Tema 4-El Gobierno

Prof. Dr. Germán M. Teruel Lozano Derecho constitucional II. Tema 4.
nal II. Tema 4.- El Gobierno y sus relaciones con las Cortes
TEMA 4.- EL GOBIERNO Y SUS RELACIONES CON LAS

CORTES
SUMARIO: 1.- El Gobierno en el sistema parlamentario y los principios de la actuación
gubernamental. 1.1.-Gobierno parlamentario y preeminencia del Presidente del
Gobierno. 1.2.-Regulación en la Constitución de 1978. 1.3.-Principios que rigen la
actuación del Gobierno. 2.-La composición y formación del Gobierno. 2.2.-
Composición y formación del Gobierno. 2.3.-La investidura del Presidente del
Gobierno. 2.4.-Nombramiento de los restantes miembros del Gobierno. 3.-Órganos
colegiados: el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno. 3.1.-El
Consejo de Ministros. 3.2.- Las Comisiones Delegadas del Gobierno. 3.3.-Órganos de
colaboración y apoyo. 4.-Órganos unipersonales: El Presidente, los Vicepresidentes y
los Ministros. 4.1.-El Presidente del Gobierno. 4.2.-Los Vicepresidentes y los Ministros.
4.3.-Los demás miembros que establezca la ley. La figura de los Secretarios de
Estado. 5.-El Estatuto de los miembros del Gobierno. 5.1.-Régimen de
incompatibilidades de los miembros del Gobierno (art. 98.3 CE) y algunas
especialidades de su estatuto . 5.2.-Estatuto procesal de los miembros del Gobierno.
La responsabilidad penal (art. 102 CE). 6.-Funciones del Gobierno. 6.1.-La función de
dirección política como “función de gobierno”. 6.3.-La función de dirección de la política
interior. 6.3.-La función de dirección de la política exterior. 6.4.-La función de dirección
de la Administración Civil y Militar y la defensa del Estado. 6.5.La función ejecutiva y la
potestad reglamentaria. 7.- El cese del Gobierno. El Gobierno en funciones (art. 101.2
CE). 7.1.-El cese del Gobierno. 7.2.-Gobierno en funciones. 8.-La Administración
Pública. 8.1.-Concepto de Administración Pública y la particular relación Gobierno-
Administración. 8.2.-Regulación constitucional. 8.3.-Composición y principios de
funcionamiento. 8.4.-Control de la Administración (art. 106 CE). 9.- Otros órganos
consultivos y de control del Gobierno y de la Administración de relevancia
constitucional. 9.1.-El Consejo de Estado. 9.2.-El Tribunal de Cuentas. 9.3.-El
Defensor del Pueblo. 9.4.-Otros órganos de control no jurisdiccional sin reconocimiento
constitucional. 10.-Las relaciones entre las Cortes y el Gobierno. 10.1.-El control
parlamentario y la responsabilidad política del Gobierno. 10.2.-Los instrumentos de
información y control ordinario de la actividad de gobierno. 10.3.-La exigencia de
responsabilidad política al Gobierno (moción de censura y cuestión de confianza).
10.4.-La disolución facultativa de las Cortes por el Presidente del Gobierno (art. 115
CE)
1. El Gobierno en el sistema parlamentario y los principios de la actuación

gubernamental
1.1. Gobierno parlamentario y preeminencia del Presidente del Gobierno
Como hemos estudiado, el parlamentarismo nace como una evolución de la

monarquía constitucional tras la Revolución inglesa y posteriormente se extiende al
continente europeo, a diferencia de los EE.UU. que adoptaron un sistema
presidencialista.
Esta evolución del parlamentarismo empezó a producirse a partir del siglo XVIII
y se extendió durante el siglo XIX hasta lograrse la plena democratización del orden
institucional, superando la convivencia que se produjo en un primer momento entre
principio monárquico y principio democrático. Progresivamente, en las monarquías
constitucionales se fue perfilando un Gobierno como órgano con autonomía con
respecto al Rey, al tiempo que se iba significando una figura entre los ministros: el
primer ministro (o canciller). Al mismo tiempo, los miembros del Gobierno comenzaron
a depender de la confianza del Parlamento y en el sistema británico el impeachment
1
Apuntes de clase. No se autoriza su difusión pública Curso 2021/2022
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evolucionó a una suerte de control político para poder exigir responsabilidades a los
mismos. De manera que los miembros del Gobierno dejaron de ser una suerte de
secretarios del Rey, para configurarse como un Gobierno del Parlamento, aunque
formalmente el Rey interviniera en su nombramiento. Como Jefe del Estado el Rey
quedó en una posición supra-partes, privado ya del poder ejecutivo, para ostentar
unas funciones representativas y moderadoras, como un poder neutral, cuando no
neutralizado, tal y como vimos.
A finales del siglo XIX, la superación de las monarquías constitucionales
decimonónicas abocó a un parlamentarismo asambleario, caracterizado por el
absolutismo del Parlamento. Con unos Gobiernos débiles y unos Parlamentos fuertes
que eran fuente de constante inestabilidad, en un contexto socio-político polarizado. La
revolución industrial había producido una quiebra del orden socio-económico: la
aristocracia terrateniente había perdido su peso económico y socialmente pasó a ser
una clase social prácticamente “decorativa”, políticamente nostálgica de las
monarquías constitucionales. Al mismo tiempo, la burguesía que había alcanzado
importantes cotas de poder político en el Estado liberal-burgués durante el siglo XIX no
daba una respuesta adecuada a las demandas de los movimientos sociales del
momento. La extensión del sufragio permitió la entrada a los Parlamentos de nuevos
partidos que ya respondían a la lógica de los movimientos de masas, y que, en
algunos casos, en particular el partido comunista y los grupos anarquistas, postulaban
la ruptura con el Estado liberal-burgués. La política burguesa iba quedando atrás. Tras
la I Guerra Mundial la reacción al ímpetu de los grupos comunistas, que habían visto
en la Revolución rusa un ejemplo a seguir, dio lugar al ascenso de movimientos
fascistas. La tensión llevó al colapso que ya vimos, y las jóvenes democracias que
nacieron entonces se vieron arrolladas ya fuera por el ascenso por vías más o menos
democráticas del nazismo y del fascismo o directamente por golpes de Estado, como
ocurrió en España.
Desde el punto de vista constitucional, ni la inclusión del elemento social en las
Constituciones del período de entreguerras, ni el intento de revisión de los equilibrios
institucionales para dotar de una mayor estabilidad al sistema lograron evitar la
catástrofe. No obstante, en lo que ahora interesa, aquellas reformas institucionales
que empezaron a diseñarse en aquel momento y que fueron bautizadas como el
“parlamentarismo racionalizado” fueron recuperadas en las Constituciones tras la II
Guerra Mundial. Recordemos, que ello supuso el refuerzo de la posición del Gobierno
y, en su caso, del Presidente de la República, se regularon normativamente los
instrumentos de relación Gobierno-Parlamento (así, la investidura o la moción de
censura) y se crearon los Tribunales Constitucionales.
Actualmente, el gobierno parlamentario se caracteriza porque el Gobierno ya
ha quedado plenamente asentado como un órgano constitucional diferenciado y
con entidad propia, en el que se residencia el poder ejecutivo. La Jefatura del Estado
en un sistema parlamentario no se considera por tanto poder ejecutivo y se reconoce
como un órgano autónomo y diferenciado del Gobierno, ya sea un Presidente de la
República (elegido por un sistema indirecto o con una legitimación democrática de
segundo grado) o un Rey. La legitimidad democrática del Gobierno deriva del
Parlamento que es quien le otorga la “confianza”, pero la racionalización del modelo
parlamentario ha reforzado la posición del Gobierno para dotarlo de mayor estabilidad
y peso institucional. Por tanto, las elecciones generales son el momento central en
el que se manifiesta políticamente el pluralismo presente en la sociedad. Se eligen
a los representantes de los ciudadanos e, indirectamente, al Presidente del Gobierno.
El Gobierno representa la mayoría social que ha ganado las elecciones y, en ese
sentido, dirige la acción política para desarrollar su programa de gobierno. Así, la
investidura del Presidente traduce la voluntad electoral en un programa de gobierno
cuya dirección se personaliza en el Presidente. En el sistema español la investidura es
del Presidente, lo que evidencia su preeminencia sobre el resto de miembros del
Gobierno.
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Se observa como la primera función de un Parlamento electo es

precisamente la de conformar una mayoría política que dé sustento a un
Gobierno. Si el Parlamento no logra formar una mayoría de gobierno, el sistema se
bloquea político-institucionalmente y, como estudiaremos, las Constituciones prevén
distintos mecanismos para tratar de lograr el desbloqueo, incluido que se vuelva a
recurrir a que el pueblo vote. Ahora bien, forjar una mayoría de gobierno es algo más
complejo que elegir un Gobierno. Es decir, no se trata sólo de que un
Presidente/Gobierno alcance la mayoría para ser investido, sino que debe sostenerse
en una mayoría parlamentaria que apoye un programa de gobierno para desarrollarlo
durante la legislatura. No es lo mismo lograr una “mayoría de investidura” que
una “mayoría de gobierno” que permita gobernar con un mínimo de estabilidad.
Por ello, puede ocurrir que un Gobierno alcance la mayoría para ser investido, incluso
se pueden contemplar mecanismos constitucionales para facilitar la investidura, pero si
tras ello no hay una mayoría política real que se proyecte en el programa de gobierno,
entonces esa legislatura estará abocada a la inestabilidad y al bloqueo. Sobre todo allí
donde la moción de censura tiene unos requisitos más exigentes que la investidura.
Por lo demás, el excesivo refuerzo de la posición del Presidente del Gobierno
ha llevado a consagrar un parlamentarismo de canciller (o de primer ministro). En
casos como el español se atisba una deriva patológica hacia un parlamentarismo
presidencialista, un híbrido que toma lo malo de la forma de gobierno parlamentaria y
de la presidencial, sin contemplar adecuados contrapesos de una y otra (ARAGÓN
REYES, 2005, p. 42).
La esclerosis actual de la forma de gobierno parlamentaria, y en particular
la posición cada vez más retraída del Parlamento, tiene también relación con la
degeneración partitocrática de nuestras democracias. La rigidez de los partidos y la
falta de democracia interna, unida a la supremacía del líder del partido (reforzada por
los sistemas de primaria introducidos), han llevado a un debilitamiento del
parlamentarismo. Es el Gobierno el que, controlando la mayoría parlamentaria, termina
por “asumir” o por “capar” las funciones que le corresponden al Parlamento. La
retracción del Parlamento en la función legislativa es evidente: relegado a convalidar
decretos-leyes y con una intervención cada vez más limitada en la tramitación de los
propios proyectos de ley, que la mayoría que sostiene al Gobierno bendice. Una
mayoría parlamentaria que, del mismo modo, limita también las posibilidades de
ejercer un auténtico control al Gobierno, que queda reducido a un mero “teatrillo”
donde la oposición escenifica sus discrepancias con las políticas gubernamentales.
1.2. Regulación en la Constitución de 1978
Hasta la Constitución española de 1931, los textos constitucionales era extraño

que contemplaran el Gobierno como un órgano autónomo y solían limitarse a referir al
Rey y a los Ministros como titulares del poder ejecutivo.
La Constitución de 1978, heredera según se ha dicho de los postulados de un
parlamentarismo racionalizado, contempla un Título específico, el IV, que dedica al
Gobierno y a la Administración (arts. 91 y ss). Sigue siendo una regulación escueta
y flexible, pero que asienta las bases normativas.
El constituyente no previó la posibilidad de que se produjera un
desarrollo legislativo de esta regulación, como sí que ocurrió con otros órganos
constitucionales. Como ocurría con la Corona, la opción del constituyente fue ofrecer
una regulación de mínimos en la propia Constitución, que satisface su juridificación
básica, remitiéndose para aspectos concretos a un posible desarrollo legal pero sin
contemplar una regulación general del órgano, que podría constreñir sus funciones
constitucionales. Sin embargo, no parece que pueda deducirse de ello una reserva de
Constitución y, de hecho, siguiendo el ejemplo de países como Italia o Alemania,
finalmente se aprobó una Ley del Gobierno que regula este órgano constitucional. Fue
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se trata de una ley ordinaria ante
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la falta de previsión constitucional, lo que contrasta con otros órganos de menor

relevancia constitucional, como el Tribunal de Cuentas o el Consejo de Estado, para
los que la Constitución sí que contempló su desarrollo a través de este tipo normativo.
1.3. Principios que rigen la actuación del Gobierno
Siguiendo a Balaguer Callejón (2015) podemos identificar los siguientes

principios que rigen la actuación del Gobierno de acuerdo con la Constitución de 1978:
a) Colegialidad
El Gobierno es un órgano pluripersonal, colegiado de composición

constitucionalmente determinada, que delibera y adopta acuerdos colectivamente. Es
considerado un “collegium”. En consecuencia, de acuerdo con el art. 108 CE, “el
Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los
diputados”.
b) Preeminencia presidencial
El Presidente del Gobierno prima sobre el resto de miembros del Gobierno. El

Presidente es el que recibe la confianza del Congreso en su investidura y ejerce
funciones de dirección de la acción del Gobierno y coordina a los demás miembros del
mismo (98.2 CE). Además asume unas tareas específicamente encomendadas al
mismo: arts. 92.2, 112. 115.1 y 162.1ª) CE).
No obstante, esa primacía política no implica que exista una relación jerárquica
con los ministros, los cuales tienen sus propias áreas de gestión en las que se sitúan
como el vértice jerárquico, al menos jurídicamente.
c) Organización departamental
Sin perjuicio del carácter colegiado del Gobierno, los Ministros asumen una
competencia propia sobre los asuntos de su Departamento. De ahí que la propia
Constitución asuma que los miembros del Gobierno van a poder tener una
“responsabilidad directa” en “su gestión” (art. 98.2.in fine). Desde la perspectiva del
control político, no existe un cauce constitucional para que el Parlamento pueda
“cesar” a un Ministro. La moción de censura sólo se dirige contra el Presidente del
Gobierno. La práctica parlamentaria ha llevado a que se realicen votos de
“reprobación” contra Ministros con valor político pero sin consecuencias jurídico-
constitucionales.
d) Principio de legalidad
El Gobierno debe actuar de acuerdo con la Constitución y las leyes. Como

cualquier poder público está sometido a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico (art. 9.1 CE). Y específicamente el art. 97.1 reconoce que el Gobierno “ejerce
la función ejecutiva y la potestad de acuerdo con la Constitución y las leyes”. No dice
lo mismo de la función de dirección política, que podría entenderse como un poder que
ejerce de forma no necesariamente reglada, sin perjuicio de que, como se ha
comenzado señalando, siempre deba respetar el orden jurídico. Por ello, incluso los
ámbitos en los que se aprecia una mayor discrecionalidad política no están totalmente
exentos de control de legalidad. Las decisiones del Gobierno incluso en esos ámbitos
políticos, como mínimo, deberán respetar los derechos fundamentales, los elementos
reglados y no podrán resultar arbitrarias
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Esta sujeción del Gobierno al principio de legalidad queda consagrada en el art.

29.1 LG que establece: “El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico en toda su actuación”. Sin perjuicio de que, al mismo tiempo, se
reconozca como se hace en el apartado 2º que “Todos los actos y omisiones del
Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales”.
2. La composición y formación del Gobierno
2.1. Composición y formación del Gobierno
Ø Composición del Gobierno
De acuerdo con el art. 98.1 CE: “El Gobierno se compone del Presidente, de
los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros, y de los demás miembros que
establece la ley”. De manera que se consideran miembros necesarios del Gobierno:
el Presidente y los Ministros. Además, la Constitución deja abierta la puerta a otros
miembros adicionales que integren el Gobierno: Vicepresidentes y los demás
miembros que establezca la ley. Se establece así una reserva de ley para definir
quienes pueden ser esos otros miembros del Gobierno, pero la Constitución no obliga
a que se tenga que regular legalmente la concreta estructura del mismo y sus
departamentos.
La Ley 50/1997, del Gobierno, no ha incluido a ningún otro miembro del
Gobierno (más allá del Presidente, Ministros y Vicepresidentes). Por tanto, como se
verá, los Secretarios de Estado no pueden ser entendidos en sentido propio
como miembros del Gobierno.
En relación con la estructura, denominación y número de departamentos
ministeriales hay una reserva de ley relativa, abierta a colaboración reglamentaria
(STC 60/1986), sustentada en el art. 103.2 CE que prevé que “los órganos de la
Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley”.
Desde 1985 las disposiciones legales han autorizado al Presidente del Gobierno para
determinar el número, denominación y competencias de los ministerios y de las
secretarías de Estado vía Real Decreto (art. 2.2.f LG).
Ø Formación del Gobierno
La formación del Gobierno en nuestro sistema parlamentario cuenta con dos

momentos:
o Nombramiento del Presidente del Gobierno:

§ Nombramiento ordinario a través de la investidura del Presidente
(art. 99 CE)
§ Nombramiento extraordinario derivado de la moción de censura
constructiva (art. 114.2 CE)
o Nombramiento de los restantes miembros del Gobierno (art. 100 CE).
2.2. La investidura del Presidente del Gobierno
Ø La investidura en los sistemas parlamentarios: visión comparada
La investidura del Presidente del Gobierno es el nexo de unión entre el órgano

de dirección política y el cuerpo electoral. Históricamente se trataba de una facultad
del Monarca. El Presidente del Gobierno era designado por el Rey (y, en las repúblicas
parlamentarias, por el Presidente de la República). Aunque en la actualidad se asume
que la confianza debe concederla el Parlamento, sin embargo, este origen histórico ha
dejado su sello en el diseño de los procesos de investidura de los distintos países. En
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este sentido, tal y como ha apreciado Ignacio Molina (2016), pueden distinguirse varios
modelos de investidura en atención a la participación del Jefe del Estado:
a) “En la primera variante (la más abundante y que rige, por ejemplo, en
países tan diversos como Reino Unido, Francia, Italia, Grecia, Bélgica o
Portugal) el primer ministro es designado directamente por el jefe de
Estado, sin perjuicio de que luego deba confirmar que goza de la
confianza parlamentaria para poder comenzar a gobernar. La
confirmación por el Parlamento puede ser expresa (en una votación
específica) o tácita/presunta.
b) En una segunda categoría también relativamente frecuente (y que incluye

por ejemplo a Japón, Países Bajos, Suecia, Irlanda o los sistemas usados
por las Comunidades Autónomas) se opta por un proceso en el que el jefe
de gobierno es enteramente seleccionado por el Parlamento y donde
el Jefe del Estado no tiene papel alguno o, en su caso, se limita a la
sanción formal posterior.
c) Finalmente, tenemos la modalidad alemana en donde el Jefe del Estado

nomina un candidato a primer ministro, siendo esa candidatura
sometida luego a un voto parlamentario que, en caso de prosperar, es el
que realmente determina la investidura. Por influencia de la Ley
Fundamental de Bonn, este sistema se ha implantado recientemente en
algunos países de la antigua Europa del Este (Polonia, Hungría o Rumanía)
y, como resulta bien conocido, es el que adoptó el art. 99 de la Constitución
española”1.
Ø Características de la investidura del Presidente del Gobierno en la

Constitución de 1978
Como ha estudiado Garrorena Morales (1984, pp. 464 y ss.), la investidura del
Presidente del Gobierno en la Constitución española de 1978 se caracteriza por los
siguientes rasgos:
a) Investidura expresa: que necesita de una votación parlamentaria, frente a

aquellos sistemas en los que el Gobierno nombrado por el Jefe del Estado
se entiende con una confianza presunta o implícita, salvo que el Parlamento
expresamente se la retire.
b) Investidura previa: quien solicita la confianza parlamentaria es un

aspirante a formar gobierno y no un Presidente designado previamente por
el Jefe del Estado. No se trata de una “investidura de confirmación”. Esta
inversión intenta “progresar en el camino de la racionalización de los
procedimientos constitucionales devolviendo a cada sujeto político el
efectivo protagonismo sobre sus propios actos” (Garrorena Morales, 1984,
p. 465). En este caso es el Parlamento el que goza de todo el peso
específico en la designación del Gobierno. Se ve así la evolución del
régimen parlamentario y el “proceso de retracción de la Jefatura del
Estado”.
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Molina, I.: “The King reigns but he does not rule: Monarquías parlamentarias y formación del
Gobienro”, Agenda Públcia, 7 de marzo de 2016. Texto accesible en:
https://agendapublica.elpais.com/noticia/15858/king-reigns-but-he-does-not-rule-monarquias-
parlamentarias-formacion-gobierno
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c) Investidura personalizada (vs. Investidura colegial). El que recibe la

confianza parlamentaria es el Presidente del Gobierno, que luego designará
sus ministros, lo cual refuerza su posición. Este modelo puede crear
problemas cuando nos encontremos con un Parlamento fragmentado que
puede ser reticente a prestar la confianza al Presidente sin conocer su
Gobierno. No obstante, no hay obstáculo constitucional para negociar e
incluso presentar ante el Congreso no sólo el candidato y su programa de
Gobierno, sino también adelantar los miembros que van a componer el
mismo.
d) Investidura positiva. Se rechaza la “investidura negativa” o “de no

hostilidad” (ej. Portugal en 1976) que se exige para ser investido un
Gobierno que los votos que rechazan el programa (sólo cuentan los votos
en contra) no equivalgan a la mayoría absoluta. En nuestro sistema los que
cuentan son los votos positivos, aquellos que efectivamente respaldan al
candidato y a su programa (Garrorena Morales, 1984, p. 468)
Ø Supuestos que abren la investidura del Presidente del Gobierno (art. 101.1
CE)
La Constitución prevé en el art. 101.1 CE los supuestos de cese del Gobierno

que, en consecuencia, dan lugar a un proceso de investidura:
a) Tras la celebración de elecciones generales.
b) Por fallecimiento del Presidente o por dimisión voluntaria del Presidente.
c) Por pérdida de confianza parlamentaria: en el caso de la pérdida de una

cuestión de confianza –art. 114.1 CE-, ya que la moción de censura, como se
verá, al ser constructiva comporta la investidura automática del candidato.
La Constitución no ha contemplado como causa de cese del Gobierno la

incapacitación del Presidente, pero tiene sentido entender que si un Presidente se
ve incapacitado para el cumplimiento de sus funciones de forma permanente deba
entonces producirse el cese del Gobierno y una nueva investidura. Tampoco se prevé
en la Constitución (sí lo hace la LG como requisito para ser miembro) el cese en caso
de condena penal que comportara la inhabilitación absoluta o especial para el
ejercicio de empleo o cargo público por sentencia judicial firme, que implicaría
por mandato del Código penal la privación del correspondiente cargo, y, en
consecuencia, la caída del Gobierno. El art. 11 LG prevé también que para ser
miembro del Gobierno hay que disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo,
por lo que podría plantearse si la condena penal en sentencia firme que privara del
derecho al sufragio pasivo comportaría por tanto la pérdida de un requisito para ser
miembro del Gobierno y, en consecuencia, el Presidente tendría que cesar. Incluso,
como se verá más adelante, existen dudas de constitucionalidad si se entiende que es
de aplicación al Presidente del Gobierno los requisitos de idoneidad previstos en la
Ley 3/2015, de 30 de marzo, del ejercicio del alto cargo de la Administración General
del Estado, a los que se remite el art. 11 LG. Como se viene indicando, en principio
estos requisitos para ser miembro del Gobierno tienen que mantenerse mientras se
tiene tal condición, no sólo para su acceso.
Ø Procedimiento de investidura (art. 99 CE y Reglamento del Congreso).
A. Propuesta regia
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El apartado 1º del art. 99 CE regula la propuesta regia como primera fase del
proceso de investidura: “Después de cada renovación del Congreso de los Diputados,
y en los supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los
representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria,
y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del
Gobierno”.
Se observa como la Constitución no fija en el art. 99 CE un plazo entre el
cese del Gobierno y la apertura del procedimiento para la formación de un nuevo
Gobierno, de manera que queda a “discreción de los actores políticos: en la práctica,
hasta el momento, el plazo ha sido breve” (López Guerra, 2016, p. 143). Cuando la
investidura traiga causa de la celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a
partir de la sesión constitutiva del Congreso y de la elección del Presidente. En el resto
de supuestos, se iniciará lo normal es que el procedimiento de investidura comience
apenas se formalice la causa que ha provocado el cese del Gobierno.
El Rey deberá entonces comenzar la ronda de consultas con representantes
políticos, pero no tiene un plazo establecido para proponer candidato. En
aquellos supuestos en los que no hubiera un candidato que contara con apoyos claros
el Rey podría, por tanto, jugar con el factor tiempo para facilitar las negociaciones
políticas. No obstante, la práctica ha sido que el Rey haya propuesto candidato de
forma inmediata tras finalizar la ronda de consultas, incluso en contextos de
fragmentación parlamentaria. El fundamento de esta práctica podría ser que, como se
verá, hasta que no se produzca la primera votación fallida en el Congreso no empieza
a correr el “reloj electoral”. Lo cual impele al Rey a proponer candidato aunque sepa
que está destinado a una investidura fallida. Ahora bien, quizá convendría repensar
esta práctica de la inmediata propuesta de candidato cuando no haya mayorías claras,
toda vez que el candidato una vez que es propuesto por el Rey goza de una “primacía”
en la negociación con el resto de fuerzas para sacar adelante la investidura, lo que
puede terminar perjudicando a otros potenciales candidatos. Por ejemplo, en 1996 el
Rey Juan Carlos I propuso de forma inmediata a José María Aznar, líder del partido
más votado pero sin que tuviera una mayoría cerrada para su investidura. Haber dado
más tiempo antes de la propuesta quizá habría permitido al PSOE, que había quedado
como segundo partido, un intento de negociar una investidura alternativa. En enero de
2016, el Rey Felipe VI tuvo que realizar una segunda ronda de consultas tras la
declinación por parte del Presidente Mariano Rajoy, entonces en funciones, de aceptar
el encargo regio. Tras esa segunda ronda de consultas, el Rey propuso entonces a
Pedro Sánchez, que aceptó el encargo pero no logró conformar una mayoría suficiente
para su investidura.
Las consultas previas son un trámite constitucionalmente necesario para
que el Rey pueda presentar candidato y éstas deberán realizarse, de acuerdo con la
Constitución, con los “representantes designados por los Grupos políticos con
representación parlamentaria”. Grupo político no es equivalente a grupos
parlamentarios, sino con aquellos partidos o coaliciones que hayan obtenido
representación. Y el tenor de la Constitución no aclara si las consultas deberían
extenderse a grupos políticos con representación parlamentaria en el Senado pero no
en el Congreso. No obstante, en la medida que el Senado no participa de la
investidura, en principio parece que tiene sentido limitar las consultas a los grupos con
representación en el Congreso. En todo caso, corresponde al Presidente del Congreso
actuar con “tacto político” al facilitar al Rey la lista de quienes sean estos
representantes.
En otros países las consultas del Jefe del Estado se abren a otros actores
institucionales y político-sociales, más allá de los representantes de los grupos
políticos con representación. No es el caso de España, aunque no hay ningún
impedimento normativo a que se pudieran ampliar los sujetos consultados. Lo que fija
la Constitución es un mínimo.
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Realizadas las consultas, el Rey está constitucionalmente obligado a

proponer candidato aunque, como se ha indicado, no haya un plazo fijado para ello.
Podría hipotizarse la situación de que nadie quisiera asumir el encargo regio. Se
produciría entonces un bloqueo institucional que no encuentra respuesta en nuestro
ordenamiento. Podría plantearse si cabría dar efectos equivalentes a la votación fallida
un comunicado del Rey manifestando la imposibilidad de encontrar candidato, con el
refrendo del Presidente del Congreso. De hecho, cuando en 2016 Mariano Rajoy
declinó el encargo regio se planteó que el Rey no propusiera candidato y se estudiaron
mecanismos jurídicos para que empezara a contar el “reloj electoral” en la línea
señalada.
En cuanto al candidato propuesto por el Rey, no tiene que ser
forzosamente un parlamentario. Tampoco tiene que ser el candidato de la lista más
votada. Lógicamente, si un partido logra la mayoría absoluta, lo normal es que su
cabeza de lista sea el candidato propuesto. Pero en un contexto de fragmentación
parlamentaria, el Rey deberá proponer a quien tenga mayores visos de lograr formar
una mayoría parlamentaria que lo respalde, con independencia de cuál haya sido la
posición de su partido o, incluso, de que haya concurrido a las elecciones. Puede
imaginarse un supuesto en el que el segundo y el tercer partido sumen mayoría y
pactaran como candidato a una persona que no perteneciera a ninguno de esos
partidos.
Precisamente en esas situaciones de fragmentación sin un candidato claro, se
ha planteado si el Rey podría desplegar su poder de arbitraje y moderación para, con
neutralidad institucional, tratar de aproximar a las fuerzas políticas, y, en este sentido,
hasta dónde podría llegar la discrecionalidad regia a la hora de proponer el mismo.
En mi opinión, no creo que el Rey tenga una discrecionalidad real en cuanto a
la propuesta de candidato y debe atenerse a recoger el sentir mayoritario de los
grupos políticos. Sería censurable cualquier intento regio de maniobrar para imponer
un candidato, como en ocasiones puede ocurrir en repúblicas parlamentarias. Italia es
un buen ejemplo de ello (piénsese, por ejemplo, en el gobierno Monti o en el gobierno
Draghi, donde la impronta presidencial resultó evidente. Del mismo modo, tampoco
creo que convenga exponer al Rey haciéndole que asuma un rol componedor
mínimamente activo para facilitar las negociaciones políticas, más allá de una genérica
invitación a que se pongan de acuerdo. Como mucho, cabría pensarse en la
posibilidad de que el Rey designara a un “informador” o “mediador”, como ocurre en
otras monarquías europeas (así, Noruega o Dinamarca, en el primer ministro en
funciones; o en Bélgica y Luxemburgo, donde el Rey se apoya en uno o varios
informadores). También en Italia en ocasiones el Jefe del Estado ha recurrido a esta
figura y ha solicitado la mediación del Presidente de alguna de las Cámaras. En el
caso español, quizá la figura que estaría llamada a ejercer esa labor sería el
Presidente del Congreso, si bien debería tomarse muy en serio su posición
institucional para desempeñarla con la mayor neutralidad. Algo en la actualidad
difícilmente concebible.
De hecho, el acto de propuesta de candidato regio debe estar refrendado
por el Presidente del Congreso. Según lo estudiado en el Tema 1, y aunque la
cuestión dista de ser pacífica en doctrina, el Presidente del Congreso sólo podría
negar el refrendo si apreciara en el acto regio una desviación radical de la orientación
constitucional. Por ejemplo, como se señaló antes, si el Rey pretendiera imponer un
candidato que no contara con apoyos parlamentarios. Más allá de esta hipótesis
absolutamente extrema, en situaciones de fragmentación donde no hubiera un
candidato claro, el Rey goza de ese estrecho margen de discrecionalidad y el refrendo
no puede suponer una negación de su autonomía, aunque la lógica institucional invita
a que el Monarca actúe en este caso asistido y concierte su decisión con el Presidente
del Congreso.
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B. Debate de investidura
El apartado 2º del art. 99 CE establece que: “El candidato propuesto expondrá

ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda
formar y solicitará la confianza de la Cámara”. Así las cosas, el candidato propuesto
por el Rey deberá someterse a un debate de investidura en el Congreso en el que
deberá presentar su programa político. En aquellos supuestos en los que no hay una
mayoría monocolor de gobierno, ese programa político habría de ser el resultado de
las negociaciones para lograr apoyos parlamentarios suficientes no ya para investir
Presidente del Gobierno, sino para darle estabilidad durante la legislatura.
Este programa de gobierno no vincula jurídicamente, por lo que no pueden
extraerse consecuencias jurídicas de su incumplimiento. Además, como se dijo, no es
necesario que incluya a los miembros que vayan a integrar el Gobierno.
Una vez que el candidato ha presentado su programa, se celebra entonces un
debate de investidura en el Pleno (art. 171 RC). Este debate no es una exigencia
constitucional y fue incorporado al RC en la reforma de 1982.
No se encuentra regulado el plazo para que el Presidente del Congreso fije el
Pleno de investidura desde que recibe la propuesta regia. De hecho, en los últimos
años los distintos Presidentes han jugado con ese plazo, llegándolo a extender
notablemente, a los efectos de favorecer las negociaciones para lograr una mayoría
para la investidura. Así ocurrió, por ejemplo, con el Presidente Patxi López en marzo
de 2012, cuando Pedro Sánchez negociaba con Cs; o con la Presidenta Anta Pastor,
en agoto de 2016, cuando Mariano Rajoy negoció con Cs e intentó la abstención del
PSOE.
Asimismo, se ha planteado si el candidato propuesto por el Rey pudiera
finalmente declinar el encargo una vez aceptado. A este respecto, aunque no exista
norma escrita, parece que el candidato debería concurrir al menos por respeto
institucional al haber sido propuesto por el Rey formalmente, aunque no tenga
finalmente apoyos suficientes para lograr la investidura, como le ocurrió a Pedro
Sánchez en 2016. Por otro lado, tampoco está previsto que el Rey pueda revocar el
encargo, por lo que en principio debe descartarse esa posibilidad.
C. Votación de investidura
De acuerdo con el art. 99.3 CE: “Si el Congreso de los Diputados, por el voto
de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el
Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma
propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la
confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple”.
Por tanto, tras el debate de investidura, se realiza una primera votación en la
que el candidato debe obtener mayoría absoluta (la mitad más uno de los miembros
del Congreso). Las votaciones serán públicas, por llamamiento (art. 85.2 RC). De esta
forma, cada diputado deberá verbalmente sobre su asentimiento, negativa o
abstención a la propuesta de candidato.
Si no obtuviera esa mayoría, a las 48 horas de la primera votación, se
producirá una segunda en la que bastará con mayoría simple para ser investido
(mayoría de votos favorables que los desfavorables, sin computar abstenciones ni
votos blancos o nulos).
El sentido constitucional de esta doble votación es tratar de que se forme una
mayoría fuerte que sostenga al Gobierno, aunque, si ésta no se logra, se permita la
investidura con una mayoría simple.
D. Sucesivas propuestas ante la investidura fallida
10
En el caso de que el candidato propuesto por el Rey en primer lugar no

obtuviera la confianza de la Cámara el art. 99.4 CE dispone que entonces se
celebrarán sucesivos intentos de investidura: “Si efectuadas las citadas votaciones no
se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la
forma prevista en los apartados anteriores”.
La práctica ha llevado a que el Rey realice nuevas consultas antes de plantear
sucesivas propuestas, si bien la norma Constitucional no parece imponerlo. Además, a
pesar de la literalidad del precepto (“se tramitarán sucesivas propuestas”), el Rey no
está obligado a presentar un nuevo candidato salvo que tenga una alta convicción de
que hay alguno con posibilidades de lograr la investidura. De manera que el Rey sólo
debe entenderse constitucionalmente obligado a presentar al primer candidato para
que de esta forma, como se dijo, se inicie el “reloj electoral”. Así ocurrió tras la
investidura fallida de Pedro Sánchez en 2016: el Rey volvió a abrir nuevas consultas
pero no propuso nuevo candidato al constatar que no había ninguno con visos de
obtener una mayoría.
No hay tampoco impedimentos para que el Rey pueda volver a proponer a un
candidato que previamente hubiera sido fallido, si con posterioridad hubiera logrado
forjar acuerdos que evidencien la viabilidad de su investidura. Así ocurrió con Mariano
Rajoy, que se presentó a una primera investidura fallida en agosto-septiembre 2016, y
volvió a ser propuesto y finalmente obtuvo la investidura en octubre de 2016, gracias a
la abstención de un sector del PSOE.
E. Disolución automática ante la falta de investidura:
En el caso de que no se lograra la investidura de ningún candidato en el plazo

de dos meses desde la primera votación fallida, entonces la Constitución dispone la
disolución automática de las Cortes y la repetición electoral. En concreto, establece el
art. 99.5 CE que: “Si transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación
de investidura ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey
disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del
Presidente del Congreso”.
Se trata de un mecanismo de control racionalizado para evitar prolongadas
crisis políticas. Y, en la medida que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, no
puede aceptarse la propuesta de un candidato que no haya obtenido el respaldo de la
Cámara parlamentaria (STC 16/1984), parece razonable que, en caso de imposibilidad
de lograr encontrarlo, se recurra entonces al arbitraje del electorado. Además, éste
sirve sin lugar a dudas de acicate a los propios partidos para negociar.
Se ha planteado si es necesario agotar el plazo de dos meses en el caso de
que se constara que no hay ningún candidato con visos de obtener la legislatura. La
experiencia vivida con la investidura de Mariano Rajoy en 2016 parece demostrar que
establecer ese periodo tasado tiene un sentido, ya que lo que en un primer momento
parecía imposible terminó verificándose para evitar una nueva repetición electoral.
Hay países en los que no se prevé la disolución automática, por lo que el
sistema puede quedar bloqueado ampliamente. Así ocurrió en Bélgica que estuvo
entre 2010 y 2011 541 días sin Gobierno. No obstante, también es cierto que la
repetición electoral no garantiza que se vaya a desbloquear la situación política.
2.3. Nombramiento de los restantes miembros del Gobierno
El art. 100 CE establece que: “Los demás miembros del Gobierno será nombrados
y separados por el Rey a propuesta de su Presidente”. Debe entenderse que es el
Presidente el que de manera efectiva nombra a los demás miembros del Gobierno ya
que la intervención del Rey es puramente formal. El Rey no puede oponerse al
nombramiento de un Ministro.
11
Se vehiculiza por Real Decreto. El Congreso de los Diputados no interviene en

este nombramiento y ni siquiera le son comunicados.
3. Órganos colegiados: el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del

Gobierno
El art. 1.3 LG dispone que: “Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo
de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno”.
3.1. El Consejo de Ministros
El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno por antonomasia,

por lo que en ocasiones se identifican Gobierno y Consejo de Ministros (ej. Art. 116.2
CE). La función fundamental del Consejo de Ministros es la de formalizar jurídicamente
en cuanto órgano colegiado las decisiones políticas del Gobierno que no están
reservadas al Presidente.
La Ley del Gobierno ha identificado la composición del Gobierno con la del
Consejo de Ministros, aunque permite que puedan asistir los Secretarios de Estado (y
excepcionalmente otros altos cargos) cuando sean convocados para ello (art. 5 LG).
Por ello las funciones que se atribuyen genéricamente al Gobierno en principio se
debe entender que corresponden al Consejo de Ministros.
Ahora bien, lo cierto es que la composición del Consejo de Ministros
constitucionalmente queda a discreción del legislador. De tal manera que el legislador
podría haber incluido miembros del Gobierno que no formen parte del Consejo de
Ministros, al igual que el Gobierno puede actuar también a través de otras formaciones
distintas del Consejo de Ministros. Es decir, es posible que el legislador atribuya
determinadas competencias del Gobierno a otros órganos gubernamentales distintos
del Consejo de Ministros, ya sea con una composición más restringida (una especie de
“Consejo de Gabinete” al estilo británico, o más amplia, con miembros más allá de los
minisros).
En la actualidad, entre las facultades del Consejo de Ministros (art. 5 LG) se
encuentran:
o Actividad normativa: Aprobar proyectos de ley, proyectos de presupuestos,

decretos ley y decretos legislativos, la negociación y firma de ciertos
tratados o aprobar reglamentos
o Actividad esencialmente administrativa: disponer la emisión de deuda

pública, crear o modificar los órganos directivos de los Departamentos,
nombrar Secretarios de Estado, adoptar programas y planes vinculantes
para la Administración.
o Declarar los estados de alarma y excepción y proponer el estado de sitio.
El Consejo de Ministros no se rige para la adopción de sus decisiones por las

normas comunes aplicables a los órganos colegiados de las Administraciones públicas
(Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público), sino que su naturaleza como
órgano político y administrativo y de sus decisiones justifica una posición diversa y su
regulación básica está en la Ley del Gobierno.
Por ejemplo, no se admiten votos particulares y las deliberaciones del Consejo
de Ministros son secretas.
12
3.2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno
De acuerdo con la lo previsto por la Ley del Gobierno el Gobierno también

puede actuar a través de comisiones delegadas. Su creación, modificación y supresión
será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto en el que se deberá
especificar los miembros del Gobierno y en su caso los Secretarios de Estado que la
integran, quien la preside, sus funciones y régimen de funcionamiento (art. 6 LG).
A estas Comisiones Delegadas les corresponde examinar las cuestiones de
carácter general que tengan relación con varios Ministerios (ej. Comisión Delegada de
Asuntos Económicos).
3.3. Órganos de colaboración y apoyo
a) Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8 LG):

presidida por el Vicepresidente del Gobierno o por el Ministro de Presidencia,
su función es preparatoria de las sesiones del Consejo de Ministros. No adopta
decisiones. Prepara el orden del día del Consejo de Ministros.
b) Gabinetes (art. 10 LG): Son órganos de apoyo político y técnico a los miembros
del Gobierno y realizan tareas de confianza y asesoramiento especial, sin que
en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan a los
órganos de la Administración.
4. Órganos unipersonales: El Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros
4.1. El Presidente del Gobierno
El Presidente ocupa una posición preeminente en el seno del Gobierno, por lo

que no puede considerarse como un mero “primus inter pares”: recibe la investidura
parlamentaria en exclusiva; le corresponde nombramiento de los Ministros; y asume la
dirección de la acción de Gobierno y algunas funciones específicamente atribuidas al
mismo como órgano individual. En particular, de acuerdo con el art. 98.2 CE, al
Presidente le corresponde dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de
los demás miembros.
El art. 2 LG contempla las facultades concretas del Presidente del Gobierno:
o Dirección de la acción del Gobierno: representa al Gobierno, establece el

programa político del Gobierno y determina las directrices, dirige la política
de defensa.
o Facultades de coordinación de los demás miembros del Gobierno:

convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de
Ministros; crear, modificar y suprimir los Departamentos Ministeriales;
resolver conflictos de atribuciones e impartir instrucciones a los demás
miembros del Gobierno.
o Otras funciones: formación y cese del Gobierno, proponer la convocatoria

de referéndum consultivo, someter a su sanción las leyes y demás normas,
interponer recurso de inconstitucionalidad ante el TC.
o Facultades relacionadas crisis de gobernabilidad:

§ Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la
disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes (arts. 115.1
CE)
13
§ Plantear ante el Congreso de los Diputados, también previa

deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza (art.
112 CE).
4.2. Los Vicepresidentes y los Ministros
La figura del Vicepresidente o Vicepresidentes no es obligada en todo

Gobierno, sino que queda a discreción del Presidente decidir tanto su existencia, como
su número y competencias (art. 3 LG).
Los Ministros son miembros necesarios del Gobierno. Son nombrados por el
Rey a propuesta exclusiva del Presidente del Gobierno por Real Decreto, como ya se
dijo.
Los Ministros tienen la doble condición de miembro del Gobierno (posición
política) y de jefe superior del Departamento ministerial (posición administrativa). Por
tanto, son a un tiempo órgano político y órgano administrativo.
Pueden existir Ministros sin cartera que, aunque dirijan unidades
administrativas, no son jefes de un departamento ministerial. E, incluso, aunque se
designen formalmente como departamentos ministeriales, también es frecuente que se
creen ministerios con características propias que no se corresponden con las
tradicionales de la Administración, como la Portavocía del Gobierno o las Relaciones
con las Cortes.
El Ministro es así un “puente” entre la política y la Administración. Lo cual lleva
a que los Ministros disfruten de un status funcionarial como “altos cargos” del Estado.
Sus atribuciones vienen fijadas en el art. 4 LG: a) Desarrollar la acción del
Gobierno en el ámbito de su Departamento. b) Ejercer la potestad reglamentaria en las
materias propias de su Departamento. c) Refrendar los actos del rey en materia de su
competencia. d) Otras competencias atribuidas por la ley y otras normas.
El cese de los Ministros se produce a propuesta del Presidente, cuando cesa
automáticamente todo el Gobierno (art. 101 CE), o por dimisión voluntaria. Debe
excluirse cualquier otra causa de cese motivada por una voluntad externa (ej. Ceses
consecuencia de reprobaciones parlamentarias). Salvo, lógicamente, cuando se trate
de una sanción, especialmente si se trata de la condena en sentencia firme de
inhabilitación absoluta o especial para el ejercicio de cargos públicos. Más dudas
plantea, como veremos, el cese como consecuencia de la pérdida de alguna de las
causas de idoneidad o de honorabilidad previstas por la legislación reguladora del
estatuto de los altos cargos.
4.3. Los demás miembros que establezca la ley. La figura de los Secretarios de
Estado
La figura de los Secretarios de Estado se regula en el art. 7 LG que dispone:
“1. Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración

General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del
Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la
Presidencia del Gobierno.
2. Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan.
Cuando estén adscritos a la Presidencia del Gobierno, actúan bajo la dirección del
Presidente.
3. Las competencias de los Secretarios de Estado son las que se determinan
en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado.”
De esta regulación se deduce, como se adelantó, que los Secretarios de

Estado no son miembros del Gobierno. Son reconocidos como órganos superiores de
14
la organización central de la Administración General del Estado, junto a los Ministros, y

desempeñan la gestión de un sector de la actividad administrativa. Responden ante el
Ministro o, en su caso, el Presidente del Gobierno.
Se tratan, por tanto, de órganos de colaboración muy cualificados.
5. El Estatuto de los miembros del Gobierno
5.1. Régimen de incompatibilidades de los miembros del Gobierno (art. 98.3 CE) y
algunas especialidades de su estatuto
La Constitución ha fijado un régimen propio de incompatibilidades para los

miembros del Gobierno en su art. 98.3 CE: “Los miembros del Gobierno no podrán
ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni
cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o
mercantil alguna”. Por tanto, los mismos no pueden ejercer funciones representativas
salvo las de parlamentarios ni otras funciones públicas, ni pueden ejercer actividades
profesionales o mercantiles.
Sin embargo, constitucionalmente no se han detallado ningún requisito para
ser miembro del Gobierno. Quizá en el bien entendido de que se trata de un cargo
eminentemente político y que, por tanto, debe dejarse la mayor amplitud para que la
idoneidad se resuelva en el marco del circuito de la confianza política sin mayores
trabas legales.
Sin embargo, el art. 11 LG incidió en esta cuestión y dispuso que: “Para ser
miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los
derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer
empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de
idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto
cargo de la Administración General del Estado”. Como ya se dijo, parece que debe
entenderse que si son requisitos de acceso al cargo también actuarán como
condiciones para mantenerse en el mismo.
En relación con esta previsión, nada que objetar a que se concrete que la
exigencia de ser español y mayor de edad, y no estar inhabilitado por sentencia firme
para ejercer cargo público. Sin embargo, la privación de los derechos al sufragio activo
y pasivo no tendría por qué comportar de forma necesaria la imposibilidad de ser
miembro del Gobierno. Y, sobre todo, resulta perturbador la extensión de los requisitos
de idoneidad previstos por la Ley 3/2015 a los miembros del Gobierno. En concreto, el
art. 2 de esta Ley prevé que
“1. El nombramiento de los altos cargos se hará entre personas idóneas y de

acuerdo con lo dispuesto en su legislación específica. Son idóneos quienes reúnen
honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del
cargo que vayan a desempeñar. La idoneidad será apreciada tanto por quien
propone como por quien nombra al alto cargo.
2. Se considera que no concurre la honorabilidad en quienes hayan sido:
a) Condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, hasta que

se haya cumplido la condena.
b) Condenados por sentencia firme por la comisión de delitos de falsedad;
contra la libertad; contra el patrimonio y orden socioeconómico, la Constitución,
las instituciones del Estado, la Administración de Justicia, la Administración
Pública, la Comunidad Internacional; de traición y contra la paz o la
independencia del Estado y relativos a la defensa nacional; y contra el orden
público, en especial, el terrorismo, hasta que los antecedentes penales hayan
sido cancelados.
15
c) Los inhabilitados conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal

mientras no haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de
calificación del concurso.
d) Los inhabilitados o suspendidos para empleo o cargo público, durante el
tiempo que dure la sanción, en los términos previstos en la legislación penal y
administrativa.
e) Los sancionados por la comisión de una infracción muy grave de acuerdo
con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso
a la información pública y buen gobierno, durante el periodo que fije la
resolución sancionadora.
La honorabilidad debe concurrir en el alto cargo durante el ejercicio de sus

funciones. La falta de honorabilidad sobrevenida será causa de cese a estos
efectos y, en los supuestos en que el alto cargo sólo puede ser cesado por
determinadas causas tasadas, será considerada como un incumplimiento grave de
sus obligaciones del cargo declarado a través del correspondiente procedimiento.
[…]”
En principio, la Ley 3/2015 también parece tener vocación de extender a los

miembros del Gobierno el régimen de incompatibilidades de retribuciones (art. 7) y el
régimen de conflictos de intereses y de incompatibilidades (arts. 11 y ss.). Se atribuye
a la oficina de conflictos de intereses la vigilancia y control de los mismos. Y el
régimen sancionador por el incumplimiento de las normas de incompatibilidad o de
idoneidad puede comportar sanciones como la destitución. El órgano sancionador para
los miembros del Gobierno y para los secretarios de Estado ante infracciones muy
graves sería el Consejo de Ministros o el Ministro de Hacienda en los restantes casos.
Este sistema resulta de dudosa compatibilidad con la Constitución y, en todo
caso, tiene un sentido institucional más que dudoso. ¿Puede el Consejo de Ministros
cesar al miembro del Gobierno por una infracción muy grave? ¿También al propio
Presidente del Gobierno? La responsabilidad jurídica de los miembros del Gobierno
puede entenderse constitucionalmente reservada al ámbito judicial, ya sea en sede
penal o en vía civil; quedando el resto de supuestos cubiertos por la responsabilidad
política. Pero intentar instaurar una responsabilidad administrativa resulta, como se ha
dicho, distorsionador.
5.2. Estatuto procesal de los miembros del Gobierno. La responsabilidad penal

(art. 102 CE)
La Constitución prevé un estatuto procesal para los miembros del Gobierno en

el ámbito penal. Así, el art. 102 CE dispone:
“1. La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del
Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
2. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la
seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por
iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de
la mayoría absoluta del mismo.
3. La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los
supuestos del presente artículo.”.
La primera de las prerrogativas sería el aforamiento penal, de forma que la

responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será
exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Además, la acusación por delitos de traición o por cualquier delito contra la
seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada a
16
iniciativa del Congreso. Se entiende que son delitos con un marcado carácter político y
por ello se prevé esta intervención parlamentaria, que excluye la posibilidad de que se
inicie un proceso penal por cualquier otro tipo de acusación.
Asimismo, la Constitución contempla la prohibición de auto-indulto al
disponer que la prerrogativa de gracia no sea aplicable a los miembros del Gobierno,
por los delitos cubiertos por las anteriores prerrogativas. Es decir, delitos cometidos
mientras se está en el cargo estando aforados.
La inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias no se extienden a los
miembros del Gobierno salvo que éstos fueran parlamentarios.
Y la LECr prevé un régimen peculiar para prestar declaraciones ante
órganos judiciales para los miembros del Gobierno (por escrito, en su domicilio, etc.)
(arts. 412 y ss. LECr).
6. Funciones del Gobierno
El art. 97 CE regula las funciones del Gobierno “El Gobierno dirige la política
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las
leyes”.
6.1. La función de dirección política como “función de gobierno”
El Gobierno asume funciones que van más allá de la puramente ejecutiva de

los mandatos o impulsos de otros órganos y cumple con una auténtica “función de
gobierno”, de propia iniciativa, en la que asume una “tarea directiva de la política,
fijando los objetivos y metas de la acción coordinada de los poderes públicos, y
proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos” (López Guerra,
2016, p. 151)
En definitiva, la función de dirección política implica la orientación e impulso de
los poderes públicos. Consiste, como se explica en Balaguer Callejón (2015), en la
facultad para fijar los fines que imprimirán el carácter de la actividad de todos los
órganos constitucionales, dotando así de unidad a la acción estatal. Incluye un
ramillete de atribuciones para lograr dar impulso y desarrollar los fines y metas que
disponga.
El origen de esta función de gobierno o de dirección política emergió
esencialmente en el período de entreguerras y se consolidó durante la segunda mitad
del siglo XX.
La función de dirección política no es monopolio exclusivo del Gobierno sino
que la comparte con otros órganos, en particular con el Parlamento. No obstante, el
Gobierno tiene una preeminencia, incluso en el sistema parlamentario.
La dirección política se ejerce de manera muy diversa y se apoya en el resto de
funciones específicamente atribuidas al Gobierno (dirección de la Administración,
iniciativa legislativa, potestad reglamentaria, etc.).
6.2. La función de dirección de la política interior
La dirección de la política interior permite un amplio margen de discrecionalidad

para planificar y realizar los objetivos del programa gubernativo en el interior del
Estado (Balaguer Callejón, 2015). Es una función de impulso político. Entre las
facultades que se pueden entender incorporadas estarían (Balaguer Callejón, 2015):
a. Intervención en el ejercicio de la potestad normativa del Estado: iniciativa

legislativa, potestad legislativa a través de decretos-leyes o decretos
legislativos, potestad reglamentaria.
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b. Dirección de la política económica: elaboración de los presupuestos,

elaboración de proyectos de planificación económica y competencias en
relación con la estabilidad presupuestaria y financiera.
c. Relación con los distintos órganos constitucionales afectados por las

decisiones gubernamentales: propuesta de referéndum consultivo, proponer
convocatoria de elecciones, disolución de las Cámaras, refrendar actos de la
Corona, interponer recursos de inconstitucionalidad y conflictos de
competencias, nombrar diversos integrantes de órganos constitucionales –
magistrados del TC, Fiscal General del Estado…-.
d. Actuación gubernamental en situaciones excepcionales: declaración de Estado

de alarma, de excepción y solicitud de autorización para el estado de sitio, o
requerir la adopción de medidas forzosas contra Comunidades Autónomas en
virtud del art. 155 CE.
6.3. La función de dirección de la política exterior
Es una función con contenido eminentemente político e incluye tanto aspectos

informales (ej. Visitas al extranjero) como formales (ej. la negociación de los Tratados
Internacionales o el nombramiento y cese de Embajadores).
6.4. La función de dirección de la Administración Civil y Militar y la defensa del

Estado
Gobierno y Administración son entes diferenciados (STC 16/1984) y, como se

ha dicho, los ministros son los lazos de unión, los puentes entre Administración y
Gobierno (López Guerra, 2016, p. 162). Asimismo existe un “escalón político” entre los
altos cargos de la Administración que vela porque se transmitan las directrices
gubernamentales.
Ahora bien, esa dirección política no puede ir en contra del principio de
neutralidad de la Administración.
La dirección de la Administración civil se concreta en competencias de
organización, nombramiento de altos cargos, dirección de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado, dirección de la política de personal y empleo, resolución de los
recursos administrativos, nombramiento de delegados de la Administración General
del Estado en las CCAA.
La dirección de la Administración militar y de la defensa del Estado supone que
es el Gobierno el que ejerce el mando efectivo de las Fuerzas Armadas, sin perjuicio
del mando supremo, de carácter simbólico, que le corresponde al Rey.
6.5. La función ejecutiva y la potestad reglamentaria
La función ejecutiva comprende la genérica actividad gubernamental dirigida a

la aplicación del ordenamiento jurídico y, en este sentido, engloba también a la
potestad reglamentaria. En particular, la potestad reglamentaria es una potestad
normativa de segundo grado en desarrollo de las leyes (salvo los reglamentos
organizativos).
La mayor o menos amplitud de la función ejecutiva dependerá de lo que
dispongan las propias leyes: autorizaciones, inspecciones, prestación directa de
bienes o servicios, imposición de sanciones, exigencia de desarrollo y concreción
normativa, etc. (López Guerra, 2016, p. 163).
18
7. El cese del Gobierno. El Gobierno en funciones (art. 101.2 CE)
7.1. El cese del Gobierno
Como ya estudiamos, el art. 101.1 CE contempla las causas de cese del

Gobierno (celebración de elecciones, pérdida de confianza parlamentaria, dimisión o
fallecimiento de su presidente). En principio estas causas se muestran como tasadas,
aunque queda abierta la cuestión de la incapacidad y la pérdida sobrevenida de
alguno de los requisitos para ser miembro del Gobierno de acuerdo con el art. 11 LG.
7.2. Gobierno en funciones
Como entre el cese de un Gobierno y la toma de posesión del nuevo se

produce un lapso de tiempo, la Constitución prevé en el apartado 2º del art. 101 que
“El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo
Gobierno”. De esta manera se evita que se den vacíos institucionales y el Gobierno
cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.
Eso sí, de acuerdo con el art. 21 LG el Gobierno en funciones tendrá unas
competencias limitadas: deberá facilitar el normal desarrollo del traspaso de
competencias y su gestión se limitará al “despacho ordinario de los asuntos públicos”
salvo “casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general”.
En todo caso, el Presidente no podrá disolver ninguna de las Cámaras, ni plantear
cuestiones de confianza, ni pretender la convocatoria de referéndum, y el Gobierno no
podrá presentar proyectos de ley ni el proyecto de ley de presupuestos.
Estando en funciones no parece que un Presidente pueda nombrar nuevos
Ministros, pero sí que ha ocurrido que haya dimitido un Ministro y que, en
consecuencia, haya que reestructurar el Gobierno. Así sucedió con el Ministro Soria.
Asimismo, se cuestionó si el Gobierno en funciones está sometido al control
parlamentario, sobre todo en aquellos casos en los que el cese del Gobierno trae
causa de la celebración de las elecciones, por lo que las “nuevas” Cortes no tienen un
vínculo fiduciario con el Gobierno saliente. El Tribunal Constitucional concluyó en su
STC 124/2018, de 14 de noviembre que no es admisible un Gobierno “sin control”
político, aunque esté en funciones. Entendió que el hecho de que “el control de la
acción del Gobierno se ejercerá en el marco de la relación de confianza que ha de
existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados”, no significa que
“excepcionalmente, como lo son también los periodos en los que no hay relación de
confianza entre el Congreso y el Gobierno, no pueda ejercitarse la mencionada función
de control”. Y es que “la función de control que corresponde a las Cortes Generales
está implícita en su carácter representativo y en la forma de gobierno parlamentario
que establece el artículo 1.3 de la Constitución, no pudiendo negarse a las Cámaras
todo ejercicio de la función de control, ya que con ello se afectaría al equilibrio de
poderes previsto en nuestra Constitución”. Es más, “la función de control corresponde
al Congreso de los Diputados y al Senado, conforme al artículo 66.2 de la CE, aunque
entre esta Cámara y el Gobierno no exista dicha relación de confianza”.
Ahora bien, lo que no cabe es un control-responsabilidad (moción de censura),
y tampoco puede exigirse responsabilidad por actuaciones pasadas o futuras. Pero sí
que han de poder ser controladas las decisiones que adopte el Gobierno como
Gobierno en funciones, sobre todo aquellas que no son actos de mera gestión.
Incluso, las que podría ser necesario que adoptara por razones de urgencia o de
interés general.
8. La Administración Pública
8.1. Concepto de Administración Pública y la particular relación Gobierno-

Administración
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La Administración Pública es el complejo organizativo al servicio de la

comunidad bajo la dirección de los órganos de dirección política (Sánchez
Morón). Dentro de esta genérica categoría, como se estudiará en Derecho
administrativo, pueden encontrarse distintas clases de Administraciones:
Administración General del Estado, Administraciones Autonómicas, Administración
local; otras Administraciones de carácter institucional o corporativo; e incluso una
Administración europea con implantación en el territorio nacional.
Gobierno y Administración son órganos distintos, pero íntimamente
relacionados. Así, la Constitución ha establecido que corresponde al Gobierno dirigir
“la Administración civil y militar” (art. 97), lo que ha llevado al Tribunal Constitucional a
reconocer que el Gobierno “parece diferenciado de la administración propiamente
dicha a la que dirige” (STC 16/1984, de 6 de febrero, FJ. 3). También señalaba en su
STC 204/1992, de 26 de noviembre: “Tampoco cabe entender que por "Gobierno" el
artículo 107 comprenda, en general, el llamado Poder Ejecutivo, incluyendo cualquier
Administración pública, como hace, en cambio, el artículo 103 de la Constitución, pues
Gobierno y Administración no son la misma cosa y están perfectamente diferenciados
en el propio Título IV en que el artículo 107 se inserta”.
Sin embargo, lo cierto es que no se puede concluir de manera radical que el
Gobierno es un órgano totalmente diferenciado de la Administración al que le
corresponde dirigirla políticamente, mientras que la Administración cumple con una
actividad administrativa puramente subordinada. Ello porque, por un lado, existe una
cierta identificación entre el Gobierno y los altos cargos de la Administración
(Ministros, Secretarios de Estado…) y, por otro lado, el Gobierno también produce
actos administrativos (y no únicamente políticos), y como tales sujetos al control
contencioso administrativo2.
En definitiva, el Gobierno va a resultar un órgano hasta cierto punto
“bifronte”: por un lado, es cúspide orgánica de la Administración, que puede
entenderse que en cierto modo se integra en la misma, y, por otro, mantiene una
posición diferenciada y externa, otorgada por su particular posición como
órgano constitucional legitimado democráticamente.
8.2. Regulación constitucional
La regulación constitucional de la Administración Pública se recoge

fundamentalmente en los artículos 103 y 106. El primero de ellos establece en su
apartado primero los principios rectores de la Administración: “La Administración
Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación,
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE).
El apartado 2º del art. 103 CE, como ya vimos, establece una reserva de ley
(relativa) para la creación y regulación de los órganos de la Administración del Estado.
Y el apartado 3º del art. 103 CE también incorpora una reserva de ley para
regular el estatuto y el régimen de incompatibilidades de los funcionarios
públicos y el acceso a la función pública. En particular, la propia Constitución fija
que el acceso a la función pública deberá realizarse de acuerdo con el principio de
“mérito y capacidad”.
El artículo 106 CE reconoce la sujeción de la actividad administrativa al control
jurisdiccional (“Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”
-apart. 1º-), y la responsabilidad de la Administración por los daños a los
particulares (“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho
2
Vid. Sinopsis artículo 97. Congreso de los Diputados:
https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=97&tipo=2
20
a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento de los servicios públicos.” -apart. 2º).
8.3. Composición y principios de funcionamiento
La Administración está dirigida por cargos representativos, de elección directa

o indirecta, y formada por funcionarios públicos que acceden a la función pública en
condiciones de igualdad (art. 23.2 CE) y mediante un procedimiento legalmente
establecido, regido por los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE).
De acuerdo con la Constitución, sus principios de funcionamiento son (art.
103.1 CE):
a) Principio de legalidad: la Administración ha de actuar con “pleno

sometimiento a la ley y al Derecho”. No existen ámbitos administrativos
inmunes al control jurídico.
b) Principio de objetividad: la Administración “sirve con objetividad a los

intereses generales”. Ello se concreta en el principio de interdicción de la
arbitrariedad (art. 9.3 CE).
c) Principio de eficacia: la Administración debe cumplir los objetivos marcados y

ofrecer calidad en la prestación de sus servicios.
d) Principio de jerarquía: la Administración tiene una estructura piramidal

jerárquica que culmina con el Ministro.
e) Principio de descentralización: existe una distribución territorial de

competencias.
f) Principio de desconcentración: traspaso o delegación de funciones en la

misma estructura administrativa.
g) Principio de coordinación: un órgano no puede actuar de forma contraria a

otro y corresponde al jerárquico superior armonizar sus actuaciones.
A ellos cabe añadir el principio de participación (art. 105 CE): a) audiencia a

los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones; b)
acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos; c) audiencia de los
ciudadanos interesados en el procedimiento a través del cual se producen los actos
administrativos.
8.4. Control de la Administración (art. 106 CE)
De acuerdo con el art. 106.1 CE, como se ha adelantado, los Tribunales

controlarán la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Según vimos, la
Administración está vinculada positivamente a la ley, que no es sólo un límite sino
también presupuesto que legitima su intervención (a diferencia de los ciudadanos para
los que las leyes son un límite a su genérico derecho de libertad -vinculación negativa-
). Por ello los tribunales de justicia pueden controlar el ejercicio de las
potestades administrativas, verificando que respeten la legalidad y que no existe
desviación de poder con respecto a los fines y principios que deben regir la actuación
de las Administraciones.
21
En España se ha seguido en concreto el modelo francés de jurisdicción

contencioso-administrativa, de tal manera que es un orden jurisdiccional específico
el que enjuicia la actuación de la Administración que, además, queda sometida a un
Derecho especial; a diferencia del modelo de common low británico, en el que la
Administración queda sometida al control de los jueces ordinarios, como estudió A.
Dicey.
En relación con los actos del Gobierno, tradicionalmente se distinguía entre
actos políticos (inmunes al control judicial) y actos administrativos (susceptibles de
control). Sin embargo, el TC ha afirmado que cuando el Gobierno actúa como órgano
político sin ejercer potestades administrativas también puede ser controlado
judicialmente si vulnera derechos fundamentales (SSTC 45/1990, 196/1990 y
220/1991). Además, el TS ha extendido el control de los actos políticos también a
aquellos “elementos jurídicos asequibles”, cuando existan parámetros “evidentes o
asequibles” (ver sentencias del TS en el nombramiento del Fiscal General del Estado -
1994- y del caso de los papeles del CESID).
A este respecto, el art. 24 LG ha dispuesto que:
3. Los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan

una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la
presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa,
de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora.
4. La actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal
Constitucional en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo.”.
Y el artículo 2.a de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-administrativa que dispone: “La protección jurisdiccional de los derechos
fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que
fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos
de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de
dichos actos”.
9. Otros órganos consultivos y de control del Gobierno y de la Administración

de relevancia constitucional
9.1. El Consejo de Estado
Ø Regulación
El art. art. 107 CE establece que: “El Consejo de Estado es el supremo órgano
consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia”. En
concreto, su regulación se ha desarrollado en la ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril,
del Consejo de Estado.
Ø Caracterización: objeto y naturaleza
Como se ha visto, el Consejo de Estado es el “supremo órgano consultivo del

Gobierno” (art. 107 CE y 1 LOCE) y se encarga de ejercer “la función consultiva con
autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia de
acuerdo con la Constitución y las leyes” (art. 1.2 LOCE). A diferencia con el Consejo
de Estado francés o con el italiano, el español no asume funciones jurisdiccionales en
relación con la Administración.
Los dictámenes del Consejo de Estado son de carácter jurídico (aunque
pueden entrar en aspectos relacionados con la “oportunidad jurídica o jurídico-política)
del asunto. Estos dictámenes pueden ser preceptivos en algunos procedimientos y en
la mayoría de los casos no serán vinculantes para el Gobierno (arts. 21 y 22 LOCE).
22
El Consejo de Estado también puede asesorar a los Ejecutivos autonómicos

que carezcan de órgano consultivo en su Comunidad Autónoma (STC 204/1992).
Ø Composición y funciones
Consejeros permanentes (inamovibles) y electivos (por mandato de cuatro

años), ambos nombrados por el Consejo de Ministros y Consejeros natos (en virtud del
cargo que ostentan) (ver arts. 7-9 LOCE).
Las funciones del Consejo de Estado se detallan en los arts. 20 y ss. LOCE.
9.2. El Tribunal de Cuentas
Ø Regulación
La regulación constitucional del Tribunal de Cuentas se encuentra en el art. 136

CE:
“1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las

cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público. /
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por
delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del
Estado.
2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al
Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste.
3. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá
a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda,
comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere
incurrido.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma
independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas
incompatibilidades que los Jueces.
4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones
del Tribunal de Cuentas.”
Su desarrollo lo realizó la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de

Cuentas y la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Ø Caracterización: objeto y naturaleza
El Tribunal de cuentas depende directamente de las Cortes Generales y posee

jurisdicción propia, aunque no se integra en el Poder Judicial. Es el “supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público”
(art. 1 LOTCu).
Ø Composición
Está integrado por 12 Consejeros designados por las Cortes Generales (6 por
cada Cámara), por mayoría de tres quintos, con un mandato de 9 años. Gozan de
independencia e inamovilidad y se someten al mismo régimen de incompatibilidades
que a los miembros de la carrera judicial. Eligen a un presidente por un período de tres
años.
23
Ø Funciones
a) Función de fiscalización contable de la actividad económico-financiera del sector

público y de su adecuación a los principios de legalidad, eficiencia y economía, así
como de transparencia, sostenibilidad ambiental e igualdad de género (art. 9
LOTCu). Asimismo, por delegación de las Cortes Generales le compete también
controlar el cumplimiento del Presupuesto General del Estado.
b) Jurisdicción contable: el TCu enjuicia la responsabilidad contable en la que

incurran quienes tengan a su cargo caudales o efectos públicos. No
corresponderán a la jurisdicción contable los asuntos competencia del TC, ni las
cuestiones sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, ni las delictivas
ni las de índole civil o laboral que correspondan al poder judicial (art. 16 LOTCu).
Es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el ejercicio de la potestad
disciplinaria y con las actuaciones de la jurisdicción penal (art. 18 LOTCu). Ver
procedimientos de juicio de cuentas, de reintegro por alcance y de cancelación de
fianzas en la LFTCu.
La competencia del TCu se extiende a todo el territorio nacional y cubre la

actuación de cualquier Administración, organismo o empresa pública. Sin embargo
han surgido también órganos autonómicos para el control contable del sector público
autonómico, que queda así sometido a una doble instancia de control. La jurisdicción
contable sólo puede ser ejercida por el TCu (STC 187/1988).
9.3. El Defensor del Pueblo
De acuerdo con el art. 54 CE: “Una ley orgánica regulará la institución del
Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por
éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto
podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes
Generales.”.
Y el art. 1 LO 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo lo define de la
siguiente forma: “El Defensor del Pueblo es el alto comisionado de las Cortes
Generales designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en
el Título I de la Constitución, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la
Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. Ejercerá las funciones que le
encomienda la Constitución y la presente Ley.”
9.4. Otros órganos de control no jurisdiccional sin reconocimiento constitucional
Ø Consejo Económico y Social3
El Consejo Económico y Social es un órgano consultivo del Gobierno en

materia socioeconómica y laboral. Se configura como un ente de derecho público, con
personalidad jurídica propia, plena capacidad y autonomía orgánica y funcional para el
cumplimiento de sus fines, adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Se
regula por la Ley 21/1991, de 17 de junio.
Se compone de 61 miembros, nombrados por el Gobierno y distribuidos de la
siguiente manera: El Presidente. Veinte Consejeros, que forman el Grupo Primero,
designados por las organizaciones sindicales más representativas, en proporción a su
representatividad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6.2. y 7.1. de la Ley
Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical. Veinte Consejeros, que
forman el Grupo Segundo designados por las organizaciones empresariales más
3
Texto extraído de la web: http://www.ces.es/web/guest/naturaleza
24
representativas, en proporción a su representatividad, de acuerdo con lo dispuesto en

la disposición adicional sexta de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los
Trabajadores, según la redacción dada por la Ley 32/1984, de 2 de agosto. Veinte
Consejeros, que forman el Grupo Tercero, y que se organizan de la siguiente forma:
Catorce que, integrados en el Grupo Tercero, son propuestos, en cada caso, por las
organizaciones o asociaciones. Seis expertos que, integrados también en el Grupo
Tercero, son nombrados por el Gobierno de la Nación, a propuesta conjunta de los
Ministros de Empleo y Seguridad Social y de Economía y Competitividad, previa
consulta a las organizaciones representadas en el Consejo, entre personas con una
especial preparación y reconocida experiencia en el ámbito socioeconómico y laboral.
Sus funciones son emitir dictámenes sobre Anteproyectos de Ley que regulen
materias socioeconómicas y laborales y sobre Proyectos de Reales Decretos
Legislativos y de Reales Decretos, emitir dictámenes en temas que le sean
consultados por el Gobierno.
Ø Consejo de Transparencia y Buen Gobierno4
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es un organismo público

independiente, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar pública y
privada, adscrito, a efectos puramente organizativos, al Ministerio de Hacienda y
Función Pública. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se rige por lo
dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno
Tiene por finalidad promover la transparencia de la actividad pública, velar por
el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio de derecho
de acceso a la información pública y garantizar la observancia de las disposiciones de
buen gobierno. En particular, vela por el cumplimiento de las obligaciones de
publicidad contenidas en la Ley de transparencia, responde a consultas y conoce de
las reclamaciones que se presenten y puede instar el inicio de procedimientos
sancionadores.
10. Las relaciones entre las Cortes y el Gobierno
10.1. El control parlamentario y la responsabilidad política del Gobierno
Como hemos recordado al iniciar el tema, el progresivo afianzamiento del

principio democrático exigió que el Gobierno pasara a depender de la confianza del
Parlamento, consolidándose así la Monarquía plenamente parlamentaria,
caracterizada por una separación flexible de poderes. En la forma de gobierno
parlamentaria se da entonces una estrecha conexión entre el Gobierno y el
Parlamento, la cual se concreta en la confianza parlamentaria que permite la
investidura del Presidente y el continuo control de su acción de gobierno, con la
posibilidad de exigir la responsabilidad política al mismo.
En particular, el “parlamentarismo racionalizado” de después del período de
entreguerras, que es asumido por la Constitución de 1978, pretende lograr una mayor
estabilidad del orden político-institucional y, para ello, trata de corregir la confusión
entre los instrumentos de control ordinario y los mecanismos para exigencia de
responsabilidad política. De tal manera que esta última queda reducida a unos
supuestos específicos previstos y regulados jurídicamente para tratar de dar
estabilidad a los Gobiernos.
Como se explica en López Guerra (2016, p. 115), “mientras el objetivo del
control parlamentario es conocer la acción del Gobierno, fiscalizarla, expresar una
4
Texto extraído de la web:: http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/consejo/El-
Consejo.html
25
opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión pública, la finalidad de la exigencia

de responsabilidad política es remover al Gobierno y sustituirlo por otro. Ello explica
que la Constitución atribuya la función de control a ambas Cámaras, y que no excluya
el control del Gobierno en funciones”.
Así las cosas, el control del gobierno se realiza de forma permanente a
través de instrumentos específicos en manos tanto del Congreso como del
Senado. Sin embargo, la exigencia de responsabilidad al Gobierno se articula de
forma extraordinaria a través de mecanismos muy específicos (moción de censura y
cuestión de confianza) que se sustancian íntegramente ante el Congreso, a quien
como vimos corresponde también en exclusiva la dación de la confianza a través de la
investidura.
Precisamente en su función de control al Gobierno se evidencia el carácter
del Parlamento como “contrapoder” y la importancia de las minorías
parlamentarias. Como “poder” (legislativo) el Parlamento debe actuar por mayoría
para ejercer la función legislativa. Asimismo, la estabilidad institucional exige que se
cree y se mantenga una mayoría parlamentaria que reconduzca el pluralismo y
sostenga al Gobierno. Pero, como “contra-poder”, el Parlamento también debe cumplir
con una importante función de control del Gobierno. Y, como se ha dicho, aquí cobran
especial importancia las minorías parlamentarias que deben disponer de instrumentos
eficaces para poder “controlar” de forma efectiva la acción del Gobierno. Si el control
del Gobierno queda en manos de la mayoría parlamentaria que lo sostiene, en un
sistema de partidos rígido, al final no se produce tal control.
Es interesante a este respecto la distinción que traza el profesor Aragón Reyes
entre control “por” el Parlamento y control “en” el Parlamento. Por ejemplo, si el
Parlamento aprueba una moción de censura contra un Presidente estaríamos ante un
control del Gobierno “por” el Parlamento. Pero cuando se aprueba una moción o una
solicitud de información al Gobierno en esos casos estaríamos ante un control “en” el
Parlamento, aunque no lleve aparejada una sanción concreta.
Esta idea debe ayudarnos a comprender la diferenciación antes señalada entre
los instrumentos de control ordinario de aquellos que implican exigencia de
responsabilidad política.
A este respecto, existe un debate doctrinal tendente a proponer un
reforzamiento de la posición de las minorías parlamentarias, corrigiendo el sistema de
cupos que favorece también en este ámbito a las mayorías. Se ha planteado reservar
espacios en el orden del día a la oposición y que se prioricen las preguntas de la
misma. O, incluso, que se cree un “estatuto” especial para la oposición. Aunque en un
sistema multipartidista puede ser difícil de definir aquellos que son oposición.
10.2. Los instrumentos de información y control ordinario de la actividad de

gobierno
Ø El acceso a la información del parlamentario como forma de control (art.

109 CE)
De acuerdo con el art. 109 CE: “Las Cámaras y sus comisiones podrán
recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la información y ayuda que precisen
del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de
las CCAA”. Este derecho de acceso se ha desarrollado respectivamente en los art. 7
RC y 20.2 RS, que permiten recabar a los parlamentarios, con el visto bueno de sus
grupos, los datos, informes o documentos que obren en poder de las
Administraciones.
El TC ha considerado que este derecho se integra en el ius in officium de los
parlamentarios reconocido en el art. 23.2 CE (STC 208/2003).
En la actualidad, no hay sanciones posibles en el caso de que no se dé
adecuado cumplimiento a las solicitudes de información parlamentaria. A nivel
26
doctrinal se ha planteado establecer un sistema de amonestación público a la

Administración que no responda a las solicitudes de información.
Ø Comparecencias de los miembros del Gobierno (art. 110 CE)
La comparecencia de los miembros del Gobierno es otro mecanismo de control

ordinario que se prevé en el art. 110 CE: “1. Las Cámaras y sus Comisiones pueden
reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. / 2. Los miembros del Gobierno
tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de
hacerse oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas funcionarios de
sus Departamentos.”. Desarrollado en los arts. 202 y 203 RC y 182 RS.
Se denominan “sesiones informativas” aunque en realidad se produce un
auténtico debate.
El Gobierno también puede remitir comunicaciones, programas o plantes
requiriendo el debate y pronunciamiento del Congreso (art. 196-198 RC).
El debate “sobre el Estado de la Nación” se articula formalmente por el cauce
de las comunicaciones (arts. 196-197 RC). Ésta ha sido una práctica incorporada a
nuestro sistema parlamentario pero que su razón de ser reside en modelos
presidencialistas.
Ø Las preguntas, interpelaciones y mociones
Los parlamentarios también pueden formular preguntas, interpelaciones y

presentar mociones para controlar al Gobierno. Así, el art. 111 CE: “el Gobierno y cada
uno de sus miembros están sometidos a las interpretaciones y preguntas que se les
formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un
tiempo mínimo semanal” (véanse también, arts. 180 y ss. RC y arts. 160 y ss. RS.).
Pueden distinguirse las siguientes modalidades:
§ Preguntas con respuesta oral en el Pleno (con debate en la sesión de

control al Gobierno);
§ Preguntas con respuesta oral en Comisión (con debate);
§ Preguntas con respuesta escrita (si el Gobierno no contesta a la
pregunta en el plazo de 20 días se convierte en pregunta oral en Comisión);
§ Interpelaciones: podrán dar lugar a una moción en la que la Cámara
manifieste su posición y no se refieren a cuestiones concretas sino que se
solicita una explicación al Gobierno sobre cuestiones de política general.
Los Reglamentos contemplan un límite material a la formulación de las

preguntas: “No será admitida la pregunta de exclusivo interés personal de quien la
formula o de cualquier otra persona singularizada, ni la que suponga consulta de
índole estrictamente jurídico” (art. 186.2 RC y art. 162.2 RS).
La Constitución impone que se tenga que reservar un “tiempo mínimo semanal”
para el debate de estas preguntas e interpelaciones (art. 111 CE). Son las conocidas
como “sesiones de control al Gobierno”. El RC recoge que “Las semanas en que
exista sesión ordinaria del Pleno se dedicarán, por regla general, dos horas como
tiempo mínimo, a preguntas en interpelaciones” (art. 191 RC). Y en el RS se establece
que: “En cada sesión plenaria los primeros sesenta minutos como máximo serán
dedicados al desarrollo de preguntas, a no ser que el orden del día esté enteramente
reservado a otros temas. Transcurrido dicho tiempo, el Presidente remitirá las
preguntas no desarrolladas a la sesión siguiente” (art. 165 RS).
Lo cierto es que nuestro modelo de sesiones de control es bastante rígido,
sobre todo si se compara con el “question time” británico, basado en preguntas orales.
Por ello se ha planteado tratar de realizar debates más dinámicos y que se establezca
un tiempo para la formulación tipo británico sin que los miembros del Gobierno sepan
27
previamente el contenido de la pregunta. También cabría la posibilidad de que

existieran mociones de la minoría (que no requieran aprobación de la mayoría de la
cámara).
Ø Las resoluciones y proposiciones no de ley
Las resoluciones y proposiciones no de ley se contemplan en los art. 193 y ss

RC y art. 174 y ss RS. Las proposiciones no de ley del Congreso son actos
parlamentarios a través de los cuales la Cámara expresa su posición sobre una
determinada cuestión. La resolución es un acuerdo o toma de posición de la Cámara
ante una cuestión concreta. Pueden ser una mera declaración de la Cámara o pueden
ir dirigidas al Gobierno instándolo a algo. Han de presentarse por un Grupo
parlamentario y pueden debatirse y adoptarse en Pleno o en Comisión. No son
vinculantes jurídicamente.
De forma análoga, en el Senado se pueden adoptar mociones que, entre otros
fines, pueden pretender que el Gobierno formule una declaración sobre algún tema o
remita a las Cortes un proyecto de ley, o que sirven para que la Cámara delibere y se
pronuncie sobre un texto de carácter no legislativo.
Ø Las comisiones de investigación parlamentarias
Tal y como vimos, el art. art. 76 CE prevé las comisiones de investigación

parlamentarias:
1. El Congreso y el Senado y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente

pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés
público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los tribunales, ni afectarán a
las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea
comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones
oportunas.
2. Será obligatorio compadecer a requerimiento de las Cámaras. La Ley
regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta
obligación”.
Su desarrollo normativo se encuentra en el art. 52 RC y 59 RS.

Las Comisiones de investigación son “no permanentes” y se crean por decisión
del Pleno para investigar un asunto de “interés público”, a cuya finalización se
extinguen. Puede cuestionarse la conveniencia de que las comisiones de investigación
deban ser creadas por la “mayoría” de la Cámara, ya que ello dificulta que puedan
actuar para controlar al Gobierno. En Alemania se permite crear comisiones de
investigación por acuerdo de una minoría (cualificada: ¼ parte de los diputados).
Estas comisiones de investigación pueden requerir que comparezcan ante ellas
a cualquier ciudadano, cargo o funcionario público. La incomparecencia ante las
mismas es delito (LO 5/1984, de comparecencia ante Comisiones de Investigación del
Congreso o del Senado o de ambas Cámaras).
Las Comisiones de investigación recogen sus conclusiones en un dictamen que
ha de ser sometido a la votación del Pleno de la Cámara y será publicado en el Boletín
Oficial de las Cortes. No será vinculante para los Tribunales ni afectará a las
resoluciones judiciales, pero tiene un importante valor político. No obstante, la Mesa
puede dar traslado al Ministerio Fiscal si se han observado irregularidades.
28
10.3. La exigencia de responsabilidad política al Gobierno (moción de

censura y cuestión de confianza)
El vínculo fiduciario entre Parlamento y Gobierno debe mantenerse y, en casos

excepcionales, el Parlamento dispone de instrumentos para retirar la confianza al
Gobierno. De esta manera, la responsabilidad política se concreta en la
destitución o pérdida del cargo. La misma no se rige por criterios de legalidad,
sino de oportunidad política.
En el diseño establecido por la Constitución española la confianza se la otorga
el Parlamento al Presidente del Gobierno. De tal manera que también la retirada de la
misma va referida a éste. Los Ministros, a su vez, responden ante el Presidente del
Gobierno. Y el Gobierno, como conjunto, responde solidariamente de su gestión
política (art. 108 CE). Es por ello que no existen mecanismos parlamentarios de
exigencia de la responsabilidad política individual a los Ministros. No obstante, como
dijimos, la práctica ha llevado a que se puedan dar reprobaciones parlamentarias a las
actuaciones de Ministros, aunque las mismas no puedan ninguna consecuencia
jurídica. Se puede encontrar una base constitucional a estas actuaciones en el
reconocimiento por la Constitución de la “responsabilidad directa de [los Ministros] en
su gestión” (art. 98.2 CE).
El monopolio de la exigencia de responsabilidad política al Presidente del
Gobierno lo ostenta el Congreso de los Diputados, al igual que es éste quien le
concede la confianza inicial.
Ø La cuestión de confianza
La cuestión de confianza se regula en el art. 111 CE: El Presidente del

Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el
Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una
declaración política general. La confianza se entenderá otorgada cuando voten a favor
de la misma la mayoría simple de los Diputados”. Y el apartado 1º del 114 CE precisa
los efectos: “Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, éste presentará su
dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del
Gobierno según lo dispuesto en el artículo 99 CE”. El desarrollo del procedimiento se
encuentra en los arts. 173-174 RC.
La cuestión de confianza brinda al Presidente del Gobierno la oportunidad de
crear una nueva mayoría o ampliar la anterior para garantizar una mayor estabilidad
gubernamental. Es una manifestación típica del parlamentarismo racionalizado: a)
pretende garantizar la estabilidad gubernamental; b) formaliza el mecanismo de
exigencia de responsabilidad política.
Es un mecanismo muy poco usado (sólo se ha empleado en dos ocasiones, en
1980 por el Presidente Suárez y en 1990 por el Presidente González), en ambos
casos para tratar de afianzar su posición política. La lógica constitucional invitaría a
que si un Presidente del Gobierno ha obtenido su investidura con un programa político
y circunstancias sobrevenidas le impiden desarrollarlo u obligan a su reconsideración
radical, debería someterse a una cuestión de confianza. Así pudo ocurrir cuando
sobrevino la crisis económica al Presidente Zapatero o con la crisis sanitaria al
Presidente Sánchez. Sin embargo, ninguno de los dos optó por esta vía. En realidad,
la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado se ha terminado convirtiendo
en esa “confirmación” de la confianza parlamentaria.
La moción de confianza puede presentarla exclusivamente al Presidente
del Gobierno, previa deliberación no vinculante del Consejo de Ministros.
El objeto de la cuestión se ciñe al programa de gobierno o a una decisión
de política general. En España no cabe como en otros ordenamientos
constitucionales la presentación de mociones de confianza anudadas a un texto
legislativo concreto.
29
El procedimiento es similar al de investidura. Finalizado el debate sobre la

moción, la confianza será sometida a votación pasadas, necesariamente, veinticuatro
horas desde la presentación de la cuestión, para que haya un periodo mínimo de
“enfriamiento”. La confianza se obtiene con la mayoría simple de los diputados (más
votos a favor que en contra –sin tener en cuenta abstenciones ni ausencias-)-.
En cuanto a los efectos de la misma, si no se obtiene la confianza, el Gobierno
presentará su dimisión al Rey, que procederá a proponer un nuevo Presidente de
conformidad con el art. 99 CE.
Ø La moción de censura constructiva
La moción de censura es el único medio de exigencia de responsabilidad

política que queda a iniciativa del propio Congreso y su peculiaridad más relevante,
tal y como ha sido configurada por la Constitución de 1978, es que se trata de una
moción de censura constructiva, que exige la presentación de un candidato
alternativo que es automáticamente investido como Presidente si sale adelante la
moción, para lo cual se exige mayoría absoluta de la Cámara. A diferencia de la
investidura, donde basta con mayoría simple, la moción de censura sólo prosperará si
hay una mayoría cualificada. Se trata por tanto de una moción fuertemente
racionalizada, que blinda a quien está en el cargo de Presidente.
De hecho, aunque la exigencia de responsabilidad gira en torno al
Presidente, si bien provoca la dimisión del conjunto del Gobierno, lo cierto es que en
su regulación se observa que se trata más bien de un debate de investidura del
candidato alternativo y en su programa.
Se trata de un procedimiento parlamentario explícito y en votación por
llamamiento público; que exige una iniciativa colectiva y reforzada y un periodo de
enfriamiento. Todo lo cual evidencia también ese carácter racionalizado.
La misma se regula en el art. 113 CE:
“1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del

Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima
parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del
Gobierno.
3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco
días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán
presentarse mociones alternativas. / 4. Si la moción de censura no fuere aprobada
por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo
período de sesiones”.
Y el art. 114.2 CE regula sus efectos: “Si el Congreso adopta una moción de
censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla
se entenderá investido de la confianza de la Cámara, a los efectos previstos en el
artículo 99. El Rey le nombrará Presidente del Gobierno”.
Se desarrolla en los arts. 175 y ss RC.
En cuanto al procedimiento, la primera fase consiste en la presentación de la
moción y admisión a trámite. Debe ser presentada por al menos la décima parte de
los Diputados en escrito motivado, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del
Gobierno. Dentro de los dos días siguientes a la presentación de la moción de censura
podrán presentarse mociones alternativas.
Se produce entonces el debate parlamentario. En este debate intervienen un
defensor de la moción y el candidato a Presidente, sin límite de tiempo, y los
representantes de los grupos parlamentarios. No está previsto un turno de intervención
expreso para el Presidente del Gobierno, si bien el Reglamento permite que pueda
intervenir en cualquier momento del debate (art. 70.5 RC).
30
Tras el mismo, se produce la votación. La moción no podrá ser votada hasta

que transcurran cinco días desde su presentación (período de enfriamiento). Se
realizará una votación única que exige mayoría absoluta de los miembros del
Congreso en llamamiento público. Si hay varias mociones, aprobada una, el resto no
se someterán a votación.
En cuanto a los efectos: Si la moción es aprobada, el Gobierno debe dimitir y
se produce la investidura automática del candidato propuesto. En el caso de que sea
desestimada, los signatarios no pueden presentar otra moción de censura durante el
mismo período de sesiones.
Como cautelas, el Presidente del Gobierno no puede disolver las Cámaras
mientras se esté tramitando una moción de censura. Se discute si cabe la posibilidad
de que pueda dimitir estando en curso una moción de censura.
10.4. La disolución facultativa de las Cortes por el Presidente del Gobierno

(art. 115 CE)
En el parlamentarismo racionalizado, el “arma” de la que dispone un Gobierno

frente a un Parlamento que le es hostil es la posibilidad de disolución anticipada. Se
trata, por tanto, de un instrumento de equilibrio interorgánico. En las monarquías
parlamentarias, lo normal es que esta facultad se le atribuya al Presidente del
Gobierno. En las repúblicas parlamentarias puede retenerla el Presidente de la
República.
La Constitución española lo regula en el art. 115 CE: “El Presidente del
Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva
responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las
Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El Decreto de disolución fijará la
fecha de las elecciones”.
A la luz de esta regulación pueden destacarse los siguientes requisitos:
- Competencia exclusiva del Presidente del Gobierno.

- No requiere de motivación alguna.
- Requiere previa deliberación del Consejo de Ministros, que no será
vinculante.
- Puede afectar a una de las Cámaras o a las dos.
- Debe ser formalizada por el Rey y en el Decreto hará constar la fecha de
las nuevas elecciones.
También existen una serie de límites constitucionales:
- La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite

una moción de censura.
- No es posible una nueva disolución antes de que transcurra un año desde
la anterior salvo lo dispuesto en el art. 99.5 CE.
- No es posible la disolución del Congreso mientras esté declarado alguno de
los estados excepcionales del artículo 116 CE (art. 116.5 CE).
Los efectos de la disolución anticipada son la finalización del mandato de los

parlamentarios, salvo de quienes componen la Diputación permanente, y la inmediata
convocatoria de elecciones.
31
Materiales adicionales
Manuales
- Balaguer Callejón, F., Manual de Derecho constitucional, Vol. II, Tecnos, 2015
- López Guerra, L., Derecho Constitucional, Vol. II, Tirant lo Blanch, 2016
Jurisprudencia
- STC 16/1984, de 6 de febrero (investidura del Gobierno)

- STC 60/1986, de 20 de mayo (funciones del Gobierno)
- STC 45/1990, de 15 de marzo (control del ejecutivo)
- STC 38/1999, de 22 de marzo (ius in officium parlamentario)
- STC 71/1994, de 3 de marzo (control parlamentario)
- STC 124/2018, de 14 de noviembre (control del gobierno en funciones)
Bibliografía especializada
El Gobierno y su posición constitucional
- Aragón Reyes, M., “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales”, en M.

Aragón Reyes, et. al (coord..), El Gobierno. Problemas constitucionales, Madrid,
CEPC, 2005, p. 25 a 66
- I. De Otto y Pardo, "La posición constitucional del Gobierno" en Obras Completas,
CEPC, 2010, 1113-1146.
- M. Aragón Reyes y otros (coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales,
CEPC, Madrid, 2006.
- Aragón Reyes, M., “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales”, en M.
Aragón Reyes, et. al (coord..), El Gobierno. Problemas constitucionales, Madrid,
CEPC, 2005, p. 25 a 66
- J. García Fernández, Estudios sobre el Gobierno, INAP, 2008.
- P. Lucas Murillo de la Cueva (coord.), Gobierno y Constitución. Tirant lo Blanch,
2005.
- L. López Guerra, Voces "Presidente del Gobierno", "Investidura del Presidente del
Gobierno" y "Gobierno" en M. Aragón Reyes (dir.), Temas básicos de Derecho
constitucional, tomo II, Civitas, 2011, 181-192.
Composición y estatuto del Gobierno y de sus miembros
- M. Carrillo López, "La composición y estatuto del Gobierno", en M. E. Casas

Baamonde y otros (dir.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario,
Fundación Wolters Kluwer, 2009, pp. 1647-1653.
Investidura
- Garrorena, A., “Investidura”, en González Encinar, J. J., Diccionario del sistema

político español, Akal, Madrid, 1984
Funciones
- M. Carrillo López, "Las funciones del Gobierno", en M. E. Casas Baamonde y otros

(dir.), Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario, Fundación
Wolters Kluwer, 2009, pp. 1667-1672.
32
Relaciones Gobierno-Cortes
- J. García Morillo y J. R. Montero Gibert, El control parlamentario, Tecnos, 1984.

- Requejo Pagés, J. L., “Las relaciones entre el gobierno y las cortes generales”,
Revista española de Derecho constitucional, n. 70, 2005, pp. 73 y ss.
- Aragón Reyes, M., Constitución y control del poder, Ed. Ciudad de Argentina,
Buenos Aires, 1995
- De Vergottini, “La función de control en los parlamentos de fin de siglo”, een
Problemas actuales del control parlamentario, VI Jornadas de Derecho
Parlamentario, Congreso de los Diputados, 1997, p. 25.
Documentos
- Dictamen del Consejo de Estado 1985/2003, de 26 de junio, solicitado por la

Asamblea de Madrid
Prensa
- Rubio Llorente, F., “Nuestra democracia parlamentaria”, El País, 16/03/1996.

http://elpais.com/diario/1996/03/16/opinion/826930804_850215.html
- Molina, Ignacio: “The King reigns but he does not rule”, Agenda Pública,
07/03/2016. Texto accesible en: http://agendapublica.es/the-king-reigns-but-he-
does-not-rule-monarquias-parlamentarias-y-formacion-del-gobierno/
- Ariza Ugalde, E.: “El monarca parlamentario y la elección de Jefe de Gobierno en
España”. Derecho y perspectiva. Accesible en: http://derechoyperspectiva.es/el-
monarca-parlamentario-y-la-eleccion-de-jefe-de-gobierno-en-espana/
F. Ruiz Robledo, Agustín: “Un nuevo papel para el Rey en la investidura”,
El País, 21/07/2016. Accesible en:
http://elpais.com/elpais/2016/07/20/opinion/1469011231_758494.html
- Vintró, Joan: “El Rey y la investidura de presidente del Gobierno”, Agenda Pública,
21/01/2016. Accesible en: http://agendapublica.es/el-rey-y-la-investidura-del-
presidente-del-gobierno/
- Álvarez, Eduardo: “Cuando el Rey es clave en la gobernabilidad”, El Mundo,
24/01/2016. Accesible en:
http://www.elmundo.es/espana/2016/01/24/56a3ce7c268e3eb7318b45a2.html
- De la Quadra-Salcedo, T., “La función del Rey constitucional en la investidura de
Presidente”, Ahora, 15/01/2016. Accesible en: https://www.ahorasemanal.es/la-
funcion-del-rey-constitucional-en-la-investidura-del-presidente
- Hernández Bravo de Laguna, , “El artículo 99 de la Constitución. Una propuesta de
reforma constitucional”,Revista del Notariado, 2016. Accesible en:
http://www.elnotario.es/index.php/editorial/6663-el-articulo-99-de-la-constitucion-
una-propuesta-de-reforma-constitucional
- Torres del Moral, A., “Lecciones de la pasada no investidura”, El Mundo, 2016.
Accesible en:
http://www.elmundo.es/opinion/2016/07/22/5790fb15468aeb25508b4612.html
- Bastida, F., “Reforma constitucional expres para acabar con la interinidad del
Gobierno”, Infolibre. 2016. Accesible en:
http://www.infolibre.es/noticias/opinion/2016/02/05/reforma_constitucional_expres_
para_acabar_con_interinidad_del_gobierno_44355_1023.html
- Fernández-Fontecha Torres, M., “Las consultas del Rey y la propuesta de
candidato a la presidencia del Gobierno”. Elderecho.com. 2016. Accesible en:
http://www.elderecho.com/tribuna/www-elderecho-com/consultas-Rey-candidato-
presidencia-Gobierno_11_913555001.html
33
- Ariza Ugalde, E., “El monarca parlamentario y la elección de Jefe de Gobierno en

España”, Derechoyperspectiva.es. 2016. Accesible en:
http://derechoyperspectiva.es/el-monarca-parlamentario-y-la-eleccion-de-jefe-de-
gobierno-en-espana/
- Vintró, J., “Gobierno en funciones y control parlamentario”. Agenda Pública. 2016.
Accesible en: http://agendapublica.es/gobierno-en-funciones-y-control-
parlamentario/
- Freixes, T., “El control parlamentario del Gobierno en funciones”. El Español. 2016.
Accesible en: http://www.elespanol.com/opinion/20160317/110358965_12.html
- García Roca, J., “El control parlamentario del gobierno en funciones y sus
limitaciones”. Instituto de Derecho Parlamentario. 2016. Accesible en:
http://idpbarcelona.net/control-parlamentario-del-gobierno-funciones-limitaciones/
- Simón Yarza, Fernando: “La moción de censura debe ser constructiva y puede ser
instrumental, Agenda Pública, 30/05/2018. Accesible en:
http://agendapublica.elperiodico.com/la-mocion-de-censura-debe-ser-constructiva-
y-puede-ser-instrumental/amp/?__twitter_impression=true
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Prof. Dr. Germán M. Teruel Lozano Derecho constitucional II. Tema 4.

TEMA 4.- EL GOBIERNO Y SUS RELACIONES CON LAS

1. El Gobierno en el sistema parlamentario y los principios de la actuación

1.1. Gobierno parlamentario y preeminencia del Presidente del Gobierno

Como hemos estudiado, el parlamentarismo nace como una evolución de la

Se observa como la primera función de un Parlamento electo es

1.2. Regulación en la Constitución de 1978

Hasta la Constitución española de 1931, los textos constitucionales era extraño

la falta de previsión constitucional, lo que contrasta con otros órganos de menor

1.3. Principios que rigen la actuación del Gobierno

Siguiendo a Balaguer Callejón (2015) podemos identificar los siguientes

El Gobierno es un órgano pluripersonal, colegiado de composición

El Presidente del Gobierno prima sobre el resto de miembros del Gobierno. El

El Gobierno debe actuar de acuerdo con la Constitución y las leyes. Como

Esta sujeción del Gobierno al principio de legalidad queda consagrada en el art.

2. La composición y formación del Gobierno

2.1. Composición y formación del Gobierno

Ø Composición del Gobierno

Ø Formación del Gobierno

La formación del Gobierno en nuestro sistema parlamentario cuenta con dos

o Nombramiento del Presidente del Gobierno:

2.2. La investidura del Presidente del Gobierno

Ø La investidura en los sistemas parlamentarios: visión comparada

La investidura del Presidente del Gobierno es el nexo de unión entre el órgano

b) En una segunda categoría también relativamente frecuente (y que incluye

c) Finalmente, tenemos la modalidad alemana en donde el Jefe del Estado

Ø Características de la investidura del Presidente del Gobierno en la

a) Investidura expresa: que necesita de una votación parlamentaria, frente a

b) Investidura previa: quien solicita la confianza parlamentaria es un

c) Investidura personalizada (vs. Investidura colegial). El que recibe la

d) Investidura positiva. Se rechaza la “investidura negativa” o “de no

La Constitución prevé en el art. 101.1 CE los supuestos de cese del Gobierno

a) Tras la celebración de elecciones generales.

b) Por fallecimiento del Presidente o por dimisión voluntaria del Presidente.

c) Por pérdida de confianza parlamentaria: en el caso de la pérdida de una

La Constitución no ha contemplado como causa de cese del Gobierno la

Ø Procedimiento de investidura (art. 99 CE y Reglamento del Congreso).

Realizadas las consultas, el Rey está constitucionalmente obligado a

El apartado 2º del art. 99 CE establece que: “El candidato propuesto expondrá

D. Sucesivas propuestas ante la investidura fallida

En el caso de que el candidato propuesto por el Rey en primer lugar no

E. Disolución automática ante la falta de investidura:

En el caso de que no se lograra la investidura de ningún candidato en el plazo

2.3. Nombramiento de los restantes miembros del Gobierno

Se vehiculiza por Real Decreto. El Congreso de los Diputados no interviene en

3. Órganos colegiados: el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del

3.1. El Consejo de Ministros

El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno por antonomasia,

o Actividad normativa: Aprobar proyectos de ley, proyectos de presupuestos,

o Actividad esencialmente administrativa: disponer la emisión de deuda

o Declarar los estados de alarma y excepción y proponer el estado de sitio.

El Consejo de Ministros no se rige para la adopción de sus decisiones por las

3.2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno

De acuerdo con la lo previsto por la Ley del Gobierno el Gobierno también

3.3. Órganos de colaboración y apoyo

a) Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8 LG):

4. Órganos unipersonales: El Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros

4.1. El Presidente del Gobierno

El Presidente ocupa una posición preeminente en el seno del Gobierno, por lo