Capítulo l

1. Estado, Gobierno y división

de poderes

—Axiomas

 Toda organización política tiende a la concentración del poder.

 Quien asume el poder muestra una tendencia irresistible a abusar

de él.

 A toda parcela de poder le corresponde un control

proporcional.

 El poder necesita ser limitado y controlado. e El control del poder

no es un fin en sí mismo.

 Se controla el poder para esperar, con mediana certeza, los frutos

del pacto político.

 Todo cargo se presume revocable.

 1.1. Generalidades

Por medio del presente capítulo se realiza una breve incursión en tres temas por demás amplios y, por qué no
decirlo, complejos. Primariamente se trata lo relativo al Estado, desarrollando aspectos referentes a su origen,
evolución y etimología, así como diversas concepciones que sobre éste poseen destacados autores, y se propone
para el mismo una definición que permita extraer sus elementos estructurales.

Entre dichos elementos se hace especial énfasis en el Gobierno (poder político o poder público), elemento que es
merecedor de diversas concepciones, que van desde las que lo abordan en su sentido estricto hasta las que lo
entienden en su sentido lato —tal es el caso de la ciencia política—, y es esta última postura la asumida para
entender dicho término dentro de la presente investigación. El tema anterior y sus diversas formas de distribuir el
poder nos permiten adentrarnos en materia al tratar lo relativo al principio de la división de poderes y su
consiguiente complemento, como lo es el sistema de frenos y contrapesos.

Además, es prudente aclarar de una buena vez que, tanto en el decurso del presente capítulo como en toda la
investigación, los términos Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial equivalen, en el buen uso de la moderna
terminología política, a Organismo Legislativo, Ejecutivo y Judicial, respectivamente. Es evidente que la
denominación Organismo es la más feliz o adecuada, ya que el poder es único e indivisible y lo que se distribuye
son las funciones y facultades; además, es así como los denomina la Constitución Política de la República de
Guatemala. La denominación poder hubo de mantenerse, pues la mayoría de doctrinarios que son citados aún la
utilizan y buena parte de las constituciones analizadas así los contemplan.

1.2. Estado

Del Estado nos interesa propiamente el tema del Gobierno como elemento estructural del mismo, y la forma en
que dentro de éste se distribuye el ejercicio del poder público. Sin embargo, es necesario contar con un marco
histórico del Estado, así como de una definición que proporcione una sólida base para el tema que se desarrolla
relativo a la eficacia o no del sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala.
1.2.1. Origen

Compleja resulta la tarea de establecer el origen del Estado. Sin embar

ae enel onocer que el mismo, ante todo, es una categoría histórica, No existió
comienzo €s - vuede pretender que su vida será eterna. Así, el Estado no ha Consti-
mr rosamente constituirá, un elemento sine qua non de la convivencia hu- tuido,mana.

Además, es necesario evidenciar que éste no responde a caracterÍsticas inmutables,

Al igual que otras categorías de la ciencia política —soberanía, gobierno, democra-
cia— ha mutado con el devenir histórico, y sus rasgos distintivos han sido definidos
por los diferentes estadios históricos en los cuales ha existido. Los fenómenos socia-
les, políticos, económicos, culturales, entre otros, lo han ido delimitando.

Pese a que los razonamientos anteriores son aceptados por buena parte de los doctri
narios de la ciencia política, el criterio para ubicar en un estadio determinado de la
historia el origen del Estado no es unívoco. Para auxiliar a dicha ciencia podemos re-
currir a criterios sociológicos que hacen coincidir su origen, generalmente, con la de-
sintegración del Régimen de Comunidad Primitiva, También podríamos partir de
puntos de vista jurídicos, los cuales ubicarían su origen a partir del Renacimiento, to-
mando en cuenta, claro está, que entre los siglos XIII y XVIII Europa sufrió profundos
cambios en su organización política, los cuales no fueron uniformes, y las pequeñas,
desordenadas y fragmentadas unidades gubernamentales pasaron a agruparse en un
sistema de naciones—Estado, constituyéndose como Estados centralizados.

A este respecto, Norberto BOBBIO indica que, independientemente de si se considere

que el concepto de Estado y su correspondiente teoría deban ser tan amplios que
abarquen ordenamientos diferentes del Estado moderno y anteriores a él, y, en con-
secuencia, no tienen dificultad alguna para disociar el origen del nombre del origen
de la cosa, no pueden dejar de plantearse el problema de si el Estado existió siempre
o si es un fenómeno histórico que aparece en un cierto momento de la evolución de la
humanidad!, El autor citado agrega que, si bien el Estado moderno nace en Europa y
se consolida en el siglo XVIII, con las características que fundamentan a los actuales
Estados, el origen de la cosa —en referencia al ordenamiento político de una comuni-
dad— se puede rastrear hasta una época más antigua; y continúa señalando:

«Una tesis recorre con extrao miento político:

el Estado, en munidad, nace con la disoluci de
parentesco y de la formac unión de muchos
grupos fa

rdinaria continuidad toda la historia del pensa- tendido como

ordenamiento político de una co-
ón de la comunidad primitiva basada en vínculos ión de comunidades más
amplias derivadas de ÓN miliares por razones de sobrevivencia interna (

1.
Estado, Gobierno y Sociedad, 2a. ed.; México: Ed. Fondo de Cultura Económica, 2002, Pá9- 97.

Ex —
Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —
4a. ed.
Capítulo l: Estado, Gobierno y división de poderes

mún interpretación, el nacimiento del Estado representa el paso de la época

primitiva, dividida en salvaje y bárbara, a la época civil [..J»2

Es evidente que el autor hace referencia a los criterios sociológicos que han rastreado
hasta la disolución de la comunidad primitiva —en que suceden la división del tra-
bajo, surge la propiedad privada y se instaura la explotación del hombre a manos de
otros hombres— y el establecimiento del régimen esclavista, el nacimiento del Es-
tado, el cual surge concurrentemente con el Derecho.

La corriente del materialismo histórico, además de establecer que la existencia del

Estado no es necesariamente connatural a 1 i

desaparición conceptualizándolo, al igual que al Derecho, como un fenómeno de po-

der representativo de la voluntad de la clase dominante.

«El Estado no existe desde toda la eternidad. Hubo sociedades que se pasaron
sin él, que no tuvieron ninguna noción del Estado y de la autoridad del Estado.
En cierto grado de desarrollo económico, necesariamente unido a la escisión
de la sociedad en clases, esta escisión hizo del Estado una necesidad.
Ahora nos
aproximamos a paso de gigante a un grado de desarrollo de la producción en
que, no sólo ha dejado de ser una necesidad la existencia de estas clases, sino
que ha llegado a ser un obstáculo positivo para la producción. Las clases desa-
parecerán tan fatalmente como surgieron. La sociedad, que organizará de nuevo la producción sobre las bases de
una asociación libre e igualitaria de los
productores, transportará toda la maquinaria del Estado allí donde desde en-

tonces le corresponde tener su puesto: el museo de antigúedades, junto al torno de hilar y junto al hacha de
bronce».?

«Así, pues, el Estado y el Derecho surgieron históricamente al mismo tiempo y

a consecuencia de idénticas causas: la aparición de la propiedad privada y la
división de la sociedad en clases antagónicas».*
La diferencia que es necesario establecer es que los Estados surgidos en las épocas o
regímenes esclavista y feudalista constituían fenómenos de poder, mientras que los
Estados modernos tratan de disminuir dicha característica estableciendo mediante
ellos relaciones de Derecho, basadas en la igualdad, la soberanía popular y las demás
Características propias de los regímenes democráticos.

* Ídem, pág. 98, 3

ENGELS, Federico, Origen de la familia, la propiedad privada y el Estado, 4a. reimpresión; México:
d. Mexicanos Unidos, 1992, pág. 200.

ALEXANDROV, N. G., y otros, Teoría del Estado y del Derecho, México: Ed. Grijalbo, S. A., 1962,
ág. 35,

Pág. 35

"BRE

4
Alberto Pereira-Orozco

«El Estado y el Derecho son partes esenciales de la

] 2 Super
sobre las relaciones de producción de la sociedad div idida tura Lan ducto de la división de la sociedad en clases
antagónicas Ps en clases, S nee
CONsStity Pro. e

trumento en manos de la clase dominante dentro del ti de producción. Cualquier

Estado es, ante todo, la organi

clase dominante que garantiza sus intereses de clase, mien
cho representa en sí la voluntad de esta clase, erigida en ley y d
las condiciones de la existencia material de la clase dada» y Cetermina

dado de pe ins. do
Política q la
ras que todo Dere. da por

Pese a que a priori las concepciones materialistas referentes a] parecieran perder vigencia al analizar
los Estados modernos, de igualdad de las personas y los fines que busca alcanzar el Estad con dichas
posturas, considero que al respecto aún existe un am rrer, y sólo un juicio histórico posterior podrá
decidir si dicha erróneas.

Estado y a] Derecho ntro de los

Cuales la
(o) son incompatibles plio
trecho Por reco. S Concepciones
eran

Sin embargo, y pese a compartir las corrientes materialistas sobre el origen del Es-
tado, considero que nuestro estudio debe partir de la configuración del Estado mo-
derno que, claro está, tuvo como antecedente a los Estados antiguos.

Así, nos valdremos de las exposiciones de Rodrigo BORJA, quien al estudiar al Estado
moderno indica:

«La Edad Media no conoció, pues, un orden jurídico unitario, ni un poder esta-
tal centralizado, ni los demás elementos que conforman el Estado moderno. Éste apareció como unidad
sociopolítica solamente a partir del Renacimiento,
que históricamente representó un gran esfuerzo de unificación nacional que
dio lugar al afianzamiento del absolutismo monárquico».

«Desde entonces la palabra Estado designa una cosa enteramente nueva: la unidad de poder continua y
reciamente organizada sobre un territorio deter-
minado, con un orden jurídico único, una competente jerarquía de funcionarios
públicos, un Ejército mercenario permanente, un sistema impositivo bien pa
glado, a fin de disponer de ingresos para el sostenimiento de la burocracias,
Ejército y los servicios públicos, y un régimen en el que los medios rea pd
gobierno y administración, que hasta entonces fueron propiedad de pl rables señores feudales, se expropiaron
a favor del monarca absoluto, p pr
y del gobierno representativo más tarde, con el triunfo de las do pupa sólo
liberales a fines del siglo XVIII. En todo caso, lo que importa €5 seno
dl Estado
a partir del absolutismo monárquico se configuran los caracteres moderno».?

5 Ídem, pág. 4. ág. 28- Ñ arica S. As

1992, P'
Derecho Político y Constitucional, México; Ed. Fondo de Cultura Económica, >:

7 Ídem.

EN
o

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo |: Estado, Gobierno y división de poderes

Entonces, antes del Estado moderno no existió un Estado en el que confluyeran las
características de una unidad de dominación claramente delimitada en lo personal y
territorial, que contara con independencia en el exterior y de soberanía en lo interior,
que fuera capaz de actuar de modo continuo con medios de poder propios.

«Casi todas las funciones que el Estado moderno reclama para sí hallábanse
entonces repartidas entre los más diversos depositarios: la Iglesia, el noble
propietario de tierras, los caballeros, las ciudades y otros privilegiados. Me-
diante el endeudamiento, la hipoteca o la concesión de inmunidades, el poder

central se vio privado, poco a poco, de casi todos los derechos de superioridad,

quedar finalmente sólo muy pocos derechos inmediatos de dominación. En lo sustancial, no cabe ya prescindir
de los servicios de los poderes locales, am-
pliamente autónomos, que han sometido a su autoridad a todos los habitantes
del territorio, sustrayéndolos a las Órdenes inmediatas del poder central. La
misma jurisdicción, que estamos acostumbrados a considerar como la función
más privativa del poder estatal, había pasado en gran parte a manos privadas».2

Las anteriores afirmaciones las respalda Leonel PEREZNIETO CASTRO, quien indica que
«[...] durante la Edad Media, el ejercicio de las funciones de dominación política co-
rrespondió a diversos centros de poder dispersos e independientes los unos de los
otros. Los ámbitos de aplicación de sus mandatos, desde un punto de vista temporal,
espacial, personal y material, en pocas ocasiones fueron precisos. Esta circunstancia
dio lugar a incertidumbre y conflictos de poder que terminaron con la centralización
del poder en una unidad de dominación territorial a la que se le denominó Estado».
Eran comunes las disputas entre los poderes dispersos de la Iglesia católica, el sacro
imperio romano germánico, de los señores feudales y el de los municipios que llega-
ban a confluir en un mismo territorio abarcando el mismo ámbito personal.
Dichas
controversias fueron disminuyendo con las grandes guerras entre franceses e ingle-
ses, entre españoles y musulmanes que, de una manera u otra, coadyuvaron a la cen-
tralización del poder político al acrecentar el sentimiento de nacionalidad de los ha-
bitantes de las partes en contienda.

«Otros factores adicionales que coadyuvaron para el surgimiento del Estado

fueron el establecimiento de impuestos generales, y de la milicia y burocracia
permanente, así como la distinción de gastos e ingresos públicos y los privados
del monarca. Asimismo, el desarrollo de la economía mercantilista tuvo su lu-
gar en este proceso, pues elevó la capacidad impositiva de los súbditos.

* Ídem, págs, 27 y 28,

92
Introducción al estudio del Derecho, 3a. ed.; México: Ed. Harla, 1995, pág. 214.

PR
IA

Alberto Pereira-Orozco

tución política estatal se alcanzó cuando las exi ay planificada de las relaciones
políticas para po

la codificación del derecho público en un Fr mo Constitución

escrita».1 ]

La plena madurez de la insti gencias de

regulación unitari territorio, hicieron necesaria
mento unitario al que se le conoce CO

uesto, nuestro estudio del origen del Estado tomará como punto de e se empieza a configurar con el

Renacimiento. Este úl-

lo XIV y se difundió por el resto de Europa durante los eríodo, la sociedad da un salto
cualitativo de la socie- aba en el dominio de la Iglesia en los aspectos
dico dividido y un-poder estatal disperso, a

una sociedad que progresivamente fue siendo dominada por instituciones políticas y
jurídicas centralizadas. ES necesario aclarar.que la plena separación de la Iglesia y el
Estado se consolidó hasta la Revolución Francesa (siglo XVIII). Es así como, paulati-
namente, se configuran los que actualmente son aceptados como elementos estructu-
rales del Estado: pueblo, territorio, soberanía y poder político (poder público o Go-

bierno).

Con base en lo exp

partida al Estado moderno qu
timo se inició en Italia en el sig

siglos XV y XVI. Durante dicho p

dad feudal de la Edad Media, que Se bas culturales e intelectuales, UN
orden jurí

1.2.2. Origen etimológico y definición o

evolucionando y adqui

llegar a lo que hoy entendemos por Estado mod

momento tratamos de dilucidar el origen del nombre y no el origen de la cosa, para

usar términos de BOBBIO, al referirse a la disociación que existe entre la existencia

material del Estado, entendido éste como el Estado antiguo, y la asignación a las or-
ganizaciones políticas del nombre de Estado que se impuso con la difusión y el pres-
tigio del Príncipe de MAQUIAVELO, pasando por el absolutismo que dio origen a los Es-
tados nacionales europeos al final del siglo XV cuyo gobernante más sobresaliente fue
el Rey SOL, Luis XIV de Francia (1643-1715), quien declaró L'Etat, c'est moi (El Estado
soy yo), y que desembocó, posteriormente, en la Revolución francesa (1 789).

n diversos autores, el origen etimológico del término Estado riendo diversas connotaciones hasta

El término Estado ha id
erno. Debemos advertir que en este

Así, tal y como lo afirma

lo encontramos en el vocablo latino status:

«La palabra española Estado, al igual que la italiana Stato, la francesa Etat, la
inglesa State, y la alemana Staat tienen su origen en el vocablo latino status. En
el Derecho Romano, con la palabra status se designaba la situación jurídica de
una persona, el conjunto de sus derechos y obligaciones con respecto a ella
misma, la familia o la ciudad. Sin embargo, ni en la antigúedad ni en la Edad
Media se usó el vocablo Estado para denominar alas sociedades políticas.
Otras
fueron las expresiones utilizadas con fines semejantes: polis, civitas, res publica,

regnum, imperium, land, terra», M

10 ídem, pág. 215

11 PACHECO GÓMEZ, Máximo, Teoría del Derecho, 4a. ed.; Chile: Ed.

Jurídica de Chile, 1980, pá9-

o

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed,
Capítulo I: Estado, Gobierno y división de poderes

Existe amplio consenso en afirmar que fue Niccoló MACHIAVELL! (1469-1527) quien
difundió e impuso, por medio de su obra cumbre El Príncipe, el uso de la palabra Es-
tado para designar a las organizaciones políticas. Al inicio de su texto el autor indica:
«Todos los estados, todos los dominios que han tenido y tienen imperio sobre los
hombres han sido y son repúblicas o principados [...J».12

Ello no significa que el término Estado haya sido introducido por MACHIAVELLI, aun-
que es evidente que éste corrió con mejor suerte, «Minuciosas y amplias investigacio-
nes sobre el uso de Estado, en el lenguaje de los siglos XV y XVI, muestran que el paso
del significado común del término status de situación a Estado en el sentido moderno
de la palabra, ya se había dado mediante el aislamiento del primer término con la ex-
presión clásica status rei pubblicae. El mismo MAQUIAVELO no hubiera podido escribir
tal frase precisamente al comienzo de la obra si la palabra en cuestión no hubiese sido
ya de uso corriente», 13

Así, eltérmino Estado, gracias ala influencia que ejerció la obra de MACHIAVELLI, logró,
paulatinamente, sustituir con éxito los términos tradicionales con los cuales se desig-
naba hasta entonces a la máxima organización de un grupo de individuos sobre un
territorio en virtud de un poder de mando: civitas —la comunidad de ciudadanos—
que a su vez traducía el griego polis —Estado autónomo constituido por una ciudad y
un pequeño territorio— y res publica —la cosa común al pueblo—. Dicho término
pasó a través de cambios, no del todo claros, de un significado genérico de situación
a un significado específico de posesión permanente y exclusiva de un territorio y de
una situación permanente de mando sobre sus habitantes.

Despejado el aspecto del origen etimológico y evolución del término Estado, es nece-
sario proveernos de una definición sobre el mismo, en el entendido de que nos refe-
rimos al Estado contemporáneo; esto es, tal y como se le concibe en la actualidad.
Aunque es conveniente destacar que, recientemente, los estudiosos de la ciencia po-
lítica han optado por abandonar el uso del término Estado sustituyéndolo por el de
sistema político; ello como consecuencia de que esta última denominación posee un
significado axiológico más neutral y no reciente, ni la divinización ni la satanización
que, en su orden, han dado los conservadores y los revolucionarios al Estado.

Pese a lo anterior, nos mantendremos con el término Estado por considerarlo el de

Mayor uso y más adecuado para la presente investigación. Así, enunciaremos diferen-
tes definiciones para coronar con una que nos permita hacer concurrir los elementos
Estructurales del Estado dentro de la misma. Por ejemplo:

CARRE DE MALBERG indica que todos los problemas que remueven la Teoría General
el Estado se resumen esencialmente en las siguientes preguntas: ¿Qué es un Estado?

600.
“El Prínci | ¡ ñ 49. 13
mn “pe (Comentado por Napoleón Bonaparte), Madrid, España: Ed. J M, 2000, pág. 13.

Bobio, Ob. Cit.; pág. 86.

A

Alberto Pereira-Orozco

—in concreto— y ¿Qué es el Estado? —in abstracto—. Respecto de la Primera indi

ca:

«Es una comunidad de hombres fijada sobre un territorio propio y que po una organización de la que resulta
para el grupo, considerado en sus relaciona,
con sus miembros, una potestad superior de acción, de mando y de coerción» 14
Muy acertadamente, el autor señala que dicha definición no puede satisface
plenamente al jurista, debido a que la ciencia jurídica no tiene solamente pl
objeto comprobar los hechos que originan el Derecho, sino que tiene por 5 cipal empeño definir las relaciones
jurídicas que se derivan de estos hechos
«[...] el territorio, el conjunto de habitantes que viven en común, la organiza-
ción misma de la colectividad y la potestad pública que de ella deriva no son
sino condiciones de la formación del Estado. Estos diversos factores combina-
dos tendrán, desde luego, al Estado como resultante, pero el Estado no se con-
funde con ninguno de ellos».15

Distingue CARRÉ DE MALBERG, que los elementos del Estado son: población, territorio
y poder político, y aclara que la interacción de los mismos tendrá como producto al
Estado y-que sus elementos en ningún caso deben confundirse con el producto.

Manuel OSSORIO indica: «El Estado es una organización social constituida en un terri-
torio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder su-
premo de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en
cada momento asume la mayor fuerza política y que para..CAPITANT es el grupo de
individuos establecidos sobre un territorio determinado y sujetos a la autoridad de
un mismo gobierno».16

OSSsOoRIO también evidencia como elementos necesarios del Estado la población, el te-
rritorio y el poder político.
Eduardo GARCÍA MÁYNEZ refiere: «El Estado es la organización jurídica de una socie-
dad, bajo un poder de dominación que se ejerce en determinado
territorio».!” Basado
en una definición más concreta, MÁYNEZ evidencia también la población —
sociedad-,
el territorio y el poder político dentro de los elementos de la organización estatal. In-
dica que el poder político se manifiesta a través de una serie de normas y actos not"
mativamente regulados y constituye el elemento formal del Estado, mientras que la
población y el territorio conforman el elemento material del mismo. Con lo expuesto
me atrevería a decir que el autor comentado incluye dentro del elemento formal no
sólo al ordenamiento jurídico sino al Gobierno mismo, entendido este último eN su
más amplia acepción —Organismo Legislativo, Ejecutivo, Judicial, y demás
órganos €

1 Teoría General del Estado, México: Ed. Fondo de Cultura Económica, 2001, pág. 26-
15 ídem, pág. 27.

16 Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Buenos Aires, Argentin

S.R. L., 1981, pág. 294,

17 Introducción al estudio del Derecho, 40a, ed.; México: Ed. Porrúa, S. A., 1993, Pá9- 98.

aA

a: Ed. Heliasta.
o

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo |: Estado, Gobierno y división de poderes

instituciones que conforman el Estado y ejercen en él parcelas de poder.

Francisco PORRÚA PÉREZ indica que el Estado es «[...] una sociedad humana, asentada
de manera permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder sobe-
rano que crea, define y aplica un orden jurídico que estructura la sociedad estatal para
obtener el bien público temporal de sus componentes», 18

Con su definición, PORRÚA va un paso más adelante al incluir en ésta el elemento te-
leológico del Estado: el bien público temporal de sus componentes. Además de incluir
entre los elementos del Estado a la población —sociedad—, el territorio, el poder po-
lítico, agrega el de soberanía, entendida esta última como supremacía a lo interno e
independencia a lo externo del Estado.

José María LÓPEZ ALONSO lo define como la «[...] comunidad humana organizada polí-
ticamente en un territorio definido, y dotada de un ordenamiento jurídico común y
una organización administrativa centralizada. Básicamente, el Estado es una comuni-
dad organizada y sus elementos fundamentales son la sociedad a la que rige; el terri-
torio sobre el que ejerce su poder, y el poder mismo que ostenta. Estos elementos
configuran otra característica fundamental del Estado: la soberanía. El Estado sobe-
rano supone el no reconocimiento de un poder igual dentro de él, ni superior fuera de

él».1?

LÓPEZ ALONSO, pese a ser un autor menos conocido, aborda con mayor lucidez el tema
del Estado y su respectiva definición. Indica que sus elementos son: la población
—comunidad humana o sociedad—, el territorio y el poder. La suma de dichos ele-
mentos a los cuales denomina fundamentales —en lo que coincide con los autores ya
abordados— da como resultado otra característica esencial: la soberanía, a la que, al
igual que PORRÚA y BORJA, le identifican dos elementos: la supremacía y la indepen-
dencia.

Rodrigo BORJA indica que el Estado «[...] no es más que la sociedad formada bajo las
garantías de las leyes y con objeto de utilidad común, como dijera CICERÓN, tiene cua-
tro elementos estructurales: pueblo, territorio, soberanía y poder político».20

Hasta lo que hemos expuesto podemos concluir que los elementos esenciales del Es-
tado son: población, territorio y poder. La suma de los mismos da como resultado la
soberanía, y ésta, aunada a los elementos esenciales o fundamentales, conforma los
elementos estructurales del Estado: población, territorio, poder y soberanía.

Para concluir la reseña de definiciones citaré a STRACHEY, quien nos proporciona una

18 e A
. Teoría del Estado Teoría Política—, 25a. ed.; México: Ed. Porrúa, S. A., 1992, pág. 198.

24 “cionario de historia y política del siglo XX, Madrid, España: Ed. Grupo Tecnos, 2001, pág.

20 . A
Ob. Cit.: Pags. 27 y 28,

EN
Alberto Pereira-Orozco

definición que desarrolla la concepción marxista sobre el tema en cuestión, basando

la misma en el prejuicio de que el Estado es un instrumento de dominación utilizado
por la clase capitalista para subyugar y explotar a las demás clases sociales, especial-
mente al proletariado. Así, afirma: «El Estado es un aparato de coerción, apto para
respaldar la voluntad de la clase que ha alcanzado el poder suficiente para dictar las
leyes. La función del Estado consiste en resolver los conflictos y crisis que provoca la
división de la sociedad en clases distintas COn intereses opuestos. Resuelve estos con-

mediante el empleo de la fuerza,

flictos principalmente, aunque no de modo exclusivo,

o de la amenaza de la fuerza, con la mira de hacer prevalecer la voluntad de la clase

dominante o directora».?*
s colegir que dentro de la postura marxista se incluyen

les del Estado; sin embargo, dicha definición, más que rmales del Estado, se adentra
en su aspecto
teleológico, el cual concibe al mismo como un instrumento de la clase dominante que,
lejos de buscar el bien común público pretende facilitar, mediante el ordenamiento
jurídico y su aplicación coercitiva, el bienestar de una clase minoritaria en detrimento

de las mayorías.

Del parágrafo anterior podemo todos los

elementos estructura
evidenciar los elementos materiales y fo ficas —basadas en el

neoliberalismo— han

querido avergonzar y tildar de desfasadas dichas posturas, considero que estas Co-
rrientes —las materialistas— poseen un amplio respaldo científico, y aún habrá que
esperar el acontecer histórico para excluir su estudio. Es necesario recordar que el
mismo LENIN aseguró que el capitalismo debería llegar a su fase álgida —
el imperia-
lismo, cuya principal carta de presentación es la globalización económica y la hege-
monía política internacional — para luego iniciar su decadencia y dar paso al socia-

lismo internacional.

Pese a que las actuales tendencias filosó

Con base en lo expuesto y salvando la digresión anterior, nos aventuramos a configu-

rar una definición de lo que entenderemos por Estado en el presente trabajo, advir-
tiendo que, en los autores citados, parece exitir confusión entre lo que es la poder-

soberanía y el poder político.

Así, podemos indicar que el Estado es una forma de organización moderna, dentro de
la cual vivimos los seres humanos. Constituye un poder permanente y organizado con
capacidad real para monopolizar la creación del orden jurídico, político, económico y
social, con plena capacidad para imponer su observancia, así como los instrumentos
de aplicación y vigilancia para garantizar el cumplimiento de sus sanciones. Conforme
nosotros lo entendemos, el Estado posee los siguientes elementos estructurales: la
población, el territorio, la soberanía, el orden jurídico y el poder político (del ejercicio
de la soberanía emerge el orden jurídico y en este se establece el poder político). Los
dos primeros son de carácter material y los otros de carácter formal.

21 Ídem, pág. 57. edi

o

istema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a, ed.
Siste Capítulo I: Estado, Gobierno y división de poderes

1.2.3. Elementos estructurales

Como ya distinguimos, los elementos estructurales de] Estado son: la población, el

territorio, la soberanía y el poder político. Ahora abordaremos, sucintamente, cada
uno de ellos poniendo especial énfasis en el poder Político, ya que es en este elemento
en el cual se centrará el estudio del tema de frenos y Contrapesos que motiva la pre-
sente investigación.

Al analizar el primero de los elementos del Estado es fácil evidenciar que estamos
frente a un concepto por demás vago e indeterminado, que comúnmente se suele pa-
rangonar con el de pueblo, y viceversa.

Respecto a la existencia de sinonimia entre población y pueblo, BORJA responde nega-

tivamente indicando: «No. Pueblo y población son conceptos diferentes. Pueblo
—concepto eminentemente político — designa al grupo humano orgánico, consciente
de su existencia histórica, cuyos individuos están ligados entre sí por ideales comunes
más o menos definidos... En cambio, población —concepto eminentemente étnico-de-
mográfico— señala una simple agregación mecánica de unidades humanas, despro-
vista de significado. y conciencia política».22

A este respecto, PEREZNIETO indica: «Por pueblo se entiende al elemento humano que
integra una unidad política. El pueblo se mantiene a lo largo de los siglos gracias a la
reproducción natural. Cuando nos referimos al pueblo en cuanto a sus aspectos me-
ramente cualitativos que pueden ser captados mediante conceptos matemáticos y es-
tadísticos, estamos hablando de la población. No es un concepto inmutable ya que sa-
bemos que la población de muchos estados modernos se ha formado a través de gran-
des inmigraciones como es el Caso, entre otros, de Estados Unidos de América».23
Otros autores como PORRÚA y GARCÍA MÁYNEZ prefieren denominar población a este
elemento del Estado, indicando que «[...] los hombres que pertenecen a un Estado
componen la población de éste».24

Sin pretender insinuar que las aseveraciones de BORJA y PEREZNIETO son erradas, con-
sidero que el término pueblo, por las mismas características que éstos le han asignado,
ho satisface la calidad de elemento estructural del Estado, menos en el caso guatemal-
teco cuyo Estado alberga en su territorio a diversidad de pueblos por demás hetero-
£eneos, razón por la cual hemos preferido como elemento estructural a la población,
ala cua] definimos como el conglomerado humano compuesto por las personas indivi-
duales que han nacido dentro del territorio del Estado, y las extranjeras que, por razón
de su domicilio, vivan permanentemente dentro de él, a los que les unen, por regla gene-
ral, vínculos de idioma, raza, costumbres y tradiciones comunes. Dicho conglomerado

2
E Idem, pág. 30. Ob. Cit.
pág. 216.
* GARCÍA MA
'AMÁYNEZ, Ob. Cit.: pág. 100.
II

Alberto Pereira-Orozco

humano se encuentra consciente de su pertenencia a una unidad política y de encon-

trarse bajo el Gobierno de la misma.

Respecto del territorio los autores guardan mayor hegemonía en cuanto a su defini-
ción. Así, suele definírsele como «[...]la porción del espacio en que el Estado ejercita
su poder».?S «El territorio es el área geográfica en donde el Estado ejerce su poder».26

Para nuestro estudio entenderemos como territorio el área geográfica dentro de la

cual el Estado ejerce su poder, su soberanía, entendida esta última como supremacía.
Para el caso guatemalteco el territorio comprende: el suelo emergido, el subsuelo, las
aguas interiores, el espacio marítimo nacional (mar territorial, zona conjunta y plata-
forma continental), el espacio aéreo que está sobre las partes que anteceden, y por
una ficción jurídica, los barcos, aeronaves, los locales que ocupan las sedes de emba-
jadas que el país tiene acreditadas en el extranjero. .

El territorio cumple con dos funciones: la primera de carácter negativo, consistente

en limitar su actividad a lo interno de sus mismas fronteras y a la vez impedir la inje-
rencia de otros Estados a lo interno de éstas. La segunda de carácter positivo, que
consiste en proveer de un asiento físico a la población, es fuente fundamental de re-
cursos naturales para la subsistencia de la misma y señala el espacio geográfico donde
tiene vigor el orden jurídico que emana de la soberanía del Estado.

El tercer elemento a definir es el de la soberanía, noción jurídico- política que ha evo-

lucionado paulatinamente y que en la actualidad ha merecido continuas adaptaciones

frente a los fenómenos de unidad regional y global.

Sus elementos constitutivos son: a) la supremacía, que consiste en que la voluntad del
Estado no admite contrarresto en el orden interno, siendo «(...] un poder que no sólo
es más fuerte que los débiles, sino incluso más fuerte que los fuertes y que se impone
a todos [...]»27 y b) la independencia, que «[...] es el elemento que se manifiesta con
respecto al exterior del Estado y que le permite a éste actuar y conducirse libremente

en el campo internacional, en pie de igualdad con los demás Estados, no obstante las
diferencias de orden territorial, demográfico o económico».28

Estos elementos hallan su origen en las ideas del poder absoluto que poseía el mo-
narca dentro de su territorio, BODINO y MACHIAVELLI fueron claros al enunciar que El
Príncipe no reconocía poder superior al propio, Claro está que dicho poder se vio li-
mitado a lo externo por el papado o por el imperio, Fue durante la Revolución francesa

(1789) cuando la soberanía que detentaba con exclusividad el monarca pasó a poder
del pueblo,

25 Ídem, pág. 98.

2 PEREZNIETO, Ob, Cit.; pág. 218, .

27 WIESSE, citado por: GUTIÉRREZ, Carlos José, Leccion ica: Ed aca lias , , e , ta Rica: Ed.

Universitaria Centroamericana, EDUCA, 1976, pág. 291, II E pos

28 BORJA, Ob. Cit.; pág. 37.

En

ASA
o

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo |: Estado, Gobierno y división de poderes

Icilio VANNI, citado por BORJA, indica: «La soberanía implica el derecho del Estado de
hacer valer el propio querer como supremo; significa la completa independencia de
este querer fuera y dentro; significa que en el seno del Estado hay otros entes colecti-
vos que pueden también obligar y constreñir, pero que a su vez están obligados y su-
jetos al Estado. Sólo el Estado obliga y eventualmente constriñe sin poder ser obligado
ni constreñido por ningún otro poder. Por lo que respecta a las relaciones del Estado
con otros Estados, el concepto de soberanía se agota en el de independencia. En cam-
bio, en las relaciones del Estado con sus ciudadanos la idea de soberanía se presenta
mejor como una relación de señoría de un lado y de subditancia de otro».??

El orden jurídico es el sistema de normas positivas vigentes relacionadas entre sí y

escalonadas o jerarquizadas, que rigen dentro del Estado. Su mayor manifestación se
encuentra en su norma suprema: la Constitución. La misma, al igual que todo el orde-
namiento jurídico, emana de la soberanía que es ejercida por delegación a través de
los diferentes poderes, organismos, órganos e instituciones que ejercen parcelas de
poder por mandato constitucional u ordinario. Así, el orden jurídico rige sobre el te-
rritorio y la población que conforman el Estado. Gobernantes y gobernados se hallan
sometidos a él. Finalmente, el pueblo, en ejercicio de su poder soberano decide el con-
tenido de su orden normativo y su Gobierno o poder político.

En lo que respecta al poder político, podemos iniciar indicando que, toda organización
humana —sociedad—, por rudimentaria que sea, poseerá algún o algunos órganos
directivos encargados de dirigir a la misma a su objetivo. Sabido es que el objetivo de
la mayoría de Estados modernos es la consecución del bien común, y éste no se puede
alcanzar mediante esfuerzos aislados de sus ciudadanos; para ello es necesaria la exis-
tencia de la autoridad: el poder público, poder político o Gobierno, que en su sentido
más amplio se encuentra integrado por el conjunto de órganos e instituciones públi-
cas de un Estado.

En ese sentido, BORJA indica: «Si, como expresan los tratadistas de ciencia política, el
poder o facultad de mando es indispensable a toda agrupación de hombres que per-
sigue un fin común, con mayor razón lo es al Estado, que es la sociedad más compleja
de todas. Por eso los teóricos políticos —con exclusión de los anarquistas, por
cierto— están de acuerdo en que el Estado necesita una voluntad dominante e inves-
tida de autoridad para dirigir la actividad social y coordinar los esfuerzos individua-
les. Esa voluntad dominante e investida de autoridad, capaz de hacerse obedecer com-
pulsivamente, se llama poder político o poder público».30

La relación que guarda el poder político con los demás elementos estructurales del
Estado es evidente; el territorio es el marco espacial donde la autoridad del primero
será obligatoria; la población constituirá el ámbito personal sobre el cual recaerá di-
cha autoridad, y la soberanía, que descansa en el pueblo, es delegada al poder político,

2 Ídem, pág. 36.

% Ídem, pág. 58.

——<
Alberto Pereira-Orozco

que ejerce la autoridad por medio del Gobierno, entendido este último en su acepción

más amplia.
Itad inmanente del pueblo para orga-

o vivir con eficacia, instituir el poder

Así, mientras la soberanía constituye una «facu lo. —El poder político—,
en cambio,

nizar al Estado, crear su orden jurídico y hacerl público e instituir las personas que

deben ejercer lític

consiste en la simple autoridad O facultad de mando otorgada
periódicamente por el

pueblo a un grupo de personas para que, en nombre suyo, ejecute actos concretos y
particularizados de gobierno y administración de la cosa pública. De eso sigue que,
mientras la soberanía es un poder originario e ilimitado, el poder político es derivado
y limitado»3* Siendo que la soberanía es el poder constituyente, mientras el poder

político, el poder constituido.

estrictamente la ciudadanía, es soberana y en virtud de ello se cultad para decidir su destino común

y la forma de con-
ello resulta poco viable ante la cantidad
r ello que la colectividad, los electores, elecciones periódicas, y
extraordina-
dio del plebiscito o referéndum.

Si bien la población, encuentra investida de

la fa
cretarlos actos de gobierno y administración,

de ciudadanos y diversidad de criterios. Es po solamente son consultados

en casos ordinarios, rios para la toma de decisiones generales por me
«Por eso el pueblo, como sujeto de la soberanía estatal, se ha visto en el caso
de encargar la gestión de sus negocios a un grupo reducido de personas, do-
tándolas para el efecto de un poder especial e invistiéndolas de la autoridad
pública bastante para que sus decisiones posean valor obligatorio y sean cum-
plidas eventualmente por medios coactivos. Tal autoridad lleva el nombre de
poder político, y al conjunto de órganos que la ejercen se le llama Gobierno»?

Así, por medio del Gobierno se cumple la función del poder político dentro de la so-
ciedad. El Gobierno, a su vez, es ejercido por los órganos e instituciones que confor-
man el Estado, dentro de los cuales destacan la tríada tradicional de los poderes Le-
gislativo, Ejecutivo y Judicial (que denominaremos organismos para estar de acuerdo
con la terminología de la ciencia política moderna y contestes a lo establecido en la
Constitución guatemalteca?3), y los denominados por la doctrina moderna como ór-
ganos de control y defensa del orden constitucional —Corte de Constitucionalidad, Tri-
bunal Supremo Electoral, Procurador de los Derechos Humanos, Contraloría General
de Cuentas y Ministerio Público.

31 Ídem, pág. 60.

32 Ídem, pág. 59.

33 .

d ber ¿des Digesto Constituciones guatemalteco se puede establecer que las den
Es a partir de la cir E Poder Judicial, fueron utilizadas hasta la Constituci
Organismo Ejecutivo y Organismo ha pul las denominaciones de Organismo vigente. , denominaciones que
permanecen hasta la C

ominaciones ón
de 1879.
Legislativo,
onstitución

AA
A

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo |: Estado, Gobierno y división de poderes

1.3. Gobierno

Respecto del término Gobierno existen diversas concepciones; unas lo abordan en su

sentido estricto y otras en su sentido amplio. Así, se afirma que Gobierno es el «[. ]
órgano institucional que estructura y dota de estabilidad al poder político en su co-
metido de gobernar un Estado. En algunos sistemas políticos recibe también el nom-
bre de Gabinete, y en otros se equipara con el Consejo de Ministros. En el ámbito de
la ciencia política, el término sirve para designar el conjunto de los órganos e institu-
ciones públicas de un país, en su sentido más amplio, y desde la perspectiva del dere-
cho constitucional, en un plano más estricto, el grupo de los altos funcionarios que
ostentan el poder ejecutivo y la potestad reglamentaria, y que tienen capacidad reco-
nocida para determinarlas directrices económicas, políticas y sociales fundamentales

del Estado».3*

Para el tema que nos ocupa utilizaremos la acepción más amplia del término Go-
bierno; ello es, la utilizada por la ciencia política, que lo entiende como el conjunto de
órganos e instituciones públicas de un Estado por medio del cual se cumple la función

del poder político dentro de la sociedad.

Javier HURTADO considera que Gobierno es «[...] la expresión institucional de la auto-

ridad del Estado. Su función consiste en la elaboración, ejecución y sanción de normas
jurídicas a través de órganos legítimamente constituidos que, en un sentido amplio,
cumplen todos aquellos sistemas de Gobierno que organizan y estructuran el poder
político bajo principios democráticos. En otro sentido, el término también denota el
método mediante el cual se gobierna a una sociedad, o bien, se refiere a un grupo de
individuos que comparten una determinada responsabilidad en las instituciones gu-
bernamentales».35

«En la antigiiedad, forma:de Estado y forma de Gobierno eran considerados sinónimos. Había cierta razón; se
trataba, por lo general, de organizaciones po-
líticas parecidas y simples, con poblaciones escasas y asentadas en territorios
reducidos. Este concepto subsistió todavía en el Renacimiento; MAQUIAVELO usa ambos términos
indistintamente. Sin embargo, se ha operado un cambio. En las obras de Derecho constitucional y de teoría
política, de un tiempo para
acá, se distingue entre formas de Estado y formas de Gobierno».3$

A este respecto, LOEWENSTEIN señala que una buena y útil forma para clasificar los
Estados será la que parta de la distribución o concentración del ejercicio del poder. El
criterio de este autor parte de la manera y forma de ser ejercido y controlado el poder

político en la sociedad estatal concreta.

% LÓPEZ ALONSO, Ob, Cit.; pág. 304.

% Sistemas de Gobierno y Democracia, México: Ed. Instituto Federal Electoral, 2000, pág. 2.

% ARTEAGA Nava, Elisur, Derecho constitucional, México: Ed. Oxford, 2002, pág. 80.
Alberto Pereira-Orozco

«La distinción entre la distribución del ejercicio y control del poder político y
la concentración del ejercicio del poder, que está libre de control, crea el cua-
dro conceptual para la fundamental dicotomía de los sistemas políticos en
constitucionalismo y autocracia».*”
Karl LOEWENSTEIN señala que, el Estado constitucional se basa en la distribución del
poder. Dicha distribución existe cuando varios e independientes detentadores del po-
der u órganos estatales participan en la formación de la voluntad estatal. Sobresale el
hecho de que si bien a cada órgano O institución estatal le han sido asignadas un con-
junto de funciones, el ejercicio de las mismas Se halla bajo el control de los otros ór-
ganos o instituciones que también son detentadores del poder.

La contracara del Estado constitucional es la autocracia. En este sistema político «[...]

existe un solo detentador del poder; éste puede ser una persona (dictador), una asam-
blea, un comité, una junta O UN partido. Dado que no existe ningún detentador del
poderindependiente de él, el ejercicio del poder no está distribuido, sino concentrado
en sus manos. Tampoco se encuentra ningún control efectivo sobre su poder. El mo-

nopolio político del único detentador del poder no está sometido a ningún límite cons-
titucional; su poder es absoluto». 38

«Así como hay diversas formas de Estado, también existen formas de Gobierno;
por éstas se entiende el complejo de instrumentos que se articulan para con-
seguir finalidades estatales y, por tanto, los elementos que miran a la titulari-
dad y ejercicio de las funciones soberanas atribuidas a los órganos constitucio-
nales. Predomina ahora el recurso al criterio que fija cómo se asigna el poder a
los órganos constitucionales, en el supuesto de que no debe concentrarse sino
repartirse. Además hay que atender a las inevitables relaciones entre los órga-

nos que lo utilizan».3?

Como ya se evidenció, la autocracia tiene como nota característica la existencia de un

único detentador del poder cuya competencia abarca la función de tomar la decisión
política fundamental, así como su ejecución, y que además se encuentra libre de cual-
quier control eficaz. Dentro de este sistema político podemos evidenciar los siguien-
tes tipos de gobierno: la monarquía absoluta, el cesarismo plebiscitario de Napoleón
y el neopresidencialismo.

El constitucionalismo —democrático— es un sistema político en el cual coexisten di-

versos e independientes detentadores del poder que cooperan en la formación de la
voluntad estatal, los cuales tienen funciones que les son atribuidas por mandato cons"
titucional y dentro de las mismas destacan los controles interórganos que pueden
ejercer sobre los demás órganos e instituciones que conforman el
Gobierno, enten”
dido este último en su sentido más amplio. 37

LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución, 2a. ed.; España: Ed. Ariel, 1970, pág. 50.
3% Ídem, pág. 51.
39 ARTEAGA, Ob. Cit; pág. 83.

AS
PA

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo I: Estado, Gobierno y división de poderes

Alo anterior es necesario aclarar que el constitucionalismo consistió —

como loindica
LOEWENSTEIN— en una etapa intermedia entre el absolutismo tradicional y el consti-
tucionalismo democrático. Los Estados pasaron de poseer una Constitución que por
la generalidad representaba los intereses de grupos muy selectos y se formulaba con-
forme éstos a ser, en la medida de lo posible, expresión de la voluntad de la mayoría
de los ciudadanos. Entonces, entre el constitucionalismo y el constitucionalismo de-
mocrático existe un salto cualitativo en lo relativo a que las Constituciones de este
último devienen de la voluntad popular y no de la nobleza o de un dictador.

En ese sentido, LOEWENSTEIN, al analizar las formas de realizarse de la democracia

constitucional, indica: «La infraestructura ideológica común a todos los tipos de Go-
bierno que habrá de traer aquí a colación consiste en el convencimiento de que todo
poder emana del pueblo, de que tanto el Gobierno como el Parlamento deben estar de
acuerdo con la voluntad del pueblo y de que elecciones libres y honestas forman un
circuito abierto dentro del cual competirán las ideologías y las fuerzas sociales que
las promueven. La configuración del poder es triangular: Parlamento, Gobierno y pue-
blo. El poder político está distribuido entre varios detentadores del poder que, por lo
tanto están sometidos a un control mutuo».*

Destaca el autor, que así como es difícil encontrar tipos puros de Gobierno también no
existen gobiernos ideales o perfectos; cada sociedad tomará para sí un sistema polí-
tico que amalgamará sus tradiciones y experiencias. De esa cuenta se pueden mencio-
nar, de acuerdo con LOEWENSTEIN, los siguientes tipos fundamentales de Gobierno

dentro de la democracia constitucional:

+ Democracia directa: Se da cuando el pueblo organizado como electorado es el preponderante detentador del
poder.
+ Gobierno de asamblea: En éste el Parlamento, como representante del pueblo, es el superior detentador del
poder.

+ Parlamentarismo: Éste aspira al equilibrio entre los órganos independien-

tes que detentan el poder: Parlamento y Gobierno, a través de la integración
del Gobierno en el Parlamento: los miembros del Gobierno —Gabinete— pertenecen al mismo tiempo a la
asamblea, generando la interdependencia por integración. —

+ Presidencialismo: En éste, los detentadores del poder, Gobierno y Parla-

mento, permanecen separados, pero se encuentran obligados por mandato constitucional a cooperar en la
formación de la voluntad estatal; la interde-
pendencia se lleva a cabo por coordinación en lugar de integración. Aquí predomina el liderazgo del Ejecutivo; de
ahí su denominación.

+ Gobierno directorial: Consiste en un sistema peculiar de Gobierno propio

del Estado suizo que se basa en una estructura colegial.

*% Ob. Cit; pág. 91.

— KM
——
Alberto Pereira-Orozco

1.4. División de poderes

como originalmente se le denominó a lo que aquí y ahora de-

o división de funciones; NO implica divorcio entre quie- las de poder, por lo contrario,
los límites y controles dios que viabilizan la institucionalidad y permiten la
obtención de objetivos comunes a la sociedad política (el bien común para el caso del
Estado de Guatemala). Así, dentro del esquema republicano de Gobierno, la división

1 del poder) es el principio que

de poderes (y su respectiva manifestación como contro

por antonomasia caracteriza a la república. Dicho principio es complementado, de

manera necesaria, por los de representatividad, electividad, alternabilidad y responsa-

bilidad.

La división de poderes; nominamos y

entendemos com
nes ejercen las diferentes parce tienen que
entenderse como me

blicano, del cual somos tributarios, resulta ser la suma de siglos de experiencia que buscan un objetivo
instrumental concreto: el control del poder. Y digo
que es un objetivo instrumental pues no lo entiendo como un fin en sí mismo, no se
controla el poder por el mero hecho de controlarlo, se le controla para poder esperar
los frutos del pacto político (el bien común, las libertades de los ciudadanos, la justicia,
la convivencia armónica, la felicidad, etc.). El ejercicio del poder político, al no haber
encontrado otro modelo más viable y efectivo y eficaz, se tiene que delegar, y si se ha
comprobado que quien ejerce el poder es poseído por una tendencia casi inevitable a

abusar de este, el poder se debe controlar.

EZ ASENSIO quien, en el primer párrafo de su

libro Los frenos del poder inicia indicando: «Cualquier organización política, gober-
nada como está por personas, tiende por la naturaleza delas cosas a la concentración
del poder. Quien ejerce el poder político en todo tipo de estructura de gobierno pre-
tende hacerlo sin límites y su objetivo muchas veces inconfesable es huir de cualquier
clase de controles o, en su defecto, disimular o reducir sus efectos. Esto ha sido siem-

pre así, desde tiempos inmemoriales».* El esquema repu

Esto lo entiende con total claridad JIMÉN

controlarlo, encauzarlo; Se le sea capaz de

evitar Su
ntiza su con-

Entendido está que al ejercicio del poder; para frenarlo, tiene que contraponer, a manera de
equilibrio, otro poder que
abuso: que el poder frene al poder. La simple división del poder no gara trol. Dentro de los sistemas de Gobierno
siempre habrá un poder u organismo que
tienda a erigirse como super poder y a anular a los demás. Es por ello que el llamado
a controlar el poder es el mismo poder institucionalizado y el llamado en todo mo-
mento a activar los controles de manera conjunta con los organismos, O €
renuencia
o aquiescencia de estos, será el soberano, el legítimo titular del poder, de la soberanía:

el pueblo”,

41 JIMENEZ ASENSIO, Rafael, Los f titu-

¡ id , renos del poder. Separació ontrol de las ins
ciones, Madrid, España: Marcial Pons, 2016. pág. 15 paración de poderes y

42 De este último aspecto PU , 1 po-

der, de esta ercer ocupo en el Capítulo VIII, El electorado. La fuente primigenia del P

:
A

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo |: Estado, Gobierno y división de poderes

«Pero es una experiencia eterna, que todo hombre que tiene poder siente la
inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites. ¡Quién lo di-
ría! La misma virtud necesita límites. Para que no se pueda abusar del poder es
preciso que, por la disposición de las cosas, el poder frene al poder».

«Esa forma de frenar al poder se debía plasmar en un diseño institucional que

estuviera imbuido de la idea de equilibrio (de frenos y contrapesos). La sepa-
ración del poder en distintas ramas o departamentos se convertía así en una
suerte de paso previo o necesario para el establecimiento de ese modelo de
checks and balances, pero el principio de separación de poderes no era otra
cosa que un instrumento o medio de implantar un efectivo control del poder
con la finalidad última de garantizar la libertad de los ciudadanos».**

La idea de la búsqueda del equilibrio en el ejercicio del poder público la podemos ras-
trear hasta la época de la República romana (510-27 a. C.). Durante dicho período la
República se organizó políticamente de tal manera, que diversos sectores de la pobla-
ción romana lograron representación en el poder, inclusive los plebeyos (367 a. C.). A
ese tipo de organización del poder político se le denominó gobierno mixto, y como
veremos, de una manera u otra influyó en la moderna separación de poderes.

Se puede afirmar que la separación de poderes encuentra sus primeros antecedentes

en el Gobierno mixto. POLIBIO, quien es reconocido propiamente como el mayor espe-
cialista del Gobierno mixto, afirmaba que «[...Jese tipo de régimen era sobre todo un
sistema de pesos y contrapesos en el que, por tanto, había mutuos controles. El pro-
pósito consistía en que ninguna parte tomara la supremacía sobre las demás. Por eso
se le otorgan atribuciones y funciones específicas a cada fracción. Habiendo vivido en
Roma, POLIBIO se percató de que tal era la mejor fórmula para armonizar, mas no pa-
ralizar, la relación política. Los tribunos representaban el principio democrático, los
senadores el aristocrático y los cónsules el monárquico. Allí funcionó la combinación
hasta que el principio monárquico tomó el mando y, poco antes del nacimiento de
CRISTO, rompió el equilibrio dando lugar al imperio».*5

Entonces, cuando se evoca el Gobierno mixto se piensa que tiene un vínculo directo
con la división de poderes; es decir, con la separación entre el Ejecutivo, el Legislativo
y el Judicial. Sin embargo, la relación no es tan inmediata. «Por encima del hecho de
que la teoría del Gobierno mixto es antigua y la doctrina de la división de poderes
moderna, lo cierto es que entre ellas existen semejanzas y diferencias.
La principal
semejanza consiste en la búsqueda del equilibrio. Desde esta perspectiva, es verdad

43

de ONTESQUIEL, Charles-Louis de Secondat Barón de, Del espíritu de las leyes, Colección: Gran-

Es obras del pensamiento, Traducción a cargo de Mercedes BLÁZQUEZ y Pedro DE VEGA, Barcelona,

Ñ paña: Altaya, 1987, pág. 114.

. e ASENSIO, Ob, Cit., pág. 17.

PL ERNÁNDEZ SANTILLÁN, José F., La Democracia como forma de Gobierno,

México: Ed. Instituto
eral Electoral, 2000, pág. 5.

—
AN

Alberto Pereira-Orozco

que las tesis de la división de poderes derivan de los planteamientos del Gobierno
mixto, pero la diferencia se localiza en que ese equilibrio fue perseguido por el Go-
bierno mixto á' través de las fuerzas sociales, en tanto que la división de poderes lo
hizo mediante las funciones públicas».*

Además, en la antigúedad existieron otros pensadores que se ocuparon del tema de

la división de poderes o equilibrio de los mismos; claro está, con las limitaciones de
su época. Entre dichos autores podemos citar a ARISTÓTELES (384-322 a.
C.) y CICERÓN
(106-43 a. C.); ARISTÓTELES aportó importantes conceptos a la teoría política al estu-
diar las comunidades políticas de su época, indicando que: «[...] en todo Estado hay
tres elementos en que todo legislador cuidadoso debe ocuparse. El primero de estos
tres elementos es la asamblea general, que delibera sobre los negocios; el segundo, el
cuerpo de los magistrados, cuya naturaleza, atribuciones y modo de ser nombrados,
debe fijarse; y tercero, el poder judicial».*

CICERÓN afirmaba que: «[...] si en una sociedad no se reparten equitativamente los

derechos, los cargos y las obligaciones, de tal manera que los magistrados tengan bas-
tante poder, los grandes bastante autoridad y el pueblo bastante libertad, no puede
esperarse permanencia en el orden establecido».

Pese a lo expuesto, CARRÉ DE MALBERG señala que desde la antigúedad

«[...] la ciencia
política se aplicó a denominar y clasificar las diversas manifestaciones de la potestad
estatal. Así, por ejemplo, Aristóteles distinguía en ella tres operaciones principales: la
deliberación, el mando y la justicia; y esta distinción tripartita correspondía directa-
mente a la organización entonces en vigor, la cual comprendía la asamblea general o
consejo encargado de deliberar sobre los asuntos más importantes; los magistrados,
investidos del poder de mandar y obligar, y los tribunales. Pero sería un error preten-
der remontar hasta ARISTÓTELES los orígenes de la teoría de la separación de poderes.
ARISTÓTELES, como todos los antiguos, se empeñaba únicamente en discernir las di-
versas formas de actividad de los órganos, y no piensa en establecer un reparto de las
funciones fundado en la distinción de los objetos que corresponden a cada una de
ellas; y por otra parte, no encuentra obstáculo en que al mismo tiempo la misma per-

sona forme parte de la asamblea deliberante, ejerza una magistratura y se siente en

el tribunal».*

Las observaciones realizadas por CARRÉ DE MARLBERG, que a priori parecieran contra-
decir lo ya expuesto, lo que hacen es delimitar claramente que, si bien la ciencia polí-
tica, al igual que las demás ciencias sociales, constituye un edificio que, para ir ascen-
diendo en sus categorías, precisa de conocimientos previos, aunque estos devengan

46 ídem, pág. 6.

47 BORJA, Ob. Cit.; pág. 116.

48 (dem.

4% Ob. Cit.; págs. 741 y 742.

DE 2

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo I: Estado, Gobierno y división de poderes

contradictorios, para formular nuevas teorías. Así, debe quedar claro que si bien las
elucubraciones realizadas por los antiguos en materia de ciencia política y Gobierno
constituyeron conocimientos necesarios para la natural evolución del estudio de los
sistemas de Gobierno, la teoría de la división de poderes parte de presupuestos dis-
tintos y responde a un período diferente. Es en los tiempos modernos (a partir de
LOCKE) cuando podemos empezar a hablar de la teoría de la división de poderes y ésta
encuentra su verdadera fórmula en las ideas de MONTESQUIEU.

Para coronar los antecedentes de la moderna teoría de la división de poderes con-

viene citar las observaciones de Georg JELLINEK, quien indicaba: «La doctrina del de-
recho natural había dicho que un órgano —príncipe, cuerpo aristocrático o asamblea
popular— necesitaba ser el titular, por derecho propio, de la soberanía plena. Admitir
como posible una división de la soberanía entre varios miembros del Estado, lo con-
sidera HOBBES como una doctrina revolucionaria que conduce a la disolución del
mismo. La consecuencia lógica del concepto del Estado era, según la escuela del dere-
cho natural, la concentración de todo el poder de aquél en una sola voluntad, bien se
trate de una persona física o corpus. Principalmente ha servido de prueba, a la que ha
recurrido esta doctrina, la antigua analogía entre el Estado y el hombre.
Así como el
a1ma es indivisible, lo es la soberanía, que sin duda alguna posee diferentes facultades

no divisibles en partes».50

Dicha doctrina buscaba fundamentar el poder soberano del Estado y aniquilar el de

otros poderes existentes; por ello, en el continente europeo fue difícil contrarrestarla
y halló acogida en Inglaterra. Así se formula la doctrina constitucional inglesa que co-
loca el centro de gravetlad de los poderes del Estado en manos del pueblo.
La doctrina oficial inglesa concebía al Rey y a ambas Cámaras del Parlamento como
miembros de un mismo cuerpo, al cual se le atribuye el poder supremo. Entonces,
como veremos adelante, MONTESQUIEU tomaría dicha concepción oficial y la transfor-
maría en su doctrina de tres poderes independientes, «[...] iguales entre sí, que se
equilibran mutuamente y que mantienen, no obstante, puntos de contacto entre sí»
Él no fundamentaba su teoría ni aclaraba, en general, la cuestión acerca de la unidad
del Estado y de la relación de los poderes con esta unidad.

| Siendo que la doctrina de la división de poderes es moderna y busca el equilibrio del

ejercicio del poder mediante una adecuada distribución de funciones entre sus diver-

| sos órganos e instituciones, podemos adentrarnos en su estudio indicando primaria-

mente que el tema de la división de poderes y de su consiguiente sistema de frenos y
contrapesos es propio de los sistemas de Gobierno emergidos del siglo XVIII, espe-

cialmente de la Revolución francesa. Es en este período en el que se comienzan a de-

rrumbar los gobiernos monárquicos de corte absolutista y se postula como principio

5% Ídem, pág. 452.

| % Teoría general del Estado, México: Ed. Fondo de Cultura Económica, S. A., 2000, pág. 451.
IA

Alberto Pereira-Orozco

la igualdad entre los seres humanos y busca limitar el poder estatal.

Pese a que BORJA indica que es John LOCKE (filósofo inglés 1632-1704) el verdadero
precursor de la teoría de la división de poderes: «LOCKE es el verdadero precursor de

la teoría de la división de poderes. Al establecer con claridad la distinción entre el

Legislativo y el Ejecutivo, él vislumbra ya el moderno significado de esta teoría y des-
cubre el propósito de libertad que con ell .52 Considero que, al igual que

ase. persigue»
POLIBIO, LOCKE proporcionó importantes aportes que fueron esenciales para la for-
mulación de una verdadera doctrina de se

paración de poderes; sin embargo, es nece-

sario llegar hasta MONTESQUIEU para encontrarla como tal. eficiós que proporcionará la
asignación de di-
dos poderes: Legislativo y Ejecutivo. Es dicha vIEU referentes a la
distribución de
jecutivo y Judicial.

Claro está que LOCKE distingue los ben versas funciones o

competencias entre
teoría la que fundamentará las ideas de MONTESQ
competencias entre la tríada clásica de poderes: Legislativo, E s ideas de LOCKE y establecer que
el verdadero precursor
de la moderna teoría de la división de poderes es MONTESQUIEU, citaré nuevamente a
CARRÉ DE MARLBERG, quien señalaba: «En los tiempos modernos, LOCKE, quien parece
ser el primero en advertir la utilidad de una separación de poderes, no consiguió desa-
rrollar sobre este punto una teoría suficientemente clara. En su Traité du governement
civil, escrito inmediatamente después de la revolución, LOCKE distingue cuatro potes-
tades: el poder Legislativo, que presenta como el poder preponderante; el poder Eje-
cutivo, que queda subordinado al Legislativo; y además, el poder federativo, O facultad
de dirigir las relaciones con el extranjero, y la prerrogativa, que es el conjunto de los
poderes discrecionales conservados todavía en aquella época por el monarca inglés.
Inspirándose en el estado de cosas que imperaba entonces en Inglaterra, LOCKE
aprueba y recomienda, en cierta medida, la separación de las potestades legislativa Y
ejecutiva entre órganos diferentes. Pero del mismo modo, no trata a estas dos potes
tades como iguales e independientes entre sí, así [como] tampoco llega, en definitiva,
hasta afirmar la necesidad absoluta de su separación orgánica».5 Amén de profundizar en la

Como todo pensador, LOCKE se ve influido por el statu quo de su época; llega a toma!

como naturales ciertas circunstancias prevalecientes en Inglaterra

ner el estado de cosas establecido en la Constitución inglesa. Así, no llega a

gue el monarca acumule todas las funciones, ya que, si bien el Poder Ejecu

copia al Legislativo, es el monarca el titular de los poderes Ejecutivo y F

user ión y participa en el Poder Legislativo, ya que ninguna ley

? sin su consentimiento, mucho menos pretender que entre en vigencia probación.

y se limita a expo”
cuestionar tivo
queda ederal,
pue e
sin Su

2 BORJA, Ob, Cit; pág. 116,

% CARRÉ DE MARLBERG, Ob, Cit.; pág. 742
oo

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado de Guatemala —

4a. ed.
Capítulo |: Estado, Gobierno y división de poderes

Podemos colegir, sin demeritar los aportes de LOCKE, que su doctrina profundiza en
la distinción de las funciones que le corresponde ejercer a cada poder, estableciendo
que el Rey por sí solo no puede hacer la ley y que se halla sometido a esta última,
aunque es evidente que ningún monarca que posea el poder de vetar absolutamente
las leyes optará por aprobar las que le limiten sus facultades.

No podemos afirmar que las ideas de LOCKE constituyan una verdadera doctrina de
separación de poderes, debiendo llegar hasta MONTESQUIEU para hallar su verdadera
fórmula, que además no es una propuesta de Gobierno para un Estado en particular
sino para todos, ya que se refiere a un Estado ideal.

Con lo expuesto podemos afirmar que es MONTESQUIEU (filósofo francés 1689-1755)

el padre de la teoría tripartita de los poderes del Estado. «Entre él y sus predecesores
existe la diferencia capital de que no se limita ya a discernir los poderes por medio de
una distinción abstracta o racional de las funciones. Incluso su doctrina, referente a la
naturaleza y al número de las funciones, carece de profundidad y es a veces bastante
indecisa. De lo que MONTESQUIEU se preocupa especialmente es de separar el ejercicio
de ciertas funciones entre titulares diferentes; incluso, a decir verdad, no distingue
las funciones sino desde el punto de vista de esta separación práctica que, según él,
debe reinar entre ellas. Su teoría es, pues, franca y quizás exclusivamente, una teoría
de separación orgánica de poderes; y desde este punto de vista, no deja nada que

desear en cuanto a su precisión».5*

El principio de la división de poderes, que formula MONTESQUIEU y que considera

como pilar fundamental de todo Estado, es producto de las observaciones que éste
realizó del sistema de Gobierno inglés que si bien centralizaba el poder en el monarca,
las diferentes convulsiones sociales paulatinamente fueron. limitando el mismo. Así,
MONTESQUIEU en el período en que estudió en Inglaterra (1729-1731) observó cómo
se generaba cierto equilibrio entre el monarca y las Cámaras del Parlamento. Ello le
sirvió de base para formular la referida teoría de la división de poderes.

La influencia del pensamiento de MONTESQUIEU es indiscutible en las teorías políticas

de su época, y sus ideas, expuestas en su obra El espíritu de las leyes, emergen como
pilares del Estado constitucional moderno por antonomasia: Los Estados Unidos de
América, modelo que ha inspirado el Derecho constitucional moderno. En la obra re-

ferida, MONTESQUIEU señalaba:

«Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder eje-
cutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo
de los que dependen del derecho civil.

Por el poder legislativo, el príncipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto

tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo po-
| der, dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe embajadores, establece la

| % Ídem, págs. 742 y 743.

Alberto Pereira-Orozco

seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las
diferencias entre particulares. Llamaremos a éste poder judicial, y al otro, sim-
plemente, poder ejecutivo del Estado».55

Podemos colegir que MONTESQUIEU distingue tres poderes en el Estado: el Legislativo,

cuya función es decretar el orden jurídico general; el Ejecutivo, al que le corresponde
la aplicación de las leyes y la administración pública; y el Judicial, cuya misión es ven-
tilar los conflictos surgidos entre las personas.

Tal y como lo afirma BORJA: «La primera concreción jurídica de la doctrina de Mon-
TESQUIEU se encuentra en la Constitución norteamericana de 1787, que instituye la
república federal, sobre la base del principio de la separación de poderes de acuerdo
con un esquema de equilibrio y control recíproco. Atribuye a la administración de
justicia el rango de poder de Gobierno, distinto y separado de los poderes Legislativo
y Ejecutivo, y en un pie de igualdad con éstos, y consagra el principio de la supremacía
de la Constitución, que es hecho efectivo mediante la declaración judicial de inconsti-
tucionalidad. Por eso ha dicho acertadamente SÁNCHEZ VIAMONTE, que los Estados Uni-
dos tienen el mérito indiscutible de haber creado las instituciones nuevas incorporándo-
las a su derecho positivo y dándoles la vivencia de una aplicación inmediata, no obstante
corresponder a los franceses la fundamentación filosófica y doctrinaria de los principios
en que se apoyan aquellas instituciones».56

Meritorio es recordar uno de los artículos publicados por MADISON, en defensa de la

Constitución estadounidense que proponía aplicar el novedoso sistema de división de
poderes y controles sobre los mismos al sistema de Gobierno de las emergentes colo-
nias:

«La acumulación de todos los poderes, legislativos, ejecutivos y judiciales, en

las mismas manos, sean éstas de uno, de pocos o de muchos, hereditarias, au-
tonombradas o electivas, puede decirse con exactitud que constituye la defini-
ción misma de la tiranía... los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial deben
mantenerse tan separados e independientes unos de otros, como lo permita la
naturaleza de un Gobierno libre; o en cuanto sea compatible con la sucesión de
relaciones que ata a todo edificio constitucional con un lazo indisoluble de uni-
dad y concordia».*”

Así, juntamente con Javier GARCÍA ROCA, podemos evidenciar y afirmar que,
«[..] la
división de poderes forma parte inexcusable de la arquitectura del Estado liberal de
Derecho que, con transformaciones sucesivas, ha llegado hasta nuestros días, y que
todavía hoy, superando problemas contingentes, permite asegurar a los ciudadanos

55 MONTESQUIEU, Ob. Cit.; pág. 115.

56 BORJA, Ob. Cit.; pág. 118.

57 HAMILTON, MAD
Mt Ison y Jay, El Federalista, México: Ed. Fondo de Cultura Económica, $. A., 2000,

AS
A

Sistema de frenos y contrapesos en el Gobierno del Estado dé G uatemala — 4a. ed.

Capítulo |: Estado, Gobierno y división de poderes

su libertad política».58 Su teleología se basa en la búsqueda del equilibrio de fuerzas

que ejercen el poder público. Dicho principio pretende ser una balanza de poderes que
distribuya, en lo posible, de forma equitativa las funciones, competencias y responsa-
bilidades entre los organismos e instituciones que conforman el Estado, con tal de que
ninguno de ellos pueda supeditar a los otros ni actuar arbitrariamente en contra de
los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Entonces, el principio de la división de poderes es esencial para la existencia del Es- '

tado de Derecho y de la democracia, siendo que tiende un puente entre dichos con-
ceptos, y permite la coexistencia de diversos titulares de las funciones de Gobierno
—entendido este en su sentido lato— y una carta fundamental provista de legitimi-

dad.

Su existencia rebasa el papel de un mero principio institucional en relación con la or-

ganización de los poderes constituidos. La división de poderes es un postulado dog-
mático sobre el cual se erige el constitucionalismo moderno. Su presencia es innega-
ble, tanto dentro de los poderes constituidos como del poder constituyente; este úl-
timo, pese a carecer de limitaciones, no puede pasarlo por alto, ya que en la actualidad

es considerado la base de todas las democracias.

La incuestionable presencia de dicho principio en las constituciones democráticas, O

mejor, en los Estados constitucionales de Derecho, es producto de la continua expe-
riencia política que han sufrido las diferentes sociedades. La división de poderes ha
llegado hasta nuestros días superando infinidad de problemas, tanto teóricos como
fácticos, debiéndose adaptar a diferentes situaciones, y es por ello que la actual con-
cepción de la misma varía sustancialmente de su idea primigenia.
i produce sonrojo pasar revista a rtieron sobre él
numerosos clási- unidad del Estado, es un
produce inestabilidad l, el poder
de tomar

«El prestigio hoy del principio es tal, que cas la mayoría de las críticas
tradicionales que ve
cos: divide la soberanía, atenta contra el principio de principio burgués para la idea soviética de
Constitución, gubernamental, conlleva la paralización del aparato estata decisiones
autoritariamente no puede ser dividido [...] »

«En definitiva, la antigua concepción liberal de la regla de la separación no se

adecua a las nuevas realidades y fuerzas sociales ni a las gigantescas dimensio-
nes del Estado social contemporáneo, y por ello se ha agrietado hasta resque-
brajarse. Poco se asemeja el ingenuo esquema tripartito de órganos y funciones
de los liberales clásicos a la compleja realidad normativa e institucional de la
organización constitucional a finales del siglo XX. No existe el equilibrio entre
poderes para impedir el exceso. Una idea grata al siglo XVII! y a una buena

5 Del principio de la división de poderes, México: Revista Jurídica del Supremo Tribunal de Justicia

del Estado de Sinaloa, 2000, pág. 1.

5 (dem. '