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LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA INDUSTRIALIZACIÓN A TRAVÉS DE LA SUSTITUCIÓN DE
IMPORTACIONES EN AMÉRICA LATINA

Author(s): Albert O. Hirschman
Source: El Trimestre Económico , Octubre-Diciembre de 1968, Vol. 35, No. 140(4)
(Octubre-Diciembre de 1968), pp. 625-658
Published by: Fondo de Cultura Económica
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LA EC0N0M1A POLITICA DE LA
INDUSTRIALIZACION A TRAVfiS
DE LA SUSTITUCION DE
IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA*
Albert O. Hirschman
(Universidad de Harvard)
Introduction: El desengano de la industrialization en America Latina.

1-1. Cuatro impulsos de la industrializacion a traves de la sustitucion de
importaeiones (Isi); II. Caracteristieas de la fase inicial de la Isi: indus
trializacion por etapas bien diferenciadas; la industrializacion tardia v$
la industrializacion muy tardia; las fuentes del empresariado; la fase
exuberante de la Isi y sus consecuencias politicas; III. El alegado agota
miento de la Isi; un modelo ingenuo de agotamiento y un modelo semi
ingenuo; critica del modelo semi-ingenuo: la importancia de la politica;
IV. Los determinantes economicos, politicos y tecnologicos del proceso
de efecto hacia atras; V. La incapacidad de exportar manufacturas: cau
sas y remedios "estructurales". Conclusion.
Introduction: El desengano de la industrialization en America Latina

No hace mucho, la industrializacion figuraba entre las prescripciones
de politica con mayor jerarquia para sacar a America Latina y otras regio
nes subdesarrolladas de su atraso economico, social y politico. Sin embar
go, en los ultimos anos, se ha experimentado considerable desengano con
esta solucion particular del problema. Este documento hara un examen de
algunas caracteristieas de la industrializacion a traves de la sustitucion
de importaeiones (Isi) y hara una evaluation de su desarrollo y de las
principales dificultades que ha encontrado. Se tomaran en cuenta algunos
aspectos puramente economieos del problema, pero se prestara particular
* La version preliminar de este trabajo fue el tema de algunas eonferencias llevadas a eabo
en el verano de 1967 en Rio de Janeiro bajo los auspicios de la Sociedad Brasileira de Instrucao
y, en Bogota, bajo los auspicios del Departamento Nacional de Planificacion de Colombia y el
Servicio Consultor sobre el Desarrollo de la Universidad de Harvard. Por sus comentarios detalla
dos, doy las gracias a Christopher Clague, Gottfried Haberler, Nathan Rosenberg, Henry Ro
sovsky, Daniel Schydlovsky, Judith Tendler y Raymond Vernon. (Version al castellano de Abel
J. Navarro.) Se publica en El Trimestre Economico con el permiso expreso del autor y de
The Quarterly Journal of Economics (vease vol. LXXXII, febrero de 1968, pp. 1-32.)
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atencion a sus interrelaciones con la vida social y politica. La facilidad con

que se sugieren estas interrelaciones ?principalmente en forma de hipo
tesis tentativas y aun no verificadas? indica que las ciencias sociales no
han descuidado este campo fertil.
Para dar un marco a nuestra eneuesta, vamos a citar a algunos econo
mistas destacados de America Latina para ilustrar el cambio de actitud ha
eia la industrializacion como panacea de los males de la region.
En su conocido "manifiesto" de 1949 Raul Prebisch dijo:
Anteriormente a la gran depresion, el desarrollo de los paises latinoameri

canos recibia un gran estimulo del extranjero a traves del constante au
mento de las exportaciones. No hay motivo para creer, al menos por el
presente, que este fenomeno volvera a presentarse con la misma extension,
excepto bajo circunstancias muy especiales. Estos paises ya no tienen al
ternativa entre un vigoroso crecimiento por este cauce y la expansion inter
na a traves de la industrializacion. La industrializacion se ha convertido en
el mas importante medio de expansion.. ,x
Trece anos mas tarde, Prebisch escribio otro documento basico sobre
America Latina, en cierto sentido su mensaje de despedida a sus amigos
latinoamericanos al tomar posesion del nuevo cargo de Secretario General
de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. En
este documento la industrializacion se presenta mas bien de manera dis
tinta:
... se desarrollo en nuestros paises una estructura industrial casi aislada
del mundo exterior. El criterio de seleccion no se baso en consideraciones de
oportunidad economica, sino en la factibilidad inmediata, cualquiera que
fuera el costo de produccion... se han aumentado los aranceles a tal punto
que son indudablemente ?como promedio? los mas altos del mundo. No
es inusitado encontrar tarifas por arriba del 500 por ciento... Como es bien
sabido, la proliferacion de toda clase de industrias en un mercado cerrado
ha privado a los paises latinoamericanos de las ventajas de la especializa
cion y de las economias de escala, y debido a las excesivas tarifas y res
tricciones, no se ha desarrollado una saludable competencia interna, con
el detrimento de una produccion eficiente.. ?
Si hojeamos los escritos de Celso Furtado, el cambio de opinion resalta

todavia mas. En I960, despues de una decada o mas de rapido avance
1 El desarrollo economico de America Latina y sus principales problemas (Nueva York, Na

ciones Unidas, 1950), p. 6.
2 Hacia una dindmica del desarrollo de America Latina (Nueva York, Naciones Unidas, 1963),
p. 71. (Edicion del F.C.E.)

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industrial, Furtado celebro la resultante "transferencia de los centros de

decision", del extranjero al Brasil, en terminos casi liricos:
... hasta ahora la economia brasilena podria contar con su propio elemento
dinamico: inversiones industriales respaldadas por el mercado interno. El
crecimiento rapidamente se volvio bidimensional. Cada nuevo impulso ha
cia adelante signifiearia mayor diversification estructural, mas altos niveles
de productividad, una mayor cantidad de recursos para inversion, una ex
pansion mas rapida del mercado interno y la posibilidad de que estos im
pulsos se fueran permanentemente superando.. .3
Tan solo seis afios mas tarde, despues de que el Brasil habia sufrido
una serie de reveses politicos y economicos, Furtado, desilusionado, es
cribio:
En America Latina... hay la conciencia general de estar viviendo un pe

riodo de declination... La fase de "facil" desarrollo, a traves de aumentos
de la exportation de productos primarios o a traves de la sustitucian de im
portaciones ha terminado en todas partes.. .4
Considerando estas dos citas se podria f acilmente concluir que tenemos

aqui un ejemplo de la aceleracion de la historia. La fase de crecimiento
hacia afuera en America Latina duro mas o menos desde mediados del
siglo xix hasta la Gran Depresion; y pasaron otros veinte anos, de 1929
hasta el manifiesto de Prebisch en 1949, antes de que el crecimiento ha
cia afuera se transformara en una doctrina oficial de America Lattina.
Entonces vino la siguiente fase de crecimiento latinoamericano, el cre
cimiento hacia adentro o crecimiento por medio del mercado interno. Ob
tuvo fortaleza durante la depresion y la segunda Guerra Mundial, florecio
brevemente tanto en teoria como en la practica durante la decada de los
50 y se le pronuncio muerto o estancado en los anos 60. Pareceria, en
tonces, como si la aceleracion del progreso tecnico en los paises desarro
llados tuviera su contrapartida en los subdesarrollados en la acumulacion
siempre mas rapida de fracasos en las experiencias del crecimiento.
Como se vera, puede que se haya exagerado considerablemente en el
3 Celso Furtado, "The Brazilian Economy in the Middle of the Twentieth Century'*, Congreso
industrial sobre la ciencia en el progreso de los nuevos estados, Israel, 1960 (mimeografiado),
pagina 5.
4 "U. S. Hegemony and the Future of Latin America", The World Today, vol. 22 (septiem
bre, 1966), p. 375. (Cursivas mias.) Evaluaciones detalladas del proceso de la Isi se encuentran
en dos articulos: "El crecimiento y la degeneracion de la sustitucion de importaciones en el
Brasil", y Santiago Macario, "Proteccionismo e industrializacion en America Latina", ambos en
el Boletin Economico para America Latina, IX (marzo de 1964), 1-61 y 62-102.

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supuesto fracaso de la industrializacion a traves de la sustitucion de im

portaciones, ya que, a pesar del supuesto fin del crecimiento hacia afuera,
Venezuela, el Ecuador, el Peru y Centroamerica lograron notables avances
economicos en las dos decadas de la posguerra mediante rapidos aumen
tos en la exportacion de petroleo, pl^tanos, harina de pescado y algodon,
respectivamente.
Es cierto que a la fracasomania, o la conciencia de haber vuelto a fra
casar, se le puede atribuir parte de la severidad del juicio que se le ha
hecho a la industrializacion; sin embargo, la critica muy difundida de la
Isi ?en Pakistan y en la India se estan tratando problemas semejantes?
indica que hay verdaderos motivos para preocuparse. Pero el rapido cam
bio de opinion hace sospechar que la Isi tenia, desde sus comienzos, aspec
tos positivos y negativos, aunque estos tiltimos se observaron pocos anos
despues de los positivos.
Por ello, empezaremos nuestra investigacion con un breve informe de
las principales caracteristicas que diferencian a la Isi de otros tipos de in
dustrializacion.
I. CUATRO IMPULSOS DE LA INDUSTRIALIZACION MEDIANTE LA SUSTITUCION

DE IMPORTACIONES
No cabe duda de que las guerras y las depresiones economicas han desem
penado un papel muy importante al Uevar industrias a los paises de la
"periferia" que anteriormente estaban clasificados en el grupo de los pai
ses no industrializados. Es bien conocido el efecto que tuvieron las dos
guerras mundiales y la Gran Depresion al restar prestigio a las ideas tra
dicionales sobre la division internacional del trabajo entre los paises ade
lantados y los subdesarrollados.5 Pero la industrializacion no ha sido solo
la respuesta a la repentina contraction de las importaciones; se ha presen
tado tambien en muchos paises no industriales como resultado de la ex
pansion gradual de una economia que crece hacia afuera a base de expor
taciones. A medida que crecen los ingresos y los mercados en estos paises
y la produccion interna se vuelve lucrativa, surgen las industrias sin la
5 Aparentemente, aim las primeras crisis tuvieron efectos positivos en el crecimiento industrial
de America Latina. La cita siguiente lo revela: "No hay mal que por bien no venga... la
crisis por la cual esta pasando el pais es tremenda, y, sin embargo, acarrea algunas ventajas
para la industria nacional. Muchas de nuestras industrias han tenido una proteccion mas o me
nos fuerte a traves de tarifas arancelarias. Pero todo esto no hubiera sido suficiente si no es
por la crisis de 1875, que dio impulso a la industria, y la de 1890, que la fortalecio y difundio."
Citado de El Nacional, en Adolfo Dorfman, "Desarrollo industrial en la Argentina" (Rosario,
1941), p. 11.

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necesidad de shocks externos o de la intervention gubernamental ?un

proceso que yo he llamado "ingurgitacion" de importaciones6 y que tal vez
se haya denominado mejor "industrializacion a traves del eslabonamiento
con la demanda final" (final demand linkage), para distinguirlo de la
continuation del proceso a traves de los efectos hacia adelante y hacia
atras.7
La sustitucion gradual de importaciones, como respuesta al crecimiento
de los mercados internos, explica la difusion con que se establecieron in
dustrias que tienen grandes ventajas de localization a causa del peso del
producto (cemento, cerveza) e industrias que tienen un gran mercado aun
en zonas de bajos ingresos per capita, como los textiles.
Durante las ultimas dos decadas la industrializacion a traves de la sus
titucion de importaciones no ha sido ya, exclusivamente, la reaction a las
fuerzas naturales del mercado, al crecimiento del ingreso, o a hechos ca
taclismicos, como las guerras y las depresiones. Se ha adoptado en muchos
paises precisamente como politica de desarrollo y se ha llevado a cabo ya
no tan solo mediante aranceles proteccionistas, sino a traves de muchas
medidas de credito y de politica fiscal; tambien se ha ejercido presion
sobre las companias importadoras extranjeras para que produzcan a nivel
nacional y se ha recurrido a la action directa: el establecimiento de em
presas estatales e instituciones de fomento o bancos a los cuales se les con
fiere la promotion de proyectos especificos.
Al enfocar las diversas caracteristicas del proceso deben tenerse pre
sentes los variados origenes de la Isi ?las guerras, problemas de balanza
de pagos, crecimiento del mercado interno (como resultado de un aumen
to de exportaciones) y la politica oficial de desarrollo.
Resulta claro entonces que no existe un unico proceso de la Isi. La in
dustrializacion que se lleva a cabo por medio de, y como resultado de un
aumento de exportaciones, es completamente distinta al proceso (Gestalt)
que se desarrolla por falta de divisas. Por ejemplo, parece mueho mas
probable que un proceso inflacionario acompane al ultimo caso de indus
trializacion que al primero. Otra caracteristica alegada ?y muy critica
da? del proceso de industrializacion es la tendencia que tiene a concen
trarse en bienes suntuarios. Esta tendencia de darle importancia a lo que
6 La estrategia del desarrollo economico (New Haven: Yale University Press (1958), cap. 7.
(Existe version castellana del F.C.E.)
7 Ver Melville H. Watkins, "A Staple Theory of Economic Growth", Canadian Journal oj
Economics and Political Science, vol. 29 (mayo de 1963), pp. 141-58 y Richard E. Caves, "Vent
for-Surplus Models of Trade and Growth", en Trade, Growth and the Balance of Payments.
Essays in honor of Gottfried Haberler (Chicago: Rand-McNally, 1965), pp. 95-115.

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no la tiene estara presente solo cuando el impulso primario hacia la in

dustrialization obedece a dificultades imprevistas en la balanza de pagos,
las que se contrarrestan en forma rutinaria con cuotas de importation. Los
controles pretenden que se siga disponiendo de los bienes importados mas
necesarios, al costo de eliminar los bienes no esenciales, de manera que
la production interna de estos ultimos se convierte en especialmente lu
crativa.
Sin embargo, es facil llegar a exagerar la frecuencia de esta situation.
De las cuatro fuerzas motrices de la Isi ?problema de balanza de pagos,
guerras, aumento gradual de ingresos, y una politica definida de desarro
Uo? solamente la primera tiende a favorecer a las industrias de bienes
no esenciales. La ultima ?una politica definida de desarrollo? probable
mente produciria la desviacion opuesta. Las otras dos fuerzas son neutra
les con respecto a las industrias de bienes suntuarios. Las guerras inte
rrumpen o danan todo movimiento internacional de bienes, esenciales o
no esenciales, y ofrecen, entonces, un estimulo uniforme a la production
de bienes que previamente se importaban. Lo mismo es cierto sobre el es
timulo proveniente del crecimiento gradual de los mercados. Parece pro
bable, entonces, que el papel de los bienes no esenciales dentro del pro
ceso total de la Isi ha sido exagerado por los "nuevos" criticos, que al
destacar semejante papel, se parecen a los anticuados latinoamericanos
partidarios del laissez faire, que siempre se oponian al establecimiento de
industrias "exotieas" en sus paises.
II. Caracteristicas de la fase inicial de la Isi
La industrialization por etapas bien diferenciadas
Independientemente de su impulso original, la Isi empieza en forma

predominante con la manufactura de bienes terminados de consumo que
anteriormente se importaban, y despues sigue con mayor o menor rapidez
y con exito, a las "etapas superiores" de la fabrication; es decir, maqui
naria y bienes intermedios a traves de efectos hacia atras. El proceso em
pieza a veces con bienes de capital o hasta con bienes intermedios siempre
y cuando estos bienes hayan sido importados antes de la industrialization,
porque se necesitan para la agricultura o el transporte. Algunos ejemplos
son los machetes, beneficiadoras de cafe, camiones y fertilizantes. En la
industria textil la grandisima superioridad de las hiladoras sobre el telar
de mano, mas la menor ventaja del tejido en maquina, ha hecho que se

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instalen fabricas de hilado antes que las de tejido, sobre todo en los pai
ses donde la tradition del tejido a mano no habia sido desplazada previa
mente por la importation de textiles de los paises industrializados.
Pero la mayoria de las nuevas industrias se encuentran en el sector de
bienes de consumo, y como estos se establecen mediante procesos conoci
dos, a base de insumos y maquinaria importados, la industrialization a
traves de la sustitucion de importaciones procede por etapas seguidas y
altamente diferenciadas. Tal vez en este hecho se observe la principal di
ferencia de la industrialization en los paises adelantados. Este aspecto es
tan conocido y tan aparentemente inevitable que no ha recibido toda la
atencion que se merece y es la razon principal de que el proceso de
la Isi sea mucho mas "manso" y menos desorganizador, aunque tambien
menos "ensenador" que la industrialization de Europa, Norteamerica y
el Japon.
Aqui no hemos de renovar la discusion sobre las ventajas y desventajas
de un comienzo temprano o tardio de la industrialization. Sin embargo,
cabe indicar que los que senalan las ventajas del comienzo tardio pensa
ban a menudo que los novatos podrian aprovechar con ventaja el desarro
llo de nuevos y dinamicos sectores industriales (como lo hizo Alemania
con la industria quimica) en vez de permanecer estancados en sectores
que ya habian perdido supremacia (como en el caso de Inglaterra con la
industria textil y la construction de ferrocarriles). Pero los mas tardios,
que son los que nos interesan aqui, tal vez no pueden empezar de esta
manera. En estos casos, la industrialization consiste al principio en la
importation e imitation de procesos ya experimentados y seguros. El con
traste con el establecimiento de nuevas industrias en los paises adelantados
se destaca a traves de la siguiente description:
Las industrias nuevas son muchas veces extranas al sistema economico es
tablecido. Requieren nuevos tipos o calidades de materiales y tienen que
produeirlos; deben resolver problemas tecnicos en el uso de sus productos
y no pueden esperar que estos sean resueltos por los usuarios potenciales.
Tienen que persuadir a los clientes para que abandonen el uso de otros
productos y necesitan para esta tarea de comerciantes especializados. Las
nuevas industrias necesitan muchas veces disenar su equipo especializado
y luego fabricarlo.. .8
Este proceso no tiene nada que ver con el establecimiento de la nueva

industria en los paises de desarrollo industrial "muy tardio". Es precisa
8 George Stigler, "The Division of Labor is Limited by Extent of the Market", Journal
of Political Economy, LIX, junio de 1951, 190.

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mente aqui que hay que tener cuidado con los estudios que pretenden de
mostrar que la historia de la industrialization es sustancialmente igual en
todos los paises; que se empieza con las industrias ligeras de bienes de
consumo; que continua con la industria pesada y de bienes de capital, y
eventualmente con los bienes de consumo duradero. En el patron aparen
temente similar de los paises de temprana industrialization y de los "muy
tardios" en este respecto se esconde una diferencia esencial y cualitativa.
Aun cuando los primeros paises industrializados se encontraban esencial
mente en la etapa de los bienes ligeros de consumo (desde el punto de
vista de la fuerza de trabajo o valor agregado), ya estaban produciendo
sus propios bienes de capital, aunque fuera tan solo mediante sistemas
artesanales. Marx escribio: "Los husos, las maquinas de vapor, etc., exis
tian antes de que existiesen obreros dedicados exclusivamente a fabricar
maquinas de vapor, husos, etc., del mismo modo que existian trajes y el
hombre iba vestido antes de que hubiese sastres."9 Pero los paises "muy
tardios" en industrializarse importardn, en vez de fabricar sus vestidos,
hasta que tengan la capacidad por si mismos para establecer una sastre
ria. Esta situation impide durante bastante tiempo cualquier adaptation
fundamental de tecnologia a las caracteristicas de los paises importa
dores, como la relativa abundancia de mano de obra en relation al capital.
En estas circunstancias es inutil preguntarse si es deseable y hasta que
punto esta adaptation; dado el patron por etapas de la industrialization,
no existen alternativas. Asi, la Isi trae aparejada la tecnologia compleja;
pero sin la sostenida experimentation tecnologica y tambien sin el entre
namiento en la innovation que caracteriza a los paises precursores de la
industrialization.
La industrialization "tardia99 contra la "muy tardia99
La industrialization "muy tardia" descrita hasta aqui se puede contras

tar no solamente con los actuales paises industrialmente adelantados en
general, sino en particular con los que se industrializaron con algun atraso
con respecto a Inglaterra. La industrialization "tardia" de paises como
Alemania, Italia y Rusia ha sido caracterizada por Gerschenkron a traves
de las siguientes proposiciones:
1) Entre mas atrasada era la economia de un pais, es mas probable que su

industrialization haya empezado de manera repentina y con mucho em
El capital, I (Mexico, FCE, 1968, p. 312. Esta cita, asi como la anterior de Stigler, fue 11a

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puje y que se haya realizado a una tasa relativamente alta de crecimien

to de productos manufacturados.
2) Entre mas atrasada era la economia de un pais, mas enfasis habia en
su proceso de industrialization en el establecimiento de fabrieas y em
presas grandes.
3) Entre mas atrasada era la economia del pais, mayor era el apoyo que
se otorgaba a la production de bienes de capital y no a los de consumo.
4) Entre mas atrasada era la economia del pais, mas presion se ejercia
sobre los niveles de consumo de la poblacion.
5) Entre mas atrasada era la economia de un pais, mayor era el papel des
empenado por los factores institucionales especiales destinados a au
mentar la oferta de capital a las industrias nacientes y, ademas, a pro
porcionarles a los empresarios una direction menos descentralizada y
mejor informada: entre mas atrasado, mas fuerza y alcance tenian es
tos factores.
6) Entre mas atrasado fuera el pais, menor probabilidad habia de que su
agricultura desempenara un papel activo ofreciendo a las industrias na
cientes las ventajas de un creciente mercado industrial, basado, a su
vez, en un aumento de productividad del sector agricola.10
De estas seis caracteristicas solo la ultima puede aplicarse incondicio

nalmente a los paises de comienzos industriales muy retrasados. Las ins
tituciones especiales que proporcionaban capital y direction ejnpresarial
(punto 5) se volvieron importantes en la mayor parte de America Latina
despues de que el proceso de la Isi estaba ya funcionando durante bas
tante tiempo como resultado de la iniciativa privada y descentralizada.
En cuanto a los otros cuatro puntos podria afirmarse casi lo contrario con
respecto a los paises tardios en industrializarse. Su proceso de industria
lization empezo con plantas relativamente pequenas que le ponian los
"toques finales" a numerosos insumos importados, mas bien con bienes
de consumo que de production, y muchas veces estaba disenado para me
jorar los niveles de consumo de poblaciones que repentinamente se en
contraban, como resultado de una guerra o de problemas en la balanza
de pagos, sin los bienes de consumo importados a los cuales se habia acos
tumbrado. Aun cuando el ritmo de construction de nuevas plantas y la
tasa de expansion de su producto eran respetables, al proceso le faltaban
algunas caracteristicas del "gran avance" de Gerschenkron.
Como resultado, la industrialization muy tardia muestra poco del em
puje que era caracteristico de los paises que empezaron tarde su industria
mada a mi atencion a traves del trabajo de Nathan Rosenberg, "Capital Goods, Technology and
Economic Growth". Oxford Economics Papers, vol. 15 (noviembre de 1963), pp. 223-24.
10 Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1962), pp. 343-4.

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lizacion, como Alemania, Rusia y el Japon. ?sta es, quiza, la causa de la

desilusion de los observadores latinoamericanos, que habian considerado
la industrialization como medio de transformar y modernizar sus socie
dades.
Naturalmente no se debe exagerar la diferencia entre los dos tipos de
industrialization. Por lo menos una experiencia en America Latina, la
del Brasil en los anos 50, se acerco bastante al esquema de Gerschenkron:
el rapido y sostenido progreso de la industria siderurgica, quimica y de la
de bienes de capital durante esta decada, se combino en este caso con un
"factor institucional especial designado a aumentar la oferta de capital";
es decir, un proceso inflacionario, y aun con el desarrollo de una "ideolo
gia desenvolvimentista".11 Pero lo que parecia el comienzo de "un milagro
economico brasileno" termino en la confusion por la crisis politica y otros
reveses sociales y economicos de los anos 60. El presente sentido de pesi
mismo en America Latina se debe precisamente a la frustration causada
por el caracter poco entusiasta de la "industrialization muy tardia" en
la mayoria de los paises latinoamericanos y tambien a la desilusion por
las fallas del unico pais cuyo adelanto habia abarcado las halagadoras
caracteristicas del "gran avance".
Las fuentes del empresariado
Nos falta estudiar todavia una serie de importantes caracteristicas de

la "industrialization muy tardia". Lo que se ha dicho hasta ahora permi
te, en primer lugar, hacer algun comentario sobre las fuentes del empre
sariado. Debido a que las industrias surgen principalmente para sustituir
importaciones, el sector del comercio exterior probablemente desempenara
un papel importante en este proceso. fista es la razon de la prominencia
industrial de: a) los importadores libaneses, judios, italianos, alemanes,
etcetera, y b) de las grandes empresas extranjeras que intentan conservar
su mercado y que cambian su papel de exportadores por el de fabrican
tes. De nuevo hay que diferenciar, sin embargo, entre el proceso de in
dustrialization que se lleva a cabo a traves de un aumento de ingresos
proveniente de las exportaciones y que se inicia por la restriction de las
11 Aun cuando no esta incluido en los seis puntos antes citados, el apoyo de vigorosas ideas
ha sido descrito por Gerschenkron como una caracteristica de la industrializacion tardia. Vease,
por ejemplo, op. cit., pp. 22-6. Una investigacion de las ideas sobre el desarrollo nacionalista
en el Brasil puede encontrarse en Frank Bonilla, "A National Ideology for Development: Bra
sil", y en K. H. Silvert (edit.), Expectant Peoples: Nationalism and Development (Nueva York,
1963), pp. 232-64.

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INDUSTRIALIZACI6N Y SUSTITUCI6N DE IMPORTACIONES 635
importaciones disponibles (debido a una guerra o problemas de la balan

za de pagos). Solo en el ultimo caso es probable que los importadores
nacionales y las empresas extranjeras exportadoras sean los principales
promotores de las empresas industriales. Cuando aumentan los ingresos
por la entrada de divisas se puede esperar que seran mas bien los empre
sarios locales los que aprovechen las oportunidades empresariales. En
estas condieiones, los importadores estaran satisfechos de su suerte y ac
tividad; el desarrollo industrial evolutionary indudablemente en contra
de sus intereses a corto plazo, sobre todo cuando requiere de un nivel mo
derado de protection. Se puede proporcionar alguna evidencia para soste
ner nuestra afirmacion; en el Brasil y Colombia los auges en la produc
tion de cafe a fines del siglo xix y principios de este, respectivamente,
dio origen a periodos de expansion industrial encabezados por empresa
rios locales, los que de ninguna manera estaban ligados a los intereses de
importation.12 Estos ultimos, por otra parte, destacaron en estos y otros
paises latinoamericanos durante los periodos de fuerte presion para llevar
a cabo la sustitucion de importaciones, o sea, durante las guerras mundia
les y la Gran Depresion.
La importancia en el proceso de industrialization de los extranjeros, de
las minorias o en general de los grupos que no pertenecen a la elite tra
ditional, ha sido senalada como responsable por el hecho de que los in
tereses industriales no tienen en America Latina la influencia politica y
prestigio social que tienen en los paises ya industrializados desde hace
tiempo. En la medida en que este fenomeno sea real, puede explicarse
tambien por el tipo de industrias mas caracteristicas de las primeras fa
ses de la Isi: las opiniones de los duenos de embotelladoras de refrescos,
de industrias de cosmeticos o farmaceuticos no pueden llamar tanto la
atencion como la de los duenos de la siderurgia y maquinaria. Ademas,
los empresarios de los principales paises industrializados siempre han
logrado notable influencia por ser exportadores; como tales han obtenido
prestigio en el extranjero, creado contactos y conseguido information ?to
dos ellos logros muy apreciados por sus gobiernos. Esta fuente de in
fluencia esta por completo ausente para los empresarios de la Isi, que
generalmente solo pretenden abastecer el mercado interno.13
12 Warren Dean, "The Planter as Entrepreneur: The Case of Sao Paulo", The Hispanic
American Historical Review, XLVI (mayo de 1966), 138-52. Luis Ospina Vazquez, "Industria y
Proteccion en Colombia" (1810-1930), Medellin: ESF (1955), cap. 8.
13 La proposicion de que la falta de poder politico de parte de los empresarios se puede
explicar por la falta de exportaciones de caracter industrial es mas convincente cuando se afir*
ma su contraparte positiva: la continuada influencia politica de los intereses latifundistas a tra

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La fase exuberante de la hi y sus consecuencias politicas

Una ultima caracteristica de la fase inicial de la Isi es el patron de
crecimiento de las industrias recien establecidas. Se ha sugerido que
las curvas de produccion de las industrias recien establecidas con el propo

sito de sustituir importaciones muestran una tendencia a una gran baja en
su inclination: suben con rapidez cuando las importaciones se estan reem
plazando, y se enderezan tan pronto como el aumento de la demanda se
basa unicamente en el crecimiento del ingreso interno. Las utilidades tam
bien han seguido este patron. Asi, las industrias evolucionan rapidamente
de condiciones de altas utilidades y expansion a una madurez precoz; en
este punto retroceden al estancamiento monopolistico con tasas menores de
utilidades, un nivel mas bajo de inversiones, y a instalaciones y equipo ob
soletos.14
Todavia no se ha establecido si este patron de crecimiento de la pro

duccion es un hecho o si se trata solo de una induction de la naturaleza
de la sustitucion de importaciones. Despues de todo, las industrias nacien
tes tienen que superar problemas iniciales de produccion y organization,
y se encuentran ciertos obstaculos en cuanto a ventas, debido a la prefe
rencia de los productos importados. Por ello, los primeros datos sobre sus
ventas bien podria aproximarse a la curva logistica, la que representa bien
la experiencia de crecimiento tipica de las industrias de los paises ade
lantados.15 Sin embargo, probablemente se puede hablar de una fase par
ticularmente "facil" de sustitucion de importaciones, cuando el proceso
manufacturero esta basado por completo en materiales y maquinaria im
portados, en tanto que se impide la importation del articulo respectivo a
traves de firmes y efectivos controles. En estas condiciones, las primeras
experiencias de los nuevos empresarios con probabilidad seran alta
mente satisfactorias. Es precisamente esta etapa de la sustitucion de im
portaciones que ocasiona la fase de exuberancia y auge durante la cual
facilmente se sobreestima la demanda. De cualquier manera, ante bajos
vies del periodo de industrializacion en America Latina se explica por la dependencia casi total
de la capacidad para importar, sobre la exportacion de productos primarios. Este punto se anota,
en el caso del Brasil, por Francisco C. Weffort, "Estado y masas en el Brasil", Revista Lati
noamericana de Sociologia, I (marzo de 1965), 53-71.
14 David Felix, "Monetarists, Structuralists, and Import-Substituting Industrialization: en W,
Baer e I. Kerstenetzky (edit.), Inflation and Growth in Latin America (Homewood, Illinois,
Irwin, 1954), p. 384.
15 Simon S. Kuznets, Secular Movements in Production and Price (Boston: Houghton Mifflin,
1930). Arthur F. Burns, Production Trends in the United States since 1870 (Nueva York: Na
tional Bureau of Economic Research, 1934).

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INDUSTRIALIZATION Y SUSTITUCION DE IMPORTACIONES 637
aranceles o tipos de cambio preferenciales para la importation de ma

quinaria, los pedidos aumentan. Entonces, es probable que la nueva in
dustria se encuentre con exceso de capacidad cuando llega al punto en
el cual ha anteriormente sustituido las importaciones.1*
Es interesante hacer especulaciones sobre las consecuencias psicologico
politicas de este patron de industrialization. Los latinoamericanos progre
sistas, desde hace tiempo, tenian la esperanza de que la industrialization
traeria consigo muchas y muy necesarias reformas en la actitud de sus
gobiernos. Se esperaba que a traves de la naturaleza de las operaciones
industriales ?por su precision, la necesidad de exactitud cronologica,
puntualidad, responsabilidad y racionalidad general? podrian influir en
el manejo de la politica y posiblemente en el mismo proceso politico. Esa
clase de induction estaba basada en la naturaleza ?o supuesta natura
leza? de las operaciones industriales al nivel de planta. Sin embargo, no
tomo en cuenta los aspectos financieros y economicos del proceso, que
tenian, claro, un efecto mucho mas directo y determinante en la politica.
Entonces, la facilidad con que se instalaban nuevas industrias a pesar de
los peligros y muchas veces en tiempo de guerra o depresion, el crecimien
to acelerado que tuvieron y las respetables utilidades que realizaron en
las primeras fases, hizo que las industrias que sustituian importaciones
aparecieran como una nueva encarnacion de alguna materia prima que
repentinamente experimentaria un auge en el mercado mundial. Esto ex
plica por que no se infundio la racionalidad en la politica economica y
en el proceso politico en general.
Al contrario, la fase exuberante de sustitucion de importaciones trajo
consigo una politica gubernamental extravagante que sobreestimo con cre
ces el volumen de hazanas que podria tolerar la economia, ya fuera la
redistribution de ingresos, la construction de una nueva capital, u otras
extravagancias. Aqui no podemos sino mencionar estos casos; pero se sos
pecha que, en diferentes formas, Peron, Kubitschek, Rojas Pinilla y Perez
Jimenez pueden considerarse victimas de las ilusiones sobre la invulne
rabilidad economica, a causa de los primeros exitos y rapida penetra
tion de la industria en un ambiente que se suponia hostil.
16 Aun cuando los planes de expansion de las empresas competidoras son conocidos y no
existe un optimismo excesivo, la tendencia de la demanda se puede sobreestimar por dos motivos:
con la proteccion, el precio del articulo producido en el pafs sera mas alto que el del artfculo
importado; y los estudios de mercado, basados en estadfsticas de importaciones, frecuentemente
sobreestiman el mercado interno para la nueva industria del pafs, tambien porque las estadfsticas,
por lo general, incluyen un volumen de productos especiales que la industria interna no puede
abastecer.

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638 el trimestre economico
III. La aseveracion sobre el agotamiento de la sustitucion

de importaciones
Entonces, de improviso, termino la luna de miel y empezaron las recrimi

naciones. La Isi tomo su lugar, como hemos visto, en la larga lista de fra
casos de la politica latinoamericana. Ahora trataremos de ordenar y eva
luar algunos elementos de este cambio de opinion.
Se extreman tres criticas principales al proceso de industrialization,
tal como aparecio en America Latina:
1) La Isi tiende a estancarse despues de sus primeros exitos debido al

"agotamiento" de oportunidades faciles de sustituir importaciones;
deja la economia con empresas industrials de costo relativamente alto
y en condiciones mas vulnerables de balanza de pagos, ya que ahora
las importaciones consisten en materias semiterminadas, refacciones y
maquinaria, indispensables para mantener y aumentar la production
y el empleo.
2) Las industrias que sustituyen importaciones se ven afectadas por una
inhabilidad congenita para convertirse en industrias exportadoras.
3) Las aportaciones de las nuevas industrias son inadecuadas para solu
cionar el problema del desempleo.
A continuation fijaremos la atencion en las primer as dos criticas; la

tercera no puede examinarse en forma adecuada, dados los limites del pre
sente trabajo.
Un modelo ingenuo y semi-ingenuo de agotamiento
El razonamiento que se sigue para ilustrar el "agotamiento" de la Isi

se presenta en varias formas. Con mayor frecuencia se dice que el pro
ceso "se agota" despues de cierto periodo durante el cual se aprovechan
las oportunidades "faciles" de sustitucion de importaciones. El termino
"agotamiento" evoca un recurso natural que esta disponible en volumen
estrictamente limitado y que ha de agotarse. Debemos preguntarnos hasta
que punto es valida la comparacion. Hay un modelo muy sencillo para
explicar el concepto de agotamiento: en cierto momento un pais importa
los productos A, B9 C...; los volumenes importados anualmente corres
ponden a las mercancias Ma9 Mb, Mc. .. Ahora, se supone que existen las
economias de escala como para poder definir en forma inequivoca el ta

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mano minimo economico de las plantas que manufacturaran estos produc

tos. Si la capacidad anual de estas fabricas se designa por Pa, Pb, Pg. ..,
entonces las oportunidades de sustituir importaciones estan limitadas a
esos produetos (digamos A, C, E...), cuyas importaciones (las M) exce
den los tamanos minimos economicos (las P).
?ste seria un modelo verdaderamente ingenuo para racionalizar el con
cepto de agotamiento, y es, tal vez, como una caricatura de lo que piensan
los criticos de la sustitucion de importaciones. Los de mayor eriterio, se
dan cuenta de que las primeras etapas de la Isi abren nuevas oportunida
des para establecer manufactures, a traves del efecto ingreso y del efecto
hacia atras. En primer lugar, la production interna de A, C y E crea
nuevos ingresos que pueden ampliar el mercado de numerosos bienes de
demanda final hasta Uegar al punto en que es posible su fabrication in
terna. En segundo lugar, la production interna de A, C y E, que es, ex
hipotesi, a base de insumos importados, crea nuevas oportunidades para
establecer instalaciones que produzcan estos insumos.
El efecto ingreso probablemente dara lugar a una serie convergente de
nuevas oportunidades de inversion. Asi, pospone el agotamiento en rela
tion con el modelo ingenuo, pero no supera el problema. Sin embargo,
cuando se toman en cuenta los efectos del eslabonamiento hacia atras, el
concepto de agotamiento tiende a desaparecer, a menos que no se anadan
otros supuestos.
Un nuevo modelo de estancamiento bastante ingenuo, digamos "semi*
ingenuo", podria, entonces, hacerse de la siguiente manera. La industria A
requiere los siguientes insumos importados ai9 a29 as, ... <w...; la indus
tria requiere a, c2, c*... a..., etc. Parece razonable que la importation
de cualquier insumo individual, por ejemplo, Mai, M02, Mas... Mai... sean
menores que lo que habia sido Ma antes de que comenzara la production
interna de A. Por otro lado, es una conjetura (y muchas veces se acepta sin
ninguna duda) que el tamano economico minimo de una planta aumenta
a medida que se alcanzan etapas "mas altas" de production. Si esto es
cierto, resulta que Pai > Pa mientras que Mai < Ma. En este caso, a me
dida que se alcanzan las etapas superiores de production a traves del
efecto hacia atras, disminuyen las probabilidades de que las importacio
nes puedan exceder los tamanos economicos minimos para los insumos im
portados para A, C y E.

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Critica del modelo "semi-ingenuo": la importancia de la polkica
Creo que los que hablan de agotamiento piensan en algo semej ante a
este modelo semi-ingenuo. Por esta razon es util explicarlo en detalle, ya
que una vez que lo hayamos hecho sera facil percibir en que punto esta
equivocado este modelo y cuales son, entonces, los requerimientos de un
proceso de industrialization que pudiera "veneer" el agotamiento.17
Existen dos modificaciones del modelo que lo hacen mas realista y
menos expuesto al agotamiento. En primer lugar, algunos de los insumos
necesarios para las primeras industrias que tienden a sustituir importacio
nes probablemente seran los mismos (acero, papel, vidrio, son insumos
intermedios de muchos productos de demanda final). Como resultado de
esta convergencia de productos de procesos industrials, las at no siempre
son distintas a las a y a las e*, asi que la importation de varios bienes
intermedios puede muy bien exceder la importation previa de bienes de
demanda final.
En segundo lugar, no siempre es cierto que el tamano economico mini
mo de una planta aumenta con regularidad a medida que se alcanzan las
etapas "mas altas" de production. No conozco ningun estudio sistematico
al respecto; pero es bien sabido, por ejemplo, que las plantas ensambla
doras de automoviles tratan con varios proveedores y subcontratistas para
obtener muchas de las partes necesarias, asi como las acerias obtienen el
carbon de varias minas. Las plantas de gran capacidad caracterizan la
tecnologia de unos cuantos e importantes productos intermedios y basicos;
pero se encuentran empresas pequenas y medianas en cada etapa, particu
larmente en las de maquinaria y equipo, que representan en cierto sentido
las etapas "mas altas" de production.18
17 Una forma de retrasar el agotamiento previsto en el modelo ingenuo o semi-ingenuo sena

ensanchar el tamano total del mercado, ya sea para todos los productos, a traves de la amalga
macion de varios mercados nacionales o para algunos productos particularmente importantes
para el desarrollo industrial, a traves de una redistribucion apropiada del ingreso dentro de un
mercado nacional dado. Por tanto, la formacion de mercados comunes y la redistribucion de
ingresos, que se traducira en mercados internos mayores para los articulos producidos en serie,
han ocupado un lugar importante en las discusiones que surgieron despues de haber terminado
la fase de "exuberancia" de la Isi. No puede existir ninguna duda de que la creacion de un
mercado mas grande a traves de una o ambas medidas contribuiria mucho a un crecimiento
industrial dinamico. Pero queremos afirmar aqui que estos no son los unicos elementos disponi
bles; en otras palabras, que el tamano del mercado no es una barrera tan rigida y definitiva
como lo supone la tesis del agotamiento.
18 Datos impresionantes sobre la pequenez de la planta tipica de maquinas-herramienta en
los Estados Unidos y sobre bajos indices de concentracion industrial se encuentran en Murray
Brown y Nathan Rosemberg, "Prologue to a Study of Patent and Other Factors in the Machine
Tool Industry", The Patent, Trademark and Copyright. Journal of Research and Education, TV.

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Si se toman en cuenta estas dos consideraciones, aparece una posibili

dad particularmente favorable: el tamano economico minimo puede ser,
afortunadamente, y muchas veces lo es, grande, para las industrias cuyos
productos (acero, vidrio y papel) tienen un importante fenomeno de
convergencia. Pero aparte de esta feliz coincidencia, las consideraciones
anteriores hacen que el concepto de agotamiento pierda la exactitud fisica
y predecible que habia tornado en los modelos anteriores. Parece, mas
bien, que las dificultades que pueden estancar el proceso de efecto hacia
atras se deben en gran medida a los ambientes y politicas economicas, en
lugar de que esten determinadas exclusivamente por cantidades objetivas,
tales como el mercado y el tamano minimo de las plantas.
Tenemos unas palabras mas a proposito de los temas anteriores, antes
de estudiar las razones de tipo economico y sociopolitico que pueden de
terminar que el proceso de efecto hacia atras se estanque o no. Debe
reconocerse que una implication de las consideraciones anteriores es ha
cer hincapie en la importancia del tamano del mercado. En el modelo
semi-ingenuo de agotamiento, el tamano del mercado limita definitivamen
te el numero de industrias que pueden establecerse en cualquier pais.
Cuando aumenta el tamano del mercado es posible establecer un numero
adicional de industrias, todas mas grandes que las que se podian estable
cer anteriormente. Pero si se abandona la idea de que el tamano econo
mico minimo y la etapa de production estan estrechamente correlaciona
dos, las ventajas del tamano del mercado son mas grandes y no mas
pequenas. Porque el mercado mas grande permite no solo la instalacion
de una industria que necesita ese mercado, sino tambien, a su vera, se
instalan muchas otras plantas para surtir a esa industria. El tamano re
querido del mercado de estas plantas puede ser mucho mas pequeno, pero
no se podrian establecer sin la previa instalacion de la industria que ne
cesita del mercado mas grande y qu^ podria Uamarse la "industria de
estrangulacion".
Estas consideraciones nos ayudan a entender mejor la gran importancia
del tamano del mercado (ilustrado muy bien por los excepcionales lo
gros del Brasil y Mexico) si es que el proceso de efecto hacia atras ha de
ser vigoroso. Pero tambien conducen a interesantes conclusiones de poli
tical con el modelo semi-ingenuo, el proceso de industrialization ha de
terminar en cierto punto. Esto se puede comparar al ascenso de una mon
tana, cada vez mas inclinada. El pais es el alpinista, y entre mas grande
(Primavera, 1960), pp. 42-46. La razon que explica esta situacion es que las relaciones capital
mano de obra son tipieamente bajas en la industria de maquinaria.

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es (el pais o mas bien su mercado) mas alto sube por la montana. Si
esto realmente fuera asi, no tendria objeto empujarlo un poco mas arriba
a traves de incentivos especiales o de la promocion de las empresas publi
cas, y cualquier proteccion que se diera a las industrias nacientes tendria
que ser uniforme. Pero si abandonamos el modelo semi-ingenuo, la mon
tana cambia de forma. En cierto punto la pendiente es demasiado fuerte,
aunque despues se endereza y se vuelve mas inclinada en una f ase poste
rior. En estas condieiones es muy importante escalar la porcion prohibitiva
de la montana (la industria de estrangulacion) porque despues es posible
continuar el viaje con mucha mayor facilidad durante cierto tiempo. En
otras palabras, la existencia de las industrias de estrangulacion es un ar
gumento poderoso para la proteccion especial, o promocion directa, y aun
mejor para esforzarse en exportar la porcion del producto de la industria
que no puede colocarse en el mercado interno. De cualquier manera la
politica publica tiene de nuevo un papel de suma importancia con esta
vision del proceso de industrialization.
Otro comentario al respecto. El fenomeno de la convergencia de pro
ductos puede utilizarse para ayudar a que el pais escale las pendientes
mas altas de las industrias estranguladoras. Cuando una industria produc
tora de bienes intermedios carece de suficiente demanda interna y no
puede establecerse sobre bases de economia de escala, es posible investigar
las posibilidades de establecer industrias que podrian generar una de
manda adicional para el producto de la industria estranguladora. A pesar
de que esto puede dificultarse en la practica, estas consideraciones traen
un consejo de prudencia con respecto a las politicas contrarias a las 11a
madas industrias "no esenciales"; la demanda de productos intermedios
procedentes de estas industrias puede ser muy valiosa al permitir el esta
blecimiento de industrias de productos intermedios esenciales.
IV. LOS DETERMINATES ECONOMICOS, POLITICOS Y

TECNOLOGICOS DEL EFECTO HACIA ATRAS
A pesar de que las consideraciones anteriores terminaron por acentuar la

importancia de la politica, de todas maneras estaban enfocadas en el me
canismo de la industrialization a traves del efecto hacia atras. Ahora te
nemos que dirigirnos directamente a la economia politica del proceso.
No hay duda acerca de la importancia del tamano del mercado y de la
disponibilidad adecuada de divisas para fijar algunos limites al proceso;
sin embargo, el proceso de industrialization de paises no muy distintos

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INDUSTRIALIZACION Y SUSTITUCION DE IMPORTACIONES 643
con respecto a estas restricciones todavia demuestra considerables varia

ciones; por ello se llega a ser curioso acerca del papel de otros factores,
como por ejemplo el comportamiento de los empresarios particulares y
de las autoridades publicas.
Como ya se sabe, el establecimiento de una industria basada en insu
mos importados tiene dos efectos opuestos; se vuelve posible y en alguna
forma atractivo, como veremos mas adelante, establecer industrias que
produzcan insumos para la industria inicial; pero, al mismo tiempo, el
hecho de establecer esa industria ocasiona obstaculos a las inversiones a
traves del efecto hacia atras. Ya he senalado varias razones de los obs
taculos en mi trabajo Strategy of Economic Development:*
El empresario que hasta ahora ha trabajado con materiales importados mu

chas veces estara en contra de las industrias internas que producen esos
materiales. En primer lugar, teme, y muchas veces no sin falta de razon,
que el producto del pais no sea de tan buena ni uniforme calidad como el
importado. En segundo lugar, siente que se volvera dependiente de un
solo proveedor nacional en vez de poder adquirir, como antes, en varios
lugares del mundo. En tercer lugar, piensa que la competencia interna se
volvera mas activa una vez que las materias basicas se produzcan dentro
del pais. Por ultimo, la ubicacion de su empresa puede resultar inconvenien
te, una vez que se ha cambiado la fuente de abastecimiento de los materiales
que utiliza. Por todas estas razones, los intereses de las industrias de trans
formation, de acabado y mezclado se oponen con frecuencia al estableci
miento interno de industrias que abastecen de los productos con los que
trabajan.19
La alta protection arancelaria para la industria inicial, junto con la

falta de tarifas, de tarifas muy bajas, o de tipos de cambio preferencial
para los insumos de la industria,20 es otro factor importante que causa
serios obstaculos y que ultimamente ha recibido gran atencion. Mientras
mayor sea la diferencia entre el nivel de protection acordado a la indus
tria tendiente a sustituir importaciones y el que se aplica a los insumos
* Existe version castellana del FCE, 2* ed., Mexico, 1964.

19 Op. cit., p. 118. Me cito a mi mismo porque los criticos de la Isi a veces me han censu
rado de haber sobreestimado la fortaleza y automaticidad del proceso de efecto hacia atras.
20 Ver, por ejemplo, Santiago Macario, op. cit. y R. Soligo y J. J. Stern, "Tariff Protection,
Import Substitution, an Investment Efficiency" en Pakistan Development Review, V (verano de
1965), pp. 249-70. Una critica general de la sustitucion de importaciones basada en el argumen
to que ella lleva a enfasis y fuerte proteccion de bienes de consumo y que esta tendencia fo
menta la mala distribucion de recursos, crea obstaculos al posterior crecimiento industrial, y
fomenta una desviacion a favor del consumo aparece en John H. Power, "Import Substitution as
an Industrialization Strategy" (mimeografiado), enero, 1966.

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importados, en mayor grado dependera el margen de utilidades de la in

dustria del hecho de que se impida la production interna de los insumos.
La razon es que puede suponerse que las nuevas industrias productoras
de insumos, una vez establecidas, estaran en condiciones de obtener un
nivel de protection parecido al que beneficia a las industrias iniciales. Y
es dudoso que la industria inicial pueda obtener un aumento compensa
torio de tarifas para su propio producto o, en general, que el aumento
resultante en los costos se pueda trasladar al consumidor sin que se pre
sente una baja en el volumen de ventas.
Por todos estos motivos, las primeras industrias pueden no actuar como
propulsoras de un vasto esfuerzo de industrialization. Los altos derechos
aduanales para sus productos, junto con aranceles bajos (o negativos) so
bre sus insumos podra verse como un complot de parte de los que estan
en el poder, para corromper o sobornar a los nuevos empresarios, para
reducirlos a un grupo atado, ineficiente y no progresista que de ninguna
manera puede amenazar la actual estructura social. En realidad, como en
la aristocracia de los trabajadores de la teoria del imperialismo de Lenin,
estos empresarios mimados pueden pasar al enemigo; es decir, hacer cau
sa comun con los intereses agrarios y comerciales que desde hace mucho
tiempo se oponen a la introduction de industrias "exoticas".
La posibilidad de que los primeros empresarios de los paises subdes
arrollados puedan no estar completamente en favor de un desarrollo in
dustrial dinamico conduce a un interesante rompecabezas sociopolitico.
Los sociologos y los estudiosos de las ciencias politicas han deplorado
frecuentemente la debilidad de la clase media y, sobre todo, de los em
presarios latinoamericanos; de su falta de firmeza e incapacidad para ejer
cer influencia en los asuntos publicos. Anteriormente tratamos de explicar
este fenomeno tomando en cuenta algunas caracteristicas de la industria
lization "muy tardia". Pero al llegar a este punto nos preguntamos si en
verdad seria bueno que los nuevos empresarios fueran mucho mas pode
rosos. Entonces, posiblemente, podrian impedir el futuro proceso de in
dustrialization, lo que generalmente no han podido hacer. Considerando
el caracter de la industrialization muy tardia por etapas bien diferencia
das, seria tal vez mejor que los lideres gubernamentales de los paises de
industrialization tardia fueran tecnicos; es decir, grupos de planificadores
tecnicos, en vez de los mismos nuevos empresarios. De hecho, se debe a
las ordenes de los tecnicos de la administration de Kubitschek el que el
efecto "hacia atras" se haya reforzado rapidamente en la industria auto
motriz brasilena, durante los ultimos anos de la decada de 1950. Por otra

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parte, en Mexico, las plantas ensambladoras habian funcionado durante

anos sin hacer ningun progreso hacia la fabrication interna de motores y
partes hasta que, en la decada de 1960, se tomaron medidas parecidas
a las del Brasil. Asi, la resistencia que demuestran los empresarios nova
tos con respecto al efecto hacia atras se combina con otras caracteristicas
de la industrialization muy tardia con el resultado de que aumenta la con
tribution potential de la politica publica a este proceso.21
Pero no podemos fiarnos de que la politica apropiada surja solo por
que es necesaria y porque la pedimos. ^Podra vencerse la resistencia al
efecto hacia atras de otra manera distinta a la action tomada de parte
del gobierno? A pesar de que la resistencia de los nuevos empresarios es
completamente racional, no podemos dejar de sentir que esta basada en
un punto de vista excesivamente estrecho sobre el proceso de desarrollo.
De esta manera, podemos justificar la opinion de un sociologo brasileno
que piensa que el empresario tradicional de Occidente, educado en la etica
puritana, que optimiza racionalmente sus utilidades, no es, en realidad,
del tipo que mas se necesita dadas las condiciones de America Latina.
Cree que lo que se necesita son empresarios que puedan identificarse a
si mismos con los anhelos de desarrollo de su sociedad, aunque sea a costa
de cierta racionalidad en sus negocios cotidianos.22
Pero una vez mas, no podemos contentarnos con hacer un Uamado al
empresario desenvolvimentista; seria mas util poder explicar su presencia
o ausencia a traves de una serie de factores politicos y economicos. ?sta
sera nuestra siguiente tarea. A pesar de que es verdad que el efecto
hacia atras encuentra cierta resistencia y obstaculos, todavia falta observar
la existencia de otros factores que actuan en sentido contrario; es decir, en
el sentido del efecto hacia atras. Esta estimation de la eficacia compara
tiva de fuerzas y contrafuerzas probablemente es la clave para entender
por que la industrialization ha sido mas vigorosa y de mayor continuidad
en algunos paises en vias de desarrollo que en otros, mucho antes de que
se presentaran barreras relacionadas con la magnitud de los mercados.
Como en el caso del principio de la industrialization muy tardia, asi
la continuation del proceso a traves del efecto hacia atras sera fuerte
mente influido por la balanza de pagos del pais en vias de industria
21 Que la politica de forzar inversiones de eslabonamiento hacia atras tiene problemas y obs
taculos propios se demuestra en Leland L. Johnson, "Problem of Import Substitution: The Chi
lean Automobile Industry", Economic Development and Cultural Change, XV (enero de 1967).
pp. 202-16.
22 Fernando H. Cardoso, "The Industrial Elite" en S. M. Lipset y A. Solari (eds.), Elites in
TMtin America (Nueva York: Oxford University Press, 1967), pp. 96-9.

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lizarse. La oposicion de los empresarios iniciales a las inversiones que

resultan de un efecto hacia atras se puede reducir considerablernente si
de vez en cuando se restringe, por escasez de divisas, la entrada de insu
mos importados; por otra parte, las inversiones correspondientes necesi
tan la disponibilidad de divisas para la importation de maquinaria. En
consecuencia, seria conveniente alternar una politiea restrictiva de divisas
con otra de abundancia para poder generar tanto la motivation como los
recursos necesarios para el proceso. Este punto lo he senalado anterior
mente,23 y otros autores han tenido muy en cuenta la restriction de
divisas.24
Por lo tanto, sera mas util aqui estudiar otras fuerzas que afectan al
proceso. Seguramente existen muchas situaciones en que algunas inversio
nes resultantes de efectos hacia atras no son enteramente imposibles, dada
la cantidad disponible de divisas, ni completamente obligatorias a causa
de malas experiencias previas con la escasez de divisas. Aqui nos interesan
las condiciones que hacen que la industrialization siga adelante vigorosa
mente en estas condiciones.
De acuerdo con nuestro razonamiento anterior, afirmamos que existe
cierto nivel de resistencia, de parte de los nuevos empresarios, a la fabri
cation de insumos actualmente importados. Esta resistencia, que es ratio
nal en los nuevos empresarios, es indeseable desde el punto de vista de la
economia ya que se cree posible la production ventajosa de algunos insu
mos si se ofrece un nivel normal o medio de protection. En otras palabras,
hay lugar para una industrialization mayor, a traves de lineas eficientes
de ventajas comparativas, aunque tambien existan resistencias. Pregunta
mos ahora que condiciones, ademas de los cambios en la balanza de pa
gos podrian hacer que se atenuaran o desaparecieran estas resistencias
El punto principal que queremos destacar es muy sencillo: se eneuen
tra esta resistencia porque se suponia que la manufactura en las etapas
"mas altas" de la production no sera llevada a cabo por el empresario
inicial ya establecido (ni otros miembros de su familia). Pero si el mis
mo emprende la fabrication, desaparecen la mayoria de las objeciones a
la expansion manufacturers a traves del efecto hacia atras. Por ejemplo,
deberia disminuir el miedo a la inconstancia y baja calidad del articulo
del pais y desaparecer por completo el temor al proveedor monopolista.
En realidad los insumos del pais probablemente costaran un poco mas que
23 La estrategia, op. cit., pp. 173-6.

24 Ver, por ejemplo, Carlos F. Diaz-Alejandro, "On the Import Intensity of Import Substitu
tion". Kyklos, XVIII (1965), 459-511.

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el articulo importado, que tal vez no pagaba derechos de aduana, o se

compraba con tipo de cambio preferencial. Pero aunque no se puede re
cargar al consumidor con el aumento de costos del insumo de fabrication
interna, esto se volveria menos penoso con la integration vertical: porque
si alguna operation de una industria integrada experimenta una baja de
utilidades, el problema no es muy serio si la baja se compensa con las
utilidades provenientes de otra operation recien establecida. Para obtener
estas utilidades, el empresario que desea fabricar insumos que anterior
mente se importaban tendra que obtener para estos insumos un nivel "nor
mal" de protection. Se debe suponer, entonces, que el no considera que
los derechos aduanales y los tipos preferenciales de cambio sean para
metros inalterables e inmunes a su voluntad e influencia; en algunos ca
sos se supone lo contrario en la literatura sobre sustitucion de importa
tions (con consecuencias negativas para las perspectivas de la Isi), pero
es por completo irreal para la mayoria de las decisiones sobre inversion.
Si la disposition de los primeros empresarios a hacer inversiones por
efectos hacia atras es un elemento importante para superar los obstaculos
del proceso de efecto hacia atras, es necesario estudiar cuales son los fac
tores que integran esta disposition.
El economista puede ofrecer una razon general de por que las inversio
nes de efecto hacia atras posiblemente las llevaran a cabo los nuevos em
presarios: el mero hecho de que hayan estado logrando utilidades hace
suponer que esten buscando nuevas oportunidades para invertir. Una vez
que las industrias han llegado a la f ase en que han sustituido todas las im
portaciones, y que la expansion horizontal ya no es ventajosa, la expansion
vertical a las "etapas mas altas" de la production posiblemente sera la
mejor, y en todo caso la mas obvia salida para los fondos destinados a
la inversion, que se han acumulado con la operation ventajosa de las in
dustrias existentes. Las utilidades obtenidas en la primera fase de la sus
titucion de importaciones le proporcionan un incentivo generalizado al
prospero empresario de la Isi para volver a invertir, naturalmente des
pues de que se ha modificado la politica arancelaria y la del tipo de
cambio que afectaria al producto que fabricara. Las probabilidades de que
el nuevo empresario mire en esta direction son mayores por dos factores
relacionados entre si: uno, por la dificultad particular de entrar en mer
cados de exportation, lo que se comentara en la siguiente section; y, en
segundo lugar, por lo que hemos llamado el caracter de "etapas bien di
ferenciadas" de la industrialization muy tardia. El empresario que fabri
caba bienes de demanda final en ciclos anteriores de industrialization,

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generalmente daba origen a la produccion interna de insumos y de la

maquinaria requerida; entonces, una vez que ya no es capaz de aumentar
su volumen de ventas domesticas, eneontro que las etapas mas avanzadas
estaban ya ocupadas por otros, y tuvo que investigar nuevas posibilidades,
incluyendo las exportaciones para continuar su expansion. La situation es
muy diferente cuando la produccion se emprende totalmente a base de
insumos importados.
Las utilidades disponibles y la resultante busqueda de nuevas oportu
nidades de invertir con ventaja actuan, ya se ha dicho, como un contrapeso
general a la hostilidad de los nuevos empresarios hacia las inversiones de
efecto hacia atras. Es dificil precisar si este contrapeso vencera o no la
hostilidad. En el peor de los casos, la combination de las dos fuerzas hara
que los nuevos empresarios impidan la entrada a otros en el campo del
efecto hacia atras, aunque carezcan de suficientes motivos para entrar
ellos mismos.
Para continuar el analisis y determinar los diferentes grados de forta
leza de la dinamica del efecto hacia atras en varios paises, hay que
entrar en el campo de la sociologia. Los deseos de un empresario para
ingresar en campos de actividades relacionadas, en vez de conformarse
con sus actuales actividades basadas en insumos importados, pueden au
mentar si cree que sus hijos estan comprometidos en su propio grupo so
cial y en su carrera. Si los hijos del empresario pueden y desean pasarse
a alguna profesion o al gobierno, el padre no tendra que buscar nuevas
industrias para sus hijos (seria preferible una industria para cada hijo
para evitar problemas). Pero si los empresarios desprecian al gobierno y
a las profesiones, o si estas ven con malos ojos a los empresarios; si, como
sucede a menudo, existe un desden mutuo o, sencillamente, si la distancia
social entre empresarios y otros grupos es de consideration, entonces la
ventaja de dar empleos a la familia compensara plenamente los inconve
nientes, dolores de cabeza, y hasta los pequenos sacrificios economicos que
resultaran de las inversiones en efectos hacia atras serian menos penosos.
Parece, una vez mas, visto desde otro punto de vista, que quiza no esta
mal que los empresarios originales pertenezcan a un grupo de inmigrantes
u otro grupo enajenado, sin ninguna perspectiva inmediata de ingresar en
la ya establecida clase superior, en la politica o las profesiones.
La distancia social es fomentada por la distancia geografica. Por esta
razon, podria esperarse que un proceso de industrialization que, cuando
menos en sus principios, se identifica con uno o varios centros distintos a
la capital de la nation, tiene mejor oportunidad de expandirse vigorosa

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
INDUSTRIALIZACION Y SUSTITUCI6N DE IMPORTACIONES 649
mente de una industria a otra que una industrializacion que tiene su base
en la capital misma. La importancia de disponer de un centro industrial
aislado y orgulloso se ilustra con los casos de Sao Paulo, Monterrey y Me
dellin. Ningun centro iniciador comparable ha surgido de las capitales de
Chile y la Argentina y tal vez no sea coincidencia que estos dos paises
hay an suministrado a los criticos del proceso de la Isi mucho me j ores
ejemplos de su alegada irracionalidad y propension al agotamiento que
el Brasil, Mexico y Colombia.
Un ultimo punto de especulacion es el efecto diferencial de la teenolo
gia en la fuerza comparativa del proceso de efecto hacia atras en distintas
industrias. Cuando dicho efecto senala a una industria que es tecnologica
mente diferente de la que requiere el insumo, el empresario que utiliza
el insumo posiblemente estara menos atraido hacia la industria produc
tora del insumo que si esta tuviera procesos y tecnicas que el empresario
ya conociera. Por ejemplo, la dinamica del efecto hacia atras, asi como la
del efecto hacia adelante, podra ser mas vigorosa en las industrias "inna
tas" de la metalurgia y la quimica que, digamos, en la industria textil,
cuyos insumos provienen en gran parte de teenologias ajenas, o sea de las
de la industria quimica.
Entonces, la dinamica del efecto hacia atras se frena en algun punto,
simplemente por "extraneza tecnologica". Este punto es sumamente im
portante para la industria de la maquinaria, porque la maquinaria en
general implica una tecnologia extrana para la industria que la utiliza. La
investigation de los determinantes tecnologicos de la propension diferen
cial de varias industrias hacia las inversiones de efecto hacia atras podria
ser de mucho valor. Identificar y luego quitar esta especie de embotella
miento debiera ser una de las principales tareas de los organismos en
cargados del desarrollo industrial.
Las observaciones anteriores se hicieron con el fin de convencer al
lector de que hay otros muchos factores, relacionados con la fuerza o de
bilidad que muestra la industrializacion muy tardia en varios paises, ade
mas del tamano minimo economico de las plantas, el tamano del mercado
y aim la disponibilidad de divisas.
Hemos dejado muy atras los modelos ingenuo y semi-ingenuo de ago
tamiento y en su lugar hemos generado un "campo" muy complejo de
fuerzas y contrafuerzas. Si el lector esta un poco confundido, hemos lo
grado nuestro intento: porque esencialmente queriamos demostrar que el
proceso no es tan simple ni tan constrenido como se le ha presentado; que
depende mucho mas de decisiones de caracter publico y privado, asi como

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
650 el trimestre ec0n6mic0
de numerosos factores economicos, sociologicos y tecnologicos que todavia

deberan ser sujetos de investigation.
V. La incapacidad para exportar manufacturas:

causas y remedios "estructurales"
Resulta casi innecesario hacer hincapie en lo deseable que seria para nues
tros paises de industrializacion muy tardia exportar los productos de sus
nuevas industrias:
a) A traves de las exportaciones vencerian cualquier obstaculo relacio
nado con el tamano del mercado que limita su crecimiento o impide su
establecimiento.
b) A traves de las exportaciones se solucionarian las dificultades cam
biarias, que de otra manera impedirian la operation a plena capacidad
de las industrias existentes, asi como el establecimiento de nuevas indus
trias.
c) Por ultimo, a traves de la competencia en los mercados mundiales,
las industrias tendrian la necesidad de lograr y mantener altos niveles de
eficieneia y calidad, y podrian defenderse de las situaciones oligopolisti
cas y de la decadencia ante la cual suelen sucumbir las industrias en los
pequenos mercados locales de alta protection.
Por desgracia, la intensidad con la cual se debe desear la exportation
de manufacturas de los paises de muy tardia industrializacion esta con
trabalanceada por la fuerza de los argumentos que impiden las perspec
tivas de exito en esta direction.
Una vez mas, el razonamiento es ya conocido: las nuevas industrias se
establecieron exclusivamente para sustituir importaciones, sin considerar
las posibilidades de exportation, de parte de los mismos empresarios o
del gobierno; las sucursales y subsidiarias de firmas extranjeras, que han
desempenado un papel importante en el proceso, tienen muchas veces 6r
denes especificas de no competir en el extranjero con los productos de la
matriz; y todavia mas decisivo que estos obstaculos provenientes de acti
tudes e instituciones, es el hecho de que las nuevas industrias, establecidas
a la sombra de barreras arancelarias, tienen por lo general altos costos de
production en paises que ademas estan sujetos permanentemente a fuertes
presiones inflacionarias. En consecuencia, no existe posibilidad real algu
na de que estos paises puedan competir con exito en los mercados mun
diales, aun cuando estuvieran dispuestos a hacerlo.
]?stos son razonamientos poderosos que parecen llenar la funcion de

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
cualquier explication que es la de tranquilizar la mente; pero, <?logran

hacerlo de verdad?
Despues de todo, existen muchas industrias que comenzaron producien
do para el mercado interno y que, con el tiempo, colocaron sus productos
en los mercados del exterior. Hay aun una teoria segun la cual el prerre
quisito para la exportation es que el producto hubiera ya logrado acepta
cion en el mercado interno.25
En segundo lugar, las empresas extranjeras han sido a veces muy adap
tables en su politica de fabrication y exportacion. De la misma manera
que las politicas internas las han presionado para producir u obtener den
tro del pais una mayor proportion de sus insumos, se les podria inducir
para que se convirtieran en industrias exportadoras.
Por ultimo, hasta la explication de mas peso sobre la imposibilidad
para exportar ?la desventaja de costos de las nuevas industrias estable
cidas bajo protection arancelaria? pierde algo de su poder de persuasion
si recordamos que la protection industrial en Alemania y los Estados Uni
dos no ha impedido el exito de semej antes industrias protegidas en el
mercado mundial. Los paises que alcanzaron su industrialization a fi
nes del siglo xix crecieron, con mucha frecuencia, a la sombra de barre
ras arancelarias protectoras y al mismo tiempo hicieron vigorosos esfuer
zos para exportar, amenazando la situation dominante que tenian los
paises ya industrializados en numerosos e importantes mercados. Una vez
mas, el comportamiento de los paises de industrialization muy tardia no
podia ser mas diferente y ahora se ve que hacen falta explicaciones de ma
yor profundidad sobre la incapacidad para exportar que aflige a estos
paises. A pesar de que tal estrategia "estructuralista" para indagar el
problema puede demostrar que se trata de una situation mas dificil de
lo que se pensaba, tambien puede ofrecer nuevas y hasta ahora descono
cidas formas de atacarla.28
En la section anterior ya se ha anotado una explication acerca de la
dificultad para exportar. Se indico que, en vista del caracter "secuencial"
de la industrialization, los empresarios "muy tardios" que buscan nuevas
y ventajosas oportunidades tendran muchas veces la option de invertir en
28 S. B. Linder, An Essay on Trade and Transformation (Nueva York: Wiley, 1961), p. 87.
26 Una llamada general para el analisis "estructuralista" de los problemas economicos de
America Latina, ademas de una buena bibliografia, se encuentra en Osvaldo Sunkel, "El tras
fondo estructural de los problemas del desarrollo latinoamericano". El Trimestre Economico,
XXXIV (enero-marzo de 1967), pp. 11-58. Mi interpretation del estructuralismo como estrategia
para resolver problemas, se encuentra en mi obra Journeys Toward Progress (Nueva York:
Twentieth Century Fund (1963), pp. 210-6 y 231-5. (Existe version castellana: Politica Econo
mica en America Latina, Aguilar, 1964.)

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
industrias "hacia atras" o de expandirse hacia los mercados de exporta

ciones, en tanto que los empresarios "tardios" solo tenian abierta esta
ultima oportunidad, puesto que encontraban ya establecidas industrias de
efectos hacia atras. No hay por que extranarse, entonces, de que los em
presarios "muy tardios" prefieran quedarse en casa mas tiempo que los
empresarios "tardios" que estaban mucho mas presionados para invadir
el mercado externo como recurso para expandirse. Seria irreal esperar,
por tanto, que una industria fuera exportadora antes de echar raices en
el pais, a traves de inversiones ligadas a los efectos hacia atras. Y la
realization expedita de semejantes inversiones no solo es deseable per se,
sino tambien porque resultan necesarias para iniciar la fase de expor
tation.
Otra razon estructural de la incapacidad para exportar se origina en
las circunstancias bajo las cuales se han canalizado los recursos hacia el
sector industrial en muchos paises latinoamericanos. Las inversiones in
dustrials fueron atractivas no solo a causa de la protection aduanal, sino
tambien por la combination de la inflation interna, la sobrevaluacion de
la moneda y los controles de cambios. En efecto, el mantenimiento de un
tipo de cambio sobrevaluado significaba que los exportadores de las ma
terias primas tradicionales recibirian un ingreso real menor que en con
diciones de equilibrio o de tipo de cambio subvaluado. Al mismo tiempo, el
tipo de cambio sobrevaluado permitio la adquisicion a precios favorables
(en moneda del pais), de las importaciones que las autoridades permitie
ron. Y como la maquinaria y las materias primas gozaban de condiciones
preferenciales, el tipo de cambio sobrevaluado actuo en efecto como un
mecanismo para transferir ingresos del sector exportador traditional a las
nuevas industrias.27
Al mismo tiempo, sin embargo, la sobrevaluacion del tipo de cambio
actuo como un obstaculo a las exportaciones originadas en estas industrias.
Ello no era, probablemente, una desventaja grave, y en verdad no se
resintio como tal durante las primeras etapas de la industrialization ten
diente a sustituir importaciones, cuando no habia perspectivas de expor
tation de las industrias nacientes. Pero a medida que fue creciendo la
industria en varios paises, se puede preguntar por que no se opto por otro
arreglo institucional distinto. Por ejemplo, ?por que no gravar al sector
exportador, subsidiar a las nuevas industrias y corregir el tipo de cambio
27 Alexander Kafka, "The Theoretical Interpretation of Latin American Economic Develop
ment" en H. S. Ellis (ed.), Economic Development in Latin America (Nueva York: St. Martin's
Press, 1961), p. 21, y Celso Furtado, "Industrialization and Inflation", International Economic
Papers, XII (1967), pp. 101-19.

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTCUTC
sobrevaluado para fomentar las exportaciones de caracter industrial? La

pregunta lleva en si misma su contestation: en la mayoria de los paises
latinoamericanos este camino habria sido politicamente imposible. El po
der de los grupos atados al sector de exportaciones primarias habria im
pedido semejante ataque tan directo, y la prueba esta en los fuertes ata
ques, permanentes y ocasionalmente felices en contra de la presion
indirecta sobre el sector primario que las autoridades monetarias latino
americanas habian inventado de manera casi accidental. La gran ventaja
de la combination de la inflation con la sobrevaluacion era que no solo
presionaba en forma indirecta mas bien que directa a grupos de notable
poder politico y social, sino que este mecanismo era un subproducto in
voluntario y, durante mucho tiempo desapercibido, de un curso de action
que tenia como objetivo respetable "defender la moneda nacional contra
la depreciation".28
Visto de esta manera, la incapacidad de exportar manuf acturas aparece
como el precio que se tuvo que pagar para crear, en condiciones sociopo
liticas adversas, el sector industrial. Siendo asi, ^debemos estar satisfechos
de que por lo menos surgio la industrialization y contentos de pagar el
precio? No necesariamente. A medida que la industrialization progreso,
la conveniencia de la sobrevaluacion se volvio dudosa, desde el punto de
vista de la industria misma.
En la realidad, la sobrevaluacion no solo frenaba las exportaciones,
sino que impedia, en diversas formas que ya hemos estudiado, una vigo
rosa dinamica del efecto hacia atras. Ademas, en varios paises, las indus
trias se volvieron tan vigorosas e integradas que la ayuda consistente en
obtener algunos insumos importados a precios reducidos (a traves de la
sobrevaluacion del tipo de cambio) era seguramente de menor valor,
en el caso de numerosas empresas, que la perdida de las utilidades po
tentiates que se podian haber realizado mediante exportaciones a un tipo
de cambio no sobrevaluado. Se puede sugerir entonces que, en cierto pun
to, la sobrevaluacion de la moneda se transformaba de un estimulo al
proceso industrial en un impedimento que lo frena.
Parece que la f alta de competencia de la industria latinoamericana se
deba mas al fracaso para cambiar las instituciones que a la habilidad para
reducir los costos reales.
28 La politica surgio, ironicamente, para defender los intereses de exportation; por ejemplo en
el caso del Brasil, para mantener el precio del cafe en cruzeiros, frente a una baja de precios
en el mercado mundial durante la Gran Dtpresion. Esta politica condujo al aumento en la
oferta de dinero y dio lugar a presiones inflrcionarias internas que eventualmente condujeron
a la inflacion combinada con sobrevaluacion. Cf. Furtado, ibid., p. 103.

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
654 EL TRIMESTRE ECONOMIC*)
Entonces, surge la pregunta de por que los industriales se han abste

nido de presionar para obtener ventajas de caracter institutional, a traves
de subsidios a las exportaciones, tipos preferenciales de cambio, o, en for
ma mas radical, un tipo de cambio subvaluado y no sobrevaluado, lo que
permitiria obtener ventajas sobre la exportation. ^Existen algunas razo
nes que expliquen por que los empresarios tienen aversion para destinar
recursos importantes al esfuerzo para aumentar las exportaciones?
Esta pregunta nos conduce a la tercera razon de tipo estructural o es
peculacion sobre las dificultades de la exportation. Se relaciona, una vez
mas, con la distribution del poder en los paises latinoamericanos. Muchas
veces, para aumentar las exportaciones, el empresario tiene que hacer
inversiones especiales en investigation, diseno y presentation; tiene que
organizar grupos especializados en ventas; delegar considerable autori
dad; y emprender campanas de publicidad completamente nuevas; en
resumen, se expone a riesgos especiales y nuevos costos generales que solo
podran recuperarse durante un periodo relativamente largo de exporta
ciones con exito. Siendo asi, el empresario solo podra participar en las
exportaciones cuando tenga la seguridad de que las instituciones y las po
liticas basicas que afectan sus negocios en el extranjero son sumamente
estables, o, por lo menos, que se prestara a sus intereses la mas seria
atencion cuando las instituciones y politicas cambian.
En efecto, hemos detallado un "prerrequisito" para un aumento seguro
y ventajoso de las exportaciones de manufacturas: para emprender el ca
mino, con todos sus riesgos y costos adicionales, la clase empresarial debe
sentirse razonablemente segura de que puede influir en forma importante
sobre la politica fiscal y monetaria trazada por el gobierno. Para decirlo
de otra manera: solo una burguesia nacional unida y muy influyente po
dra llevar a cabo la industrialization, mas alia de la relativamente segura
sustitucion de importaciones, a la peligrosa etapa orientada hacia la ex
portation. Debe observarse que esta afirmacion (los empresarios no expor
tan porque carecen de influencia) complementa la segunda mitad de un
circulo vicioso, cuya primera parte, estudiada en la pagina 650, indicaba
que los empresarios de la Isi carecen de influencia porque no "conquistan
mgrcados externos". Como es evidente, no debemos sentirnos orgullosos al
haber disenado un nuevo circulo vicioso o identificado un nuevo prerre
quisito para el progreso economico de los paises en vias de desarrollo. Al
contrario, debemos considerar las formas para salir del circulo y de pres
cindir del prerrequisito, o de encontrar, a la Gerschenkron, un sustituto
para el. Pero, de todas maneras, debemos tomar una pausa en este punto

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
de nuestro razonamiento y observar que las condiciones para impulsar las

exportacioaes del sector privado en America Latina no son muy favora
bles: en ningun pais del Continente consider an los empresarios que tienen
un control efectivo de las politicas economicas que los afectan. Los que
hacen la politica prefieren mantenerse a cierta distancia de los grupos
interesados y no les dan la oportunidad de pronosticar sus actos; al mis
mo tiempo les gusta "manipular" los instrumentos de la politica econo
mica. En esta forma, los cambios en las politicas fiscal, monetaria y de
divisas son frecuentes, en tanto que rara vez se discuten con los grupos
afectados. Estas caracteristicas sociopoliticas son, tal vez, de mayor im
portancia que la estructura costos-precios de las nuevas industrias para
explicar la falta de exito en la exportation de manufacturas.
Al haber descubierto razones muy poderosas de la incapacidad para
exportar ^habremos acaso encontrado una solution "fundamental"? Una
forma de pretender haber Uegado a tal meta seria esperar que, como
resultado de nuestro analisis, America Latina cambiara la naturaleza de
su politica y que los grupos de poder, de ahora en adelante, fueran me
nos "manipuladores" y mas comunicativos. Por desgracia, no es probable
que el analisis pueda tener semejante poder p influencia. ^Pero, es en
verdad necesario esperar hasta que se desarrolle una relation intima de
confianza entre los empresarios y los encargados de la politica? ^Es con
cebible que los paises que encuentran dificil establecer esta relation dis
pongan de un camino alternativo?
Una reaction radical al problema seria que el Estado mismo se ocu
para de llevar a cabo el comercio exterior. No es nada raro que el Estado
ponga dificultades al desempeno de alguna importante funcion que de
biera realizar el sector privado y que mas tarde la lleve a cabo por si
mismo en virtud de las f alias de aquel.
Si hasta ahora no se ha seguido este curso para la exportation de ma
nufacturas, una de las razones es que apenas se empieza a comprender la
importancia de esta funcion. Ademas, las empresas publicas quiza no
podrian realizar con eficacia la venta de una gran variedad de manufac
turas en los mercados externos en virtud de que, por su misma natu
raleza, la tarea requiere de la iniciativa, flexibilidad y habilidad para
afrontar riesgos, y para tomar decisiones de manera descentralizada, ha
bilidades que son dificiles de lograr para la empresa estatal.
Una solution menos radical y mas prometedora seria que el Estado
fomentara activamente las exportaciones de la empresa privada. Como se
menciono anteriormente, en relation con las exportaciones de las sucursa

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
les y subsidiarias de empresas extranjeras, el Estado podria otorgar ven

tajas a traves de tarifas y otros incentivos, a las empresas que lograran
obtener mercados para las exportaciones, en la misma forma en que se ha
respaldado el efecto hacia atras en la industria automotriz brasilena. Des
de el punto de vista de los empresarios, esta politica tendria la ventaja de
que un sector de la burocracia se encargaria del fomento de las exporta
ciones y en tal forma tendria interes en impedir politicas dirigidas en
contra de tal fomento.
Otra solution distinta consiste en salvar los obstaculos a la exportation
que se origina en los actos del propio gobierno y ocuparse de los que im
ponen otros gobiernos. En efecto, esta politica es la meta que se esta tra
tando de lograr actualmente a traves de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo y su campana para obtener un trato
preferencial de las manufacturas de los paises en vias de desarrollo en
los mercados de los paises desarrollados. La politica quiza se entienda
mejor si se considera como una compensation para los exportadores de
los paises en vias de desarrollo, a cambio de algunas de las ventajas que
padecen, relacionadas con las politicas y frecuentes cambios de parte de
sus propios gobiernos. Dentro de este razonamiento, existe la esperanza
de que las preferencias serian solo temporales: una vez logrado el volu
men de exportation propuesto, se destruiria la primera mitad del circulo
vicioso que hemos identificado; los empresarios no tienen influencia por
que no exportan, y no exportan porque no tienen influencia. Asi, habria
la esperanza de que las politicas de los gobiernos tomaran mas en cuenta
las necesidades de los exportadores, y estos podrian entonces renunciar
a los privilegios especiales que les otorgan otros gobiernos.
Con esta perspectiva se observa mejor la necesidad de los mercados co
munes entre los paises en vias de desarrollo. Los mercados comunes no
solo ofrecerian trato preferencial a los empresarios de los paises partici
pantes; para que los convenios reciprocos fueran duraderos, las politicas
monetaria y de divisas tendrian que ser mas uniformes y estables de lo
que han sido. Y semejante evolution seria todavia de mayor importan
cia que las mismas preferencias aduanales, para promover las exportacio
nes de los paises del mercado comun, no tan solo entre ellos9 sino tambien
a otros paises. Sin embargo, son precisamente las perspectivas de disponer
de menor libertad de action en las politicas monetaria y de divisas lo que
conduce a los gobiernos al temor de comprometerse en los convenios para
crear mercados comunes.
Por ultimo, nuestro problema podria aliviarse por algunas nuevas ten

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
industrialization y sustitucion de importaciones 657
dencias en la estructura del comercio internacional de manufactures. De

acuerdo con algunos observadores, los paises de industrializacion reciente
debieran adquirir ventajas comparativas en ciertos tipos de productos in
dustriales altamente estandarizados.29 Aunque la venta de tales productos
en el extranjero pueda exigir relaciones estrechas con companias y mer
cados del exterior, ello no requiere de costosas campanas de publicidad
ni de requisitos de adaptation especial a los gustos y condiciones extran
jeros. Por lo tanto, disminuirian los costos generates de la exportation y
al mismo tiempo se reducirian los riesgos provenientes de la inestabilidad
o inseguridad de las politicas economicas oficiales.
Conclusi6n
En las paginas anteriores se ha tratado de describir las caracteristicas y
casos diversos de la Isi con el proposito de conocer las consecuencias so
ciopoliticas que afectan, a su vez, al proceso. Entre las caracteristicas de
la Isi la posibilidad de proceder en serie, por etapas bien diferenciadas, a
causa de la disponibilidad de insumos y maquinaria importados, desem
pena, como se ha visto, un papel dominante y complejo, de caracter directo
e indirecto, positivo y negativo.
La secuencia por etapas bien definidas del proceso no solo lo facilita,
sino que tambien da lugar a la falta de aprendizaje, a la ausencia de
innovaciones tecnologicas y al clima poco favorable para realizar inver
sions de efecto hacia atras o a aquellas que fomentan las exportaciones.
La consecuencia mas importante del caracter por secuencias que se obser
va en el proceso es el hecho de que ha sido posible que la industrializacion
haya penetrado en America Latina y en otros paises de industrializacion
muy tardia, sin que haya sido necesario introducir importantes cambios
sociales y politicos como en el caso de los primeros paises que se indus
trializaron y de otros que alcanzaron esa etapa un poco mas tarde. Las
repercusiones de esta situation en el proceso de industrializacion son am
bivalentes: por una parte, la falta de poder politico de los nuevos empre
sarios significa, como se ha visto, que la exportation afronta obstaculos
politicos e institucionales y no de indole meramente economica; por la
otra, que esta misma falta de poder neutraliza, en diversas formas, algu
nos de los posibles efectos adversos del caracter consecutivo del proceso;
por ejemplo, la resistencia que ofrecen los nuevos empresarios en relation
al efecto hacia atras.
29 Raymond Vernon, "International Investment and International Trade in the Product Cy
cle". The Quarterly Journal of Economics, LXXX (mayo de 1966), pp. 202-7.

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC
Ademas, el heeho de que la Isi encuentre facil acomodo en el ambiente

social y politico existente es probablemente lo que ha dado lugar al gran
desengano sobre el proceso. Se esperaba que la industrialization cambiara
el orden social y jtodo lo que hizo fue tan solo ofrecer manufacturas! De
aqui que se interprete cualesquiera de las dificultades que encuentra el
proceso como su fracaso total.
Este trabajo no ha negado, de ninguna manera, las diversas dificultades
que el proceso de la Isi pueda encontrar; en efecto, en varias ocasiones
se ha demostrado que aquellas son mas profundas de lo que se pensaba.
Al mismo tiempo, la investigation de las caracteristicas del proceso ha
permitido descubrir algunos caminos abiertos que los paises de industria
lization tardia pueden seguir en la senda del continuado crecimiento in
dustrial.

34.192.2.131 on Mon, 08 Nov 2021 04:50:50 UTC

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LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA INDUSTRIALIZACIÓN A TRAVÉS DE LA SUSTITUCIÓN DE

IMPORTACIONES EN AMÉRICA LATINA

Stable URL: https://www.jstor.org/stable/20856030

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Introduction: El desengano de la industrialization en America Latina.

Introduction: El desengano de la industrialization en America Latina

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atencion a sus interrelaciones con la vida social y politica. La facilidad con

Anteriormente a la gran depresion, el desarrollo de los paises latinoameri

Si hojeamos los escritos de Celso Furtado, el cambio de opinion resalta

1 El desarrollo economico de America Latina y sus principales problemas (Nueva York, Na

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industrial, Furtado celebro la resultante "transferencia de los centros de

En America Latina... hay la conciencia general de estar viviendo un pe

Considerando estas dos citas se podria f acilmente concluir que tenemos

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supuesto fracaso de la industrializacion a traves de la sustitucion de im

I. CUATRO IMPULSOS DE LA INDUSTRIALIZACION MEDIANTE LA SUSTITUCION

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necesidad de shocks externos o de la intervention gubernamental ?un

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no la tiene estara presente solo cuando el impulso primario hacia la in

II. Caracteristicas de la fase inicial de la Isi

La industrialization por etapas bien diferenciadas

Independientemente de su impulso original, la Isi empieza en forma

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Este proceso no tiene nada que ver con el establecimiento de la nueva

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La industrialization "tardia99 contra la "muy tardia99

La industrialization "muy tardia" descrita hasta aqui se puede contras

1) Entre mas atrasada era la economia de un pais, es mas probable que su

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puje y que se haya realizado a una tasa relativamente alta de crecimien

De estas seis caracteristicas solo la ultima puede aplicarse incondicio

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lizacion, como Alemania, Rusia y el Japon. ?sta es, quiza, la causa de la

Las fuentes del empresariado

Nos falta estudiar todavia una serie de importantes caracteristicas de

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importaciones disponibles (debido a una guerra o problemas de la balan

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La fase exuberante de la hi y sus consecuencias politicas

las curvas de produccion de las industrias recien establecidas con el propo

Todavia no se ha establecido si este patron de crecimiento de la pro

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