ESCUELA POLITÉCNICA SUPERIOR Tema 3.

La Ley y las normas equiparadas a la Ley

Relaciones Jurídicas Básicas

TEMA 3

“LA LEY Y LAS NORMAS EQUIPARADAS A LA LEY”

1. La Ley. 1.1) La Ley constitucional: la Constitución; 1.2) Las Leyes Orgánicas y las Leyes
Ordinarias; 1.3) Las Leyes de las Comunidades Autónomas; 1.4) El procedimiento de
elaboración de las Leyes: A) Proyectos de Ley; B) Proposiciones de Ley; C) Iniciativa legislativa
popular; D) Iniciativa autonómica; E) Discusión, aprobación, sanción y promulgación; 2. Normas no
parlamentarias equiparadas a la Ley. 2.1) Los Decretos-Leyes; 2.2) Los Decretos
Legislativos: A) Las Leyes de Bases; B) Los Textos Refundidos; 3. Vigencia en España de la
normativa con rango de Ley de la Unión Europea.

1. La Ley

Tal y como señala Ramón MARTÍN MATEO podemos considerar como Ley
“aquella norma escrita emanada de los órganos que tienen atribuida la suprema potestad
legislativa”. Por esta razón, debe afirmarse que la Ley procede de la cúspide del
ordenamiento jurídico, primando sobre las restantes normas del Estado de Derecho, a
salvo de la Constitución, que se inserta precisamente en el vértice superior de la
pirámide normativa. Las normas con rango legal suponen la expresión máxima de la
soberanía popular, y por esta razón, sólo admiten el control de constitucionalidad que
ejerce el Tribunal Constitucional.

CE

Ley y normas
equiparadas

Reglamentos nacionales

1.1) La ley constitucional: la Constitución

En todo Estado de Derecho, la Constitución marca las reglas de juego generales

en base a las cuales se articula el funcionamiento del Estado. Las Constituciones
modernas, como la nuestra, están integradas por una serie de normas y principios que
encuadran y ordenan toda la actividad pública. Por su propia esencia, y derivado de las
especiales garantías y rigurosas formalidades que lleva aparejada la confección y
promulgación de una Ley constitucional, la Constitución se sitúa en la cúspide del
sistema normativo, y como consecuencia, su contenido prima sobre el de las demás
Leyes, que deberán respetar necesariamente sus preceptos y principios.

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En atención a estas consideraciones, se pueden identificar una serie de rasgos

característicos de las Leyes constitucionales:

- La Constitución es una norma jurídica. Participa de los caracteres materiales y

formales que se predican de toda norma jurídica en general. Es decir, su contenido tiene
carácter normativo y debe ser respetado en todo momento, al situarse en la cúspide del
ordenamiento jurídico. Del citado carácter normativo de nuestra CE se desprenden tres
postulados. En primer lugar, la Constitución tiene un carácter no programático, y por
tanto, ante cualquier vulneración de su contenido normativo (Ejemplo: Derechos y
Libertades del Capítulo 2º del Título I) puede recabarse la tutela judicial ante los
tribunales ordinarios, y en su caso, también ante el Tribunal Constitucional. En segundo
lugar, a través de la Constitución se produce una positivización de los principios
constitucionales (Ejemplo: artículo 1. 1 CE). Y, en tercer lugar, la CE es fuente de
interpretación de todo el ordenamiento, y por tanto, los aplicadores del Derecho deberán
tener siempre en cuenta lo establecido en la Carta Magna, e interpretar toda norma
conforme a ella.

- La Constitución es la norma jurídica fundamental. Esta característica se aprecia

en un doble sentido. En primer lugar, desde una perspectiva material, su contenido
constituye el punto de arranque del desarrollo legislativo del ordenamiento. Y, desde un
punto de vista formal, por la primacía de la Constitución respecto al resto del
ordenamiento jurídico. En este sentido, el artículo 9.1 CE señala que “Los ciudadanos y
los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico”.

- Sólo el Tribunal Constitucional está legitimado para interpretar el contenido de

la ley constitucional. De este modo, se garantiza que la interpretación y el sentido de los
preceptos constitucionales no quede en manos del poder legislativo o ejecutivo de turno,
evitando manipulaciones del sentido de los artículos de la Constitución.

1.2) Las Leyes Orgánicas y las Leyes Ordinarias

En términos generales podemos señalar que “son leyes orgánicas las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben
los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución”. (Artículo 81 CE).

El procedimiento para la aprobación de este tipo de norma legal exige mayoría

absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
Lógicamente, la modificación o derogación de éstas requerirá igualmente mayoría
absoluta del Congreso.

Volviendo a la definición legal que hemos expuesto de ley orgánica, vemos que
en la misma se establece la expresión “las demás previstas en la Constitución”. En este
sentido debemos señalar que también se regulan por este tipo legal las siguientes
materias:

- la organización militar.
- el Defensor del Pueblo.

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- la suspensión de derechos y libertades.

- la sucesión a la Corona.
- la iniciativa popular y las modalidades de referéndum.
- los tratados internacionales que otorguen competencias internacionales.
- las funciones y principios de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado.
- el Consejo de Estado.
- los estados de alarma, excepción y sitio.
- el Poder Judicial.
- el Tribunal de Cuentas.
- la constitución de Comunidades Autónomas.
- la aprobación y reforma de Estatutos de Autonomía.
- el Tribunal Constitucional.
- el régimen electoral.

Por otro lado, tenemos a la ley ordinaria. Ésta se entiende por la norma legal
aprobada por mayoría simple del congreso y reguladora de todas aquellas materias que
no se hayan reservado expresamente para ser reguladas por ley orgánica.

Una de las cuestiones polémicas en relación a estos dos tipos de leyes ha sido su
posición dentro de la pirámide normativa. Se ha llegado a incurrir en el error de
considerar a las leyes orgánicas superiores a las ordinarias, puesto que para la
aprobación de las primeras se exige mayoría absoluta. Sin embargo, tal afirmación es
totalmente falaz, ya que ambos tipos de normas legales ostentan el mismo valor. Es
decir, el peso legal de la Ley Ordinaria es exactamente idéntico al de la Ley Orgánica.

Las relaciones entre los dos tipos de normas legales se acciones en base al
principio de competencia, lo que implica que una ley ordinaria no pueda regular
materias reservadas a una ley orgánica y viceversa. Así, cada tipología de ley tiene
atribuidas la regulación de unas competencias determinadas, en concreto, la ley
orgánica, aquellas expresamente señaladas en el artículo 81 CE y las que hemos
destacado; y, las leyes ordinarias, todas las demás.

En este sentido el TC, en su Sentencia 5/1981, de 13 de febrero, vino a señalar

que “hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas
(art. 81.1 CE), también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y
que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley orgánica que invadiera
materias reservadas a la Ley ordinaria”. A sensu contrario (en sentido contrario) debe
interpretarse de la misma manera, es decir, ninguna materia reservada a Ley Orgánica
puede ser regulada por Ley Ordinaria.

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1.3) Las Leyes de las Comunidades Autónomas

Nuestro texto constitucional introdujo un tipo de normas legales hasta entonces

desconocidas en nuestra historia jurídica: las leyes autonómicas. El reconocimiento de
la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas supone materializar no una mera
descentralización administrativa sino claramente política, al otorgar a los parlamentos
autonómicos, elegidos por votación popular, la capacidad de crear normas jurídicas con
rango legal.

Es conveniente aclarar dos aspectos en relación con las leyes autonómicas:

- Respecto a la Constitución: ninguna duda cabe de que las leyes de las CC.AA.
están subordinadas jerárquicamente a aquella.

- Respecto a las leyes estatales: no rige un principio de jerarquía sino de

competencia. A la vista de la Constitución y del correspondiente Estatuto de
Autonomía se determinará la competencia en cada caso concreto.

Por otro lado, hemos de referirnos a dos tipos de leyes que, aún siendo leyes de
carácter estatal, vienen al caso en relación con la potestad legislativa de las CC.AA.
Estos dos tipos de normas legales también fueron introducidas por nuestro texto
constitucional de 1978:

- Las Leyes marco. Según el art. 150.1º CE: “Las Cortes Generales, en materias
de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades
Autónomas la facultad de dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco
de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de
la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad
del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las
Comunidades Autónomas”.

- Las Leyes Armonizadoras. Según el art. 150.3º CE: “El Estado podrá dictar
leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones
normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias
atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la
apreciación de esta necesidad”.

1.4) El procedimiento de elaboración de las leyes

A) Proyectos de Ley

La iniciativa legislativa corresponde, entre otros, al Gobierno. El art. 87.1 CE así

lo reconoce al señalar que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al
Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las
Cámaras.

En consecuencia, los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros,

que los remitirá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los
antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (88 CE).

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La tramitación interna del proyecto antes de su remisión al Congreso pasa por

una serie de trámites exigidos por el art. 22 Ley 50/1997, del Gobierno. Estos trámites
son los siguientes:

1. El procedimiento de elaboración de proyectos de ley se iniciará en el

Ministerio o Ministerios competentes mediante la elaboración del
correspondiente Anteproyecto que irá acompañado por la memoria y
los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo,
así como por una memoria económica que contenga la estimación del
coste a que dará lugar.

2. En todo caso los anteproyectos de ley habrán de ser informados por la

Secretaría General Técnica.

3. El titular del Departamento ministerial proponente elevará el

Anteproyecto al Consejo de Ministros a fin de que éste decida sobre
los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes
e informes que resulten convenientes así como sobre los términos de
su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.

4. Una vez cumplidos los trámites a que se refiere el apartado anterior, el

titular del Departamento proponente someterá el Anteproyecto, de
nuevo, al Consejo de Ministros para su aprobación como Proyecto de
ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al
Senado, acompañándolo de una exposición de motivos y de la
memoria y demás antecedentes necesarios para pronunciarse sobre él.

5. Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, el Consejo de Ministros

podrá prescindir de los trámites que hemos indicado en el punto 3 de
este apartado, salvo los que tengan carácter preceptivo (obligatorio), y
acordar la aprobación de un Proyecto de ley y su remisión al
Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

B) Proposiciones de Ley

Obviamente también las Cámaras ostentan la iniciativa legislativa (87.1 CE).

Ello supone que podrán iniciar la tramitación de leyes a través de un mecanismo propio:
las proposiciones de ley. Serán los Reglamentos de cada Cámara los que regulen la
tramitación de estas iniciativas.

C) Iniciativa legislativa popular

La iniciativa popular aparece reconocida en el art. 87.3 de la Constitución. En

este artículo se establece que una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y
requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En
todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas.

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Asimismo, el precepto constitucional señalado advierte de que no procederá

dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter
internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
El desarrollo normativo de esta posibilidad de iniciativa legislativa vino dado
por la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas
modalidades de referéndum.

D) Iniciativa autonómica

Una consecuencia lógica del reconocimiento del Estado Autonómico fue la de

permitir a las distintas CCAA desarrollar un procedimiento propio de iniciativa
legislativa ante las Cortes Generales del Estado.

De este modo, la CE, en su artículo 87. 2, permite que las Asambleas de las
Comunidades Autónomas soliciten del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o
puedan remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha
Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

E) Discusión, aprobación, sanción y promulgación

Tras discutirse en el Congreso el proyecto de ley y ser aprobado, el Presidente de

la Cámara dará inmediata cuenta al Presidente del Senado en donde se llevará a cabo la
discusión y aprobación del mismo. El Senado tiene una capacidad suspensiva de veto
(90.2 C) que puede ser obviada mediante la ratificación del Congreso por mayoría
absoluta en una nueva votación.

Tras la aprobación por las cámaras el Rey sancionará el texto legal en el plazo de
quince días, lo promulgará y ordenará su inmediata publicación (91 CE).

2. Normas no parlamentarias equiparadas a la Ley

2.1) Los Decretos-Leyes

La Constitución contempla (art. 86) que en caso de extraordinaria y urgente

necesidad, el Gobierno pueda dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarán la forma de Decretos-Leyes. Su vocación, por tanto, es de provisionalidad, en
tanto que el órgano que ostenta el poder legislativo no decida aprobar su contenido en
tramitación parlamentaria, y sólo pueden dictarse en supuestos excepcionales de
extraordinaria y urgente necesidad.

Los Decretos-Leyes tienen un límite material: no podrán afectar al ordenamiento

de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al
Derecho electoral general.

La aprobación del Decreto-Ley no exime de su tramitación parlamentaria. Por

ello estas normas deberán ser inmediatamente sometidas a debate y votación de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en
el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de

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pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación.

Aunque también cabe que dentro del plazo de los treinta días las Cortes tramiten el
Decreto-Ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.

Sin embargo, lo que sí debemos tener claro es que una vez publicados, los
Decretos-Leyes tienen la misma fuerza que la Ley, es decir, pueden modificar y derogar
Leyes y otros Decretos-Leyes. De este modo, los Decretos-Leyes se incorporan con el
mismo rango de la Ley al ordenamiento, y por tanto, gozan de la misma eficacia jurídica
y contra ellos caben los mismos recursos que contra las Leyes.

2.2) Los Decretos Legislativos

Este tipo de normas con rango legal viene contemplada en el artículo 82. 1 CE,
en el que se fija que las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de
dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas que no deban ser objeto
de regulación por Leyes Orgánicas.

Así, a diferencia de los Decretos-Leyes, no se trata de poderes previos

reconocidos al Gobierno, sino que en el caso de los Decretos Legislativos el Gobierno
necesita la autorización (delegación expresa) de las Cortes Generales para poder dictar
esta clase de normas con rango de Ley.

La citada delegación se agota con su ejercicio, y se deberá otorgar única y

exclusivamente al Gobierno, sin que éste pueda realizar subdelegaciones a favor de
otras autoridades.

Las manifestaciones de los Decretos Legislativos son:

- Las Leyes de Bases

- Los Textos Refundidos.

A) Las Leyes de Bases

Las Leyes de Bases son aquellas que fijan unos puntos programáticos , unas
directrices, aunque deben delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación y
los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio, que después son
desarrollados por el Gobierno aprobando el texto articulado de la Ley, que supone una
innovación del ordenamiento jurídico.

Nos encontramos, por tanto, ante un sistema de autorización en bloque al

Gobierno para desarrollar la Ley de Bases a través de un texto articulado, que una vez
aprobado, tendrá rango de Ley ordinaria.

Se trata, pues, de un supuesto de incorporación del Gobierno en las tareas

legislativas, a través de la colaboración de éste con el legislador en la creación de
normas con rango de Ley (el concreto texto articulado surgido para desarrollar lo fijado
por la Ley de Bases).

B) Los textos refundidos

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A diferencia de los anteriores, los textos refundidos no innovan el ordenamiento,

es decir, el Gobierno no aporta nada nuevo, y únicamente refunde una serie de leyes
dispersas y sucesivamente promulgadas, incluyéndolas en un texto coherente.

El texto refundido, por tanto, no es más que la reunión de un conjunto de Leyes

anteriores en un único texto legal, para facilitar la coherencia en el concreto ámbito
refundido. (Ejemplo: texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, Real Decreto Legislativo 2/2000).

La autorización para refundir textos legales habrá de determinar el ámbito

normativo a que se refiere la delegación, especificando si se circunscribe a la mera
formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los
textos legales que han de ser refundidos.

3. Vigencia en España de la normativa con rango de Ley en la unión

Europea

Hasta ahora hemos analizado el Derecho Comunitario en dos momentos:

- Primero, analizamos el proceso de construcción europea y describimos

superficialmente sus instituciones.

- Luego analizamos las fuentes del derecho comunitario.

Como recordaremos, dejamos de lado los Reglamentos alegando que este tipo de
“actos” (normas) comunitarios por su indudable semejanza con las normas de rango
legal nacionales merecían su estudio en este momento.

Anunciábamos que el Reglamento es el acto normativo comunitario más

completo y eficaz y que en su estructura y caracteres se aproximaba en gran medida a la
“ley nacional”. Sus principales características son las siguientes:

- Tiene un alcance general. Es decir, está dirigido a un conjunto en principio

indeterminado de personas pero, eso sí, de todo el territorio comunitario. Si solo
se dirigiera a los nacionales de un Estado o Estados estaríamos en presencia de
una Decisión.

- Es obligatorio. Y lo es en todos sus elementos. Recordemos como la Directiva

solo era obligatoria en cuanto a sus resultados, pero dejaba a los Estados
miembros la elección de medios y de forma.

- Su aplicabilidad es directa. Y ello porque no precisa ningún tipo de instrumento

en el ámbito interno: su validez es inmediata y sus efectos vinculantes.

Los Reglamentos comunitarios pueden precisar, eso sí, la aprobación de normas

de ejecución. En tal caso este desarrollo normativo corresponde al Consejo y, por
delegación de éste, a la Comisión. El resultado serían los llamados reglamentos de
aplicación, siempre subordinados, claro está, a los reglamentos base.