2006 El Control Jurisdiccional en El Derecho Penitenciario Español Abel Téllez Aguilera.

CONGRÉS PENITENCIARI INTERNACIONAL: 89
La funció social de la política penitenciària

Barcelona 2006
Bloc 1: Parlem de política criminal
TAULA RODONA
LA TUTELA DELS DRETS DELS INTERNS
EL CONTROL JURISDICCIONAL EN EL DERECHO

PENITENCIARIO ESPAÑOL
ABEL TÉLLEZ AGUILERA.

Magistrado - Doctor en Derecho.
1. EL JUEZ DE VIGILANCIA PENITENCIARIA: PIEZA CLAVE DEL SISTEMA

PENITENCIARIO
Ya en el año de 1480, vía Real Pragmática, los Reyes Católicos mandaron y ordenaron «que
el sábado de cada semana dos de nuestro Consejo vayan a las nuestras cárceles, a entender
y ver los procesos de los presos que en ellas penden, así civiles como criminales, juntamente
con nuestros Alcaldes; y sepan la razón de todos ellos, y hagan justicia brevemente, y
se informen particularmente del tratamiento que se hace a los presos; y no den lugar en
su presencia sean maltratados por los Alcaldes; y que la relación de los delitos la haga
el Relator o el Escribano, y no los Alcaldes, sino cuando se la pidieren los del Consejo. Y
mandamos que uno de los que visitaren la semana pasada, vaya la siguiente con otro; y
así por su orden se hagan continuamente las dichas visitas»1 . Estas previsiones, junto a
otras posteriores en las que se preveía un control por autoridades extrapenitenciarias de
nuestras cárceles y presidios2 , como fácilmente puede intuirse, nunca pasaron de ser una
mera retórica jurídica, flatus vocis, que en ningún caso perturbaron la tranquilidad de los
responsables de nuestras instituciones penitenciarias y, a lo más, sirvieron tan sólo como
base documental de conocidas exposiciones doctrinales que evidenciaban el lamentable
estado de las mismas.
Es más, el mandato contenido en el todavía vigente, al menos formalmente3 , artículo 526

de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, relativo a la necesaria visita semanal de los Jueces de
1
Novísima Recopilación, Libro XII, Título XXXIX, Ley I. Vid. Los Códigos españoles, concordados y anotados, tomo X,
Madrid, 1850, pág. 143 (aunque en el original figura errata al paginar la misma con el número 134).
2
Como acontecía con las Juntas Locales, creadas por Real Decreto de 27 de agosto de 1868, órgano colegiado de carácter
mixto que representa la primera aparición de un órgano extra-penitenciario que tenía atribuidas funciones inspectoras
y de participación en el funcionamiento de los establecimientos penales. Resaltando su importancia como antecedente
directo de los actuales Jueces de Vigilancia Penitenciaria, vid. ALONSO DE ESCAMILLA, Avelina, El Juez de Vigilancia
Penitenciaria, Madrid, 1985, pág. 36.
3
Vigencia material cuestionable dado que dicha obligación dejó de tener sentido después de la aparición de los Jueces de
Vigilancia Penitenciaria, al tener éstos atribuida legalmente la competencia de «realizar las visitas a los establecimientos
penitenciarios que prevé la Ley de Enjuiciamiento Criminal» (art. 76 ap. h de la LOGP).
90 CONGRÉS PENITENCIARI INTERNACIONAL: La funció social de la política penitenciària
Instrucción a las prisiones de la localidad, nunca se convirtió, al igual que su antecedente

normativa referida a las visitas generales de las Audiencias previstas en el artículo 17
del Reglamento Provisional para la Administración de Justicia de 18354 , en un auténtico
control judicial de la actuación penitenciaria, algo predicable, asimismo, de las previsiones
contenidas al respecto en el artículo 990 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal5 .
La consolidación del control judicial de la ejecución de la pena de prisión, como es de sobra

conocido, sólo quedó finalmente instituido, y al margen de, los citados antecedentes6 ,
con la promulgación de la Ley Orgánica General Penitenciaria, la primera de dicho rango
4
Sobre la compatibilidad o no de las visitas generales previstas en el citado Reglamento, así como en las Ordenanzas de
las Audiencias, y en las Reales Órdenes de 17 de mayo de 1852 y de 27 de enero de 1858, tras la promulgación de la Ley
de Enjuiciamiento Criminal de 1882, vid. AGUILERA DE PAZ, Enrique, Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal,
tomo IV, 2ª ed., Madrid, 1924, págs.. 244 y ss.
5
En cuyo párrafo 4º se establece: «Los tribunales ejercerán además las facultades de inspección que las leyes y reglamentos
les atribuyan sobre la manera de cumplirse las penas». Sobre este precepto, decía Aguilera de Paz (Comentarios a la
Ley de Enjuiciamiento Criminal, tomo VI, 2ª ed., Madrid, 1925, págs. 644 y ss.): «Prueba evidente de que no cesa la
competencia del tribunal sentenciador, aun en lo relativo al cumplimiento personal de la pena, es la obligación impuesta al
mismo en el párrafo último del artículo que examinamos, según el cual han de ejercer además los tribunales las facultades
de inspección que las leyes y reglamentos les atribuyan sobre la manera de cumplirse las condenas.
Esta inspección pueden ejercerla los tribunales por tres medios distintos concurrentes al mismo fin, que son:
1º Por los alardes que debe practicar el tribunal sentenciador respecto de las causas pendientes de ejecución de
sentencia.
2º Por los testimonios que, según veremos al ocuparnos del art. 997, deben remitirles los jueces de instrucción a quienes
se hubiere cometido la práctica de algunas diligencias relativas al cumplimiento de las sentencias; y
3º Por las visitas que deben girar a los establecimientos penales en que estuvieren extinguiendo su condena los
penados.
(...)
Y, por último, mediante las visitas que deben girarse a los establecimientos penales en virtud de la potestad inspectora que
a los citados tribunales corresponde con arreglo al párrafo 4º del presente artículo y a las demás disposiciones vigentes,
pueden apreciar los mismos si el penado extingue o no su condena en a forma y en las condiciones prevenidas por las
leyes y reglamentos referentes a dicho extremo.
Respecto a las citadas visitas debemos indicar que si bien al principio de la vigencia de la actual ley de enjuiciamiento
criminal, y, aun después de ella, se creyó por algunos que había cesado la obligación, impuesta antes, de la celebración
de las mismas, especialmente las relativas a los procesados en causas pendientes de resolución, hoy es imposible toda
duda sobre ello después de los preceptos consignados en los artículos 182 a 185, ambos inclusive, del Real decreto de 5
de mayo de 1913, por el primero de los cuales se reconoció de un modo terminante el deber indicado, disponiéndose que
los tribunales de justicia practicarán en las prisiones las visitas a que por ley vienen obligados.
En el segundo de dichos artículos, o sea en el 183, de conformidad con la prevención consignada en el anterior, se
ordena que las Salas de Gobierno de las Audiencias practicarán en 1º de mayo y el 1º de octubre de cada año las visitas
inspectoras penales, cuyo objeto es hacer que se ejecuten las sentencias y se cumplan con arreglo a las leyes las penas
en ellas impuestas, a cuyo fin los jefes de los establecimientos penales respectivos formarán, con la debida antelación, un
estado que comprenda todos los penados existentes en los mismos y los que hayan sido baja durante el semestre anterior,
para con los ingresos hacer el resumen y averiguar el total; formando además un estado por cada audiencia que tuviere
reos penados en la prisión, en que se expresará, respecto de cada uno de elles (sic. léase ellos), el nombre y apellidos,
naturaleza y vecindad, delito, tribunal sentenciador, pena impuesta, día que empezó a cumplirla, fecha en que cumple y
vicisitudes más notables de su cumplimiento (...).
Además de las visitas de penados que quedan expuestas, el mismo Real decreto preceptúa la celebración de las de
procesados, tanto ordinarias como generales establecidas de antiguo.
A las visitas generales de cárceles se refiere el art. 184, en el que se dispone que las cuatro visitas de dicha clase que han
de practicarse tendrán lugar en los tres días no festivos anteriores a las tres pascuas y la restante el día 7 de septiembre
de cada año, llevándose a efectos por las Salas de gobierno con los jueces, secretarios y comisiones que en las Ordenanzas
se detallan, y donde no hubiere audiencia las practicarán los jueces instructores y secretarios de éstos que tuvieren causas
de presos para que puedan dar razones de ellas, de su curso y del estado en que se hallen, debiendo pasar los jefes de
prisiones a las Audiencias o jueces citados dos días antes de la visita general que haya de celebrarse una relación exacta
de todos los presos que cada uno tenga a su cargo pendiente de condena (...).
En cuanto a las visitas ordinarias dispónese en el art. 185 del repetido Real Decreto que el presidente de cada Audiencia,
acompañado de un magistrado, de un individuo del Ministerio Fiscal y de los jueces instructores, visitarán una vez por
semana, sin previo aviso ni día determinado, las prisiones de la localidad, debiendo practicarse estas visitas semanales
por los jueces de instrucción en las poblaciones donde no exista Audiencia. Y aunque tanto las visitas ordinarias como las
extraordinarias o generales indicadas no se refieren a los penados, sino tan sólo a los procesados por causas pendientes
de resolución, como en el acto de las mismas pudiera algún penado pedir que se le oiga para hacer cualquiera reclamación,
relacionada no sólo con el régimen interior del establecimiento penal, sino también con el cumplimiento de su condena
en cuanto afecte a dicho régimen, hemos creído conveniente exponer los preceptos indicados que se refieren al deber de
su celebración para evitar toda duda sobre ello». Citando estos antecedentes, últimamente, FERNÁNDEZ ARÉVALO, Luis,
«Comentarios al artículo 76», en VV.AA (dir. Bueno Arús), Ley General Penitenciaria, Madrid, 2005, pág. 595.
6
Sobre estos antecedentes, ampliamente, vid. ALONSO DE ESCAMILLA, Avelina, El Juez de Vigilancia Penitenciaria, cit.
págs. 35 y ss.
El control jurisdiccional al dret penitenciari espanyol 91
Abel Téllez Aguilera
de nuestra democracia, y con la consecuente aparición de la figura del Juez de Vigilancia

Penitenciaria7 .
La importancia de esta aportación de la Ley Penitenciaria está fuera de toda duda, hasta
el punto de que el propio Tribunal Constitucional ha calificado al Juez de Vigilancia, sin
ambages, como «la pieza clave del sistema penitenciario»8 , siendo resaltable el hecho
de que con su aparición se haya venido a catalizar el mandato constitucional contenido en
el nº 3 del artículo 117 de nuestra Carta Magna y a colmar un anhelo manifestado desde
antaño por nuestra mejor doctrina penal9 . Tan sólo un sector minoritario, lógicamente
el más cercano a la posición oficiosa de la Administración penitenciaria, manifestaba
sus recelos ante la posibilidad que la actuación administrativa quedase supeditada a la
supervisión de quien se sospechaba no siempre iba a tener un cabal conocimiento de la
realidad penitenciaria10 .
Así pues, el legislador de 1979 apuesta por la creación del Juez de Vigilancia, pero para
dar forma a este nuevo órgano se enfrenta con dos modelos que el Derecho comparado del
momento le brindaba11 : el de crear un Juez con funciones eminentemente penológicas al
estilo del Juez de Ejecución de penas francés o potenciar las función tuitiva como ofrecía
7
Sobre el Juez de Vigilancia Penitenciaria, puede verse: ALONSO DE ESCAMILLA, Avelina, El Juez de Vigilancia
Penitenciaria,cit.; De la misma, «El control jurisdiccional de la actividad penitenciaria», en Cuadernos de Política Criminal,
nº 40, 1990, págs. 147 y ss.; ASENCIO CANTISAN, Heriberto, «El Juez de Vigilancia», en Revista de Estudios Penitenciarios,
nº 237, 1987, págs. 7 y ss.; BUENO ARÚS, Francisco, «Los Jueces de Vigilancia Penitenciaria y la Criminología», en
Poder Judicial, nº 7, junio, 1983, págs. 121 y ss.; CANO MATA, Antonio, «El Juez de Ejecución de Penas», en Revista de
Estudios Penitenciarios, nº 176-177, enero-junio 1967, págs. 61 y ss.; CONDE PUMPIDO, Manuel, «Juzgado de Vigilancia
Penitenciaria: valoración crítica», en VV.AA., VI Jornadas Penitenciarias Andaluzas, Sevilla, 1990, págs. 17 y ss.; DOÑATE
MARTÍN, Antonio, «El Juez de Vigilancia penitenciaria», en VV.AA. Privaciones de libertad y derechos humanos, Barcelona,
1987, págs. 211 y ss.; GIMÉNEZ GARCÍA, Joaquín, «El Juez y la Cárcel», en Eguzkilore, nº extra, enero 1988, págs. 81
y ss.; GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco, «Los Jueces de Vigilancia Penitenciaria», en Actualidad Administrativa, nº 27,
julio, 1990, págs. 299 y ss, y en Actualidad Penal, nº 33, septiembre 1990, págs. 359 y ss.; JAÉN VALLEJO, Manuel, «El
Juez de Vigilancia», en Boletín del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, noviembre-diciembre 1982, págs. 31 y ss.;
MANZANARES SAMANIEGO, José Luis, «El Juez de Vigilancia», en VV.AA., Lecciones de Derecho Penitenciario, 2ª ed.,
Salamabca, 1989, págs. 173 y ss.; Del mismo, «La problemática actual del Juez de Vigilancia», en Revista de Estudios
Penitenciarios, nº 232-235, 1981, págs. 7 y ss.; Del mismo, «Naturaleza dela jurisdicción de Vigilancia: aspectos procesales
y administrativos», en Revista de Estudios Penitenciarios, nº extra 1, 1989, págs. 117 y ss.; MARTÍN CANIVELL, Joaquín,
«Del Juez de Vigilancia», en VV.AA. (dir. Cobo del Rosa y coord.. Bajo Fernández), Comentarios a la Legislación Penal,
tomo VI, vol II (Ley Orgánica General Penitenciaria), Madrid, 1986, págs. 1089 y ss.; MARTÍN DIZ, Fernando, El Juez de
Vigilancia Penitenciaria: garante de los derechos de los reclusos, Granada, 2002; ORTEGA LLORCA, Vicente, «El Juez de
Vigilancia», en Cuadernos de la Facultad de Derecho (Palma de Mallorca), 1982/1, págs. 191 y ss.; PEITEADO MARISCAL,
Pilar, La ejecución jurisdiccional de condenas privativas de libertad, Madrid, 2000; RUIZ VADILLO, Enrique, «Perfil del
Juzgado de Vigilancia conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción», en
VV.AA., Ministerio Fiscal y sistema penitenciario, Madrid, 1992, págs. 239 y ss.
8
STC 2/1987, de 21 de enero. Ya antes, se resalta su importancia en la STC 73/1983, de 30 de julio. Entre las posteriores,
en la misma línea, pueden verse las SSTC 161/1993, de 17 de mayo y 129/1995, de 11 de septiembre. También de
«pieza básica del sistema» habla el Tribunal Supremo en la STS de 20 de diciembre de 1993, recaída en un conflicto de
jurisdicción.
9
Así, por todos, JIMÉNEZ DE ASÚA, Luis, «El Juez penal y la ejecución de la pena», en Revista de Derecho Público, 42,
15 de junio de 1935, págs. 161 y ss.; CUELLO CALÓN, Eugenio, «La intervención del Juez en la ejecución de la pena», en
Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, mayo-agosto 1953, págs. 252 y ss. y en Revista de la Escuela de Estudios
Penitenciarios, 103, octubre 1953, págs. 5 y ss.; QUINTANO RIPOLLÉS, Antonio, «Modernos aspectos de las Instituciones
Penitenciarias Iberoamericanas», Ponencia en el I Congreso Penal y Penitenciario Hispano-Luso-Americano y Filipino
(Madrid-Salamanca, Julio 1952), en Revista de Estudios Penitenciarios, 165, abril-junio 1964, apéndice, págs. 15 y ss.
(esp. págs. 30 y ss.).
10
De esta opinión, DE LA MORENA VICENTE, Enrique., «Sobre la intervención del Juez en la ejecución de las penas privativas
de libertad», en Revista de la Escuela de Estudios Penitenciarios, 107, 1954, págs. 28 y ss. MATA TIERZ, José María,
«Intervención judicial en el cumplimiento de las penas privativas de libertad», en Boletín de Información del Ministerio de
Justicia, 655-670, 1965, págs. 1 y ss. Este recelo a la intervención judicial trae como hilo conductor la misma reacción
que tuvo lugar en la década de los sesenta cuando se produjo en la práctica prisional una apertura hacia el tratamiento
penitenciario que provocó un frontal rechazo por parte de quienes veían en ello un posible foco de alteraciones regimentales
(vid. al respecto, mi Seguridad y disciplina penitenciaria. Un estudio jurídico, cit., pp. 170 y s. (esp. nota 341).
11
Sobre los modelos de judicialización de la ejecución de la pena privativa de libertad que ofrecía el Derecho comparado
a la altura de 1979, vid. TÉLLEZ AGUILERA, Abel, «Aproximación al Derecho penitenciario de algunos países europeos»,
cit., págs. 18 y s. Vide, asimismo, ALONSO DE ESCAMILLA, Avelina, «La institución del Juez de Vigilancia en el Derecho
comparado: sus relaciones con la Administración penitenciaria», en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, enero-
abril, 1986, págs. 75 y ss.
el modelo italiano. Y ante esta dualidad de referentes, el legislador español opta por
una configuración híbrida, al menos en el texto legal, creando un «juez de vigilancia de
ejecución de penas». Esta expresión, que resume la simbiosis antes aludida de funciones
penológicas y de garantía de los derechos de los reclusos, se va a leer sólo una vez en
todo nuestro Derecho penitenciario positivo. Y lo es en el párrafo 2º de la Exposición de
Motivos del Proyecto de Ley luego convertido en Ley Orgánica General Penitenciaria, en
donde por primera y, repito, única vez se habla de «la competencia del Juez de Vigilancia
de ejecución de penas, de nueva creación en el ordenamiento español».
2.- EL JUEZ DE VIGILANCIA GARANTE DE DERECHOS VERSUS JUEZ DE

EJECUCIÓN
Pero decimos que esta confluencia de funciones lo es más en el texto de la Ley que en la
práctica. En efecto, la propia Ley potencia extraordinariamente las funciones del Juez de
Vigilancia como garante de los derechos de los internos. El propio nombre de este nuevo
órgano judicial es buena prueba de ello y una simple lectura del artículo 76 de la Ley
despeja cualquier duda12 . Sin embargo, este mismo precepto dispone en su nº 2 apartado
a) que corresponde especialmente al Juez de Vigilancia «adoptar todas las resoluciones
necesarias para que los pronunciamientos de las resoluciones en orden a las penas privativas
de libertad se lleven a cabo, asumiendo las funciones que corresponderían a los Jueces y
Tribunales sentenciadores». A pesar de la claridad del precepto, la propia Ley Penitenciaria
no fue consecuente con el mismo y, por ejemplo, en su artículo 17 siguió confiriendo a los
tribunales sentenciadores la competencia de acordar el licenciamiento definitivo y dejó
vigentes los artículos 988 (en cuanto a materia tan penológica como la acumulación de
condenas conferida al último tribunal sentenciador) y 991 y siguientes (sobre determinación
de enajenación mental sobrevenida al penado).
En el ámbito sustantivo, dispone el artículo 76.1 de la Ley Penitenciaria que el Juez de

Vigilancia tendrá atribuciones para hacer cumplir la pena impuesta, resolver los recursos
referentes a las modificaciones que pueda experimentar con arreglo a lo prescrito
en las Leyes y reglamentos, salvaguardar los derechos de los internos y corregir los
abusos y desviaciones que en cumplimiento de los preceptos del régimen penitenciario
puedan producirse, siendo el número 2 del mismo precepto el que señala determinadas
competencias que «corresponden especialmente» al Juez de Vigilancia Penitenciaria, entre
las cuales (resolver las propuestas de libertad condicional, aprobar beneficios penitenciarios
y sanciones de asilamiento en celda superior a los catorce días, resolver recursos en
materia disciplinaria y de clasificación, autorizar permisos de salida de más de dos días de
duración, realizar visitas a los establecimientos penitenciarios...) sobresale la de «adoptar
todas las decisiones necesarias para que los pronunciamientos de las resoluciones en
orden a las penas privativas de libertad se lleven a cabo, asumiendo las funciones que
corresponderían a los Jueces y Tribunales sentenciadores». Pese a esa vocación de que el
Juez de Vigilancia se convirtiera asimismo en Juez de ejecución penal, la realidad, como
es de sobre conocido, ha sido muy otra, dada la multitud de competencias que siguen
12
Dice el art. 76.1: «El Juez de Vigilancia tendrá atribuciones para hacer cumplir la pena impuesta, resolver los recursos
referentes a las modificaciones que pueda experimentar con arreglo a lo prescrito en las leyes y reglamentos, salvaguardar
los derechos de los internos y corregir los abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos del régimen
penitenciario puedan producirse». Sin embargo, incluso en esta función de salvaguarda se observan algunas paradojas
como es el hecho de que se haya querido entender que la intervención de las comunicaciones de internos preventivos
debía ser controlada no por el Juez de Vigilancia sino por el Juez a cuya disposición se encuentra el preso. Este era el
tenor del art. 43.1 del Reglamento Penitenciario de 1996 hasta la atribución al Juez de Vigilancia acordada por el Auto del
Tribunal Supremo de 29 de marzo de 2000.
manteniendo los tribunales sentenciadores en materia ejecutoria: desde la liquidación

de condena hasta la aprobación del licenciamiento definitivo, pasando por suspensión y
sustitución de penas, expulsión de extranjeros en fase ejecutiva...., antinomia que, como
veremos más adelante, entendemos que debe superarse.
No obstante de forma paulatina, las sucesivas reformas legales, e incluso reglamentarias

(conculcando con ello el principio de reserva de ley en la materia) han venido ampliando
notablemente las funciones que leemos en el abigarrado artículo 76. Así, ya el Reglamento
penitenciario de 1996 dio, al respecto un primer paso (competencias para aprobar el régimen
flexible del artículo 100 RP, refundición de condenas, conocimiento de intervención de las
comunicaciones, aprobación de salidas programadas, programas especiales del artículo
117, daciones de cuanta varias, como las limitaciones regimentales del artículo 75 y otras
impuestas por la práctica sin amparo reglamentario: aplicación de protocolo prevención
de suicidios, huelgas de hambre...). Dicha estela ha sido seguida posteriormente por el
Código penal aribuyendo al Juez de Vigilancia Penitenciaria no sólo ya funciones penológicas
relativas a la penas y medidas privativas de libertad (abono de prisión preventiva sufrida
en otra causa –artículo 58-, pase al régimen general de cumplimiento –78-, propuestas
de medidas ex art. 97), sino de penas no privativas de libertad (los trabajos en beneficio
de la comunidad y el incidente de enajenación mental sobrevenida del artículo 60) y toda
clase de medidas de seguridad (Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo).
3.- LAS CARENCIAS EN EL ÁMBITO PROCESAL
Vemos, pues, que si bien la filosofía de lo que debía ser el órgano encargado de vigilar
y tutelar los derechos de los reclusos era bien clara, existían importantes matices que
desdibujaban la función penológica del Juez de Vigilancia. Y esta difuminación del contorno
del Juez de Vigilancia lo fue no sólo en su aspecto sustantivo sino también en su regulación
procesal.
En efecto, desde el día 1 de octubre de 1981, fecha en que empezaron a funcionar13 ,

y durante estos casi veintidós años, los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria han venido
realizando una encomiable labor como garantes de los derechos de los reclusos, labor no
siempre bien entendida ni reconocida todo lo que se debiera. En este sentido, se puede
destacar que la bibliografía al respecto, si se compara con otros órganos y procedimientos
judiciales, es bastante parca14 , y que no sea difícil encontrar calificaciones tales como
«ostracismo tradicional»15 o «escaso interés por consolidar esta jurisdicción»16 para definir
lo que ha venido siendo la jurisdicción de vigilancia durante todos estos años.
Y es que, en contraste con la indubitada importancia expuesta, los Jueces de Vigilancia

Penitenciaria nacen con cierta precipitación y sin la más mínima previsión orgánica y
13
En virtud de Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 22 de julio de 1981 (BOE 6 de agosto).
14
Tan sólo dos monografías de serio estudio dogmático: la citada de la profesora Alonso de Escamilla (objeto que fue de
su tesis doctoral) y últimamente la de MARTÍN DIZ, Fernando, El Juez de Vigilancia Penitenciaria (garante de los derechos
de los reclusos),ob., cit.. Desde una perspectiva más general, destacable, asimismo, GONZÁLEZ CANO, María Isabel, La
ejecución de la pena privativa de libertad, Valencia, 1994, y PEITEADO MARISCAL, Pilar, La ejecución jurisdiccional de
condenas privativas de libertad, cit. , esp. págs. 433 y ss.. A ello habría que añadirse otras dos obras eminentemente
prácticas relativas al procedimiento ante estos Juzgados: FERNÁNDEZ ARÉVALO, Luis, y MAPELLI CAFFARENA, Borja,
Práctica Forense Penitenciaria, Madrid, 1995 y CHIANG REBOLLEDO, Marcos E., Procedimiento ante el Juzgado de Vigilancia
Penitenciaria, Barcelona, 2001.
15
MARTÍN DIZ, Fernando, «Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria: ¿urgencia, necesidad o idoneidad?, en Diario
La Ley, nº 5668, de 3 de diciembre de 2002, pág.1 (de doc. electrónico).
16
HERRERA CUEVAS, Edorta J., «La jurisdicción de vigilancia antiterrorista», cit., pág. 2 (de doc. electrónico).
procesal. La Ley General Penitenciaria se limitó a, en su artículo 78.1, hacer una remisión
a «lo dispuesto en las leyes correspondientes» en todo lo referente a las cuestiones
orgánicas y a sus procedimientos de actuación, leyes que en el momento de entrada en
vigor de la citada ley eran totalmente inexistentes. El Proyecto nonato de Ley Orgánica
del Poder Judicial17 le dedicó al Juez de Vigilancia cuatro escuetos preceptos (arts. 104 a
107), en los que tan sólo abordaba aspectos relacionados con su ubicación territorial y un
mínimo esbozo de las líneas básicas sobre el que debería diseñarse su procedimiento18 .
Pese a este vacío normativo, el 9 de julio de 1981 el Consejo General del Poder Judicial
dicta un Acuerdo por el que se atribuye la función de Juez de Vigilancia Penitenciaria a
determinadas autoridades judiciales19 ; y el 22 de julio del mismo año otro Acuerdo,
como ya hemos dicho, fija su entrada en funcionamiento para el día uno de octubre de
1981. El alumbramiento coge por sorpresa a propios y a extraños, lo que motiva que las
instituciones implicadas se vean compelidas a adoptar resoluciones de urgencia: el Tribunal
Supremo, ante la falta de normativa procedimental, promulga, el 8 de octubre, las conocidas
«Prevenciones» de su Presidencia a los nuevos Jueces de Vigilancia Penitenciaria, la Fiscalía
General del Estado dicta, el 22 del mismo mes, la Consulta 2/1981 sobre el ejercicio de
las funciones del Ministerio Fiscal en los nuevos Juzgados, y el 17 de noviembre es la
Dirección General de Instituciones Penitenciarias la que, por vía de Circular, da normas a
los Centros Penitenciarios al respecto.
Las citadas Prevenciones de la Presidencia del Tribunal Supremo20 , dictadas al amparo

de lo dispuesto en el artículo 5 de la entonces vigente Ley Provisional sobre Organización
del Poder Judicial de 15 de septiembre de 187021 , son un buen ejemplo de cómo, en un
principio, estos nuevos órganos judiciales ven relativizada su importancia. En ellas se
entiende que, pese a la ausencia total de normativa orgánica y procesal, ello no es obstáculo
para su entrada en funcionamiento, sosteniendo que para el ejercicio de su jurisdicción
bastaba con la aplicación de los principios generales del Derecho procesal22 . Pese al rechazo
que tan simplista solución tuvo por parte de la doctrina de la época23 , no faltando quien
17
Vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, I Legislatura, 129-1, de 16 de abril de 1980.
18
Así, el art. 106 señalaba que «Las peticiones, reclamaciones, quejas y recursos que los internos formulen no estarán
sujetos a requisitos de forma y podrán hacerse por escrito u oralmente, en cuyo caso se documentarán en lo necesario
por medio de acta. Cuando la Ley no disponga otra cosa, el procedimiento se limitará a la audiencia del interno, informe
de la Autoridad Penitenciaria, aportación de pruebas, si fueren necesarias, y resolución del Juez», y el 107 se limitaba
a decir: «Las decisiones del Juez de Vigilancia Penitenciaria, en materia de ejecución de penas, serán recurribles en los
casos y en la forma que establezca la ley ante el Tribunal sentenciador».
19
BOE de 22 de julio, modificado luego por Acuerdo de 26 de octubre de 1983, BOE de 18 de noviembre.
20
Publicadas en el Boletín de Información del Ministerio de Justicia, nº 1256, de 5 de noviembre de 1981, el texto íntegro
pueden verse en GARCÍA VALDÉS, Carlos, Comentarios a la legislación penitenciaria, cit. págs. 249 y ss. y en ALONSO
DE ESCAMILLA, ob. cit., pág. 121 y ss.
21
Disponía el citado precepto: «Lo prescrito en el artículo anterior no obstará a que los Presidentes de los Tribunales, y en
su caso las Salas de Gobierno, por conducto de los Presidentes, dirijan a los Juzgados y Tribunales a ellas inferiores, que
estén comprendidos en su respectivo territorio, las prevenciones que estimaren oportunas para la mejor administración
de justicia, dando cuenta sin dilación al Tribunal inmediato superior, y directamente al Ministerio de Gracia y Justicia».
22
Así se lee: «No constituyen obstáculo suficiente al ejercicio de las funciones legalmente atribuidas al Juez de Vigilancia, la
ausencia de normas orgánicas sobre el mismo y de una regulación formal expresa del cauce procedimental en la que deba
transcurrir su actividad. (...) Por su parte, la inexistencia de unas normas generales expresas para la actuación del Juez
de Vigilancia, aunque pone de manifiesto graves deficiencias en la coordinación legislativa y origina evidentes dificultades,
debe de ser superada a través de una adecuada integración del Ordenamiento aplicable, exigida por el artículo 1.7 del
Código Civil, que ordena a Jueces y Tribunales resolver, en todo caso, ateniéndose al sistema de fuentes establecido. Por
ello, resulta procedente que el Juez de Vigilancia encauce formalmente su actividad, dentro de una libertad de trámites
impuesta por la propia carencia de regulación legal (y que puede ser de gran utilidad, como los procesalistas han puesto
reiteradamente de manifiesto), atendiendo a los Principios Generales del Derecho, y más concretamente a los del Derecho
Procesal, que ofrecen criterios generales válidos al respecto, como el principio de audiencia, la proscripción de la indefensión,
la intervención del Ministerio Fiscal (ex artículo 124 de la Constitución), el principio pro actione, etc.».
23
Así, Manzanares Samaniego entendió que hasta la promulgación de la necesaria normativa procesal, los Jueces de
Vigilancia sólo debieron asumir las funciones de girar las visitas a los establecimientos y las de ejecución penal reservadas
hasta el momento a los Tribunales sentenciadores, exceptuada la aprobación de la libertad definitiva (MANZANARES
SAMANIEGO, José Luis, «La problemática actual del Juez de Vigilancia», cit., págs. 15 y ss.), mientras que para Cano Mata
ni siquiera esas funciones eran asumibles sin la citada normativa, por lo que los Tribunales contencioso-administrativos
y los sentenciadores penales deberían seguir manteniendo sus funciones de control y ejecución de penas hasta que se
gráficamente expresase que con las mismas los Jueces de Vigilancia irrumpían en nuestro
Ordenamiento en «caída al vacío legal»24 , lo cierto es que las mismas han servido de
orientación a la jurisdicción penitenciaria25 durante años.
Con estos antecedentes, se explica que haya faltado en nuestra doctrina un debate y una
solución definida en nuestra Ley, sobre cuál es la verdadera naturaleza de los Jueces de
Vigilancia Penitenciaria, que permita dibujar definitivamente sus competencia, desligarse de
los Tribunales sentenciadores y dotarse de una auténtica normativa orgánica y procesal.
Las carencias que se detectan en el actual marco jurídico regulador de los Juzgados de
Vigilancia Penitenciaria lo son, como ya hemos adelantado, no sólo en el ámbito sustantivo
sino también el la regulación procesal.
En efecto, los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Judicial se limitan a señalar
la competencia territorial de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria (en principio de
carácter provincial, si bien se prevé la posibilidad de que extiendan su jurisdicción a dos
o más provincias de una misma Comunidad Autónoma y de que, por el contrario, en una
sólo provincia haya más de uno), la compatibilidad del cargo de Juez de Vigilancia con el
desempeño de un órgano del orden jurisdiccional penal y la fijación del criterio preferente
de número y clases de establecimientos para que la Ley de Planta determine su número.
Pero es en la Disposición Adicional 5ª donde encontramos la pretendida regulación del
procedimiento.
La Ley Orgánica 5/2003 vino a reformar la Disposición Adicional 5ª de la Ley Orgánica del
Poder Judicial en la que, como sabemos, se contiene una pretendida regulación del régimen
de recursos ante las resoluciones de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria. De la insuficiencia
y oscuridad de esta norma, ampliamente criticada por la doctrina26 , el propio Tribunal
diera cumplimiento a la remisión contenida en el artículo 78 de la Ley Penitenciaria (CANO MATA, Antonio, «La actividad
administrativa penitenciaria y su fiscalización por el Juez de Vigilancia», en Revista de la Administración Pública, 95,
mayo-agosto 1981, pág. 177).
24
En gráfica expresión de MAPELLI CAFFARENA, Borja., «La judicialización penitenciaria, un proceso inconcluso», en
Cuadernos de Derecho Judicial, Derecho Penitenciario, 1996. pág. 281.
25
Quiero aclarar que tanto en el título de este trabajo como a lo largo del texto utilizo la expresión «jurisdicción penitenciaria»
a sabiendas de su atecnicidad, pues como es bien sabido las funciones de los Jueces de Vigilancia se incardinan dentro
del orden jurisdiccional penal. Es por ello, que no faltan autores que utilizan la expresión «subjurisdicción de vigilancia
penitenciaria» incluida dentro de la penal. Vid. HERRERA CUEVAS, Edorta J., «La jurisdicción de vigilancia antiterrorista»,
cit. págs. (de doc. electrónico) 3 y esp. 4 (dando título al epígrafe III del artículo). DE URBANO CASTRILLO, Eduardo, «El
control judicial de la clasificación de los penados», cit., pág. 1.
26
Véase, por todos, ASENCIO CANTISÁN, Heriberto, «Recursos contra las resoluciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria
en la Ley Orgánica del Poder Judicial», en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, enero-abril 1987, págs. 135
y ss.; CEZÓN GONZÁLEZ, Carlos, «Normativa procesal de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria. Recursos contra las
resoluciones de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria», en VV.AA., VIII Reunión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria,
Madrid, 1996, págs. 63 y ss.; DEL MORAL GARCÍA Antonio, «Recurribilidad de las resoluciones del Juez de Vigilancia», en
Boletín de Información del Ministerio de Justicia, 1389, 15 julio 1985, págs. 3 y ss.; GISBERT GISBERT Antonio, «Algunas
consideraciones sobre normativa procesal en vigilancia penitenciaria», en Revista General del Derecho, 528, septiembre
1988, págs. 5019 y ss; Del mismo autor, «La normativa procesal española en la ejecución de penas privativas de libertad»,
en VV.AA., Cárcel y derechos humanos, Barcelona, 1992, págs. 165 y ss.; HERRERO ORTEGA Antolín, «Ejecución penal y
procedimiento penitenciario», en VV.AA., Ministerio Fiscal y sistema penitenciario, Madrid, 1992, págs. 341 y ss.; LÓPEZ
BARJA DE QUIROGA, Jacobo, «Recursos contra las decisiones del Juez de Vigilancia Penitenciaria», en Poder Judicial, nº
especial III, 1988, págs. 149 y ss.; MADRID LÓPEZ, Juan José, «Trámites a seguir en los recursos de apelación que se
plantean contra las resoluciones de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria», en VV.AA., Vigilancia Penitenciaria, Madrid,
1994, págs. 51 y ss.; Del mismo, «Órgano competente para conocer de los recursos de apelación y queja», en misma
publicación, págs. 55 y ss.; MARTÍN CANIVELL, Joaquín, «El Juez de Vigilancia. Cuestiones orgánicas, procedimiento y
residencia (art. 78 LOGP)», en Comentarios a la legislación penal, VI-2º (Ley Orgánica General Penitenciaria), Madrid, 1986,
págs. 1145 y ss.; PÉREZ-TEMPLADO JORDÁN, Julián, «Los recursos ante los Jueces de Vigilancia Penitenciaria», en Poder
Judicial, nº especial III, 1988, págs. 133 y ss.; REIGOSA GONZÁLEZ Juan José, «Recursos contra las resoluciones del Juez
de Vigilancia», en Revista de Estudios Penitenciarios, 236, 1986, págs. 141 y ss.; TOMÉ GARCÍA, José Antonio, «Recursos
contra las resoluciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria», en Actualidad Penal, nº 19. mayo 1988, págs. 953 y ss.
Constitucional ya se hizo eco en el Fundamento Jurídico 3º de su Sentencia 54/1992, de

8 de abril. Pues bien, ahora la norma queda adicionada en 4 apartados nuevos y modifica
de forma importante los anteriores.
Dice la Disposición Adicional 5º en el texto ya vigente:
«El recurso de reforma podrá interponerse contra todos los autos del Juez de
Vigilancia». Se trata de sentar un principio general de recurribilidad de todos los
autos que coincide plenamente con la redacción que tenía dicho número antes de
la reforma. Sin embargo, se olvida el texto de citar a los autos provinientes de los
Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria. La omisión de esta cita debemos
salvarla al interpretar de una forma genérica la expresión «Juez de Vigilancia», como
sinónima de órgano unipersonal que ejerce la citada subjuridicción, pues no parece
que haya sido la voluntad del legislador el excluir de dicho recurso a los autos del
Juzgado Central.
«Las resoluciones del Juez de Vigilancia penitenciaria en materia de ejecución de

penas serán recurribles en apelación y queja ante el tribunal sentenciador, excepto
cuando se hayan dictado resolviendo un recurso de apelación contra resolución
administrativa que no se refiera a la clasificación del penado. El en caso de que el
penado se halle cumpliendo varias penas, la competencia para resolver el recurso
corresponderá al juzgado o tribunal que haya impuesto la pena privativa de libertad
más grave, y en el supuesto de que coincida que varios juzgados o tribunales hubieran
impuesto pena de igual gravedad, la competencia corresponderá al que de ellos la
hubiera impuesto en último lugar».
El primer inciso coincide con la redacción anterior a la reforma, y, por tanto vuelve a
distinguir las competencias para conocer de la apelación según el recurso verse sobre
material de ejecución (competencia del tribunal sentenciador) o del régimen penitenciario
(competencia de la Audiencia Provincial del lugar donde se encuentre el establecimiento en
que se halla el recluso), con lo que vulnera la dicción del artículo 82.1.3º de la LOPJ que,
desde ya antes de la reforma, atribuía la competencia para conocer de estas apelaciones,
sin distinguir materia alguna, siempre a las Audiencias Provinciales, incongruencia que se
hace aún más patente cuando la propia LO 5/2003 ha reformado el 82.1.3º insistiendo
en tal atribución competencial y salvando sólo los casos en los que la competente es la
Audiencia Nacional (se entiende por tratarse autos dictados por los Juzgados Centrales de
Vigilancia Penitenciaria). Ante la citada contradicción, la práctica forense penitenciaria27
y la casi unánime doctrina especializada28 , fueron de la opinión de dar prioridad, en este
conflicto de normas, a lo dispuesto en el artículo 82, y, por tanto, entender competente
para conocer de toda apelación a las Audiencias Provinciales. Sin embargo, la Sala 2ª del
Tribunal Supremo, reunida en Pleno no jurisdicional para unificación de criterios al amparo
del artículo 264 LOPJ, acordó, por mayoría, el 28 de junio de 2002, que la competencia
para conocer las apelaciones, cuando lo recurrido era la clasificación de un penado,
27
Avalada en las periódicas reuniones de los Jueces de Vigilancia desde la III celebrada en 1985 en donde el acuerdo 84
apostaba, ante la citada contradicción, por atribuir la competencia a las Audiencias Provinciales.
28
Por todos, ASENCIO CANTISÁN, Heriberto, «Recursos contra las resoluciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria en la
Ley Orgánica del Poder Judicial», cit. págs. 160 y s.; FERNÁNDEZ ARÉVALO, Luis, y MAPELLI CAFFARENA, Borja, Práctica
Forense Penitenciaria, Madrid, 1995, pág. 26; REIGOSA GONZÁLEZ Juan José, «Recursos contra las resoluciones del
Juez de Vigilancia», cit. pág. 146. En contra de este criterio, LÓPEZ BARJA DE QUIROGA, Jacobo, «Recurso contra las
decisiones del Juez de Vigilancia Penitenciaria», cit. págs. 154 y s., y posteriormente reiterado en su Teoría de la pena,
Madrid, 1990, pág. 305.
correspondía al tribunal sentenciador29 . Este es el criterio que desde entonces se sigue

manteniendo, y cuyo mayor mérito es, sin duda, el evitar que mediante el traslado de
internos, la Administración penitenciaria pueda «elegir a la carta» la jurisdicción que ha de
resolver los recursos de apelación en materia tan trascendente como la clasificación. Pese
a ello, al mismo se le ha criticado30 , entre otros aspectos31 , el hecho de que desvirtúa
propiamente la apelación, como recurso devolutivo, ya que en muchas ocasiones el tribunal
sentenciador no será el superior jerárquico del Juez de Vigilancia, y sobre todo, el propiciar
una dispersión de criterios que, precisamente, fue lo que pretendió evitar el Proyecto de
Ley Orgánica Reguladora del Procedimiento ante los Jueces de Vigilancia de 1997 que
centralizaba las apelaciones en los Tribunales Superiores de Justicia.
No obstante, la reforma que comentamos sí que ha intentado solucionar uno de los

mayores problemas que el citado criterio presenta, cual es el determinar quién es el
tribunal sentenciador cuando el recurrente es un penado condenado por varias causas y
tribunales diferentes32 . Pues bien, para resolver esta cuestión, el inciso segundo del nº 2
29
Sobre los antecedentes y consecuencias de este Acuerdo, véase, DE URBANO CASTRILLO, Eduardo, «El control judicial
de la clasificación de los penados», en Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 579, 17 de octubre de 2002, págs. 2-5. Para este
autor «esta decisión rompe con la inercia de «meter en el mismo saco» toda cuestión penitenciaria, primando el cuasi
automatismo de otorgar la competencia a la audiencia provincial del territorio donde esté ubicado en centro penitenciario
del penado; se superan argumentos utilitaristas como la evitación de dilaciones al resolver y la economía de medios; se
reafirma el poder de la jurisdicción en la ejecución de las penas (art. 117.3 CE) frente a la Administración penitenciaria, que
podría determinar la competencia mediante el simple expediente de traslado del interno; se opta por el tribunal sentenciador,
como órgano de control y último referente de la ejecución de lo que él mismo ha decidido en el caso; se mantiene un
régimen único, no distinguiendo entre clasificación y dinámica de la misma por un lado y libertad condicional por otro; y,
por último, expresa un criterios de sentido común, evitando que materia tan grave como la de los delitos de terrorismo
tenga 50 posibles tribunales a decidir, sobre la modulación de la ejecución de la pena privativa de libertad» (pág. 4).
30
Véase, por todos, HERRERA CUEVAS, Edorta J., «La jurisdicción de vigilancia penitenciaria», en Diario La Ley, nº 5672,
9 de diciembre de 2002, págs. 4 y ss.
31
Como el que los abogados del interno, en muchos casos de turno de oficio de asistencia al recluso del Colegio de
Abogados de la ciudad donde se encuentra el Centro penitenciario en que se halla el interno, tengan que desplazarse no
a la Audiencia sino al tribunal que le sentenció.
32
Para resolver esta cuestión el acuerdo nº 95 de la XII Reunión de Jueces de Vigilancia acordó, por mayoría, que
«Serán recurribles ante el Tribunal sentenciador las resoluciones judiciales relativas a grados de clasificación y libertades
condicionales. Sin embargo, cuando el órgano judicial sentenciador sea unipersonal, será competente para conocer de
la apelación la Audiencia Provincial del Centro Penitenciario en el que se encontrare el interno al tiempo de la propuesta
de clasificación o de libertad condicional recurrida. Cuando hubiese varios órganos sentenciadores será competente para
conocer de la apelación el Tribunal que hubiera impuesto la pena más grave. Si por aplicación de esta regla el órgano
competente fuere unipersonal, conocerá de la apelación la Audiencia Provincial correspondiente al Centro Penitenciario
en que se encontrara el interno al tiempo de la propuesta de clasificación o libertad condicional recurrida». Y como
motivación del mismo señalaba: «El acuerdo de la Sala General de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de fecha de 28
de junio de 2002 y la resolución dictada por la misma Sala el 9 de julio de 2002 (que no hace más que recoger el criterio
sustentado en otras resoluciones anteriores, como el Auto de 4 de febrero de 2000), establecen que es competente para
el conocimiento de los recursos de apelación interpuestos contra autos de Jueces de Vigilancia Penitenciaria en materia
de clasificación penitenciaria el correspondiente Tribunal sentenciador encargado de la ejecución de la pena. Basado
ese criterio en la interpretación gramatical de la Disposición Adicional Quinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que
efectivamente, y a pesar de su deficiente redacción, excluye la competencia de la Audiencia Provincial de la provincia en la
que radique el centro penitenciario donde esté ingresado el penado precisamente en decisiones de clasificación penitenciaria
y propuestas de libertad condicional. Antes de proceder al desarrollo del criterio deben hacerse algunas puntualizaciones
respecto a lo que ha sido la práctica habitual de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria desde la entrada en vigor de la Ley
Orgánica General Penitenciaria. Los recursos contra las resoluciones de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria se regulan
en la Disposición Adicional 5ª de la Ley Orgánica del Poder Judicial y en el artículo 82.1 de la misma Ley. El origen del
problema de esta regulación, criticada por la mayor parte de la doctrina y por los Jueces de Vigilancia en sus reuniones
periódicas, estriba en: 1º. - Establecer como criterio delimitador para atribuir el órgano jurisdiccional competente para
conocer de la apelación y queja, el de la distinción entre «ejecución de pena» y «régimen penitenciario», y ello porque esta
distinción carece de soporte científico y es redundante porque en ejecución de penas privativas de libertad, únicas sobre
las que tiene competencias el Juez de Vigilancia Penitenciaria (Art. 94 LOPJ y 76 LOGP), todo lo referente al régimen es la
esencia de la ejecución, y ni siquiera la legislación penitenciaria permite establecerla, pues ésta distingue entre régimen
y tratamiento pero como cuestiones entrelazadas y ello porque de la clasificación depende el régimen penitenciario, de
manera que no hay fronteras precisas entre ambos conceptos. 2º. - Porque conforme al artículo 117 de la Constitución la
atribución de competencias a los órganos jurisdiccionales ha de realizarse expresamente por ley, y esa atribución expresa
impide tanto la interpretación analógica como la extensiva, ha de estar concretamente prevista por ley, y la previsión
que la DA 5ª de la LOPJ hace de la competencia de los tribunales sentenciadores es una atribución concreta y expresa
que a cada órgano jurisdiccional establece la misma LOPJ en su Titulo IV del Libro II, Art.53 a 103, y examinados esos
preceptos únicamente se prevé la competencia de las Audiencias Provinciales tanto en cuestiones de ejecución como de
régimen (artículo 82), y no existe ninguna previsión respecto de que puedan tener competencia en esta materia el Tribunal
Supremo, la Audiencia Nacional, los Tribunales Superiores de Justicia, los Juzgados Centrales de lo Penal, los Juzgados
de lo Penal, los Juzgados Centrales de Instrucción, los Juzgados de Instrucción, o los Juzgados de Paz. Precisamente por
de la Disposición Adicional 5ª opta por entender como tribunal sentenciador el que haya
impuesto la «pena más grave», y en caso de que haya varios que tengan esta cualidad,
pues el último que la impuso. Obsérvese que el precepto habla de «pena más grave»
no de «mayor duración». Hemos de recordar que en virtud de lo dispuesto en el artículo
32 del Código penal, las penas pueden ser graves, menos graves y leves, y refiriéndose
a penas privativas de libertad el artículo 33 señala que la prisión superior a cinco años
es grave y la inferior a dicho límite es menos grave. Por tanto, una pena de prisión de
6 años, una de 12 y una de 20 son todas, técnicamente hablando, de igual gravedad,
todas son penas graves. Entender por tanto «pena más grave», utilizada en la Disposición
Adicional, como un elemento normativo a integrarse con los preceptos citados del Código
penal nos llevaría a que, en una mayoría de los casos, el criterio para determinar quien
fue el tribunal sentenciador sería el cronológico (último tribunal sentenciador), pues todas
tendrían la misma gravedad con independencia de su duración. No parece que sea este
el sentido que se ha querido dar al precepto, esto es, que, por ejemplo, un Juzgado de lo
Penal sea el tribunal sentenciador porque impuso el último lugar una pena de 4 años de
prisión, cuando el sujeto también está condena a 20 años por una Audiencia Provincial. Por
ello, una interpretación teleológica nos debe llevar a interpretar «pena más grave» como
sinónima de «pena de mayor duración». Este, por cierto, ha sido el criterio tradicional en la
práctica penitenciaria cuando había que ordenar las penas en cumplimiento «en función de
su gravedad» (ex art. 70.1 CP 1973 y 75 CP 1995), cosa que acontecía cuando teniendo
las penas refundidas había un quebrantamiento de condena que exigía determinar cuál de
las penas era la quebrantada al objeto de dar de baja en redención sólo en dicha causa,
rehabilitando el beneficio al iniciar teóricamente la siguiente.
Para finalizar, y volviendo a la letra del precepto que comentamos, éste textualmente
dice que tratándose de ejecución de penas cabrá la apelación «excepto cuando se hayan
dictado resolviendo un recurso de apelación contra resolución administrativa que no se
refiera a la clasificación del penado». ¿Cómo es posible que un Juez de Vigilancia resuelva
en apelación contra una resolución administrativa? Como es fácilmente deducible eso es,
simple y llanamente, imposible. Lo que ocurre es que el legislador confunde el recurso de
apelación con la mal llamada apelación o alzada de la resolución administrativa, esto es,
el recurso ordinario mediante el cual el Juez de Vigilancia toma conocimiento, en primera
instancia, del recurso planteado por el interno o el Ministerio Público ante una decisión
administrativa. Y, ¿cuándo ocurre ello? Pues, según nuestro Derecho penitenciario, en
dos supuestos concretos: los recursos contra la clasificación penitenciaria en grados y
los recursos contra sanciones disciplinarias. Estos son los dos casos en los que la forma
los anteriores problemas técnico-jurídicos se entendió de forma pacífica, desde que empezaron a funcionar los Jueces de
Vigilancia Penitenciaria hace más de veinte años, que sólo las Audiencias Provinciales tiene competencia para conocer de
las apelaciones contra las resoluciones de aquéllos con independencia de la materia. Seguir el criterio contrario plantearía
múltiples problemas, cuando existen varios tribunales sentenciadores, o cuando el tribunal sentenciador único o último
sea un órgano unipersonal, o un órgano de igual o inferior categoría que el Juez de Vigilancia. Se produciría una dispersión
de doctrina en materia penitenciaria mayor que la actualmente existente. Para la determinación del Tribunal encargado
de resolver este recurso de apelación, ante la existencia de varias condenas impuestas al interno recurrente por distintos
tribunales, pueden seguirse varios criterios: a) pronunciamiento por separado de los distintos tribunales; b) mantener
la competencia de la Audiencia Provincial donde radica el centro penitenciario en el que está ingresado el penado en el
momento de dictarse el acuerdo de clasificación; c) entender que es competente el tribunal que dictó la última sentencia;
y d) atribuir al Tribunal que impuso la pena más grave pendiente de cumplimiento. Cuando el órgano sentenciador (uno
o varios) sea unipersonal, al ser de igual categoría que el Juez de Vigilancia Penitenciaria, se considera que debe conocer
la apelación la Audiencia Provincial correspondiente al Centro Penitenciario en que se encontrare el interno al tiempo de
la propuesta. Se quiebra por tanto el principio de que es el tribunal sentenciador el natural para conocer de la apelación.
Cuando, existiendo varios órganos sentenciadores, si el que impusiere la pena más grave fuere un órgano unipersonal,
en este caso se entiende que será competente la Audiencia Provincial del Centro Penitenciario en que se encontrara el
recurrente al tiempo de la propuesta de clasificación.
En la misma línea, véase acuerdo 144 de las reuniones XII (enero 2003), XIII (marzo 2004) y XIV (junio 2005).
de acceso de conocimiento del Juez de Vigilancia lo es a través de un recurso (arts. 76.2

apartados e y f de la Ley Penitenciaria); en todos los demás casos (por ejemplo permisos de
salida) la impugnación se realiza a través de la queja (art. 76.2 g de la Ley Penitenciaria),
en cuyo caso siempre cabrá apelación, amén de los supuestos de autos resolviendo recursos
sobre clasificación porque así expresamente lo excepciona el precepto. Recapitulando, se
podrá interponer apelación contra todos los autos del Juez de Vigilancia que resuelvan
quejas sobre cualquier material y los que resuelvan recursos sobre clasificación, quedando,
por tanto, sólo excluido del recurso devolutivo los autos resolutorios de recursos sobre
régimen disciplinario.
En el apartado 3º, y como ya hemos adelantado, atribuye la competencia de la apelación

de los autos referidos al régimen penitenciario a la Audiencia provincial que corresponda,
por estar situado dentro de su demarcación el establecimiento penitenciario, y siempre y
cuando la resolución del juez no se haya dictado resolviendo una apelación contra resolución
administrativa. Respecto a este último criterio nos remitimos a lo dicho más arriba.
En el apartado 4º, sin aportar novedad alguna la reforma, se limita a señalar que el
recurso de queja a que se refiere los apartado anteriores, sólo podrá interponerse contra
las resoluciones en que se deniegue la admisión de un recurso de apelación.
El apartado 5º residencia la apelación de las apelaciones contra resoluciones de los Jueces

Centrales de Vigilancia, con independencia de la materia sobre la que versen («tanto en
materia de ejecución de penas como de régimen penitenciario y demás materias»), en
la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional. Ya dijimos que con ello priva a los Juzgados
Centrales de lo Penal de ser en ningún caso órgano ad quem de un recurso de apelación.
Pero, además, la norma que comentamos plantea problemas en cuento a la determinación
de la sección competente. ¿Lo será la sección que condenó al penado recurrente en caso de
que el recurso trate de materias de ejecución de penas?, o ¿será de aplicación la previsión
contenida en el nº 9 de la Disposición Adicional 5ª en el sentido de que las normas de
reparto deberán atribuir el conocimiento de los recursos, con carácter exclusivo, a una o
dos secciones? La nomofilaxis pretendida por la reforma nos inclina a decantarnos por la
segunda opción, entendiendo por tanto que cuando el nº 9 habla de «Audiencias» se está
refiriendo no sólo a las provinciales sino también a la Audiencia Nacional.
Ya en materia de recurso de casación, el nº 6 recoge la posibilidad que ya contemplaba

el artículo 988 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, esto es, que los autos que admitan o
denieguen la acumulación de condenas puedan recurrirse el casación por infracción de Ley.
La principal novedad, en esta materia, la encontramos en el nº 7 que prevé la posibilidad de
que los autos dictados por las Audiencias Provinciales o la Audiencia Nacional, resolutorios
de los pertinentes recursos de apelación, puedan ser recurridos en casación para unificación
de doctrina, tanto por el Ministerio Fiscal como por el letrado del penado, ante la Sala de
lo Penal del Tribunal Supremo, recurso que se sustanciará conforme a lo prevenido para el
recurso de casación ordinario, salvo las particularidades que de su finalidad se deriven y
cuya resolución, como es lógico en este tipo de recursos, y a diferencia de lo que ocurre en
los recurso de casación en interés de ley33 , en ningún caso afecta a las situaciones jurídicas
33
En el que la resolución de la casación lo es al único efecto de crear jurisprudencia, y, por tanto, dejando intacta la
situación jurídica planteada por la resolución recurrida. Sobre la diferencia de ambos recursos, véanse los arts. 96 a 101
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
creadas por las resoluciones precedentes a la impugnada34 , extendiendo por tanto sus
efectos, tan sólo, a las situaciones creadas por la resolución recurrida35 . La verdad es que,
en líneas generales, debemos acoger de forma muy positiva la instauración de este nuevo
recurso en la materia penitenciaria, que a bien seguro coadyuvará a superar la dispersión
de criterios, que como ya hemos dicho, existe en la actualidad. No obstante, se hecha en
falta una mayor reglamentación de este recurso, el cual, por cierto, no se preveía en el
Proyecto de Ley Reguladora del Procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia de 199736 ,
y un mayor protagonismo de la Administración penitenciaria en la legitimación activa, en
la línea perfilada en aquel Proyecto37 . Señalar, asimismo, que la distinción entre materias
de ejecución de penas y régimen penitenciario lleva a que la clasificación penitenciaria de
un penado condenado por un Juzgado de lo Penal nunca llegue a la unificación de doctrina,
por muy importante que ésta sea. Es más, ni siquiera la de un aforado condenado por
un Tribunal Superior de Justicia o por el propio Tribunal Supremo. El precepto se refiere
textualmente sólo a Audiencias Provinciales o Nacional.
Para colmar la laguna señalada en la regulación del nuevo recurso de casación para
unificación de doctrina, el acuerdo no jurisdiccional del Pleno de la Sala Segunda del
Tribunal Supremo, de 22 de julio de 2004, señaló al respecto:
• Requisitos: a) La identidad del supuesto legal de hecho; b) La identidad de la
norma jurídica aplicada; c) La contradicción entre las diversas interpretaciones
de dicha norma; y d) La relevancia de la contradicción para la decisión de la
resolución recurrida.
• Este recurso; a) No es una tercera instancia; b) Han de respetarse siempre los
presupuestos fácticos fijados por el Tribunal «a quo», y c) No cabe apreciar
contradicción en la aplicación de la norma: 1) Cuando ello dependa de
comportamientos individualizados, informes o diagnósticos personales, y 2)
Cuando las decisiones judiciales respeten el margen de discrecionalidad que la
propia norma establezca o permita.
• Respecto a la preparación del recurso, el Tribunal a quo debe comprobar: a)
Que la resolución impugnada puede ser recurrida en casación para unificación
de doctrina; b) Que en el escrito de preparación se hace constar la igualdad del
supuesto legal de hecho y la desigualdad (contradicción) en la interpretación y
aplicación de la correspondiente norma jurídica; y c) Que el recurrente aporta las
resoluciones de contraste o las precisa y solicita la aportación del correspondiente
testimonio de las mismas, que en todo caso, el Tribunal a quo deberá examinar
antes de pronunciarse al respecto.
34
El texto del nº 7 de la Disposición Adicional 5ª se refiere textualmente a «situaciones creadas pos las sentencias precedentes
a la impugnada». Quizás ello se deba a haber seguido el legislador el texto del artículo 98.1 de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, cuando, en el caso que nos ocupa, lo que se recurren no
son sentencias sino autos.
35
Quizás no hubiera estado de más, y siguiendo con lo que decimos en la anterior nota, que la reforma hubiera también
incorporado la dicción del nº 2 del artículo 98 de la Ley 29/1998: «Si la sentencia declara que ha lugar el recurso, casará
la impugnada (léase auto) y resolverá el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las
declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida».
36
Y es que, pese a que la rúbrica del artículo 80 del mismo era «Recurso de casación para unificación de doctrina», en
realidad lo allí regulado era un recurso de casación en interés de ley contra los autos de los Tribunales Superiores de
Justicia, que era a quienes se le atribuía el conocimiento de las apelaciones. En este sentido, el nº 2 de dicho artículo
decía: «Las sentencias que se dicten en este tipo de recursos tendrán eficacia únicamente para formar jurisprudencia
sobre las cuestiones legales discutidas en el procedimiento, dejando intactas las situaciones jurídicas particulares creadas
por la resolución recurrida».
37
En efecto, el artículo 80 del Proyecto, recogiendo la sugerencia que realicé a la hora de redactar el Informe de la Dirección
General de Instituciones Penitenciarias al Anteproyecto, otorgaba la legitimación activa al Ministerio Fiscal «de oficio o a
solicitud de la Administración penitenciaria».
El Tribunal a quo, previa audiencia del Ministerio Fiscal, deberá pronunciarse,

motivadamente, sobre si procede, o no, tener por preparado el recurso (art. 858
Lecrim).
• Formalización del recurso: Ante la Sala Segunda del Tribunal Supremo. Este
recurso únicamente puede fundamentarse en la existencia de contradicción
entre la doctrina asumida por el auto recurrido y la mantenida en la resolución
o resoluciones de contraste.
• Decisión del recurso: Por una Sala compuesta por cinco Magistrados, sin
celebración de vista y mediante sentencia que decidirá cual es la interpretación
correcta del precepto legal al que se refiere el Tribunal que conozca de este
recurso quien no estará obligado a decidir sobre el mismo de acuerdo con alguna
de las resoluciones contradictorias citadas por la parte recurrente, ya que podrá
hecerlo conforme a la doctrina que estime aplicable.
Continuando con la Disposición Adicional 5ª, y con una sistemática poco afortunada, su
nº 8 vuelve a ocuparse de la apelación, ahora para dejar sentado que la tramitación de
este recurso se hará por las normas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Criminal para
la apelación en el procedimiento abreviado, y, por tanto, no en el sumario ordinario. La
legitimación activa la tienen el Ministerio Público y el interno o liberado condicional, debiendo
éstos actuar asistidos de abogado y procurador, si bien las funciones de representación
de éste último las desempeñará, ante su falta de designación, el abogado del interno.
Especialmente, se hecha en falta que no se haya previsto expresamente el efecto suspensivo
del recurso de apelación en determinadas materias, como las de clasificación, libertad
condicional o permisos38 , con lo que se evitaría la situación actual que, mor a lo dispuesto
en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la apelación de estas materias no
impide la ejecución de la resolución recurrida, lo que acarrea, a la postre, la ineficacia de
la resolución del recurso. No obstante, hemos de tener presente que el Proyecto de Ley
para el cumplimiento íntegro y efectivo de las penas contempla dicho efecto suspensivo en
lo relativo a la clasificación y libertad condicional, si bien no hace mención a la materia de
permisos de salida. Termina éste nº 8 con una etérea, y también asistemática, proclamación
del derecho de defensa.
Finaliza la Disposición estudiada con un numeral 9, al que ya nos hemos hecho referencia,
relativo a que en las Audiencias en las que exista más de una sección, las normas de
reparto atribuyan el conocimiento de los recursos previstos en esta norma, con carácter
exclusivo, a una o dos secciones.
4.- LOS CRITERIOS UNIFICADOS DE ACTUACIÓN DE LOS JUECES DE

VIGILANCIA PENITENCIARIA
Hemos dicho que en esta materia procedimental de la mal llamada «jurisdicción de vigilancia
penitenciaria» la práctica forense, ante la laguna legal, se ha convertido en auténtica
fuente del Derecho. Esta aseveración queda reafirmada si se tiene en cuenta que desde
abril de 198239 , los Jueces de Vigilancia han venido aprobando criterios unificadores de
38
Y ello, pese a que el propio Consejo General, en su Informe (págs. 9 y s.) así lo sugirió.
39
Me interesa subrayar de los criterios aprobados en esta Primera Reunión (cuyo texto íntegro puede verse en el Boletín
de Información del Consejo General del Poder Judicial, 4 de junio de 1982, págs. 47 y ss.) el hecho de que se preocupara
en establecer un nítido límite entre las esferas administrativa y judicial. Así en sus apartado 6.D.1) se lee: «Los Jueces
de Vigilancia no deben hacer dejación de competencias a favor de la Administración penitenciaria, pero tampoco deben
invadir esferas administrativas. No han de presidir las Juntas de Régimen y Administración ni los Equipos de Observación o
actuación aprobadas en las regulares Reuniones auspiciadas por el Consejo General del
Poder Judicial40 , estableciendo en sus numerales 78 y siguientes las cuestiones relacionadas
con el procedimiento y recursos. En este sentido, es en los Criterios aprobados en la VII
Reunión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria, celebrada en 1993, donde se observa una
serie de matizaciones interesantes respecto a los de anteriores reuniones, pues junto a los
reiterados año tras año sobre necesidad de una Ley Orgánica reguladora del procedimiento,
el de la necesidad de que las notificaciones se realicen a través de los letrados de los
internos, la intangibilidad de las resoluciones de los Jueces de Vigilancia o la unificación
de criterio respecto a que en todo caso el competente para conocer de la apelación es la
Audiencia Provincial y no el Tribunal sentenciador, se establece lo siguiente:
a) El criterio número 78 ya no se limita a señalar que el procedimiento para la

sustanciación de los recursos ante los Juzgados de Vigilancia debe ser breve
y garantizador (como se decía en los Criterios de la V y VI Reunión) sino que
se sustituye por una redacción más técnica y precisa: «El procedimiento para
la tramitación de las peticiones, quejas y recursos ante el Juez de Vigilancia y
para la sustanciación de los recursos contra sus decisiones41 , debe ser breve,
garantizador, específico y autónomo, teniendo en cuenta tanto la vertiente de la
ejecución penal como la del control jurisdiccional de los actos de la Administración
Penitenciaria, a la que deberá darse entrada como parte cuando se trate de actos
comprendidos en el art. 79 de la Ley Orgánica General Penitenciaria. También
podrán ser parte en estos procedimientos las víctimas y los perjudicados por el
delito». De esta redacción me interesa resaltar la importancia de las siguientes
aportaciones:
• Necesidad de un procedimiento específico y autónomo, lo que supone
evidenciar la necesaria regulación huyéndose de remisiones genéricas
a instrumentos procesales propios del proceso penal. Por supuesto que
esta necesidad de autonomía no requiere inexcusablemente que la
citada regulación deba efectuarse en una Ley específicamente dedicada
al procedimiento a seguir ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria,
pues nada obstaría que se encontrase en el Libro de la Ejecución de la
Sentencia Penal de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
Tratamiento de los establecimientos, pero sí pedirles informes cuando lo consideren procedente». Y en el punto 6.D.3) añade:
«El Juez de Vigilancia no debe dirigir circulares a la Administración penitenciaria, aunque sí puede dirigir comunicaciones
para subsanar los defectos que observe en un expediente concreto o pedir informaciones. La Administración penitenciaria
no debe elevar consultas a los Jueces de Vigilancia».
40
la II Reunión tuvo lugar en Madrid los días 23 y 24 de mayo de 1983, quedando publicados su Criterios en el Boletín
de Información del Consejo General del Poder Judicial, 16 de julio de 1983, págs. 37 y ss. La III aconteció los días 9 a 11
de octubre de 1985 (Conclusiones en Boletín de Información del Consejo General del Poder Judicial, 42, diciembre 1985,
págs. 58 y ss.), la IV los días 9 a 12 de marzo de 1988 (constan publicadas las ponencias en Poder Judicial, nº especial III,
1988), la V del 4 al 9 de octubre de 1990 (Criterios en el Boletín de Información del Consejo General del Poder Judicial, 103,
diciembre 1991, págs. 171 y ss.), la VI del 21 al 23 de mayo de 1992 (Ponencias y acuerdos, junto a addenda bibliográfica
de Derecho Penitenciario realizada por Francisco Bueno Arús, publicados en volumen Vigilancia Penitenciaria (VI Reunión
de Jueces de Vigilancia Penitenciaria y Bibliografía), Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1993, los criterios en
págs. 267 y ss.), la VII del 27 a 29 de 1993 (Ponencias y acuerdos publicados en volumen Vigilancia Penitenciaria (VII
Reunión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria), Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1994, los acuerdos en págs.
315 y ss.), la VIII del 3 al 5 de noviembre de 1994 (Ponencias y acuerdos publicados en volumen Vigilancia Penitenciaria
(VIII Reunión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria), Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1996, los acuerdos en
págs. 207 y ss., con criterios refundidos en pp. 211 y ss.) y la IX los días 11 y 12 de abril de 1996 (Conclusiones en el
Boletín de Información del Consejo General del Poder Judicial, 131, septiembre 1996, págs. 128 y ss.). Los últimos criterios
refundidos pueden verse en BUENO ARÚS, Francisco, «Conclusiones encuentro Vigilancia Penitenciaria», en Poder Judicial,
nº 68, 4º trimestre 2002, págs. 407 y ss.
41
Expresión está mucho más técnica que la de «El procedimiento para la sustanciación de los recursos por los Juzgados
de Vigilancia» que decía el criterio 78 aprobado en la V Reunión, o «El procedimiento para la sustanciación de los recursos
ante los Juzgados de Vigilancia» que proclamaba el de la VI.
• Abarcar tanto competencias penológicas como de control de la

Administración. Se dice expresamente que el citado procedimiento
debe abarcar ambos tipos de competencias del Juez de Vigilancia, con
lo que se resalta la existencia e importancia de las materias penológicas
que, como dijimos más arriba, han quedado un tanto solapadas por las
propiamente tuitivas o de vigilancia.
• Necesidad de que la Administración sea parte en los procesos de vigilancia,
y no en los que se ventilen cuestiones estrictamente penológicas (por
ejemplo acumulación de condenas, licenciamiento definitivo...). es
ésta una vieja reivindicación de la Administración Penitenciaria que
sin ambages se expresó, como veremos más adelante, en el informe
que la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, elaborado por
quien esto escribe, realizó al primer Borrador de Anteproyecto de Ley
Orgánica Reguladora del Procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia
de fecha 28 de octubre de 1996 (propuesta de modificación del art.
12 del mismo). Y es que parece lógico que en materias estrictamente
penitenciarias, en donde las gestión de los Centros penitenciarios puede
quedar alterada por las resoluciones judiciales, la Administración puede
hacer defender sus planteamientos en el proceso que se ventila ante el
Juez de Vigilancia.
• Posibilidad de que también sean parte la víctima y perjudicados por
el delito. Como también veremos más adelante este es un aspecto
especialmente polémico y de serias dificultades prácticas.
b) En el criterio número 85 expresamente se acuerda: «Se estima necesaria la

creación de una Sección Especial de Vigilancia Penitenciaria42 , en los Tribunales
Superiores de Justicia, para el conocimiento de todos los recursos de apelación
y queja sobre las resoluciones de los Jueces de Vigilancia no excluidas de este
tipo de recursos. Contra las resoluciones definitivas de aquélla, en los casos en
os que no esté prevista expresamente la posibilidad de recurso de casación por
infracción de Ley o doctrina legal, cabrá el recurso de casación en interés de ley,
a los solos efectos de unificación de doctrina. Entre tanto se crea la Sección de
referencia, se recomienda que la sección de la Audiencia Provincial que conoce
de los recursos contra las resoluciones de los Jueces de Vigilancia sea siempre
la misma, en interés de la unificación de la doctrina, debiendo determinarse su
composición por la Sala de Gobierno correspondiente».
Este criterio, especialmente polémico, encontró en la citada Reunión una
contrapropuesta formulada por el Magistrado-Juez de Vigilancia de Alicante,
a la que se adhirió el de la Rioja, según la cual, «De acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 65.6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Sección especial
de Vigilancia Penitenciaria para el conocimiento de los recursos contra las
resoluciones dictadas por los Jueces de esta Jurisdicción debe atribuirse a la
Audiencia Nacional, con competencia en el territorio de todo el Estado porque,
al tratarse de un órgano único, garantizaría la pretendida unidad de doctrina
y evitaría resoluciones contradictorias en materia de interpretación de normas
penitenciarias y de protección de los derechos de los internos, las cuales se
seguirían produciendo si la competencia se atribuye a los Tribunales Superiores
42
La cursiva figura en el texto original.
de Justicia, contribuyendo a crear o a mantener un estado de inseguridad jurídica

y de agravio comparativo a los internos que, por la naturaleza de la materia,
debería a toda costa evitarse».
Como ya hemos dicho esta cuestión es de especial importancia pues no persigue otra
cosa que evitar que las diversas jurisdicciones de Vigilancia Penitenciaria se conviertan
en auténticos reinos de taifas jurisdiccionales43 . Se parte pues de la necesidad de contar
con un instrumento procesal de unificación de doctrina, pero no se logra la unanimidad de
donde deba residenciarse la competencia para ello.
Los criterios actualmente vigentes (refundidos y revisados en la última Reunión anual de

Jueces de Vigilancia, celebrada en junio de 2005) son los números 135 a 146 que vienen
a establecer:
135.- (Características del Procedimiento ante los Jueces de Vigilancia). «El procedimiento
para la tramitación de peticiones, quejas y recursos ante el Juez de Vigilancia y para la
sustanciación de los recursos contra sus decisiones debe ser breve, flexible, garantizador,
específico y autónomo, teniendo en cuenta tanto la vertiente de ejecución penal como la
de control jurisdiccional de los actos de la Administración penitenciaria. Fuera de los casos
en que preceptivamente obligue el legislador a oír a las partes, podrá el Juez de Vigilancia
acordar motivadamente oír a la víctima o perjudicado». (Aprobado por unanimidad).
136.- (Necesidad de una Ley procesal de Vigilancia Penitenciaria). «Es urgente la

regulación procesal de la actividad de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria» (Aprobado
por unanimidad).
137.- (Equipos técnicos al servicio de los Juzgados de Vigilancia). «Es imprescindible que
los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria cuenten con personal técnico especializado para
la emisión de informes previos a la toma de decisiones» (Aprobado por unanimidad).
138.- (Asesoramiento de Letrado). «Los internos podrán valerse de Letrado ante el Juzgado de
Vigilancia Penitenciaria. Si el interno demandare, de acuerdo con las leyes, el nombramiento
de un abogado de oficio, el Juez solicitará, a fin de estructurar inmediatamente el derecho
de defensa, el nombramiento de Letrado conforme a la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita,
si estimare que la ausencia de defensa técnica podría causar indefensión al interno por
razón de la materia o de la complejidad del asunto. Sería conveniente que dichos Letrados
fueran del Turno de Asistencia Penitenciaria del respectivo Colegio. La notificación de las
resoluciones judiciales se hará al Letrado designado y al interno. El plazo para recurrir
empezará a contar desde la última notificación (Aprobado por unanimidad).
139.- (Plazo para impugnar un acto administrativo). «El plazo para impugnar ante el Juzgado
de Vigilancia Penitenciaria cualquier acto o resolución de la Administración penitenciaria,
será de un mes, salvo que la Ley o el Reglamento establezcan cualquier plazo diferente»
(Aprobado por mayoría).
140.- (Inadmisión a trámite de la petición o queja. Estimación de inmediato de la

reclamación). «El Juez de Vigilancia, por Auto, previa audiencia del Ministerio Fiscal, podrá
inadmitir a trámite la petición y queja cuando se hubiere formulado con manifiesto abuso
de derecho o entrañe fraude de ley o procesal, o cuando careciere manifiestamente de
43
Como ya tuve ocasión de poner de manifiesto en mi libro, Jurisprudencia Penitenciaria 1984-1995, Madrid, 1996, pp.
17, 38 y 50.
fundamento. Oído el Fiscal, cuando los términos de la reclamación no quepa duda sobre el
derecho del recurrente, podrá el Juez estimarla de inmediato». (Aprobado por mayoría).
141.- (Recurso de apelación contra las resoluciones delos Jueces de Vigilancia). «Se
insta una modificación legislativa en el siguiente sentido. Contra las resoluciones de los
Juzgados de Vigilancia Penitenciaria cabe recurso de apelación en materia de permisos
de salida, clasificación, libertad condicional, redenciones, y siempre que se alegue una
vulneración de derechos fundamentales. También se admitirá el recurso de apelación en
materia disciplinaria, contra los autos del Juez de Vigilancia, resolutorio del recurso de
reforma que confirmen la comisión de faltas muy graves por parte de un interno, tanto si se
mantiene la sanción impuesta como si se reduce o sustituye por otra distinta». (Aprobado
por mayoría).
142.- (Recursos de apelación: interpretación uniforme). «Sería necesario que las Audiencias
provinciales mantuviesen un mismo criterio en la interpretación de la Disposición Adicional
5ª LOPJ, en materia de recursos de apelación contra las resoluciones de los Jueces de
Vigilancia Penitenciaria, con el fin de evitar las desigualdades que se producen entre los
internos en función del criterio de la Audiencia territorialmente competente. Sería también
necesaria la especialización en los TSJ para conocer de los recursos contra las resoluciones
de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria» (Aprobado unanimidad).
143.- (Efecto devolutivo del recurso de apelación). «Los recursos de apelación contra las
resoluciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria se admitirán en un solo efecto, el devolutivo,
siendo obligatorio en planteamiento previo del recurso de reforma. Se admitirá, no obstante,
en ambos efectos los recursos de reforma y de apelación contra las resoluciones referidas
a la clasificación de grado o concesión de libertad condicional en los supuestos previstos
en el apartado 5º de la Disposición adicional 5ª LOPJ». (Aprobado unanimidad).
144.- (Órgano competente para conocer del recurso de apelación). «Serán recurribles
ante el Tribunal sentenciador las resoluciones judiciales relativas a grados de clasificación
y libertades condicionales. Sin embargo, cuando el órgano judicial sentenciador sea
unipersonal, será competente para conocer de la apelación la Audiencia Provincial del Centro
penitenciario en que se encontrare el interno al tiempo dela propuesta de clasificación
o de libertad condicional recurrida. Cuando hubiese varios órganos sentenciadores será
competente para conocer de la apelación el Tribunal que hubiera impuesto la pena más
grave. Si por aplicación de esta regla el órgano competente fuere unipersonal, conocerá
de la apelación la Audiencia Provincial correspondiente al Centro penitenciario en que
se encontrara el interno al tiempo de la propuesta de clasificación o libertad condicional
recurrida» (Aprobado por mayoría, con voto particular).
145.- (Sala o Sección que ha de conocer de los recursos contra los Jueces de Vigilancia
Penitenciaria). «Los Jueces de Vigilancia Penitenciaria continúan considerando necesaria la
creación de una Sección Especial de Vigilancia Penitenciaria en los Tribunales Superiores de
Justicia, o en su caso encomendar a la Sala Civil y Penal de los mismos todos los recursos
de apelación y queja contra las resoluciones de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, salvo
aquello cuyo conocimiento corresponda al Tribunal sentenciador. Contra las resoluciones
de aquélla en los casos en que no esté prevista expresamente la posibilidad de un recurso
de casación por infracción de Ley o doctrina legal, cabrá el recurso de casación en interés
de ley, a los solos efectos de la unificación de doctrina» (Aprobado por mayoría).
146.- (Tramitación del recurso de apelación). «El recurso de apelación contra las resoluciones
de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria se tramitará conforme a lo dispuesto en la Ley
de Enjuiciamiento Criminal para la impugnación de autos en el procedimiento abreviado.
Este recurso no tendrá efecto suspensivo salvo en los supuestos previstos en la ley»
(Aprobado por mayoría).
5. REFLEXIONES SOBRE EL JUZGADO CENTRAL DE VIGILANCIA

PENITENCIARIA
Fruto de lo dicho anteriormente, esto es, de la orfandad normativa de la jurisdicción de

vigilancia penitenciaria, y muy particularmente la inexistencia de cauces procesales que
permitieran una unificación de doctrina, los diversos Juzgados de Vigilancia Penitenciaria
han venido funcionando, como ya he tenido la ocasión de escribir en otro lugar44 , como
auténticos «reinos de taifas jurisdiccionales». En efecto, no ha sido, no es, infrecuente
que el criterio seguido en una jurisdicción de vigilancia no coincida, es más sea totalmente
contraria, al mantenido en otra, y ello pese a los loables esfuerzos unificadores pretendidos
en las sucesivas Reuniones de Jueces de Vigilancia Penitenciaria45 . La manera en que se
han de realizar los recuentos, la posibilidad o no de comunicaciones de convivencia cuando
no se tengan hijos, la posibilidad de refundir las causas de libertad revocada con las
nuevas impuestas por delitos cometidos en aquella situación... etc. podrían ser ejemplos
significativos de lo dicho.
Pues bien, ha sido precisamente buscando un criterio unificador en los supuestos en los
que los internos afectados son aquellos condenados (o preventivos)46 por delitos cuya
competencia de instrucción y enjuiciamiento recae en la Audiencia Nacional, el motivo que
se ha esgrimido, junto con genéricas referencias a la eficacia de la política criminal, para
la creación de los Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria47 . En este sentido, son
44
TÉLLEZ AGUILERA, Abel, Jurisprudencia Penitenciaria 1984-1995, cit., esp. págs. 17, 38 y 50.
45
Que se vienen celebrando desde abril de 1982. Los criterios aprobados en el I Reunión pueden verse en el Boletín de
Información del Consejo General del Poder Judicial, 4 de junio de 1982, pp. 47 y ss. La II Reunión tuvo lugar en Madrid
los días 23 y 24 de mayo de 1983, quedando publicados su Criterios en el Boletín de Información del Consejo General
del Poder Judicial, 16 de julio de 1983, pp. 37 y ss. La III aconteció los días 9 a 11 de octubre de 1985 (Conclusiones
en Boletín de Información del Consejo General del Poder Judicial, 42, diciembre 1985, pp. 58 y ss.), la IV los días 9 a 12
de marzo de 1988 (constan publicadas las ponencias en Poder Judicial, nº especial III, 1988), la V del 4 al 9 de octubre
de 1990 (Criterios en el Boletín de Información del Consejo General del Poder Judicial, 103, diciembre 1991, pp. 171 y
ss.), la VI del 21 al 23 de mayo de 1992 (Ponencias y acuerdos, junto a addenda bibliográfica de Derecho Penitenciario
realizada por Francisco Bueno Arús, publicados en el volumen Vigilancia Penitenciaria (VI Reunión de Jueces de Vigilancia
Penitenciaria y Bibliografía), Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1993, los criterios en pp. 267 y ss.), la VII del
27 a 29 de 1993 (Ponencias y acuerdos publicados en el volumen Vigilancia Penitenciaria (VII Reunión de Jueces de
Vigilancia Penitenciaria), Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1994, los acuerdos en pp. 315 y ss.), la VIII del 3 al
5 de noviembre de 1994 (Ponencias y acuerdos publicados en el volumen Vigilancia Penitenciaria (VIII Reunión de Jueces
de Vigilancia Penitenciaria), Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1996, los acuerdos en pp. 207 y ss., con criterios
refundidos en pp. 211 y ss.) y la IX los días 11 y 12 de abril de 1996 (Conclusiones en el Boletín de Información del Consejo
General del Poder Judicial, 131, septiembre 1996, pp. 128 y ss.). Las conclusiones de las siguientes reuniones no han sido
publicadas. La última Reunión es la XIV, celebrada en Madrid los días 27, 28 y 29 de junio de 2005.
46
Recuérdese que la competencia de los Jueces de Vigilancia no se circunscribe a las materias penitenciarias referidas
exclusivamente a los penados. Antes bien, a las tradicionales competencias sobre internos preventivos, tales como
las referidas, por ejemplo, a los recursos en materia disciplinaria o las peticiones y quejas sobre temas estrictamente
regimentales, hay que añadir, después de la interpretación dada al artículo 51.5 de la Ley Penitenciaria y 43.1 del Reglamento
por el Tribunal Supremo en su Auto de 29 de marzo de 2000, el control de la intervención de las comunicaciones de estos
internos.
47
Sobre el tema ya me ocupé en mi «Sobre la creación del Juzgado central de Vigilancia y el nuevo sistema de recursos
en la jurisdicción penitenciaria», en Sepín Práctica Penal, nº 5, septiembre-octubre 2003, págs.39 y ss.
bastantes significativas las palabras de la propia Exposición de Motivos48 de la Ley Orgánica

5/2003: «No obstante lo anterior, la limitación de las competencias del citada órgano
jurisdiccional (léase Audiencia Nacional) a la instrucción y enjuiciamiento de los delitos y,
en especial, la desconexión entre aquellas funciones judiciales y las de ejecución de las
penas impuestas puede estar produciendo en la actualidad una disociación no deseada que
menoscaba la eficacia general de la política criminal. Para abordar la situación descrita se
hace preciso crear los Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria con el fin de conseguir
una unificación de criterios49 en el marco de control de las penas en el ámbito de los
delitos instruidos y enjuiciados por la Audiencia Nacional. Con esta medida se pretende
evitar la disfunción que pudiera ocasionarse entre la centralización de la instrucción y el
enjuiciamiento que corresponde a los órganos jurisdiccionales de la Audiencia Nacional y
el control de la ejecución de las sentencias por los jueces de vigilancia penitenciaria en un
ámbito y jurisdicción diferente a la que constituye el citado tribunal».
Si bien es verdad que la idea de crear un Juzgado de Vigilancia penitenciaria no es el todo

nueva50 , fueron resoluciones judiciales sobre acceso a tercer grado y libertad condicional
de internos terroristas encarcelados en Centros penitenciarios del País Vasco las que
propiciaron la creación de este nuevo órgano judicial.
Una primera cuestión ha de despejarse. ¿Existe objeción jurídica alguna a dicha creación? En
nuestra opinión, cualquier estudio que de la figura de los Juzgados Centrales de Vigilancia
Penitenciaria se realice debe partir de una clara premisa. El Juez Central de Vigilancia
Penitenciaria es viable legal, orgánica y procesalmente51 . Determinadas objeciones que
al mismo se han realizado, como el hecho de que el mismo responda a una desconfianza
hacia el resto de Jueces de Vigilancia Penitenciaria, infrinja el principio de igualdad de
aplicación de la ley o que se trate de una figura que desconoce el Derecho penitenciario
comparado, deben de ser relativizadas, cuando no abiertamente refutadas.
En efecto, en cuanto a la desconfianza respecto al resto de Jueces de Vigilancia52 señalar

que ello se trata de una valoración muy subjetiva que supone desconocer la legitimidad del
intentar alcanzar una unidad de criterio cuando se trata de resolver asuntos relacionados
con un tipo de delincuencia de tal importancia cual es la atribuida al conocimiento de la
Audiencia Nacional, de la que, por cierto, mutatis mutandi, bajo el mismo argumento, se
podría también decir que su instauración se debió a una desconfianza hacia los jueces y
magistrados de resto del territorio nacional, algo que creo nadie, con fundado criterio,
puede sostener.
Mayor detenimiento merece la crítica consistente en una posible vulneración del principio
de igualdad en aplicación de la ley, lo que permitiría incluso tachar la nueva creación
48
No puedo dejar de volver a reiterar la crítica a la práctica legislativa, tan en boga en la actualidad, de que las leyes
aparezcan en el BOE precedidas por «Exposiciones de Motivos» en lugar de los debidos «Preámbulos». Sobre dicha
atecnicidad, vid. DE URBANO CASTRILLO, Eduardo y DE LA ROSA CORTINA, José Miguel, Comentarios a la Ley Orgánica de
Responsabilidad Penal del Menor, Pamplona, 2001, págs. 24 y s., en donde se nos recuerda que la expresión «Exposición
de Motivos» hace referencia a los Anteproyectos y Proposiciones de Ley (arts. 88 de la Constitución y 124 del Reglamento
del Congreso de los Diputados), o sea que acompaña a todo acto de iniciativa legislativa, mientras que el «Preámbulo»
es el texto que, en su caso, precede a la ley una vez aprobada.
49
La cursiva es nuestra.
50
Así, a finales de 2000, el Presidente de entonces de la Audiencia Nacional (Clemente Auger), en una entrevista publicada
en el Diario la Ley (de 12 de diciembre) ya se mostraba partidario de dicha creación, manifestando que «si existe un
tribunal especializado como es la Audiencia Nacional, que ha determinado la creación de dos fiscalías especiales, antidroga
y anticorrupción, parece bastante razonable que el régimen penitenciario de las personas condenadas aquí éste también
especializado y concentrado en un Juzgado de Vigilancia dependiente de este tribunal».
51
En expresión de MARTÍN DIZ, Fernando, «Juzgados Centrales de Vigilancia...», cit., pág. 8.
52
Crítica expuesta por ESPINA RAMOS, Jorge Ángel, «El tercer grado penitenciario y los Juzgados de Vigilancia», en Diario
El País, 29 de octubre de 2002, pág. 17.
como atentatoria al mandato constitucional contenido en el artículo 14 de nuestra Norma

Fundamental. Y aquí hay que partir de un axioma que no siempre se tienen presente:
atenta al principio de igualdad el tratar como desigual lo que es igual o, a la inversa, el
tratar de forma igual lo que en realidad es desigual; pero en ningún modo se vulnera
dicho principio si lo que se hace es tratar desigualmente lo que, en puridad, son realidades
diferentes. Y eso es, precisamente, lo que ocurre en la Audiencia Nacional, en donde ha
sido una realidad específica (la delincuencia terrorista, la de organizaciones delictivas....)
la que ha motivado una respuesta concreta e individualizada de política legislativa. Baste
recordar, en este sentido, como el Tribunal Constitucional ha convalidado la existencia
de la Audiencia Nacional como excepción al forum comissi delicti, justificándola sobre la
casuística de los delitos para los que tiene atribuciones jurisdiccionales53 , subrayando que
el Juez natural no es otro que el Juez ordinario predeterminado por la Ley, cualidad que,
sin duda, es predicable de este órgano jurisdiccional54 . Pues bien, estos mismo criterios
justificativos son, entendemos, plenamente aplicables al órgano de la Audiencia Nacional
encargado, no ya de la instrucción y fallo, sino de la ejecución de las penas privativas
de libertad impuestas por estos delitos, esto es, a los Juzgados Centrales de Vigilancia
Penitenciaria.
Por último, en cuanto a la desconocida experiencia en el Derecho penitenciario comparado

decir que, cierto y verdad que en los ordenamientos penitenciarios de nuestro entorno
se desconoce una centralización judicial en materia de ejecución de penas en función de
la categoría de delitos por las que se impusieron aquéllas. A lo más, las manifestaciones
de centralización, al estilo del Ombudsman penitenciario británico, no discriminan en sus
competencias entre los delitos por lo que fueron condenados sus recurrentes. Ahora bien,
hay que tener también presente que el perfil de nuestro Juez de Vigilancia Penitenciaria,
con sus amplias funciones consagradas tanto en la Ley penitenciaria como en el Código
penal, no tienen parangón con ninguna otra autoridad judicial europea interviniente en la
ejecución penal, por lo que esta fisonomía propia desaconseja el realizar la siempre fácil,
53
Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) 25/1981, de 14 de julio (Pnte. Sr. Truyol Serra): «En el supuesto de
los delitos contemplados por la Ley Orgánica 11/1980, el carácter de los mismos, su complejidad y sus conexiones, su
finalidad encaminada a perturbar el orden constitucional, han determinado normas de atribución competencial que también
han existido y existen para otros hechos delictivos de especial significación, que suponen una singularidad respecto de
la norma de atribución de la competencia criminal por el lugar en que se comete el delito. Por tanto tales normas no
afectan a la autonomía de la Comunidad Autónoma, ya que se enmarcan en la regulación general del ius puniendi y de
las competencias de los Tribunales de Justicia para el conocimiento, de los hechos delictivos que corresponde al Estado
(artículo 149.1 apartados 5 y 6 CE)».
54
Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) 199/1987, de 16 de diciembre (Pnte. Sr. Rodríguez Piñero): «La CE prohíbe
jueces excepcionales o no ordinarios, pero permite al legislador una determinación de las competencias de acuerdo a los
intereses de la justicia y teniendo en cuenta experiencias propias y ajenas. El legislador estatal, al establecer la planta
orgánica de los Tribunales, ha de tener en cuenta y respetar la estructura autonómica del Estado y el reconocimiento
constitucional de la existencia de los Tribunales Superiores de Justicia, pero si la actuación de éstos presupone la radicación
en el territorio de la CA del órgano competente en primera instancia, existen supuestos que, en relación con su naturaleza,
con la materia sobre la que versan, por la amplitud del ámbito territorial en que se producen, y por su trascendencia para
el conjunto de la sociedad, pueden hacer llevar razonablemente al legislador a que la instrucción y enjuiciamiento de los
mismos pueda llevarse a cabo por un órgano judicial centralizado, sin que con ello se contradiga el artículo 152.1 CE ni
los preceptos de los Estatutos de Autonomía Vasco y Catalán referentes a los Tribunales Superiores de Justicia de sus
Comunidades, ni tampoco el artículo 24.2 CE; en consecuencia, debe rechazarse la impugnación del artículo 11 LO 9/1984
de 26 de diciembre (medidas contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas), relativo a los órganos
judiciales competentes para conocer de los delitos de terrorismo, ya que tanto los Juzgados Centrales de Instrucción
como la Audiencia Nacional son orgánica y funcionalmente, por su composición y modo de designación, órganos judiciales
ordinarios».
Sentencia del Tribunal Constitucional 153/1988, de 20 de julio (Pnte. Begué Cantón): «La prohibición constitucional de Jueces
excepcionales o no ordinarios no impide que el legislador pueda razonablemente en determinados supuestos, teniendo en
cuenta su naturaleza, la materia sobre la que versan, la amplitud del ámbito territorial en que se producen y su trascendencia
para el conjunto de la sociedad, disponer que la instrucción y enjuiciamiento de los mismos se lleve a cabo por un órgano
judicial centralizado, sin que ello contradiga el art. 24 CE; y tanto los Juzgados Centrales de Instrucción como la Audiencia
Nacional son orgánica y funcionalmente, por su composición y modo de designación, órganos judiciales ordinarios, y así
ha sido reconocido por la Comisión Europea de Derechos Humanos en su Informe de 16 de Octubre 1986».
y en muchas ocasiones errónea, deducción de que si nuestros vecinos no han acogido esta
opción legislativa es porque se trata de una solución desafortunada.
De lo dicho en las líneas precedentes, esto es, de la, como hemos señalado, viabilidad
de los Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria, no ha de deducirse, empero, que la
regulación dada a los mismos en la Ley Orgánica 5/2003 esté exenta de críticas. Antes al
contrario, una exégesis detenida de la misma nos lleva a realizarle serias objeciones.
Un primer aspecto problemático es el número de estos Juzgados. Pese a que en el texto del
Anteproyecto figuraba la creación de un solo Juzgado Central de Vigilancia Penitenciaria,
ya el informe realizado al mismo por el Consejo General del Poder Judicial, aprobado por el
Pleno de 19 de noviembre de 2002, sugirió la conveniencia de que fueran dos los Juzgados
que se crearan, dada la carga de trabajo que un número de penados55 , como todos los
condenados por la Audiencia Nacional, podía producir. En la misma línea de racionalizar
la carga de trabajo, diversos Grupos Parlamentarios, tanto en el Congreso como en el
Senado, propusieron su limitación competencial únicamente a los internos relacionados
con delitos de terrorismo56 . El resultado final ha sido mantener la competencia objetiva a
todos los internos preventivos o penados por delitos cuya instrucción y fallo corresponde a
la Audiencia Nacional, pero en cuanto al número de Juzgados se ha optado por una formula
indeterminada. Dice al respecto el primer inciso del nuevo artículo 94.4 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial: «En la villa de Madrid, con jurisdicción en toda España, habrá uno o varios
Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria que tendrán las funciones jurisdiccionales
previstas en la Ley General Penitenciaria, descritas en el apartado 1 de este artículo, y
demás que señale la ley en relación con los delitos competencia de la Audiencia Nacional».
Y para dilucidar la determinación de la competencia objetiva en los supuestos en los que
en un mismo interno cumpla condenas impuestas por la Audiencia Nacional junto con otras
procedentes de otros tribunales, expresamente se prevé, en el artículo 94.4 inciso 2º, la
competencia preferente y excluyente de los nuevos Juzgados57 .
55
Obsérvese que el Informe se refiere sólo al numero de penados (Cfr. pág. 11 del Informe) olvidando que los Juzgados
Centrales de Vigilancia también extienden sus funciones a los internos preventivos.
56
La enmienda nº 7 del Grupo Izquierda Unida en el Congreso (vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los
Diputados, VII Legislatura, Serie: A, nº 123-5 de 24 de febrero de 2003, pág. 19) propuso la reducción de la competencia
a los delitos de terrorismo consignados en los artículos 571 y siguientes del Código penal, señalando como justificación que
«A pesar de que este Grupo Parlamentario sigue considerando especialmente inadecuada y peligrosa la lógica que preside
este Proyecto de Ley en su conjunto, pretendemos, al menos, limitar el ámbito de aplicación subjetivo del mismo.
No es que consideremos que las medidas contenidas en este Proyecto de Ley, contrarias a notables principios constitucionales,
deban ser aplicadas a los reclusos penados por terrorismo y no al resto de causas enjuiciadas por la Audiencia Nacional.
De hecho mantenemos todos y cada uno de los argumentos en los que se basaba nuestra enmienda a la totalidad. Pero
entendemos que el Gobierno, así como el Grupo Parlamentario que lo sustenta, sólo estarán dispuestos, en su caso, a
reconducir el impacto de este Proyecto de Ley al colectivo de reclusos por causas penales terroristas. Y si bien no somos
partidarios de la aplicación de esta norma ni siquiera a este tipo de reclusos, al menos con enmiendas como ésta quizás
podamos conseguir entre todos los Grupos Parlamentarios de la mayoría parlamentaria una importante reducción del
ámbito subjetivo de aplicación de esta reforma legal anticonstitucional, regresiva e incluso contraria a la eficaz lucha
contra el terrorismo». Misma redacción propuesta y justificación la realizó también la enmienda nº 6 presentada en el
Senado por el Grupo Mixto (vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VII Legislatura, Serie II, nº 116 (c), de
7 de abril de 2003, pág. 26).
Por su parte, la enmienda nº 9 del Grupo Parlamentario Catalán (vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso
de los Diputados, VII Legislatura, Serie: A, nº 123-5 de 24 de febrero de 2003, pág. 20) propuso restringir a los delitos
competencia de la Audiencia Nacional cometidos por bandas o grupos organizados. Enmienda mantenida en los mismos
términos por el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado (vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VII
Legislatura, Serie II, nº 116 (c), de 7 de abril de 2003, págs. 17 y s.). Y la enmienda nº 7 presentada por el Grupo Socialista
en el Senado propuso que la restricción lo sea «en relación con los delitos de terrorismo de la sección 2ª, del capítulo V
del título XXII del Libro II, competencia de la Audiencia Nacional», justificándolo con dotar de mayor operatividad a la
política criminal en materia de terrorismo (Vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VII Legislatura, Serie II,
nº 116 (c), de 7 de abril de 2003, pág. 16).
57
Fue la enmienda nº 22 del Grupo Popular en el Senado la que incluyó propuesta de adición en el nuevo 94.4 in fine de «
En todo caso, la competencia de estos Juzgados Centrales será preferente y excluyente cuando el penado cumpla también
otras condenas que no hubiesen sido impuestas por la Audiencia Nacional». Como justificación de la misma se arguye:
«Habiéndose determinado que el conocimiento por el Juez Central de Vigilancia Penitenciaria conlleva la competencia de la
Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional por vía de recurso y en todo caso, debe concretarse cuándo ha de conocer el Juez
Pues bien, ambas cuestiones merecen un comentario. En cuanto a la competencia preferente

y excluyente señalada en el citado inciso segundo del art. 94.4, decir que el legislador tan
sólo se refiere a la posible concurrencia de competencias en casos de penados, olvidando
que también puede darse dicho conflicto cuando un preso a la disposición de la Audiencia
Nacional (por ejemplo, por una causa de narcotráfico) queda también en situación de
prisión preventiva a disposición de cualquier otro tribunal (imagínese que el sujeto en
cuestión comete un homicidio dentro de la prisión) o recae una condena impuesta por
delito distinto a los atribuidos a la Audiencia Nacional, quedando en la llamada situación
de penado-preventivo. Una interpretación teleológica del 94.4 nos lleva, entendemos, a
considerar que en estos supuestos también debe jugar la regla de competencia preferente
y excluyente del Juzgado Central de Vigilancia.
Mayores problemas presenta la inconcreción del número de Juzgados. Ya hemos dicho

que el Consejo General, en su preceptivo Informe, propuso la creación de dos Juzgados,
misma propuesta formulada durante la tramitación parlamentaria58 . Sin embargo, como
sabemos, la solución adoptada en el texto definitivo es la de crear «uno o varios Juzgados
Centrales de Vigilancia». La verdad es que en este tema parece como si el legislador se
hubiera movido viviendo una esquizofrenia jurídica. En un principio, se era consciente
de que lo más coherente para alcanzar los fines perseguidos por la reforma, esto es, la
unificación de criterios, era la creación de un único órgano unipersonal59 (y así figuraba
en el texto inicial del Proyecto). Pero, ante la advertencia de un posible exceso de carga
de trabajo (teniendo como referente los módulos previstos para este tipo de Juzgados por
el propio Consejo General del Poder Judicial), se ve la necesidad de crear más de uno, si
bien no se indica, en realidad, cuántos más, permitiendo la existencia de «uno o varios», y
siendo en la modificación parcial del anexo X de la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta
Judicial cuando, de momento, se opta realmente por no crear ninguno, sino declarar su
compatibilidad con un Juzgado Penal ordinario que, por Acuerdo del Consejo General del
Poder Judicial de 29 de mayo de 2003, se concreta en la atribución de funciones al Juzgado
Central de Menores. Esta compatibilidad de funciones se encuentra permitida, como
es sabido, por el artículo 94.5 (antes de la reforma 94.4) de la Ley Orgánica del Poder
Judicial. Ahora bien, es cuanto menos sorprendente que, dado el texto imperativo con el
que el artículo 94.4 crea los Juzgados Centrales de Vigilancia («En la villa de Madrid, con
jurisdicción en toda España, habrá uno o varios Juzgados...), se pueda a la vez acudir al
numero 5 del mismo precepto y no crear, por tanto que no existan dichos Juzgados, sino
que sus funciones las detente un Juzgado Central de Menores. Recapitulando se quiere
crear un (o varios) órgano pero no se crea, sino que se diseñan unas funciones que son
atribuidas a otro Juzgado del orden penal. Los recelos ante quien pudiera servir este Juzgado
Central de Vigilancia en el supuesto de que el penado cumpla varias condenas, alguna o algunas de las cuales no deriven
de pena impuesta por la Audiencia Nacional. Con el texto propuesto se atribuye la competencia de forma excluyente al
Juez Central de Vigilancia, superándose así problemas interpretativos que pudieran subsistir en otro caso». Vid. Boletín
Oficial de las Cortes Generales, Senado, VII Legislatura, Serie II, nº 116 (c), de 7 de abril de 2003, pág. 24.
58
Así, Enmienda nº 4 formulada por el Grupo Parlamentario Entesa Catalana de Progrés en el Senado, Vid. Boletín Oficial
de las Cortes Generales, Senado, VII Legislatura, Serie II, nº 116 (c), de 7 de abril de 2003, pág. 15.
59
Categóricamente al respecto se manifiesta MARTÍN DIZ, Fernando, «Juzgados Centrales de Vigilancia...», cit. pág. 5, en
donde manifiesta la imposible uniformidad de criterios si existiera más de un Magistrado Central de Vigilancia. Se refiere
el autor al supuesto, incluso, de que se repartieran territorialmente los Centros Penitenciarios sobre los que se extendería
su competencia.
Quizás, entiendo, que la única manera de salvaguardar el anhelado criterio uniforme, ante la existencia de más de un
Juzgado Central de Vigilancia, sería distribuir su competencia no territorial sino objetiva.
son evidentes y explican que no prosperara las enmiendas tendentes a fijar criterios para
la cobertura de este Juzgado60 .
Otro aspecto controvertido de la nueva regulación es cómo aborda el ejercicio de las

competencias previstas en el artículo 76.2 apartado h) de la Ley Penitenciaria, esto es, la
realización de visitas a los Centros Penitenciarios. Ante el peligro de que el Juez Central de
Vigilancia Penitenciaria se convirtiera en un Juez itinerante, el artículo 2º de la L.O. 5/2003,
siguiendo la recomendación realizada por el Informe del Consejo General del Poder Judicial
(pp. 11 y s.) modifica el citado apartado del art. 76 previendo expresamente la posibilidad
de que el Juez Central pueda recabar, para el ejercicio de dicha función, el auxilio judicial
de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria del lugar en que se radique el establecimiento que
ha de ser visitado, previsión que contó con la oposición frontal de varias enmiendas, tanto
en el Congreso como en el Senado61 . La cuestión pasa, a mi modo de ver, por distinguir
correctamente lo que son las visitas «que previene la Ley de Enjuiciamiento Criminal», que
es a lo que exclusiva y textualmente se refiere el citado precepto de la Ley Penitenciaria,
y las entrevistas que, en virtud del principio de inmediación que informa la labor del Juez
de Vigilancia, y de ahí su dispersión geográfica diseñada y garantizada en la propia Ley
Orgánica del Poder Judicial, corresponde mantener a todo Juez de Vigilancia, inclusive al o
los Centrales. Por tanto, entiendo que las visitas generales a los establecimientos podrán ser
realizadas mediante el citado auxilio judicial, pero no las entrevistas directas que, para la
resolución de un caso concreto, deba realizar el Juez Central de Vigilancia, entrevistas que,
no obstante, no requerirán necesariamente la presencia física, vis a vis si se me permite
la expresión penitenciaria, sino que también podrán realizarse mediante videoconferencia
que, a estos efectos, se alza como un instrumento altamente útil.
Para terminar este epígrafe del Juez Central de Vigilancia Penitenciaria quiero referirme a
un par de cuestiones que no deberían pasar inadvertidas. En primer lugar, hay que señalar
que el sistema de recursos, diseñado en la normativa que venimos analizando, de los autos
que dicte el citado Juez no se alinea con la opción mantenida por el Tribunal Supremo en su
Acuerdo de Pleno de 28 de junio de 2002, esto es, que la apelación en materia de ejecución
de penas, y concretamente cuando verse sobre clasificación de penados, sea vista por el
Tribunal Sentenciador. Está claro que los asuntos en materia de ejecución de penas que
60
Así la enmienda nº 12 del Grupo Parlamentario Catalán en el Senado propuso la adición de un nuevo apartado 4 en
el artículo 329 LOPJ: « Los concursos para la provisión de Juzgados de Vigilancia Penitenciaria se resolverán a favor de
quienes, ostentando la categoría de Magistrado, y acreditando la correspondiente especialización en materia penitenciaria,
tengan el mejor puesto en el escalafón. En su defecto se cubrirán por Magistrados que hayan prestado al menos tres años
de servicio, dentro de los cinco anteriores a la fecha de convocatoria, en los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria.
A la falta de éstos, se cubrirán por el orden de antigüedad establecido en el apartado 1. Los que obtuvieren plaza, así
como los que la obtuvieran cuando las vacantes tuvieran que cubrirse por ascenso, deberían participar antes de tomar
posesión de su nuevo destino en las actividades de especialización en materia penitenciaria que establezca el Consejo
General del Poder Judicial», teniendo como justificación el tratar de conceder preferencia para la designación de los jueces
de Vigilancia Penitenciaria a aquellos que acrediten especialización o experiencia en esta materia, tal como ya se prevé
para otros destinos de la Carrera Judicial. Vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VII Legislatura, Serie II,
nº 116 (c), de 7 de abril de 2003, pág. 18.
61
Así la enmienda nº 23 del Grupo Parlamentario Socialista (vid. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los
Diputados, VII Legislatura, Serie: A, nº 123-5 de 24 de febrero de 2003, pág. 27.), que justificó su rechazo de la siguiente
manera: «La introducción de la posibilidad de delegación del Juez Central de Vigilancia es contraria a la letra y al espíritu
que defiende la Ley General Penitenciaria, sobre la necesidad de inmediación del Juez que tiene que valorar la evolución
penitenciaria del interno.
De otra parte, la solución que preconiza el Proyecto de realización de determinadas funciones del Juez de Central de Vigilancia
Penitenciaria mediante auxilio judicial, está mediatizada por la ingente cantidad de competencias que le atribuye (todos
los delitos competencia de la Audiencia Nacional), con la dotación de una sola plaza de Juez, que el Proyecto prevé en el
artículo tercero, apartado cuatro. La reducción del ámbito de sus competencias a los delitos de terrorismo de la sección 2.ª
del capítulo V del Título XXII del Libro II, y la creación de, al menos, dos plazas de Juez que se propone en las enmiendas
Socialistas hace innecesaria esta previsión y se acomoda más a la letra y al espíritu de la Ley General Penitenciaria». Con
mismo contenido y justificación, vid enmienda nº 3 del Grupo Parlamentario Entesa Catalana de Progrés en el Senado
(Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, VII Legislatura, Serie II, nº 116 (c), de 7 de abril de 2003, pág. 15) y la
nº 8 del Grupo Socialista en el Senado (en pág. 17).
resolverá el Juzgado Central será de internos cuya condena fue impuesta bien por la Sala
de lo Penal de la Audiencia Nacional bien por un Juzgado Penal Central. Sin embargo, las
apelaciones de todos los autos del Juez Central de Vigilancia son recurribles, trátese de la
materia que sea, y según expresamente prevé el nº 5 de la Disposición Adicional 5ª de la
LOPJ, ante la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, por lo que los Juzgados Centrales
Penales, en los casos de materias de ejecución de penas, pese a poder ser los tribunales
sentenciadores en muchos casos, no conocerán nunca de dichas apelaciones.
6. LAS BASES PARA LA DESEADA REFORMA: PROPUESTAS DE LEGE

FERENDA
Al igual que expusimos por separado las carencias existentes en los ámbitos sustantivo y
procesal, vamos a continuación a exponer las propuestas de lege ferenda que entendemos
debemos realizar para mejorar ambos aspectos de la regulación actual de la jurisdicción
de vigilancia penitenciaria, siguiendo para ello el trabajo ya realizado en el seno de la
comisión ministerial para la elaboración de un Anteproyecto de Ley de reforma de la Ley
penitenciaria.
Así, en el ámbito estrictamente sustantivo, y siguiendo con la línea iniciada por las reformas
penales que han venido progresivamente ampliando en ámbito competencias de los Jueces
de Vigilancia (competencias en materia de ejecución de penas no privativas de libertad cual
son los trabajos en beneficio de la comunidad, materias estrictamente penológicas como
el abono de preventiva en causa diferente del artículo 58 del Código penal o la suspensión
de la ejecución por trastorno mental del artículo 60 del mismo texto punitivo) los artículos
76 y 77 del Anteproyecto vienen a recoger, respectivamente, las funciones estrictamente
penológicas (art. 76) y las penitenciarias (art. 77).
Así, en el proyectado artículo 76 se señala que corresponde al Juez de Vigilancia Penitenciaria

adoptar todas las decisiones necesarias para que las penas privativas de libertad, trabajos en
beneficio de la comunidad, medidas de seguridad y medidas que supongan una alternativa
al ingreso en prisión se lleven a cabo en los términos legalmente previstos, asumiendo todas
las funciones que corresponderían a los Jueces y Tribunales sentenciadores. Añadiéndose, a
continuación, que, en particular, corresponde al Juez de Vigilancia Penitenciaria en materia
de ejecución de penas y medidas: a) Aprobar los abonos de prisión preventiva sufridos en
otras causas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 del Código penal; b) Aprobar la
acumulación de penas al amparo de lo previsto en los artículos 76.2 del Código penal y 988
de la Ley de Enjuiciamiento Criminal; c) Aprobar la refundición de penas a que se refiere
el artículo 15.3 de esta Ley; d) Ordenar la detención de los internos evadidos, a efectos de
reanudar el cumplimiento de la pena o medida quebrantada; e) Aprobar, cuando proceda,
el pase al régimen general de cumplimiento, de acuerdo con la previsto en la legislación
penal; f) Aprobar el beneficio de la rebaja de penas y la tramitación del indulto particular;
g) Acordar, cuando proceda, la expulsión de extranjeros cuando éstos hayan alcanzado las
tres cuartas partes de la condena o accedan al tercer grado penitenciario, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 89 del Código penal; h) Aprobar el licenciamiento definitivo de los
penados, según lo señalado en el artículo 17.3 de esta Ley; i) Suspender la ejecución de
la pena privativa de libertad, y acordar lo procedente en los casos previstos en el artículo
60 del Código penal; j) Acordar todas las decisiones necesarias para el cumplimiento de
las medidas de seguridad, decretando el cese, sustitución o suspensión a que se refiere
el artículo 97 del Código penal».
Por su parte, el 77, dedicado ahora, como hemos dicho, a las competencias penitenciarias,
dispone que sin perjuicio de lo previsto en el artículo anterior, corresponde al Juez de
Vigilancia Penitenciaria salvaguardar los derechos de los internos y corregir los abusos
y desviaciones que, en la aplicación de los preceptos del régimen penitenciario, puedan
producirse, señalando que, en particular, corresponde al Juez de Vigilancia Penitenciaria:
a) Acordar lo que proceda sobre las quejas que los internos formulen en relación con el
régimen y el tratamiento penitenciario, o con la actividad prestacional de la Administración
penitenciaria, en cuanto afecte a sus derechos; b) Resolver, por vía de recurso, las
reclamaciones que formulen los internos sobre sanciones disciplinarias; c) Resolver, por
vía de recurso, y en base a los estudios realizados por las Juntas de Tratamiento y, en
su caso, por la Central Penitenciaria de Observación, las reclamaciones que los internos
formulen sobre clasificación inicial, progresiones o regresiones de grado; d) Conocer de la
suspensión, restricción e intervención de las comunicaciones, conforme a lo dispuesto en
el artículo 51 de esta Ley; e) Aprobar las sanciones de aislamiento en celda de duración
superior a catorce días; f) Conocer de la clasificación en primer grado o la aplicación a los
preventivos del artículo 10 de esta Ley; g) Aprobar la clasificación flexible prevista en el
artículo 72 de esta Ley; h) Conocer del uso de los medios coercitivos, de la práctica de
los cacheos integrales y de la imposición de las limitaciones regimentales previstas en el
artículo 23 de esta Ley; i) Autorizar las salidas programadas y los permisos de salida de
duración superior a dos días, excepto las de los clasificados en tercer grado; j) Conceder,
suspender o revocar la libertad condicional; k) Aprobar el beneficio penitenciario de
adelantamiento de la libertad condicional; l) Realizar regularmente visitas a los centros
penitenciarios, pudiendo el Juez Central de Vigilancia Penitenciaria recabar para el ejercicio
de dicha función el auxilio judicial de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria del lugar en
que radique el establecimiento que ha de ser visitado. Y concluye el precepto, «3. Los
Jueces de Vigilancia Penitenciaria podrán dirigirse a la Dirección General de Instituciones
Penitenciarias u organismo autónomo equivalente formulando propuestas referentes a la
organización y desarrollo de los servicios de vigilancia, a la ordenación de la convivencia
interior de los establecimientos y en general a las actividades regimentales, económico-
administrativas y de tratamiento penitenciario».
Por lo que a la necesaria reforma procesal en la jurisdicción de vigilancia penitenciaria

hay que comenzar comenzando las iniciativas que a este respecto han existido. Y es que,
con antecedentes en diversas iniciativas desde el ámbito del Consejo General del Poder
Judicial62 , el Pleno de dicho órgano constitucional aprobó en su sesión de 22 de marzo de
1995 «hacer presente al Ministerio de Justicia e Interior la necesidad de aprobar una Ley
Reguladora del procedimiento de Vigilancia». Un año después, la Secretaría General Técnica
del Ministerio de Justicia encargó a una Comisión de Jueces de Vigilancia Penitenciaria
la redacción de un Borrador de una Ley Orgánica Reguladora del Procedimiento ante
los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, Borrador cuya versión definitiva data de 28 de
octubre de 1996. Tres días después, el citado texto, carente de Exposición de Motivos es
remitido a diversos departamentos ministeriales, entre ellos a la Dirección General de
Instituciones Penitenciarias, la cual realiza el oportuno y amplio informe el 8 de noviembre.
En versión de 20 de diciembre, el ya Anteproyecto es remitido con fecha 23 de diciembre
por la entonces Ministra de Justicia al Consejo General del Poder Judicial solicitando el
correspondiente informe al amparo de lo dispuesto en el art. 108.1 de la LOPJ, haciendo
contar expresamente que en virtud de lo dispuesto en el nº 2 del mismo precepto, el
62
Así, el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, en su sesión de 18 de noviembre de 1981, acordó delegar en la
Comisión Legislativa para elabora el informe al Anteproyecto de Decreto-Ley sobre actuación de Jueces de Vigilancia
Penitenciaria. Por su parte, en la sesión de 23 de enero de 1985, el Pleno del Consejo General del Poder Judicial también
aprobó la moción presidencial sobre elaboración de una iniciativa para la regulación procesal de los Jueces de Vigilancia.
plazo para la emisión del informe es de treinta días. La entrada en el Consejo General
se registra el 26 de diciembre. La Comisión de Estudios e Informes del Consejo General
del Poder Judicial, en su sesión de 8 de enero de 1997, acuerda designar Ponente del
informe al Excmo. Sr. D. Ramón Sáez Valcárcel, prosiguiendo el estudio del informe en sus
sesiones de 14 y 28 de enero, interesándose en esta última sesión del Pleno del Consejo
que se solicite la prórroga de quince días del plazo de emisión del informe, solicitud que
es acordada por el Pleno el día 29. El 12 de febrero se eleva al Pleno el Informe, que es
aprobada por éste en su reunión de 5 de marzo de 1997. En versión definitiva de 1 de
abril, se remite al Consejo de Ministros que aprueba el Proyecto de Ley en su reunión de
4 de abril, iniciándose su tramitación parlamentaria, apareciendo publicado en el Boletín
Oficial del Congreso de los Diputados el 29 de abril de 199763 . Tras diversas ampliaciones
del plazo de enmiendas 64 , recibió un total de 189 presentadas por los Grupos Popular,
Socialista, Izquierda Unida, Partido Nacionalista Vasco, Convergencia i Unió, y Coalición
Canaria 65 . Estancada la tramitación parlamentaria, el citado Proyecto de Ley caducó en
marzo de 2000 en aplicación de lo dispuesto en el artículo 207 del Reglamento del Congreso
de los Diputados como consecuencia de la disolución de las Cortes Generales y expiración,
por tanto, de la VI Legislatura 66 .
El Proyecto de Ley Orgánica Reguladora de la Jurisdicción de Vigilancia Penitenciaria, que

suscitó enorme expectación en el ámbito penitenciario y polarizó la atención de cierto
sector doctrinal67 , contenía importante novedades, siendo sus notas más características
las siguientes:
a) En los dos primeros capítulos, bajo las rúbricas de «Disposiciones generales»
y «Competencias de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria», se abordan
cuestiones de diversa índole en el que sobresale el hecho positivo de atribución
de competencias al Juez de Vigilancia estrictamente penológicas (como la
aprobación o rectificación de liquidaciones de condenas), la posibilidad de que
la Administración se constituya en parte del proceso, cuando estime oportuno
personarse (art. 12), así como la de dar audiencia a la acusación particular (el
polémico art. 13). Se consagra la ausencia de formalidad en la interposición de
peticiones, quejas y recursos de los internos (art. 8, formulación por escrito, por
telegrama, fax o verbalmente ante el Juez, el Secretario judicial o un funcionario
judicial), las cuales pueden ser presentadas incluso por mandatario (art. 9) y
con posibilidad de asistencia jurídica gratuita (art. 7). Finalmente, se establecen,
asimismo, normas específicas sobre notificaciones judiciales (realizadas por los
63
Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, VI Legislatura, serie A, Proyectos de Ley, nº 41-1, 29 de abril de 1997,
págs. 1 a 18. El Proyecto de Ley era el 121/000038.
64
Primero hasta el 10 de junio (acuerdo de la Mesa de la Cámara de 27 de mayo, publicado en el Boletín Oficial del Congreso
de los Diputados, VI Legislatura, serie A, Proyectos de Ley, nº 41-3, 28 de mayo de 1997, pág. 21), y luego hasta el 20
de junio en cuanto a enmiendas a la totalidad y hasta el 24 de junio en cuanto a enmiendas del articulado (acuerdo de
la Mesa de la Cámara de 3 de junio, publicado en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, VI Legislatura, serie A,
Proyectos de Ley, nº 41-4, 4 de junio de 1997, pág. 23. La última prórroga de enmiendas, sólo referidas a enmiendas de
articulado fue hasta el 26 de septiembre (acuerdo de la Mesa de la Cámara de 23 de septiembre, publicado en el Boletín
Oficial del Congreso de los Diputados, VI Legislatura, serie A, Proyectos de Ley, nº 41-9, 44 de septiembre de 1997).
65
Las enmiendas aparecen publicadas en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, VI Legislatura, serie A, Proyectos
de Ley, nº 41-10, 3 de octubre de 1997, págs. 35 a 89.
66
Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, VI Legislatura, serie A, Proyectos de Ley, nº 41-11, de 7 de marzo de
2000.
67
Por todos: GONZÁLEZ CANO, María Isabel, «Perspectivas de futuro sobre el Juez de Vigilancia Penitenciaria y la
ejecución de la pena privativa de libertad: aproximación al Proyecto de Ley Orgánica Reguladora del Procedimiento ante
los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria», en Poder Judicial, 49, 1998, págs. 451 y ss.; MAGRO SERVET, Vicente, «Ante
la reforma de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria», en Actualidad Penal, 41, 10-16 de noviembre de 1997, págs. 929
y ss.; RACIONERO CARMONA, Francisco, Derecho Penitenciario y privación de libertad. Una perspectiva judicial, Madrid,
1999, págs. 297 y ss.
funcionarios penitenciarios del centro en el que el interno se encuentre, art.

15), se declara aplicable la norma relativa a la fase intructora del proceso penal
según la cual todas las horas y días son hábiles (art. 17) y se fija un plazo de un
mes para que la Administración resuelva las peticiones y quejas de los internos,
transcurrido el cual se considera como silencio negativo (art. 19).
b) En el capítulo III (arts 22 a 37) se regula lo que podríamos denominar el
procedimiento común, esto es las normas procedimentales generales que
informan el proceso de ejecución que se ventila ante los Juzgados de Vigilancia
Penitenciaria, estableciéndose el plazo para interponer el recurso (art. 22, cinco
días desde la notificación del acto o producido el silencio negativo en los términos
del art. 19), se prevé la posible suspensión cautelar del acto impugnado (art.
24) y expresamente se contemplan las fases de admisión, alegaciones, prueba,
informes y resolución.
c) De los artículos 38 a 67 y en sendos capítulos independientes encontramos
procedimientos especiales en función de la materia objeto del procedimiento:
impugnación de sanciones (arts. 38 a 42), clasificación (arts. 43 a 45), libertad
condicional (arts. 46 a 52), actos y decisiones objeto de comunicación por parte
de la Administración Penitenciaria al Juez de Vigilancia (arts. 53 a 57), permisos
de salida (arts. 58 y 59)....
d) Por último, el capítulo IX (arts. 68 a 80) se dedica a los recursos contra las
resoluciones de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, que se concretan en
los de reforma (arts. 68 a 72), la apelación ante los Tribunales Superiores de
Justicia (arts 73 a 76), con posibilidad de queja ante su inadmisión (art. 77),
y ante sentencias contradictorias de dichos Tribunales la posibilidad de que el
Ministerio Fiscal recurra al Tribunal Supremo en recurso de casación a los únicos
efectos de unificación de doctrina (art. 80).
Pese a las críticas que a la citada propuesta de regulación pudieran realizarse68 , lo que no
cabe duda es que esta primera piedra ha servido para sentar las bases de una anhelada
reforma, ahora concretada en el artículo 78 del Anteproyecto de Reforma de la Ley
Penitenciaria, que señala: «1. En el proceso ante los Jueces de Vigilancia Penitenciaria
serán parte los internos, el Ministerio Fiscal y la Administración penitenciaria, representada
por sus propios servicios jurídicos; 2. El plazo para impugnar ante el Juzgado de Vigilancia
Penitenciaria cualquier acto o resolución de la Administración penitenciaria será de un mes,
salvo para interponer el recurso contra la imposición de sanciones disciplinarias, que será
de cinco días hábiles; 3. El procedimiento para la tramitación de quejas y recursos ante el
Juez de Vigilancia se regirá por los principios de celeridad, economía procesal y flexibilidad;
4. Todos los autos de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria son recurribles en reforma,
no siendo preceptiva, para su tramitación, la intervención de Abogado ni de Procurador;
5. Si se desestimase el recurso de reforma, podrá interponerse recurso de apelación,
salvo en materia disciplinaria; 6. Será competente para el conocimiento y resolución del
recurso de apelación la Audiencia Provincial en cuya demarcación se encuentre el centro
penitenciario, salvo que la resolución impugnada hubiera sido dictada por un Juzgado
Central de Vigilancia, en cuyo caso será competente la Sala de lo Penal de la Audiencia
Nacional. En aquellas Audiencias donde haya más de una Sección, mediante las normas de
reparto se atribuirá el conocimiento de estas apelaciones, con carácter exclusivo, a una o
68
Vide, ampliamente, TÉLLEZ AGUILERA, Abel, «El procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria», en VV.AA.
(Dir. Real Academia de Jurisprudencia y Legislación), Estudios acerca de la reforma de la Justicia en España, tomo II,
Madrid, 2004, págs. 24 y ss.
dos Secciones; 7. El recurso de apelación se tramitará conforme a lo dispuesto en la Ley de

Enjuiciamiento Criminal para el procedimiento abreviado, siendo preceptiva la intervención
de Letrado y, si no se designase Procurador, el Abogado tendrá también habilitación legal
para la representación de su defendido; 8El recurso de apelación tendrá efecto suspensivo
cuando el Auto impugnado sea de aprobación de permisos de salida, clasificación en tercer
grado o concesión de la libertad condicional, y el recurrente sea el Ministerio Fiscal. Este
recurso se tramitará con carácter preferente y urgente; 9. El recurso de queja sólo podrá
interponerse contra las resoluciones en que se deniegue la admisión de un recurso de
apelación; 10. Contra los Autos de las Audiencias Provinciales y, en su caso, de la Audiencia
Nacional, resolviendo recursos de apelación en materia de vigilancia penitenciaria, podrá
interponerse recurso de casación para unificación de doctrina ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo, que se sustanciará conforme a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento
Criminal para el recurso de casación ordinario, con las particularidades que de su finalidad
se derivan. Los pronunciamientos del Tribunal Supremo al resolver los recursos de casación
para unificación de doctrina en ningún caso afectarán a las situaciones jurídicas creadas
por las resoluciones precedentes a las impugnadas».
Esperamos que estas iniciativas de reforma puedan, a medio plazo, convertirse en Derecho
positivo, con independencia de que una reforma procesal más en profundidad (bien en el
libro correspondiente a la ejecución penal en una futura Ley de Enjuiciamento Criminal
bien en una ley dedicada específicamente al tema) realice una regulación más detallada
de una realidad procesal necesitada de una mayor atención por el legislador.

2006 El Control Jurisdiccional en El Derecho Penitenciario Español Abel Téllez Aguilera.

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