1665-Texto Del Artículo-6967-1-10-20231018

Inestabilidad política, deterioro institucional
y debilidad del sistema de partidos

Lecciones del caos peruano
Aldo F. Ponce*
RESUMEN: Desde el año 2016, Perú ha tenido siete presidentes y ha experimentado dos disoluciones
irregulares del Congreso. ¿Cómo explicar esta alta inestabilidad política? Este ensayo identifica a la
debilidad del sistema de partidos peruano como la causa principal de esta inestabilidad. Plantea el
argumento de que el ataque a las instituciones políticas peruanas se encontraba latente y con altas
probabilidades de irrumpir en la escena política dada la significativa debilidad de los partidos
peruanos. Otro factor latente que mantenía al asalto a las instituciones políticas es la acentuada ri-
validad que existe entre los partidos políticos peruanos. La debilidad del sistema de partidos, que
se manifiesta con una alta volatilidad, contribuyó a que surgiera un amplio desbalance de poder
entre ellos. Una de estas organizaciones (Fuerza Popular) aprovechó este desbalance a su favor para
vacar a un presidente y abrió la oportunidad de que un político relativamente desconocido llegara
al poder (el expresidente Martín Vizcarra). Vizcarra, un político con cuestionamientos legales, en-
contró el asalto a las instituciones políticas atractivo para debilitar a sus críticos y ganar popularidad.
Una vez que el deterioro institucional se intensificó como resultado de estos ataques, se amplificó
la inestabilidad política y provocó más conflictividad e inestabilidad.
Palabras clave: Perú, sistema político, Congreso, inestabilidad política, deterioro institucional.
Political Instability, Institutional Deterioration and Weakness of the Party System:

Lessons from the Peruvian Chaos
ABSTRACT: Since 2016, Peru has had seven presidents and has experienced two irregular dissolu-
tions of Congress. How to explain this high political instability? This essay identifies the weakness
of the Peruvian party system as the root cause of this political instability. This essay argues that the
attack on political institutions in Peruvian politics was latent and with a high probability of break-
ing into the political scene given the significant weakness of Peruvian parties. Another factor that
kept the assault on political institutions latent is the accentuated rivalry among Peruvian political
parties. The weakness of the party system, which manifests itself with high volatility, contributed to
the emergence of a wide imbalance of power among them. One of these parties (Popular Force)
took advantage of this power imbalance for its own benefit to vacate a president and opened the
opportunity for a relatively unknown politician to come to power (former President Martín Vizcarra).
* Aldo F. Ponce es profesor-investigador titular en la División de Estudios Políticos del cide. Carre
tera México-Toluca 3655, Lomas de Santa Fe, 01210, Ciudad de México. Tel: 55 5727 9800. Correo-e:
[email protected]. orcid: 0000-0001-5049-3075.
Artículo recibido el 20 de diciembre de 2022 y aceptado para su publicación el 21 de junio de 2023.
VOLUMEN XXX · NÚMERO 2 · II SEMESTRE DE 2023 ePYG 1665 Política y gobierno 1

Aldo F. Ponce
Vizcarra, a politician with legal issues, found the assault on political institutions effective to weak-
en his critics and gain popularity. Once the institutional deterioration intensified, as a result of
these attacks, political instability amplified and led to more conflict and instability.
Keywords: Peru, political system, Congress, political instability, institutional deterioration.
INTRODUCCIÓN
D esde el año 2016, Perú ha tenido siete presidentes1 (tres de ellos renunciaron y
dos presidencias fueron interrumpidas por el uso de la vacancia presidencial) y ha
experimentado dos disoluciones irregulares del Congreso (uno de ellos prosperó y
quedó disuelto indefinidamente). ¿Cómo explicar esta alta inestabilidad política
que el Perú no experimentaba desde el final de la dictadura fujimorista?2 Luego del
final del fujimorato y del breve gobierno de transición liderado por Valentín Pa
niagua (noviembre de 2000-julio de 2001) del partido Acción Popular, el Perú ex
perimentó una relativa estabilidad política con periodos presidenciales de cinco
años. Al gobierno de transición, le sucedieron Alejandro Toledo de Perú Posible
(2001-2006), Alan García de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (apra de
aquí en adelante) (2006-2011) y Ollanta Humala del Partido Nacionalista (2011-
2016). Aunque existía relativa estabilidad en los recambios presidenciales, la volati-
lidad electoral en Perú en lo que respecta a la composición de su Congreso durante
el presente siglo se mantuvo como la más alta en América Latina (Ponce, 2016).
Desde el año 2016, la inestabilidad política también alcanzó al liderazgo del poder
ejecutivo generando múltiples caídas presidenciales por renuncia o vacancia presi-
dencial. ¿Qué explica esta mayor inestabilidad en el liderazgo del ejecutivo? Este
ensayo responde a esta pregunta.
Este ensayo identifica a la debilidad del sistema de partidos peruanos como la
causa principal de esta inestabilidad. Se explican los distintos mecanismos por los
cuales la debilidad del sistema de partidos (y de los partidos) conduce a esta mayor
inestabilidad, y de paso a periodos de intenso deterioro institucional. El sistema de
partidos peruanos ha sido catalogado consistentemente como poco institucionaliza-
do (Alemán et al., 2011; Mainwaring y Scully, 1995; Payne et al., 2002), no ideológico
(Rosas, 2005; Coppedge, 1998) y altamente volátil (Roberts y Wibbels, 1999; Jones,
2005; Ponce, 2016). Los partidos, al ser de corta vida en Perú, poseen o rganizaciones
con membresías efímeras y en las que se guarda poco cuidado con la trayectoria de
los políticos que participan como candidatos. La volatilidad electoral es la más alta
en América Latina y favorece la corta vida de los partidos (Ponce, 2016). Como las
etiquetas partidarias valen poco en este contexto, para las élites, la adopción de tác-
ticas agresivas o acciones que ataquen las instituciones políticas del país o quiebren
1
Estos son: Pedro Pablo Kuczynsky, Martín Vizcarra, Mercedes Aráoz, Manuel Merino, Francisco
Sagasti, Pedro Castillo y Dina Boluarte.
2
Alberto Fujimori renunció por fax desde Japón en noviembre de 2000.

INESTABILIDAD POLÍTICA, DETERIORO INSTITUCIONAL Y DEBILIDAD DEL SISTEMA DE PARTIDOS
el estado de derecho acarrea un bajo costo. Estas estrategias o tácticas pueden ofre-
cer réditos importantes en el corto plazo en términos de popularidad a los ejecutivos
o presidentes que las practican si atacan o critican instituciones impopulares como
los partidos, el congreso o las cortes. Al mismo tiempo, el costo asociado a la destruc-
ción de la etiqueta o reputación partidaria, debido al daño que estos ataques provo-
can, suele ser bajo por la poca reputación que suelen tener los partidos nuevos o con
muy débiles vínculos programáticos. Por otro lado, estos ataques podrían ayudar a
debilitar a sus rivales políticos en caso de que los objetivos de los ataques sean los
líderes o los partidos de la oposición. Aun si estos ataques estuvieran dirigidos al
congreso o a las cortes, el debilitamiento de los partidos podría ser indirecto si se
asocia la conducción de estas instituciones con un partido (o partidos) en particular.
Asimismo, outsiders con problemas legales o penales frecuentemente suelen
emerger del grupo de candidatos en estas organizaciones partidarias débiles. Estos
problemas legales hacen que el ataque a instituciones clave que los podrían acusar
o juzgar política o penalmente sea aún más atractiva como estrategia intimidatoria o
en busca del control para evitar una posible condena, y así blindarse de problemas
legales en el futuro.3
Por otro lado, el contexto político peruano se caracteriza por un fuerte y crónico
enfrentamiento entre sus élites políticas. Esta acentuada rivalidad se manifiesta,
por ejemplo, por la presencia de antiidentidades o identidades negativas como la
antifujimorista o la anti-apra que las élites rivales contribuyen a construir (Cyr y
Meléndez, 2016). Identidades negativas socialmente construidas por sus rivales
hacia estos dos partidos existen con intensidad y perduran hasta la actualidad (Cyr
y Meléndez, 2016). Asimismo, durante la década de 1990, la dictadura fujimorista
persiguió políticamente y procesó penalmente a numerosos activistas y líderes de la
izquierda peruana en un contexto de violaciones a los derechos humanos. Más re-
cientemente, la lideresa del fujimorismo, Keiko Fujimori, la hija del exdictador
Alberto Fujimori, y el expresidente Alan García fueron arrestados sin juicio alguno
que respalde la validez de las acusaciones. Estos numerosos incidentes y la cons-
trucción de estas antiidentidades han dejado cicatrices profundas en las élites polí-
ticas peruanas y atizan el conflicto entre ellas. Las élites políticas peruanas poco
dudan en infligir daño a sus rivales, e incluso lo hacen sin respeto al estado de dere-
cho o a las instituciones. La presencia de una alta conflictividad entre las élites polí-
ticas contribuye a crear inestabilidad en el sistema político peruano toda vez que las
élites políticas recurren a las armas legales que tienen a su disposición —tales como
3
Enfatizo que es aún prematuro, tomando en cuenta solo la experiencia peruana, concluir que los
partidos nuevos o débiles suelen producir políticos más corruptos. Aunque la experiencia peruana sugie-
re que este es el caso, se requiere investigación adicional sobre el tema.

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el cierre legal del Congreso4 o la vacancia presidencial— para eliminar del gobierno
o de la competencia electoral a sus rivales (en vez de que los ciudadanos elijan a los
ganadores y se respeten estos resultados establecidos por ley) (Ponce, 2023). En
general, argumento que este contexto institucional y político incrementa las proba-
bilidades de ataques sistemáticos a las instituciones y a la oposición como estrate-
gia. La experiencia peruana nos enseña que este ataque a las instituciones fluctúa
en el tiempo y se intensifica en periodos específicos. Además, este asalto a las insti-
tuciones puede ser retórico o llevado a cabo a través de medios legales o ilegales.
En este contexto de alta volatilidad electoral, debido a la debilidad del sistema
de partidos, las élites toman ventaja de desbalances de poder a su favor para asestar
ataques efectivos a sus rivales. Por ejemplo, el partido fujimorista Fuerza Popular
aprovecha un desbalance de poder importante a su favor para intentar vacar a un
presidente rival (al expresidente Pedro Pablo Kuczynski en 2018). Luego, la renun-
cia de Pedro Pablo Kuczynski ante la inminente vacancia abrió la oportunidad para
que un político relativamente desconocido con dudosas credenciales llegara al po-
der (Martín Vizcarra). Vizcarra, el vicepresidente de PPK, asume la presidencia
(desde marzo de 2018 hasta el 9 de noviembre de 2020) y despliega un ataque sos-
tenido a las instituciones y a los partidos de oposición del país. Es precisamente el
perfil de este político el que contribuye a que se inicie un periodo de intenso ataque
a la institucionalidad del país en parte para evitar los procesos legales en su contra.
El desastroso gobierno de Vizcarra (en términos de resultados económicos y de sa-
lud durante la pandemia del Covid-19) y sus ataques a la institucionalidad del país
generaron costos sociales enormes, acrecentaron la debilidad en los partidos perua-
nos y pudieron haber contribuido a desestabilizar aún más la política peruana, con
sucesivos cambios en la presidencia, lo que termina por contribuir a que surja otro
periodo de ataques a las instituciones en 2021. Esta vez, el expresidente Pedro Cas-
tillo, otro outsider con cierto carisma y acusado de múltiples actos de corrupción,
triunfa en las elecciones presidenciales e inicia un segundo periodo de ataques a las
instituciones y de deterioro democrático (Barrenechea y Vergara, 2023). En ambos
casos (las presidencias de Vizcarra y Castillo), sostengo que la debilidad del sistema de
partidos también se manifestó en el nulo esfuerzo que sus propios partidos — Perua-
nos por el Kambio y Perú Libre, respectivamente— desplegaron para evitar que
estos políticos cuestionados candidateen y asuman cargos de importancia. Estos
partidos priorizaron victorias de corto plazo, y dejaron de lado los pequeños costos
4
En Perú, el artículo 134 de la Constitución contempla que el presidente de la República puede di-
solver el Congreso y llamar a nuevas elecciones cuando el Congreso ha rechazado dos cuestiones de
confianza sobre temas de política pública que atañen a labores del ejecutivo (excluye las que son respon-
sabilidad del Congreso). Cuando la moción de confianza es denegada, el presidente debe cambiar al
gabinete (no necesariamente a todos los ministros, pero sí al presidente del consejo de ministros nece
sariamente).

reputacionales que este perfil de políticos les crearía en el futuro. En ambos casos,
se trataba de partidos relativamente nuevos con vínculos programáticos débiles.5
Es importante destacar que las amplias desigualdades sociales y los altos índices
de pobreza en Perú encienden la insatisfacción ciudadana con los políticos en Perú.
Estas desigualdades crean un contexto de conflictividad latente que solo institucio-
nes que representen efectivamente los intereses de los ciudadanos y que les rindan
cuentas de manera adecuada podrían aplacar en caso de que logren mejoras sociales
y de bienestar para ellos. Esto es precisamente lo que no ocurre en Perú debido a la
debilidad del sistema de partidos. Este ensayo describe los problemas de agencia
que incrementan la inestabilidad hasta llevarla a recurrentes cambios de presiden-
te. La presencia de un presidencialismo con fuertes poderes presidenciales6 en me-
dio de un volátil y altamente fragmentado sistema de partidos no parece favorecer
el fortalecimiento de los partidos. Este problema ya se ha vuelto crónico y no parece
existir en el horizonte una salida a este debilitante statu quo. La siguiente sección
profundiza con más detalle el argumento de este ensayo.
EL ARGUMENTO
¿De qué maneras la debilidad de los partidos (en un contexto de fuerte rivali-
dad entre ellos) condujo a la inestabilidad política en Perú? Sostengo que exis
ten tres mecanismos:
1. Reducción en los costos del ataque a las instituciones políticas incluyendo los
partidos políticos (debido a una etiqueta partidaria con poco valor y una reducida
esperanza de vida): Debido a que la mayoría de las élites asumen que la esperan-
za de vida de las organizaciones partidarias será breve, resulta poco beneficioso
en el largo plazo el desarrollo de relaciones cooperativas con otros partidos (para,
por ejemplo, avanzar la agenda de política pública a través de la negociación le-
gislativa). Por lo tanto, las prácticas agresivas o de ataque a los políticos o a los
partidos rivales presentan un costo de oportunidad relativamente bajo en este
contexto. El asedio a los rivales, lo que puede incluir desde el ataque mediático
hasta violaciones al estado de derecho o a sus derechos humanos, podría profun-
dizar el daño a la etiqueta y reputación partidarias. Dado que la mayoría de los
partidos poseen etiquetas partidarias con poco valor o efímeras, este costo tam-
bién se reduce significativamente. Este menor costo puede también contribuir a
incentivar los ataques a la institucionalidad y a los rivales de manera frecuente.
No solo debilitará aún más al sistema de partidos y a otras instituciones como el
Mientras que Peruanos por el Kambio se funda en 2014, Perú Libre inicia sus operaciones en 2016.
5
El ejecutivo peruano ha sido caracterizado repetidamente como uno de los más poderosos en América
6
Latina (Corrales, 2010; Mainwaring y Søberg Shugart , 1997; McClintock, 1996; Wise, 2003).

Aldo F. Ponce
congreso o las cortes, sino que invitará a que las élites rivales deseen contraatacar
por venganza o simplemente para garantizar su supervivencia.
2. Filtro inefectivo de candidatos y líderes con problemas legales o acusaciones por
corrupción: La debilidad de los partidos peruanos lleva a que resulte más proba-
ble que existan cuadros de políticos caracterizados por una corta trayectoria polí-
tica. Sobre estos políticos, además, es muy probable que se cuente con limitada
información sobre sus posibles participaciones en actos pasados de corrupción.
Encontrar políticos con pasados truculentos, salpicados por sospechas de corrup-
ción y en los que son sujetos de acusaciones legales que luego salen a la luz p
ública
tiende a ser más frecuente en estos partidos efímeros y débiles. Además, estos
políticos suelen estar menos interesados en proteger la reputación partidaria
ante las expectativas de que sus partidos desaparezcan en un futuro no lejano.
Con frecuencia, tampoco son políticos que estén acostumbrados a la socializa-
ción que imponen los partidos a sus membresías o a la competencia interna que
se promueve. En suma, estos factores hacen más probable el ascenso de políticos
con trayectorias manchadas por la corrupción o eventualmente más propensos a
atacar a los rivales políticos o a las instituciones como estrategia para debilitarlos
y blindarse frente al escrutinio judicial o político a través de una alta popularidad.
Estos ataques no solo generan mayor inestabilidad política y el debilitamiento
institucional, sino también ocasionan que los rivales utilicen los casos de corrup-
ción para justificar la vacancia de estos presidentes. Los expresidentes Martín
Vizcarra, PPK y Pedro Castillo precisamente enfrentan diversas acusaciones le-
gales y penales por casos de corrupción o de tráfico de influencias, y el final de
sus presidencias se relaciona de manera directa o indirecta con actos criminales o
escándalos de corrupción. Aunque otros expresidentes peruanos no han estado
exentos de cuestionamientos legales, la visibilidad, gravedad y cantidad de casos
legales llegan a los picos máximos con Vizcarra y Castillo.
3. La alta volatilidad electoral: Producto de la debilidad del sistema de partidos, la
volatilidad electoral ha sido recientemente la más alta de América Latina. Esta
es capaz de crear desbalances de poder acentuados entre las élites políticas; uno
de los cuales precisamente coincide con el incremento de la inestabilidad polí-
tica. Esta inestabilidad en Perú se acentúa precisamente cuando las acusaciones
mediáticas sobre un posible tráfico de influencias (para aumentar apoyos en el
Congreso hacia el ejecutivo), en el que podría haber incurrido el expresidente
centroderechista PPK, fueron aprovechados por el fujimorismo que gozaba de
la mayoría de curules legislativas (56.1 por ciento de los asientos o 73 curules en
el Congreso elegido para el periodo 2016-2021)7 para intentar vacar a PPK por
7
El número mínimo de votos para vacar a un presidente es 87 de acuerdo con la normatividad del
congreso. El fujimorismo fue perdiendo curules a partir de 2016, pero aún mantenía un numero aprecia-
ble para que sus amenazas de vacancia fueran creíbles.

“incapacidad moral permanente”. El incremento en el poder del fujimorismo

en las elecciones de 2016 representó una amenaza creíble para el expresidente
PPK del partido Peruanos por el Kambio; y este renuncia para evitar la inmi-
nente vacancia.
En resumen, sostengo que, en sistemas políticos poblados por partidos débiles, de

corta vida y caracterizados por una gran rivalidad y confrontación entre facciones o
élites políticas como las peruanas, existen mayores probabilidades de que la inesta-
bilidad política se intensifique. En caso de que el presidente consistentemente
ataque a las instituciones —sea para ganar popularidad o como estrategia para evitar
juicios políticos o penales en contra— producirá periodos de deterioro institucional
donde la inestabilidad política, como consecuencia, podría agravarse. El esquema 1
resume el argumento de este ensayo.
Tanto las elecciones como la segunda vuelta electoral en condiciones de ausen-
cia de crisis económica, previo a este periodo, al menos garantizaba que los presi-
dentes culminaran sus periodos de cinco años al frente del ejecutivo. Este equilibrio
era endeble y bastó un detonante para acabar con esta estabilidad. El fuerte conflic-
to entre el partido fujimorista Fuerza Popular que amenazaba con la vacancia y el
partido Peruanos por el Kambio, junto con un brusco desbalance de poder en buena
medida producto de un sistema de partidos volátil y débil, contribuyeron a la pérdi-
da de estabilidad y a la sucesiva caída de presidentes. Además, Vizcarra y sus ata-
ques a la institucionalidad del país emergieron del poco o nulo escrutinio del partido
Peruanos por el Kambio que no supo o ignoró las denuncias de corrupción que
ESQUEMA 1. Resumen del argumento
Armas:
Vacancia presidencial
Cierre del Congreso
Desbalances de poder (por
alta volatilidad electoral)
Episodios de destrucción
institucional
Filtro inefectivo de candidatos

Debilidad del sistema y líderes con problemas legales
o acusaciones por corrupción
Reducción de los costos del ataque Inestabilidad política

a las instituciones políticas
incluyendo los partidos políticos
(debido a una etiqueta partidaria
con poco valor y una reducida
esperanza de vida)
Fuente: Elaboración propia.

Aldo F. Ponce
Vizcarra había recibido cuando fue gobernador de Moquegua. Ganar las elecciones
con un actor político proveniente del interior del país llevó al partido a proponer a
Vizcarra como candidato a la vicepresidencia sin prestar mayor atención a los costos
reputacionales del partido. El sostenido daño institucional y económico que provo-
có el gobierno de Vizcarra pudo haber contribuido a que se produjera, esta vez por
vías electorales, un segundo periodo de ataque a la institucionalidad del país, cuyo
líder fue el expresidente peruano Pedro Castillo.
Algunos estudios previos también han ofrecido respuestas al porqué se registra
esta reciente inestabilidad política en Perú. Estos trabajos identifican correctamente
tres armas que los actores políticos peruanos han utilizado para atacar y reducir a sus
rivales. Así, por ejemplo, Dargent y Rousseau (2022) consideran que tanto el poder
de vacar a un presidente como el de disolver el Congreso propician la inestabilidad.
Muñoz (2021) identifica a la corrupción como causa de la inestabilidad. En efecto,
Vizcarra utilizó activamente un discurso anticorrupción para debilitar aún más a los
partidos políticos y a sus principales líderes. Sin embargo, estos estudios no identi
fican los móviles que llevan a los políticos a usar estas armas. La debilidad de los
partidos y el crecimiento desmedido de poder de un solo competidor en una jungla
de depredadores feroces que buscan eliminarse incentivan el uso de estas armas en
contra de sus rivales. La explicación ofrecida en este ensayo incorpora estos argu-
mentos para lograr un entendimiento integral del problema de la inestabilidad polí-
tica en Perú. El esquema 1 muestra también las armas legales empleadas para
reducir a los rivales, las cuales ya existían desde 1993 cuando se aprueba la Constitu-
ción actual. A pesar de haber estado disponibles para su uso desde 1993, el empleo
de estas armas inicia durante la presidencia de PPK y ciertamente agrava la situa-
ción; pero si no se toma en cuenta la debilidad del sistema de partidos no es posible
identificar los mecanismos causales que producen la inestabilidad política peruana.
El resto de este ensayo, dividido en tres partes, ilustra cómo los distintos mecanis-
mos asociados a la debilidad de los partidos en Perú consiguieron impulsar la inesta-
bilidad política peruana en años recientes. La primera sección informa sobre cómo
asciende el primer periodo de asedio a las instituciones protagonizado por Martín
Vizcarra. La siguiente sección hace lo mismo con el ascenso de Pedro Castillo. Estos
dos periodos ayudan a entender no solo la creciente inestabilidad política del país,
sino el considerable daño que las instituciones han sufrido en años recientes. El
último segmento de este ensayo concluye y ofrece sugerencias para futuras investi-
gaciones sobre las consecuencias asociadas a la debilidad del sistema de partidos.
EL PRIMER PERIODO DE ATAQUE A LAS INSTITUCIONES: EL ASCENSO NO ELECTORAL

DE MARTÍN VIZCARRA
La ausencia de algún partido que lograra mayoría en el Congreso, las relativamente
altas tasas de crecimiento económico que eran efectivas para absorber al grueso de

la población que entraban al mercado laboral (pea) cada año y la institución de la

segunda vuelta facilitaron que los presidentes culminaran sus cinco años de gobier-
no entre 2001 y 2016. Sin embargo, este era un equilibrio precario en medio de un
sistema de partidos débil y volátil. Bastó que uno de los partidos (el fujimorista
Fuerza Popular) lograra una mayor y clara ventaja relativa sobre los otros partidos
peruanos para que se abriera la primera ventana de oportunidad para lanzarse al
ataque. En un sistema de partidos caracterizado por gran confrontación, para el fu-
jimorismo este desbalance de poder a su favor representó una oportunidad para
golpear a sus competidores.
El fujimorismo, en posible alianza con el vicepresidente de ese entonces, Martín
Vizcarra,8 amenazó de manera creíble a la presidencia de PPK a través de una posi-
ble vacancia. Fuerza Popular se aprovechó de dos escándalos para deshacerse de
PPK. Primero, se sospechaba que PPK había estado involucrado en un caso de trá-
fico de influencias: su empresa Westfield Capital había brindado servicios de ase-
soría financiera a la empresa brasileña Odebretch entre los años 2004 y 2005
(Cabral, 2019; Ojo Público, 2017). También se le acusaba de haber favorecido a los
intereses de la compañía Odebretch al adecuar las normas que facilitarían la conce-
sión a esta compañía para la construcción de la Carretera Interoceánica Sur (Cabral,
2019; Ojo Público, 2017). Esta adjudicación ocurrió cuando PPK era ministro de
Estado durante el gobierno del expresidente Alejandro Toledo. Luego se descubrió
que había estado colaborando con Kenji Fujimori, hijo del exdictador Alberto Fuji-
mori, para fragmentar a la bancada fujimorista (Fuerza Popular) de su hermana
Keiko Fujimori, objetivo que pudo lograr.
Kenji Fujimori, en efecto, sustrajo algunos congresistas de la bancada de su her-
mana y creó una mini bancada llamada coloquialmente “Los Avengers”. Esta
bancada debía apoyar a PPK en avanzar su agenda legislativa, blindarlo frente a la
moción de vacancia y además reducir las posibilidades de que fura vacado. A cam-
bio de este apoyo, PPK se comprometía a liberar al exdictador Alberto Fujimori,
acto que llevó a cabo en diciembre de 2017 a través de un indulto humanitario pre-
sidencial (Fowks, 2017).9 El indulto a Fujimori permitió quebrarle la bancada a
Keiko Fujimori, pero esta decisión había molestado a sectores de la izquierda que
veían esta liberación como una afrenta a los derechos humanos de las víctimas de su
gobierno. El tiro de gracia al gobierno de PPK lo dio el congresista Moisés Mamani
cuando publicó una conversación grabada en la que Kenji Fujimori intentó hacer
tratos con los congresistas para que ayudaran a blindar a PPK en contra de las
8
La prensa reportó que Vizcarra coordinó y negoció con políticos fujimoristas la caída de PPK (Actua-
lidad Penal, 2020; rpp, 2020). Es posible que Vizcarra haya hecho diversas promesas al fujimorismo que
luego no cumplió.
9
Este indulto luego fue eliminado por la Corte Suprema el 3 de octubre de 2018 (New York Times,
2018). Alberto Fujimori regresó a prisión el 24 de enero de 2019 (bbc News, 2019a).

Aldo F. Ponce
ociones de vacancia (Convoca, 2018). El gobierno de PPK entró en una crisis ter-
m
minal. Keiko Fujimori capitalizó este escándalo, decidió atacar y nuevamente se
presentó una moción de vacancia, la cual tenía altas probabilidades de tener éxito.
PPK renunció a la presidencia el 21 de marzo de 2018 ante una destitución que era
inminente.
Al renunciar PPK a la presidencia, Martín Vizcarra, su vicepresidente y protago-
nista del primer periodo de ataque sistemático a las instituciones del país asume por
la vía constitucional (no electoral). Vizcarra pudo levantar su popularidad gracias a
sus estrategias de ataque a las principales instituciones del país y a los principales
partidos de oposición, y así evitó con éxito que prosperaran las investigaciones en su
contra durante su gobierno por las acusaciones de corrupción que enfrenta y que
están relacionadas con su periodo como gobernador de Moquegua.
El gobierno de Vizcarra se caracterizó por un incesante ataque a las institucio-
nes más relevantes, que incluyó a la Fiscalía de la Nación, el Congreso, el Tribunal
Constitucional y los principales partidos políticos. Desde el inicio de su gobierno,
Vizcarra, en complicidad con parte de la prensa, parte de las fuerzas armadas, la
policía y los sectores más recalcitrantes del antifujimorismo y antiaprismo, ini
ciaron un consistente ataque a las instituciones políticas más importantes del país
y a los partidos de la oposición. Vizcarra era un político con previas acusaciones de
corrupción que llegó a la presidencia favorecido por los problemas legales de otro
político prominente —el expresidente PPK y la disposición de Fuerza Popular a
fulminar a este último—. Una vez en la presidencia, los potenciales daños a la repu-
tación del partido Peruanos por el Kambio, con el que ganó la vicepresidencia no
desincentivaron a Vizcarra a tomar este camino. En lo que resta de esta sección,
describo cómo se desarrollaron estos ataques a la democracia liberal. Finalmente,
reseño las principales consecuencias de estos ataques para la institucionalidad, la
economía y la oposición en su afán de ganar popularidad y blindarse de sus proble-
mas legales. Estas consecuencias luego se toman en cuenta para explicar la inten-
sificación del ataque a la institucionalidad durante el gobierno del expresidente
Pedro Castillo.
La toma del Ministerio Público

Como mencioné previamente, la principal debilidad de Vizcarra al inicio de su
gobierno eran los cuestionamientos legales sobre presuntos actos de corrupción
cuando era gobernador de Moquegua entre 2013 y 2014. Se le acusaba de haber
recibido sobornos (durante este periodo para favorecer a empresas del “Club de la
Construcción” en dos licitaciones importantes: las Lomas de Ilo (obra de irrigación)
y el Hospital Regional de Moquegua (Castedo, 2020). Luego, varios testigos apun-
tan a más participaciones de Vizcarra en actos corruptos, específicamente a través
de la recepción de coimas de la empresa Obrainsa cuando ya era vicepresidente de

PPK.10 El “Club de la Construcción” es una denominación que se le da a un grupo

de empresas constructoras que solían ganar las licitaciones mediante el pago de so-
bornos (llamados localmente “coimas”) a las autoridades que adjudicaban las obras,
como el Ministerio del Transporte y Comunicaciones, y los gobiernos regionales
(Castedo, 2020). Los representantes de estas compañías se reunían con funcio
narios de estas entidades públicas cada vez que se licitaban obras (Castedo, 2020).
La compañía más grande de este grupo de empresas era la brasileña Odebretch que
estuvo involucrada en un sorprendente número de millonarios actos de corrupción
con los principales funcionarios y políticos de esos años (Durand, 2018).11 Raymun-
do Trinidade Serra, exgerente de relaciones institucionales de Odebrecht, declaró
que el “Club de la Construcción” existió al menos desde 1996 (Castedo, 2020).
Varias de estas firmas se acogieron luego a la figura legal de la colaboración eficaz
con la justicia para reducir las compensaciones financieras y las sentencias para sus
principales funcionarios.
Para Martín Vizcarra, como sospechoso de haber cometido actos de corrupción,
incrementar su influencia sobre el funcionamiento de la fiscalía era fundamental.
Primero, le permitiría blindarse de las investigaciones sobre sus relaciones con el
“Club de la Construcción” y sus consecuencias. Segundo, aseguraría que las inves-
tigaciones continuaran dirigiéndose hacia los líderes de la oposición. Podría aprove-
char estas investigaciones para criticarlos y ungirse él como el líder de la “lucha
contra la corrupción”, que es precisamente lo que hizo.
Para alcanzar estos objetivos, Vizcarra lideró una campaña de desprestigio del
fiscal de la Nación de ese momento, Pedro Chávarry, quien parecía ponerle interés
a los casos de corrupción en los que Vizcarra estaba envuelto. Chávarry decidió re-
componer el equipo de fiscales a cargo de investigar los casos de corrupción relacio-
nados con Odebretch (incluidos los casos relacionados con la participación de
Vizcarra), despidiendo a dos fiscales cercanos al gobierno de Vizcarra —José Do-
mingo Pérez y Rafael Vela—. Este equipo ya había ordenado la detención preven-
tiva de Keiko Fujimori por presunto lavado de dinero (Fowks, 2018).
Enterado del cambio de estos dos fiscales aliados, Vizcarra abandonó la juramen-
tación presidencial en Brasil y decidió retornar al Perú en viaje de emergencia (bbc
News, 2019b). Una vez de regreso al Perú continuó desplegando una feroz campaña
mediática de desprestigio contra el fiscal Chávarry exigiendo su separación del Mi-
nisterio Público (bbc News, 2019b). Cuando retornó al país, Vizcarra publica tuits
llamando a la lucha contra la corrupción:
10
Para una lista más detallada de los múltiples casos de corrupción en los que Vizcarra parece estar
implicado, consúltese el reporte del Equipo Anticorrupción idehpucp (2020).
11
Otros expresidentes peruanos que se consideran sospechosos de actos de corrupción derivado de
tratos con la empresa brasileña Odebretch son Alejandro Toledo, Alan García, Ollanta Humala y PPK.

Aldo F. Ponce
Expreso mi enérgico rechazo ante la remoción de los fiscales a cargo de los más impor-
tantes casos de investigación sobre corrupción. La lucha frontal contra la corrupción y la
impunidad es una política prioritaria de Gobierno, una necesidad impostergable y una
causa ciudadana […] Ante estos nuevos sucesos, he decidido adelantar mi regreso al
país para seguir encabezando la lucha contra la corrupción y la impunidad.
La feroz campaña de Vizcarra en contra de Chávarry cumplió su cometido. Chá

varry renunció el de 7 enero de 2019 (France24, 2019), ante la fuerte presión mediá-
tica de la prensa aliada del gobierno (beneficiada de la publicidad estatal) y las
movilizaciones que lograron realizar. Vizcarra y sus aliados sostuvieron que Chá
varry cometía posibles delitos con el fin de deshacerse de él y de sus pretensiones
de investigar a Vizcarra (France24, 2021). Finalmente, Chávarry fue oficialmente
destituido el 1 de febrero de 2021 por la Junta Nacional de Justicia (El Peruano,
2021; France24, 2021). Hasta el momento no se le ha condenado por delito alguno.
Ataque a la oposición y sus líderes

Después de que Chávarry fuera depuesto, Zoraida Ávalos, una fiscal cercana al go-
bierno de Vizcarra, tomó las riendas del Ministerio Público el 8 de enero de 2019 y
restituyó a los fiscales Rafael Vela y José Domingo Pérez a cargo de las investigacio-
nes por el caso Odebretch. Luego de estos cambios, el Ministerio Público nueva-
mente enfiló sus baterías contra los dos principales líderes de oposición —Keiko
Fujimori y Alan García—. Sin existir pruebas contundentes ni sentencia alguna por
corrupción o lavado de activos, los fiscales lograron que Keiko Fujimori continuara
encarcelada. Luego, intentaron detener a Alan García, líder del aprismo. Cuando
los policías se disponían a arrestarlo, García se suicidó disparándose en la cabeza
(bbc News, 2019c). Considerando que el éxito de los partidos políticos peruanos gira
en torno a sus candidatos y líderes (Levitsky y Cameron, 2003), el arresto de Keiko
y el suicidio de Alan García representaron un golpe muy duro contra la oposición
peruana y posiblemente contra los dos partidos más institucionalizados de ese mo-
mento. Dado que las etiquetas partidarias valen relativamente poco en Perú, el
prestigio y la reputación de los líderes resulta muy relevante. Esta reputación es
precisamente la que Vizcarra y aliados buscaron dañar para debilitar a la oposición.
El resultado último fue un debilitamiento aún mayor del sistema de partidos perua-
no. Otra consecuencia es que Vizcarra incrementaba su popularidad al ser percibido
como un “luchador contra la corrupción”.
Adicionalmente a la judicialización de la política, Vizcarra enfiló frecuentes
ataques contra el establishment político calificándolo como corrupto, cuando él mismo
era uno de los acusados por corrupción. Este ataque retórico no tuvo tregua hasta el
final de la presidencia de Vizcarra. Otra estrategia para ganar popularidad a costa de los
partidos políticos fue el uso del referéndum. Vizcarra exitosamente aprobó a través
de este medio una reforma para prohibir la reelección de congresistas, afectando

negativamente la acumulación de capacidades legislativas en el Congreso (Hidalgo,

2018). También creó la Junta Nacional de Justicia para incrementar su influencia
sobre el poder judicial, la que luego destituyó oficialmente al fiscal Chávarry.
Cierre irregular del Congreso e intervención en el Tribunal Constitucional

Otra institución que Vizcarra encontró atractiva para atacarla fue el Congreso. El
Congreso crónicamente ha sido una institución con baja aprobación en Perú. Vizcarra
no solo lo criticaba duramente por “corrupto” y “obstruccionista”, sino que también
planteaba reiteradamente cuestiones de confianza con el objetivo de eventualmen-
te disolverlo, acto que finalmente consumó de manera irregular. Buena parte de la
opinión pública califica a este cierre del Congreso como un “golpe de Estado”.
Sin embargo, ¿realmente el Congreso era “obstruccionista”? ¿realmente blo-
queaba la agenda de Vizcarra? La evidencia apunta a que el Congreso no representó
mayor escollo para Vizcarra. Primero, no se produjo un cambio significativo en el
porcentaje de las iniciativas aprobadas y que fueron propuestas por Peruanos por el
Kambio luego de que Vizcarra asumiera la presidencia. La gráfica 1 muestra el por-
centaje de iniciativas aprobadas durante los periodos presidenciales empezando
con el de Alejandro Toledo. El porcentaje de iniciativas aprobadas que eran pro-
puestas por el partido de Vizcarra (antes del cierre del Congreso) era similar al que
tenía el partido de Ollanta Humala y no muy diferente al de las iniciativas que fueron
GRÁFICA 1. Porcentaje de iniciativas de ley aprobadas en el Congreso (propuestas

por el partido Peruanos por el Kambio y por el expresidente Vizcarra)
90
80
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
0
Alejandro Alan Ollanta Pedro Pablo Martín Martín Francisco Pedro
Toledo García Humala Kuczynski Vizcarra I Vizcarra II Sagasti Castillo
% Aprobado partido % Aprobado presidente
Fuente: Elaboración propia con base en información del Congreso de la Republica del Perú.

Aldo F. Ponce
presentadas por los partidos que formaron parte de otros ejecutivos; esto a pesar de
que el número de congresistas de Peruanos por el Kambio fue inferior al de los otros
partidos en control del ejecutivo (13.8 por ciento de los asientos). Lo que sí pode-
mos apreciar es una caída en el porcentaje de las iniciativas aprobadas que eran
presentadas por Vizcarra directamente (respecto al de otros presidentes), incluso an-
tes de que disolviera el Congreso. Sin embargo, la caída no fue tan estrepitosa con-
siderando la retórica anti-Congreso del presidente y el relativo bajo número de
congresistas de Peruanos por el Kambio. Por otro lado, el número de iniciativas que
son propuestas por el ejecutivo directamente por lo regular es menor que el número
de iniciativas propuestas por el partido del presidente (en este caso las iniciativas
presentadas por el ejecutivo representaron 67 por ciento de las iniciativas presenta-
das por congresistas de Peruanos por el Kambio).
Segundo, el fujimorismo posiblemente había llegado a acuerdos con Vizcarra
para ayudarlo a llegar a la presidencia (Actualidad Penal, 2020; rpp, 2020). Entonces
esta bancada congresal no representaba una inminente amenaza al inicio de su go-
bierno. Además, las luchas entre el fujimorismo y el gobierno de PPK habían debi-
litado la imagen de Keiko Fujimori y la de su partido. Difícilmente tenían la
fortaleza para tumbarse a otro presidente; debilidad que luego Vizcarra aprovechó
para derrotarlos en todas las formas posibles. Por último, el gobierno de Vizcarra
disponía de la cuestión de confianza para forzar al Congreso a la aprobación de alguna
iniciativa que considerara crítica para avanzar la agenda de política pública. Si el Con
greso negaba dos veces la cuestión de confianza, el presidente podía disolver el
Congreso, lo que le otorgaba gran poder sobre este otro poder del Estado. De he-
cho, antes de que Vizcarra disolviera el Congreso, ya había presentado dos cuestio-
nes de confianza: la primera para aprobar un proyecto de ley sobre una reforma
judicial (19 de septiembre de 2018) y otra cuestión de confianza para aprobar un
proyecto sobre reformas políticas (4 de junio de 2019).
A pesar de estas múltiples ventajas, Vizcarra disolvió el Congreso peruano con
una argumentación que no se sostiene en ningún código legal. En primer lugar,
Vizcarra presentó una cuestión de confianza sobre un proyecto de ley para la modi-
ficación del proceso de selección de los magistrados del Tribunal Constitucional. El
Congreso se disponía a renovar a algunos de sus miembros de acuerdo con sus com-
petencias constitucionales. El periodo de estos magistrados ya había expirado. La
mayoría de los miembros del Tribunal Constitucional eran cercanos al gobierno, y
Vizcarra buscaba que no se alterara su composición. La cuestión de confianza apun-
taba a impedir su renovación. El Congreso aún no había respondido a esta cuestión de
confianza, la cual excedía las competencias del ejecutivo, ya que los miembros
del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso, y esta demora llevó al
ejecutivo a interpretarla como una “negación fáctica”. Vizcarra finalmente disolvió
el Congreso y consumó un enorme atropello a la democracia liberal. El Congreso,

que había sido disuelto con esta argucia, designó a la economista Mercedes Aráoz
como presidenta encargada el 1 de octubre de 2019 (bbc News, 2019d; Hidalgo,
2019). Araoz renunció a la presidencia interina luego de recibir presiones de parte
del gobierno vizcarrista.
El final del primer periodo de ataque a la institucionalidad

Para aquellos lectores que aún no estén totalmente convencidos de que el Congre-
so disuelto no era “obstruccionista”, Vizcarra sorprendentemente no buscó tener
bancada en el nuevo Congreso que fue elegido luego de que convocara a eleccio-
nes. En las elecciones, Vizcarra pudo haber ganado una bancada amplia dada la po-
pularidad de la que gozaba luego de haber disuelto el Congreso anterior. Vizcarra no
lo consideró necesario posiblemente como táctica para seguir amasando populari-
dad. En la estrategia de Vizcarra, él no debía ser percibido como parte del establish-
ment. Por otro lado, Vizcarra había encontrado muy atractivo tomar al Congreso
como “piñata” para levantar su popularidad. Posiblemente la formación de una
bancada cercana a él habría hecho más difícil la implementación de esta práctica.
Gracias a este error táctico, Vizcarra no llevó su propia bancada y los partidos polí-
ticos representados en el nuevo Congreso aprovecharon esta debilidad para lograr
vacarlo por “incapacidad moral”. Las múltiples sospechas e indicios de corrupción
en los que Vizcarra estaba envuelto proveyeron a los partidos que ocupaban el Con-
greso de una justificación para vacarlo, en un acto de defensa propia ante un ataque
sistemático muy agresivo que estaba encaminado a terminar de liquidarlos. El daño
institucional que Vizcarra perpetró a los principales partidos políticos del país y a las
más importantes instituciones políticas fue significativo. Estas consecuencias nega-
tivas para la institucionalidad del Perú pueden haber elevado la probabilidad del as-
censo de un segundo periodo de ataque sistemático a la institucionalidad con Pedro
Castillo. El vizcarrismo también contribuyó a ampliar los efectos negativos de la
pandemia del covid-19 tanto para la economía como para la mortalidad del país, lo
que también pudo contribuir a la victoria de Castillo. Vizcarra y sus aliados cercanos
tomaron decisiones que pudieron haber incrementado los costos económicos y la
pérdida de vidas. Estas tienen que ver con las compras de pruebas de detección del
virus inadecuadas (no pcr) y el tipo y duración de las restricciones de los negocios
para operar. Las decisiones parecían responder primordialmente a las preocupacio-
nes sobre popularidad del gobierno más que a minimizar el daño a la salud de los
peruanos. La gráfica 2 ilustra la caída en el producto bruto interno en Perú en 2020,
que fue un descenso muy superior al de los otros países de América Latina (bbc News,
2020). Solo en Venezuela la caída fue mayor, pero debido a la parálisis productiva que
vive ese país. Además, la prensa reporta que el gobierno prefirió la adquisición de
pruebas rápidas que no se enfocan en determinar si la persona está infectada con el
virus en ese momento (Infobae, 2022b). En un estudio comparado, Alarcón (2021)

Aldo F. Ponce
GRÁFICA 2. Variaciones porcentuales en el producto bruto interno

15
10
-5
-10
-15
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fuente: Elaboración propia con información del Banco Mundial.
precisamente reporta que las decisiones asociadas a reducciones en la cantidad de las

pruebas de detección pcr durante la pandemia estuvieron relacionadas con prácticas
populistas de los partidos. Como consecuencia, la tasa de mortalidad peruana duran-
te la pandemia del covid-19 fue la más alta del planeta (Fowks, 2021).12
EL SEGUNDO PERIODO DE ATAQUE A LAS INSTITUCIONES: EL ASCENSO

DE PEDRO CASTILLO
A la vacancia de Vizcarra, dos cortas presidencias, lideradas por Manuel Merino, del
Partido Acción Popular, y Francisco Sagasti, del Partido Morado, lo suceden en un
país que enfrentaba una aguda crisis económica debido en gran medida al cierre
prolongado de la economía para detener la propagación del virus covid-19. A Merino
como presidente del Congreso en ese momento le correspondía asumir la presidencia
y lo hizo el 10 de noviembre de 2020. Merino renunció a los pocos días (15 de no-
viembre de 2020) de asumir la presidencia debido a la violencia con muertes que se
desató durante una serie de protestas en contra de su gobierno (Arciniegas, 2020).
Grupos sociales afectados por la crisis pandémica y económica y grupos vizcarristas
que habían perdido el poder movilizaron exitosamente una protesta que dio un
jaque mate al gobierno interino.
Luego de la renuncia del expresidente Merino, el Congreso acordó nombrar a
Francisco Sagasti, un político moderado de izquierda, como presidente de la República
Al mismo tiempo, Vizcarra, aliados y familiares se vacunaron en secreto, acto que luego fue repor-
12
tado por la prensa (Arciniegas, 2021).

para dirigir un gobierno de transición (Fowks, 2020). Sagasti asumió la presidencia y

llamó a elecciones generales en un contexto adverso caracterizado por una fuerte
crisis económica, heredada del gobierno vizcarrista, y con los principales partidos
políticos debilitados luego del embate del gobierno de Vizcarra. Tal como sugiero
previamente, la crisis económica y la debilidad de los partidos políticos, acrecenta-
das durante el gobierno de Vizcarra, pudieron haber contribuido a facilitar el triunfo
de Pedro Castillo en las elecciones presidenciales de 2021. En la primera vuelta,
Pedro Castillo, de Perú Libre, alcanzó 18.92 por ciento de los votos mientras que
Keiko Fujimori, de Fuerza Popular, logró sumar 13.4 por ciento de los votos, el con-
servador religioso Rafael López Aliaga, de Renovación Popular, llegó a recibir 11.75
por ciento de los votos, y el economista Hernando de Soto de Avanza País pudo
obtener el 11.63 por ciento de los votos. Luego en la segunda vuelta, Pedro Castillo
logró derrotar a Keiko Fujimori al obtener el 50.13 por ciento de los votos válida-
mente emitidos.13
Luego del encarcelamiento de Keiko Fujimori, la candidata fujimorista llegó
debilitada a esta elección. Para dar una idea de la magnitud de este debilitamiento, la
misma candidata había recibido 39.86 por ciento y 23.56 por ciento en las primeras
vueltas de las elecciones presidenciales de 2016 y 2011, respectivamente. Consi
derando el perfil conservador de Pedro Castillo en temas posmaterialistas, incluso
más conservador que la posición fujimorista (Padinger, 2021), muchos de los votan-
tes del fujimorismo pudieron haberse inclinado por esta opción al ver al fujimoris-
mo y especialmente a su lideresa como débiles o inviables al relacionarlos con la
corrupción. Un análisis del comportamiento electoral, basado en encuestas con es-
tructura panel o que utilicen preguntas sobre distintas elecciones, podrían arrojar
luces sobre la magnitud de este cambio de preferencias entre estas dos opciones
conservadoras.
Al inicio de su periodo presidencial, Castillo lucía como un político con cierto
carisma y apoyo, sobre todo entre los ciudadanos de las regiones más pobres y pos-
tradas del país ubicadas en la sierra central y sur del Perú, pero carecía de las habi-
lidades comunicacionales que le permitieran lograr la efectividad del ataque
vizcarrista para ganar popularidad. Esta ventaja del periodo de luna de miel pronto
empezaron a diluirse cuando apareció sobre Castillo un sorprendente número de
denuncias por actos de corrupción y tráfico de influencias, que fueron amenguan-
do su popularidad (Saldarriaga, 2021; Infobae, 2022a). Las mismas preocupaciones
sobre la posible participación de Vizcarra en actos de corrupción surgieron con
Castillo. El Congreso incluso inició los procedimientos para la vacancia del cargo
presidencial en dos ocasiones.
Para un compendio más detallado de los resultados electorales en Perú, consúltese https://infogob.
13
jne.gob.pe/

Aldo F. Ponce
A pesar de todas sus debilidades, diversos sucesos sugieren que Castillo repre-
sentaba un peligro considerable para el desarrollo de la democracia en Perú. Pri
mero, algunos testigos, llamados colaboradores eficaces de la fiscalía, señalaron que
el ejecutivo estaba comprando apoyos en el Congreso para evitar la vacancia. A este
grupo de congresistas comprados los llamaron “Los Niños”, afectando así la repre-
sentación (Quispe, 2022).
Segundo, Castillo aprendió rápido del estilo vizcarrista de confrontación. Castillo
emprendió un ataque sistemático contra el Congreso y los partidos de oposición
representados en este a quienes frecuentemente los calificaba de “corruptos”.
Aprovechando la impopularidad del Congreso y los partidos, Castillo emprende
una campaña de desprestigio que debía elevar su popularidad. La relación entre el
ejecutivo y el legislativo se mantuvo muy tensa (y el uso de las armas señaladas en
el esquema 1 parecía inminente). Buscando un blindaje adicional frente a las inves-
tigaciones de la Fiscalía de la Nación o del Congreso, Castillo y el exministro de Re
laciones Exteriores, César Landa, invocaron la carta interamericana para solicitar a
la Organización de los Estados Americanos (oea) el envío a Perú de una misión, que
debía verificar la existencia de planes de la oposición para romper el orden constitu-
cional. La oea envió tal misión a petición de Castillo y le permitió a este ganar algu-
na dosis de legitimidad para su gobierno.
Tercero, el ataque al Congreso y a la oposición excedió el uso de la retórica de
ataque, y al igual que Vizcarra, Castillo buscaba las negaciones “fácticas” (por me-
dios ilegales) de pedidos de confianza para justificar el cierre del Congreso. Castillo
solicitó un pedido de confianza sobre la Ley 3570/2022-PE que regula el empleo
del referéndum. Debido a que la cuestión de confianza no tiene como objetivo ser
usada para estos propósitos, el Congreso rechazó “de plano” discutir la cuestión de
confianza para este propósito, el ejecutivo consideró que se había rechazado “fác
ticamente” la confianza, y se dispuso a renovar el gabinete (siguiendo la táctica
“fáctica” vizcarrista). En respuesta, el Congreso interpuso una demanda competen-
cial y una medida cautelar al Tribunal Constitucional acerca de esta interpretación
ilegal basada en la “negación fáctica” del vizcarrismo. Castillo buscaba ya cerrar el
Congreso, posiblemente para repetir los altos niveles de popularidad de Vizcarra o
tal vez como estrategia para llamar a una asamblea constituyente y reescribir la
constitución, estrategia ya practicada por el fujimorismo o el chavismo.
Cuarto, el abultado número de expedientes judiciales con indicios y pruebas de
culpabilidad llevó a la fiscal de la Nación, Patricia Benavides, a presentar una denun-
cia constitucional contra el presidente Castillo ante el Congreso (Diario Gestión,
2022). La fiscal de la Nación sostuvo que Pedro Castillo podría ser el líder de una
extensa organización criminal (aparte de cometer delitos de tráfico de influencias y
colusión) (Diario Gestión, 2022). Estas acciones de la fiscal de la Nación despertaron
las críticas feroces de parte de Castillo y sus aliados en contra de esta funcionaria.

Los costos asociados al daño que Castillo le causaba a la reputación de su partido por
los ataques a la institucionalidad del país empalidecían frente a los beneficios que
sus ataques le reportaban. Por el lado de los costos, Perú Libre en la práctica era un
partido relativamente nuevo y sin previa experiencia de gobierno a nivel nacional.
En caso de que el daño se volviera irreparable, el costo no lucía monumentalmente
grande dada la juventud del partido y posiblemente sus líderes crearían otra etique-
ta para volver a competir, lo que resulta usual en Perú. Por el lado de los beneficios
potenciales, aunque Castillo no alcanzó los altos niveles de popularidad de los que
disfrutó Vizcarra, sin estas estrategias de ataque es posible que Castillo hubiera caído
a los niveles que los presidentes peruanos recibieron durante la primera década del
siglo xxi. Cuidar su popularidad era vital tomando en consideración las debilidades
que le creaban las acusaciones penales por corrupción y tráfico de influencias.
En respuesta a estas denuncias y el uso de las tácticas vizcarristas de la “negación
fáctica”, el Congreso se aprestaba a debatir el tercer proceso de vacancia el 7 de di-
ciembre de 2022. Castillo acorralado decide disolver el Congreso en la mañana del
mismo día en un intento de evitar muy probablemente la cárcel y el final anticipado
de su presidencia. Al igual que Vizcarra, Castillo disuelve el Congreso de manera
irregular, aunque esta vez no se molesta en utilizar el argumento de la “negación
fáctica”. En respuesta, el Congreso responde vacándolo inmediatamente y ponien-
do fin a su presidencia. En esta ocasión, Castillo, a diferencia de Vizcarra, no llegó a
convencer a las fuerzas armadas de que le apoyen. Castillo intentó asilarse en la
Embajada de México en Lima, pero antes de que pudiera llegar a esta sede, el ex-
presidente fue arrestado.
La tasa de crecimiento económico permaneció baja durante la presidencia casti-
llista debido en buena medida a la baja confianza que despertaba este gobierno
entre los empresarios. Tampoco hubo avance en la reducción de la pobreza o des-
igualdad. Otros indicadores sociales importantes como el de la nutrición tampoco
mejoraron y las capacidades burocráticas se debilitaron aún más (Dargent y Rou
sseau, 2022).14 La vicepresidenta en ese momento, Dina Boluarte, juramentó como
presidenta el 7 de diciembre de 2022. De manera similar a lo que ocurrió con el
expresidente Merino, estallaron violentas protestas, tomas de aeropuertos, incen-
dios y bloqueos a vías de comunicación, luego de que la presidenta actual asumiera el
cargo. Estas manifestaciones solicitaban la renuncia de la presidenta y combinaban
la participación de: 1) grupos sociales golpeados por la crisis económica, la pobreza
y la desigualdad, esta vez con una mayor participación del Perú rural, y de 2) los
grupos castillistas o sus aliados que veían su pérdida de poder y que veían a Boluarte
como una traidora. La prensa también especulaba sobre la posible participación de
14
Para citar un ejemplo sobre cómo afecta negativamente el desempeño de la administración públi-
ca, Pedro Castillo nombró a cuatro presidentes del Consejo de Ministros y cambió a 57 ministros en su
gabinete durante su primer año de gobierno (El País, 2022).

Aldo F. Ponce
grupos e intereses ilegales provenientes del narcotráfico y la minería ilegal. Investi-

gaciones futuras deberían revelar más información sobre la composición de estas
protestas y aquellas que produjeron la caída de Merino. A diferencia de Merino,
Boluarte se ha negado a renunciar a pesar de las muertes y atropellos a los derechos
humanos que se produjeron en las protestas (Barrenechea y Vergara, 2023), pero su
permanencia en la presidencia aún es precaria. Dada la inestabilidad de este gobier-
no, no descarto que un nuevo presidente asuma antes del 28 de julio de 2026, que
es cuando Boluarte debería entregar la banda presidencial.
CONCLUSIONES
Este estudio de caso describe un contexto institucional que resulta propicio para la
inestabilidad política y que se caracteriza por partidos débiles y por una intensa
rivalidad entre los partidos que se manifiesta en el uso de mecanismos de elimina-
ción de la competencia (como la judicialización de la política y el cierre del
Congreso). Además, reporta dos vías institucionales a través de las cuales el ataque
sistemático a la institucionalidad del país logró intensificarse. En la primera vía (la
no electoral), el fujimorismo, aprovechando su ventaja numérica en el Congreso y
los problemas legales y escándalos en los que estaba involucrado PPK, intenta to-
mar control del ejecutivo a través de la aprobación de la vacancia presidencial. PPK
renuncia al cargo de presidente antes de que el fujimorismo apriete el gatillo de la
vacancia. Martín Vizcarra, vicepresidente con cuestionamientos legales sobre
corrupción en ese momento, asumió la presidencia. La experiencia peruana muestra
que, si un partido o coalición gana fortaleza relativa en este particular contexto de
enfrentamiento entre élites, es probable que la usará para reducir a los rivales, inclu-
so a aquellos con orientaciones ideológicas relativamente parecidas. En la segunda
vía (la electoral), el ataque sistemático a la institucionalidad retorna en un contexto
de crisis económica y con el debilitamiento aun mayor de los partidos (ambos fac
tores inducidos por el gobierno vizcarrista). Con un cóctel que combina una alta vo-
latilidad electoral, un elevado enfrentamiento entre las élites y la debilidad del
sistema de partidos, la inestabilidad política en la composición del ejecutivo perma-
nece latente y puede regresar pronto. Los efectos para la economía y el desarrollo
institucional de esta inestabilidad no deben ser subestimados. Posiblemente invite
a mayor inestabilidad como este ensayo sugiere; además, resulta muy difícil consoli-
dar el desarrollo del país con niveles tan altos de incertidumbre política.
Aunque las probabilidades de que gane un outsider destructor de instituciones
en las elecciones presidenciales sean más bajas en escenarios de alto crecimiento
económico y con la implementación de la segunda vuelta, la experiencia peruana
muestra que estos candados o condiciones no son suficientes en el largo plazo y que
el país no es inmune a estos políticos antisistema, si los partidos no son capaces de
crear tolerancia entre ellos, competencia que respete las reglas electorales y cierto

grado de cooperación para avanzar sus agendas de política pública sin la necesidad
de “destruir” a los competidores.
Los hallazgos que se reportan en este ensayo pueden enriquecer la literatura
sobre el populismo que explora la teoría de Durkheim basada en la pérdida de los
sentimientos de identidad en las sociedades. Según esta perspectiva, aquellos ciu-
dadanos que viven bajo sistemas de partidos débiles, con identidades partidarias
muy débiles o casi inexistentes buscan fuentes de identidad alternativas que el
populismo sea capaz de ofrecer (Hawkins et al., 2017). Algunas que se han estado
construyendo en el contexto peruano son las de “luchadores en contra de la corrup-
ción” o los “ciudadanos dignos” que rechazan el “fujiaprismo”. Otra línea de litera-
tura que podría establecer un diálogo con el caso peruano es aquella que ve la
emergencia del populismo como una reacción de largo plazo frente a la corrupción
y a la pobre gobernanza (Hawkins, 2010; Hawkins et al., 2017). Me parece que la
conexión entre las tácticas de las élites políticas peruanas y el populismo merece un
análisis más exhaustivo que excede a los objetivos de este ensayo.
Finalmente, la experiencia peruana sugiere que la emergencia de estos periodos
de destrucción institucional tiende a reproducirse en periodos posteriores, debido a
los daños que este ocasiona. Aquellos ciudadanos que encontraron atractivo el dis-
curso crítico hacia las instituciones y las élites políticas podrían apoyar la elección de
un nuevo político que emplee esta retórica. Se hace necesaria más investigación
comparada, que incluya un cuidadoso análisis de series de tiempo, para estudiar
este posible contagio intertemporal de manera sistemática.
¿Cómo puede Perú dejar atrás estos episodios de destrucción institucional? El
sistema político peruano requiere reformas institucionales importantes que ayuden
a los partidos políticos a su fortalecimiento e institucionalización. Estos cambios
requieren revisar las reglas que definen desde la magnitud del distrito electoral
hasta las barreras para competir en elecciones subnacionales. El fortalecimiento de
los partidos debería ayudar a que el liderazgo busque generar vínculos programáti-
cos y a que se promuevan carreras políticas duraderas para los candidatos y políticos.
Si estos últimos esperan usar la misma camiseta partidaria y competir contra los
mismos partidos en el largo plazo, se torna más probable que los políticos busquen
mejores relaciones con sus competidores con el afán de generar momentos de coo-
peración que les facilite avanzar, por ejemplo, propuestas de legislación relevante
para sus intereses. Este “shock” institucional debería asegurar que la incertidumbre
se reduzca y el desarrollo de Perú se vuelva mucho más probable de alcanzar. Aun
si Perú lograra escapar en el corto plazo de estos episodios de destrucción institucio-
nal por algún “shock” exógeno o realineamiento de fuerzas en el Congreso, el país
podría volver a la senda destructiva nuevamente si estas reformas institucionales no
se implementan. Por el momento la democracia liberal está gravemente enferma en
Perú; más deterioro institucional puede terminar por matarla. Pg

Aldo F. Ponce
REFERENCIAS
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gerente de iccgsa, coordinó la vacancia de PPK y se reunió con Antonio Camayo”, 9 de noviem-
bre, en: https://actualidadpenal.pe/noticia/chats-del-caso-vizcarra-mandatario-presun-
tamente-se-comunico-con-el-gerente-de-iccgsa-coordino-la-vacancia-de-ppk-y-se-re-
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Inestabilidad política, deterioro institucional

y debilidad del sistema de partidos

Political Instability, Institutional Deterioration and Weakness of the Party System:

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“incapacidad moral permanente”. El incremento en el poder del fujimorismo

En resumen, sostengo que, en sistemas políticos poblados por partidos débiles, de

ESQUEMA 1. Resumen del argumento

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EL PRIMER PERIODO DE ATAQUE A LAS INSTITUCIONES: EL ASCENSO NO ELECTORAL

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Cierre irregular del Congreso e intervención en el Tribunal Constitucional

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% Aprobado partido % Aprobado presidente

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El final del primer periodo de ataque a la institucionalidad

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GRÁFICA 2. Variaciones porcentuales en el producto bruto interno

Fuente: Elaboración propia con información del Banco Mundial.

precisamente reporta que las ­decisiones asociadas a reducciones en la cantidad de las

EL SEGUNDO PERIODO DE ATAQUE A LAS INSTITUCIONES: EL ASCENSO

tado por la prensa (Arciniegas, 2021).

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para dirigir un gobierno de transición (Fowks, 2020). Sagasti asumió la presidencia y

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VOLUMEN XXX · NÚMERO 2 · II SEMESTRE DE 2023 ePYG 1665 Política y gobierno 19

grupos e intereses ilegales provenientes del narcotráfico y la minería ilegal. Investi-

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VOLUMEN XXX · NÚMERO 2 · II SEMESTRE DE 2023 ePYG 1665 Política y gobierno 22

de presunta corrupción que le costó la presidencia al exmandatario peruano”, bbc News,

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