Liderazgo y Dirección de Personas

Tema 1
Marco jurídico y profesional en el que se
desarrollan las relaciones laborales en el
sistema sanitario

1.1. Propósito y resumen

La preocupación de los españoles por la sanidad es uno de los principales problemas que
les afectan. Encuestas del (CIS, 2017) muestran que la sanidad es el servicio público
sistemáticamente mejor valorado por los ciudadanos españoles (CIS, 2011).
En los últimos años se ha convertido en referencia a la calidad de nuestro sistema
sanitario, aludiendo a sus buenos resultados en salud y a su bajo coste en comparación
con el de otros sistemas de nuestro entorno, y el defender sus principios de
universalidad, solidaridad y equidad.

Las relaciones laborales en el Sistema Nacional de Salud (SNS) presentan un marco

complejo, caracterizado por la coexistencia de diferentes regímenes jurídicos para los
distintos tipos de personal que prestan servicio en los centros e instituciones sanitarias.

La relación jurídica de los profesionales sanitarios que prestan sus servicios en los
Sistemas Nacionales de Salud es heterogénea, ya que conviven tanto funcionarios de
carrera, personal estatutario, así como el personal laboral, en régimen de trabajadores
fijos, con plaza en propiedad o como trabajadores eventuales, interinos o contratos de
duración determinada.

El personal laboral que presta sus servicios en los centros sanitarios privados o con
gestión privada, como los Hospitales del modelo Alzira, gestionados mediante
concesión administrativa, tienen una relación laboral basada en el derecho del
trabajo, por tanto, es una relación idéntica a todos los trabajadores del sector privado.

Dentro de las nuevas formas de gestión pública en sanidad nos encontramos con la
gestión directa o producción del servicio público directamente, por medio de
la administración pública, aunque sea con persona jurídica interpuesta, y la gestión
indirecta, en la que la producción del servicio público es realizada por el sector privado,
bien sea lucrativo o no, manteniendo la Administración pública la provisión del servicio
público mediante alguno de los tipos de contratación externa.

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1.2. Antecedentes

En un primer momento en España, la cobertura asistencial corría a cargo de los

Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales y la prestaban los médicos
de atención pública domiciliaria (APD) que integraban el cuerpo de sanitarios
locales.

La cobertura sanitaria pública se desarrolló en el Sistema de Seguridad Social

a través de la ley de 14 de diciembre de 1942, que estableció el Seguro
Obligatorio de Enfermedad y la Ley de Seguridad Social aprobada por
Decreto de 21 de abril de 1966. Es la normativa de Seguridad Social la que perfiló el
marco estatutario al regular que la relación entre las Entidades Gestoras de la Seguridad
Social y el personal a su servicio se regularía por lo establecido en los Estatutos de
Personal aprobados por el Ministerio. En base a este mandato legal, se aprobaron los
Estatutos correspondientes al personal médico (Decreto 3160/1966 de 23 de diciembre),
al personal no sanitario (Orden de 5 de julio de 1971) y al personal sanitario no facultativo
(Orden de 26 de abril de 1973) de la Seguridad Social.

La separación entre los regímenes jurídicos de funcionarios y el personal

estatutario se mantuvo vigente tras la aprobación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,
de medidas para la reforma de la función pública, a pesar de su vocación unificadora y a
la identificación cada vez mayor entre el régimen funcionarial y el estatutario.

La ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, encomendó en su artículo 84.1

la elaboración de un Estatuto Marco para el personal sanitario, norma que se aprobó
en el año 2003 con la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco
del personal estatutario de los Servicios de Salud.

1.3. Introducción

Con la entrada en vigor del Estatuto Marco (en adelante EM), y la posterior aprobación
de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante
EBEP, actualmente, Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, BOE de
31 de octubre de 2015, en adelante TREBEP), la relación del personal estatutario se

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configura como una relación funcionarial de carácter especial, a la que le resulta de

aplicación su normativa específica, así como la normativa general aplicable al conjunto
de empleados públicos.

El régimen estatutario es mayoritario en las instituciones sanitarias y se puede calificar

de tener una «relación híbrida» con la Administración Pública, ya que tiene elementos
propios, otros adoptados de la normativa de función pública y otros de la normativa
laboral.

1.4. Marco jurídico sanitario

Estructura del sistema sanitario: Ley 14/1986, de 25 de abril, General de

Sanidad

Artículo Normativa
Artículo 1. Todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la salud integrarán el
44 sistema Nacional de Salud.
2. El Sistema Nacional de Salud es el conjunto de los Servicios de Salud de la
Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades
Autónomas en los términos establecidos en la presente Ley 14/1986.
Artículo El Sistema Nacional de Salud integra todas las funciones y prestaciones
45 sanitarias que, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley, son
responsabilidad de los poderes públicos para el debido cumplimiento del
derecho a la protección de la salud.
Artículo Son características fundamentales del Sistema Nacional de Salud:
46 a) La extensión de sus servicios a toda la población.
b) La organización adecuada para prestar una atención integral a la salud,
comprensiva tanto de la promoción de la salud y prevención de la enfermedad
como de la curación y rehabilitación.
c) La coordinación y, en su caso, la integración de todos los recursos sanitarios
públicos en un dispositivo único.
d) La financiación de las obligaciones derivadas de esta Ley se realizará
mediante recursos de las Administraciones Públicas, cotizaciones y tasas por la
prestación de determinados servicios.
e) La prestación de una atención integral de la salud procurando altos niveles de
calidad debidamente evaluados y controlados.

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Artículo Artículo 47 derogado por la disposición derogatoria primera de la Ley 16/2003,

47 de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (BOE, 29
mayo). Vigencia: 30 mayo 2003
Artículo El Estado y las Comunidades Autónomas podrán constituir comisiones y comités
48 técnicos, celebrar convenios y elaborar los programas en común que se
requieran para la mayor eficacia y rentabilidad de los Servicios Sanitarios.
Tabla 1. Organización general del sistema sanitario público Marco teórico Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad (Parte I). Fuente: adaptado de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad,
2019.

1.5. Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal

estatutario de los servicios de salud

a) El régimen general de situaciones del personal estatutario fijo comprende las

siguientes situaciones:

» Servicio activo.
» Servicios especiales.
» Servicios bajo otro régimen jurídico.
» Excedencia por servicios en el sector público.
» Excedencia voluntaria.
» Suspensión de funciones.

Tabla 2. Situaciones administrativas y jurídicas. Fuente: (elaboración propia a partir de Ley 55/2003, de 16
de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, 2019)

b) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12 de esta Ley, las comunidades

autónomas podrán establecer los supuestos de concesión y el régimen relativo a las
situaciones de expectativa de destino, excedencia forzosa y excedencia voluntaria
incentivada, así como los de otras situaciones administrativas aplicables a su personal
estatutario dirigidas a optimizar la planificación de sus recursos humanos.

c) Será aplicable al personal estatutario la situación de excedencia para el cuidado de

familiares establecida para los funcionarios públicos por la Ley 39/1999, de 5 de
noviembre, de conciliación de la vida familiar y laboral de las personas
trabajadoras.

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» Servicio activo

o El personal estatutario se hallará en servicio activo cuando preste los servicios

correspondientes a su nombramiento como tal, cualquiera que sea el servicio de
salud, institución o centro en el que se encuentre destinado, así como cuando
desempeñe puesto de trabajo de las relaciones de puestos de las Administraciones
públicas abierto al personal estatutario.

o El personal que se encuentre en situación de servicio activo goza de todos los

derechos y queda sometido a todos los deberes inherentes a su condición, y se
regirá por la Ley 55/2003 y las normas correspondientes al personal estatutario
del servicio de salud en que preste servicios.

o Se mantendrán en la situación de servicio activo, con los derechos que en cada caso
correspondan, quienes estén en comisión de servicios, disfruten de vacaciones o
permisos o se encuentren en situación de incapacidad temporal, así como quienes
reciban el encargo temporal de desempeñar funciones correspondientes a otro
nombramiento conforme a lo previsto en el artículo 35 de esta Ley.

o Se mantendrán en servicio activo, con las limitaciones de derechos que se

establecen en el artículo 75 de la Ley 55/2003 y las demás que legalmente
correspondan, quienes sean declarados en suspensión provisional de funciones.

» Servicios especiales

o El personal estatutario será declarado en situación de servicios especiales en los

supuestos establecidos con carácter general para los funcionarios públicos, así
como cuando acceda a plaza de formación sanitaria especializada mediante
residencia o a puesto directivo de las organizaciones internacionales, de las
Administraciones públicas, de los servicios de salud o de instituciones o centros
sanitarios del Sistema Nacional de Salud.Quien se encuentre en la situación de
servicios especiales prevista en este apartado tendrá derecho al cómputo de tiempo
a efectos de antigüedad y carrera, en su caso, al percibo de trienios y a la reserva de
la plaza de origen.

o También será declarado en situación de servicios especiales el personal estatutario

que sea autorizado por la Administración pública competente, por períodos

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superiores a seis meses, para prestar servicios o colaborar con organizaciones no

gubernamentales que desarrollen programas de cooperación, o para cumplir
misiones en programas de cooperación nacional o internacional. Quien se
encuentre en la situación de servicios especiales prevista en este apartado tendrá
derecho al cómputo de tiempo a efectos de antigüedad y a la reserva de la plaza de
origen.

» Servicios bajo otro régimen jurídico

o Pasarán a la situación de servicios bajo otro régimen jurídico quienes acepten la

oferta de cambio de su relación de empleo que efectúen los servicios de salud al
personal estatutario fijo, para prestar servicios en un centro cuya gestión sea
asumida bien por una entidad creada o participada en un mínimo de la mitad de
su capital por el propio servicio de salud o comunidad autónoma, bien por otras
entidades surgidas al amparo de nuevas fórmulas de gestión promovidas por el
servicio de salud o comunidad autónoma y creadas al amparo de la normativa que
las regule.

o El personal en situación de servicios bajo otro régimen jurídico tendrá derecho al

cómputo de tiempo a efectos de antigüedad. Durante los tres primeros años se
ostentará derecho para la reincorporación al servicio activo en la misma categoría
y área de salud de origen o, si ello no fuera posible, en áreas limítrofes con aquella.

» Excedencia por prestar servicios en el sector público

o Procederá declarar al personal estatutario en excedencia por prestación de

servicios en el sector público:
• Cuando presten servicios en otra categoría de personal estatutario, como
funcionario o como personal laboral, en cualquiera de las Administraciones
públicas, salvo que hubiera obtenido la oportuna autorización de
compatibilidad.
• Cuando presten servicios en organismos públicos y no les corresponda quedar
en otra situación.
o A los efectos de lo previsto en el apartado anterior, deben considerarse incluidas
en el sector público aquellas entidades en las que la participación directa o
indirecta de las Administraciones públicas sea igual o superior al 50 % o, en todo
caso, cuando las mismas posean una situación de control efectivo.

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o El personal estatutario excedente por prestación de servicios en el sector público

no devengará retribuciones, y el tiempo de permanencia en esta situación les será
reconocido a efectos de trienios y carrera profesional, en su caso, cuando
reingresen al servicio activo.

» Excedencia voluntaria

o La situación de excedencia voluntaria se declarará de oficio o a solicitud del

interesado, según las reglas siguientes:
• Podrá concederse la excedencia voluntaria al personal estatutario cuando
lo solicite por interés particular. Para obtener el pase a esta situación será
preciso haber prestado servicios efectivos en cualquiera de las
Administraciones públicas durante los cinco años inmediatamente
anteriores. La concesión de la excedencia voluntaria por interés particular
quedará subordinada a las necesidades del servicio, debiendo motivarse,
en su caso, su denegación. No podrá concederse la excedencia voluntaria por
interés particular a quien esté sometido a un expediente disciplinario.
• Se concederá la excedencia voluntaria por agrupación familiar al
personal estatutario que así lo solicite y cuyo cónyuge resida en otra localidad
fuera del ámbito del nombramiento del interesado, por haber obtenido y estar
desempeñando plaza con carácter fijo como personal del Sistema Nacional de
Salud, como funcionario de carrera o personal laboral de cualquier
Administración pública.
• Procederá declarar de oficio en excedencia voluntaria al personal
estatutario cuando, finalizada la causa que determinó el pase a una situación
distinta a la de activo, incumplan la obligación de solicitar el reingreso al
servicio activo en el plazo que se determine en cada servicio de salud.

o En los supuestos previstos en los párrafos a y c del apartado anterior, el

tiempo mínimo de permanencia en la situación de excedencia
voluntaria será de dos años.

o El personal estatutario en situación de excedencia voluntaria no devengará

retribuciones, ni le será computable el tiempo que permanezca en tal situación a
efectos de carrera profesional o trienios.

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» Suspensión de funciones

o El personal declarado en la situación de suspensión firme quedará privado

durante el tiempo de permanencia en la misma del ejercicio de sus funciones y de
todos los derechos inherentes a su condición.

o La suspensión firme determinará la pérdida del puesto de trabajo cuando

exceda de seis meses.

o La suspensión firme se impondrá en virtud de sentencia dictada en causa

criminal o en virtud de sanción disciplinaria. La suspensión firme por
sanción disciplinaria no podrá exceder de seis años.

o El personal declarado en la situación de suspensión firme de funciones no

podrá prestar servicios en ninguna Administración pública, ni en los organismos
públicos o en las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas,
ni en las entidades públicas sujetas a derecho privado o fundaciones sanitarias,
durante el tiempo de cumplimiento de la pena o sanción.

» Reingreso al servicio activo

o Con carácter general, el reingreso al servicio activo será posible en cualquier

servicio de salud a través de los procedimientos de movilidad voluntaria a que se
refiere el artículo 37 de la Ley 55/2003.

o El reingreso al servicio activo también procederá en el servicio de salud de

procedencia del interesado, con ocasión de vacante y carácter provisional, en el
ámbito territorial y en las condiciones que en cada servicio de salud se determinen.
La plaza desempeñada con carácter provisional será incluida en la primera
convocatoria para la movilidad voluntaria que se efectúe.

o Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 19.c de la Ley 55/2003 cuando las

circunstancias que concurran así lo aconsejen, a criterio de cada servicio de salud,
institución o centro de destino se podrá facilitar al profesional reincorporado al
servicio activo la realización de un programa específico de formación
complementaria o de actualización de los conocimientos, técnicas, habilidades y
aptitudes necesarias para ejercer adecuadamente su profesión o desarrollar las

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actividades y funciones derivadas de su nombramiento. El seguimiento de este

programa no afectará a la situación ni a los derechos económicos del interesado.

1.6. Clasificación de los tipos de gestión en los servicios

sanitarios. Gestión pública y gestión privada

Los posicionamientos ideológicos sobre la privatización de la gestión de los centros

sanitarios públicos han ocupado en numerosas ocasiones el lugar del análisis científico a
la hora de identificar las ventajas e inconvenientes de las diferentes formas de gestión.
En España carecemos de evaluaciones independientes de las mismas, pero fuera de
nuestras fronteras los estudios realizados en varios países europeos no muestran
evidencia de que la gestión privada de los servicios sanitarios sea más eficiente que la
gestión pública.

El gasto ajustado por renta en España es inferior a la media de otros países europeos,
pero lo que podría ser cierto respecto a países con sistemas sanitarios de una forma de
organización diferente (modelo Seguridad Social como Francia o Alemania), deja de
serlo cuando se compara con países con modelos de naturaleza similar al nuestro (tipo
Sistema Nacional de Salud: Suecia, Reino Unido o Italia). Es decir, se gasta más o menos
lo que corresponde al nivel de renta.

En la sanidad financiada con recursos públicos, durante las dos últimas décadas se ha
experimentado con todo tipo de fórmulas de gestión y cambios de formas organizativas.
Así, dentro de la gestión pública sanitaria, se ha observado cómo en el campo de la
gestión directa, modelos basados en enfoques de gestión tradicionales han convivido con
otro tipo de gestión de carácter gerencialista aplicados en institutos y unidades de gestión
clínica, y ambos con distintas fórmulas de entidades con personalidad jurídica
diferenciada, cuyo objeto era la búsqueda de una mayor flexibilidad en la gestión, al pasar
del marco normativo público-administrativo (más rígido) al propio del derecho privado
(más flexible).

Se han proliferado fórmulas de gestión indirecta en las cuales la provisión del servicio es
realizada por una entidad privada, que puede tener o no ánimo de lucro, bajo la
supervisión del financiador (público) del servicio y articulada mediante acuerdos
contractuales de larga duración.

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Dentro de las fórmulas de gestión indirecta cabe distinguir la experiencia de las

Entidades de Base Asociativa (conocidas como EBAs, entidades de tipo
cooperativa), fundaciones privadas (sin ánimo de lucro) y las sociedades mercantiles
(entidades con ánimo de lucro y de titularidad privada).

Dentro de estas últimas, cabe distinguir entre los conciertos y convenios efectuados para
la prestación de servicios sanitarios y las más novedosas concesiones de obra pública
para la construcción y gestión del edificio sanitario y la provisión de servicios no
sanitarios (Private Finance Initiatives-PFIs en su acepción anglosajona) y las
concesiones administrativas para la construcción y gestión del edificio y la provisión de
servicios sanitarios y no sanitarios para una población definida (el llamado Modelo
Alzira).

Se han presentado numerosas cuestiones acerca de qué modelo ha demostrado ser más
ventajoso y en base a qué variables presupuestarias y de calidad asistencial (el balance
coste-efectividad). La respuesta, es que no se han evaluado.

La principal conclusión de la reciente experiencia británica es que la gestión privada de

los servicios sanitarios no es necesariamente mejor que la gestión pública ni al contrario.
Factores tales como el entorno administrativo e institucional, la cultura de los centros,
las condiciones de los contratos y la adecuada supervisión por parte del financiador de la
calidad del servicio prestado son los elementos a tener en cuenta cuando se analizan estos
casos.

1.7. Nuevas formas de Gestión Pública en Sanidad

Dentro de las nuevas formas de gestión pública en sanidad nos encontramos con lo
sigiente:

1. La gestión directa o producción del servicio público directamente por

medio de la Administración pública, aunque sea con persona jurídica interpuesta.

2. La gestión indirecta, en la que la producción del servicio público es realizada por

el sector privado, bien sea lucrativo o no, manteniendo la Administración pública la
provisión del servicio público mediante alguno de los tipos de contratación externa

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establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas (TRLCAP), Ley 53/1999 o en la misma LGS de 1986.

Dentro de las formas de contratación indirecta están: el convenio, el concierto y la

concesión.

La gestión directa de servicios sanitarios públicos

1. Gestión directa por organismos autónomos de carácter administrativo (OAA)

Entidades de derecho público creadas por ley.

Tienen personalidad jurídica y patrimonio propio.
Actúan en régimen de descentralización administrativa.
Tienen como función la organización y administración de un servicio público, de los
fondos adscritos, bienes y actividades.

2. Gestión directa por entes de derecho público (EP)

Surgen como una estrategia organizativa para romper la rigidez jurídica que establecía
la Ley de Entidades Estatales Autonómicas de diciembre 1958.
Son organizaciones con personalidad jurídica pública.
Gestión de sus recursos conforme al ordenamiento jurídico privado.
Se crean para la prestación de un servicio público o ejercer funciones de autoridad.

3. Gestión directa por consorcios

Entidades dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propio.

Creadas por diversas EP de naturaleza territorial o institucional (también se pueden
integrar entidades privadas).

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4. Gestión directa por fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994

(Fundaciones en mano pública)

Organizaciones dotadas de personalidad jurídica.

Constituidas sin ánimo de lucro por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.
Control Financiero por la Ley General Presupuestaria.

5. Gestión directa por sociedades mercantiles públicas

Reguladas por derecho mercantil, basadas en títulos representativos del capital.

La titularidad pertenece a la Administración pública.
No son organismos administrativos.
Son sociedades propiedad del Estado o de algún organismo público.
La relación entre la Administración pública y las sociedades mercantiles no es de tipo
orgánico.

6. Gestión directa por sociedades estatales

RDNFG (Real Decreto de Nuevas Formas Jurídicas de Gestión 29/2000).

Sociedad en cuyo capital es mayoritaria o única participación el INSALUD.
Se constituye para la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos
sanitarios.

7. Fundaciones públicas sanitarias (FPS)

Se crean a través del RDNFG.

Adaptación al ámbito sanitario de las EPE.
Son organismos públicos adscritos al INSALUD con personalidad jurídica propia (Ley de
acompañamiento de los PGE para 1999).
Para su creación, modificación o extinción y para la aprobación de sus estatutos acuerdo
Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Sanidad.

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La gestión indirecta de servicios sanitarios públicos

Dentro de la gestión indirecta de servicios sanitarios públicos encontramos lo siguiente:

» Concierto. Regulado por el artículo 157 del TRLCAP. Se trata de una concesión de
gestión interesada realizando un concierto con persona natural o jurídica y sociedad
de economía mixta.

» Concierto. Para la prestación de servicios sanitarios según lo establecido en el

artículo 90 de la LGS. Es un contrato administrativo mediante el cual se realiza la
prestación de servicios empleando medios ajenos a los de la administración sanitaria.

» Convenio singular. Previsto en el artículo 67 de la LGS. Mediante éste se somete al

hospital privado al mismo régimen sanitario, administrativo y económico de los
hospitales públicos, excepto en los aspectos relacionados con la titularidad del centro
y la relación laboral con el personal.

» Consorcio. Es un modelo de gestión por medio de empresa pública sometida al

derecho privado. Existe la posibilidad de contratación a entidades de base asociativa,
constituidas por profesionales sanitarios que participan en la gestión de los servicios
sanitarios y sociosanitarios y que estén acreditados (Decreto 309/1997) y gocen de
personalidad jurídica propia. Pueden ser Sociedad Anónima, Sociedad Limitada,
Sociedad Laboral o Corporativa.

» Concesión administrativa. Se realiza una adjudicación en régimen de concesión

administrativa de la asistencia sanitaria primaria y/o especializada de una zona
determinada.

1.8. Referencias bibliográficas

España. Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de
los servicios de salud. BOE, núm. 301, d 17 de diciembre de 2003.

España. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. BOE, núm. 102, de 29 de abril
de 1986.

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Gestión sanitaria. (2018). Nuevas formas de Gestión Pública en Sanidad [entrada en

línea]. Recuperado de http://www.gestion-sanitaria.com/2-nuevas-formas-gestion-
publica-sanidad.html

Larios, D. y Segura, B. El marco jurídico de las relaciones laborales en el sistema nacional

de salud. Madrid: Escuela Nacional de Sanidad. Recuperado de http://e-
spacio.uned.es/fez/eserv/bibliuned:500698/n10.2_El_marco_jur__dico.pdf

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