Cap6 - Los Gobiernos Regionales en El Ecuador

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Ediciones UTMACH

156 pág: 21x25,5cm


Colección Semana de la Ciencia
Título: Balances Constitucionales - Edición 2021
José Eduardo Correa Calderón (Compilador)
Primera edición - julio 2021
ISBN: 978-9942-24-146-7
CDD 340.56
Publicación PDF
Balances Constitucionales
Edición 2021
José Eduardo Correa Calderón
COMPILADOR
Autoridades

César Quezada Abad - Rector


Amarilis Borja Herrera - Vicerrector Académico
Jhonny Pérez Rodríguez - Vicerrector Administrativo

Luis Brito Gaona


Director de Investigación

© Ediciones UTMACH
Colección Semana de la Ciencia
Título original:
Balances Constitucionales
Edición 2021
ISBN: 978-9942-24-146-7
DOI: http://doi.org/10.48190/9789942241467
Libro con revisión de pares ciegos especializados

© José Eduardo Correa Calderón (Compilador)


© Autores de capítulos

Karina Lozano Zambrano


Jefe editor / Diseño y edición editorial
Edison Mera León - Diseño de portada

Fernanda Tusa Jumbo - Corrector de estilos


Jorge Maza-Cordova - Asesor tecnológico
Karla Ibañez y Cyndi Aguilar - Equipo de difusión

Primera edición
Julio 2021
Machala-Ecuador
Universidad Técnica de Machala - UTMACH
Correo: [email protected]
Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional
(CC BY-NC-SA 4.0).
Contenido

11
La reparación integral como derecho
y principio: estudio aplicado a las
sentencias constitucionales de Machala,
Ecuador

37
El principio de exigibilidad de los
derechos constitucionales, experiencias
desde la Corte Constitucional del
Ecuador

67
La prueba en garantias jurisdiccionales:
Poderes Probatorios, Derecho de
Defensa, y Libertad Probatoria

Los Derechos del Buen Vivir, la polémica


entre el contenido esencial y exigibilidad
89
107
El Estado de Excepción en Ecuador:
deformación y abuso del poder a partir
de la Constitución de Montecristi

135
Los gobiernos regionales en el Ecuador:
análisis de las causas que han devenido
en una utopía constitucional

Pág.
Introducción

La Constitución de Montecristi ha superado la barrera de la primera década, suerte


con la que no corrió la Constitución del 98 y muchas otras que han pasado por la
vida republicana del Ecuador. Una Norma Constitucional que, como podemos re-
cordar, se construyó fuertemente incluenciada por las demandas de los movimien-
tos sociales, necesita de una veeduría permanente por la sociedad y, por supuesto,
por la academia. El ambicioso texto constitucional que fue aprobado por una abru-
madora mayoría mediante referendum, inclinó su balanza hacia el respeto a los
derechos y abría paso al Estado Constitucional de Derechos y Justicia, permitiendo
que la Constitución se convierta, como nunca antes, en norma viva para el ejercicio
del derecho interno.
El amplio catálogo de derechos y el sistema de justicia constitucional que se in-
auguró en 2008, ha ido encontrando su camino a lo largo de estos primeros años,
con muchos aciertos y tropiezos, pero sobre todo con la certeza de que llegó para
quedarse. En ese sentido, el nacimiento de la Corte Constitucional y sus sentencias
han jugado un papel fundamental, en función de lo cual, hoy por hoy, son de es-
tudio obligatorio en las aulas universitarias y en el ejercicio profesional. Sin duda,
la jurisprudencia constitucional es una importante herramienta del Estado en este
proceso de refundación.
En virtud de lo expuesto, desde la Universidad Técnica de Machala esperamos
aportar en ese indispensable ejercicio ciudadano de analizar de forma permanente
el cumplimiento del proyecto constitucional, y ponemos en vuestra consideración
la presente obra titulada “Balances Constitucionales”, que recoge varios trabajos
impulsados desde la Dirección de Investigación, la Carrera de Derecho y la Maes-
tría en Derecho y Justicia Constitucional, en el marco de la Colección Semana de
la Ciencia.
Así, el primer trabajo se titula “La reparación integral como derecho y principio:
estudio aplicado a las sentencias constitucionales de Machala, Ecuador”, el cual es
presentado por los profesores José Correa, Gabriel Orellana, Anibal Campoverde
y Ruth Mosoco, y forma parte de los resultados del Proyecto de Investigación
denominado “La reparación integral a las violaciones de derechos en las sentencias de
garantías jurisdiccionales de los juzgados y tribunales de Machala” en los años 2016 y
2017, que se llevó a cabo por parte del Grupo de Investigación en Derecho de la
Universidad Técnica de Machala. El trabajo parte de la premisa de que no se po-
dría alcanzar justicia sin que exista una reparación integral como consecuencia de
la vulneración de derechos constitucionales que atenten contra la dignidad de las
personas, repasa las lineas jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre re-
paración integral y evalúa su aplicación por parte de las juezas y jueces del cantón
Machala, en la provincia de El Oro.
El segundo trabajo se titula “El principio de exigibilidad de los derechos consti-
tucionales, experiencia desde la Corte Constitucional del Ecuador”, presentado por
la Dra. Wendy Molina Andrade que, desde su experiencia como Jueza de la Corte
Constitucional, con mucho acierto aborda las características del principio de exigi-
bilidad a través de un nuevo paradigma constitucional que deja clara como finalidad
material del Estado garantizar los derechos de las personas de una manera efectiva,
reforzando el rol del Juez frente al resto de las funciones del Estado a fin de hacer
de la Constitución una norma de aplicación directa en todas las esferas jurídicas.
El tercer trabajo se titula “La prueba en garantías jurisdiccionales: poderes pro-
batorios, derecho a la defensa y libertad probatoria”, presentado por Diego Idrovo,
catedrático de la Universidad de Cuenca y Profesor Invitado en la Maestría en
Derecho y Justicia Constitucional, acompañado de María Caridad Rojas. En este
trabajo podremos observar una dura crítica a la ausencia normativa sobre la actua-
ción y práctica de la prueba en los procesos de garantías jurisdiccionales, resaltando
la necesidad de contar con una efectiva regulación en este tema de trascendental
importancia, cuyas reglas difieren abiertamente de las establecidas en el Código
Orgánico General de Procesos.
El cuarto trabajo que ponemos en vuestra consideración se titula “Los derechos
del buen vivir: la polémica entre contenido y exigibilidad”, el cual es presentado por
Juan Cando Pacheco, profesor fundador de la Carrera de Derecho de la UTMACH.
En este trabajo analiza las diferentes corrientes de pensamiento que cuestionan la
exigibilidad a los derechos sociales, así como las tenciones políticas sobre el origen
y el contenido de los derechos sociales, entre los defensores de la tesis de que los
derechos sociales son enunciados programáticos y aquellos que defienden la tesis de
que los referidos derechos tienen la misma trascendencia que los derechos civiles
y políticos.
Los dos trabajos finales tienen un valor especial, ya que recogen la participación
de nuestros recién graduados y sus aportes producto de las investigaciones reali-
zadas en sus procesos de titulación, cuyos trabajos finales fueron dirigidos por el
profesor José Correa.
Así, el quinto trabajo de la presente obra realiza un balance sobre las atribucio-
nes extraordinarias del Presidente de la República y se titula “El estado de excep-
ción en ecuador: deformación y abuso de poder a partir de la constitución de Mon-
tecristi”, bajo la autoría de Thalía Veintimilla y Belén Aguilera. En este capítulo, se
realizan tres críticas necesarias: la primera respecto a la errada función preventiva
que se le ha venido dando al Estado de Excepción; la segunda, enunciada como una
deformación de la limitación del principio de territorialidad y temporalidad, donde
se puede verificar más de un exceso por parte del Ejecutivo; y, la tercera crítica so-
bre el uso de las medidas extraordinarias como herramineta para el abuso de poder.
El sexto y último capítulo de esta obra, se titula “Los gobiernos regionales en
el Ecuador: análisis de las causas que han devenido en una utopía constitucional” y
sus autores son Alejandra Herrera y Ariel Córdova. La investigación trata de poner
en evidencia las causas que han hecho imposible la consolidación de los Gobiernos
Regionales que, sin duda, era una apuesta política del proyecto constitucional de
Montecristi. Más de una década después, no se ha logrado conformar ningún Go-
bierno Regional y existe la sensación de que, al menos en un futuro cercano, pueda
conformarse alguno. En ese sentido, la aspiración constituyente no pasa de ser una
utopía que simplemente adorna la Constitución.
De esta forma, esperamos que los trabajos que presentamos sirvan para el debate
académico y social, y que motiven la generación y publicación de nuevas investi-
gaciones que analicen y evalúen el cumplimiento de nuestra Carta Constitucional.
CAP 6
Los gobiernos regionales en el
Ecuador: análisis de las causas
que han devenido en una utopía
constitucional

María Alejandra Herrera Ortega


Jonás Ariel Córdova Bustamante
José Eduardo Correa Calderón
AUTORES

María Alejandra Herrera Ortega


Abogada en litigio
[email protected]

Jonás Ariel Córdova Bustamante


Abogado en litigio
[email protected]

José Eduardo Correa Calderón


Universidad Técnica de Machala
[email protected]
ISBN: 978-9942-24-146-7

Los gobiernos regionales en el Ecuador:


análisis de las causas que han devenido en
una utopía constitucional

Contenido

Introducción. 1. Sistema de competencias de los Gobiernos Autónomos Descen-


tralizados Regionales. 2. Gobiernos Regionales: Una tarea pendiente. 3. Causas
culturales y sociales. 4. Causas políticas. 5. Comentario sobre la Distribución de
competencias. Conclusiones

Palabras clave: Gobierno Autónomo Descentralizado Regional, Descentralización,


Competencia, Estado Autonómico, Actores Políticos, Actores Sociales, Regionalis-
mo.

DOI: http://doi.org/10.48190/9789942241467.6 IR AL INDICE 137


138
Herrera, M.; Córdova, J.; Correa, J.

Introducción

El artículo primero de la norma constitucional determina las características del


Estado ecuatoriano en donde establece que el Ecuador es un Estado unitario, que
se caracteriza por estar organizado en forma de república, y donde la descentra-
lización es una manera de gobierno del país. Además, su organización territorial
consta como uno de los objetivos del COOTAD y en concordancia con el artículo
242, las regiones, las provincias, los cantones y las parroquias rurales son las for-
mas en las que el Ecuador se encuentra organizado territorialmente. Sin embargo,
la materialización de lo expuesto en los presentes artículos constitucionales no se
ha visto reflejada en la actualidad, existiendo únicamente las provincias, cantones y
parroquias, dejando a un lado el proyecto de los gobiernos regionales.
Dentro de las nuevas formas de organización, la futura conformación de los
gobiernos regionales se preveía como un pilar en la recuperación y transformación
del Estado, para superar “la histórica y aberrante inequidad territorial” (SENPLA-
DES, 2012, pág. 7), y un regionalismo base de una discordia permanente, causa-
do así mismo por tensiones entre el gobierno central, los gobiernos locales y su
demanda de mayores atribuciones y recursos para de este modo, decidir sobre su
futuro (Larrea, 2011).
El Estado ecuatoriano, al asumir un nuevo modelo de ordenamiento territorial
(así como la posibilidad de la creación de las regiones), debe ser consciente que
se necesita una vinculación fuerte y efectiva, “espacios de consenso institucional,
vertical y horizontal, entre los distintos niveles político-administrativos y entre los
gobiernos del mismo nivel” (Benabent & Vivanco, 2019, pág. 141) que permitan
concatenar los principios de autonomía, coordinación, con atención a las compe-
tencias, vigilando también los principios de complementariedad y subsidiariedad.
Por tanto, la descentralización en regiones sólo se ha estandarizado en meras
propuestas. Benalcázar (2010) ya criticaba que la Constitución de la República
“caminaba” en un sentido contrario, o al menos que no concordaba con la realidad
ecuatoriana. Este autor, mencionaba:
La nueva Constitución Política de la República del Ecuador prevé un com-
plicado sistema de organización territorial, que en un pequeño territorio de
256.370 kilómetros cuadrados, incorpora las figuras de la región autónoma y
del distrito metropolitano, junto a la ya existente división territorial en pro-
vincias, cantones y parroquias (pág. 28).
Los gobiernos regionales en el Ecuador: análisis de las causas que han devenido en
una utopía constitucional
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Herrera, M.; Córdova, J.; Correa, J.

Más fuerte es aún su crítica a la inclusión de un modelo extranjero como el de


las regiones, donde indica que el legislador constituyente no utilizó la "virtud de
la prudencia política" (Benalcázar, 2010, pág. 28) y no cedió a la racionalidad de
las regiones naturales y tradicionales de costa, sierra, oriente e insular, mismas que
están delimitadas sin “artilugios jurídicos o por el prurito de imitar” (Benalcázar,
2010, pág. 28).
En todo caso, en este trabajo se ha tratado de analizar esta quimera constitu-
cional llamada “Gobiernos Regionales”, haciendo énfasis en las posibles causas que
han impedido su materialización. Además, se hace una crítica desde una postura
comparada con el proceso de conformación de autonomías en España, tratando de
aportar al debate jurídico en el marco de este balance constitucional que se propone
a lo largo de este texto.

1. Sistema de competencias de los gobiernos autónomos descen-


tralizados regionales

La Constitución de la República permite la creación de los Gobiernos Autónomos


Regionales, interponiendo tres requisitos principales para su conformación: las pro-
vincias tienen que ser contiguas, la población regional agrupada de más del cinco
por ciento de la población nacional y la propuesta de conformación provendrá de
los gobiernos provinciales interesados. La iniciativa también requiere de la creación
de un proyecto de ley y del estatuto del nuevo GAD que deberá ser aprobado por la
Asamblea Nacional dentro del plazo de ciento veinte días y ratificado por la Conste
constitucional luego del debido dictamen constitucional, una vez hecha la valida-
ción de estos requisitos se llamará a consulta popular. Es necesario recalcar que el
proceso de trámite de aprobación no llega a ser engorroso como para señalar trabas
en la conformación de los GADs y ser posteriormente causa de estancamiento y no
propulsión de su creación.
Ahora bien, la propia Constitución, en el artículo 262 establece 9 competen-
cias exclusivas para los gobiernos regionales que se desarrollan entre la rectoría,
determinación, planificación, control, regulación, promoción, gestión de asuntos
o materias (transito, transporte, sistemas hídricos y viales, seguridad alimentaria,
desarrollo, producción, entre otros), exclusivos a cada nivel de gobierno (Benabent
& Vivanco, 2019).

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Este tipo de competencias son reconocidas por la Norma Suprema para los go-
biernos autónomos regionales, por lo tanto, para aquellas provincias que estén
interesadas en constituir el GAD Regional, son de carácter obligatorias, progresivas
y permanentes. Existen también otro tipo de competencias como la competencia
concurrente entre el Estado y las regiones autónomas, sin embargo, estas no están
definidas en el Texto Supremo, sino que se desarrollan en la ley. Con base a lo
expuesto, el principal reto de los gobiernos regionales va enfocado a constituirse
como “un nuevo nivel intermedio de gobierno que permita generar procesos de ar-
ticulación horizontal para potenciar y complementar las capacidades territoriales”
(SENPLADES, 2012, pág. 64).
“La descentralización propicia la interacción de un conjunto de actores que ope-
ran en espacios muy diferentes, dado que cada región tiene elementos particulares”
(Cogco & Martínez, 2015, pág. 114). Es por ello que Ojeda (2002), con relación
al estudio sobre la descentralización, afirma que “este proceso guarda sin duda una
alta complejidad, siendo costoso y conflictivo desde su inicio, afectando intereses de
ciertos grupos tanto a nivel local como nacional” (Batallas, 2017, pág. 109), por lo
tanto, es indispensable no solo contar con los preceptos legales, sino también con
una real voluntad de los agentes: Gobierno Central-GADs-Ciudadanía, y que en
conjunto puedan impulsar la descentralización.
Como se verá más adelante, la falta de compromiso entre estos actores es parte
fundamental de las causas que han provocado que en la actualidad no se encuentren
gobiernos regionales en el Ecuador y que tampoco se avizoren proyectos de este
tipo. Así, estos modelos de gobierno descentralizado y su implementación repre-
sentan:
Desafíos y retos que deben enfrentar de forma obligatoria los gobiernos
autónomos en sus distintos niveles, de manera organizada y paulatina, pero
sin marcha atrás; de ahí la importancia de tener muy en claro su objeto, fina-
lidad y alcances, pues, de otra manera, la implementación de una verdadera
descentralización en el país pasará a ser un proceso incompleto y fallido, con-
forme ha venido aconteciendo en las últimas décadas (Batallas, 2017, pág. 7).

Constatando el pensamiento inicial de Batallas, escrito en el año 2013, y compa-


rándolo con la situación actual, la realidad no ha cambiado mucho, porque si bien
los gobiernos provinciales y los municipios se han afianzado, todo nuevo modelo o
proyecto de descentralización ha quedado sin uso alguno, tal como en décadas pa-
Los gobiernos regionales en el Ecuador: análisis de las causas que han devenido en
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sadas. Por tal razón, la Constitución propone un proceso de descentralización que


se basa en el ejercicio de competencias, entendiéndose como integras de este nivel
de gobierno (Benabent & Vivanco, 2019).
Partiendo desde el análisis de las competencias constitucionales reconocidas a
favor de los gobiernos regionales, al igual que de los otros niveles de gobierno, se
considera que estas deberían ser asumidas en su totalidad desde el inicio, ya que no
existe argumentación alguna que justifique que no deba ser así, salvo los problemas
que se originan de la forma en que están otorgadas en la Carta Suprema.
Al respecto, Suing (2016) asegura que “el sistema nacional de competencias no
puede, válidamente, condicionar, eliminar, limitar, afectar, dificultar ni entorpecer
el ejercicio de las competencias constitucionales de los gobiernos autónomos des-
centralizados” (pág. 164), toda vez que es el llamado a entregar estas competencias
de manera progresiva, sin perjudicar a los gobiernos autónomos, dado que ellos
también están obligados a recibir y ejecutar las competencias designadas, de modo
que se los perjudicaría.

Algunas de estas competencias exclusivas son relevantes mencionarlas:


1. Planificar, regular, controlar el tránsito y transporte regional y el cantonal en
tanto no lo asuman las municipalidades. Es una de las pocas competencias que podría
resultar muy interesante en la práctica, ya que lograría descentralizar todo el con-
trol del tránsito, incluso en aquellos municipios que, por su tamaño y su capacidad
económica, siguen viendo de lejos como la Administración Central se encarga de
cumplir estas funciones en las ciudades pequeñas.
2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional. Evitar Con-
flictos de competencias con los GADs inferiores debe primar en su aplicación, es-
pecialmente en la delimitación de las vías con carácter regional. Para poder llevar
a cabo esta competencia se deben realizar las debidas asignaciones presupuestarias
por parte del gobierno central.
3. Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar las organizaciones sociales de
carácter regional. Con esta novedosa competencia, se ha sido muy positivo e innova-
dor, sin embargo, como se ha visualizado no sería fácil que se formen organizacio-
nes sociales de carácter regional. Además, por cuanto esta competencia no la tienen
municipios ni prefecturas, conllevaría una eventual duplicidad de órganos haciendo
las mismas funciones y, en consecuencia, un doble e inoficioso catastro, imaginando

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que existan solo dos regiones a nivel nacional, lo que obligaría a mantener estas
funciones a la Administración Central. Por último, y siendo realistas, ¿En qué apor-
ta esto a los procesos de autonomía?
4. Fomentar las actividades productivas regionales. A pesar de ser una competencia
“exclusiva” (por decirlo así) de los gobiernos regionales, hasta cierto punto cuando
sea materializada, será compartida con los GADs Provinciales ya que también tiene
una competencia exclusiva muy similar prescrita, así que no se podría decir que es
una competencia exclusiva solo de los gobiernos regionales.

No se puede dejar a un lado, el hecho de que se pueden añadir más competencias al


nivel de Gobierno Regional, pues el artículo 262 de la Carta Magna, configura una
cláusula abierta, en su parte pertinente “….sin perjuicio de las otras que determine
la ley que regule el sistema nacional de competencias” para que futuras normas de
carácter sectorial contemplen competencias exclusivas a las regiones constituidas.
El nivel de Gobierno Regional, constituye en el más fuerte frente a los niveles
inferiores, su existencia seria el eje y punto de partida en la administración de los
diferentes gobiernos (GADs), es indispensable pues, “la incorporación de nuevas
competencias que tengan radios de acción más amplias tanto en contenido como en
territorio, de lo contrario, las analizadas no motivan la conformación de este nuevo
nivel territorial” (Suing, 2016, pág. 167).

2. Gobiernos regionales: una tarea pendiente

Diferentes políticos y académicos, con el devenir del tiempo, han tratado el tema
de las regiones, su posible realización, así como los requisitos, más allá de los es-
timados por la ley, para que las regiones, como modelo de organización político,
económico, cultural y social se lleven a cabo. Sin embargo, frente a este aporte de la
doctrina y a numerosas opiniones, las regiones continúan sin establecerse.
Ya en el año 2001, Cueva establecía que al no responder el Estado central.
Se hace indispensable hablar de descentralización, de autonomías regiona-
les, sin que esto sea una solución a todos los problemas nacionales, sino como
un proceso que permitiría responder a los desafíos que enfrentan las socieda-
des, pero que también pueda ser causa de estancamiento, si es que no existe
la conciencia cívica de todos; de quienes ejercen el poder y de los gobernados
(Cueva, 2001, pág. 66).
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Con esta cita un poco añeja, se puede entrever que no es una preocupación actual la
de las causas que llevan a la disparidad regional, sino que es antigua, y más bien esto
deja también en tela de juicio el pensamiento de que, aún con el paso del tiempo y
los diferentes aportes, no se ha podido superar estas grietas.
Como se expresó anteriormente, la preocupación de las regiones se vio encabe-
zada por la SENPLADES. En este sentido, (Viciano, 2019) establece que, a pesar
de no existir una preocupación en el debate entre los constituyentes por el tema re-
gional, la SENPLADES entendió que era necesario hacer una descentralización del
país en regiones, por lo tanto, se abandonó el criterio de profundizar la autonomía
de las provincias y se pasó a constituir entidades globales de tipo regional.
Esta misma dedicación hacia el tema regional se vio en la creación del COOTAD,
que en palabras de (Guillén, 2019) recogió el tema de las regiones y buscó que
se hiciera efectiva una descentralización administrativa, así como una desconcen-
tración del poder, a nivel regional. De tal forma, se daba en el área legal un cierto
empuje a la descentralización a nivel regional, pero como se revisará en el apartado
siguiente, determinados factores no permitieron materializar estas intenciones.
Se debe mencionar que analizar las regiones sin haberse establecido alguna has-
ta el momento es algo difícil (Noboa, 2013) a lo que sumamos que sería además
“injusto” juzgar una forma de organización que aún no se ha implementado, por lo
que toda crítica se realiza desde un plano meramente subjetivo.
A partir de este apartado se dispondrá un análisis de las causas, las cuáles podrían
de alguna manera dar explicación a la inexistencia del nivel de gobierno regional.

3. Causas culturales y sociales

En Ecuador siempre han existido conflictos por diferentes posturas políticas y re-
gionales que acarrean obstáculos culturales y geográficos, los cuales evidentemente
constituyen el principal problema de los ciudadanos para lograr una verdadera
integración (Luna, 2013, pág. 15).
Larrea (2011) y Figueroa (2016) concuerdan que originariamente, desde un
aspecto social y político, Ecuador se caracterizó por un bicefalismo acarreado desde
la época colonial, es decir, que se concentraba el poder y las grandes masas socia-
les en dos ciudades, esto es, Quito y Guayaquil (la primera, por ser la capital del
país, y la segunda, por ser el puerto privilegiado y polo económico). Además de

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una utopía constitucional
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Herrera, M.; Córdova, J.; Correa, J.

esta disputa de poder, se puede mencionar del regionalismo (costa y sus regiones,
así como la sierra y la Amazonía), el recelo y el rechazo frente a otras culturas se
han concretado caciquismos en cada nivel de organización territorial (provincia,
cantón, parroquia), “lo que ha convertido al país en parcelas personales, étnicas,
territoriales, morales y religiosas” (Suárez, Mosquera, Bajaña, & Uzho, 2017) lo
que acarrea también conflictos y desigualdades.
(Guillén, 2019) expone que “es importante también que cuando se quiere re-
gionalizar o dotar de autonomía política a los territorios se tome en cuenta si parte
de una voluntad popular de los territorios de querer y generar dicho espacio”, vo-
luntad que debe ser acogida o propulsada por los gobernadores provinciales.
El desinterés o desinformación social también cala profundo, esto es, la falta de
un sentimiento social o en conjunto, del deseo de progreso comunitario o social,
esto se da en las sociedades que son fragmentadas, donde la diversidad no une, sino
que separa, tal como se evidencia en la sociedad ecuatoriana, donde cada quien vela
por su estabilidad socio-económica. El proceso de conformación de las regiones
tiene como centro vital el deseo de la unión para la prosperidad, elemento que no
es compatible con la actual visión individualista, siendo que, una vez más, la CRE
propone cambios más bien humanistas que no van de la mano con los elementos de
pensamiento que rigen a nuestra sociedad.
De manera similar, la organización por regiones es innecesaria, ya que desde
que se dejó de lado la organización departamental, las provincias han tomado el
protagonismo y “por lo que mal haríamos en desconocerlo; por otro lado, nuestra
realidad local no exigía la creación de regiones autonómicas al estilo del Estado
autonómico español, en el que existían y existen pueblos que reclaman mayores
poderes” (Noboa, 2013, pág. 31).
Al instaurarse las regiones como niveles administrativos superiores a las pro-
vincias, se considera que estas últimas llegarían a desaparecer, ya que las facultades
administrativas serían absorbidas por el gobierno regional.
“La descentralización, la desconcentración y el desarrollo territorial son temas
nacionales y no únicamente locales o regionales, pues se trata de la distribución
equitativa del poder estatal hacia todos sus niveles territoriales y administrativos”
(Carrión & Dammert, 2007, pág. 23). Esto permite entrever que la preocupación
por el tema de las regiones debe ser una discusión nacional, situación que en la
realidad no se dio. De igual manera, esto permitiría que se afronte una “discusión

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Herrera, M.; Córdova, J.; Correa, J.

sobre las ventajas y los límites de un régimen semi-presidencial” (Falconí & Muñoz,
2007, pág. 26). Con base a este pensamiento, quizás sea que la temática regiona-
lista o regionalizadora, a falta de un impulso regional, tampoco tuvo de parte del
Gobierno Central la atención necesaria, dado que “la reforma del Estado no puede
mirarse de manera fragmentaria y parcial” (Falconí & Muñoz, 2007, pág. 26), sino
que requiere una participación total de la población, un interés público.
En este punto, es pertinente hacer una comparación con el caso español, en
especial en los años 70 y siguientes, con la situación socio-política ecuatoriana
actual, donde se puede determinar que, en España, el proceso de conformación de
las Comunidades Autónomas surgió como un pedido de aquellas comunidades que
histórica y culturalmente se encontraban afianzadas, y que con la salida de la dicta-
dura franquista vieron una posibilidad de independencia y autonomía.
Como primer punto de comparación, existen diferencias sociales entre España
al momento de la creación de las comunidades y el caso ecuatoriano actual (2008-
presente), toda vez que las necesidades socio-económicas de la población difieren.
Esto quiere decir que, socialmente, España y sus comunidades necesitaban de este
régimen especial de comunidades, mismo que, entrega potestades a las comunida-
des para que manejen ciertos aspectos que, de no estar constituidas como comu-
nidades autónomas, dependerían del Estado Central. En Ecuador, por su parte, las
necesidades sociales no impulsan la creación de otras organizaciones que no sean
las provinciales y municipales, ya que desde estas mismas esferas no existe el pro-
pósito de unirse en las llamadas regiones.
La sociedad ecuatoriana, multiétnica y polifacética, no ha aunado todavía esfuer-
zos en distinguirse a partir de las similitudes que presenten ciertos sectores sociales
y querer unirse con base a estas similitudes. Es así que, si bien se presentan cerca-
nías evidentes entre ciudadanos que pertenecen a diferentes provincias, sea por sus
bases culturales (indígenas, montubios o serranos), estos sectores (selva, costa y
sierra), no han tenido procesos que, ni impulsados desde los GADs Provinciales ni
desde los mismos ciudadanos busquen una unificación.
Explicaciones a esto se pueden esbozar con base a la falta de información (“ex-
cusa” que podría aplicar para la ciudadanía, más no para los GADs) de los benefi-
cios de la unión en regiones, así como una explicación más factible, que es la indi-
ferencia por parte de los sectores afianzados al poder en generar estos espacios, por

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una utopía constitucional
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parte quizás en mantener la situación socio-política “tal como está”, toda vez que
los cambios que posiblemente conlleve la creación de las regiones desafíe el status
quo al que están acostumbrados.
La contigüidad de las provincias son similitudes latentes entre las autonomías
españolas y Ecuador y obviamente es , a efectos sociales, importante de ser tomada
en cuenta, ya que por la cercanía, será más factible la sincronización de sus hábitos
culturales y sociales (elemento que se evidencia claramente en el caso de las co-
munidades españolas), así como el elemento económico tendrá mayor posibilidad
toda vez que es más probable que se desarrollen actividades económicas entre dos
provincias aledañas que entre dos provincias que estén separadas, por motivos de
transporte, movilidad, etc.
Más allá de los impedimentos que puedan surgir de las suposiciones que cada
ciudadano pueda esbozar, es evidente que la CRE, así como el COOTAD poseen
aún una figura que no ha sido utilizada, quizás a la espera de una futura transfor-
mación político-social, y que hasta que no se lleve a cabo tal transformación, estará
esperando para ser puesta en práctica y consigo, poder evaluar de manera más cer-
tera los pros y los contras que la misma pueda brindar a las provincias que tomen
la iniciativa.

4. Causas políticas

Analizando las causas políticas, (Guillén, 2019), afirma que, la regionalización y su


fracaso es en parte, dado porque el Gobierno Central ha decidido en un momento
determinado que la agenda pasa por otras prioridades (lo que podría ser comple-
tamente comprensible). La economía juega un papel importante puesto que para
descentralizar el gobierno a una nueva esfera se requiere de grandes cantidades de
dinero. El autor antes citado también expresa que es este elemento económico el
factor más preponderante a la hora de evaluar el fracaso de la puesta en marcha de
las regiones.
Las enormes diferencias en cuanto a intereses y pensamiento político son, sin
lugar a dudas, la principal causa que pone tope a la creación de las regiones, con
énfasis en los cambios constantes que se dan tras cada elección en los diferentes
escalones políticos (Gobiernos: Parroquiales, Municipales y Provinciales), mismos
que, por ser cada cuatro años, no prestan un terreno fértil para proyectos a largo

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plazo. En esta óptica, (Viciano, 2019) expresa que la propuesta de las regiones ha
fracasado debido a que las culturas regionales planteadas por el texto constitucional
han sido poco atractivas para la ciudadanía ecuatoriana, es decir, que no se sienten
identificados con tal propuesta. Además, gran parte de los gobiernos provinciales
existentes en el país no han demostrado interés en que exista un ente por encima
de ellos que les pueda quitar poder o competencias.
Es evidente la falta de liderazgo político con el que se pretenda guiar una unión
de ideologías, tradiciones, costumbres con base en la democracia y voluntad popu-
lar. Los representantes de cada provincia no han realizado acciones significantes
para por lo menos proponer ideas de unificación, y es que juega un papel relevante
la autarquía presente en el nivel inmediato inferior al de las regiones, al tener sus
propios recursos “y los asignados”, autonomía y la auto sustentación, unirse con
otra provincia “con menos producción o recursos”, queda en segundo plano.
Carrión es claro al establecer que la descentralización tiene como punto de na-
cimiento las demandas que surgen de la sociedad a causa de factores económicos
y sociales que se ven potenciados al percibirse al Gobierno Central como un obs-
táculo o al entenderse que no se verifica su presencia en el territorio (2007). Por
esto, es que “en el nacimiento de dichas tendencias se encuentran como primordial
factor las necesidades urbanas y rurales desatendidas por los gobiernos centrales”
(Bonilla, 2014, pág. 26). De igual manera, la labor del Gobierno Central no está
enfocada en reducir “la brecha entre los planes nacionales y regionales y el Sistema
Nacional de Planificación, causa una desarticulación entre la realidad local y las
grandes políticas a nivel país” (Bonilla, 2014, pág. 50).
En Ecuador, los casos de Quito y Guayaquil son una muestra de lo que Carrión
(2007) establece como “dos formas de demandas por descentralización, según la
condición social y económica de las mismas” (pág. 39), indicando que para este
tipo de zonas, el Gobierno Central termina siendo una especie de tope, ya que “el
propio Estado nacional les significa un freno para su desarrollo, porque les impide
integrarse a mercados más grandes, modernos y dinámicos” (Carrión, 2007, pág.
39). Políticamente debe de constatarse por tanto no sólo la voluntad regional, sino
también del Gobierno Central para llevar a cabo este proceso.
Sin embargo, para Viciano (2019) el Gobierno Central no está interesado en
generar nuevos contrapoderes dentro del Estado, pues se tenía cierta tendencia a la

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concentración política pública. Por lo tanto, se puede decir que hubo un consenso
entre los gobiernos autónomos provinciales y ciudadanía en general que a la vez
no estaban motivados con la propuesta de la creación de los gobiernos regionales.
Las causas políticas conllevan también a revisar el grado de compromiso que
existe en las provincias que potencialmente podrían unirse en regiones, toda vez
que la construcción de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo así
como sus directrices deberán estar a la par de lo que establezcan los planes (inter-
nos) por así decirlo, de cada una de las provincias unidas, todo esto en búsqueda de
una unión más fructífera y un efectivo ejercicio de competencias y facultades, que
respete la esencia (no sólo normativa sino histórica) de cada uno de las provincias.
Para su proceso de constitución, las regiones deberán poseer un estatuto, mis-
mo que se crearía con la anuencia de todas las partes, lo cual podría devenir en un
mayor grado de autonomía a sus competencias, así como la posibilidad de rediseñar
parte de sus instituciones políticas (Muñoz P. , 2008).

5. Comentarios sobre la distribución de competencias

Es necesario un comentario final respecto de la distribución de competencias en


Ecuador, que nos permita tener perspectiva de las oportunidades de mejorarlo.
Sin lugar a dudas, la distribución de competencias es clave a la hora de crear
nuevas esferas de gobierno, dado que es primordial que tengan claras sus atribu-
ciones, así como sus límites. Tales atribuciones deben ser atractivas para los grupos
señalados en apartados anteriores (actores políticos y sociales), ya que no se pue-
den dejar de lado sus intereses y motivos para la creación de las regiones, donde se
busca de alguna manera poder mejorar la calidad de vida de los habitantes de las
provincias que se unen.
Quizá, lo que esté fallando sea la planificación estratégica, misma que “supone un
análisis y una concentración en los que participan, (…) los actores locales, identifi-
cando las áreas problemáticas o temáticas, objetivos, líneas estratégicas, problemas,
alternativas, programas y proyectos (…) para lograr los objetivos que se proponen
en el territorio” (Zula, Castillo, & Carrión, 2016). A partir de esta mirada crítica,
posiblemente los gobiernos regionales tendrían mayores posibilidades de fundación
con base en la participación.

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La normativa debe enfocarse sobre todo en consolidar la distribución de compe-


tencias que de mejor manera sirvan a los GADs ya creados, así como aquellos que
la misma ley permita crear. La población, como primera y última beneficiaria debe
verse favorecida por los cambios en la distribución de competencias. Un organismo
estatal que establezca las competencias es, tal como existe en la actualidad, factible
en cuanto ayude a repartir las competencias de mejor manera, pero jamás podría
este organismo suplantar la voluntad y el interés de las personas que se verán in-
mersas en la creación de las regiones.
Los servicios a prestar, así como la forma en la que se sustentarían las regiones,
debió ser parte central del debate en su momento, mostrando cuáles de sus compe-
tencias serían favorables a la población (como forma de incentivar al aumento de
participación social en el proceso) así como una negociación con los demás niveles
de gobiernos autónomos descentralizados, para que estos choques entre competen-
cias no afecten de manera sorpresiva el funcionamiento de ninguno de los niveles
en conflicto.
A más de aumentar las competencias a los gobiernos descentralizados se debería
evitar yuxtaposiciones y, por otro lado, descentralizar realmente cuestiones que en
la actualidad están centralizadas, tal es el caso del sistema de salud y educación.
Aunque, bien se puede tener la legislación centralizada para que las condiciones
sean iguales en todo el territorio nacional, pero no que la ejecución, así como la
forma en la que se lleva a cabo la aplicación de la ley al territorio, dado que esto se
puede hacer descentralizadamente, con un enfoque más cercano y dependiendo de
los problemas circunstanciales de cada zona (Guillén, 2019).
Por otro lado, dentro del plazo para la conformación de estas regiones, ninguna
se ha materializado. Si bien es cierto, toma tiempo la planificación de un orden de
gobierno de este tipo, en la realidad, las personas y comunidades que debieron (o
deben) intervenir en estos procesos, deben estar convencidos de tal unión, y eso no
ha ocurrido. De no ser productiva esta unión, se podría estar frente a un modelo
que, con el paso de los años, decreciera en su aceptación y podría desencadenar en
una disolución, con todas las consecuencias negativas que esto acarrea.
Para (Guillén, 2019), una de las claves para mejorar la distribución de las com-
petencias sería analizar qué es lo que está fallando históricamente por parte de una
gestión centralizada de los recursos, así como de las competencias y de las políticas
de transferencia de competencias. Esta gestión centralizada, es, a entender de los

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autores, uno de los motivos por los cuales la sociedad ecuatoriana es desigual, y
un mejor reparto de los recursos permitiría que la calidad de vida de las personas
mejorará. El fracaso de las regiones obliga a buscar otras alternativas, como la pro-
fundización de la descentralización municipal y provincial, para lograr una mejor
redistribución de los recursos, superando las condiciones de desigualdad y fortale-
ciendo a aquellos territorios más vulnerables.

Conclusiones

1. Existe la base constitucional legal adecuada e idónea, para la conformación


de los Gobiernos regionales, siendo necesaria la iniciativa política de los gobiernos
provinciales, e indispensable una activa participación de la ciudadanía que al final
es a quien le corresponde adoptar la decisión de crear o no un gobierno de región.
2. Desde una perspectiva comparada con España, las comunidades se formaron
producto de un impulso independentista por parte de la sociedad, proceso que duró
más de 40 años, con sus inconvenientes de limitación de competencias dirimidos
pertinentemente, lo que no ocurrió en Ecuador donde el proyecto de regionaliza-
ción fue propuesto por el constituyente en el año 2008 sin encontrar una recep-
ción aprobatoria en la realidad, debido a la falta de voluntad política y a la ausencia
de una identidad cultural regional que haya logrado inspirar la unión de dos o más
provincias para la conformación de una GAD Regional.
3. Ciertas competencias regionales llegan a ser repetitivas frente a las compe-
tencias de niveles menores, lo que desarrollaría conflictos respecto de sus límites
por lo que el catálogo de competencias, además no resulta llamativos para los posi-
bles interesados.
4. Desde la creación de la Constitución hasta la actualidad el factor principal
para la no materialización de los GADs Regionales ha sido el desinterés de todos los
agentes participantes (Estado-sociedad-GADs) haciendo énfasis en los gobernado-
res provinciales, su falta de liderazgo y recelo frente a unificación, quienes tienen la
tarea de proponer el proyecto de Ley.

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