Informe

COVID-19
CEPAL-OPS

14 de octubre de 2021

La prolongación de la crisis
sanitaria y su impacto
en la salud, la economía
y el desarrollo social
Prólogo

La prolongación de la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19)

ha cobrado cerca de un millón y medio de vidas en América Latina y el Caribe
Índice
y ha dado lugar a más de 44 millones de casos confirmados desde su
aparición en la región, en febrero 2020. La región acumula cerca de una Prólogo............................................................... 1
quinta parte de los casos confirmados de COVID-19 y alrededor del 30% de Introducción........................................................ 3
las muertes en todo el mundo, a pesar de tener solamente el 8,4% de
I. Una crisis sanitaria prolongada y sistemas
la población mundial. Las condiciones de vulnerabilidad que caracterizan de salud débiles............................................. 4
a América Latina y el Caribe la han hecho especialmente sensible a los
efectos de la pandemia. Esta crisis sin precedentes ha dejado en evidencia II. El escenario económico y social
ante la crisis sanitaria prolongada..................14
la centralidad de la salud y el bienestar de las personas y comunidades para
el desempeño de las economías y el desarrollo social. En este sentido, III. Posibles escenarios de control
en este informe se pone de relieve cómo las debilidades históricas de los de la pandemia en el corto plazo.................. 25
sistemas de salud y las desigualdades estructurales, características de la IV. El control de la crisis sanitaria
región, han dificultado el control de la pandemia. es fundamental para avanzar
hacia una recuperación económica
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la sostenible y con igualdad............................. 31
Organización Panamericana de la Salud (OPS), en este segundo informe
Bibliografía........................................................ 37
conjunto, actualizan la evolución de la pandemia y sus implicancias para la
salud, la sociedad y la economía, definen escenarios potenciales de control
y evolución en el corto plazo y profundizan las líneas de acción de largo plazo
recomendadas para fortalecer la capacidad de respuesta del Estado a las
necesidades de salud de la población y sus determinantes, en el contexto
de una recuperación transformadora.
Si bien se observan algunas señales positivas de recuperación económica
y se reconocen diferentes tipos de respuesta de los sistemas de salud
para el control de la pandemia, es necesario enfatizar la persistencia de
condiciones estructurales de inequidad en materia de salud en la región.
Además, en un contexto en que la pandemia de COVID-19 aún no se ha
controlado, se mantienen los retrocesos sociales en materia de pobreza
 y pobreza extrema, desigualdad, inequidad en el acceso a la salud, educación y nutrición, entre
otros, lo que refleja que el repunte económico no será suficiente para que la recuperación sea
transformadora, con igualdad y con sostenibilidad ambiental.
Desde la perspectiva de la salud se observa con preocupación la interrupción de servicios esenciales
de salud no relacionados con el coronavirus, lo que impide garantizar el acceso a la salud de las
poblaciones. Además, se constatan limitaciones en los avances de las coberturas de vacunación
en varios países de América Latina y el Caribe. La desigual distribución y la asimetría mundial
entre los países desarrollados y los países en desarrollo se traduce en que, a septiembre de 2021,
apenas un 30% de la población de la región contara con el esquema completo de vacunación.
En este sentido, se reafirma la importancia de garantizar la provisión de servicios esenciales de
salud en el contexto de una pandemia prolongada y se entiende a la vacunación masiva como
uno de los principales desafíos de los países para controlar la pandemia, junto con la aplicación de
medidas de protección social y de salud pública. En este marco, se pone de manifiesto la necesidad
de fortalecer los mecanismos de coordinación, integración regional y cooperación internacional.
En el informe también se resalta la necesidad de una transformación de los sistemas de salud
con base en la atención primaria de salud, teniendo como norte la salud universal, fortaleciendo
las capacidades institucionales de las autoridades de salud y el avance hacia un sistema de salud
resiliente y con capacidad de respuesta a los desafíos actuales y futuros. Para ello, es imperioso
aumentar el gasto público en salud, con equidad y eficiencia, otorgándole prioridad estratégica al
primer nivel de atención.
Finalmente, ambas instituciones reafirman la urgencia de controlar la pandemia mediante un enfoque
integral y reconocen que este es el momento de avanzar mediante una agenda institucional que
permita retomar el camino hacia los Objetivos acordados como parte de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible, sin dejar a nadie atrás.

Alicia Bárcena Carissa F. Etienne

Secretaria Ejecutiva Directora
Comisión Económica para Organización Panamericana
América Latina y el Caribe (CEPAL) de la Salud (OPS)

2
 COVID-19

Introducción1
„ Más de un año y medio ha pasado desde la aparición del primer caso de enfermedad por
coronavirus (COVID-19) en América Latina y el Caribe, lo que desencadenó una crisis sanitaria que
se ha prolongado junto con un persistente deterioro del desarrollo social. Durante este período
de crisis, la región ha acumulado más de 44 millones de casos y casi 1,5 millones de muertes por
COVID-19. Este efecto es desproporcionado respecto de otras regiones del mundo, dado que,
con solo el 8,4% de la población mundial (Naciones Unidas, 2019), en América Latina y el Caribe
los casos de COVID-19 y las muertes por el virus representan casi el 20% y el 30%, respectivamente,
de los totales mundiales registrados (OMS, 2021a).
„ En 2020, a raíz de la crisis sanitaria, América Latina y el Caribe experimentó la mayor contracción
económica de los últimos 120 años y fue la región que tuvo el peor desempeño de todas las regiones
en desarrollo. Previo a la pandemia, la región ya arrastraba problemas de bajo crecimiento y, si bien
se estima un crecimiento del 5,9% para 2021, este no será suficiente para recuperar los niveles
del PIB de 2019 (CEPAL, 2021a). Se registran hitos históricos en el mercado de trabajo, como el
descenso tanto de la ocupación como de la participación laboral y el aumento de la desocupación,
así como aumentos de la pobreza y la desigualdad. En 2020 la pobreza habría sumado 22 millones
de personas en comparación con el año anterior, con un efecto importante en niñas y niños. La
pérdida de ingresos del trabajo a causa del desempleo se ha traducido en incrementos de las
tasas de pobreza y también en la magnitud de la desigualdad de ingresos. La situación de las
personas en condiciones de vulnerabilidad, como trabajadores informales, mujeres y jóvenes,
indígenas, afrodescendientes, migrantes y personas con discapacidad, ha empeorado. Además,
el efecto en la educación genera el riesgo de perder una generación en términos formativos.
La crisis también provocó el cierre de una gran cantidad de pequeñas y medianas empresas
(pymes), así como la destrucción de capital humano y de empleo. Esto agudiza la heterogeneidad
productiva de la región, a lo que se suman los bajos niveles de inversión (CEPAL, 2021a).
„ Es así como, además del alarmante escenario sanitario que la pandemia ha significado para la
salud pública de los países de América Latina y el Caribe, ha quedado en evidencia la debilidad
del modelo de desarrollo de la región, en términos económicos, sociales y ambientales. Los
múltiples y profundos impactos que ha tenido y sigue teniendo la crisis sanitaria, a pesar de la
recuperación económica, revelan la vulnerabilidad de la región.
„ Los países de América Latina y el Caribe se caracterizan por presentar condiciones estructurales
de desigualdad, inequidad, vulnerabilidad y exclusión social que se combinan y reproducen con
la informalidad y precariedad del empleo, la debilidad de los sistemas de protección social y las
estructuras productivas con escaso nivel de integración y limitadas capacidades para mantener
niveles de crecimiento sostenibles. Estas condiciones se reflejan en la estructura institucional
de los sistemas de salud y se han visto exacerbadas por la pandemia. Con sistemas de salud
subfinanciados, segmentados y fragmentados (CEPAL/OPS, 2020), y sistemas de protección
social débiles e insuficientes, una proporción significativa de la población de la región ha visto
sus necesidades básicas insatisfechas.
„ La pandemia de COVID-19 no solo ha dejado en claro la necesidad de implementar políticas
integrales y de reconocer la interdependencia que existe entre la salud, la economía, el desarrollo
social y el medio ambiente (CEPAL/OPS, 2020), sino que, ante su prolongación, se ha consolidado
la centralidad de la acción del Estado. El papel que el Estado ha tenido durante este largo período
de crisis ha sido fundamental para contener y mitigar las profundas consecuencias y retrocesos
en materia de desarrollo social y económico. Los importantes esfuerzos fiscales anunciados y
puestos en marcha por los países fueron una herramienta de política económica fundamental para
responder a la crisis, se tradujeron en un alza significativa del gasto público en 2020 y permitieron
al menos sostener el gasto en salud y fortalecer los programas de protección social asociados
con la emergencia. Para enfrentar la situación, los países de la región han adoptado medidas de
protección social orientadas a mantener el consumo y garantizar condiciones de vida básicas,
de manera que la protección social universal ha adquirido un papel clave durante la emergencia
y debe continuar funcionando (CEPAL, 2021b).
1
La información empleada para la elaboración de este documento, salvo que se indique otra cosa, es la disponible hasta el 31 de agosto de 2021 en
el caso de la CEPAL y el 10 de septiembre de 2021 en el caso de la OPS.

3
 „ Junto con la necesidad de fortalecer la inversión del Estado, la persistencia de la crisis también
ha evidenciado la necesidad de transformar los sistemas de salud, considerando debilidades
estructurales, como el escaso nivel de financiamiento, expresado en un bajo gasto per cápita en
salud y una reducida disponibilidad de recursos humanos, las dificultades e ineficiencias que genera
su fragmentación, así como las inequidades que reproduce entre distintos grupos de la población.
„ La superación de la crisis continúa siendo incierta debido, entre otros factores, a los niveles de
vacunación extremadamente bajos en muchos países y la dificultad de mantener la implementación
de medidas sociales y de salud pública en niveles adecuados. La desigual distribución de las
vacunas, tanto a nivel mundial como regional, confirma, por una parte, la marcada asimetría
que sigue vigente entre los países desarrollados y los países en desarrollo, y, por la otra, la
fragmentación de América Latina y el Caribe en esta materia. Asimismo, la heterogeneidad que
existe en la región ha quedado en evidencia con el desigual despliegue de los planes nacionales
de vacunación y la marcada brecha entre los países. Esto plantea la necesidad de potenciar los
mecanismos de integración y cooperación regional en la dimensión sanitaria.
„ La vacuna contra el COVID-19 es una intervención de salud que tiene beneficios para todos los
sectores. Por tanto, el financiamiento de la inmunización exige un enfoque integral y colectivo
por parte de los gobiernos. En especial, es imprescindible la coordinación entre los ministerios de
hacienda, de salud, de relaciones exteriores, otros ministerios sectoriales, los bancos multilaterales
de desarrollo, los donantes internacionales y otros actores clave para determinar las fuentes de
financiamiento disponibles para la puesta en marcha de los planes de vacunación y los requisitos
para que la inversión de recursos sea eficiente y transparente.
„ El impacto sustancial que la pandemia de COVID-19 ha tenido en la salud y el bienestar, y sus
repercusiones en la economía y el desarrollo social, implica entender la vacunación como un bien
público global que cumple con la función de ser una intervención de salud esencial, que reduce
la mortalidad y la gravedad de los casos de infección, y que, además, aparece como un requisito
que facilita el proceso de reapertura y la reactivación económica. Es así como la trayectoria de la
reactivación económica está atravesada por incertidumbres derivadas de factores coyunturales, como
los avances desiguales en la puesta en marcha de la vacunación, y por condiciones estructurales,
como los problemas económicos y sociales, que ya estaban presentes antes de la pandemia.
„ Luego de esta introducción, en el presente informe se analizan las principales debilidades
históricas de la región, junto con el panorama actual de avance de los procesos de vacunación,
las medidas de salud pública implementadas por los países y la evolución demográfica que ha
tenido la pandemia. A ello le sigue una sección que aborda los principales impactos económicos
y sociales de la pandemia en América Latina y el Caribe, poniéndose de relieve las condiciones de
vulnerabilidad de la población en distintas dimensiones en este escenario, junto con la centralidad
de la protección social y el rol del Estado durante la crisis sanitaria prolongada, así como la
necesidad de incrementar la inversión pública en salud y fortalecer la institucionalidad del sector
de la salud. Después, se presenta un análisis sobre los posibles escenarios de supresión de la
pandemia en el corto plazo, considerando factores que están bajo el control de los países y un
conjunto de condiciones contextuales que tienen un impacto directo en esta área. Finalmente,
se concluye con una sección de recomendaciones que enfatizan la centralidad de un abordaje
integral para controlar la crisis sanitaria en el corto plazo y para avanzar hacia una recuperación
económica sostenible y con igualdad y hacia la salud universal con sistemas de salud resilientes.

I. Una crisis sanitaria prolongada y sistemas de salud débiles

„ La fragilidad de los sistemas de salud de América Latina y el Caribe antes de la pandemia se
asocia a su subfinanciamiento, fragmentación y segmentación (CEPAL/OPS, 2020). La región se
caracteriza por tener un gasto público en salud inferior al acuerdo regional del 6% del PIB y un
gasto en salud per cápita muy por debajo del de otras regiones que tienen sistemas de salud más
robustos, como los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
En 2018, el gasto total en salud per cápita para los países de América Latina y el Caribe se situaba,
en promedio, en 1.094 dólares (en paridad del poder adquisitivo), de los cuales 637 dólares
correspondían al gasto público (véase el gráfico 1). Ambos promedios equivalen aproximadamente
a una cuarta parte del valor correspondiente en el promedio de los países de la OCDE. Además,
se observan grandes desigualdades entre los países de América Latina y el Caribe en estos

4
 COVID-19
indicadores. Mientras que países como Cuba y el Uruguay presentan un gasto total en salud
muy por encima de los 2.000 dólares per cápita y una proporción del gasto público cercana a lo
que muestran los países de la OCDE (por encima del 70%), otros países, como Haití, Honduras
y Venezuela (República Bolivariana de), tienen un gasto en salud per cápita muy por debajo de
los 500 dólares, con una proporción pública inferior al 50%.

Gráfico 1 | América Latina y el Caribe (33 países) y Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE):
gasto total, privado y público en salud per cápita, 2018
(En dólares internacionales (PPA))

4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
Haití

Bahamas
Honduras
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Nicaragua
Guatemala
Bolivia
(Est. Plur. de)
Belice
Guyana
San Vicente y
las Granadinas
Jamaica
El Salvador
Santa Lucía
Granada
Dominica
Perú
Paraguay
Ecuador
Rep. Dominicana
México
Colombia
Suriname
Barbados
Costa Rica
Antigua y Barbuda
Brasil
Saint Kitts y Nevis
Panamá
Argentina

Trinidad y Tabago
Uruguay
Chile
Cuba
Promedio OCDE
Promedio de América Latina y el Caribe en gasto total Promedio de América Latina y el Caribe en gasto público
en salud per cápita en salud per cápita
Gasto privado en salud per cápita Gasto público en salud per cápita

Fuente: Organización Mundial de la Salud (OMS), Global Health Expenditure Database (GHED) [en línea] https://apps.who.int/nha/database/Home/Index/es.

„ El bajo nivel de gasto público en salud va acompañado de un alto gasto de bolsillo en los países de
la región, y esta es una importante fuente de desigualdad estructural en el acceso a los servicios
de salud (CEPAL/OPS, 2020). La necesidad de incurrir en gastos privados para tener un acceso
equitativo y oportuno a la salud aumenta el riesgo de empobrecimiento de las personas, sobre
todo de las que se encuentran en situación de vulnerabilidad, que de manera recurrente tienen
un estado de salud más precario y necesitan mayor atención en salud.
„ Los déficits de inversión pública de los sistemas de salud de la región se traducen, entre otras
cosas, en una escasez relativa de recursos humanos en el área de la salud, con una disponibilidad
promedio de 20 médicos por cada 10.000 habitantes. Esta cifra se encuentra muy por debajo del
promedio de 35 médicos por cada 10.000 habitantes que alcanzan los países de la OCDE y de
los parámetros recomendados por la Organización Mundial de la Salud (OMS)2. A esto se suma
un bajo número de camas (CEPAL/OPS, 2020).

A. El COVID-19 y la respuesta desde el sector de la salud

„ La necesidad de contar con recursos adicionales para atender la crisis sanitaria generada por la
pandemia se tradujo, entre otras cosas, en la reorganización de los servicios de salud. En muchos
casos, en distintos momentos de la pandemia se observó un efecto de desplazamiento de la
atención de cuestiones de salud no relacionadas con el coronavirus. Es así como, frente a la
saturación de los servicios de salud y de la atención en general ante la llegada de la pandemia,
una parte de la población experimentó una falta de acceso a los servicios de salud. El gráfico 2
muestra que, de acuerdo con la información proporcionada por los países de la región, en 2021
un 35% de los países habría registrado algún tipo de interrupción en la provisión de servicios
integrados de salud, lo que llegó a un 55% en el caso de los países que declararon interrupciones
en servicios prestados en el primer nivel de atención (con un 33% de nivel de interrupción
moderada o grave)3 (OMS, 2021a).
2
La OMS recomienda 30 médicos por cada 10.000 habitantes como mínimo y 23 médicos, enfermeras y parteras por cada 10.000 habitantes como
mínimo para atender de modo razonable la salud maternoinfantil.
3
Los niveles de interrupción son los siguientes: leve (interrupción del 5% al 25%); moderada (interrupción del 26% al 50%); grave (interrupción de
más del 50%).

5
 Gráfico 2 | América Latina y el Caribe (25 países y territorios)a: promedio en la interrupción de la provisión
de servicios esenciales de salud, según modalidades de prestación, 2021
(En porcentajes de países)

Interrupción promedio del grupo de servicios 16 11 7 35

Primer nivel de atención (n = 20) 23 23 10 55

Cuidados de rehabilitación,
paliativos y de largo plazo (n = 15) 10 16 14 40

Servicios auxiliares (n = 21) 26 7 5 38

Servicios de emergencia, Interrupción leve

críticos y cirugías (n = 18) 12 4 4 20
Interrupción moderada
Interrupción grave
0 10 20 30 40 50 60

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), sobre la base de Organización Mundial de la Salud (OMS), Second round of the national pulse survey
on continuity of essential health services during the COVID-19 pandemic: January-March 2021. Interim report 22 April 2021, Ginebra, 2021.
a
Los países y territorios considerados son: Bahamas, Belice, Bermuda, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Granada, Guatemala, Haití, Honduras, Islas Caimán, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Vicente y las
Granadinas, Suriname y Uruguay.

„ La mayor interrupción de servicios esenciales de salud en el primer nivel de atención tiene

importantes y variadas repercusiones sobre el acceso a los servicios de salud y la garantía del
derecho a la salud de las poblaciones. Ello es especialmente preocupante dado que el primer
nivel de atención es el más cercano a la comunidad y el que con más frecuencia se encuentra
en las zonas de difícil acceso, como las zonas rurales. Esto hace que para diversos grupos de
la población sea el primer y casi único punto de contacto con el sistema de salud. Asimismo, el
primer nivel de atención es un pilar fundamental de una estrategia de atención primaria de la salud
y donde se lleva a cabo una parte central de los servicios de salud relacionados directamente
con el control de la pandemia, como las actividades de testeo, trazabilidad y aislamiento, y, más
recientemente, la implementación de los planes nacionales de vacunación contra el COVID-19.
No obstante, como ya se indicó en CEPAL/OPS (2020), también es el nivel de atención más
postergado en la asignación de recursos en el sistema de salud y, por lo general, representa una
proporción del gasto total en salud que se considera insuficiente.
„ La inequidad y heterogeneidad estructural de la región se refleja en un aumento del porcentaje
de servicios esenciales de salud interrumpidos a medida que disminuye el nivel de ingreso de
los países. De acuerdo con los datos recabados por la OMS (2021), la mediana de servicios
interrumpidos para los países de ingreso medio-bajo y bajo fue del 67%, mientras que entre los
países de ingreso alto dicha mediana se situó en el 34%.
„ Junto con el efecto de desplazamiento, los países debieron realizar grandes esfuerzos para
responder a tiempo a las necesidades clínicas del COVID-19, considerando la escasez de
camas hospitalarias de los sistemas de salud de la región. Para ello, gran parte de los esfuerzos
materiales en la fase de mayor emergencia de la pandemia se dirigieron a aumentar la capacidad
de atención hospitalaria y, en particular, la capacidad en cuidados intensivos. Al respecto, según la
información disponible para 16 países de América Latina y el Caribe, entre marzo de 2020 y julio
de 2021 se observa un aumento de 63.222 camas de unidades de cuidados intensivos (UCI), lo
que representa un incremento del 103% en dichas capacidades. Este aumento ha sido desigual:
mientras que algunos países, como México y Venezuela (República Bolivariana de), cuadriplicaron
con creces la disponibilidad de camas de UCI en el período, otros, como la Argentina, el Ecuador,
Honduras y Panamá, lograron un aumento más moderado.
„ Si bien en algunos países de la región este aumento elevó el número de camas de UCI por encima
de 12 por cada 100.000 habitantes, equivalente al promedio de los países de la OCDE antes
de la pandemia, al 31 de julio de 2021, el promedio de ocupación total de camas de UCI en la
6
 COVID-19
región era del 75%, y países como Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Honduras,
el Paraguay, el Perú y Venezuela (República Bolivariana de) se ubicaban por encima del 85%. Ello
indica que, a ese momento, incluso dichos esfuerzos no eran suficientes para evitar una eventual
saturación general de los servicios de cuidados intensivos.
„ A pesar del destacable esfuerzo que implica el aumento del número de camas de UCI, es necesario
prestar atención a dos aspectos. En primer lugar, no existe información acerca de cuántas de
estas camas de UCI corresponden a una reconversión de camas hospitalarias ya existentes,
en un contexto de atención hospitalaria que ya mostraba un nivel de inversión insuficiente en
muchos países, y cuántas son un recurso completamente nuevo. En segundo lugar, junto con
la disponibilidad de camas de UCI, la atención en cuidados intensivos exige recursos humanos
especialmente capacitados, tanto en enfermería como en medicina intensiva, lo que no puede
aumentarse con la misma rapidez que el equipamiento. Ello puede generar importantes restricciones
y problemas, sobre todo si se considera el contexto histórico de escasez de recursos humanos,
y es posible que la calidad de dicha atención se haya visto afectada.
„ Es así como la saturación del sistema de salud en los países, reflejada en el desplazamiento de
la atención y la interrupción de servicios esenciales, muestra el subfinanciamiento estructural
de los sistemas de salud y la escasez de infraestructura y recursos humanos en salud que se
registra en la región. Esto pone de relieve la urgencia de aumentar la inversión pública en salud,
particularmente en el nivel primario de atención, así como también en la formación, contratación y
retención de personal y equipos de salud interprofesionales para apoyar la prestación de servicios
integrales, de modo que estén capacitados para responder a las crisis y se encuentren mejor
preparados para enfrentar los desastres sanitarios que puedan presentarse en el futuro.

B. Vacunas y acceso a servicios esenciales de salud

„ Junto con las debilidades estructurales de los sistemas de salud para enfrentar la pandemia, la
prolongación de la crisis sanitaria está estrechamente relacionada con el avance lento y desigual
de los procesos de vacunación en la región. En promedio, en América Latina y el Caribe se
registra una cobertura de vacunación de un 30% de la población con esquema completo. Si bien
países como Chile y el Uruguay se encuentran cercanos al 70%, la mayoría de los países aún no
alcanzan el objetivo original de cobertura mínima del 20% (véase el gráfico 3).

Gráfico 3 | América Latina y el Caribe (33 países): cobertura de esquemas completos de vacunación
contra el COVID-19, septiembre de 2021
(En porcentajes)

80

70

60

50

40

30

20

10

0
Haitía
Nicaragua
Jamaica
Guatemala
San Vicente y
las Granadinas
Bahamas
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Santa Lucía
Granada
Honduras
Belice
Guyana
Bolivia
(Est. Plur. de)
Paraguay
Suriname

Dominica
Perú

México
Costa Rica
Colombia
Trinidad y Tabago
Brasil
Barbados
Antigua y Barbuda
Cuba
Argentina
Saint Kitts y Nevis
Rep. Dominicana
El Salvador
Panamá
Ecuador
Chile
Uruguay

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), “COVID-19 Vaccination in the Americas”, datos actualizados a 10 de septiembre de 2021 [en línea]
https://ais.paho.org/imm/IM_DosisAdmin-Vacunacion.asp.
a
El porcentaje para Haití es 0,12%.

7
 „ La principal dificultad experimentada por los países de América Latina y el Caribe para ampliar la
cobertura de vacunación se ha relacionado con la falta de disponibilidad de vacunas. Esta escasez está
asociada con la alta dependencia que la región tiene de las importaciones, tanto de medicamentos
como de materias primas para el desarrollo de tecnologías sanitarias, y con el acaparamiento,
por parte de la gran mayoría de los países de altos ingresos, de la producción, relativamente
escasa, de vacunas contra el COVID-19. Esta situación de vulnerabilidad se volvió crítica cuando se
produjeron interrupciones unilaterales del suministro por parte de proveedores internacionales en
el primer semestre de 2020. Por ejemplo, en una encuesta realizada por la OMS a 122 países, un
20% indicó que los problemas de desabastecimiento o indisponibilidad de medicamentos estaban
entre las principales causas de las interrupciones en los servicios de salud para el tratamiento de
enfermedades crónicas no transmisibles (OMS, 2020b). Según un análisis llevado a cabo por la
Organización Panamericana de la Salud (OPS) en América Latina y el Caribe, los Estados Unidos y el
Canadá, en agosto de 2020, al menos 11 países contaban con menos de tres meses de suministro
de medicamentos antirretrovirales, lo que los ponía en una situación crítica para administrarlos y
cumplir las metas de los programas de prevención y control del VIH/Sida (OPS, 2020). Ello ha llevado
a constatar una asimetría mundial en las vacunas que se tradujo en un aumento de las desigualdades
que ya existían entre los países antes de la pandemia.
„ A la concentración de las vacunas en los países desarrollados se suman algunos hechos puntuales,
como la interrupción de exportación de las vacunas producidas por el Instituto Serológico de la
India, que se tradujo en una disponibilidad de vacunas menor a la comprometida y esperada. Esto
afectó particularmente el abastecimiento del Mecanismo COVAX para el acceso mundial a las
vacunas contra la COVID-19 para 2021. En este contexto, el Mecanismo COVAX no ha logrado
cumplir con los compromisos de distribución de dosis a nivel mundial y en la región en particular. A
septiembre de 2021, del total de 4.450 millones de dosis administradas en 217 países y territorios,
el Mecanismo COVAX había distribuido 190,1 millones a 138 participantes, lo que representa un
4,3% del total de dosis.
„ En este marco, y atendiendo a los requerimientos de los países de América Latina y el Caribe,
la OPS comenzará a adquirir vacunas contra el COVID-19 para ampliar el acceso de los Estados
miembros a las mismas, en paralelo al Mecanismo COVAX. Dicha tarea se llevará a cabo a través
del Fondo Rotatorio para vacunas de la OPS, un mecanismo de cooperación solidaria mediante el
cual, hace más de 40 años, se compran vacunas, jeringas y suministros afines en nombre de los
países participantes. Hasta ahora, en el contexto de la pandemia, el Fondo Rotatorio operaba en la
región como uno de los canales de compra del Mecanismo COVAX mediante el que se reconoce a
los Estados miembros de la OPS como un bloque unificado. El Fondo Rotatorio continuará operando
como canal para lograr la cobertura objetivo inicial del 20% de la población vacunada y funcionará en
forma paralela para incrementar la cobertura por encima de dicho umbral. A la fecha, aproximadamente
20 países han expresado su interés en participar de dicho mecanismo (OPS, 2021a).
„ Otra dificultad que enfrentan los países para poder acceder a las dosis de vacunas se relaciona
con el precio que deben pagar por los productos, observándose una alta disparidad en los precios
para los países para los cuales se cuenta con información. De acuerdo con los datos del Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, 2021), los precios pagados por tres países de
América Latina y los Estados Unidos son muy disímiles, incluso para el mismo producto. Por una
dosis de la vacuna Moderna, por ejemplo, los Estados Unidos pagan 15 dólares, mientras que
la Argentina ha pagado 22,5 dólares (un 50% más). Es importante mencionar que la escasez de
información al respecto refleja el carácter confidencial de los acuerdos bilaterales, que limitan la
capacidad de negociación y acceso a la información por parte de los países.
„ Más allá del acceso a las dosis, los países no deben subestimar la necesidad de recursos a nivel local
para llevar adelante los planes nacionales de vacunación contra el COVID-19. En este sentido, para
administrar las vacunas es necesario contar con capacidad instalada, principalmente en el primer
nivel de atención, y con disponibilidad de insumos. Según se desprende de los planes nacionales de
despliegue y vacunación contra el COVID-19 presentados por 18 países y territorios de América Latina
y el Caribe a la Plataforma de socios COVID-19 de la OPS, el costo de administración por dosis, sin
considerar los recursos humanos y la cadena de ultrafrío que se necesitan, asciende a 2,89 dólares,
en promedio, para coberturas promedio del 53% de la población, con gran variabilidad entre los
países, estimándose un costo de hasta 7 dólares por dosis (lo que actualmente representa el costo
de las dosis adquiridas a través del Mecanismo COVAX).

8
 COVID-19
„ A su vez, si se toman en cuenta todos los componentes de los planes nacionales de despliegue
y vacunación (dosis, recursos humanos, cadena de ultrafrío y otros insumos), el costo total
estimado de la implementación de esos planes representa, en promedio, un 3,7% del gasto
en salud de los países que los presentaron en 2018, o un 7,5% del gasto público en salud para
el mismo año, con diferencias importantes entre los países. En algunos casos, el costo total
estimado de implementación del plan asciende a casi un tercio del gasto público en salud anual
del país, mientras que en cinco casos se sitúa por encima del 10% (véase el gráfico 4). Cabe
esperar que esta situación genere cuellos de botella importantes en países que ya presentaban
niveles de gasto público en salud insuficientes y que se encuentran atravesando una situación
fiscal muy comprometida.

Gráfico 4 | América Latina y el Caribe (18 países)a: costo total de los planes de vacunación
(En porcentajes del gasto total y público en salud)

35

30

25

20

15

10
7,5%
Porcentaje del gasto
5
3,7% total en salud
Porcentaje del gasto
0 público en salud

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), sobre la base de los planes nacionales de vacunación.
a
Los países considerados son: Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Dominica, El Salvador, Granada, Guyana, Honduras,
Haití, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname y Trinidad y Tabago.

„ Se espera que entre septiembre y noviembre de 2021 aumente de manera significativa la

disponibilidad de vacunas para América Latina y el Caribe (véase la sección IV). En caso de
concretarse, esto representará un gran esfuerzo de absorción de dosis por parte de los países, que
será fundamental para el control de la crisis sanitaria y para poder avanzar hacia una recuperación
en la dimensión social.

C. Medidas de salud pública

„ Las medidas de salud pública para contener la propagación del virus se han centrado principalmente
en políticas de cuarentena y, de manera más genérica, de restricción de la movilidad, con
resultados diversos tanto en movilidad efectiva como en contención de la propagación del virus.
Los datos muestran que la situación ha sido muy cambiante con el transcurso de la pandemia
y muy heterogénea entre países. En algunos casos, las medidas adoptadas nominalmente no
se condicen con la información disponible sobre movilidad efectiva de la población que puede
obtenerse bajo ciertas modalidades, la más efectiva de las cuales es el seguimiento a través
de teléfonos celulares. El gráfico 5 refleja la movilidad efectiva de la población para el conjunto
de los países de América Latina y el Caribe. Allí se observa que mientras la movilidad asociada
al transporte y las instalaciones laborales aún se encuentra un 20% por debajo de los niveles
anteriores a la pandemia (aunque muy por encima de la disminución de más del 60% observada
en abril de 2020), la movilidad asociada con las compras en farmacias y almacenes ya se encuentra
en niveles similares a la línea de base.

9
 Gráfico 5 | América Latina y el Caribe (27 países y territorios)a: movilidad efectiva de la población
y casos confirmados de COVID-19, por semana epidemiológica
1 000 000
65

45 500 000

25
0
5

-15 -500 000

-35
-1 000 000
-55

-75 -1 500 000

Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep
2020 2021

Casos Residencial Instalaciones laborales Transporte Parques Almacenes Comercios

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), sobre la base de información de Google Mobility, “Informes de Movilidad local sobre el COVID-19”
[en línea] <https://www.google.com/covid19/mobility/.
a
Los países y territorios considerados son: Antigua y Barbuda, Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, República
Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).

„ Las principales medidas de salud pública aplicadas en los países se orientaron al distanciamiento
físico y restringieron la movilidad, y aun cuando el énfasis de los gobiernos y las capacidades de
aplicación de estas medidas han sido variables, en general tuvieron un impacto importante en
los momentos iniciales y en momentos de alza de los casos. De este modo, la movilidad ha ido
volviendo a sus estados casi normales o prepandémicos.

D. La demografía sanitaria del virus: cambios en los grupos de riesgo

„ La pandemia de COVID-19 ha generado diversas situaciones de saturación de los sistemas de
salud, no solo debido a la cepa inicial del virus, sino también al agravamiento de la pandemia con
el surgimiento de nuevas variantes que presentan mayor transmisibilidad y un posible aumento
del riesgo de hospitalización y de cuadros graves. Junto con otros factores, la aparición de
variantes del virus ha generado nuevas olas de la pandemia en 2021, que para algunos países han
resultado incluso más fatales que la ola inicial. En el gráfico 6 puede observarse claramente esa
tendencia en la Argentina, el Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, el Perú, el Uruguay y Venezuela
(República Bolivariana de).

Gráfico 6 | América Latina (18 países): número de defunciones informadas por COVID-19 por mes de procesamiento
con más de 1.000 defunciones, 1 de marzo de 2020 a 31 de agosto de 2021

A. Argentina B. Bolivia (Estado Plurinacional de)

15 000 3 000

10 000 2 000

10 000 1 000

0 0
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago

2020 2021 2020 2021

10
 0
20 000
40 000
60 000
80 000

0
5 000
10 000
15 000

0
300
600
900
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500

0
100
200
300
Mar Mar Mar
Mar Mar
Abr Abr Abr Abr
Abr
May May May May
May
Jun Jun Jun Jun Jun
Jul Jul Jul Jul
Gráfico 6 (continuación)

Jul

2020

2020
2020

2020
Ago Ago Ago Ago

2020
Ago
Sep Sep Sep Sep Sep
Oct Oct Oct Oct Oct
Nov Nov Nov Nov Nov

G.Cuba
C. Brasil

Dic Dic Dic Dic Dic

E. Colombia

K. Honduras
I. El Salvador
Ene Ene Ene Ene Ene
Feb Feb Feb Feb Feb
Mar Mar Mar Mar Mar
Abr Abr Abr Abr Abr
2021

May

2021
May

2021
May

2021
May May

2021
Jun Jun Jun Jun Jun
Jul Jul Jul Jul Jul
Ago Ago Ago Ago Ago

0
500
1 000
1 500
0
2 500
7 500
10 000

5 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000

0
200
400
600
800

0
10 000
20 000
30 000
Mar Mar Mar Mar Mar
Abr Abr Abr Abr Abr
May May May May May
Jun Jun Jun Jun Jun
Jul Jul Jul Jul Jul

2020
2020

2020
2020

2020
Ago Ago Ago Ago Ago
Sep Sep Sep Sep Sep
Oct Oct Oct Oct Oct
Nov Nov Nov Nov Nov
D. Chile

Dic Dic Dic

L. México
Dic Dic
H. Ecuador
F. Costa Rica

J. Guatemala
Ene Ene Ene Ene Ene
Feb Feb Feb Feb Feb
Mar Mar Mar Mar Mar
Abr Abr Abr Abr Abr

2021
May
2021
May

2021
May
2021

May
2021

May
Jun Jun Jun Jun Jun
Jul Jul Jul Jul Jul
Ago Ago Ago Ago Ago

11
COVID-19
 Gráfico 6 (conclusión)

M. Panamá N. Paraguay

1 000 3 000

2 000
500
1 000

0 0

Mar
Ene
Feb

Abr
May
Jun
Jul
Ago
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Jun
Jul
Ene
Feb
Mar
Abr
May

Ago
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
2020 2021 2020 2021

O. Perú P. República Dominicana

20 000 600

15 000 400
10 000
200
5 000

0 0
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago

Dic

Mar

Jun
Sep
Oct
Nov

Jul
Ene
Feb

Abr
May

Ago

Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic

Mar
Ene
Feb

Abr
May
Jun
Jul
Ago
2020 2021 2020 2021

Q. Uruguay R. Venezuela (República Bolivariana de)

1 500 500
400
1 000
300

500 200
100
0 0
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago

Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic

Mar
Ene
Feb

Abr
May
Jun
Jul
Ago
2020 2021 2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Mundial de la Salud (OMS), Second round of the
national pulse survey on continuity of essential health services during the COVID-19 pandemic: January-March 2021. Interim report 22 April 2021,
Ginebra, 2021.
Nota: El uso de diferentes escalas entre los países se debe a la gran diferencia en términos absolutos de las defunciones informadas por COVID-19 según
el tamaño poblacional de los países. Se mantuvo una escala particular para cada país de tal forma que sea posible visualizar las olas en cada uno
de ellos, sin fines comparativos.

„ El aumento de la transmisibilidad y el consecuente aumento del número de casos graves, en 2021,

hicieron que durante la nueva ola de la enfermedad fallecieran personas que en principio no estaban
expuestas al riesgo de muerte por no tener comorbilidades o enfermedades crónicas preexistentes
(Hanlon y otros, 2020; Nepomuceno y otros, 2020), ni pertenecer al grupo de edades inicialmente
consideradas de riesgo (Meyerowitz y Merone, 2020). El gráfico 7 muestra la proporción de esas
defunciones en personas menores de 60 años. En 2020, se observa que los países tenían un
nivel estable en dicho indicador, aunque distinto entre ellos. Ese porcentaje iba de menos de
un 10% en el Uruguay y alrededor de un 15% en la Argentina y Chile, a aproximadamente un
30% de las defunciones en el Brasil, Colombia, Costa Rica y el Perú. En México, estas llegaban
al 50%. En los primeros seis meses de 2021, sin embargo, esas proporciones aumentaron
considerablemente y a fines de junio de 2021 llegaron a aproximadamente el 20% en Chile, el
35% en la Argentina y el Perú, casi un 40% en Colombia, y más del 50% en el Brasil, Costa Rica
y México. Esta tendencia puede haberse generado, no solamente por el surgimiento de nuevas
variantes, sino también debido a que las personas mayores fueron vacunadas antes que las más
jóvenes. En consecuencia, los especialistas han urgido a aumentar la tasa de vacunación en los
países en desarrollo (Cohen, 2021) y a aplicar las vacunas en edades más tempranas.

12
 COVID-19
Gráfico 7 | América Latina (8 países): proporción de defunciones informadas por COVID-19 en personas menores
a 60 años, 1 de abril de 2020 a 31 de agosto de 2021
(En porcentajes)

70

60

50

40

30

20

10

0
Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago
2020 2021
México Costa Rica Perú Brasil Colombia Chile Argentina Uruguay

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales de COVID-19 por edades del Ministerio de Salud,
Dirección Nacional de Epidemiología y Análisis de Situación de Salud, “COVID-19. Casos registrados en la República Argentina” [en línea] http://datos.
salud.gob.ar/dataset/covid-19-casos-registrados-en-la-republica-argentina; Ministerio de Salud, “Banco de Dados de Síndrome Respiratória Aguda
Grave – incluindo dados da COVID-19. Vigilância de Síndrome Respiratória Aguda Grave (SRAG 2021)”, 2020; Ministerio de Salud, Departamento de
Estadísticas e Información de Salud, “Defunciones por causa de muerte 2016-2021” [en línea] https://deis.minsal.cl/; Secretaría de Salud, “Información
referente a casos COVID-19 en México” [en línea] https://datos.gob.mx/busca/dataset/informacion-referente-a-casos-covid-19-en-mexico; Ministerio
de Salud del Perú, “Datos Abiertos de COVID-19” [en línea] https://www.datosabiertos.gob.pe/group/datos-abiertos-de-covid-19; Ministerio de
Salud Pública, “Grupo Uruguayo Interdisciplinario de Análisis de Datos de COVID-19” [en línea] https://guiad-covid.github.io/#publications.
Nota: Para Costa Rica la edad de corte de las categorías es de 64 años y menos.

„ En el gráfico 8 se presenta la superposición entre la pirámide poblacional de América Latina y

el Caribe con los casos de COVID-19 por sexo y las muertes por COVID-19 por sexo. Aunque
todas las franjas etarias se han visto afectadas, en términos de casos, puede observarse en el
gráfico 8.A que existe una incidencia de casos similar entre hombres y mujeres que se concentra
más en las edades de 25 a 39 años. Con relación a las muertes por COVID-19, en el gráfico 8.B
se observa que los hombres han sido más afectados que las mujeres y que las franjas etarias
con mayor número de muertes son las de 65 a 74 años.
„ A pesar de la vulnerabilidad asociada a la edad, las limitaciones funcionales y las múltiples
enfermedades crónicas, se debe avanzar en la comprensión de las limitaciones en las respuestas
de los sistemas y servicios de salud al envejecimiento de la población en todos los niveles de
atención, especialmente en los servicios de atención a largo plazo, es decir, los que se brindan a
personas mayores y personas en situación de dependencia. Antes de la pandemia de COVID-19,
se estimaba que hasta la mitad de las personas mayores no tenían acceso a servicios de salud
esenciales en algunos países en desarrollo (Naciones Unidas, 2020) y al menos 142 millones de
personas mayores en todo el mundo no podían satisfacer sus necesidades básicas (OMS, 2020e).
Durante la pandemia de COVID-19, los servicios más afectados fueron la atención primaria y la
rehabilitación, así como los cuidados paliativos y a largo plazo, lo que tiene graves consecuencias
para las poblaciones más vulnerables, incluidas las personas mayores y las personas con
enfermedades crónicas y discapacidad (OMS, 2021a). En muchos países, más del 40% de las
muertes relacionadas con el coronavirus durante 2020 han ocurrido en centros de atención a
largo plazo, con una proporción de hasta el 80% en algunos países de ingresos altos (OMS,
2020e). Las investigaciones realizadas indican que en los centros de atención a largo plazo de
América Latina y el Caribe había dificultades para adquirir equipos de protección personal y una
capacidad limitada para realizar pruebas de COVID-19 (Wachholz y otros, 2020).

13
 Gráfico 8 | América Latina y el Caribe (19 países)a: casos confirmados y muertes por COVID-19, por sexo y grupo de edad, 2021

A. Casos confirmados de COVID-19 B. Muertes por COVID-19

En miles
Casos – Hombres Casos – Mujeres Muertes hombres Muertes mujeres
1 500 1 000 500 0 0 500 1 000 1 500 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60
Más de 100 años
95-99 años
90-94 años
85-89 años
80-84 años
75-79 años
70-74 años
65-69 años
60-64 años
55-59 años
50-54 años
45-49 años
40-44 años
35-39 años
30-34 años
25-29 años
20-24 años
15-19 años
10-14 años
5-9 años
0-4 años
25 20 15 10 5 0 0 5 10 15 20 25 25 20 15 10 5 0 0 5 10 15 20 25
Población – Hombres Población – Mujeres Población – Hombres Población – Mujeres
En millones

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS).

Nota: Las barras horizontales con borde negro corresponden a los casos confirmados y a las muertes notificadas por COVID-19.
a
Los países considerados son: Argentina, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Curaçao, Ecuador, Guatemala, Jamaica, México, Panamá,
Perú, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, República Dominicana, Trinidad y Tabago y Venezuela (República Bolivariana de).

II. El escenario económico y social ante la crisis sanitaria prolongada

A. El impacto de la pandemia y las medidas de control del COVID-19

en la economía
1. Contexto previo a la pandemia en América Latina y el Caribe
y proyecciones de crecimiento
„ En 2020, América Latina y el Caribe experimentó la peor contracción desde 1900, con una caída
del PIB del 6,8%, y el peor desempeño entre todas las regiones en desarrollo (CEPAL, 2021a). La
dinámica de crecimiento ya era limitada antes de la crisis, de modo que en el sexenio 2014-2019 la
región creció a una tasa promedio del 0,3%. Este fue uno de los períodos de menor crecimiento
desde que se tiene registro y solo es comparable con el sexenio que incluye la Primera Guerra
Mundial y el de la Gran Depresión (véase el gráfico 9).
„ El crecimiento prácticamente nulo en el quinquenio previo a la crisis, unido a la fuerte contracción
de 2020, se tradujo en una caída histórica de la ocupación y un aumento sin precedentes del
desempleo, junto con incrementos significativos de la pobreza y la desigualdad, lo que ha
exacerbado aún más los problemas estructurales de la región (CEPAL, 2021a). La crisis también
agravó la heterogeneidad productiva de América Latina y el Caribe, provocando el cierre de una
gran cantidad pymes y la destrucción de capital humano y de empleo, lo que se suma a un mal
desempeño en materia de inversión.
„ Para 2021 se espera una tasa de crecimiento del 5,9% y en 2022 se proyecta un crecimiento
promedio del 2,9% en la región (véase el gráfico 10).

14
 COVID-19
Gráfico 9 | América Latina y el Caribe: tasa de crecimiento anual del PIB y promedios por sexenios, 1901-2019
(En porcentajes)

10

-2
2014-2019:
-4 0,3%

-6

-8
1951

1961

1971

1981

1991

2001

2011
1901

1911

1921

1931

1941

1997
1999

2003
1903
1905
1907
1909

1913
1915
1917
1919

1923
1925
1927
1929

1933
1935
1937
1939

1943
1945
1947
1949

1953
1955
1957
1959

1963
1965
1967
1969

1973
1975
1977
1979

1983
1985
1987
1989

1993
1995

2005
2007
2009

2013
2015
2017
2019
Tasa de crecimiento anual Tasa promedio de seis años

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J. Bolt y J. van Zanden, “Maddison style estimates of the evolution
of the world economy. A new 2020 update”, Maddison Project Database 2020 y cifras oficiales.

Gráfico 10 | América Latina y el Caribe (33 países): proyección de la tasa de crecimiento del PIB, 2021
(En porcentajes)

Guyana 16,0
Panamá 12,0
Perú 10,6
Chile 9,2
Rep. Dominicana 8,0
Argentina 7,5
El Salvador 7,5
Colombia 7,5
México 6,2
Centroamérica y México 6,0
América Latina 5,9
América Latina y el Caribe 5,9
América del Sur 5,9
Centroamérica 5,5
Brasil 5,2
Bolivia (Est. Plur. de) 5,1
Honduras 5,0
Granada 4,7
Guatemala 4,6
Dominica 4,3
El Caribe 4,1
Uruguay 4,1
Paraguay 4,1
Jamaica 4,0
Costa Rica 3,7
Santa Lucía 3,6
Saint Kitts y Nevis 3,3
San Vicente y las Granadinas 3,0
Barbados 3,0
Ecuador 3,0
Belice 2,7
Nicaragua 2,5
Trinidad y Tabago 2,5
Bahamas 2,3
Cuba 2,2
Antigua y Barbuda 1,0
Suriname -1,0
Haití -1,3
Venezuela (Rep. Bol. de) -4,0
-5 0 5 10 15 20

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

15
 „ Si bien responde a las mejoras en las condiciones externas, la creciente apertura de las economías
y la flexibilización de las medidas de distanciamiento físico, la dinámica de crecimiento de la región
durante este año se explica principalmente por una base de comparación muy baja con resultado
de la fuerte caída de 2020. Este crecimiento esperado para 2021 no será suficiente para que la
región recupere el nivel de PIB anterior a la crisis; solo 6 de los 33 países lo lograrán. En 2022,
en tanto, con un crecimiento esperado promedio del 2,9%, otros 8 países podrán alcanzar los
niveles de 2019.
„ La dinámica y la persistencia del crecimiento futuro, más allá del rebote de este año, están sujetas
a las incertidumbres derivadas de los avances desiguales en los procesos de vacunación y el
resto de las medidas de salud pública de contención de la pandemia, así como a la capacidad
de los países para revertir los problemas estructurales que subyacen tras la baja trayectoria de
crecimiento que exhibían antes de la pandemia.

2. Esfuerzos fiscales de los países para mitigar el impacto de la pandemia

en términos sociales y productivos
„ En 2020, la política fiscal demostró ser una herramienta de política económica fundamental para
responder a la crisis provocada por la pandemia de COVID-19. Los países de la región anunciaron
importantes paquetes de medidas fiscales que, en promedio, representaron un 4,6% del PIB.
Estos esfuerzos se tradujeron en un alza del gasto público, que alcanzó un nivel histórico en
América Latina al aumentar del 21,4% del PIB en 2019 al 24,7% del PIB en 2020.
„ Las medidas fiscales se enfocaron en fortalecer los sistemas de salud, apoyar a las familias por
medio de transferencias monetarias y proteger la estructura productiva a través de medidas de
liquidez (además de garantías estatales de crédito por un 2,5% del PIB). Si bien estos paquetes
lograron atenuar los efectos negativos de la pandemia, se profundizaron las brechas estructurales:
desigualdad, pobreza, informalidad, espacio fiscal limitado, baja productividad y fragmentación
de los sistemas de protección social y salud.
„ Ante la persistencia de la pandemia en 2021, varios países de América Latina han anunciado nuevos
planes fiscales de emergencia, equivalentes al 2,2% del PIB. Al mismo tiempo, los países de la
región han dado a conocer su intención de impulsar la inversión pública como instrumento para
reactivar la actividad económica y crear empleo, lo que se ha traducido en mayores erogaciones
por gastos de capital en varios países.

3. El impacto de la crisis sanitaria en el mercado laboral

„ Los efectos de la crisis provocada por la pandemia de COVID-19 en el mercado de trabajo fueron
mucho mayores que en crisis anteriores, tanto en lo que respecta a la pérdida en los niveles de
ocupación y la caída en la participación laboral, como en lo relativo a los aumentos en la tasa
de desocupación.
„ El impacto fue mayor en el empleo femenino y en los grupos más vulnerables. Entre 2019 y
2020, el nivel de ocupación se redujo casi 25 millones de personas, cerca de 13 millones de las
cuales son mujeres. Esto resultó en una tasa de desempleo femenino del 11,9%, superior al
9,3% de 2019. En tanto, la tasa de desempleo de los hombres en 2020 fue del 9,3%, frente a
un 6,9% en 2019. La tasa de participación femenina bajó del 51% en 2019 al 46,9% en 2020,
mientras que la tasa de participación masculina descendió del 74,7% al 69,6%. La reducción
anotada en la tasa de participación femenina la ubica en niveles similares a los de 2002.
„ Al primer trimestre de 2021, a pesar del aumento en el nivel de ocupados, la región solo logró
recuperar un 58% del total de los empleos que se perdieron durante la crisis. Para 2021 se
estima que la tasa de participación laboral se incrementará 3,4 puntos porcentuales, al pasar
del 57,7% en 2020 al 61,1%, con un aumento que será mayor para los hombres que para las
mujeres (CEPAL, 2021c).
„ El lento incremento en los niveles de ocupación y las mayores tasas de participación permiten
prever que la tasa de desocupación en 2021 será mayor que en 2020, y alcanzará un 11%,
comparado con el 10,5% de 2020. Al igual que en las tasas de participación, las mujeres muestran
un peor resultado, ya que su tasa de desocupación sería del 12,7% y se ubicaría tres puntos
porcentuales por encima de la de los hombres (9,7%) (CEPAL, 2021a).

16
 COVID-19
B. La crisis social aún no muestra señales de recuperación
1. La pobreza y la desigualdad se han profundizado
„ La crisis ha tenido efectos negativos en amplios grupos de la población de América Latina
y el Caribe, especialmente en los estratos de menores ingresos, que reflejan la matriz de la
desigualdad social en la región, cuyos ejes estructurantes son la pertenencia a distintos estratos
socioeconómicos o clases sociales, el género, la etapa del ciclo de vida, la condición étnico-racial
y el territorio, a lo que se suman otros factores como la situación de discapacidad o el estatus
migratorio. Estas desigualdades se acumulan, se potencian e interactúan entre sí, causando
múltiples discriminaciones que conllevan diferencias en el ejercicio de los derechos (CEPAL, 2020).
„ Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2021c), en 2020, en
América Latina la tasa de pobreza extrema habría alcanzado el 12,5% y la de pobreza habría sido
del 33,7% (véase el gráfico 11). Por tanto, el número de personas en situación de pobreza extrema
alcanzaría los 78 millones (8 millones más que en 2019) y el número de personas en situación de
pobreza llegaría a 209 millones (22 millones más que el año anterior). En 2020, en América Latina
y el Caribe también aumentó la inseguridad alimentaria, un fenómeno estrechamente ligado a la
pobreza extrema. La incidencia de la inseguridad alimentaria moderada o grave alcanzó al 40,4%
de la población, frente a un 33,8% en 2019 (Torero, 2021).

Gráfico 11 | América Latina y el Caribe: incidencia de pobreza extrema, pobreza e inseguridad alimentaria, 2019 y 2020
(En porcentajes)

45
40,4
40
33,7 33,8
35
30,5
30

25

20

15
11,3 12,5
10

5
2019
0 2020
Pobreza extremaa Pobrezaa Inseguridad alimentaria
(moderada o grave) b

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG) y M. Torero,
“Presentación”, Tercera Reunión Hemisférica de Ministros/as y Secretarios/as de Agricultura de las Américas, Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), 15 de abril de 2021.
a
Los países considerados son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). Los datos de 2020 corresponden a
proyecciones que tienen en cuenta el efecto de los programas de transferencias de emergencia.
b
Corresponde a América Latina y el Caribe.

„ La pérdida de ingresos laborales debido a la interrupción del empleo es el primer factor a

considerar al evaluar los impactos en la desigualdad del ingreso. De acuerdo con las proyecciones
realizadas por la CEPAL (2021c), en 2020 el aumento de la proporción de personas que dejarían
de percibir ingresos laborales en el primer quintil con respecto a 2019 y la disminución de los
ingresos laborales durante la pandemia, que también afecta proporcionalmente más al primer
quintil, se traducirían en un aumento de la desigualdad del ingreso total por persona, que daría
lugar a un índice de Gini promedio un 5,6% más alto que el registrado en 2019. Al incorporar
las transferencias de emergencia realizadas por los gobiernos, cuya distribución tiende a ser
progresiva, este aumento sería del 2,9%.

17
 „ Si bien la crisis afecta a toda la fuerza de trabajo, la situación de los trabajadores informales,
especialmente las mujeres y las personas jóvenes, indígenas, afrodescendientes y migrantes,
resulta de la confluencia de los ejes de la desigualdad y constituye un fuerte núcleo de
vulnerabilidad. Muchas mujeres que perdieron el empleo en 2020 no han vuelto a buscar trabajo
debido a la sobrecarga de la demanda de cuidados en los hogares en un contexto de cierre de
establecimientos educativos y carencia de servicios de cuidados (CEPAL, 2021b).

2. Efecto sobre la educación: el riesgo de una generación perdida

que debe abordarse con urgencia
„ La mayoría de los países de América Latina y el Caribe llevan más de un año sin clases presenciales
o con períodos extensos de interrupción (CEPAL, 2021c). Con un promedio de cierre mayor a
un año académico, esta es una de las regiones del mundo que ha tenido un período más largo
de cierre completo o parcial de los centros educativos. Esto tendrá serias repercusiones en los
niños, niñas, adolescentes y jóvenes, que se verá en el mediano plazo en significativas brechas
de aprendizaje y mayores tasas de abandono escolar, así como en otras áreas del bienestar,
como la alimentación y nutrición, la salud mental y el riesgo a sufrir distintos tipos de violencia.
„ Previo a la pandemia, la pobreza y, especialmente, la pobreza extrema afectaba en mayor medida
a la población más joven, sobre todo a niñas, niños y adolescentes de hasta 14 años. La pobreza
infantil en 2020 habría afectado al 51,3% de esta población, es decir, a más de 91 millones de
niñas, niños y adolescentes (CEPAL, 2021b). Las personas dentro de esta franja etaria corren
más riesgo de padecer inseguridad alimentaria, de sufrir violencia o maltrato físico, y de aumentar
su exposición al trabajo infantil.
„ El sistema educativo juega un papel muy importante en la protección del conjunto de los derechos
de la infancia, en particular para quienes viven en situación de pobreza, ya que las escuelas cumplen
una función de protección y monitoreo que va mucho más allá de los propósitos académicos. Los
centros educativos velan también por la sociabilidad, la prevención de la violencia y el cuidado de
la salud, entre otros factores que afectan el bienestar y protegen los derechos de niñas, niños y
adolescentes. El confinamiento prolongado, sumado a las dificultades para mantener el vínculo con
el sistema educativo por vía remota, implica una fuente adicional de vulnerabilidad y exposición
a riesgos para esta población. Cualquier amenaza para su funcionamiento es preocupante para
la sociedad en general y debe ser parte de la elaboración de políticas sociales integradas y
articuladas para enfrentar la crisis y el período de recuperación. De este modo, en este nuevo
contexto adverso, la necesidad de invertir en infancia, adolescencia y juventud recobra importancia.
„ Cabe mencionar que las escuelas son también la vía institucional disponible más importante para
apoyar las tareas de cuidado, que, por la forma tradicional de la división sexual del trabajo en las
sociedades de América Latina y el Caribe, recaen de manera considerable sobre las mujeres.
Por ello, el traslado de la educación y los procesos de aprendizaje al hogar ha significado para
gran parte de las mujeres no solo una limitación para salir al mercado laboral remunerado, sino
un notable aumento del trabajo y las tareas de cuidado que ya realizaban en el hogar y a las que
hoy se suma el apoyo pedagógico.

C. La vulnerabilidad aumenta el riesgo de contagio y muerte por COVID-19

„ Las personas en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica tienen mayor riesgo de contagio
y muerte por COVID-19 (Wachtler y otros, 2020). Las desigualdades están relacionadas tanto
con la capacidad de protección respecto del contagio, como con una incidencia más alta de
comorbilidades que se asocian a una mayor gravedad de la enfermedad y a la muerte que se
dan entre los grupos más vulnerables de la población.
„ Las personas en situación de pobreza, que tienen un mayor grado de precariedad laboral, viven
con altos niveles de hacinamiento y experimentan dificultades de acceso al agua y servicios
sanitarios, presentan mayores desafíos a la hora de protegerse contra el virus. A la dificultad en
la prevención se suman las desigualdades en el acceso a testeos y las brechas con respecto al
acceso a los servicios de salud, que pueden influir de manera significativa en el tratamiento y
en la sobrevivencia a la enfermedad.

18
 COVID-19
„ Existe una correlación entre el exceso de mortalidad y el porcentaje de población en condiciones
de hacinamiento, de modo que las áreas con mayor proporción de personas hacinadas son
las más afectadas por la pandemia de COVID-19. Este patrón se extiende a otros indicadores
de vulnerabilidad habitacional, como el acceso al agua o el saneamiento, o a indicadores de
vulnerabilidad social, como el acceso a la educación de niñas, niños y jóvenes o la capacidad
económica del hogar (CEPAL, 2021b).
„ Asimismo, de acuerdo con datos disponibles para 20 países de América Latina y el Caribe sobre
el exceso de mortalidad informada por todas las causas en el bienio 2020-2021 respecto de la
mortalidad informada entre 2015 y 2019, se observa que los países con una peor posición relativa
en términos del índice de desarrollo sostenible, que incluye medidas de ingreso, educación y
agua y saneamiento, enfrentan niveles más altos de exceso de mortalidad por todas las causas
en 2020 (véase el gráfico 12).

Gráfico 12 | América Latina y el Caribe (18 países y territorios): mortalidad informada por todas las causas,
según índice de desarrollo sostenible, 2015-2019 y 2020-2021
500

ECU
400
Exceso de mortalidad en 2020 (valor p)

PER

300
BOL

200
MEX
PRY
COL
SLV PAN
100 NIC BMU
BRA URY
GTM CRI CHL USA
JAM CAN
ARG CUB
0
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Posición relativa del país en términos del índice de desarrollo sostenible

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), sobre la base de Our World in Data [en línea] www.ourworldindata.org.

„ Existe una alta correlación entre la vulnerabilidad socioeconómica y el nivel de gravedad y

muerte por COVID-19. En la ciudad de São Paulo, por ejemplo, se observó que las áreas de
bajos ingresos fueron las más afectadas (Bermudi y otros, 2021), que la mayoría de las muertes
en exceso ocurrieron en hospitales públicos y entre la población afrodescendiente, asiática e
indígena, y que un 19,1% de las defunciones por COVID-19 de personas en lista de espera por
camas de UCI ocurrió en hospitales públicos, mientras que un 1% correspondió a hospitales
privados (Werneck y otros, 2021). Por otra parte, en la ciudad de Santiago se encontró que un
año más de educación se asociaba a una mortalidad un 9% más baja antes de la pandemia y
un 13,8% más baja durante la pandemia (Bilal, Alfaro y Vives, 2021), y que un 5% de incremento
en el porcentaje de viviendas hacinadas está asociado a un 22% de aumento de la mortalidad
antes de la pandemia y a un 32% durante la crisis sanitaria (Bilal, Alfaro y Vives, 2021). Además,
la población más vulnerable ha podido reducir menos la movilidad y mostrar menor adherencia
al aislamiento social debido a sus restricciones económicas (Mena y otros, 2021).
„ En la ciudad de Buenos Aires se observa que a pesar de que los habitantes de los barrios
marginales representan el 7% de la población, contribuyeron con el 40% de los casos, y que el
riesgo de muerte en esos barrios resultó significativamente superior pese a tener una estructura
etaria más joven (Macchia y otros, 2021). En el Perú, el país con mayor tasa de defunciones
informadas por COVID-19 de la región, con alta informalidad y falta de equipamiento en los hogares
(un 40% de las personas tienen refrigerador), la mayor parte de la población hace las compras
diarias en mercados públicos donde se registran aglomeraciones de personas (Taylor, 2021). Ello
contribuyó a que las cuarentenas no fueran efectivas y a que el efecto fuera más grave en los

19
 estratos de mayor vulnerabilidad. En un análisis sobre la población indígena y las áreas rurales
de Colombia se encontraron resultados similares (Cifuentes y otros, 2021). En relación con los
pueblos indígenas, los datos para el Brasil, Chile, Colombia, México y el Perú mostraban para 2020
un impacto de la mortalidad significativo y en algunas áreas geográficas muy por encima de los
promedios nacionales (CEPAL y otros, 2020).
„ Entre los factores de riesgo individuales, asociados a una mayor gravedad de la enfermedad y
distribuidos de manera desigual en la sociedad, se encuentran las enfermedades cardiovasculares,
las afecciones pulmonares (como bronquitis crónica), las enfermedades del hígado, la diabetes,
el cáncer y el compromiso de sistema inmune (Wachtler y otros, 2020). Actualmente se habla
del tabaquismo y la obesidad, que también están más presentes en grupos en situación de
vulnerabilidad socioeconómica, como posibles factores de riesgo adicionales en relación con
el coronavirus (Vardavas y Nikitara, 2020; Sattar, McInnes y McMurray, 2020). Un 22% de la
población de América Latina y el Caribe, equivalente a 145 millones de personas, tiene un mayor
riesgo de presentar COVID-19 grave por tener 14 condiciones de salud subyacentes (OPS, 2021a).
Es importante mencionar que cerca de 104 millones de estas personas pertenecen al grupo de
personas en edad de trabajar (15 a 64 años), lo que permite vislumbrar la magnitud del impacto
a nivel económico en la región.

D. El papel central de la protección social ante un aumento

de la vulnerabilidad
„ La crisis derivada de la pandemia ha puesto en evidencia la vulnerabilidad en que vive buena parte
de la población en los estratos de ingresos medios, caracterizados por bajos niveles de cotización
a la protección social contributiva y muy baja cobertura de la protección social no contributiva
(CEPAL, 2021b). Se estima que, en 2020, 491 millones de latinoamericanos (el 79,4% de la
población) vivían con ingresos hasta tres veces el valor de la línea de pobreza (CEPAL, 2021c),
con un alto grado de vulnerabilidad ante circunstancias como el desempleo o la disminución de
los ingresos laborales.
„ Para enfrentar los elevados niveles de pobreza y vulnerabilidad, los países de la región han
adoptado medidas de protección social no contributiva, orientadas a mantener el consumo
y garantizar condiciones de vida básicas. Desde el comienzo de la pandemia y hasta fines de
junio de 2021, 33 países de América Latina y el Caribe adoptaron 430 medidas de protección
social no contributiva, entre las que se incluyen las transferencias monetarias y en especie y el
aseguramiento del suministro de servicios básicos. Entre marzo de 2020 y junio de 2021, las
transferencias de emergencia llegaron a 105 millones de hogares latinoamericanos y caribeños,
a los que corresponden aproximadamente 395 millones de personas, el 59,6% de la población
de la región. En 2020, los anuncios relacionados con estas medidas fueron equivalentes a
86.214 millones de dólares en América Latina y el Caribe, lo que equivale a 78 dólares por
habitante (CEPAL, 2021c).
„ En el primeros seis meses de 2021, en la región se anunciaron medidas de transferencias de
emergencia o de extensión de dichas transferencias equivalentes a unos 21.300 millones de
dólares. De mantenerse este nivel de gasto en el segundo semestre de 2021, se alcanzaría un
gasto anual en torno al 50% de lo gastado en transferencias de emergencia en 2020.
„ En el ámbito de la protección social contributiva, en solo ocho países latinoamericanos y tres
caribeños que cuentan con seguro de desempleo (CEPAL, 2020) se han implementado varias
adaptaciones para enfrentar la crisis: se flexibilizaron los requisitos para el acceso al seguro (por
ejemplo, cantidad de cotizaciones previas), se extendieron los seguros para grupos de trabajadores
que antes se encontraban excluidos (como las trabajadoras domésticas), se amplió la duración
de las prestaciones y los montos, y se crearon programas adicionales.
„ Asimismo, los impactos de la crisis en el mercado laboral repercutieron negativamente en la
cotización a los sistemas de pensiones: el número de cotizantes en 11 países de América Latina
disminuyó un 5,3%, si se comparan los datos para el cuarto trimestre de 2020 y de 2019. La
caída habría sido mayor entre las contribuyentes mujeres que entre los contribuyentes hombres
(CEPAL, 2021b).

20
 COVID-19
„ La continuidad de las transferencias de emergencia es crucial, dado que los beneficios de
la recuperación económica no serán suficientes para enfrentar la crisis sanitaria y social. La
CEPAL (2021b) ha estimado que la continuidad del 50% de las transferencias implementadas
en 2020 implicaría en 2021 una mitigación del aumento de la pobreza extrema y la pobreza de
1,7 puntos porcentuales. Sin embargo, este esfuerzo no detendría el incremento de la pobreza
extrema en América Latina (véase el gráfico 13).
Gráfico 13 | América Latina (18 países)a: pobreza y pobreza extrema, 2019, 2020 y 2021b
(En porcentajes)

A. Pobreza extrema
16
14,8
15

14
12,5 13,1
13

12
11,3
11

10

8
2019 2020 2021

B. Pobreza
36
35,2
35
33,7
34
33,5
33

32

31
30,5
30
Continuidad del 50%
de las transferencias
29
Sin continuidad
28 de transferencias
2019 2020 2021

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base del Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a
Los países considerados son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
b
Los valores de 2020 y 2021 corresponden a proyecciones. Se supone que la distribución del ingreso no presentaría cambios en 2021 con respecto a 2020
y que todas las corrientes de ingreso mantendrían una estructura y participación constante.

„ La protección social universal adquiere un papel clave y es necesario aumentar la cobertura y la

suficiencia de las prestaciones de los programas de emergencia, además de fortalecer los sistemas
de pensiones mediante reformas que enfaticen la cobertura, la suficiencia, la sostenibilidad
financiera y la solidaridad. También es imprescindible avanzar en sistemas de protección social
universales, integrales y sostenibles, en el marco de sociedades del cuidado que garanticen niveles
de bienestar para la población, sin sobrecargarse en el trabajo no remunerado de las mujeres.

E. El papel esencial del Estado durante la pandemia

„ El Estado ha desempeñado un papel clave e indispensable a la hora de responder a los desafíos
de la pandemia y debe seguir teniendo ese papel para tomar un nuevo rumbo de política pública,
a fin de construir sociedades más igualitarias, inclusivas y resilientes, mediante la implementación
de políticas universales, redistributivas y solidarias, con un enfoque de derechos.

21
 „ Se espera que la crisis ayude a generar un consenso en torno al impulso de una recuperación
transformadora y la construcción de un nuevo estilo de desarrollo, es decir, una recuperación
con un cambio estructural progresivo, la expansión de la protección social y el avance hacia
Estados de bienestar (CEPAL, 2021b), que, a su vez, consolide las tres dimensiones del desarrollo
sostenible: social, ambiental y económica (CEPAL, 2020). En este marco, las políticas sociales
tienen una función transformadora, donde los sistemas de salud y los sistemas de protección
social forman parte fundamental de la acción pública para mitigar las carencias y atender las
necesidades de la población en un contexto de crisis sanitaria y económica, y también en el
proceso de reconstrucción (CEPAL, 2020).
„ Tras la prolongación de la crisis sanitaria, la relevancia de la acción del Estado se ha confirmado
como un aspecto central para el control de la crisis y la recuperación transformadora con igualdad.
En este sentido, el papel que ha jugado el Estado y las políticas y medidas implementadas
han sido esenciales para controlar la crisis económica y mitigar el impacto de la pandemia en
dimensiones fundamentales para el desarrollo social (CEPAL, 2021b).
„ Debe considerarse, además, que la pandemia golpeó a la región cuando algunos países atravesaban
un período de descontento social marcado por una ola de protestas masivas, impulsadas, entre otras
cosas, por las crecientes desigualdades y los escándalos de corrupción (CEPAL, 2021c; OCDE, 2020).
Durante la pandemia también debieron enfrentarse nuevos desafíos en la gestión de los aspectos
operativos y de comunicaciones de la crisis, en todos los niveles de los gobiernos (OCDE, 2020).
„ El fortalecimiento de las capacidades del Estado durante la pandemia ha sido un imperativo para
robustecer la interacción y los acuerdos entre el gobierno y la sociedad civil a la hora de formular
e implementar estrategias para enfrentar la situación. Se ha necesitado diálogo y participación
social, con espacios para la coordinación, de modo de garantizar un enfoque integrado. Los países
han respondido a este requerimiento de maneras diversas.
„ La participación de actores sociales y organismos estatales de diferentes sectores institucionales
facilitaría un enfoque territorial que incluya distintas necesidades de la población. Esto abarca
desde comités de respuesta a nivel nacional, hasta el despliegue de la acción comunitaria del
primer nivel de atención de salud, en función de la estrategia de contención y superación de
la crisis (CEPAL/OPS, 2020). Ha sido fundamental, además, la existencia de una coordinación
intersectorial adecuada para garantizar la sinergia y coherencia de las políticas públicas, así como
una articulación y una flexibilidad que permitan adaptar las respuestas a cada realidad local, donde
se combinen las políticas sociales, económicas y de salud con un enfoque territorial.
„ En este contexto, la adopción de políticas que promueven el distanciamiento físico4 y de
comunicación frente a la crisis describe, en parte5, la acción de mitigación, contención y control
frente a la pandemia por parte de los gobiernos (Hallas y otros, 2021). La implementación de
medidas ha sido heterogénea entre los países de la región, variando sustancialmente en relación
con las tasas diaria de casos y adquiriendo patrones particulares en determinados países y grupos
de países, pero en general (en promedio) se han desacoplado en períodos álgidos de la crisis
(véase el gráfico 14).
„ El Estado no solo debe implementar este tipo de medidas, sino que también debe fiscalizar que
se estén cumpliendo de modo satisfactorio. Aunque todavía no hay un indicador suficientemente
adecuado para medir el rigor en su aplicación, la efectividad de estas medidas puede verse
reflejada en un aumento o una reducción de la movilidad ante las medidas anunciadas.
„ El desajuste de las medidas puede responder a diversos motivos que van desde la inaplicabilidad
por las condiciones sociales y la falta de poder de fiscalización de las políticas, hasta las presiones
para lograr la reapertura económica, pasando por los posibles errores en la evaluación de las
condiciones epidemiológicas y decisiones poco acertadas en algunos casos, incluidas fallas en la
comunicación y el negacionismo, junto con los problemas ya descritos de implementación de los
planes de vacunación. En todo caso, esto muestra, en buena parte, las debilidades institucionales
y las necesidades de recursos.

4
Entre las políticas de distanciamiento físico se encuentran las cuarentenas en los hogares, el cierre de escuelas y lugares de trabajo, la cancelación
de eventos públicos, las restricciones al tamaño de las reuniones, la restricción del transporte público y del movimiento de viajeros internacionales,
y las campañas de información pública sobre salud y medidas de salud pública.
5
Decimos “en parte” porque la implementación de las medidas depende de otras cuestiones, como el tamaño del sector informal, el acceso a los
programas de transferencias de emergencia (y sus condiciones en cada país), el acceso a redes sociales de apoyo y el acceso a Internet.

22
 COVID-19
Gráfico 14 | América Latina y el Caribe (28 países)a: índice de medidas de salud pública
de los gobiernos durante la pandemia de COVID-19 frente a casos diarios informados de COVID-19,
25 de enero de 2020 a 21 de septiembre de 2021

5 500 100
5 000 90
4 500 80
4 000
70
3 500
60
3 000
50
2 500
40
2 000
30
1 500
1 000 20

500 10

0 0
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep
2020 2021
Índice de política de distanciamiento social Casos diarios de COVID-19 (promedio)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Universidad de Oxford para el índice y la Organización
Mundial de la Salud (OMS), para los datos diarios de la pandemia de COVID-19.
a
Los países considerados son: Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,
Dominica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana,
Suriname, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).

F. Fortalecimiento institucional e inversión pública en salud

„ Los desafíos resultantes de la pandemia de COVID-19 revelaron, aún más, las debilidades
institucionales del sector de la salud y, en especial, sus desafíos para abordar particularidades del
contexto social y económico de los países de América Latina y el Caribe. Para poder responder a
las emergencias de salud, con un enfoque integral e integrado y una salud pública más sólida, es
necesario mejorar la elaboración y puesta en marcha de políticas dentro de un marco legislativo
y regulatorio también mejorado. Cualquier respuesta integral deberá vincularse a acciones de
salud pública dentro de la seguridad sanitaria y esfuerzos de fortalecimiento de los sistemas de
salud, así como mejorar la colaboración intersectorial para abordar los determinantes sociales de la
salud y proteger y promover el derecho a la salud. Estas condiciones han justificado la necesidad
de una agenda de fortalecimiento institucional del Estado en materia de salud.
„ Un análisis enfocado desde el marco de funciones esenciales de salud pública permite explicitar
tanto el alcance como el tipo de respuesta desde el Estado a través de un amplio abanico de
intervenciones. Estas intervenciones están referidas no solo a los sistemas de salud, sino también
a los factores y determinantes sociales de salud de la población. Este mismo ejercicio permitió
reconocer algunos problemas referidos a la implementación efectiva de ciertas intervenciones
críticas y a los retos que deberían enfrentarse para fortalecer las capacidades institucionales
correspondientes (véase el diagrama 1).
„ Esta agenda de fortalecimiento institucional necesita una estrategia de incremento de la inversión
pública para resolver vulnerabilidades estructurales en materia de financiamiento. No obstante, el
bajo nivel de inversión pública en salud ha sido predominante en la región (salvo en unos pocos
países), lo que, además, se correlaciona con un alto nivel de gasto de bolsillo para compensar y un
aumento del riesgo de empobrecimiento y catástrofe financiera en el contexto de una pandemia.
El ritmo de crecimiento del gasto público en salud6 en América Latina y el Caribe ha sido lento
durante el período 2000-2018 (subió un punto porcentual del PIB en casi 20 años), incluso si se
toma el indicador de priorización fiscal en salud (gasto público en salud como porcentaje del gasto
público total), que subió 2 puntos porcentuales en promedio (véase el gráfico 15).

6
El gasto público en salud corresponde al gasto corriente del gobierno general en salud.

23
 Diagrama 1 | América Latina: problemas referentes a la implementación del ciclo de políticas de funciones esenciales
de salud pública en el marco de la pandemia de COVID-19

Debilidades en la Desafíos para

Etapa respuesta al COVID-19 Países
fortalecer las capacidades

• Retrasos en la notificación de casos

• Capacidades de prueba limitadas Vigilancia sanitaria y análisis
Chile, Ecuador, México,
• Aislamiento inadecuado de determinantes de la salud
Evaluación • Falta de información
Bolivia (Est. Plur. de),
(capacidades de estructura,
Uruguay y Brasil
sobre mortalidad supervisión y desempeño)
• Falta de medidas preventivas

• Medidas estrictas que resultan Debilidad de los sistemas de protección

Desarrollo en desempleo e informalidad Brasil, Colombia social y fragmentación institucional
de políticas • Problemas de coordinación y México del sector de la salud (capacidades
sectorial e intersectorial formales, supervisión y estructura)

• Informalidad y precariedad laboral Déficit de recursos (humanos,

Asignación sin capacidad de trabajo remoto Brasil, Chile financieros y tecnológicos) alineados
• Equipos de salud insuficientes con prioridades de salud pública
de recursos y Honduras
(capacidades formales, estructura
• Escasez de recursos financieros
y desempeño)

• Confinamiento y pobreza: Debilidad en la gestión y

barreras de acceso a servicios coordinación de servicios de salud
Acceso esenciales (atención médica
Todos los países
y políticas públicas (capacidades
y ayuda alimentaria) de estructura y desempeño)

Fuente: E. Báscolo y otros, “Contributions of the new essential public health functions framework to address the COVID-19 pandemic”, Pan American
Journal of Public Health, por aparecer.

Gráfico 15 | América Latina y el Caribe (33 países): gasto público en salud, 2000-2018
(En porcentajes del PIB y del gasto público total)

16 4,5

14 4,0

3,5
12
3,0
10
2,5
8
2,0
6
1,5
4 Gasto público en salud
1,0 en porcentajes del gasto
público total (eje izquierdo)
2 0,5 Gasto público en salud
en porcentajes del PIB
0 0 (eje derecho)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: Organización Mundial de la Salud (OMS), “Global Health Expenditure Database”, 2020 [en línea] https://apps.who.int/nha/database/Select/
Indicators/en.

„ Dos manifestaciones estructurales deben explicitarse en relación con el bajo nivel de financiamiento
público: i) un nivel deficiente de inversión en recursos humanos para la salud, ya sea en la
contratación, las condiciones dignas de trabajo, la formación y la capacitación permanente, y
ii) una falta de priorización del primer nivel de atención, lo que se convirtió en un factor crítico que

24
 COVID-19
ha limitado la efectividad de diversas acciones de salud pública, como las estrategias de testeo,
el seguimiento de casos, la continuidad de los servicios esenciales y el avance de las campañas
de vacunación. En cuanto a los desafíos, es necesario poner énfasis en la necesidad de un
financiamiento que garantice la respuesta oportuna a los impactos generados por la pandemia,
asegurando la gestión y el acceso del conjunto de intervenciones de salud pública, y, al mismo
tiempo, sostener condiciones de acceso a los servicios de salud esenciales. En este marco, no
hay que subestimar la relevancia del financiamiento de los planes de vacunación (más allá de los
costos de adquisición de las dosis), en un contexto en el que será necesario garantizar en forma
sostenible las mejores condiciones de acceso a las vacunas de toda la población tanto durante
este año como en los próximos.

III. Posibles escenarios de control de la pandemia en el corto plazo

„ El curso de la pandemia de COVID-19 en América Latina y el Caribe aún es altamente incierto. Un
análisis prospectivo en el que se consideren posibles escenarios a corto plazo (seis a nueve meses)
puede facilitar la comprensión sobre cuáles son las áreas críticas que deben abordarse para
controlarla. Además, dada la incertidumbre sobre la eficacia de las vacunas contra el COVID-19
para la prevención de la transmisión del virus SARS-CoV-2 en el contexto de la evolución de las
variantes, el objetivo a corto plazo sigue siendo la reducción de las hospitalizaciones y las muertes.
„ Los posibles escenarios presentados en esta sección son una representación esquemática de
la situación en los países de la región. Se han elegido dos factores accionables, es decir, sobre
los cuales los países tienen un alto grado de control, para la definición de los escenarios futuros:
i) la implementación de medidas sociales y de salud pública y ii) la dinámica de la cobertura de
vacunación. La pandemia de COVID-19 y el análisis de los determinantes que afectan las tasas
de cobertura de vacunación7 han puesto de relieve la necesidad de evaluar la dinámica de la
cobertura de vacunación.
„ Es importante tener en cuenta que tanto la implementación de las medidas sociales y de salud
pública como la dinámica de cobertura de vacunación dependen de las siguientes condiciones: i) el
contexto virológico y epidemiológico; ii) el acceso equitativo, oportuno y asequible a las vacunas
contra el COVID-19 y los suministros correspondientes; iii) la capacidad para la implementación
efectiva de los programas nacionales de inmunización; iv) las condiciones estructurales
(socioeconómicas, políticas), incluidas las capacidades para implementar medidas de protección
social, y v) los aspectos socioculturales y de comportamiento de la población (véase el diagrama 2).
Diagrama 2 | Marco lógico para la definición de posibles escenarios de control de la pandemia en el corto plazo

Recomendaciones para Determinantes Impacto:

el corto/mediano plazo accionables control de la pandemia

Acciones necesarias 1. Medidas sociales

para influir sobre los y de salud pública
Hospitalizaciones
determinantes y muertes
accionables del control
de la pandemia en la 2. Dinámicas de cobertura
dirección deseada de vacunación

Escenarios
A , B 1, B 2, C

Condiciones de contexto
1. Virológicas/epidemiológicas
2. Acceso equitativo, oportuno y asequible a vacunas contra el COVID-19 e insumos relacionados
3. Aspectos programáticos y de fortalecimiento de los programas nacionales de inmunización
4. Condiciones estructurales (socioeconómicas, políticas)
5. Aspectos socioculturales y comportamentales

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS).

7
Medido por la proporción de personas vacunadas con esquema completo dentro de un grupo objetivo, lo que varía según tipo de vacuna.

25
 „ Si bien se reconocen los esfuerzos que ha realizado la región para desarrollar capacidades para
la producción de vacunas, estos no darán lugar a una mayor disponibilidad de vacunas a corto
plazo. Por lo tanto, los posibles efectos de este proceso no se incluyen en el análisis de posibles
escenarios, sino que se considerarán como recomendaciones a largo plazo en la sección IV.

A. Posibles escenarios de control de la pandemia

Sobre la base de los dos factores accionables mencionados anteriormente, es posible prever tres
escenarios epidemiológicos de COVID-19 a corto plazo (véase el diagrama 3)

Diagrama 3 | Posibles escenarios epidemiológicos de COVID-19 a corto plazo (seis a nueve meses)
- Medidas sociales y de salud pública +

Medidas sociales y de salud Medidas sociales y de salud

pública adecuadas pública adecuadas

Baja cobertura Alta cobertura

B1 C

Medidas sociales y de salud Medidas sociales y de salud

pública insuficientes pública insuficientes

Baja cobertura Alta cobertura

A B2

- Dinámica de la cobertura de vacunación +

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS).

Escenario A:
„ En esta situación, en aquellos países donde hay una implementación insuficiente de medidas
sociales y de salud pública y, al mismo tiempo, una baja cobertura de vacunación, se espera que
continúen las altas tasas de transmisión comunitaria, con lo que se generan tasas sostenidas
de hospitalizaciones y muertes.
Escenario B:
„ Este escenario representa una situación epidemiológica en la que podría haber un cambio de la
incidencia de casos basado en la influencia de los dos factores accionables mencionados.
• Escenario B1: En aquellos países que mantengan niveles adecuados de implementación de
las medidas sociales y de salud pública, pero bajas coberturas de vacunación, se producirían
incrementos periódicos de casos, por lo que se espera observar hospitalizaciones y muertes.
• Escenario B2: En algunos países que podrían alcanzar altas coberturas de vacunación,
con niveles homogéneos a lo largo del tiempo, pero una implementación insuficiente de
las medidas sociales y de salud pública, es probable que periódicamente surjan notorios
aumentos de casos.
„ Los países en estos dos escenarios podrían retroceder en forma periódica al escenario A,
cambiando de un escenario a otro, dependiendo de cada situación.
Escenario C:
„ El último escenario es el deseado: existe una implementación adecuada de las medidas sociales
y de salud pública y una alta cobertura de vacunación, con lo que se logra generar una situación
en la que la hospitalización y las muertes se reducen con el tiempo. En definitiva, la transición
del escenario A al B o al C dependerá, en gran medida, de las condiciones contextuales que
afectan la implementación de las medidas sociales y de salud pública y la dinámica de la cobertura
de vacunación.

26
 COVID-19
„ Con el objetivo de proporcionar un primer acercamiento a la ubicación de los países de la región en
los diferentes escenarios epidemiológicos presentados, se realizó un análisis de conglomerados y
se crearon subgrupos en función de los valores actuales de indicadores indirectos (proxy) para los
dos factores accionables y el contexto8. Como resultado de este análisis, al considerar 29 países
con información disponible, se observa que 2 países se ubican en el escenario A, 9 pertenecen
al escenario B1, 11 corresponden al escenario B2 y 7 se ubican en el escenario C.

B. Condiciones contextuales que afectan los escenarios epidemiológicos

1. Condiciones virológicas/epidemiológicas
„ Los escenarios descritos anteriormente se basan en varios supuestos relacionados con la eficacia
de las vacunas y su impacto en los resultados de interés (por ejemplo, la reducción del número
de pacientes con COVID-19 grave y de muertes). En primer lugar, se asume que la eficacia de las
vacunas sigue siendo alta frente a las variantes circulantes9. En segundo término, la eficacia de
las vacunas no disminuye de manera significativa con el tiempo y específicamente en el período
de seis a nueve meses cubierto por estos escenarios (Khoury y otros, 2021).
„ Aunque aún no se dispone de datos sobre todas las combinaciones posibles de vacunas de uso
de emergencia de la OMS y las variantes de preocupación, los estudios actuales muestran que
se mantiene una alta eficacia de la vacuna para evitar casos de enfermedad grave de COVID-19
o muerte (actualización semanal de la OMS 54, 24 de agosto de 2021). Sin embargo, no se
puede excluir la posibilidad de la aparición de una nueva variante que sea menos susceptible
a la inmunidad inducida por la vacuna. Del mismo modo, hasta la fecha solo hay una cantidad
limitada de pruebas concluyentes que sugieren que se requerirán dosis de refuerzo para mantener
altos niveles de protección y evitar casos de COVID-19 grave y la muerte en la población general
(Declaración provisional de la OMS sobre las dosis de refuerzo de la vacuna contra la COVID-19,
10 de agosto de 2021). Por tanto, la OMS recomienda centrarse en aumentar la cobertura mundial
de vacunación con la serie primaria de vacunas. Sin embargo, se está monitoreando la posible
disminución de la inmunidad, particularmente en el contexto de la circulación generalizada de
variantes de preocupación.
„ La combinación de estas dos condiciones potencialmente interrelacionadas (variantes de
preocupación e inmunidad disminuida) podría afectar los esfuerzos necesarios para lograr una
alta cobertura de vacunación como se define en los escenarios B2 y C.
„ Al 27 de septiembre de 2021, todos los países de América Latina y el Caribe y sus territorios,
junto con los Estados Unidos y el Canadá habían informado de alguna variante de preocupación:
49 habían detectado la variante alfa, 25 habían detectado la beta, 39 la gamma y 52 la delta.
Aunque a esa fecha la variante delta había sido identificada en la mayoría de los países, aún no
se había convertido en la variante predominante en la mayor parte de la región (con excepción
de México, los Estados Unidos y el Canadá). Sin embargo, esto podría evolucionar con el tiempo
y tener implicaciones en términos de mayor transmisibilidad.

2. Acceso equitativo, oportuno y asequible a las vacunas contra el COVID-19

y los suministros relacionados
„ El acceso a las vacunas es una variable importante que impacta directamente en la dinámica de
la cobertura de vacunación. La experiencia en 2021 con productos de vacunas contra el COVID-19
recientemente desarrollados mostró que las inversiones considerables para la producción o el

8
Índice de movilidad de la población como indicador indirecto de la implementación de medidas sociales y de salud pública, valores actuales de
niveles de vacunación como indicador indirecto de la dinámica de la cobertura de vacunación, y el índice de desarrollo humano como indicador
indirecto de las condiciones de contexto. Se realizó un análisis de conglomerados que permite clasificar los países en los escenarios descritos. Es
una herramienta de reducción de datos que crea subgrupos o conglomerados de países a través del análisis de las variables. Los datos utilizados
de movilidad se actualizan diariamente en el sitio web “Informes de Movilidad Local sobre el COVID-19” [en línea] https://www.google.com/covid19/
mobility/, los datos de cobertura de vacunación provienen de la OPS y el índice de desarrollo humano (IDH) se obtuvo de la base de datos del
Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), “Global Human Development Indicators” [en línea] http://hdr.undp.org/en/countries.
Se utilizó el índice de movilidad de Google como un indicador indirecto para medidas sociales y de salud pública, entendiendo sus limitaciones en
términos de no incluir el uso de mascarillas ni el lavado de manos. Se encontraron 29 países de la región con datos de movilidad de Google. Todas
las variables de movilidad, con la excepción de la residencia, se agregaron para proporcionar un solo índice. El cambio porcentual en la movilidad
se obtuvo comparando la movilidad promedio durante las primeras tres semanas de la pandemia con la de las últimas tres semanas (al 10 de
septiembre de 2021).
9
Umbral de la OMS del 50% de eficacia sobre una base poblacional (OMS, 2020d).

27
 aseguramiento de acuerdos de suministro no se traducen necesariamente en una dinámica de
acceso al mercado equilibrada y sostenible. En el contexto de la limitada capacidad de producción
de las vacunas contra el COVID-19, en particular durante las primeras etapas de la pandemia, fue
necesario aplicar un conjunto de principios para asegurar la equidad y la justicia en el acceso a
las vacunas a nivel mundial:
• Vacunación de poblaciones en condiciones de vulnerabilidad: para prevenir muertes y
hospitalizaciones, y después ir ampliando gradualmente el acceso a la población general
para controlar y prevenir la transmisión de la enfermedad. La distribución equitativa de las
cantidades de suministro disponibles entre los países es fundamental para este principio.
• Seguridad, calidad y eficacia comprobadas: a través de la generación de estudios clínicos
poblacionales de acuerdo con las normas internacionales, supervisados por las autoridades
reguladoras nacionales que cuentan con las capacidades regulatorias necesarias para
la autorización de uso de emergencia de los productos, incluidas las buenas prácticas de
fabricación. Todas las poblaciones conservan el derecho a acceder a vacunas contra el
COVID-19 que sean seguras, de calidad y de eficacia comprobada.
• Costo: idealmente basado en principios de asequibilidad y equidad con precios planos y
rendimientos marginales sobre los costos de producción. Se estima que para un país típico
de la región, la carga de costos iniciales para vacunar a la población total con vacunas contra el
COVID-19 es de 12 a 18 veces el presupuesto nacional anual de inmunización10. Para adquirir
la vacuna para las personas consideradas de mayor riesgo (el 20% de la población total),
los países de la región necesitan invertir de tres a cuatro veces sus presupuestos anuales
actuales de inmunización en el Mecanismo COVAX.
„ Al final del tercer trimestre de 2021, el mundo continúa siendo testigo de una significativa inequidad
entre los países en el acceso a las vacunas contra el COVID-19. En América Latina y el Caribe,
la mayoría de las dosis se entregaron a través de acuerdos bilaterales nacionales (basados en la
capacidad fiscal), mientras que las dosis entregadas a través del Mecanismo COVAX (basado en
la cooperación mundial y los principios de equidad) representaron alrededor del 10% del total.
En virtud del número de dosis que se prevé que el Mecanismo COVAX entregará a finales de
2021 y del mapeo no oficial de los acuerdos bilaterales, la donación y otras vías de acceso, es
posible estimar la disponibilidad de vacunas por país para alcanzar la población objetivo, en el
caso de que se cumplan todos estos compromisos (véase el gráfico 16)11.
Gráfico 16 | América Latina y el Caribe (33 países): países con potencial disponibilidad de vacunas al cierre de 2021
de acuerdo con compromisos comerciales
16
14
14

12

10
9
Número de países

6
4 4
4
2
2

0
0%-25% 25%-50% 50%-75% 75%-100% >100%
Disponibilidad potencial de vacunas en relacion con el porcentaje
de poblacion objetivo según acuerdos comerciales

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS).

10
Según el costo promedio ponderado por dosis, con dos dosis por curso (asunción del Mecanismo COVAX durante el proceso de acuerdos de
compromiso que tuvo lugar entre el tercer y el cuarto trimestre de 2020).
11
Asumiendo los esquemas recomendados por la OMS (una, dos o tres dosis por persona) para cada producto y sin considerar refuerzos, y suponiendo
que la capacidad de implementación programática exista y la población esté dispuesta a aceptar las vacunas.

28
 COVID-19
„ De cumplirse todos los compromisos y acuerdos comerciales establecidos, dos países dispondrían
de dosis que podrían alcanzar para vacunar hasta el 25% de su población objetivo y nueve países
dispondrían de dosis suficientes de vacunas para cubrir más del 100% de su población objetivo12.
„ No obstante, las experiencias de 2021 mostraron que la dinámica impulsada por el mercado,
basada en las capacidades financieras y de negociación nacionales, socavó en gran medida la
disponibilidad de suministro para mecanismos mundiales como el Mecanismo COVAX. A finales
del tercer trimestre de 2021, los países que aseguraron grandes volúmenes de vacunas están
canalizando un número considerable de donaciones de dosis a través de la negociación directa con
proveedores a otros países necesitados, ya sea en forma directa o a través del Mecanismo COVAX.
Si bien se alientan esas donaciones, persisten complicaciones en la planificación de los envíos,
la logística de suministros y la garantía de equidad en el acceso a los países más necesitados.
„ La dinámica de acceso a las vacunas contra el COVID-19 en 2022 dependerá principalmente de
cómo se pueda facilitar la correspondencia entre la demanda y la oferta de manera eficiente y
equitativa. Solo a través de esfuerzos concentrados y con la participación activa de los fabricantes
de vacunas y su compromiso con los principios de equidad, los países de América Latina y
el Caribe tendrán la oportunidad de pasar de una menor cobertura (escenarios A y B1) a una de
mayor alcance (escenarios C y B2).
„ Otra aproximación consiste en utilizar la metodología de la CEPAL para estimar cómo se podría
avanzar en los procesos de vacunación (CEPAL, 2021d) considerando: i) la aprobación por parte de
la autoridad sanitaria del país de las vacunas que ya han sido adquiridas o que se vayan a adquirir,
ii) la capacidad de los laboratorios fabricantes para cumplir con los calendarios de entrega y iii) la
capacidad de organización del despliegue de la vacunación reflejada en la capacidad logística para
la adquisición y el transporte de las dosis13. En base a ello y en un escenario de incertidumbre es
posible generar probabilidades para los diferentes países y las distintas condiciones señaladas.
Según esta aproximación, es posible estimar tres grupos de países: un primer grupo de 11 países
podría tener disponibilidad para vacunar al 70% de su población con esquema completo entre
fines de 2021 y mediados de 2022; un segundo grupo de 7 países tendría tal disponibilidad para
fines de 2022, y un tercer grupo de 15 países estaría en tales condiciones recién en 2023.
„ Se espera que la cobertura de vacunación varíe considerablemente durante 2022 en función de
la disponibilidad de diferentes productos con distintos niveles de eficacia y de las capacidades
de los países para garantizar la disponibilidad de dichos productos, así como de la dinámica del
mercado mundial.
„ En tales circunstancias, es difícil realizar un análisis cuantitativo preciso sobre cómo se verían los
niveles de cobertura en cada país en 2022. Es posible identificar importantes lecciones aprendidas
que podrían guiar a los países para aumentar sus niveles de cobertura de vacunación, tales
como: i) el fortalecimiento de la planificación de programas y el mapeo de los grupos objetivo
con dinámica epidemiológica en relación con la disponibilidad de vacunas; ii) la mejora continua
de las cadenas de suministro y las operaciones de inmunización para fortalecer las capacidades
de entrega, y iii) la inversión en solidaridad y colectivismo de la demanda en las estrategias de
acceso mientras se cultivan asociaciones.
„ Si bien los esfuerzos, en muchos casos en forma competitiva, realizados por cada país, impactaron
sobre la equidad en el acceso a las vacunas en 2021, los países de América Latina y el Caribe
deben centrarse en opciones colaborativas más amplias en toda la región en 2022 (CEPAL,
2021e). Se requiere un mayor fortalecimiento del Mecanismo COVAX para acelerar las entregas
de las vacunas en la región. Se insta a la acción colectiva con los posibles países donantes
en su toma de decisiones y puesta en práctica de las donaciones a la región. La colaboración
con los países donantes debe extenderse más allá de la dinámica de las donaciones hacia una
planificación conjunta de la demanda, la gestión de las reservas de vacunas y la coordinación
logística correspondiente. Los países de la región, que tienen diferentes capacidades financieras y
niveles de acceso, deben aumentar y consolidar la colaboración y el liderazgo regional para apoyar
la adquisición regional y complementaria de vacunas al Mecanismo COVAX, incluso a través del
Fondo Rotatorio de la OPS. En este marco, este Fondo está apuntando a estrategias regionales
para aumentar las opciones de acceso a los Estados miembros de la OPS en el corto plazo.
12
Cabe señalar también que la proyección se basa en la entrega exitosa y oportuna de acuerdos bilaterales mapeados y algunos esfuerzos de
producción nacional. Los acuerdos bilaterales mapeados no son información oficial y sus plazos de entrega podrían retrasarse con variaciones.
13
donde i se refiere al país contratante de las vacunas
mientras que j es el productor de las dosis.
29
 3. Capacidad para la implementación efectiva de los programas nacionales
de inmunización
„ El acceso oportuno a las vacunas contra el COVID-19 es uno de los determinantes de la
dinámica de la cobertura de vacunación. Otros determinantes incluyen: i) la preparación de los
países para la introducción y el despliegue de la vacuna, incluida la capacidad reguladora; ii) la
planificación y presupuestación de programas de inmunización; iii) la planificación de la demanda
y priorización de los grupos objetivo; iv) la armonización de los procesos regulatorios nacionales;
v) el fortalecimiento de la cadena de suministro y la cadena de frío; vi) la vigilancia epidemiológica
de posibles eventos adversos atribuibles a la vacunación (ESAVI); vii) la capacitación, gestión de
programas y supervisión de apoyo; viii) la prestación de servicios, ix) el monitoreo y la evaluación;
x) la movilización social y comunicaciones, y xi) la toma de decisiones basada en datos según
las necesidades de los programas nacionales de inmunización. A continuación, se ofrece una
descripción de algunos de estos elementos clave.
• Planificación y despliegue de la vacunación. Los países deben formular un plan nacional de
vacunación, documento que guiará la asignación general de recursos para una campaña de
vacunación exitosa al garantizar la disponibilidad de recursos en todos los niveles de operación
(por ejemplo, equipo de protección personal, suministro de vacunas, almacenamiento y
transporte dentro de un sistema de cadena de frío continua, recursos humanos, seguridad
y otros requisitos). Un aspecto esencial de este documento es que establezca quién debe
recibir la vacuna contra el COVID-19 con prioridad. Se alienta a los países a seguir la hoja
de ruta del Grupo de Expertos en Asesoramiento Estratégico sobre inmunización (SAGE)
de la OMS para priorizar los usos de las vacunas COVID-19 (OMS, 2021b), que considera
las poblaciones prioritarias para la vacunación en función del entorno epidemiológico y los
escenarios de suministro de vacunas.
• Financiamiento del programa de vacunación contra el COVID-19. A fin de prepararse para
la distribución de vacunas contra el COVID-19 autorizadas, los países deben comprometer
fondos para desarrollar infraestructura programática, incluida la cadena de frío, garantizar
los recursos humanos y comprar las dosis. Los gobiernos deben considerar los retos que
enfrentan los programas ampliados de inmunizaciones, como la falta de fondos, recursos
humanos, infraestructura logística, transporte y comunicación social para llegar a ciertas
zonas de difícil acceso. Los gobiernos también deben garantizar la disponibilidad de fondos
adicionales para ampliar el programa de vacunación una vez que haya más dosis de vacunas
contra el COVID-19 disponibles en 2022.
• Cadena de frío y suministro. Deben asegurarse las operaciones de almacenamiento de la
cadena de frío de la vacuna y planificar y estimar la cantidad de vacunas necesarias para
garantizar que el número adecuado de dosis de vacunas esté disponible en todos los niveles
y que estas dosis puedan almacenarse a las temperaturas correctas. Un desafío adicional
en el contexto del COVID-19 es que cada vacuna actualmente autorizada tiene requisitos
específicos de cadena de frío y necesidades especiales de almacenamiento y preparación. Por
ejemplo, las vacunas con un perfil de cadena de frío de temperatura ultrabaja plantean varios
desafíos debido a la falta de capacidad existente en los sistemas de salud e inmunización.
Además, los trabajadores de la salud deben estar capacitados para manejar todos los
requisitos de vacunación. Se debe prestar especial atención a las fechas de vencimiento, que
difieren según el tipo de vacuna y las condiciones de almacenamiento.
• Seguridad de las vacunas. Los países deben tener la capacidad de monitorear los posibles
eventos adversos atribuibles a la inmunización, algo imperativo en el contexto de la vacunación
actual. Además, los gobiernos deben participar en los sistemas de vigilancia pasiva y activa
establecidos por la OPS y la OMS para detectar y refinar los hallazgos sobre seguridad de las
vacunas contra el COVID-19 recientemente autorizadas.
• Sistemas de gestión de datos de vacunas. Es necesario contar con sistemas de información
de salud adecuados para la documentación y la gestión de datos a fin de rastrear el progreso,
identificar desafíos y proporcionar información empírica para tomar decisiones informadas.
Los sistemas de datos robustos, con identificadores personales únicos, podrían formar una
base de datos para identificar y certificar a las personas vacunadas, al tiempo que podrían
apoyar la investigación sobre la efectividad de las vacunas. Esta se presenta como una
oportunidad para la modernización y digitalización de los programas de inmunización.

30
 COVID-19
4. Condiciones estructurales
„ Dado el supuesto de que el análisis prospectivo actual está pensado para los próximos seis a
nueve meses, y que los países difieren mucho en varias características estructurales, hay varios
elementos de contexto que no están sujetos a cambios, pero tienen un fuerte impacto tanto en
las medidas sociales y de salud pública como en las tasas de cobertura de vacunación.
„ Con respecto a la eficacia de las medidas sociales y de salud pública, existen determinantes
culturales, geográficos, demográficos y socioeconómicos que pueden hacer más factible —o
incluso necesario— aplicar ciertos niveles de medidas en algunos contextos y no en otros.
Por ejemplo, las zonas con menor densidad poblacional pueden ser menos propensos a las
interacciones sociales y, por lo tanto, necesitan niveles más bajos de restricciones de movilidad
en comparación con las zonas con mayor densidad de población. Los países con mayores niveles
de pobreza y exclusión social pueden no ser capaces de implementar medidas de distanciamiento
físico o prácticas de lavado de manos como los países más ricos y con mayor equidad, a la vez
que pueden tener una menor capacidad para poner en marcha y mantener medidas de protección
social de emergencia, que han demostrado ser un elemento clave para el cumplimiento de las
medidas sociales y de salud pública en el corto plazo.
„ En el caso de la dinámica de la cobertura de vacunación, existen determinantes mundiales, como
la capacidad mundial de producción de vacunas, que se fijan a corto y medio plazo. Además,
la capacidad de negociación bilateral de los países —determinada, en gran medida, por sus
ingresos— está dada y no necesariamente sujeta a cambios durante el período considerado.
Por lo tanto, estas condiciones estructurales o características de los países no se consideran
accionables, sino contextuales, solo modificables en el largo plazo. Por último, estos elementos
de contexto varían en los países y entre ellos. Antes de desarrollar buenas prácticas generales
o recomendaciones, es necesario considerar que las políticas no se aplican en el vacío y, por lo
tanto, no existe un enfoque único para avanzar en los próximos meses.

5. Aspectos socioculturales y conductuales

„ Es fundamental comunicar información precisa sobre las vacunas contra el COVID-19. El lanzamiento
de los programas de vacunación ha dejado al descubierto que existen problemas de aceptabilidad
de la vacunación, independientemente de sus beneficios comprobados. Las preocupaciones
de aquellos que aún no han sido vacunados deben abordarse con urgencia, proporcionando
información adecuada y accesible sobre los beneficios de las vacunas, así como su seguridad.
„ También debe ponerse un énfasis adecuado en la educación masiva sobre el COVID-19 y las
políticas de campaña de vacunación. Estas acciones deben incluir el trabajo directo con los
trabajadores de la salud como actores que facilitan la confianza de sus comunidades en lo que
respecta a la vacunación. El trabajo puede incluir responder a las preocupaciones y posibles dudas,
formar y consolidar una comunicación interpersonal, y proporcionar los recursos necesarios.
Además, las asociaciones con líderes comunitarios (por ejemplo, líderes religiosos) son clave
para otorgar confianza y servir como puente de información al público, además de que pueden
ayudar a promover la vacunación al mejorar el grado de aceptabilidad.
„ La colaboración con periodistas y su capacitación pueden ayudar a abordar la sobreabundancia de
información y detener la propagación de información errónea al proporcionar al público información
electrónica confiable proveniente de fuentes verificadas. Estos esfuerzos también pueden incluir
la colaboración con organizaciones de verificación de hechos y socios de la sociedad civil.

IV. El control de la crisis sanitaria es fundamental para avanzar

hacia una recuperación económica sostenible y con igualdad
„ Tras más de un año y medio de pandemia, el panorama de la región muestra que la crisis sanitaria
aún no se ha controlado, lo que cuestiona la posibilidad de avanzar hacia una recuperación
transformadora en estas condiciones. Aun cuando se observa una recuperación económica
en 2021, las características que esta ha adquirido revelan que no está centrada ni en la igualdad
ni en la sostenibilidad ambiental, y que se da en un contexto de mantenimiento de los retrocesos
en el desarrollo social. Por ello, se reafirma la necesidad de controlar la crisis sanitaria, en una

31
 primera instancia desde un enfoque integral, para generar las condiciones que permitan a los
Estados avanzar hacia una recuperación que dé lugar a sociedades más inclusivas y sostenibles,
y acerque a los países al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En esta
línea, a continuación, se presentan un conjunto de recomendaciones:

A. Es necesario incorporar el enfoque intersectorial en las políticas de salud

„ La pandemia ha dejado en evidencia la necesidad de construir una agenda de salud pública con
una perspectiva integral e integrada, que reconozca la interdependencia que existe entre las
dimensiones de salud, social, económica y ambiental, y que aborde los determinantes sociales
de la salud para reducir inequidades. De este modo, es necesario avanzar hacia una mayor
articulación de los sistemas de salud y las políticas de salud con los sistemas y las medidas de
protección social, de modo que actúen en conjunto para contener la crisis social y su impacto sobre
la desigual distribución de los determinantes sociales de la salud, contribuyendo al cumplimiento
de las medidas de salud pública y garantizando un piso de bienestar en ese contexto, además
de favorecer el acceso equitativo a los servicios de salud.
„ Es preciso comprender que el sector de la salud es una parte del sistema de protección social.
La pandemia ha dejado en claro que las consecuencias de la crisis sanitaria no pueden atenderse
solamente desde el sistema de salud y que es necesario contar con un sistema de protección
social universal, integral y sostenible. Este enfoque permitirá considerar los factores que han
mostrado estar asociados a una mayor vulnerabilidad ante la crisis sanitaria, como la informalidad,
la pobreza y el hacinamiento.
„ Además, es necesario fortalecer la coordinación entre sectores estratégicos, como los de la
salud, la ciencia, la tecnología y la industria. En este marco, es indispensable contar con una hoja
de ruta que genere prioridades en las políticas nacionales de desarrollo científico y tecnológico.

B. Es necesario transformar los sistemas de salud teniendo en cuenta

la centralidad de la atención primaria de salud, la equidad en salud,
la sostenibilidad financiera y el papel del Estado
„ Una agenda de fortalecimiento de la respuesta a la pandemia necesita una estrategia de mayor
inversión pública para la salud, que comprenda prioridades de corto y mediano plazo que garanticen
la sostenibilidad financiera de una agenda de fortalecimiento de las capacidades institucionales
del Estado.
„ En el corto plazo, es necesario garantizar un aumento real del gasto en salud, en particular del
componente público, que atienda a las nuevas necesidades que surgieron con la pandemia y, a
su vez, fortalezca la provisión de otros servicios esenciales de salud. Para ello, se debe garantizar
que los recursos adicionales relacionados con la pandemia no impliquen una reasignación dentro
del sector de la salud que ocurrió en las fases iniciales y de mayor emergencia y, por ende, no se
traduzcan en la postergación de la prestación de servicios no relacionados al COVID-19.
„ Asimismo, deben establecerse las bases para una transformación del sistema de salud, con un
enfoque de atención primaria de salud que responda a las necesidades específicas y diferenciadas
de las personas, aumentando el gasto en salud pública, consolidando su sostenibilidad financiera
y priorizando la asignación de recursos al primer nivel de atención. También es necesario fortalecer
la organización de los servicios de salud y generar respuestas adecuadas a los problemas de
fragmentación y segmentación. Ello permitirá recuperar y fortalecer el acceso a servicios de salud
esenciales a través de una reconstrucción de la red de los servicios de salud, de tal manera que
la mayoría de las necesidades de salud se resuelvan en el primer nivel de atención. Esto implica
sostener los esfuerzos de cierre de brechas de cobertura y de acceso equitativo a la salud, con
protección financiera, apoyándose en la mayor amplitud posible de fondos para el sector de la salud.
„ Es imprescindible fortalecer la capacidad de las redes de servicios de salud para ampliar el acceso,
priorizando la inversión en el primer nivel de atención, para apoyar la prestación de servicios de
salud integrales y de calidad (tanto individuales como poblacionales) y mejorar la adaptabilidad,
la capacidad de respuesta y la resiliencia de los sistemas de salud. La capacidad para mantener
un nivel básico de servicios de salud preventivos y habituales, incluidos los relacionados con los

32
 COVID-19
programas prioritarios, y para ampliar a mayor escala algunos servicios específicos en caso de
una emergencia de salud pública dependerá de la capacidad resolutiva de toda la red, incluidos
el primer nivel de atención y los servicios especializados (OPS, 2021c). En el corto plazo, es
necesario asegurar los recursos adicionales para garantizar el acceso a las vacunas y fortalecer
el primer nivel de atención considerando los elementos de organización y gestión, así como de
comunicación para el despliegue acelerado de la vacunación restante.
„ Debe fortalecerse la gobernanza de los sistemas de salud con una mejora de la gestión y la
coordinación a fin de aprovechar la capacidad de todos los subsistemas y sectores (público y
privado). Para eso es necesario aumentar la capacidad de gestión de las redes de salud. A su
vez, para obtener mejoras continuas en la prestación de servicios de salud de calidad, hay que
establecer mecanismos a fin de coordinar la atención a lo largo del proceso continuo de los
servicios de salud según las necesidades de los pacientes (OPS, 2021c)
„ Debe prepararse al sistema de salud, de forma resiliente y sostenible, para enfrentar el período de
prolongamiento de la crisis con esfuerzos redoblados a fin de responder a una demanda también
aumentada. Para ello es necesario fortalecer el financiamiento de las funciones esenciales de
salud pública mediante una perspectiva integral que refuerce las capacidades de respuesta al
conjunto de intervenciones de salud pública. En este sentido, los países deberían enfocarse más
en una planificación estratégica a mediano plazo que en el modo de financiamiento de la crisis,
en el entendido de que la enfermedad como tal no se erradicará en un futuro cercano.
„ A su vez, es necesario que los países realicen ejercicios sistemáticos de exploración de posibles
fuentes de financiamiento público para la salud que, por definición, no comprometan otras áreas
de gasto público ni la sostenibilidad de la posición financiera del sector público en materia de
deuda. Para ello se necesitan elementos de cambio estructural que, a largo plazo, permitirán
que los sistemas de salud estén mejor preparados ante futuras pandemias o crisis sanitarias.
„ Es imperioso avanzar en una agenda de fortalecimiento institucional del Estado para garantizar
el derecho a la salud de la población. Ello implica reforzar las capacidades de las autoridades de
salud, en sus diferentes niveles institucionales y en conjunto con otros sectores institucionales y
actores sociales. Incluye la revisión y mejora de los marcos normativos, regulatorios y legislativos,
con posibles influencias sobre los factores de riesgo y determinantes de la salud. En forma
complementaria, es necesario contar con las competencias de las estructuras y los organismos del
Estado responsables para ejercer funciones esenciales de salud pública, así como las que pudieran
agregar valor a las intervenciones de salud digital, dotadas de recursos humanos capacitados, con
infraestructura y soporte tecnológico adecuados, y un financiamiento también adecuado y sostenible.
Por último, estas capacidades deben complementarse con mecanismos de rendición de cuenta
que legitimen una mejor y mayor articulación entre la sociedad civil y las funciones del Estado.

C. Es necesario acelerar los procesos de vacunación masiva

para controlar la crisis sanitaria
„ Es fundamental completar exitosamente el proceso de vacunación masiva, reforzando el plan de
vacunación con un fuerte apoyo en el primer nivel de atención de salud. Esto implica establecer
mecanismos de disponibilidad rápida de vacunas y fortalecer las capacidades de los servicios
de salud y las comunicaciones para la aceptación y el seguimiento de la población vacunada.
„ En lo que se refiere al financiamiento de los planes nacionales de vacunación contra el COVID-19,
se recomienda que los países conozcan su costo, en virtud de las dosis de vacunas necesarias,
así como los demás costos asociados con la implementación, de tal modo que, en caso de que la
disponibilidad de vacunas para la región aumente de manera considerable, se tenga la capacidad
necesaria de absorción y rápida implementación de dichos planes.
„ Asimismo, si bien en el corto plazo la mayoría de los países ha recurrido a líneas o programas
extrapresupuestarios para la implementación de los planes de vacunación debido a su naturaleza
impredecible, para el mediano plazo se deberían canalizar los recursos (tanto financieros como
materiales y humanos) mediante el fortalecimiento de los programas ampliados de vacunación
que se consideran en los presupuestos regulares, evitando la creación de mecanismos paralelos
y considerando que es muy probable que las campañas de vacunación contra el COVID-19
adquieran un carácter recurrente, al menos en los próximos años.

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 „ La asimetría mundial y la fragmentación regional en lo que respecta a la adquisición de las vacunas
demuestra la urgencia de fortalecer los mecanismos coordinación e integración regional, así como
también la cooperación internacional. Si se consideran las dificultades que ha experimentado
el Mecanismo COVAX para cumplir con los compromisos asumidos hasta el momento, por
motivos principalmente ajenos a su funcionamiento, parece razonable que en el mediano plazo
(seis a nueve meses), los países de América Latina y el Caribe apuesten al mecanismo regional
de compra de vacunas del Fondo Rotatorio de la OPS, que, al haber sido creado a la medida de
las necesidades de los países de la región, seguramente pueda responder más ágilmente a sus
necesidades. Esta reformulación de la estrategia para el acceso a las vacunas debería producirse
sin perjuicio de mantener los compromisos pactados con el Mecanismo COVAX hasta la actualidad
y, por tanto, debería pensarse para el acceso a vacunas más allá de las que ya están aseguradas
a través de dicho mecanismo.
„ Asimismo, para obtener mejores resultados y la optimización de la correspondencia entre
la demanda y la oferta, se plantea que la colaboración con los países donantes no se centre
solamente en la dinámica de la donación, sino que incluya también la planificación conjunta de
la demanda, la gestión de existencias de los proveedores y la coordinación logística. Los países
con diferentes niveles de capacidad financiera y de acceso deberían formar parte colectivamente
de una coordinación regional en lugar de estar separados. La experiencia histórica y la pandemia
actual de COVID-19 han demostrado que el establecimiento y la gestión de dicha coordinación
regional es posible.
„ Debe comunicarse información precisa sobre las vacunas contra el COVID-19. El lanzamiento
de los programas de vacunación muestra que la vacilación existe, independientemente de los
beneficios comprobados de las vacunas. Es necesario abordar con urgencia las inquietudes
proporcionando información adecuada a los posibles receptores sobre los beneficios de las
vacunas seguras y eficaces. También hay que poner énfasis en la educación masiva sobre el
COVID-19 y las políticas de campañas de vacunación.
„ Para alcanzar a toda la población, sin dejar a nadie atrás, las campañas de vacunación deberán
adoptar un enfoque de universalismo sensible a las diferencias, de tal forma que, además de
cumplir con el principio de universalidad, los países deberán implementar acciones específicas
orientadas a romper las barreras de acceso a las vacunas con las que se enfrentan las personas
en condiciones de desigualdad y exclusión, como las personas con discapacidad o las personas
indígenas. Para ello será fundamental, por ejemplo, que tanto la información sobre las vacunas
como el proceso de vacunación tengan un formato accesible y culturalmente pertinente.

D. Es necesario lograr avances tecnológicos para la salud

y el desarrollo sostenible a nivel regional
„ Si bien la pandemia ha puesto de manifiesto la vulnerabilidad sanitaria de la región, esta es una
oportunidad para desplegar capacidades productivas y tecnológicas, y reformular las estrategias y
políticas destinadas a fortalecer los sistemas locales de producción de vacunas y medicamentos
esenciales para el consumo de la propia región. Se abren también mayores espacios para que
los esfuerzos de política púbica a nivel nacional se complementen y articulen con acciones en el
ámbito regional. Estas iniciativas han empezado a hacerse realidad a través de acciones regionales
concretas, como los Lineamientos y propuestas para un plan de autosuficiencia sanitaria para
América Latina y el Caribe (CEPAL, 2021e) y la Plataforma Regional para el Avance en la Producción
de Vacunas y otras Tecnologías Sanitarias para la COVID-19 en las Américas (OPS, 2021b y 2021d).
Los siguientes puntos se sitúan dentro de este ámbito de acción.
„ El fomento de una mayor producción regional y local puede reducir la dependencia de las
importaciones de fuera de la región y fortalecer la seguridad sanitaria nacional y la preparación
para otras emergencias de salud internacionales que puedan presentarse en el futuro, estimular
capacidades nacionales de innovación y transferencia tecnológica, generar demanda de empleo
calificado y estimular el desarrollo de la economía basada en el conocimiento (OMS, 2011). Por
este motivo es necesario fortalecer las capacidades productivas en la industria manufacturera
de la salud con un enfoque de políticas integrales con miras a facilitar el acceso y reforzar la
preparación ante futuras emergencias de salud pública.

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 COVID-19
„ Para ello es preciso un abordaje intersectorial, que aúne los esfuerzos de los sectores público,
empresarial y académico en el marco de las políticas de salud, industriales y científico-tecnológicas
orientadas a esta misión, y que articule y coordine las políticas y los programas públicos,
resguardando las competencias sectoriales y las autonomías jurisdiccionales, entre el sistema
nacional de salud, de ciencia y tecnología, y productivo, entre otros.
„ Al mismo tiempo, las políticas integrales son un instrumento esencial para alcanzar la colaboración entre
el sector público y el sector privado, mejorar la disponibilidad de medicamentos y otras tecnologías
de salud, y promover el acceso a estos insumos, además de un desarrollo económico sostenible.
„ En la dimensión de la salud pública, las políticas para mejorar la capacidad de desarrollo y producción
deben centrarse en productos que resulten útiles para dar respuesta a las necesidades de salud
nacionales y de la región.
„ En la dimensión económica, las políticas deben fomentar el desarrollo industrial, la generación de empleo
y el desarrollo económico de los países, analizando la coyuntura local y las herramientas disponibles
para mejorar la competitividad y las condiciones macroeconómicas para fomentar la inversión.
„ En la dimensión tecnológica, las consideraciones sobre las capacidades deben orientarse a
caracterizar la base tecnológica existente para desarrollar y producir un determinado tipo de
producto o tecnología sanitaria, así como las oportunidades para desarrollar nuevas capacidades
orientadas a atender necesidades de salud de forma competitiva y sostenible.
„ En virtud de la gran heterogeneidad de la región en términos de la base tecnológica existente
y del desarrollo de capacidades para la innovación y producción de medicamentos y otras
tecnologías sanitarias, se identifican algunas posibles líneas de acción asociadas con el desarrollo
de programas de fortalecimiento de capacidades para la innovación en la industria de la salud
y capacidades de regulación para fiscalizar la seguridad, calidad y eficacia de medicamentos y
otras tecnologías de la salud.
„ Es necesario fortalecer la cooperación regional e internacional para facilitar el intercambio de
información, la adquisición y distribución de insumos críticos, y la preparación de recomendaciones
sobre aspectos regulatorios, éticos y de uso adecuado y seguro. Estas medidas permitirían
aprovechar complementariedades al tiempo que se comparten conocimientos, se busca la
convergencia regulatoria y se capitalizan los mecanismos de integración para facilitar el acceso
al mercado regional.
„ Debe fomentarse el comercio intrarregional mediante el desarrollo de una base mínima de
proveedores locales que operen en la región y puedan garantizar el cumplimiento de los estándares
de calidad, seguridad y oportunidad de abastecimiento, así como precios adecuados.
„ Por último, los países de la región deben fortalecer la coordinación de compras públicas para
la adquisición de medicamentos, vacunas y dispositivos médicos, a través, por ejemplo, del
Fondo Rotatorio de la OPS, de forma de lograr precios más competitivos y un mejor acceso a
productos esenciales.

E. Es necesario acelerar los procesos de transformación digital

del sector de la salud
„ La pandemia de COVID-19 ha agudizado la necesidad de adoptar con prontitud soluciones
digitales en el área de la salud pública y la gran mayoría de los países ya están trabajando en
este proceso para fortalecer el acceso a servicios de salud y el contacto con las poblaciones,
mejorar la información en materia de salud y aumentar la disponibilidad de inteligencia y datos
para la toma de decisiones y la formulación de políticas. Existe la necesidad urgente de acelerar
la transformación digital del sector de la salud, una transformación orientada específicamente a
garantizar el acceso equitativo a sus beneficios para todos los grupos poblacionales, en especial
los que están en situación de vulnerabilidad. La mitad de la población mundial aún no tiene acceso
a Internet y, por consiguiente, no tiene acceso a salud, educación y muchos otros servicios de los
que podría beneficiarse gracias a una transformación digital segura, ética, regulada y sostenible,
por lo que el cierre de la brecha digital debe también ser una prioridad en el contexto de la salud
pública y los determinantes sociales de la salud (OPS, 2021c).

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 F. Es necesario que el Estado mantenga políticas fiscales expansivas
y que se fortalezca la inversión pública para avanzar hacia
una recuperación transformadora
„ Deben mantenerse políticas fiscales expansivas para continuar mitigando los efectos de la
pandemia y avanzar en una recuperación transformadora con igualdad. Además de mantener
las transferencias sociales de emergencia, es esencial avanzar hacia mejores ingresos laborales,
promover políticas a favor del empleo y apoyar a los sectores productivos en riesgo de quiebra
(CEPAL, 2021a).
„ A su vez, es fundamental aumentar las tasas de inversión y revertir la caída observada en esta
área desde hace largo tiempo. La recuperación transformadora implica la necesidad de aumentar
la inversión en un conjunto de sectores dinamizadores que permitirían la generación de empleos
de calidad, la innovación, la diversificación de las exportaciones, la puesta en marcha de acciones
de adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático, y la concreción de esfuerzos
de cooperación regional (CEPAL, 2021a). En el contexto actual, cobrarían gran importancia las
medidas de inversión pública que tendrían un impacto positivo en la salud, como, por ejemplo,
la inversión para universalizar los servicios de agua potable, saneamiento y electricidad, y, por
supuesto, la inversión en el sistema público de salud.

G. Es necesario fortalecer la integración regional y la colaboración

internacional en materia de salud
„ El contexto actual ha demostrado lo indispensable de una articulación colaborativa entre los
actores y espacios institucionales que determinan el marco normativo y el soporte necesario
de la cooperación técnica, que operan en la integración regional y la colaboración internacional,
sobre todo en los factores que tienen incidencia en la respuesta a la pandemia de COVID-19. Esa
articulación debe incorporar a diferentes actores, como los organismos de las Naciones Unidas,
los bancos multilaterales de desarrollo y las organizaciones que participan en el financiamiento y la
gestión de recursos, así como en el soporte de la cooperación técnica que se brinda a los países.
„ Debe considerarse un enfoque multisectorial e interdisciplinario, incorporando actores que
previamente no fueron considerados clave para intervenciones en el área de la salud, como los
de los sectores de las telecomunicaciones y del desarrollo tecnológico. Durante la pandemia, se
observó una fragmentación nacional e internacional con respecto a iniciativas de apoyo financiero,
de cooperación técnica y de adopción de estándares internacionales para soluciones digitales
de aplicación local, con cierta indefinición de los papeles que los socios deberían cumplir en la
interacción con los países. En este sentido, se plantea la necesidad de fortalecer la coordinación
de los cooperantes en materia de apoyo financiero para toda la respuesta al COVID-19 a nivel de
los países. Además, se debe estimular un diálogo más estrecho entre los ministerios de salud,
de finanzas o economía, y de relaciones exteriores de los países en lo que respecta al manejo
de los recursos, tanto nacionales como internacionales, para enfrentar la pandemia

H. Es necesario consolidar Estados de bienestar con políticas universales,

redistributivas y solidarias con enfoque de derechos
„ En el contexto de la pandemia, la protección social universal, integral y sostenible es más
importante que nunca. Además de aumentar y mantener la cobertura de los programas de
protección social de emergencia, es clave fortalecer los sistemas de pensiones, mediante los
procesos de reforma en curso o nuevas reformas previsionales, con énfasis en el aumento de
la cobertura, la suficiencia de las prestaciones, la sostenibilidad financiera y la solidaridad social
como criterios transversales en su formulación.
„ En el corto plazo, es de suma importancia la continuidad de las transferencias de emergencia
para contener el aumento de la desigualdad y el incremento de la pobreza y la pobreza extrema
que ha ocasionado la pandemia. Dado que los beneficios de la recuperación económica no serán
suficientes para continuar enfrentando la prolongación de la crisis sanitaria y social, es crucial
que los gobiernos otorguen continuidad a estos programas de protección social (CEPAL, 2021b).

36
 COVID-19
„ A mediano y largo plazo, es necesario avanzar hacia la construcción de sistemas de protección
social universales, integrales y sostenibles en el marco de sociedades del cuidado que garanticen
niveles de bienestar para la población, cuya base casi exclusiva no sea el trabajo no remunerado
de las mujeres (CEPAL, 2021b).
„ Es esencial que dichos sistemas de protección social se encuentren articulados con los sistemas
de salud, de modo que actúen en conjunto sobre la desigual distribución de los determinantes
sociales de la salud y los ejes estructurantes de la matriz de la desigualdad social de la región.
Dado el papel fundamental que juegan los sistemas de protección social en la superación de
la pobreza y la reducción de la desigualdad, dichos sistemas constituyen una herramienta del
Estado capaz de influir en los determinantes sociales de la salud (CEPAL, 2021c). Por ello, es
fundamental fortalecer los vínculos entre los sistemas de salud con cobertura y acceso universal
y los sistemas de protección social universales, integrales y sostenibles que permitan construir
sociedades más igualitarias, inclusivas y resilientes ante las crisis (Etienne y otros, 2020).
„ Dado el profundo impacto que la crisis sanitaria prolongada ha tenido en términos de la educación
y bienestar de niñas, niños y adolescentes, es central promover el retorno seguro y gradual a
las escuelas, con una amplia coordinación con el sector de la salud. Volver a la escuela es muy
importante, especialmente para los sectores más desfavorecidos. A su vez, se debe relevar la
necesidad de invertir en el bienestar de niñas, niños, adolescentes y jóvenes para garantizar su
desarrollo en un contexto lleno de adversidades, unas nuevas y otras más antiguas.
„ Las políticas para la recuperación transformadora deben reconocer la interdependencia que existe
entre las dimensiones de salud, social, económica y ambiental, y basarse en una estrategia de
cambio estructural centrada en un gran impulso inversor para la sostenibilidad económica, social
y ambiental (CEPAL, 2021b). Ello torna imprescindible la articulación de las políticas de salud,
económicas y sociales, junto con la consideración transversal del género, el territorio, la condición
étnico-racial, el ciclo de vida, la situación de discapacidad y el estatus migratorio, entre otros ejes
estructurantes de la desigualdad, así como la desigual distribución de los determinantes sociales
de la salud asociada a dichos ejes, de tal modo que la recuperación dé lugar a sociedades más
inclusivas y sostenibles, y acerque a los países al cumplimiento de los ODS. La prolongación de
la crisis sanitaria ha dejado en evidencia y profundizado las brechas históricas que caracterizan a
la región y han puesto de relieve la urgencia de fortalecer el Estado de bienestar e implementar
políticas universales, redistributivas y solidarias con enfoque de derechos, para no dejar a nadie
atrás (CEPAL, 2020). El Estado de bienestar debe orientarse a garantizar el ejercicio de los
derechos de las personas, junto con la consolidación del desarrollo sostenible.

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Para la elaboración de esta publicación se contó con los aportes de especialistas de la CEPAL y la OPS.
CEPAL: Alberto Arenas de Mesa, Simone Cecchini, Camilo Cid, Helena Cruz Castanheira, Fabiana del Popolo, Nicolo Gligo,
Xavier Mancero, María Luisa Marinho, Amalia Palma, Fernando Sossdorf, Daniel Titelman, Daniela Trucco y Cecilia Vera.
OPS: Jarbas Barbosa, James Fitzgerald, Sebastián García, Amalia Del Riego, Ernesto Báscolo, Juan Pablo Pagano,
Mónica Brana, Ana Riviere-Cinnamond, Cuauhtémoc Ruiz, John Fitzsimmons, Murat Ozturk, Margherita Ghiselli,
Martha Velandia, Lionel Gresh, Enrique Pérez, Andrea Vicari, Marcelo D’Agostino, Óscar Mújica y Patricia Solis.
Este informe fue preparado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Panamericana
de la Salud (OPS). La Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena, y la Directora de la OPS, Carissa F. Etienne, dirigieron
su elaboración.

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La OPS y la CEPAL han adoptado todas las precauciones razonables para verificar la información que figura en la presente publicación. No obstante ello, el
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