Políticas educativas e inclusión en América Latina:

disputas de sentido

Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

Introducción

América Latina ha sido, en las dos últimas décadas, una

región de contextos cambiantes, de proyectos políticos di-
versos, de procesos sociales contradictorios. La coexisten-
cia de gobiernos de signos marcadamente disímiles en sus
orientaciones y en sus estrategias fue una de sus principales
características.
Luego de la consolidación de la hegemonía neoliberal en
las últimas décadas del siglo pasado, el ingreso en el siglo XXI
significó también la entrada a un nuevo ciclo social, político y
económico en esta parte del mundo, identificado como pos-
neoliberalismo o Ciclo de Impugnación al Neoliberalismo
(Sader, 2008; Thwaites Rey y Ouviña, 2018). Se configuró así
un nuevo escenario integrado por gobiernos que surgieron
de las muy diversas movilizaciones populares que adquirie-
ron fuerza a partir de fines de los años 90, y que desarrolla-
ron discursos críticos y propuestas de distanciamiento con
el neoliberalismo, consolidando una mayor presencia estatal
(Thwaites Rey, 2010). Estos gobiernos “internalizaron, con

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 amplitud y profundidad diversa, las demandas populares
que empujaron sus triunfos electorales, abriendo así un aba-
nico de transformaciones económicas, políticas y sociales
muy genéricamente definidas como ‘progresistas’ en com-
paración con las modalidades neoliberales que las precedie-
ron” (Thwaites Rey y Ouviña, 2018: 22).
Este escenario se integró también por otros gobiernos que
sostuvieron las mismas orientaciones de los 90 en sus países.
No obstante, la diversidad de proyectos políticos en danza
y el desarrollo de alianzas entre unos y otros, así como de
iniciativas de integración regional, permitieron configurar
algunos tópicos comunes de política pública, aún cuando las
acciones que luego se impulsaran fueran divergentes.
En materia educativa, la agenda regional cambió noto-
riamente, abarcando políticas que permitieron, en la ma-
yor parte de los países, una expansión de la escolaridad, el
incremento del financiamiento público, la extensión de la
obligatoriedad escolar, el fortalecimiento de la educación in-
tercultural, el desarrollo de la educación sexual, entre otras
cuestiones. El reposicionamiento del Estado y del derecho
a la educación en los planes de acción internacionales y en
las leyes nacionales que se sancionaron en este período dan
cuenta de la ruptura con el consenso noventista previo (Sa-
forcada, 2012).
En esa nueva agenda, uno de los términos que adquirió
protagonismo fue el de inclusión, de la mano tanto de los
programas políticos regionales como de las iniciativas inter-
nacionales, en particular de la Unesco.
De hecho, en los años que han transcurrido en el siglo XXI,
la inclusión se ha vuelto un término de marcada presencia
en discursos y políticas en el campo de la educación, tanto a
nivel regional como global, y en ámbitos nacionales o sub-
nacionales. Si bien se trata de un concepto cuyo derrotero
reconoce varias décadas de existencia, es desde fines de los

68 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

años 90 que se vuelve parte de la agenda oficial de gobiernos
y agencias de cooperación.
En particular en el contexto latinoamericano de los últi-
mos quince años, comienza a ampliarse la concepción de in-
clusión educativa abarcando diversas dimensiones —social,
cultural, étnica, digital, territorial— así como tensionando y
disputando sus contenidos políticos y sus alcances. De este
modo, es posible referir a una ampliación del concepto en
dos sentidos: en primer lugar, en relación con la multipli-
cidad de países en los que se ha instalado —al menos dis-
cursivamente— como orientador de propuestas e iniciativas
públicas; y en segundo lugar, por las dimensiones que con-
sidera en función de los ámbitos y las poblaciones a los que
estas políticas y discursos se dirigen.
Inclusión es un término polisémico que adquiere sentidos
diversos y contradictorios en las políticas y normativas de
los países de la región. En especial, en el contexto latinoa-
mericano de simultaneidad de gobiernos posneoliberales y
gobiernos neoliberales, la inclusión social y la inclusión edu-
cativa fueron materia de redefiniciones y disputas en el seno
de los procesos políticos contradictorios o antagónicos que
se desenvolvieron.
En este trabajo, nos proponemos abordar las políticas de
inclusión en varios países de América Latina con el fin de in-
dagar los sentidos que asume este concepto, analizar en qué
medida contribuyen a una ampliación de derechos y desa-
rrollar un panorama regional con base en la normativa exis-
tente y en algunas de las principales iniciativas de política
que plantean la inclusión como objetivo.
Decir que estudiamos las políticas de inclusión nos con-
fronta con un primer problema: ¿cuáles serían las “políticas
de inclusión”? Es decir, ¿cómo definimos nuestro objeto? En
diversos trabajos la opción analítica es definirlas en función
de determinadas orientaciones o características que serían

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 69

 las que permiten identificarlas como tales: políticas orienta-
das a ampliar la escolaridad, a democratizar la educación, a
dar respuesta a la población en condiciones de vulnerabilidad
o a la incorporación de un sector social identificado como
excluido, entre otras. Esto supone una definición previa —
propia o dada— sobre cómo se comprende la inclusión para
luego analizar las políticas que responden a ella. Sin dudas,
estas miradas realizan aportes sustantivos para comprender
algunas iniciativas y reconstruir aspectos centrales de ellas.
Nuestra intención es hacer un abordaje inverso y com-
plementario del anterior. Procuramos identificar aquellas
políticas educativas que explícitamente formularon como
propósito la inclusión, con el fin de analizar qué concepcio-
nes sostuvieron sobre lo social y sobre la inclusión. El trabajo
de campo se llevó a cabo entre 2014 y 2017, y consistió en una
indagación de leyes, planes, programas o proyectos impul-
sados por gobiernos latinoamericanos, sin pretensiones de
exhaustividad debido a las dificultades que se presentaron en
muchos casos para acceder a la información o para interpre-
tarla correctamente a partir de ojos extranjeros.
En la Argentina, la inclusión fue un concepto central de
la política educativa, fundamentalmente en el contexto de
los gobiernos kirchneristas. En esos años, se consolidó como
una categoría protagónica del campo de la política educati-
va y del debate público. En ese debate se hicieron presen-
tes dos grandes posturas, identificadas con sectores políticos
contrapuestos. Por un lado, un sector de derecha que ponía
el acento en la calidad y que sostenía —de maneras más o
menos explícitas— que las políticas de inclusión desarrolla-
das deterioraron esa calidad tanto en la enseñanza como en
los aprendizajes. Por otro lado, el arco político kirchneris-
ta que planteaba que no hay calidad posible sin inclusión y
propuestas orientadas a dar respuestas a la desigualdad. No
es casual entonces que en este marco surgiera el interés por

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analizar los modos en que se define e incorpora la inclusión
en las leyes y las políticas de otros países de la región, dado
que en la Argentina se trata de un concepto que puso sobre la
mesa las principales tensiones y disputas sobre la educación
como derecho.

Educación inclusiva, inclusión educativa o inclusión social

El término “inclusión” que ahora nos parece parte del pai-

saje educativo, no estuvo siempre allí, al menos en el terri-
torio de las políticas educativas para los sistemas escolares.
Se trata de un concepto sembrado en buena medida por la
Unesco, más tímidamente en la década de 1990 y con enor-
me fuerza en el nuevo siglo.
Como señalamos anteriormente, es un término polisémi-
co, que se enuncia con frecuencia pero raramente se espe-
cifica a qué se alude, aun cuando remite a concepciones y
sentidos muy diferentes (Mancebo, 2010).
Tal vez su profusa utilización se deba a que “inclusión” es
una expresión que se “acomoda” bien a discursos y perspec-
tivas sociales y educativas muy diversos e incluso contradic-
torios. Se adapta con flexibilidad a iniciativas con distintas
orientaciones en el campo de la política y, al mismo tiempo,
las reviste de legitimidad, dado que genera consensos en la
opinión pública.
En términos propositivos, aparece en un primer momento
como “educación inclusiva”, planteando un nuevo enfoque
en relación con la escolaridad de niños y niñas con discapa-
cidades, vinculado con la integración y el derecho de la po-
blación con necesidades especiales a educarse en escuelas
comunes (Blanco Guijarro, 2008).
Luego se amplía para referir a la necesidad de inclusión de
todos los grupos sociales rezagados o excluidos. Este proce-

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 71

 so de ampliación se inicia en la segunda mitad de la década
de los 90 y se consolida a inicios del siglo actual en el Foro
Mundial de Educación, llevado a cabo en 2000 en Dakar, y
en sus reuniones preparatorias, integrándose luego en los
marcos de acción aprobados para cada una de las regiones.1
En general, el término inclusión es utilizado en referencia a
sectores identificados como “marginados” —población con
discapacidades, minorías étnicas, mujeres, huérfanos, refu-
giados, población en condiciones de pobreza—, mencionan-
do a unos o a otros según la región. Solo en el caso del marco
de acción de América Latina la inclusión aparece en térmi-
nos más generales, planteando como uno de los desafíos
asumidos por los países de la región, el de “formular políticas
educativas inclusivas, diseñar modalidades y currículos di-
versificados para atender a población excluida por razones
individuales, de género, lingüísticas o culturales” (Unesco,
2000: 37).
A partir de allí, el concepto de “inclusión educativa” co-
mienza a ganar terreno a la par que se consolida la expresión
“políticas de inclusión” para identificar a muy diversas inicia-
tivas de política pública en el campo educativo.
Si el año 2000, con el Foro de Dakar, fue un punto de in-
flexión que se tradujo en el protagonismo de este término
en los diversos ámbitos de política, el 2015 también lo fue,
al aprobarse en la Asamblea General de las Naciones Unidas,
la Agenda 2030 con los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS)2 que se establecieron como un compromiso común

1 Ver Unesco, Foro Mundial sobre la Educación, Marco de Acción de Dakar, “Educación para To-
dos: cumplir nuestros compromisos comunes”, 2000. Disponible en: https://unesdoc.unesco.org/
ark:/48223/pf0000121147_spa (Consultado en noviembre de 2018)
2 La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible fueron aprobadas en Asamblea General
de las Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015. Ver Naciones Unidas, Objetivos de Desa-
rrollo Sostenible. Disponible en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-
desarrollo-sostenible/

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para el conjunto de los países firmantes y que direccionan
la cooperación internacional a partir de allí. Dentro de los
ODS, el objetivo específico de educación —el ODS 4— fue
definido como “garantizar una educación inclusiva y equi-
tativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje
permanente para todos”, consagrando la “educación inclu-
siva” como el eje principal en materia de compromisos y
orientaciones para la educación global.
El tiempo intermedio entre uno y otro, es decir, entre
2000 y 2015, fue el espacio en el que el concepto de inclusión
se expande, circula y se instala con fuerza en las agendas na-
cionales y subnacionales educativas de América Latina, pro-
liferando las autodenominadas políticas de inclusión. Más
allá de los sentidos, la eficacia o las consecuencias de estas
políticas, lo cierto es que se multiplicaron de manera notoria
en toda la región.
El trabajo impulsado por la Unesco y otros organismos
internacionales probablemente constituya una de las causas
de esta proliferación. No obstante, esto también se vincula
con el hecho de que, en el marco del ciclo de impugnación
al neoliberalismo, la apelación a la inclusión constituyó un
modo de dar respuesta a los procesos de agudización de las
desigualdades que produjeron las políticas de las dictadu-
ras y los gobiernos neoliberales en el último cuarto del siglo
pasado.
Es en el contexto de los gobiernos posneoliberales que
fue posible observar cómo la inclusión educativa no queda
cerrada sobre sí misma dentro del campo educativo, sino
que se inscribe en una mirada social más amplia, planteán-
dola como una dimensión de los procesos de inclusión so-
cial en perspectiva de garantía de derechos y señalando, al
mismo tiempo, que la inclusión educativa no es posible si
no se toman en consideración las condiciones sociales y la
desigualdad. Esta no fue una posición única ni definida, pero

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 73

 sí una cuestión que aparece en la región problematizando la
inclusión.
El título que encabeza esta sección puede parecer un jue-
go de palabras pero no lo es. Remite a las tres principales
formas en las que suele aparecer el término inclusión en
las políticas educativas: educación inclusiva, inclusión edu-
cativa e inclusión social. En ocasiones, las dos primeras se
usan como sinónimos. No obstante, también se las suele di-
ferenciar sosteniendo que la segunda remite a una mirada
más amplia e integral que la primera. En una consideración
general del campo, tanto de los documentos oficiales como
de la producción académica, es posible sostener que estas ex-
presiones remiten a tres modos diferentes de comprender la
inclusión, sin que constituyan modos únicos:

1. Inclusión como propuesta en relación con niños, ni-

ñas y jóvenes con necesidades especiales debido a dis-
capacidades o condiciones específicas.

2. Inclusión como respuesta a la exclusión educativa que

viven determinados sectores o grupos sociales.

3. Inclusión como respuesta y perspectiva frente a los

procesos sociales de exclusión y de desigualdad en
tanto problemáticas que atraviesan a la sociedad toda,
en el marco de las cuales la inclusión educativa consti-
tuye una dimensión y no un fin en sí mismo.

Si observamos las bases legales de nuestros países, el ca-

mino que hemos reconstruido se vuelve evidente: las leyes
del siglo XX no mencionan la palabra inclusión (algunas han
tenido actualizaciones en el presente siglo y en ellas se intro-
dujo la noción), mientras que de las sancionadas en este siglo,
todas incluyen el término y, por lo general, de manera signi-

74 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

ficativa. No obstante, es importante tener en consideración
que no es utilizado con el mismo sentido en los distintos paí-
ses y eso también se ve reflejado en las propias leyes, como
veremos en el siguiente apartado.

La inclusión en las leyes educativas latinoamericanas

Las leyes generales de educación de los países de nuestra

región han atravesado una renovación casi en su totalidad
desde la década de 1990 a la actualidad, en algunos casos
porque se sancionaron nuevas leyes; en otros, porque las an-
teriores fueron reformadas. Analizarlas comparativamente,
tomando en consideración el contexto en que fueron pro-
mulgadas, nos permite arribar a conclusiones en relación a
los discursos y disputas vigentes en la región en los distintos
períodos de la historia.
Existen varios trabajos que vinculan la actualización de
las leyes generales de educación con tendencias políticas en
movimiento en el continente (López, 2007; Saforcada y Vas-
siliades, 2011; Saforcada, 2012). Aquí analizaremos específi-
camente la presencia y los modos en que se hace referencia
a la inclusión.
Al analizar el conjunto de leyes vigentes, una cuestión re-
sulta muy evidente: la correlación entre el momento de san-
ción y la referencia o no a este concepto.

Presencia
Año de
País Nombre y número de la ley o decreto del término
sanción
“inclusión”
Panamá Ley Orgánica de Educación Nº 47 1946 No
Costa Rica Ley Fundamental de Educación N° 2.160 1957 No
Ley de Nacionalización general y gratui-
Cuba 1961 No
ta de la enseñanza

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 75

 Ley de Educación Nacional por Decreto
Guatemala 1991 No
N° 12
Sí, pero
a partir de
México Ley General de Educación 1993
la reforma
de 2011
Colombia Ley General de Educación Nº 115 1994 No
Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Brasil 1996 No
Nacional Nº 9.394
Ley General de Educación por Decreto
El Salvador 1996 No
N° 917
Rep.
Ley General de Educación Nº 66 1997 Sí
Dominicana
Paraguay Ley General de Educación Nº 1.264 1998 No
Decreto Ejecutivo por el cual se esta-
blece la normativa para la educación
Panamá 2000 Sí
inclusiva de la población con necesida-
des educativas especiales (nee).
Perú Ley General de Educación Nº 28.044 2003 Sí
Argentina Ley de Educación Nacional N° 26.206 2006 Sí
Nicaragua Ley General de Educación Nº 582 2006 Sí
Uruguay Ley General de Educación Nº 18.437 2008 Sí
Chile Ley General de Educación Nº 20.370 2009 Sí
Venezuela Ley Orgánica de Educación 2009 Sí
Ley de la Educación “Avelino Siñani -
Bolivia 2010 Sí
Elizardo Pérez” Nº 070
Ecuador Ley Orgánica de Educación Intercultural 2011 Sí
Ley Fundamental de Educación por
Honduras 2012 Sí
Decreto Legislativo N° 262
Paraguay Ley N° 5136 de Educación Inclusiva 2013 Sí
Chile Ley N° 20.845 de Inclusión Escolar.3 2015 Sí
Fuente: elaboración propia.

3 La Ley N° 20.845 de Inclusión Escolar de Chile regula la admisión de los y las estudiantes, elimina
el financiamiento compartido y prohíbe el lucro en establecimientos educacionales que reciben
aportes del Estado.

76 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

 La primera ley que refiere a la inclusión en su texto original
es la de República Dominicana, sancionada en 1997. Todas las
demás leyes sancionadas en el siglo XX no hacen mención a
ella. Tampoco lo hacían las leyes anteriores a las actuales en
aquellos países que cuentan con nuevas normativas de este
siglo. Por su parte, la Ley de México de 1993 incluye el térmi-
no a partir de una reforma de 2011. Es decir que previamente
a 2000, se trataba de un concepto que se encontraba fuera
del universo de temas y tópicos educativos y, sin dudas, no
tenía la importancia que luego adquiriría.
Contrariamente, todas las leyes sancionadas en el siglo
XXI incorporan en su contenido el término inclusión y en
varias de ellas con una gravitación sustantiva en el articulado.
Es notorio cómo se instala en el vocabulario educativo este
concepto y las leyes constituyen un terreno interesante para
analizar los múltiples sentidos a los que se hace alusión en
cada país.
En algunos países el concepto aparece asociado única-
mente a los grupos tradicionalmente excluidos como, por
ejemplo, en la Ley de Perú, que entre los principios de la edu-
cación establece a “la inclusión, que incorpora a las personas
con discapacidad, grupos sociales excluidos, marginados y
vulnerables, especialmente en el ámbito rural, sin distinción
de etnia, religión, sexo u otra causa de discriminación, con-
tribuyendo así a la eliminación de la pobreza, la exclusión
y las desigualdades” (Ley N° 28.044, art. 8º inc. c, 2003). Es
importante resaltar que en el resto del articulado, la inclu-
sión solo reaparece en relación con la educación para per-
sonas con necesidades educativas especiales, restringiendo,
de este modo, su sentido. Otro caso que comparte la misma
perspectiva es Nicaragua. Entre los aspectos que definen la
educación aparece la educación inclusiva, entendiendo por
ella el “proceso mediante el cual la escuela o servicio educa-
tivo alternativo incorpora a las personas con discapacidad,

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 77

 grupos sociales excluidos, marginados y vulnerables, espe-
cialmente en el ámbito rural, sin distinción de etnia, religión,
sexo u otra causa de discriminación, contribuyendo así a la
eliminación de la pobreza, la exclusión y las desigualdades”
(Ley Nº 582, art. 6 inc i, 2006). Es llamativo que en ambas
leyes se refiera literalmente del mismo modo a la población
objeto de inclusión.
De manera contraria a este planteo restringido de la idea
de inclusión, encontramos el caso de Bolivia donde el ras-
go distintivo es la pluralidad. Entre las bases de la educación
se destaca que debe ser “diversa y plural en su aplicación y
pertinencia a cada contexto geográfico, social, cultural y lin-
güístico” e “inclusiva, asumiendo la diversidad de los grupos
poblacionales y personas que habitan el país, ofrece una edu-
cación oportuna y pertinente a las necesidades, expectativas
e intereses de todas y todos los habitantes del Estado Pluri-
nacional, con igualdad de oportunidades y equiparación de
condiciones, sin discriminación alguna” (Ley N° 70, art. 3 inc.
7, 2010). No obstante, a lo largo de la Ley también se asocia la
educación inclusiva a las personas con discapacidad, dificul-
tades en el aprendizaje y a quienes tienen talentos extraordi-
narios del aprendizaje (art. 16, 17, 25 y 27).
En otros países se amplía su uso a la idea de inclusión social,
como sucede en la Argentina, Ecuador, Uruguay y Venezue-
la. En estos casos se tiende a asociar la dimensión educativa
con la social y plantear la educación como dimensión de la
construcción de la inclusión social. Uruguay establece que “el
Estado asegurará los derechos de aquellos colectivos minori-
tarios o en especial situación de vulnerabilidad, con el fin de
asegurar la igualdad de oportunidades en el pleno ejercicio
del derecho a la educación y su efectiva inclusión social” (Ley
Nº 18.437, art. 8, 2008). Venezuela señala que “la educación es
un derecho humano y un deber social fundamental conce-
bida como un proceso de formación integral, gratuita, laica,

78 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

inclusiva y de calidad, permanente, continua e interactiva
(…)” (Ley Orgánica de Educación, art. 14, 2009) y cita a la in-
clusión social educativa al referirse al nivel universitario (Ley
Orgánica de Educación, art. 6, 2009).
La Ley de Ecuador es la más explícita, incorporando entre
sus principios el siguiente: “Equidad e inclusión. La equidad
e inclusión aseguran a todas las personas el acceso, perma-
nencia y culminación en el Sistema Educativo. Garantiza la
igualdad de oportunidades a comunidades, pueblos, nacio-
nalidades y grupos con necesidades educativas especiales y
desarrolla una ética de la inclusión con medidas de acción
afirmativa y una cultura escolar incluyente en la teoría y la
práctica en base a la equidad, erradicando toda forma de dis-
criminación” (Ley Orgánica de Educación Intercultural, art.
2, inc. v, 2011). Asimismo, establece que “el Sistema Nacional
de Educación forma parte del Sistema Nacional de Inclusión
y Equidad. Sus políticas observarán lo relativo al régimen del
Buen Vivir, asegurando el ejercicio, garantía y exigibilidad de
los derechos reconocidos en la Constitución de la República”
(Art. 19).
La Ley de la Argentina es explícita en inscribir la inclusión
educativa en una perspectiva de igualdad, al establecer entre
los fines de la educación “garantizar la inclusión educativa a
través de políticas universales y de estrategias pedagógicas y
de asignación de recursos que otorguen prioridad a los sec-
tores más desfavorecidos de la sociedad” (Ley Nº 26.206, art.
11 inc e). Si bien no se habla expresamente de inclusión so-
cial, la referencia a políticas universales y la prioridad puesta
en los sectores más vulnerables le brinda tal enfoque. Ade-
más, la ley cuenta con un capítulo exclusivo para las políticas
de promoción de la igualdad donde se establece que “debe-
rán asegurar las condiciones necesarias para la inclusión, el
reconocimiento, la integración y el logro educativo de todos/
as los/as niños/as, jóvenes y adultos en todos los niveles y

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 79

 modalidades, principalmente los obligatorios” (art. 80). En
este capítulo de la Ley se identifican algunas poblaciones o
situaciones a las que el Estado debe atender. El acceso y per-
manencia en la escuela a alumnas embarazadas, la reinser-
ción de niños/as no escolarizados/as a espacios educativos, y
la erradicación efectiva del trabajo infantil, entre otras.
La particularidad de estas cuatro leyes no solo está en la
formulación integral y la consideración de la educación
como dimensión de la inclusión social, sino también en que
en el desarrollo del articulado se refuerza esta concepción,
a diferencia de otras leyes que, como vimos anteriormen-
te, luego de definiciones amplias restringen la inclusión a la
atención de la población con necesidades especiales.
En algunos países se han sancionado normativas dedica-
das específicamente al tema de la inclusión. En el caso de Pa-
namá, a pesar de que su Ley General de 1946 no incluía el
término, sí tiene un decreto de 2000 donde se establece la
normativa para la educación inclusiva de la población con
necesidades educativas especiales (NEE). En Honduras, en
2015 se aprobó el “Reglamento de educación inclusiva para
personas con discapacidad, necesidades educativas especia-
les y talentos excepcionales”. Paraguay sancionó en 2013 la
Ley 5.136 de Educación Inclusiva, cuyo objeto es “establecer
las acciones correspondientes para la creación de un modelo
educativo inclusivo dentro del sistema regular, que remue-
va las barreras que limiten el aprendizaje y la participación,
facilitando la accesibilidad de los alumnos con necesidades
específicas de apoyo educativo por medio de recursos huma-
nos calificados, tecnologías adaptativas y un diseño univer-
sal” (Art. 1). Como puede observarse, en los tres casos se trata
de normativas vinculadas con la escolarización de la pobla-
ción con necesidades educativas especiales.
Chile, que también cuenta con una ley exclusiva de inclu-
sión, constituye un caso paradojal. Es uno de los países con

80 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

mayor índice de segregación escolar por nivel socioeconó-
mico del mundo (Vázquez, 2012). Sin embargo, en su Ley
General de Educación establece que “es deber del Estado que
el sistema integrado por los establecimientos educacionales
de su propiedad provea una educación gratuita y de calidad,
fundada en un proyecto educativo público, laico, esto es, res-
petuoso de toda expresión religiosa, y pluralista, que permita
el acceso a él a toda la población y que promueva la inclusión
social y la equidad” (Ley 20.370, art. 4, 2009). La aparente pa-
radoja se disuelve al reparar en que el artículo citado refiere
específicamente a la educación estatal tratándose de un país
con más de un 60% de su matrícula de educación primaria y
secundaria en el sector privado y más del 80% de la matrícula
universitaria, también en el ámbito particular.4
En 2015, el congreso chileno sanciona la Ley de Inclusión
Escolar que “regula la admisión de los y las estudiantes, eli-
mina el financiamiento compartido y prohíbe el lucro en
establecimientos educacionales que reciben aportes del Es-
tado”. Esta norma modifica varios artículos de la Ley General
de Educación. Se trata de una respuesta a las movilizaciones
estudiantiles y sociales que se sucedieron en este país vin-
culadas con el reclamo por educación gratuita y de calidad
para todos y todas. Si bien la eliminación del financiamiento
compartido resultó significativa, no introdujo modificacio-
nes sustantivas en los términos en los que se refiere a la inclu-
sión en el texto original de la ley.
Analizando cómo es referido este concepto en el conjun-
to de las leyes, más allá de su mayor o menor presencia, de
los énfasis con los que se lo sostiene, y de las concepciones
más restringidas o más ampliadas, resulta relevante obser-
var que, a excepción de algunos pocos países, se alude a la

4 Información del Instituto de Estadísticas de Unesco (UIS UNESCO). Disponible en: http://data.uis.
unesco.org/ [Acceso noviembre de 2019]

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 81

 inclusión en la sección de bases o principios generales de
la educación y luego, en el desarrollo del articulado, es re-
tomada solo en relación con la escolaridad de la población
con necesidades especiales. Es decir, a la hora de traducirla
en criterios concretos de orientación y funcionamiento de
los sistemas escolares —más allá de los principios genera-
les—, la concepción de inclusión vuelve a sus orígenes, es
decir a una formulación más limitada que la desgaja de los
procesos sociales en sociedades profundamente desiguales
como lo son las latinoamericanas. La Argentina, Ecuador,
Uruguay y Venezuela se diferencian, haciendo mayor hin-
capié en los derechos universales de la población y refi-
riendo a la inclusión en un sentido más amplio ligado a un
horizonte de igualdad social.

Políticas de inclusión en una región desigual

Como hemos analizado hasta aquí, la inclusión pasó de no

ser un tema hasta tener una presencia marcada en las bases
legales de numerosos países e, incluso, tener leyes especí-
ficas. Asimismo, hemos visto cómo en las normativas con-
viven concepciones diversas en torno a este concepto, más
amplias o más restringidas.
Esto mismo puede observarse en relación con las políticas
concretas desarrolladas por los países de la región. Es decir,
es posible reconstruir cómo, en algunos países, las iniciati-
vas están centradas en la atención de niños, niñas y jóvenes
con discapacidades. En otros, la inclusión aparece en planes
y programas orientados a la inclusión educativa de grupos
excluidos: población indígena; niños, niñas y jóvenes en con-
textos de encierro; población afro; jóvenes y adultos; entre
otros. En algunos más, se aborda la multidimensionalidad de
la exclusión social y educativa.

82 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

 En este apartado, nos proponemos describir algunos ejem-
plos de las políticas educativas de inclusión desarrolladas por
países de América del Sur, a partir de un relevamiento no
exhaustivo de la información pública disponible en los ca-
sos de Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela, identificando políticas educativas que plantean la
inclusión como uno de sus objetivos y/o ejes centrales.
En primera instancia, mirando al conjunto de los países,
resulta evidente cómo en algunos la estrategia ha sido el de-
sarrollo de múltiples iniciativas concretas bajo la forma de
planes, programas o proyectos, buscando con ello dar res-
puesta a diversas cuestiones y/o sectores sociales. En otros
casos, la inclusión asumió una lógica más de gestión, a partir
de la creación de oficinas o agencias específicas.
Entre los segundos, es decir aquellos que desarrollaron una
instancia de gestión dentro de la estructura de gobierno de la
educación, encontramos a Paraguay. En un evidente gesto de
respuesta a los acuerdos en el marco de la Unesco, la “educa-
ción inclusiva” aparece en este país tanto como modalidad
educativa, como en la creación de una Dirección General de
Educación Inclusiva en el Ministerio de Educación y Cien-
cias. Dentro de la modalidad, se encuentra una variedad de
líneas de acción tales como la educación bilingüe, la univer-
salización del preescolar, la ejecución de programas dirigidos
a sectores rurales y urbanos pobres, y la inclusión de sistemas
de incentivos para que los y las estudiantes permanezcan en
el sistema escolar bajo el formato de becas. Estas políticas se
han propuesto contribuir a la asequibilidad y accesibilidad
a la educación de la población perteneciente a sectores so-
cioeconómicos bajos, así como también a su “retención” en
la educación secundaria. En cuanto a la Dirección General de
Educación Inclusiva, se crea en 2008 y bajo su órbita se de-
sarrolla una serie de políticas específicas, mayoritariamente
orientadas a la formación de docentes (Ministerio de Edu-

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 83

 cación y Ciencias, 2018), tales como la “Especialización en
Educación Inclusiva” dirigida a docentes del sector público,
el “Curso de Actualización y Fortalecimiento de las Capaci-
dades de los Docentes de Educación Inclusiva en Contexto
de Encierro”, el Taller de enfoque inclusivo “Seguridad Es-
colar en Educación Inclusiva” y un Encuentro de Directores
de la Modalidad de Educación inclusiva cuyo objetivo es la
consolidación a nivel nacional de la Dirección de Necesida-
des Específicas de Apoyo (NEA). Algunas de estas iniciativas
dan cumplimiento a la Agenda Educativa 2015-2018 y for-
man parte del Programa de Fortalecimiento de la Educación
Inclusiva que se propone la formación de recursos humanos
para su implementación.
Es interesante detenerse en los sentidos que fue adoptando
el término inclusión en este país. Según Elías, la educación
inclusiva en Paraguay es, en alguna medida, heredera del
fin de la dictadura y la Reforma Educativa impulsada en los
años 90 como parte del proceso de construcción democrá-
tica, planteando estrategias que den respuesta a la exclusión
y la discriminación. Se inicia en 2000, vinculada con la edu-
cación especial (Elías, 2007). Se entendía la inclusión como
“el proceso de identificar y responder a la diversidad de las
necesidades de todos los estudiantes incorporando modifi-
caciones en contenidos, enfoques, estructuras y estrategias”,5
centrándose exclusivamente en niños/as y adolescentes con
necesidades especiales. La Ley de Educación Inclusiva de
2013, si bien amplía en alguna medida la mirada a la no dis-
criminación y la equidad, sostiene de todos modos un acento
fuerte en la idea de una población foco definida en función
de necesidades específicas. Ya hacia 2015, se concibe la pers-
pectiva de la inclusión desde el marco de los derechos a la

5 Ministerio de Educación y Ciencias de Paraguay. En línea en: https://www.mec.gov.py/cms (Con-

sultado en junio de 2017).

84 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

educación y la equidad. Así, se amplía el concepto y por ende
la población a la que se orientan las políticas. Sin embargo,
al relevar las acciones concretas destacadas por el Ministerio,
es posible observar un predominio de políticas orientadas a
la capacitación de docentes o directivos de la modalidad de
educación especial, a excepción de algunas iniciativas liga-
das al trabajo con personas privadas de su libertad. Por otro
lado, en la Agenda Educativa 2013-2018 formulada por el
gobierno, la inclusión aparece como área estratégica junto
con la educación en la diversidad, lo que se encuentra refle-
jado en la página web del Ministerio donde predominan las
publicaciones de iniciativas orientadas fundamentalmente a
población indígena y a la modalidad de educación inclusiva,
así como otras iniciativas aisladas orientadas al trabajo con
hogares, albergues y hospitales. De este modo, podemos ver
cómo, en el caso de Paraguay, la política se orienta por una
concepción de la inclusión pensada como propuesta para
sectores específicos que sufren condiciones de exclusión, a
la par que como una política de atención a las necesidades
educativas especiales.
En el caso ecuatoriano, también encontramos la creación
de una entidad administrativa así como la inclusión como
parte de la organización de la oferta educativa. Es decir, en-
tre la oferta de educación inicial, educación general bási-
ca, educación intercultural bilingüe, y de jóvenes y adultos
existe también la educación “especializada e inclusiva”, que
se traduce en una dependencia en el Ministerio de Educa-
ción, la Dirección Nacional de Educación Especial e Inclu-
siva creada en 2012 y, dentro de ella, el Centro Nacional de
Recursos para la Inclusión Educativa (creado en 2002),6 que
recoge la anterior educación especial. Esta oferta educativa
es caracterizada como un proceso que tiene como horizon-

6 Ver Decreto Nº 30.224 del Ministerio de Educación Pública, febrero de 2002.

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 85

 te “una ciudadanía que abraza las diferencias individuales,
las identidades grupales múltiples y una comunidad polí-
tica unificadora. Una consideración de ‘lo diferente’ como
enriquecedor. Un concepto que reconoce el pluralismo (de
todo tipo) dentro de la sociedad. Es la forma en que la so-
ciedad enfrenta el reto de tratar la ‘diferencia’ en todos sus
contextos”.7 Como parte de esta perspectiva aparece una se-
rie de políticas que vale la pena detallar.
Una línea de trabajo es la denominada “Escuelas Inclu-
sivas”, que tiene como fin poder abordar y responder a la
diversidad de las necesidades de todos los estudiantes, pro-
moviendo una mayor participación en el aprendizaje y una
reducción de la exclusión en el sistema educativo. El princi-
pal objetivo de esta línea es maximizar la presencia, la par-
ticipación y el éxito académico de todos los estudiantes y se
propone lograr el acceso, permanencia, aprendizaje y culmi-
nación de los estudios de todos los niños, niñas, adolescentes,
jóvenes y adultos en cualquiera de los niveles y modalidades.
Explicita que “la inclusión” pone especial énfasis en grupos
en riesgo de marginación, exclusión o fracaso escolar que se
encuentren en condiciones vulnerables y por ello es nece-
sario tomar medidas para evitar esos riesgos. De este modo,
podemos identificar que si bien el concepto de inclusión se
piensa desde una matriz conceptual integradora y que abar-
ca a toda la ciudadanía y a toda la diversidad, en lo concreto
se dirige a la población en “riesgo de exclusión o de fracaso”.
Asimismo, encontramos las Unidades de Apoyo a la Inclu-
sión (UDAI). Se trata de ciento cuarenta unidades que operan
en todo el territorio ecuatoriano ofreciendo apoyo técnico,
metodológico y conceptual a docentes o instituciones que
lo requieran a través de un equipo de profesionales. Su po-

7 Ministerio de Educación de Ecuador. Página web oficial: https://educacion.gob.ec/educacion-

especial-inclusiva/ (última consulta en junio de 2017).

86 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

blación objetivo son niño/as y adolescentes en situación de
riesgo de exclusión, marginación o abandono del proceso
educativo y niño/as con necesidades educativas especiales.
Algunas de las tareas que desarrollan en estos centros se vin-
culan con el asesoramiento en diferentes actividades, en la
planificación curricular o en proyectos de las instituciones.
Finalmente, el Programa Aulas Hospitalarias, que funciona
desde 2006, se propone garantizar el acceso, permanencia
y aprendizaje en el Sistema Educativo de los niños, niñas y
adolescentes en situación de enfermedad, hospitalización,
tratamiento y/o reposo médico prolongado, ya sea en un
contexto hospitalario y/o domiciliario. En este sentido, el
programa garantiza la inclusión en el sistema educativo de la
población que no puede asistir por motivos de salud.
Como dijimos anteriormente, en otros países no se han
creado instancias de gestión u ordenamiento de la oferta
educativa específica. La estrategia para la incorporación de
la inclusión a la agenda de política pública en el campo edu-
cativo ha sido el desarrollo de una variedad de acciones —
planes, programas o proyectos— que buscan trabajar sobre
diversas dimensiones de la inclusión o dar respuesta a deter-
minados sectores sociales.
Un ejemplo es Uruguay, donde encontramos políticas con
enfoque inclusivo orientadas a tres poblaciones diferentes.
Se identifican políticas autodenominadas como inclusivas
hacia jóvenes en contexto de encierro, personas con disca-
pacidad y población en situación de vulnerabilidad econó-
mica (Ministerio de Educación y Cultura, 2017). Por un lado,
tomando como marco la Convención Internacional sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad, se desarrolló
una serie de iniciativas de variadas características, tales como
la implementación del “Protocolo de actuación para la in-
clusión educativa”, diversas instancias de formación de do-
centes y asistentes técnicos en educación inclusiva, y el Plan

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 87

 Nacional de Equiparación de las Oportunidades y Derechos
de las Personas con Discapacidad.
Otra línea de trabajo refiere a jóvenes en contextos de
encierro que desarrolla el Programa “Justicia e Inclusión”,
orientado a brindar cursos a jóvenes mayores de catorce años
en contexto de encierro. En cuanto a la atención de pobla-
ción en situación de vulnerabilidad económica, se impulsa-
ron las Becas de Apoyo Económico que “promueve el acceso
y la continuidad en el sistema educativo contribuyendo a los
desafíos presentes en la educación de la inclusión social y la
universalización de la educación media. La población obje-
tivo está constituida por todos aquellos jóvenes que se en-
cuentran en situación de vulnerabilidad y desean continuar
o iniciar sus estudios”, incluyendo explícitamente entre los
beneficiarios a población trans y afro (Ministerio de Educa-
ción y Cultura, 2017: 20).
Así, es posible ver cómo en Uruguay se conjugan dos orien-
taciones en materia de políticas de inclusión: una dirigida a la
población con discapacidades, brindando apoyo para la inte-
gración al sistema educativo, y otra que amplía el sentido de la
inclusión educativa al inscribirla en la inclusión social como
objetivo, brindando apoyo a diversos sectores en condiciones
de vulnerabilidad, desde una perspectiva multidimensional.
En paralelo, Uruguay viene desarrollando desde 2008 una
política de inclusión digital de las conocidas como one laptop
per child: el Plan Ceibal. Se trata de una política universal que
garantiza equipos para todos los niños y niñas en edad esco-
lar, y conectividad para todas las escuelas. Se trata de una po-
lítica que, a diferencia de las anteriores, para dar respuesta a
un problema específico que afecta a sectores de la población
(las desigualdades en el acceso a las tecnologías digitales y de
comunicación) desarrolla una iniciativa de inclusión de corte
universal, generando así iguales condiciones efectivas para
el conjunto.

88 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

 Chile es otro caso en el que encontramos una multiplici-
dad de programas que tienen como eje rector la inclusión. El
Programa Enlaces apunta a la inclusión digital y a achicar la
brecha en el acceso a las tecnologías de información y comu-
nicación, contribuyendo a la alfabetización digital. Ofrece
apoyo en estrategias de enseñanza con el uso de tecnología,
capacita profesores, dicta talleres para estudiantes y se ocu-
pa de ofrecer recursos educativos digitales e infraestructura.
Dentro de sus líneas, se encuentra “Me conecto para apren-
der” que, de manera similar a Uruguay, entrega una compu-
tadora personal a todos y todas las estudiantes de 7° básico
de la educación pública. Sin embargo, es importante resaltar
que ambos países se distinguen por la distribución de la ma-
trícula y de las instituciones entre sector público y privado.
Lo que en Uruguay permite hablar de una política universal,
ya que la mayor parte de la educación es pública, en Chile
refleja la segmentación social, debido a que la mayor parte
es privada.
Otra línea de trabajo que se inscribe en una perspectiva de
inclusión es la Política de Convivencia Escolar. Tiene por ob-
jetivo promover y fomentar la comprensión y el desarrollo
de una convivencia escolar inclusiva, participativa, pacífica y
respetuosa, en un marco de equidad de género y con enfo-
que de derechos. La perspectiva de este programa parecie-
ra ser diferente a la de los otros programas, más orientado a
fortalecer la idea de sujetos con derechos y responsabilida-
des que deben vivir en paz y armonía con el otro.
Por último, también se impulsa el Programa de Inclusión
Social de las Personas con Discapacidad, que es más amplio
pero incluye un componente educativo. Su objetivo es gene-
rar condiciones de plena inclusión social para las personas
con discapacidad, abandonando perspectivas de asistencia-
lismo para fomentar la independencia y autonomía. En el
ámbito educativo específicamente, apunta a garantizar con-

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 89

 diciones objetivas: aspectos de infraestructura, aspectos vin-
culados a los contenidos, etc.
En el conjunto de las iniciativas de Chile, puede verse que
si bien la inclusión aparece en una perspectiva ampliada, a
diferencia de otros casos, no hay un horizonte de universali-
dad y la lógica de la política interpela al sujeto individualiza-
do, en función de sus necesidades especiales, su acceso a las
TIC y aprendiendo a vivir en paz con otros.
El caso de Venezuela resulta interesante por las caracterís-
ticas que asume la política pública, en la que la educación
es una dimensión de un amplio proceso de transformación
social y un horizonte de igualdad en el que se inscribe y toma
sentido la inclusión. Las principales políticas en este senti-
do fueron las Misiones Bolivarianas que, abarcando diversos
campos sociales (educación, salud, alimentación y produc-
ción), buscaron dar respuesta a las múltiples formas de des-
igualdad, lograr la participación directa de actores sociales
y construir poder popular (Ministerio de Comunicación e
Información, 2007). Las Misiones que trabajaron en el cam-
po educativo fueron varias, abarcando desde la alfabetiza-
ción hasta el nivel superior, pasando por los distintos niveles
educativos. Si bien las misiones educativas fueron de gran
envergadura, su sentido en términos de inclusión está dado
por el proceso social más amplio que se buscaba impulsar
(Hurtado Briceño y Zerpa De Hurtado, 2016), tal como re-
sulta evidente en el Plan de Desarrollo Económico y Social
2007-2013:

La estructura social de Venezuela está en proceso de

transición hacia una formación económico social más
incluyente, porque el Gobierno está ejecutando, espe-
cialmente con las Misiones, un proceso de inclusión
social masivo y acelerado, financiado por la nueva
forma de utilizar la renta petrolera, lo que ha permi-

90 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

 tido avanzar en la cobertura y la universalización en
la satisfacción de necesidades de identidad, alimenta-
ción, salud, educación, vivienda y empleo. (República
Bolivariana de Venezuela, 2007: 12)

Las misiones educativas —la Misión Robinson de alfabeti-

zación, la Misión Sucre de acceso a la educación superior, la
Misión Robinson II de escolarización al sexto grado, la Mi-
sión Ribas de escolarización secundaria, fueron las prime-
ras— constituyeron políticas públicas de gran escala con el
objetivo de erradicar el analfabetismo y ampliar el acceso a
la educación.
Sobre esta base, en 2014 se llevó a cabo una Consulta Nacio-
nal por la Calidad Educativa, a partir de la cual se definieron
diez “banderas” asumidas como desafíos para la educación
venezolana y que marcaron el camino de allí en adelante.
Una de ellas, la primera, es “garantizar educación de calidad
para todas y todos, sin ningún tipo de exclusión” (Ministerio
del Poder Popular para la Educación, 2016).
Este proceso se compone de dos líneas estratégicas: la
transformación institucional y la transformación curricular.
La primera apunta a consolidar circuitos educativos que ga-
ranticen la inclusión, prosecución y formación integral de
los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y adultas en
el sistema educativo “superando las viejas prácticas adminis-
trativas excluyentes, desburocratizando la gestión escolar y
acercándola cada vez más a la gente” (Ministerio del Poder
Popular para la Educación, 2016). En este sentido, la búsque-
da de inclusión pone en cuestión las características tradicio-
nales de las instituciones y apela a su transformación para
que sea efectiva.
En cuanto a la segunda línea, se ha impulsado el Proceso
de Transformación Curricular que atañe a todos los niveles
y modalidades, y que convoca a la comunidad educativa a

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 91

 participar de un proceso abierto de reflexión, discusión y
debate. En los fundamentos y las propuestas pedagógicas, la
inclusión aparece en dos formas: como un eje rector de las
políticas en general y como componente específico en los
contenidos a trabajar.
En los documentos se señala que esta “revolución edu-
cativa” contempla una serie de políticas que se vienen de-
sarrollando en el país hace varios años, que promueven la
inclusión social. Se refieren a las misiones educativas, a la ex-
pansión de los Simoncitos (centros de educación inicial), las
Escuelas y los Liceos Bolivarianos, a la prohibición del cobro
por concepto de inscripción, al desarrollo del Programa de
Alimentación Escolar (PAE), a la distribución de las “Canai-
mas” (computadoras portátiles), a los esfuerzos por garanti-
zar la integración de personas con discapacidad, a las becas
escolares, y a los programas para la atención de la salud de
los/as estudiantes, entre otros.
Puede señalarse que en Venezuela la búsqueda por lo-
grar más inclusión no se realiza por medio de políticas es-
pecíficas. Excepto las diez banderas impulsadas a partir de
2014, las diversas iniciativas mencionadas no suelen plantear
como objetivo la inclusión para cada una de ellas. Se inscri-
ben en una perspectiva más integral de inclusión social bajo
la cual se desarrolla una variedad de iniciativas que tienen
como propósito terminar con “cualquier tipo de exclusión” y
como finalidad la construcción de la igualdad, del desarrollo
popular y de una democracia participativa.
Un punto interesante de las banderas definidas a partir
de la Consulta Nacional por la Calidad Educativa y las lí-
neas de trabajo propuestas es que relacionan la búsqueda
por la inclusión con el cuestionamiento de las instituciones
tradicionales, un aspecto poco mencionado en las políticas
con este objetivo en las iniciativas internacionales y en otros
países.

92 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

 Buscar la inclusión desde el mismo sistema y los mismos
formatos escolares que son parte de la exclusión no resul-
ta un tema problematizado en los países relevados, excep-
to en el caso de Venezuela y, con menor énfasis, en el de la
Argentina.
La inclusión no se ha vuelto un tópico protagónico de po-
lítica pública en todos los países de América del Sur. Tales
son los casos de Bolivia, Colombia y Perú. En Perú, en las
políticas concretas relevadas para 2014-2016, no se identifi-
có un uso específico del término inclusión.8 En sintonía con
esto, el organigrama del Ministerio de 2015 no cuenta con
áreas jerárquicas en cuya denominación contenga la palabra
inclusión, como sí sucede en otros países. Existe una gran
cantidad de referencias a la interculturalidad de la población
y a los niños con necesidades especiales, pero no la abordan
desde la perspectiva de la inclusión. Del mismo modo su-
cede en Colombia. Entre sus políticas más importantes para
el período se destacan la jornada extendida, la alimentación
escolar y la formación docente. Sin embargo, en los objeti-
vos y fundamentos de estas iniciativas no aparece el término
inclusión como una preocupación central. El hecho de que
estos países no se posicionen desde la perspectiva de la in-
clusión, tan difundida desde los discursos internacionales y
nacionales, no significa que no motoricen políticas que coad-
yuven a la integración o que se encaminen por lógicas afines
a las que en otros países clasifican de ese modo.
Esto resulta muy notorio en el caso de Bolivia, en donde la
lógica de la inclusión no aparece como rectora de las líneas
de política educativa. No obstante, existe una variedad de li-
neamientos desde la perspectiva intercultural e intracultu-

8 Se destacan algunas políticas de relevancia, tales como la reforma magisterial, la curricular, libri-
llos con material didáctico y un programa de infraestructura, pero la inclusión no las orienta, al
menos explícitamente.

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 93

 ral en un Estado que se asume como plurinacional. En este
sentido, muchas de las poblaciones que en otros países son
identificadas como casos de “exclusión”, en la perspectiva bo-
liviana son interpeladas como parte del todo y, por lo tanto,
no se las considera cuestiones de inclusión. Es decir, en la
medida en que esas poblaciones no son identificadas como
sectores excluidos, la respuesta no es incluir. Ejemplo de ello
son las currículas regionalizadas que “desarrollan los saberes
y conocimientos, cosmovisiones, lengua y valores propios
de las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios, que tiene
el propósito de afirmar, consolidar y desarrollar la identidad
cultural y lingüística. Esta se complementa y armoniza con el
currículum base del Sistema Educativo”.9 Esto se contrapo-
ne a las políticas de características monoculturales y mono-
lingüísticas que se desarrollaron en los gobiernos previos a la
transformación política y cultural impulsada con el gobierno
de Evo Morales.
Existen otras políticas en Bolivia como el Bono Juancito
Pinto, asignación monetaria que el Estado transfiere anual-
mente a las familias para garantizar la permanencia y dismi-
nuir el ausentismo de todos los niños, niñas y jóvenes de los
niveles primario y secundario. También las políticas dirigi-
das a poblaciones específicas como la afroboliviana, el pue-
blo guaraní y diversas poblaciones indígenas en territorios
campesinos. No obstante, la inclusión no orienta ni da sen-
tido a estas iniciativas. El complejo proceso que se ha dado
en la República de Bolivia de asumirse como un Estado plu-
rinacional es coherente con la ausencia de la retórica de la
inclusión en su discurso.

9 Ministerio de Educación (2015), Documento I Encuentro Plurinacional de Educación Intracultural,

Intercultural y plurilingüe. Estado Plurinacional de Bolivia. En línea en: https://www.minedu.gob.
bo/files/publicaciones/upiip/I-ENCUENTRO-PLURINACIONAL-EN-EIIP.pdf

94 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

 El conjunto de políticas recorridas permite observar cómo,
en la mayor parte de los casos, la inclusión educativa como
perspectiva se orienta mayoritariamente a dar respuesta a
grupos poblacionales específicos o a niños, niñas y jóvenes
con necesidades especiales. En algunos casos, esto se lleva a
cabo creando dependencias específicas con esa nominación
en el área de la educación; en otros, a través de las diversas
líneas de acción e iniciativas de políticas que se impulsan. El
caso de Venezuela destaca por ser el país que, al menos en los
documentos y la información disponible, se propone más
radicalmente la idea de políticas de inclusión como estrate-
gia para la construcción de la igualdad y desde una perspec-
tiva de derechos.
Las otras políticas de inclusión que sobresalen por su ló-
gica universal, son las políticas de inclusión digital de One
Laptop Per Child, que se han desarrollado en la Argentina,
Chile, Perú (en un período previo al considerado en este
trabajo), Uruguay y Venezuela. Se trata de iniciativas que al
procurar dar respuesta al problema de la brecha digital, no
construyen una propuesta de inclusión a partir de identificar
un sector excluido, sino de garantizar iguales condiciones a
todos y todas.
De los primeros pasos de la inclusión en el ámbito educa-
tivo en los años 90, vinculados con la integración de niños y
niñas con discapacidades, a la multiplicidad y diversidad de
iniciativas, perspectivas, propuestas y lógicas de las políticas
de inclusión al cumplirse los primeros quince años de este
siglo, resulta evidente —como ya se había observado en re-
lación con las leyes— cómo este concepto se expande en tres
sentidos:

1. En un sentido cuantitativo, por la cantidad de políti-

cas de inclusión que se desarrollan y la población cre-
ciente que abarcan.

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 95

 2. En un sentido cualitativo, por la diversidad de pro-
puestas en términos de sus orientaciones y destina-
tarios, así como por la diversidad de estrategias que
despliegan, que van desde múltiples iniciativas in-
dependientes a programas centrales articulados, de
políticas universales a otras focalizadas, de planes y
proyectos a creación de agencias en el gobierno.

3. En un sentido conceptual y político, por los diversos

discursos que se construyen, que abonan a lógicas más
vinculadas con garantizar derechos o con dar res-
puesta a problemas; a perspectivas más orientadas a la
idea de resolver “necesidades especiales” o de asumir
la responsabilidad del Estado por la educación; a iden-
tificar grupos específicos definidos como “excluidos”
o a comprender esas “exclusiones” como una cuestión
que atraviesa a la sociedad toda y que requiere, por lo
tanto, de políticas de inclusión en el marco de hori-
zontes universales e igualitarios.

Como señala Dussel, pensar en clave de inclusión remite

inevitablemente a una exclusión, implica hablar de la divi-
sión entre un “nosotros” y unos “otros” que son objeto de la
inclusión. El propio recurso de la inclusión construye, en el
mismo acto, la alteridad:

El movimiento de inclusión supone la integración en

un “nosotros” determinado, ya sea la comunidad na-
cional o un grupo particular (clase social, minorías ét-
nicas, “niños discapacitados”, “niños en riesgo”). Este
“nosotros” siempre implica un “ellos” que puede ser
pensado como complementario o como amenazante,
o aun ser invisible para la mayoría de la gente. (Dussel,
2004: 308)

96 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

 De cómo se defina esa construcción de los “otros” y su
identidad dependerá el sentido de la inclusión y en qué me-
dida esa inclusión camina en la construcción de lógicas de
justicia social o lo hace en modos renovados de exclusión.
En las políticas que hemos descripto aquí y por la informa-
ción reunida, encontramos que son varios los casos en los
que la inclusión define, al mismo tiempo, una exclusión que
es identificada como una situación preexistente, pero cuya
lectura recorta el problema al grupo o individuo que es foco
de la política y objeto de la inclusión, sin vincularlo con los
procesos sociales de construcción y reproducción de la des-
igualdad, origen de las relaciones sociales que resultan en
aquello que se identifica como “exclusión”.
Los países que avanzaron en una perspectiva diferente
—al menos entre los que fueron analizados en este estu-
dio— fueron aquellos que tuvieron gobiernos posneoli-
berales. En el marco de los procesos de transformación
impulsados y de políticas sociales orientadas a dar respues-
ta a las consecuencias del neoliberalismo en la trama social,
entre ellas, las desarrolladas en el campo educativo. En es-
tos casos —especialmente Venezuela, Uruguay, Bolivia y la
Argentina— la inclusión adquiere otros sentidos ligados a
superar una situación de injusticia o desigualdad y garan-
tizar derechos.

A modo de cierre: de la inclusión educativa al derecho a la

educación

Como hemos analizado hasta aquí, la inclusión pasó de no

ser un tema de política educativa a tener una presencia mar-
cada en las bases legales de numerosos países y en los discur-
sos e iniciativas de política pública, tanto nacionales como
internacionales.

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 97

 En ese derrotero, es posible establecer tres períodos. El
primero, marcado por la inexistencia de la inclusión como
tema de agenda de política educativa, llega hasta los años 90.
El segundo transcurre entre los años 90 y los primeros de
este siglo, en los que aparece el término en el debate interna-
cional, primero circunscripto a la escolaridad de la población
con necesidades educativas especiales y luego comenzando
a plantearse su ampliación a la población en condiciones de
marginación o de vulnerabilidad. El tercer período podemos
reconocerlo aproximadamente a partir de 2005 en adelante
y abarca los años en los que el concepto se instala definitiva-
mente, se expande en términos cuantitativos, cualitativos y
conceptuales, adquiere un gran protagonismo en propuestas
y discursos, y se vuelve un tópico omnipresente en el campo
educativo latinoamericano.
A partir de allí, en la región conviven tres sentidos diver-
sos sobre este concepto. En primer lugar, la inclusión como
propuesta de integración en relación con la población con
necesidades educativas especiales. En segundo término, la
inclusión como respuesta a la “exclusión” educativa de de-
terminados sectores sociales, ya sea que esa exclusión se
identifique a partir de la no escolaridad o de dificultades para
continuar en la escuela. Por último, la inclusión educativa
como una dimensión en el marco de procesos más amplios
de inclusión social y de garantía de derechos.
Este último sentido constituye al mismo tiempo una
perspectiva y una proposición. Como perspectiva, implica
comprender la inclusión como una respuesta frente a una si-
tuación caracterizada como de “exclusión” pero interpretan-
do esa “exclusión” como una relación social resultante de los
procesos sociales más amplios de producción y reproducción
de la desigualdad. Como propuesta, supone pensar políticas
que coloquen la inclusión educativa como una dimensión en
una programática multidimensional de construcción de jus-

98 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

ticia social y garantía de derechos. Desde esta concepción, las
llamadas “políticas de inclusión” deberían ser, en términos
discursivos y materiales, políticas de derechos que, lejos de
interpelar a “los excluidos” y a “los individuos”, interpelen a
la sociedad en su conjunto y a los ciudadanos y las ciudada-
nas cuyos derechos están siendo vulnerados.
De los casos analizados, la Argentina, Bolivia, Uruguay y
Venezuela son los que, con diferencias entre sí, se acercan
más o se inscriben en esta perspectiva, al menos en lo formal
de las normas y los documentos oficiales, al inscribir la inclu-
sión en una perspectiva social de universalidad y derechos.
En este sentido, Rinesi (2016), indagando la diferencia en-
tre las ideas de derecho y de inclusión, sostiene que una de
las cuestiones en las que se dirimen estas tensiones entre di-
versas concepciones se vincula con quién es el sujeto de una
y otra, y cómo lo es. En el caso de las políticas de inclusión,
los ciudadanos y ciudadanas somos “objeto” de la política
que, al mismo tiempo, nos coloca en el lugar de la desigual-
dad, ya que establece una relación asimétrica entre los “in-
cluidos” y los “excluidos”, o, como sostenía Dussel (2004),
entre el “nosotros” y el “ellos” que construye. Por el contra-
rio, en el caso del derecho, somos sujetos de la política en
nuestra condición de ciudadanos y, por eso mismo, parte de
la noción de igualdad, aun cuando se trate de una igualdad
formal. Las políticas de garantías de derechos y los discur-
sos sobre derechos nos interpelan como sujetos de esos de-
rechos, es decir como sujetos igualitarios, activos y políticos;
las políticas y los discursos sobre la inclusión nos colocan en
el lugar de destinatarios, de objetos de esa inclusión y, por lo
tanto, desiguales ya que el mismo gesto de que me declaren
aquel/aquella a ser incluido o incluida me construye como
diferente.
Por otro lado, las políticas de inclusión definidas como res-
puesta a la exclusión colaboran a naturalizar la idea misma

Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 99

 de exclusión como aspecto no deseado pero inevitable de
nuestras sociedades. Castel (2010) nos alerta en este sentido,
al señalar que las políticas de atención a la exclusión son ac-
ciones de reparación de los quiebres sociales, pero esos quie-
bres se producen en otros lados. Por lo tanto, concentrar la
mirada y la acción solo en las estrategias de inclusión implica
desviar la mirada del centro a la periferia de la problemática
social. Es preciso reposicionar la mirada social porque es en
las relaciones y los procesos sociales donde se construye la
exclusión que es objeto de la inclusión. Allí es donde están
las causas de que se precisen políticas de inclusión. Si no se
trabaja en ese sentido, como dice Terigi (2010), estaremos
siempre pensando más y más complejas políticas de inclu-
sión, porque los procesos sociales de construcción de las des-
igualdades seguirán intactos, tanto aquellos más amplios que
remiten a las desigualdades económicas, culturales, étnicas,
territoriales, etc., como aquellos otros que se edifican al inte-
rior del sistema educativo, en función del acceso a determi-
nadas experiencias, currículas, escuelas, circuitos y/o niveles.
Asi, la idea de políticas de inclusión educativa y políticas
de inclusión social puede tender a convalidar la segmenta-
ción social y la desigualdad, o puede orientarse a construir
igualdad; no igualdad homogeneizante, sino igualdad en un
sentido más radical. Igualdad que alberga la pluralidad y las
diferencias sin que eso se traduzca en jerarquías o en relacio-
nes desiguales sociales, económicas o políticas. En alguna me-
dida, estas dos orientaciones se cifran en cómo esas políticas
se inscriben en una perspectiva de derechos. Cuando el pro-
blema se plantea como el de la exclusión, es un problema de
los excluidos. Cuando el problema es el de la desigualdad y los
derechos no garantizados, es de la sociedad toda. Así, es pre-
ciso redefinir la inclusión no como un fin sino como una es-
trategia de política en el marco de reposicionar a la educación
como proceso social y como derecho humano fundamental.

100 Fernanda Saforcada, Carolina Ambao y Andrea Rozenberg

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Políticas educativas e inclusión en América Latina: disputas de sentido 101