CAPÍTULO 15

El sistema electoral español

Agustí Bosch (UAB)

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Los elementos del sistema electoral. 3. Consecuencias políti-

cas y principales problemas. 4. Principales propuesta de reforma. 5. Recapitulación. 6. Lec-
turas recomendadas. 7. Recursos online.

1. INTRODUCCIÓN

Este capítulo pretende presentar el funcionamiento del sistema electoral es-

pañol o, para ser exactos, el sistema electoral para la elección del Congreso de los
Diputados. Por tanto, pasaremos por alto una exposición del sistema electoral para
la elección del Senado. La razón para ello es la claramente mayor importancia del
Congreso sobre el Senado en el bicameralismo asimétrico español. También por una
cuestión de prioridades y de espacio, pasaremos por alto una descripción del sistema
electoral municipal y de los múltiples sistemas electorales autonómicos.
La estructura del capítulo es la siguiente. La próxima sección 2 hace una mera
presentación de qué elementos contiene el sistema electoral al Congreso de los Di-
putados: qué fórmula utiliza, qué circunscripciones existen, qué forma de voto se
usa, etc. La sección 3 analiza qué consecuencias políticas tiene este sistema y, con
ello, también hace un diagnóstico de cuáles son los principales problemas del siste-
ma electoral. La sección 4 expone cuáles son las principales propuestas de reforma
que ha habido en los últimos tiempos. Finalmente, la sección 5 recapitula los aspec-
tos principales del capítulo.

2. LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA ELECTORAL

El sistema electoral para la elección del Congreso de los Diputados se compo-

ne de seis elementos interrelacionados: la magnitud de la Cámara, unas circunscrip-
ciones con magnitudes particularmente pequeñas, un prorrateo combinado, una
280 Sistema político español

fórmula electoral d’Hondt, una forma de voto de listas cerradas y bloqueadas, y una
barrera electoral del 3%. Estos elementos configuran lo que se ha dado en llamar
un “sistema de representación proporcional atenuada”. Veamos estos seis elementos
por separado.
En primer lugar, la magnitud1 de la Cámara es de 350 escaños, si bien la
Constitución permitiría cualquier magnitud entre 300 y 400 escaños. Se trata de
una Cámara relativamente pequeña a nivel comparado y, desde luego, más pequeña
que los parlamentos de los países europeos comparables.
En segundo lugar, las circunscripciones que se utilizan son las cincuenta
provincias más las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Por tanto, la mag-
nitud media de las circunscripciones es de 350/52 = 6,7 escaños. Se trata de una
magnitud media muy pequeña incluso a nivel comparado, puesto que entre los
sistemas proporcionales europeos solo Irlanda tiene actualmente magnitudes me-
nores. Como veremos en la próxima sección, el hecho de tener circunscripcio-
nes tan pequeñas tendrá consecuencias importantes sobre la proporcionalidad
del sistema. Pero también hay que tener en cuenta que las magnitudes son muy
heterogéneas: Madrid y Barcelona tienen más de 30 escaños; Valencia, Alicante,
Sevilla y Málaga tienen entre 11 y 16; siete circunscripciones más están entre 8
y 10; once están entre 6 y 7; y nada menos que veintiocho circunscripciones se
quedan por debajo de 6. Como veremos, esta heterogeneidad también conllevará
consecuencias importantes.
En tercer lugar, el mecanismo que asigna un número de escaños a cada
provincia (mecanismo al que se llama prorrateo) es de tipo combinado. Si excep-
tuamos a Ceuta y Melilla, que reciben un escaño fijo cada una, el prorrateo com-
binado funciona asignando (a) una cantidad inicial de dos escaños a cada pro-
vincia y asignando (b) los 248 escaños restantes a las provincias en función de su
población. Así en las elecciones de 2016, Madrid recibió 2 escaños iniciales, más
34 escaños por tener 6.436.996 habitantes, es decir, 36 escaños. En cambio, Soria
recibió 2 escaños iniciales, y no obtuvo ningún escaño más por sus 91.006 habi-
tantes, por lo que se quedó en dos. El mapa 1 muestra el resultado del prorrateo
en las elecciones de 2016.

1 Recordamos que, en sistema electoral, la magnitud de una cámara o de una circunscripción es

meramente el número de escaños que se eligen.
 Capítulo 15. El sistema electoral español 281

Mapa 1. Prorrateo de las circunscripciones en las elecciones de 2016.

En cuarto lugar, una vez realizadas las elecciones, los escaños de cada provin-
cia se distribuyen entre los partidos en proporción a los votos recibidos en esa pro-
vincia. Para realizar esta distribución se utiliza una fórmula electoral inventada por
el matemático y jurista belga Víctor d’Hondt. La fórmula d’Hondt consiste en di-
vidir los resultados de los distintos partidos por uno, dos, tres, y así sucesivamente,
disponiendo los cocientes obtenidos en una tabla. La tabla 1 muestra el ejemplo de
la provincia de Vizcaya en 2016.
282 Sistema político español

Tabla 1. Aplicación de la fórmula d’Hondt en Vizcaya, 2016.

Votos Votos Votos Votos

Votos 1 2 3 4 Escaños

UP 179.347 179.347 89.673,5 59.782,33 44.836,75 3

PNV 175.296 175.296 87.648 58.432 43.824 2
PSOE 86.425 86.425 43.212,5 28.808,33 21.606,25 1
PP 78.965 78.965 39.482,5 26.321,67 19.741,25 1
Bildu 67.653 67.653 33.826,5 22.551 16.913,25 1
C's 20.685 20.685 10.342,5 6.895 5.171,25 0

Tal como muestra la tabla 1, una vez dispuestos los cocientes obtenidos en
la tabla, se seleccionan los cocientes más grandes. Se seleccionan tantos cocientes
como escaños se deben distribuir en aquella circunscripción. En este caso, los co-
cientes más grandes fueron: 179.347; 175.296; 89.673,5; 87.648; 86.425; 78.965;
67.653; y 59.782,33 (que vienen señalados en la tabla 1 con un recuadro). Final-
mente, se asignan a cada partido tantos escaños como cocientes le han sido selec-
cionados. En nuestro caso, UP obtuvo 3 escaños, PNV obtuvo 2, PSOE obtuvo 1,
PP obtuvo 1, Bildu obtuvo 1 y C’s no obtuvo ninguno. Por motivos didácticos, la
tabla 1 muestra una circunscripción en la que obtuvieron representación bastantes
partidos, pero –como veremos más adelante– esta fragmentación no ha sido muy
habitual en el sistema electoral español.
En quinto lugar, la forma de voto en el sistema electoral del Congreso de los
Diputados es la de listas cerradas y bloqueadas. Esto significa que los votantes no
escogen personalmente a ningún diputado, sino que eligen a un partido, y que es
ese partido el que ha confeccionado previamente la lista de candidatos. Esos can-
didatos irán siendo seleccionados en función del número de votos que obtenga su
partido por riguroso orden de lista. El votante no puede alterar la ordenación de los
candidatos ni mostrar preferencia por un candidato por encima de los demás. Si lo
hace, el voto es declarado nulo.
Y en sexto lugar, la barrera electoral es del 3% provincial. Esto significa que
sólo entran en la fórmula para la distribución de escaños los partidos que, en aque-
lla circunscripción, hayan superado el 3% de los votos. Siguiendo con el ejemplo
de Vizcaya en 2016, el PACMA obtuvo 4.865 votos, lo que representa un 0,78%
de los votos válidos emitidos en Vizcaya. Pero como no superó el 3%, ya no entró
a participar en las operaciones de la tabla 1, de manera que el último partido consi-
derado en esa provincia fue C’s.
Debe subrayarse que esta barrera es bastante absurda porque, aunque el PAC-
MA hubiese entrado en las operaciones de la tabla 1, sus 4.865 votos no le habrían
 Capítulo 15. El sistema electoral español 283

reportado ningún escaño. De hecho, a C’s –con muchos más votos que el PACMA–
no le sirvió para nada entrar en esas operaciones. Incorporando el PACMA a la tabla 1
se puede comprobar que obtendría el centésimo vigésimo tercero cociente de la tabla,
pero es que en España ¡no hay ninguna circunscripción con 123 escaños! Es decir, la
barrera del 3% no tiene ningún sentido en las circunscripciones en las que la fórmula
d’Hondt ya no asigna ningún escaño a los partidos aun si obtienen el 3% de los votos.
Y eso ocurre en todas las circunscripciones excepto Barcelona y Madrid.
Tomando todos estos elementos en conjunto, los resultados que produjo este
sistema electoral en las elecciones de 2016 fueron los que muestra la tabla 2.

Tabla 2. Resultados de las elecciones de 2016.

Nº votos % votos Nº escaños % escaños Prima

PP 7.941.236 33,26 137 39,14 +5,9
PSOE 5.443.846 22,80 85 24,29 +1,5
UP 5.087.538 21,31 71 20,29 –1,0
Ciudadanos 3.141.570 13,16 32 9,14 –4,0
ERC 632.234 2,65 9 2,57 –0,1
CDC 483.488 2,03 8 2,29 +0,3
PNV 287.014 1,20 5 1,43 +0,2
Otros 857.748 3,59 3 0,86 –2,7

Nota: Los porcentajes de voto están calculados sobre votos a candidaturas. Como se mostrará en la
próxima sección, la prima electoral de un partido es simplemente su porcentaje de escaños menos su
porcentaje de votos. Fuente: Bosch (2018).

Como puede apreciarse en la tabla, el sistema electoral produce algunas conse-

cuencias llamativas. Por ejemplo, existen diferencias importantes entre el porcentaje
de escaños y el porcentaje de votos de los partidos. Precisamente sobre las consecuen-
cias trata la siguiente sección, donde se profundizará más sobre estas y otras cuestiones.

3. CONSECUENCIAS POLÍTICAS Y PRINCIPALES PROBLEMAS

Las consecuencias políticas del sistema electoral español han sido fundamen-
talmente cinco. La primera –y la que más atención ha merecido– es la de su escasa
proporcionalidad. La segunda hace referencia a la baja fragmentación del sistema de
partidos que ha generado. La tercera es la diferencia del valor del voto en función
de la provincia de residencia. La cuarta es la del supuesto peso excesivo de los parti-
dos nacionalistas. Y la quinta es el de la inconveniencia de las listas cerradas para la
vitalidad de la democracia.
284 Sistema político español

Respecto al primer aspecto, es necesario recordar el significado de la “pro-

porcionalidad” de un sistema electoral. Un sistema electoral es muy proporcional
cuando los partidos obtienen un porcentaje de escaños muy similar a su porcentaje
de votos. Los partidos que obtienen mayor porcentaje de escaños que porcentaje
de votos obtienen una “prima” y los partidos que obtienen menor porcentaje de
escaños que porcentaje de votos sufren una penalización. En ambos casos, el siste-
ma electoral se aleja de la proporcionalidad2. Un hipotético –e imposible– sistema
electoral donde todos los partidos obtuviesen un porcentaje de escaños idéntico a su
porcentaje de votos tendría un índice de proporcionalidad del 100% y la mayoría
de países europeos con sistemas electorales proporcionales tienen índices entre 96%
y 99%. Pues bien, el Congreso de los Diputados presenta un índice de proporcio-
nalidad muy bajo. Actualmente está en el 92,1%, pero en algunas elecciones, ha
llegado a estar incluso por debajo del 85% lo que representa uno de los niveles más
bajos de los países con sistemas electorales proporcionales. Esta escasa proporciona-
lidad ya era perceptible en la tabla 2, pero no se trataba de un fenómeno limitado a
las elecciones de 2016, sino que ha sido una constante desde las primeras elecciones
de 1977. La tabla 3 muestra como el sistema electoral español siempre ha maltra-
tado especialmente a los partidos pequeños con el voto disperso (IU, UPD, CDS,
Podemos y Ciudadanos han tenido siempre grandes penalizaciones) y siempre ha
beneficiado mucho a los partidos más grandes (primero UCD y PSOE, y después
PP y PSOE, han tenido grandes primas).

Tabla 3. Evolución de las primas electorales.

CDS/
PSOE AP/PP IU/ Pods UCD/C's CiU PNV ERC Bildu
UPD
1977 +4,3 –3,7 –3,9 +12,9 +0,3 +0,7 –0,5
1979 +4,1 –3,2 –4,2 +13,0 –0,4 +0,3 –0,4 –0,1
1982 +9,4 +4,1 –2,9 –3,7 –2,3 –0,3 +0,4 –0,4 –0,4
1986 +8,2 +3,9 –2,7 –3,8 +0,1 +0,2 –0,4 +0,3
1989 +10,1 +4,6 –4,3 –3,9 +0,1 +0,2 –0,4 +0,1
1993 +6,3 +5,2 –4,5 –1,8 –0,1 +0,2 –0,5 –0,3
1996 +2,3 +5,4 –4,6 –0,1 +0,1 –0,4 –0,2

2 Por alguna razón que deberán estudiar algún día los psiquiatras, España es el único país del
mundo donde prácticamente la totalidad de los políticos y periodistas, así como la mayor parte
de los académicos, siguen pensando que un sistema electoral poco proporcional es aquel en el
que el voto tiene un valor distinto en las distintas circunscripciones. Esto es erróneo.
 Capítulo 15. El sistema electoral español 285

CDS/
PSOE AP/PP IU/ Pods UCD/C's CiU PNV ERC Bildu
UPD
2000 +1,0 +7,0 –3,3 +0,0 +0,4 –0,6
2004 +3,6 +4,0 –3,6 –0,4 +0,3 –0,3
2008 +3,9 +3,6 –3,2 –0,2 –0,9 –0,2 +0,5 –0,3
2011 +2,3 +7,9 –3,9 –3,3 +0,3 +0,1 –0,2 +0,6
2015 +3,6 +6,2 –3,1/–1,1 –2,6 –0,6 0,0 +0,5 +0,2 –0,3
2016 +1,5 +5,9 –1,0 –4,0 –0,2 +0,3 +0,2 –0,1 –0,2
Media +4,7 +3,9 –3,7/–1,1 +7,4/–2,3 –3,0/–1,3 0,0 +0,3 –0,3 –0,1

Fuente: Bosch (2018).

Contrariamente a lo que han difundido medios mal informados, esta baja

proporcionalidad no es culpa de la fórmula d’Hondt, sino sobre todo de la escasa
magnitud de las circunscripciones, que estimula el bipartidismo. Las circunscripcio-
nes pequeñas siempre concentrarán los escaños en unos pocos partidos. Por ejem-
plo, en las circunscripciones con sólo tres escaños, históricamente la fórmula ha so-
lido asignar dos escaños al PP y uno al PSOE o viceversa, pero han sido muy raras
las elecciones en que ha asignado un escaño a un tercer partido, como IU o UPD.
Para apoderarse del tercer escaño, necesitarían como mínimo un 20% de los votos
o incluso más, cosa poco probable en este tipo de partidos. Tan solo en las eleccio-
nes de 2015 y 2016, han aparecido terceros partidos, como Podemos y Ciudada-
nos, con estos porcentajes de voto. Y precisamente sólo en estas últimas elecciones,
circunscripciones pequeñas, como Huesca, han asignado escaños a terceros parti-
dos. Un partido como era tradicionalmente IU, que solía obtener entorno al 7%
de los votos, es probable que consiga el décimo o undécimo cociente más elevado
en una circunscripción corriente. Pero ya hemos visto que sólo existen seis circuns-
cripciones que dispongan de más de diez escaños. En el resto de circunscripciones,
lo habitual era que, cuando IU estaba a punto de conseguir su escaño, los escaños
se agotaban. Y como consecuencia, todos sus votos en aquella provincia se perdían.
Este fenómeno ha provocado históricamente que los terceros partidos como
IU, CDS o UPD sólo obtuviesen representación en las provincias con más de 10 es-
caños. La tabla 4 muestra esa regularidad diferenciando dos períodos electorales: las
dos últimas elecciones de 2015 y 2016 (con terceros partidos que consiguieron más
del 10% de los votos); y el período entre 1989 y 2011 (en el que no había este tipo
de partidos). La tabla muestra que, en el período 1989-2011, los terceros partidos
obtuvieron la mayor parte de sus escaños (dos tercios) en circunscripciones con más
de 10 escaños y muchos menos (un tercio) en circunscripciones medias. En cambio,
en más de dos décadas y siete elecciones generales consecutivas, obtuvieron un sólo
escaño en circunscripciones pequeñas (fue IU en Navarra en 1996). Durante ese
286 Sistema político español

larguísimo período, la escasa magnitud de las circunscripciones españolas hundió

a los terceros partidos y benefició a los dos grandes, mermó la proporcionalidad y
estimuló artificialmente el bipartidismo.
Los efectos del sistema electoral cambian en las dos últimas elecciones, en
las que los terceros partidos (ahora, Podemos y Ciudadanos) superan el umbral crí-
tico del 10% (y en el caso de Podemos, rebasan el 20%). En esta nueva situación,
los terceros partidos ya son suficientemente fuertes para obtener representación en
todo tipo de circunscripciones. En primer lugar, entre las circunscripciones peque-
ñas, destacan la ya citada Huesca, con tres escaños repartidos entre tres partidos, así
como Cantabria, Valladolid y Castellón que repartieron sus cinco escaños entre los
cuatro partidos de ámbito estatal. A pesar de subrayar la novedad de que los terce-
ros partidos lleguen a obtener representación en algunas de estas pequeñas circuns-
cripciones, ello no debe ocultar que los terceros partidos siguen estando muy pe-
nalizados en este tipo de circunscripciones. En segundo lugar, en circunscripciones
medias, la proporción de escaños de Podemos ya estaba prácticamente normalizada
gracias a un porcentaje de voto cercano al 20%. Pero el número de escaños conse-
guidos por Ciudadanos todavía sufría una clara penalización en este tipo de circuns-
cripciones, aunque es cierto que no tan grave como habían padecido anteriormente
CDS, IU, UPD, etc. Un porcentaje de voto ligeramente superior al 10% le permitía
obtener escaños en algunas circunscripciones medias (Almería, Córdoba, etc.) pero
seguía confinado al extraparlamentarismo en otras (Coruña, Pontevedra, Badajoz,
etc.). Y en tercer lugar, tanto Podemos como Ciudadanos ya obtienen escaños en
todas las circunscripciones grandes, y su representación parlamentaria ya es razo-
nablemente similar a su porcentaje de voto. En línea con esto, resulta sintomático
que Podemos supere al PSOE en este tipo de circunscripciones y que Ciudadanos
obtenga ahí la mitad de sus escaños.

Tabla 4. Representación según magnitud de la circunscripción.

PSOE PP IU / Podemos C's / UPD

1989-2011
Menos de 6 escaños 334 411 1 0
Entre 6 y 10 escaños 406 386 26 0
Más de 10 escaños 303 278 56 5
2015-16
Menos de 6 escaños 60 102 0 / 29 10
Entre 6 y 10 escaños 66 87 0 / 52 26
Más de 10 escaños 49 71 2 / 59 36

Fuente: Bosch (2018).

 Capítulo 15. El sistema electoral español 287

En conclusión, las circunscripciones pequeñas del sistema electoral español

generan grandes penalizaciones a los partidos pequeños de ámbito estatal. Estas
penalizaciones son especialmente crueles en el caso de los partidos que no llegan
al 10%, pero siguen produciéndose, con menor crueldad, incluso con terceros par-
tidos que superan el 20% de los votos. Al penalizar a los terceros partidos, acaban
favoreciendo a los dos grandes partidos. Así pues, la escasa magnitud de las circuns-
cripciones españolas otorga a unos partidos menos porcentaje de escaños que de vo-
tos y otorga a otros partidos más porcentaje de escaños que de votos. Y, por tanto,
disminuyen la proporcionalidad.
Respecto a la fragmentación del sistema de partidos, recordemos que la frag-
mentación de una cámara se mide con el llamado “número efectivo de partidos”
(NEP) que es un simple recuento del número de partidos presentes en la cámara,
pero ponderados por su tamaño3. La evolución histórica de este indicador nos seña-
la que el Congreso de los Diputados ha experimentado una fragmentación muy es-
casa. Eso ha sido debido a la baja proporcionalidad del sistema electoral que, como
hemos visto, cerraba las puertas a la entrada de pequeños partidos, cosa que limitaba
la fragmentación y fomentaba el bipartidismo. El número efectivo de partidos del
Congreso de los Diputados se movió entre los 2,89 de la legislatura 1977-79 y los
2,34 de la legislatura 2008-10, cuando llegó prácticamente a un bipartidismo. Pos-
teriormente, aumentó hasta 2,60 en 2011 y, en las dos últimas elecciones, dio un
gran salto hasta 4,11 y 3,80. Antes del gran salto de 2015, la escasa fragmentación
y esta cierta tendencia al bipartidismo facilitaron mucho la formación de gobier-
nos, puesto que provocaron que los partidos ganadores disfrutasen a menudo de
mayorías absolutas (en cuatro legislaturas) o casi (en cinco legislaturas les bastaron
con pequeños apoyos de entre 1 y 12 diputados y les sobraron pretendientes). Sólo
dos legislaturas de ese período requirieron acuerdos de gobierno algo más exigentes.
Aun así, en 1993-1996, el gobierno socialista pudo elegir cómodamente entre un
acuerdo con IU o un acuerdo con CiU para conseguir los 17 escaños que le falta-
ban. Sólo en 1996-2000 el gobierno popular tuvo que pelear por un acuerdo con-
junto con dos partidos (CiU y PNV) para conseguir los 20 escaños que le faltaban
y no tenía alternativas. Lo más remarcable es que nunca ha habido una coalición de
gobierno. Esto es algo inédito en Europa occidental, incluso en el tradicionalmente
bipartidista Reino Unido. La situación ha cambiado radicalmente con el gran salto
de fragmentación. En 2015, un NEP de 4,11 hizo imposible un acuerdo de gobier-

3 Por ejemplo, una cámara que contenga cuatro partidos con 25% de los escaños cada uno, tendrá
un NEP de 4. En cambio, una cámara que contenga dos partidos con el 45% de los escaños cada
uno, y dos partidos con el 5% de los escaños cada uno, tendrá un NEP de 2,4.
288 Sistema político español

no que debían suscribir demasiadas partes confrontadas, cosa que llevó a la repeti-
ción de las elecciones por primera vez en la historia española. Y en 2016, hubo un
casi-acuerdo que resultó muy difícil de gestar y que ocasionó consecuencias cruen-
tas. La conclusión es que la escasa proporcionalidad del sistema electoral español
facilitó la investidura de gobiernos con mayorías cómodas hasta que llegó la gran
fragmentación de las dos últimas legislaturas.
El tercer problema era la diferencia del valor del voto en función de la pro-
vincia de residencia. Los dos escaños iniciales que reciben todas las provincias –in-
dependientemente de su población– hacen que el número de habitantes por es-
caño sea distinto en cada provincia. Así, si a los 6.436.996 habitantes de Madrid
les corresponden 36 escaños, eso significa que disponen de un diputado por cada
178.805 habitantes; pero si a los 91.006 habitantes de Soria les corresponden 2 es-
caños, eso significa que disponen de un diputado por cada 45.503 habitantes. Eso
es casi cuatro veces más, lo que significa que el voto de un soriano vale unas cuatro
veces más que el voto de un madrileño. Y eso puede representar un agravio contra
los ciudadanos de las provincias más pobladas, que son precisamente los que han
criticado esta cuestión en reiteradas ocasiones. Se trata de una cuestión delicada de
discernir porque entra en el campo de los juicios de valor. Lo que para unos es un
agravio injustificable, para otros es una medida de protección en favor de territorios
que ya sufren bastantes discriminaciones ¿Les hace esto merecedores de una medida
de discriminación positiva? Es más, ¿son legítimas las medidas de discriminación
positiva? Se trata de un debate que no tiene solución en nuestro campo de la ciencia
política, sino en la arena de la política, que es un ámbito distinto.
Respecto al cuarto problema, el del supuesto peso excesivo de los partidos
nacionalistas, los datos rebaten su veracidad por lo que respecta a los partidos na-
cionalistas catalanes y gallegos y despiertan muchas dudas por lo que respecta a los
partidos nacionalistas vascos. Las primas de la tabla 3 muestran que es falso que los
partidos nacionalistas catalanes hayan obtenido históricamente una representación
parlamentaria mayor que su porcentaje de votos. Por ejemplo, CiU siempre ha ob-
tenido porcentajes de escaños muy similares a sus porcentajes de voto: cinco veces
ha quedado unas pocas décimas por encima y seis veces ha quedado unas décimas
por debajo. Cuando se afirma que IU o UPD, con más votos que CiU, obtienen
menos escaños, no se está apuntando a un trato privilegiado del sistema electoral a
CiU, sino que se está señalando que IU y UPD estaban muy penalizados. Los casos
de ERC y BNG (y sus antecedentes) son todavía más claros: el BNG jamás han ob-
tenido porcentajes de escaños superiores a sus porcentajes de voto y ERC solo lo ha
conseguido en una ocasión (en 2015). En el caso del PNV sí que se aprecia la exis-
tencia de una prima persistente, pero su magnitud es bastante modesta (de 0,3%
de promedio) y en ningún caso puede esto constituir el problema fundamental del
sistema electoral español, como algunos han querido defender.
 Capítulo 15. El sistema electoral español 289

Un debate distinto es si los partidos nacionalistas han podido –con el peso

real que tienen– condicionar las políticas de los sucesivos gobiernos minoritarios, ya
que han sido sus únicos socios posibles hasta 2015. Esto, de ser cierto, lo sería por-
que no existían otros partidos bisagra de ámbito estatal, y no existían precisamen-
te porque este sistema electoral los había devastado repetidamente. Pero los datos
muestran que este condicionamiento no ha sido consecuencia de un supuesto trato
privilegiado del sistema electoral a los partidos nacionalistas.
El quinto problema era el de la inconveniencia de las listas cerradas para la
vitalidad de la democracia. Las listas cerradas, a diferencia de sus alternativas (las
listas abiertas, el voto personalizado o el voto preferencial), tienden a provocar una
relación de dependencia del diputado respecto al aparato del partido. Eso pasa por-
que el candidato no sale elegido a consecuencia de su esfuerzo personal en su tarea
de diputado, o de su defensa de los intereses de sus representados. El candidato sale
elegido a consecuencia de su ubicación en un puesto privilegiado de la lista. Y ese
puesto depende de sus relaciones con el aparato del partido, que es el que decide la
ordenación de los candidatos. Esto presenta algunas virtudes, como que ha permiti-
do consolidar los partidos políticos en España a partir de una situación de extrema
debilidad que padecían en los años setenta. Sin aparatos cohesionados no hubiese
habido consolidación de los partidos y, sin esa, difícilmente hubiese habido consoli-
dación democrática. Pero no hay duda de que las listas cerradas también presentan
algunos inconvenientes graves, como el ya citado, es decir, la escasa responsabilidad
política de los diputados ante los ciudadanos. Por ello, en la Europa actual, ya se uti-
liza poco como forma única de voto4, y sólo persiste en países de escasa tradición de-
mocrática como, por ejemplo, Serbia. De todas formas, tampoco es acertado culpar
únicamente a la forma de voto de la escasa responsabilidad política de los diputados
españoles: en este fenómeno intervienen aspectos culturales mucho más relevantes.

4. PRINCIPALES PROPUESTAS DE REFORMA

Un primer grupo de propuestas de reforma del sistema electoral vigente pre-

tenden alcanzar una mayor proporcionalidad sin violentar el artículo 68 de la Cons-
titución; es decir, manteniendo como circunscripción electoral la provincia y solo
la provincia. En él destacan, entre otros, el dictamen del Consejo de Estado y una
de las propuestas de UPD. A falta de poder modificar la circunscripción, los me-
dios contemplados en estas propuestas para aumentar la proporcionalidad son so-

4 Sí que se utiliza como complemento a otras formas de voto. Por ejemplo, el Bundestag alemán
combina una forma de voto personalizada con listas cerradas.
290 Sistema político español

bre todo (a) la substitución de la fórmula d’Hondt por otra más proporcional (ha-
bitualmente la fórmula de restos más elevados con cuota de Hare o la fórmula de
Sainte Laguë); (b) la reducción de la barrera mínima del 3%; (c) la elevación de la
magnitud de la cámara hasta su máximo constitucional de 400 escaños; así como
(d) un cambio en el prorrateo, que consiste en la reducción de 2 a 1 del número de
escaños inicial asignado a cada provincia. Se trata pues de modificaciones modestas
planteadas con voluntad de no forzar una reforma constitucional.
Estas propuestas disminuirían bastante las primas de que disfrutan los dos
grandes partidos, sobre todo la del ganador. Los grandes beneficiados de esas pro-
puestas serían los partidos pequeños con voto disperso: Podemos, Ciudadanos y,
en elecciones anteriores, IU, UPD, Equo y CDS. También beneficiaría muy lige-
ramente a CiU y a ERC, pero perjudicaría también muy ligeramente a PNV y a la
izquierda abertzale. Se produciría un cierto incremento de la proporcionalidad que
no llegaría a situar a España entre los países más proporcionales de Europa, pero sí
que la emplazarían en un nivel más semejante a los países de su entorno.
Un segundo grupo de propuestas de reforma del sistema electoral vigente pre-
tenden alcanzar una mayor proporcionalidad a través de aprovechar los restos no uti-
lizados a nivel provincial. La idea es aparentemente sencilla y parte de reconocer que
la falta de proporcionalidad del sistema electoral español proviene de que sus circuns-
cripciones son pequeñas. Eso provoca que los partidos medianos no obtengan ningún
escaño en la mayoría de provincias, y eso hace que sus votos en esas provincias sean
directamente desechados. Por tanto, una solución sería recoger estos votos desechados
en cada provincia, agregarlos a nivel estatal en un llamado “colegio de restos”, y uti-
lizar esas agregaciones de votos para distribuir unos cuantos escaños adicionales a los
ya elegidos en las provincias. Esa es la idea subyacente en las propuestas de Equo y de
IU. También son del mismo estilo – aunque con peculiaridades muy importantes – las
propuestas del Movimiento 15M y de la Universidad de Granada.
Algunas de estas propuestas alcanzarían una proporcionalidad cercana al 99%
porque acaban distribuyendo los escaños en una circunscripción única que abarca
todo el Estado, posibilitando así un ajuste casi perfecto entre escaños y votos. Por tan-
to, las primas del PP y PSOE desaparecerían por completo – así como sus repetidas
mayorías absolutas – y también desaparecerían las penalizaciones de Podemos, Ciu-
dadanos, etc. Los partidos nacionalistas quedarían aproximadamente iguales. Estas
propuestas situarían a España entre los sistemas más proporcionales de Europa y del
mundo5. Una de las curiosidades sobre este grupo de propuestas es la recurrente in-

5 También hay que advertir que la propuesta de la Universidad de Granada es la menos extrema
del grupo es en este aspecto. Lo que llaman “tercera fase” atenúa la proporcionalidad otorgando
una cierta prima a los partidos mayores o, cuando hay una ventaja amplia, al partido mayor.
 Capítulo 15. El sistema electoral español 291

vocación de sus autores a la presunta constitucionalidad del colegio de restos. Todas

las propuestas de este grupo la invocan aduciendo que – además del colegio de restos
– mantienen un nivel provincial de circunscripciones. Pero hay coincidencia entre los
expertos que el colegio de restos constituiría una circunscripción de ámbito suprapro-
vincial. Por tanto, quedaría claramente fuera del artículo 68 de la Constitución.
Un tercer grupo de propuestas aboga por posibilitar un cierto aumento de
proporcionalidad a través de instaurar una circunscripción única que abarque todo
el estado, pero manteniendo asimismo un elevado número de pequeñas circunscrip-
ciones como las actuales. Los dos tipos de circunscripciones coexistirían yuxtapues-
tas en lo que se ha dado en llamar un sistema electoral paralelo. Este tipo de sistema
aparece en las propuestas de la Fundación Alternativas, en dos propuestas de UPD
y en la propuesta del diario El Mundo. PSOE y CiU proponen en sus programas
electorales –aunque de forma muy etérea– un sistema remotamente similar.
Las cuatro propuestas tienen consecuencias distintas. Los incrementos de
proporcionalidad de los sistemas paralelos parecen depender de la magnitud de las
circunscripciones. Cuando la circunscripción estatal es lo suficientemente grande
(como en las propuestas de UPD), la proporcionalidad tiende a incrementarse más
que cuando no lo es (como en el caso de la Fundación Alternativas). Y cuando las
circunscripciones de nivel inferior son pequeñas (y especialmente cuando son uni-
nominales, como en la propuesta de El Mundo), la proporcionalidad tiende a au-
mentar poco o nada.

5. RECAPITULACIÓN

El sistema electoral español es un sistema de representación proporcional

atenuada. En él, la escasa magnitud de la mayoría de las circunscripciones limita
mucho la proporcionalidad. Es decir, los partidos suelen obtener un porcentaje de
escaños bastante distinto de su porcentaje de votos. Los dos partidos mayores obtie-
nen más porcentaje de escaños que porcentaje de votos, los partidos más pequeños
con el voto disperso obtienen menos porcentaje de escaños que porcentaje de votos.
Y los partidos nacionalistas (o aquellos que tengan el voto concentrado en pocas
provincias) obtienen porcentajes más o menos similares de escaños y votos. Esto ha
generado poca fragmentación parlamentaria, y ha facilitado gobiernos duraderos.
La irrupción de terceros partidos con porcentajes de voto mucho más altos que los
anteriores ha cambiado bastante el panorama, pero sigue tratándose de partidos que
sufren una clara penalización electoral.
Las posibilidades de una reforma que aumente la proporcionalidad son esca-
sas porque el artículo 68 de la Constitución requiere deliberadamente circunscrip-
ciones provinciales y no deja espacio para otro tipo de circunscripciones. Y sobre
292 Sistema político español

todo porque cualquier reforma debería ser aceptada por alguno de los dos grandes
partidos, y a los dos les ha ido muy bien con el sistema vigente. En los próximos
años, la capacidad de chantaje de los nuevos partidos condicionará la superviven-
cia de un sistema electoral que les perjudica claramente y que querrán desmantelar.

6. LECTURAS RECOMENDADAS
Para una monografía más completa sobre el sistema electoral español, véase:
J. Montabes, (ed.) (1998): El sistema electoral a debate. Veinte años de rendimientos del sistema
electoral español (1977-1997). Madrid, CIS.
J. R. Montero, (1997): “El debate sobre el sistema electoral: rendimientos, criterios y pro-
puestas de reforma”, en Revista de Estudios Políticos, 95, pp. 9-46.
M. Baras y J. Botella, (1996): El sistema electoral. Madrid, Tecnos.

Para los que tengan el inglés como primera lengua, quizás prefieran el si-
guiente texto introductorio en inglés sobre el sistema electoral español:
A. Bosch, (2018): ‘Electoral systems’, en D. Muro y I. Lago (eds.): The Oxford Handbook of
Spanish Politics. Oxford, Oxford University Press.

Sobre sistemas electorales autonómicos, véase:

J. Oliver Araujo, (2011): Los sistemas electorales autonómicos. Barcelona, IEA.

Sobre sistema electoral local, véase:

Ministerio de Administraciones Públicas (1998): Elecciones locales. Madrid, INAP.

Para un manual general sobre el sistema electoral, véase:

J. M. Vallès y A. Bosch, (1997): Sistemas electorales y gobierno representativo. Barcelona, Ariel.
J. M. Colomer, (2004): Cómo votamos: los sistemas electorales del mundo, pasado, presente y fu-
turo. Barcelona, Gedisa.

Para una monografía sobre las consecuencias de los sistemas electorales en el

mundo:
A. Lijphart, (1995): Sistemas electorales y sistemas de partidos. Un estudio de veintisiete demo-
cracias. 1945-1990. Madrid, CEC.

7. RECURSOS ONLINE
Simulador electoral español de Jaime Balaguer: www.sistemaelectoral.es
Base de datos “Parline” de la UIP: www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp
 Capítulo 15. El sistema electoral español 293

Web de recursos electorales de Manuel Álvarez-Rivera: www.electionresources.org

Web de la Guía Electoral de IFES: http://www.electionguide.org
Módulo de Diseño de Sistemas Electorales de IDEA: www.idea.int/esd
Web del Proyecto ACE: www.aceproject.org
Observatorio electoral iberoamericano: www.obelia.org
Web de papeletas de A. Reynolds: www.unc.edu/depts/polisci/areyno1/ballots.html
Calendario Electoral de M. Herrera: www.angelfire.com/ma/maxcrc/elections.html