Roberto Castellanos Cereceda. La importancia y utilidad del bienestar subjetivo para y desde la ad...

pública o ciencias administrativas es difícil identificar artículos que analicen y presenten resultados de
investigación sobre el bienestar subjetivo 2 .
¿Por qué no se ha abordado de forma explícita y sistemática el estudio del bienestar subjetivo en la
administración pública o desde la ciencia de la administración pública contemporánea? Se pueden explorar
algunas posibles respuestas 3 . Desde algunos enfoques, se entiende que el estudio de la administración pública
se aboca predominantemente, aunque no de forma exclusiva, a lo que ocurre dentro de las estructuras
institucionales y organizaciones que integran la administración pública, es decir, los procesos, sistemas,
instrumentos, herramientas, reglas y personas que se emplean para organizar el trabajo al interior de la
administración pública, es decir, lo que se ha dado en llamar el imperativo burocrático de la administración
pública. En esta lógica, la atención se orienta a temas tales como la eficiencia y los mecanismos más adecuados
para el ejercicio del gasto público; la transparencia; la rendición de cuentas; la administración de recursos
humanos; las herramientas y mecanismos de planeación, programación y presupuestación; los incentivos
laborales y los mecanismos para promover entre los funcionarios la motivación en el trabajo, entre muchos
otros asuntos. Desde esta perspectiva, el objeto de estudio de la administración pública son las burocracias,
uno de los componentes centrales de los Estados 4 . Como lo advirtiera Guillermo O’Donnell, las ciencias
sociales contemporáneas, en especial las de origen anglosajón han prestado escasa atención al tema del Estado
y cuando lo han hecho lo han reducido a una de sus dimensiones: un conjunto de burocracias (O’Donnell,
2004:150). Dado este énfasis en las burocracias, esta visión de la administración pública tendería a considerar
de forma acotada aspectos que, como el bienestar subjetivo, requiere de dirigir la mirada hacia afuera de las
estructuras publi-administrativas. Dicho de otro modo, atender y mejorar lo que sucede dentro del Estado
supone fortalecer sus capacidades, lo que se espera tenga, en un momento posterior, un resultado favorable
hacia afuera del Estado.
Otra posible razón de la ausencia del bienestar subjetivo como problema de investigación en la
administración pública es que su análisis ha sido abordado sobre todo desde el estudio de las políticas públicas.
Es probable que este énfasis en las políticas públicas se haya gestado en gran medida debido a dos elementos.
Uno de ellos es que el estudio del bienestar subjetivo se ha cultivado sobre todo en los países y centros
académicos donde se da mayor atención al estudio de la política pública que a la administración pública, como
lo han explicado varios especialistas (Aguilar 1993 y 2010; y Nelson, 1996, entre otros). Dicho énfasis y su
destacada influencia en otros países, pudo haber desplazado en cierto forma el interés de otras disciplinas,
como la administración pública, en el bienestar subjetivo.
Otro elemento con el que puede estar asociado el énfasis del estudio del bienestar subjetivo desde la política
pública es la naturaleza de la indagación sobre el bienestar subjetivo. La satisfacción de vida y la felicidad,
dos de los componentes centrales del bienestar subjetivo, comprenden las percepciones, actitudes, valores
y comportamientos de los individuos, y cómo se manifiestan estos aspectos en los grupos y sociedades a
los que pertenecen las personas. Hay un interés predominante por conocer cómo es que estos aspectos se
interrelacionan con el bienestar subjetivo para comprender con mayor claridad su dinámica, relaciones y
vinculación causal. La política pública busca, precisamente, analizar y entender la estructura de incentivos y
mecanismos sociales que afectan el comportamiento de los individuos, ya que su fin último es transformar los
comportamientos hacia cauces que sean favorables a los propios individuos, y a la comunidad y sociedad en la
que se encuentran. La atención a temas de investigación de esta naturaleza no está igualmente presente en el
estudio de la administración pública, quizá porque no se considera parte del campo de estudio propio de esta
disciplina. Por el contrario, tanto en el estudio del bienestar subjetivo como en el análisis de la política pública
es central la comprensión de correlaciones y vínculos causales entre percepciones, comportamientos, valores
y prácticas de las personas, lo que hace que ambos campos de investigación converjan hacia coordenadas
compartidas 5 .
Con estos referentes es pertinente recordar que las principales interpretaciones sobre qué es la
administración pública y por tanto sobre qué asuntos debe versar la ciencia que la estudia, coinciden en

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señalar que la administración pública se define como “el Estado en acción”. 6 Se trata de una visión más
amplia del papel y de la función de la administración pública y por tanto de su campo de estudio. Vista
de esta manera, como expresión activa del Estado, la administración pública tiene un papel central en la
conformación del espacio público y en la vida de la población: la actuación del Estado, por medio de la
administración pública —y a partir del sistema legal— va definiendo qué asuntos son de su incumbencia
y atención, y va construyendo y dando perfil al espacio de lo público. Se trata de uno de los imperativos
intelectuales de la administración y las políticas públicas, la creencia de que “las consecuencias de las acciones
gubernamentales son importantes” (Nelson 1996:552). En suma, desde esta visión más amplia de la AP, el
bienestar subjetivo sería un tema central de estudio para la ciencia de la administración pública, dados los
efectos directos e indirectos que la acción estatal tiene sobre la satisfacción de vida y la felicidad de las personas.
Esta consideración está lejos de ser nueva. Por el contrario, se remonta a la ciencia de la policía, antecedente
inmediato de la ciencia de la administración pública.

1. LA FELICIDAD: FIN PRIMARIO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA DESDE SUS ORÍGENES

La vinculación entre administración pública y bienestar subjetivo se puede rastrear hasta los orígenes mismos
de la administración pública como campo disciplinario y expresión activa del Estado. Desde sus orígenes en
la ciencia de la policía en los siglos XVI y XVII y hasta el nacimiento de la ciencia de la administración pública
en los siglos XVIII y XIX se ha reiterado que el objetivo primario de la AP es el bienestar y prosperidad de
la sociedad. Los autores que construyeron la ciencia de la policía llegaron incluso a afirmar que la felicidad
de la población era la razón de ser del Estado.
La idea de que el Estado y la administración pública, como su manifestación activa, tienen como propósito
fundamental expandir el bienestar y prosperidad de la sociedad sobre la cual ejercen autoridad está presente
desde los tiempos del Estado absolutista y del nacimiento de la policía (antecedente de la administración
pública), como práctica de gobierno y ámbito de estudio, en los siglos XVII y XVIII. No obstante, el concepto
de policía tenía en aquellos siglos un sentido muy distinto del que le damos en la actualidad.
En su obra Elementos generales de policía, de finales del siglo XVIII, Juan Enrique Von Justi, a quién se le
identifica como el teórico más destacado de la Ciencia de la Policía ofrece la siguiente definición de policía:
“el conjunto de las leyes y los reglamentos que conciernen al interior de un Estado y se consagran a consolidar
y acrecentar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos; en una
palabra, el comercio, la hacienda, la agricultura, la explotación de las minas, los bosques, las forestas…” (Von
Justi, 1784, citado en: Foucault, 2006: 359) 7 . Destaco dos aspectos de la definición. En primer lugar, es una
definición que está ubicada en un contexto histórico concreto, el del régimen absolutista, el cual tenía como
uno de sus objetivos centrales la expansión de su poderío en términos del dominio que podía lograr sobre
un territorio y una población; esa era su condición de sobrevivencia, su capacidad de dominar un territorio
y a las personas y grupos ahí radicados. El uso del concepto “súbdito” da cuenta del carácter absolutista del
ejercicio y visión del poder político contenida en la definición de policía de Von Justi 8 .
El segundo elemento clave de la definición de Von Justi y que es un enfoque por completo nuevo para
la época —identificado así por Foucault (2006) y otros estudiosos del tema—, es que el poderío del Estado
descansa en la propia población (súbditos, en la definición original), específicamente en procurar su bienestar
y felicidad, la cual, parece sugerir Von Justi, está vinculada con un conjunto de actividades que el Estado
fomenta a través de funciones concretas: comercio, hacienda, agricultura, bosques, minas. Es así que a finales
del siglo XVIII, en los orígenes de la idea de policía, antecedente del concepto moderno de administración
pública, se enfatiza la felicidad de la población como el fin al que se deben consagrar las fuerzas y capacidades
del Estado, tal cual es planteada por su teórico más destacado, Von Justi.

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La policía, como era concebida en los siglos XVII y XVIII, tenía cinco objetivos (Foucault 2006: 372-4):
desarrollar cuantitativamente la población, es decir, el poblamiento de un territorio sobre el cuál tenía
dominio el Estado; satisfacer las necesidades básicas para la vida de la población; procurar la salud de
las personas, principalmente cuando surgen enfermedades que afectan a amplios sectores de la población;
fomentar la ocupación de los individuos, de manera que toda la población tenga una función o trabajo que
desempeñar; y por último, garantizar el comercio o circulación de mercancías resultado del trabajo de los
individuos. Este conjunto de objetivos contribuían a un fin ulterior, del que la policía se ocupaba de forma
central: “…lo que engloba la policía es en el fondo un inmenso dominio del cual podría decirse que va del
vivir al más que vivir” (Ibid) 9 . De ahí que la policía sea “el conjunto de las técnicas capaces de asegurar que el
hecho de vivir, hacer un poco más que vivir, coexistir, comunicarse, sea concretamente convertible en fuerzas
del Estado” (Ibid: 376). En un contexto económico y social como el de los siglos XVII y XVIII, en el que
la gran mayoría de los individuos tenía como principal objetivo sobrevivir al sinnúmero de enfermedades, y
amenazas naturales y sociales a las que estaban expuestos y a las condiciones estructurales de vulnerabilidad
que padecían amplios sectores de la población 10 , el concepto de policía incorpora una responsabilidad
cualitativamente diferente, nueva, para el Estado: lograr que la gente pase de la lógica de sobrevivencia y
superación de la amenaza de la muerte, a la de vivir sin esa vulnerabilidad e incertidumbre permanentes,
ampliando las posibilidades de bienestar de los individuos (“hacer un poco más que vivir”). Este cambio y
ampliación en la responsabilidad del Estado se justifica sobre la base de que la fuerza y capacidad del soberano
ya no sólo depende de la cantidad de súbditos bajo su autoridad, sino de su bienestar y felicidad. Bajo esta
perspectiva expandida de la autoridad y responsabilidad estatales, el propósito de la policía es “articular la
fuerza del Estado y la felicidad de los individuos” (Foucault 2006: 377), para convertirla “en utilidad estatal:
hacer de la dicha de los hombres la utilidad del Estado, hacer de su dicha la fuerza misma del Estado” (Ibid).
La evidencia sugiere que el énfasis en la felicidad y el bienestar de las personas como foco de atención
e incluso responsabilidad de la policía y del Estado no era una preocupación tan singular o extraña en el
ocaso de la era absolutista. Se trataba de una orientación intelectual relativamente generalizada en los siglos
XVII y XVIII, y propia del cambio de época. El interés en la felicidad y especialmente su vínculo con la
prosperidad es un producto de la Era de la Ilustración (Darnton, 1995). Fue en esta época de finales del siglo
XVII y hasta finales del XVIII que los filósofos y científicos identificaron a la felicidad como el objetivo de
la vida de las personas, en lo individual y en lo colectivo. La felicidad dejó de ser visto como un producto del
azar o del destino y se convirtió en un proyecto vital realizable por el individuo, teniendo a la razón como
uno de sus instrumentos (McMahon, 2006). Es así que, por ejemplo, en el siglo XVII, William Petty, el
precursor del cálculo del ingreso nacional, escribió en su Political Arithmetick sobre su interés en analizar
si “los súbditos del Rey” de Inglaterra, estaban en “una situación tan mala que los habría convertido en
hombres descontentos”, y explicaba cuáles son los factores que determinan la condición de un pueblo: “la
seguridad común” y “la felicidad particular de cada hombre” (Petty, 1690). Como lo ha afirmado Amartya
Sen a propósito de esta postura de William Petty, la atención a la felicidad de las personas como preocupación
analítica y ámbito de interés para el ejercicio de gobierno “ha sido ignorada con frecuencia en los análisis
económicos que se concentran en los medios de vida como punto final de la investigación” (Sen 2010: 256).
Otro ejemplo que refleja el interés de la época de la Ilustración en la felicidad, que es citado en la actualidad
de forma reiterada por su mención en la Constitución de los Estados Unidos de América, es la incorporación
que hizo Jefferson del derecho a “la búsqueda de la felicidad” en la Declaración de Independencia de las 13
colonias de Norteamérica en 1778. Ubicado en el mismo rango que los derechos a la vida y a la libertad, el
derecho a la búsqueda de la felicidad está directamente vinculado con la idea Ilustrada de que la felicidad es
el fin de la vida de las personas y por tanto el Estado estaría obligado a asegurar los medios y condiciones para
que los individuos y la sociedad la puedan buscar en un marco de libertades (Darnton, 1995).
Como parte de este influjo ilustrado, en México la Constitución de Apatzingán, aprobada en 1814,
estableció que los ciudadanos, “unidos voluntariamente en sociedad”, tienen “el derecho incontestable a

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establecer el gobierno que mas le convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad
lo requiera” (artículo 4) 11 , y en su artículo 18 señala que la “Ley es la expresión de la voluntad general en
orden a la felicidad común”, que deriva de “los actos emanados de la representación nacional”. En otras
palabras, según este ordenamiento jurídico fundacional en la vida constitucional y política de México, la
felicidad o infelicidad de la sociedad, de los ciudadanos, es no solo el criterio que los representantes populares
deberían usar para emitir leyes, sino elemento de juicio para buscar un mejor gobierno. Este último aspecto,
que bien podría ser un riesgo en tanto se le emplee como fundamento para el derrocamiento de gobiernos
democráticamente electos, se atempera si se atiende al artículo 24 de la misma Constitución, que señala
en qué consiste la felicidad de los ciudadanos: “el goce de la igualdad, seguridad, propiedad y libertad”, e
inmediatamente después añade: “La íntegra conservación de estos derechos es el objeto de la institución de
los gobiernos y el único fin de las asociaciones políticas”. En suma, según la Constitución de Apatzingán,
la felicidad de los ciudadanos, de la sociedad toda, es criterio y razón de ser de los gobiernos y del marco
jurídico, y su contenido tiene que ver con derechos fundamentales cuya protección es base sustancial para
toda sociedad y para la conformación del Estado moderno 12 .
La idea de la felicidad como razón de ser del Estado y de la administración pública continúa más allá del
periodo de la Ilustración. En el caso específico de la administración pública, ésta idea se mantuvo al menos
hasta principios del siglo XIX, cuando se inaugura el estudio sistemático y moderno de la administración
pública con la obra de Juan Carlos Bonnin citado por Guerrero (1986), quien concibe a la ciencia de
la administración pública. El estudio científico de la administración pública tiene líneas de continuidad
respecto de la ciencia de la policía en dos aspectos que son importantes para el argumento que aquí se
desarrolla: (1) el objetivo y razón de ser de la policía/administración pública como fuerza constructora de
la sociedad y del Estado, sustentado en una visión integral de las responsabilidades estatales, centradas en
el bienestar de la población y los efectos de su actuación en las condiciones de vida de la población, y (2)
la identificación de la fuente de la que surge todo lo que es materia de la policía/administración pública, es
decir, el criterio que se debe emplear para identificar qué materias debe atender la administración pública.
Estos dos aspectos de continuidad se pueden apreciar en la definición que Bonnin hizo de la administración
pública a principios del siglo XIX.
Para Bonnin citado por Guerrero (1986), la administración pública “es una potencia que arregla, corrige
y mejora todo cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas”.
Esta definición da continuidad a la idea de la policía pensada como potencia constructora que promueve el
progreso del Estado, su fuerza expansiva. Bonnin argumenta a favor de la diversidad de materias que todo
administrador público debe conocer, varias de ellas coincidentes con las que el propio Von Justi afirma que
deben ser atendidas por los encargados de la policía. Lo que importa destacar es que Bonnin identifica lo que
a mi juicio es una propuesta de criterio, si acaso general, para determinar qué materias corresponde atender
al administrador público, además del marco jurídico elemental 13 : el administrador público debe conocer y
estar al tanto de “todo aquello que puede interesar al hombre en sociedad” (Bonnin, 1812, en: Ibid: 70). El
análisis del conjunto de la obra de Bonnin permite comprender que el autor no supone que la administración
pública debe estar sujeta al capricho de los ciudadanos, sino más bien que su objeto principal de atención debe
ser el conjunto de dimensiones que les afectan, específicamente aquellas que ocurren en el espacio público,
ahí donde “el hombre [se encuentra] en sociedad”.
El estudio del bienestar subjetivo, que supone una valoración cognitiva, afectiva e incluso sensorial de lo que
los individuos consideran valioso, enfatiza que hay una amplia diversidad de dominios de vida que influyen
en la satisfacción de las personas, pero que en el centro se encuentran los propios individuos y la experiencia
que éstos tienen de dichos dominios de vida. Como en la ciencia de la administración pública, en el estudio
del bienestar subjetivo importa saber cómo inciden —si lo hacen— en la satisfacción vital y felicidad de
las personas los temas que atiende la autoridad pública y los medios que emplea para administrarlos y
gobernar sobre ellos. Esta concepción se observa también en definiciones más modernas de la ciencia de

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la administración pública, en las que se señala que la AP es una actividad que “se centra en el estudio del
Estado como síntesis de los mecanismos de promoción y desarrollo en la búsqueda de la felicidad individual
y colectiva” (Cortiñas-Peláez 1986: XXXII).
El análisis de los orígenes de la administración pública permiten identificar pistas analíticas y conceptuales
que vinculan a la disciplina de la ciencia de la administración pública con el estudio más reciente del bienestar
subjetivo. Estos elementos justifican el interés y pertinencia del estudio del bienestar subjetivo desde la
ciencia de la administración pública. Existen al menos dos elementos de coincidencia entre la ciencia de la
administración pública y el bienestar subjetivo que se pueden destacar a partir de este análisis. En primer lugar,
tanto en la ciencia de la policía como la ciencia de la administración pública su objeto de análisis son todos
aquellos aspectos que afectan la vida de las personas en sociedad, es decir, se abordan los asuntos públicos
desde una perspectiva integral e inclusiva, enfatizando algunos ámbitos de acción específicos sobre los que se
debe actuar. No es suficiente con actuar sobre algunas de las áreas de interés público, sino que es necesario
abordar el interés general desde una perspectiva amplia e integral. El bienestar subjetivo coincide con este
doble énfasis en la integralidad y la multidimensionalidad de todo aquello que afecta a los individuos. El
planteamiento de medir y atender a todo aquello que pueda incidir en la satisfacción de vida de los individuos
y establecer diferentes dominios de vida para comprender su vinculación con el bienestar subjetivo 14 , muestra
la coincidencia de perspectivas con la ciencia de la administración pública.
El segundo elemento de convergencia distinguible entre la ciencia de la administración pública y el enfoque
del bienestar subjetivo es que en ambos se argumenta que la atención al bienestar, prosperidad y felicidad de
las personas y de la sociedad constituye la fortaleza y propósito del Estado. El enfoque del bienestar subjetivo
no se pronuncia explícitamente sobre el tema de la fortaleza del Estado o sobre la idea de que ésta dependa
de su atención a la satisfacción de vida y felicidad de los individuos. Pero entre los especialistas y académicos
que afirman que el bienestar subjetivo debe ser guía de la toma de decisiones públicas por parte del gobierno
o al menos uno de sus criterios (Layard, 2005, entre otros), sí esta presente, de forma implícita, el argumento
de que la razón de ser de las instituciones estatales está vinculada estrechamente con la satisfacción de vida
o felicidad de las personas. La convergencia entre el estudio del bienestar subjetivo y los postulados teóricos
que dieron origen a la ciencia de la administración pública radica, principalmente, en que ambos ponen en
el centro de la atención del Estado y del administrador público al bienestar y felicidad de las personas en
sociedad.

2. EL ESTUDIO DEL BIENESTAR SUBJETIVO DESDE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA: EL CASO DE LOS BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS

El argumento central en este apartado es que el acceso, calidad y tipo de bienes y servicios públicos, de cuya
provisión se hace cargo la administración pública —aunque no siempre de forma única ni exclusiva—, pueden
afectar de forma importante el bienestar subjetivo de la población. La provisión de servicios y bienes públicos
es un instrumento con que la AP contribuye a mejorar las condiciones en que las personas pueden alcanzar
mayores niveles de bienestar en general y de bienestar subjetivo en particular.

2.1 DEFINICIONES Y RELACIÓN ENTRE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS

Los servicios y bienes públicos son dos formas diferentes de observar un mismo suceso: la responsabilidad
del Estado, establecida por un acuerdo y un proceso colectivamente sancionados, de satisfacer necesidades
sociales de orden general, consideradas en la mayoría de los casos de interés público. De forma más específica,
los servicios públicos tienen que ver con la organización y el personal destinados a satisfacer necesidades

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sociales y que comúnmente (pero no exclusivamente) forman parte de instituciones estatales; los bienes
públicos, por su parte, son el producto o resultado de la provisión de un servicio.
Esta aproximación a los conceptos de bienes y servicios públicos es más cercana a un enfoque
jurídico y de administración pública, pero no se contrapone a otro tipo de enfoques. Por ejemplo,
desde la teoría económica, un bien público es un recurso del que todas las personas pueden beneficiarse,
independientemente de que hayan ayudado o no a producir ese bien. 15 Esta definición de bien público es útil
para explorar los llamados dilemas de acción colectiva (problemas relacionados con el conflicto que emerge
entre intereses individuales y colectivos en la producción y/o usufructo de un bien público), pero también
lo es para analizar el papel de la administración pública como proveedora de bienes públicos y su impacto
en el bienestar subjetivo.
De acuerdo con la caracterización clásica de Samuelson (1954), los bienes públicos tienen
fundamentalmente dos atributos: la no exclusión y la no rivalidad. La no exclusión significa que una vez
suministrados los bienes, sus beneficios están disponibles para todos, es decir, no se puede excluir a nadie,
independientemente de si los beneficiados participaron o no en la generación del bien público; un bien es
público cuando el consumo que una persona o conjunto de individuos haga de ese bien no evita que otros
lo consuman En contraste, los beneficios de un bien son excluyentes si el propietario o proveedor de un bien
no los comparte con otras personas, lo que lo hace un bien privado. Los fuegos artificiales, el control de la
contaminación del aire y la iluminación de las calles generan beneficios no excluyentes porque una vez que se
proveen, es difícil, o casi imposible, excluir a algunas personas del disfrute de dichos bienes. Por su parte, la
no rivalidad de los bienes públicos indica que el consumo que hace una persona o grupo del bien no reduce la
cantidad disponible de ese bien para otros individuos y por lo tanto no impide ni disminuye las oportunidades
de consumo disponibles para otros. Los atardeceres, por ejemplo, presentan el atributo de no rivalidad (o
indivisibilidad), siempre y cuando no existan elementos que obstruyan a la vista (Kaul 2002).
La definición clásica de bienes públicos, surgida hacia la mitad del siglo XX, es fundamentalmente estatista
ya que equipara los bienes públicos con el Estado y los bienes privados con el mercado 16 . En esta acepción,
se trata de una definición lineal y algo rígida de lo que es público y privado, que desde finales del siglo XX y
sobre todo en la actualidad no corresponde del todo con la realidad. La definición de qué es un bien público
es más compleja y ha contribuido a expandir aquello que forma parte del espacio público. Puede ser que sean
particulares quienes provean un bien, pero si éste reporta, directa o indirectamente, un beneficio para un
número mayoritario de personas, ese bien podría considerarse como público. Uno de los ejemplos más claros
a este respecto es la existencia de organizaciones ciudadanas que articulan intereses sociales o comunitarios y
facilitan el trabajo cooperativo a favor de las comunidades en que se encuentran. 17
Por otro lado, puede suceder también que, por sus atributos clásicos de no exclusividad y no rivalidad, un
bien sea considerado como privado pero se le transforme en un bien público por decisión colectiva, lo cual es
contingente a un momento histórico y un espacio específicos. Un ejemplo de este caso es el de la educación.
La educación es un bien con atributos inherentes de exclusividad y rivalidad, como lo era, de hecho, hasta
hace alrededor de un siglo. Pero desde hace algunas décadas la educación se ha convertido en un derecho
social, valioso en sí mismo por lo que aporta al bienestar de los individuos y la población y un componente
clave asociado a la productividad, el crecimiento económico y el bienestar. Estas dos nociones han derivado
en que la educación se convierta en bien público, proveído por medio de un servicio público (estatal) pero
sin desplazar (no en todos los países) la provisión privada de la educación 18 (Kaul y Mendoza, 2002).
La discusión anterior sugiere que “las características definitorias de muchos bienes públicos no son
inherentes y con frecuencia son socialmente endógenas” (Kaul y Mendoza, 2002:86), es decir, los bienes
pueden ser transformados en públicos en un momento, espacio y coyuntura específica, a partir de una decisión
colectiva más o menos explícita. Por lo tanto, una nueva y más amplia definición de bienes públicos supone
que éstos son “fundamentalmente aquellos que tienen la propiedad de ser no excluyentes, es decir, son, de
facto públicos en consumo, dado que están o se les hace disponibles para todos” (Ibid: 80). Esto supone

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reconocer que muchos, o incluyo la mayoría de los bienes son construcciones sociales, cuyo carácter público o
privado está determinado en gran medida por decisiones y acciones humanas (Ibid: 80-81). El aspecto central
de esta definición es que un bien no sólo es público o privado por un conjunto de características innatas, o en
función exclusivamente de qué instancia lo provea, el Estado o el mercado, sino que los bienes son públicos o
privados como resultado de elecciones y decisiones deliberadas que se toman colectivamente, y son proveídos,
en un amplio número de casos, por conducto de servicios públicos que organiza la administración pública.
Precisamente porque los bienes que son considerados públicos lo son como resultado de un proceso de
decisión colectiva, el papel del Estado y específicamente de la administración pública es clave. Su papel se
expresa tanto en el proceso político que conduce a la decisión sobre qué bienes son públicos y cuáles no, como
en la decisión sobre el tipo de provisión del bien público —y de ser el caso, la provisión misma—. La salud
pública, por ejemplo, como un bien socialmente valorado, es un bien que se ha transformado en público y
que se construye o produce a partir de un conjunto de servicios públicos (como el alcantarillado, el acceso
al agua potable y los servicios hospitalarios, entre muchos otros) ofrecidos en su mayoría por instituciones
estatales, aunque en la mayoría de los países se hace de forma concurrente con actores privados.

2.2 EL BIENESTAR SUBJETIVO COMO CRITERIO PARA LA DEFINICIÓN DE

BIENES PÚBLICOS

Hay dos preguntas centrales para el estudio de los bienes públicos: ¿qué bienes deben ser públicos o hacerse
públicos? y ¿cuál es la forma más eficaz y eficiente de proveer esos bienes? La respuesta a estas preguntas
y el procedimiento que se tome para responderlas, define, en gran medida, los bienes y servicios públicos
específicos cuya provisión debe garantizar el Estado, el mercado u otros actores, como las organizaciones
ciudadanas. Esto significa que el balance adecuado entre la provisión pública y privada de bienes públicos se
convierte en un asunto que se aborda (o debería tratarse) cuando se responda qué bienes deben ser públicos
y cómo proveerlos. Como lo afirman Kaul y Mendoza (2002:79-80), “ese es esencialmente el balance del que
depende el bienestar de las personas. Incluso la vida de los más ricos depende de este balance [ya que] disfrutar
de la riqueza es difícil en contextos de crimen, violencia, agitación política, enfermedades virulentas o alta
volatilidad financiera”.
Si los bienes públicos son construcciones sociales, producto de acuerdos sociales, y salvo algunas
excepciones no hay bienes que sean intrínsecamente públicos o privados, y si el balance entre qué bienes son
públicos y cuáles privados es determinante para el bienestar de las sociedades, el bienestar subjetivo constituye
un criterio de decisión que puede ampliar la perspectiva sobre los bienes públicos (y privados) que inciden en
el bienestar de la población y puede ayudar a construir ese balance entre qué bienes deben mantenerse como
públicos (o hacerse públicos) y cuáles pueden producirse y distribuirse por otros mecanismos sociales, como
el mercado. La definición de bienes públicos discutida líneas arriba subraya la utilidad del bienestar subjetivo
como instrumento para la identificación de bienes públicos, dado su énfasis inclusivo: se trata de identificar
todos aquellos bienes que de facto son “consumidos” por todos y sus beneficios están, o se considera que
deben estar, al alcance de toda la población o de amplios sectores sociales.
Esta forma de comprender los bienes públicos supone replantear la idea de que los bienes públicos son
exclusivamente los que resultan de fallas de mercado y la concepción que sugiere que los bienes públicos
son sólo aquellos producidos o administrados por el Estado. Precisamente por el carácter inclusivo de la
concepción de bienes públicos que se considera en este análisis, es central que el Estado, por conducto de la
administración pública y sus políticas, pueda identificar qué bienes son de facto públicos, incluso aquellos que
no son producidos o proveídos directamente por el Estado, con el fin de valorar la pertinencia de garantizar o
ampliar su carácter público. Esencialmente, esto es lo que ha ocurrido con aquellos bienes que históricamente
no eran públicos pero se consideró necesario darles ese carácter. De nuevo, el bienestar subjetivo puede ser un

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criterio de decisión que apoye en la identificación de este tipo de bienes y a definir cuáles son los mecanismos
más adecuados para proveerlos, por medio de servicios públicos estatales, del mercado o de otros actores
sociales.
Desde esta perspectiva, es plausible considerar una doble vía que vincula el bienestar subjetivo con la teoría
de los bienes públicos, y su administración y provisión por parte de la administración pública: (a) en función
de los bienes y servicios públicos administrados por el Estado que inciden de forma directa y/o indirecta en
el bienestar subjetivo, y (b) a partir de la identificación de factores que afectan el bienestar subjetivo y que
pueden, en principio, por ese motivo, ser considerados bienes públicos.
Sobre el primer mecanismo de vinculación, el que se refiere a los efectos directos de los bienes y servicios
públicos en el bienestar subjetivo, en México se ha analizado la relación entre el bienestar subjetivo y el
acceso a diferentes servicios públicos, incluyendo la recolección de basura; la calidad del transporte público;
la disponibilidad de alumbrado eléctrico; el drenaje y agua potable; la pavimentación de calles, y la percepción
de seguridad en el vecindario (Rojas 2005) 19 . A partir de un análisis de quintiles poblacionales según el
nivel de acceso a servicios públicos, Rojas (2005) encontró que el acceso a servicios sí influye en el bienestar
subjetivo de las personas, aunque ni la relación, ni su impacto son determinantes. Por ejemplo, mientras en
el quintil de más bajo acceso a servicios públicos, 42.3% dice estar “Bastante feliz” y 37.9% “Muy feliz”, en el
quintil de mayor acceso a servicios públicos 32.9% reporta estar “Bastante feliz” y 61% “Muy feliz”. El hallazgo
ofrece evidencia de que los bienes y servicios públicos sí inciden en el bienestar subjetivo de las personas, en
diferentes niveles socioeconómicos, aunque con variaciones entre ellos.
El bienestar subjetivo que reporta un bien público enfatiza la importancia de determinar en qué medida el
rasgo subjetivo, de experiencia única del bienestar, se traslapa con el carácter público, de facto, de un bien, es
decir, en qué medida “el consumo de un bien público particular aporta […] a lo que la gente puede y quiere
hacer” (Sen, 1982, en: Kaul y Mendoza 2002:91). En otras palabras, así como es determinante identificar
en qué contextos un bien es público en consumo (bien público de facto), parecería al menos igualmente
importante que sea un bien público en sustancia (por el bienestar o utilidad subjetiva que aporta), “de manera
que los beneficios se distribuyan de forma equitativa entre los diferentes grupos de población, es decir, que no
beneficie a unos más que a otros” (Kaul y Mendoza 2002: 91). La idea de identificar el traslape entre bienestar
subjetivo y bien público es clave y puede considerarse un criterio para informar la acción gubernamental y un
instrumento heurístico, de interpretación, para la toma de decisiones.

3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA DE DISEÑO Y CREADORA DE

VALOR PÚBLICO

Incorporo ahora en el análisis dos conceptos clave sobre la administración pública que muestran la
pertinencia y utilidad del uso del enfoque de bienestar subjetivo en ese contexto, sobre todo en el presente
y futuro de la propia actividad publi-administrativa. Argumento que concebir a la administración pública
como una ciencia de diseño y como un ámbito de actuación abocado prioritariamente a la creación de
valor público colocan al bienestar subjetivo como un enfoque particularmente útil y pertinente para la
administración y las políticas públicas.

3.1 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA DE DISEÑO

Al enfocarse en temas concretos de la vida pública, en problemas específicos que afectan el desarrollo de
individuos y grupos, y al dedicarse a identificar soluciones a dichos problemas, la administración pública
se puede definir como una ciencia de diseño (Simon, 1996; Walker, 2011; Barzelay y ompson, 2010).
Tal como lo precisara de forma pionera Simon (1996), la administración pública es una ciencia de diseño

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en el sentido de que está orientada a: a) la solución de problemas complejos; b) que involucran o afectan a
individuos y/o grupos sociales y toma en cuenta sus experiencias concretas, y c) que su atención o tratamiento
implica realizar juicios de valor. Definir a la administración pública en estos términos, como ciencia de
diseño, coloca la atención de las tareas publi-administrativas y las políticas en el diseño, implementación y
evaluación de instrumentos, instituciones y procesos que traduzcan la voluntad colectiva o el interés general,
y los recursos públicos disponibles, en beneficio social (Shangraw y Crow, 1989 ).
Conceptualizar a la administración pública como ciencia de diseño pone el acento en su naturaleza aplicada
y orientada a la solución de problemas públicos. Esta concepción no sólo permite vincular teoría con práctica
en el diseño e implementación de políticas, sino que hace necesario tener una visión multidisciplinaria de los
problemas que se abordan, es decir, tratarlos a partir de la integración de teorías, métodos y conocimientos
provenientes de diferentes disciplinas 20 .
Otro rasgo distintivo de la administración pública como ciencia de diseño es que al estar concentrada en la
atención y solución de problemas públicos concretos, tal como los individuos y grupos los experimentan, es
fundamental conocer y hacer uso de herramientas heurísticas, es decir, instrumentos que ayuden a mejorar
las capacidades de los tomadores de decisiones para interpretar problemas públicos y sus soluciones posibles.
A este respecto, los estudiosos de la administración pública tienen un papel clave en el sentido de ofrecer a
los practicantes “un conjunto de herramientas heurísticas para el diseño de intervenciones prácticas y para
el descubrimiento de conocimiento práctico útil” (Barzelay y ompson, 2010:296) 21 . Las herramientas
heurísticas son ideas, conceptos, criterios o términos que si bien tienen una base teórica, buscan sobre todo
ser de utilidad para la comprensión de problemas y a partir de dicha comprensión, diseñar alternativas de
solución.
El concepto de bien público, ya analizado en secciones previas en este capítulo, es una herramienta
heurística porque permite identificar bienes que reúnen un conjunto de atributos, cualitativamente
distinguibles de otros y al hacerlo, contribuyen a generar (o acotar) criterios de decisión, posibles responsables
y funciones específicas en la atención y provisión del bien público de que se trate. Otro concepto relevante
en este contexto, ya que puede ser visto como una herramienta heurística, son los servicios públicos. Desde la
perspectiva publi-administrativa, los servicios públicos pueden ser definidos como el conjunto de actividades
técnicas que buscan satisfacer una necesidad de carácter general, aseguradas, reguladas y/o controladas de
forma permanente por una autoridad gubernamental, en apego a un régimen jurídico, cuyo cumplimiento es
uniforme y continuo, y proveídas por la administración pública o por particulares facultados para ese fin por
una autoridad competente, en beneficio del público en general. Una definición de servicios públicos como
esta ayuda a identificar o construir atributos distinguibles para un tipo particular de servicios dentro del
universo de aquellos posibles, y acota criterios de decisión, intervención y funciones para la autoridad publi-
administrativa; se constituye así en una herramienta heurística.
Los rasgos expuestos sobre la concepción de la administración pública como ciencia de diseño tienen
implicaciones para el uso del enfoque de bienestar subjetivo en la administración y las políticas públicas.
El carácter aplicado u orientado a la comprensión de factores y solución de problemas que afectan a las
personas y la apelación a una visión multidimensional o interdisciplinaria que supone el enfoque de bienestar
subjetivo se vinculan estrechamente con la idea de la administración pública como ciencia de diseño abocada
a tratar problemas reales y diseñar instituciones, procesos y opciones de solución, haciendo uso de teorías y
métodos de todas aquellas corrientes disciplinarias que faciliten esa tarea. En este sentido, el uso del bienestar
subjetivo, tanto en su énfasis de atender explícitamente el bienestar experimentado por las personas, como
en sus mediciones concretas, fortalece la visión de la administración pública como una ciencia de diseño que
busca traducir el interés público en acciones dirigidas al bienestar colectivo.
Más aún, el bienestar subjetivo constituye en sí misma una herramienta heurística que la administración
pública puede usar en el sentido que Barzelay y ompson (2010) lo sugieren: como un instrumento
que apoye el diseño de intervenciones prácticas y contribuya al descubrimiento de conocimiento práctico

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 Buen Gobierno, 2020, núm. 28, Enero-Junio, ISSN: 1874-4271 2683-1643

útil, incorporando la visión de los problemas públicos y sus soluciones tal como las personas y grupos los
experimentan (en este caso, permitiendo saber, por ejemplo, qué es lo que afecta la satisfacción de las personas
en su vida en general y/o en dominios vitales específicos).
El bienestar subjetivo puede ser usado como un instrumento heurístico que ayude a descubrir, por ejemplo,
en el análisis de las alternativas de políticas, cuál es el efecto de la implementación de la política en cuestión en
los niveles de satisfacción de vida. Como herramienta heurística, el bienestar subjetivo permite analizar qué
tanto un objetivo planteado por la administración pública y que es, en principio, socialmente deseado (de
interés colectivo), mantiene o no una brecha respecto de los niveles de bienestar subjetivo reportados. Así, la
medición, análisis y comprensión de las dinámicas que inciden en el bienestar subjetivo pueden contribuir a
conocer mejor los efectos e impactos de la acción publi-administrativa y de políticas específicas en los aspectos
que la población más valora y que más afectan su bienestar, y diseñar, de ser necesario, estrategias de solución.
Si un objetivo socialmente valorado como, digamos, la educación, no va de la mano con la satisfacción vital
en una relación positiva, esto no invalida a la educación como una meta colectiva, socialmente valorada o
útil, pero sí demanda explicar por qué aquella no mejora el bienestar experimentado por la población. Puede
ser que el tipo de educación que se imparte no esté contribuyendo a materializar su promesa en términos de
mejores condiciones de vida, y que por lo tanto la percepción sobre la relevancia y utilidad de la educación y la
satisfacción en este dominio vital específico se vean mermadas. A este respecto, conviene recordar que si bien
las políticas públicas expresan en su base conceptual una relación causal entre fenómenos sociales o variables
(como lo sugerían Pressman y Wildavsky (1973), no es menos cierto que las políticas son también una
promesa de realización de propósitos (bienes, servicios, capacidades, acceso, oportunidades, etc.) socialmente
valorados e individualmente apropiados (González y Güell 2012).
El bienestar subjetivo, como instrumento heurístico, abre espacios de análisis y rutas de vinculación
y asociación entre esferas y ámbitos de la vida pública, privada y social que se mantienen conectados
analíticamente bajo el manto y la lógica del bienestar experimentado por las personas. Por tanto, para la
administración pública, vista como ciencia de diseño, se trata de una herramienta útil precisamente para el
diseño de intervenciones y soluciones a problemas de interés colectivo.

3.2 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CREADORA DE VALOR

PÚBLICO

Los gobiernos realizan tres funciones fundamentales: construir organizaciones políticas efectivas como
instrumentos de acción colectiva; tomar decisiones políticas que definan y protejan a las personas y
comunidades; y producir y distribuir bienes y servicios que, por su naturaleza y atributos, los gobiernos
pueden (o deben) tener a su cargo. Es decir, a los gobiernos se les define y valora en función de su capacidad
para proveer bienes y servicios, ser árbitro de conflictos entre grupos de interés, o como proveedor de remedios
ante fallas de mercado (Kirlin 1996). Sin menoscabo de estas responsabilidades, existe una cuarta función
que los gobiernos también deben cumplir: crear valor público (Walker, 2011; Benington, 2007; Moore y
Benington, 2011; Kirlin, 1996) 22 . El enfoque de bienestar subjetivo puede contribuir a dar orientación a las
acciones de la administración pública y de las políticas hacia la creación de valor público.
El concepto de creación de valor público tiene dos componentes correlacionados: (1) implica tomar en
cuenta lo que el público valora y aprecia —el término valorar no se refiere a una inclinación moral hacia un
conjunto de principios generales de comportamiento; el término es mas bien cercano a la idea de utilidad
o satisfacción—, y (2) considera aquello que agrega valor a la esfera pública (Benington, 2007:7). Ambos
aspectos puedan entrar en tensión o conflicto pero el vínculo de ambas dimensiones es necesario para darle
mayor solidez al concepto de creación de valor público. Para clarificar su vinculación con el enfoque de
bienestar subjetivo, conviene explicar brevemente cada uno de estos componentes.

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El énfasis en “lo que el público valora y aprecia” se refiere a que la creación de valor público sólo puede
ocurrir en la medida en que dicho valor esté relacionado o surja de aquello que las personas, grupos y la
sociedad en su conjunto consideren valioso. Este componente apela fuertemente al bienestar subjetivo en el
sentido de que éste constituye un enfoque y un instrumento que ayuda a identificar qué es aquello que la gente
valora en función de la satisfacción vital que le reporta a las personas. Por supuesto, lo que la gente valora no
se agota, ni conceptual ni en términos de medición, en la satisfacción de vida o en la satisfacción en dominios
vitales, en la felicidad o en el componente eudemónico del bienestar. No obstante, el enfoque de bienestar
subjetivo sí ofrece una guía pertinente, un criterio, para informar las decisiones de los administradores
públicos y de los encargados de las políticas y que los lleve a tomar en cuenta en qué medida las acciones de
gobierno afectan, o no, la satisfacción vital de las personas y, en ese sentido, en qué grado inciden, o no, en
aquello que las personas valoran o aprecian.
El segundo componente del concepto de creación de valor, atender a “lo que agrega valor a la esfera
pública”, ofrece un contrapeso al primer componente, ya que exige como criterio de valor público el poner
atención en el interés público general, es decir, no sólo considerar las necesidades de los beneficiarios
inmediatos de un bien, servicio o acción públicas, sino también las necesidades e intereses de aquellos
que podrían o deberían disfrutar en el futuro o en otros contextos y espacios de dicho bien o servicio
(Benington 2007). En este sentido, la esfera o espacio público se refiere al conjunto estructurado de
valores, lugares, organizaciones, reglas, conocimientos y otros recursos culturales que son comunes a las
personas, que se manifiestan en sus comportamientos cotidianos y que son custodiados por las instituciones
públicas y gubernamentales. Definido así, el espacio público, ese ámbito al que la administración pública
debe buscar agregar valor, “contribuye a dar a las personas un sentido de pertenencia, significado,
propósito y continuidad”, y establece las condiciones en que pueden “prosperar y luchar en medio de la
incertidumbre” (Benington, 2007:9).
La agregación de valor a la esfera pública hace necesario reflexionar sobre el vínculo entre bienestar
subjetivo y el espacio público. Lo público y lo privado son formulaciones teóricas que desde la perspectiva
del bienestar subjetivo y de otras corrientes analíticas, se muestran, en diversas facetas y ámbitos, como
interrelacionados; no son conceptos necesariamente nítidamente separados o auto-excluyentes: hay casos
en que asuntos que ocurren en el ámbito privado pueden ser de interés público. Por ejemplo, la discusión y
argumentación del feminismo en el sentido de que el hogar es un espacio de interés púbico, en tanto que las
relaciones domésticas también están impregnadas de connotaciones políticas que afectan a los individuos más
allá de la esfera estrictamente privada, pone en evidencia que lo público y lo privado son esferas permeables
en la realidad, situación que la administración pública y las políticas deben enfrentar. En un sentido similar,
aunque la elección de una pareja ocurre estrictamente en la esfera privada, compete a la administración, el
gobierno y al Estado en su conjunto garantizar que las condiciones en las que esa decisión de vida ocurre sean
tales que permitan la más amplia libertad posible, tomando en cuenta la deliberación que en torno a este tema
esté presente, o no, en la esfera pública.
Referirse a las condiciones sociales del bienestar subjetivo, de su contexto social, de la existencia de bienestar
subjetivo individual y social, de la generación de capacidades para el bienestar subjetivo o de la relación entre
el ejercicio de la libertad y el bienestar subjetivo son expresiones y formas de entender el espacio público
y privado como ámbitos que se intersectan en espacios clave, por ejemplo, en la familia, las relaciones de
amistad y comunitarias, y los entornos inmediatos en los que viven las personas. Estos espacios no son
necesariamente ámbitos de intervención directa de la administración pública, pero ésta y las políticas a su
cargo sí pueden diseñarse e implementarse teniendo presente sus implicaciones en dichos espacios. Hacerlo
así supone reconocer que (a) lo público y lo privado están interrelacionados y que al estarlo, lo que suceda en
el primero afecta al segundo y viceversa, y (b) que una tarea que puede desempeñar la administración y las
políticas públicas es sobre todo generar las condiciones o los entornos propicios que favorezcan la satisfacción
vital de las personas, entre otros objetivos socialmente valorados e individualmente apropiados.

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