JOS CARBONELL

Hacia la construccin de un nuevo sistema poltico y constitucional para Mxico

El fin de las certezas autoritarias

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

EL FIN DE LAS CERTEZAS AUTORITARIAS. HACIA LA CONSTRUCCIN DE UN NUEVO SISTEMA POLTICO Y CONSTITUCIONAL PARA MXICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 84

Cuidado de la edicin: Pedro de Antuano Formacin en computadora: Jos Antonio Bautista Snchez

JOS CARBONELL

EL FIN DE LAS CERTEZAS AUTORITARIAS Hacia la construccin de un nuevo sistema poltico y constitucional para Mxico

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2002

Primera edicin: 2002 DR 2002. Universidad Nacional Autnoma de Mxico INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 968-36-9774-7

De nada sirve al hombre lamentarse de los tiempos en que vive. Lo nico bueno que puede hacer es intentar mejorarlos.

CARLYLE
Slo es fecunda una generacin cuando ve claramente lo que quiere.

JOS ORTEGA Y GASSET

Por s sola, la democracia no puede resolver nuestros problemas. No es un remedio sino un mtodo para plantearlos y entre todos discutirlos. Adems (y esto es lo esencial), la democracia liberar las energas de nuestro pueblo. As, la renovacin nacional comienza por ser un tema poltico: cmo lograremos que Mxico se convierta en una verdadera democracia moderna? No pido (ni preveo) un cambio rpido. Deseo (y espero) un cambio gradual, una evolucin. Detener esa evolucin sera funesto y expondra al pas a gravsimos riesgos. Las soluciones autoritarias gastan a la autoridad, exasperan a los pueblos y provocan estallidos. El compromiso histrico que resolvi en 1929 la disyuntiva entre el rgimen de caudillos revolucionarios y el establecimiento de una genuina democracia, hoy nos enfrenta a otra disyuntiva: estancamiento o democracia. El estancamiento no slo es inmovilidad sino acumulacin de problemas, conflictos y agravios, es decir, a la larga, convulsiones y estallidos. ... Soy uno de los que creen que la democracia puede enderezar el rumbo de Mxico y ser el comienzo de la rectificacin de muchos de nuestros extravos histricos.

Octavio PAZ
El gobierno autoritario puede proporcionar buen gobierno por una dcada, o toda una vida, o tal vez hasta una generacin, pero no puede proporcionar buen gobierno durante un periodo sostenido de tiempo, y a lo largo de la historia nunca lo ha hecho. Carece de las instituciones para la autorreforma: debate pblico, prensa libre, movimientos de protesta, partidos polticos de oposicin, elecciones competitivas... En algunas circunstancias, al autoritarismo puede irle bien a corto plazo, pero la experiencia muestra claramente que slo la democracia produce un buen gobierno de largo recorrido.

Samuel HUNTINGTON

CONTENIDO Introduccin La gobernabilidad (democrtica) futura . . . . . . . . . . . . .

CAPTULO PRIMERO
ORDEN VERSUS ANARQUA: LA RECONSTRUCCIN DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIN DEL RGIMEN POSREVOLUCIONARIO

I. Antecedentes histricos . . 1. El Porfiriato . . . . . . . 2. La Revolucin mexicana 3. La Constitucin de 1917

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II. El nacimiento del sistema poltico mexicano . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de reforma y centralizacin militar . 3. La centralizacin econmica . . . . . . . . . . . 4. El proceso de reforma poltica: la centralizacin

III. Conclusin: el nuevo pacto poltico. La limitacin del pluralismo y el control de los actores polticos y sociales . . . . .

CAPTULO SEGUNDO
EL SISTEMA POLTICO MEXICANO: LA ETAPA CLSICA

I. Introduccin: la etapa clsica del sistema poltico mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IX

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CONTENIDO

II. Los elementos del sistema poltico mexicano (etapa clsica) . . 1. La presidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El partido oficial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El papel de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La oposicin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El federalismo: la relacin del poder central con los estados y municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El funcionamiento de la economa . . . . . . . . . . . . . III. Las caractersticas del sistema poltico mexicano 1. El carcter autoritario . . . . . . . . . . . . . 2. El corporativismo . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El carcter institucional . . . . . . . . . . . . 4. Un sistema incluyente . . . . . . . . . . . . . 5. El papel de la Constitucin y de las leyes . . . 6. El discurso poltico . . . . . . . . . . . . . . . 7. El papel de la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV. Conclusin: la mecnica del consenso. Funcionamiento y legitimidad del sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPTULO TERCERO
EL PROCESO DE LIBERALIZACIN POLTICA Y ECONMICA: LA DEMOCRACIA ESQUIVA

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. El desarrollo de la sociedad mexicana . . . . . . . . . . . . III. La liberalizacin poltica anterior a 1982 . . . . . . . . . . . IV. La crisis de 1982 y el proceso de transformacin econmica: el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo . . . V. El proceso de liberalizacin poltica (1982-1994) . . . . . . VI. Los efectos polticos de la reestructuracin econmica . . .

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CONTENIDO

XI

VII. La liberalizacin poltica como base de legitimacin del rgimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. La democratizacin esquiva: avances y resistencias (19952000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Los resultados del 2 de julio de 2000 y la transicin a la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CAPTULO CUARTO
RGIMEN POLTICO, DISEO INSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA: PROPUESTAS PARA LA DEMOCRATIZACIN DEL SISTEMA POLTICO Y CONSTITUCIONAL MEXICANO

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I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El desmantelamiento del sistema poltico autoritario . . . 2. El problema de las instituciones. La construccin, eficacia y rendimiento de un nuevo diseo institucional . . . . . . 3. La Constitucin como elemento configurador del sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La necesidad de un replanteamiento constitucional: lmites y deficiencias del modelo actual . . . . . . . . . . . . II. La difcil cuadratura del crculo. Hacer funcionar el sistema presidencial en un escenario multipartidista . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las crticas al sistema presidencial . . . . . . . . . . . . . 3. Hacer funcionar el sistema presidencial (las medidas por adoptar) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Hacia la restriccin de las facultades constitucionales y metaconstitucionales del presidente . . . . . . . . . . . . . . . IV. El fin de la hegemona prista . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El control de la administracin publica y el establecimiento del servicio civil de carrera (neutralidad poltica de la burocracia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XII

CONTENIDO

VI. El fortalecimiento del poder legislativo . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La reeleccin consecutiva de los legisladores . . . . . . . 3. El fortalecimiento y profesionalizacin del sistema de comisiones legislativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El staff de apoyo al trabajo legislativo . . . . . . . . . . . 5. La ampliacin de los periodos de sesiones . . . . . . . . . VII. Poder Legislativo, derechos de la oposicin y rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Hacia un nuevo federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Reforma y profundizacin del sistema federal . . . . . . . 2. La reestructuracin del Senado como Cmara de representacin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. El Estado de derecho como requisito para la democracia . . X. La reforma electoral pendiente . . . . . . . . . . . . . . . . XI. La necesidad de mecanismos de seguridad o vlvulas de escape. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La aprobacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 2. La falta del presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII. Nueva Constitucin o una reforma integral? . . . . . . . . XIII. Conclusin: la refundacin del pacto poltico: en busca de la gobernabilidad democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El fin de las certezas autoritarias. Hacia la construccin de un nuevo sistema poltico y constitucional para Mxico, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 16 de enero de 2002 en los talleres de Fundacin Roberto Medelln S. C. En esta edicin se emple papel cultural 70 x 95 de 50 kgs. para los interiores y cartulina couch de 162 kgs. para los forros; consta de 1000 ejemplares.

INTRODUCCIN LA GOBERNABILIDAD (DEMOCRTICA) FUTURA

El Renacimiento de la imaginacin, lo mismo en el dominio del arte que en el de la poltica, siempre ha sido preparado y precedido por el anlisis y la crtica. Creo que a nuestra generacin y a la que sigue les ha tocado este quehacer. Octavio PAZ

El sistema poltico mexicano vive tiempos nuevos, inditos. Mxico se encuentra inmerso en profundos procesos de cambio poltico. El momento actual reviste una gran incertidumbre. El pas est frente a una encrucijada: habita entre el fin de una era y el inicio de otra, una que no termina de ver la luz. Nos encontramos, segn las palabras de Antonio Gramsci, en una situacin en la que lo viejo muere y lo nuevo no puede nacer . Se ha dejado atrs el viejo rgimen posrevolucionario pero no se ha alcanzado, todava, la otra orilla. La transicin poltica ha resultado lenta y errtica, perpetuando la agona del antiguo sistema de dominacin e impidiendo el parto democrtico. Sin embargo, a diferencia de pocas anteriores, Mxico es testigo -y actor- de un cambio radical sin precedentes en el rumbo de su historia; transformacin inslita ya que se ha llevado a cabo sin derramamiento de sangre. Adems, este cambio no ha sido encabezado por una vanguardia o lite como haba sucedido tradicionalmente-, sino por la sociedad en su conjunto, en ejercicio supremo de la soberana popular: concurriendo a las urnas. En realidad, las elecciones del dos de julio del ao 2000 abrieron tantos (o ms) expedientes como los que cerraron. En esa fecha se puso fin de facto y simblicamente al siglo XX mexicano. La centuria que inici bajo la dominacin dictatorial de Porfirio Daz, que vio el paso del movimiento revolucionario, un breve periodo de anarqua, y la instaura1

INTRODUCCIN

cin y esplendor de un fortsimo (y longevo) rgimen autoritario, dominado por una lite posrevolucionaria y su principal criatura: un partido de carcter hegemnico, fue clausurada con una votacin que result abrumadoramente favorable a la oposicin y contraria a la coalicin gobernante. As pues, a pesar de que el dos de julio significa una fecha clave para la vida poltica nacional y representa el momento cumbre de la transicin democrtica, es sobre todo un instante de enorme simbolismo. Simblico, ya que no puede afirmarse que el fin del entramado que dio vida al sistema postrevolucionario se haya dado de forma repentina. Nada ms alejado de la realidad. El complejo animal poltico que fue el rgimen prista no perdi su preponderancia de un da para otro:
El fin de ese arreglo no se produjo, como quieren los que entienden la transicin mexicana en clave dramtica, como una muerte sbita. La hegemona prista no se rompi de repente, se fue deshaciendo, desatando poco a poco. La disolucin del imperio prista ha sido un lento pero constante proceso en el que se han sumado dos factores: prdida de votos y desaparicin de las estructuras que afirmaban la prevalencia del partido gubernamental. Durante, por lo menos veinte aos, estos dos elementos se han conjugado: fortalecimiento electoral de las alternativas y robustecimiento de la imparcialidad.1

Con la clausura del siglo veinte mexicano termina una forma de entender y de ejercer la autoridad poltica. Durante al menos las dos ltimas dcadas, el rgimen prista ha estado cambiando; una amplia pero difcil mutacin que ms por la lucha de los sectores inconformes y de oposicin, que por la voluntad de la lite en el poder ha venido transitando pesadamente desde el viejo autoritarismo hacia un sistema democrtico. sta es la caracterstica de este tiempo: la transicin poltica y social a la democracia. Sin embargo, antes de llegar a su muerte, es indispensable comprender el nacimiento del rgimen posrevolucionario, las circunstancias que lo motivaron e hicieron posible, analizar su etapa de auge, y su largo y laberntico declive.2
1 Silva-Herzog Mrquez, Jess, Partido hegemnico y transicin democrtica , en Moctezuma Barragn, G. (coord.) Derecho y legislacin electoral 30 aos despus de 1968, Mxico, UNAMM. A. Porra, 1999, p. 164. 2 Las revoluciones, escribi Guizot en alguna parte, son menos el sntoma de lo que comienza que la exhibicin de lo que sucedi antes de ellas. Lo mismo podramos decir de las transiciones,

INTRODUCCIN

La institucionalidad poltica que durante dcadas ha operado, y sobre la que se bas el rgimen prista, en la actualidad se est convirtiendo en uno de los mayores obstculos para que la democracia florezca. De hecho, la creciente inestabilidad del juego y de las reglas polticas se debe a que los supuestos y los mecanismos de control sobre los que se estructur la coalicin posrevolucionaria se han agotado, y no se cuenta con nuevos parmetros de actuacin y de conducta. No existen, pues, las normas que den certidumbre a la competencia poltica y a la forma en que el poder es ejercido dentro del nuevo escenario nacional. Subsisten todava algunas de las viejas prcticas del quehacer poltico; sas son las que hay que erradicar, ya que no hacen ms que retrasar el desarrollo poltico del pas. Es necesario desmantelar los cotos de poder y los feudos autoritarios que an perviven, anteponiendo estructuras e instituciones nuevas, que impulsen las conductas de cooperacin, el pluralismo y la democracia. La tarea es ardua: hay que desmontar lo que queda del viejo rgimen y construir entre todos uno nuevo, funcional a los nuevos tiempos que se viven en Mxico. La coyuntura resulta crtica, la inoperancia institucional de las estructuras polticas de antao es palpable... e irreversible. El regreso a las certezas del pasado no es una opcin. El sistema creado en torno al partido oficial fue una respuesta oportuna y una feliz solucin para su poca, donde prevalecan condiciones de virtual anarqua como resultado de la revolucin. Empero, el rgimen se petrific con el paso del tiempo: construy instrumentos y prcticas aptos para operar bajo la realidad en la que haba nacido, y no pudo (y no ha podido) ponerse al da para servir como contenedor a las nuevas demandas de los grupos y sectores emergentes. Su herencia ms perdurable tiene que ver con el apogeo de conflictos de diversa ndole, inestabilidad, elevada delincuencia, ausencia del aparato estatal en cada vez mayores reas de la vida nacional. Las seales de una creciente ingobernabilidad en el pas son inocultables. Los actores principales estn ante una clara

por lo menos de la mexicana. A cada paso, el cambio revela a sus ancestros. Por eso, volver a discutir la naturaleza del viejo sistema poltico es una tarea indispensable para comprender el carcter de su transformacin. Nada entenderemos del levantamiento de la democracia si no contamos con una adecuada descripcin de su prehistoria: el antiguo rgimen . Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen y la transicin en Mxico, 2a. ed., Mxico, Editorial Planeta-Joaqun Mortiz, 1999, p. 17.

INTRODUCCIN

incapacidad para llegar a acuerdos sustanciales sobre el futuro de los asuntos pblicos, legado del autoritarismo del que apenas salimos. La notable gobernabilidad del ancien regime ha desaparecido, se ha esfumado. Si bien sta no era de carcter democrtico, s resultaba funcional a muchos sectores e incluso se le tena como ejemplar en otras latitudes. Desde finales de la dcada de los treinta (cuando el entramado poltico posrevolucionario se consolida) el pas vivi largo tiempo de estabilidad poltica y social. Esto fue posible por el establecimiento de reglas claras y perfectamente conocidas y reconocidas- por todos. La base de todo ello fue una presidencia de la Repblica muy fuerte y sin contrapeso alguno, y un partido oficial en cuyo seno se integraban de forma corporativa prcticamente la totalidad de los sectores organizados, que a su vez, resultaban representativos del conjunto social, acompaado por un complejo tejido institucional capaz de controlar o desarmar cualquier conflicto y las demandas de los diferentes grupos sociales. El presidente y el partido eran concebidos como la totalidad. Eran la Patria, la Nacin, el Estado, e inclusive... la sociedad. Representaban la unanimidad y el universo nacional. Este pacto empez a sufrir fuertes tensiones a partir de que los resultados econmicos no fueron del todo satisfactorios. Primero de forma ms o menos tenue (movimientos sindicales de finales de los cincuenta e inicios de los sesenta, incluso el movimiento del 68); despus fueron aumentando de nivel, a la vez que los logros comenzaban a palidecer (guerrilla de los setenta, movimientos sindicales otra vez, etctera), hasta que a partir del surgimiento de severas crisis econmicas, la ola de inconformes fue creciendo hasta hacerse incontenible (desde 1982 hasta nuestros das). El acuerdo comenz a romperse, en verdad, a partir de 1982, cuando la crisis econmica que estall en ese ao impidi la reproduccin de las condiciones que lo hacan posible. Estos problemas no implicaron solamente la impopularidad de los dirigentes polticos, sino que fueron mucho ms all. Signific la erosin del rgimen y de sus instituciones. La sociedad comenz a darse cuenta de que la solucin no pasaba por un simple recambio de liderazgo de hombres, sino que era algo mucho ms profundo: el problema radicaba en el sistema como un todo. As, el consenso autoritario comenz un largo y tortuoso declive. La insurreccin electoral que empez a darse en esos aos era la muestra ms palpable. El PRI, en tanto brazo electoral del rgimen, perda adeptos, los cuales iban

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a parar a las filas de los inconformes y de la oposicin. Era, en realidad, la emergencia de una sociedad lastimada por las crisis econmicas, que mostraba mayor complejidad y se reconoca incmoda e incapaz de insertarse en el cors prista. Debido a su heterogeneidad, simplemente no caba dentro de una sola institucin poltica (el PRI), por ms flexible e incluyente que sta fuera. En la nueva coyuntura, estos grupos y actores emergentes mucho ms educados y exigentes se dieron cuenta que lo que hasta ese momento era el sistema poltico mexicano, no contaba con la capacidad para dar cabal cumplimiento a sus demandas: resultaba insuficiente y hasta anacrnico. A lo largo de la dcada de los ochenta las dislocaciones de la sociedad respecto al rgimen se fueron ampliando, entre otras razones por la insatisfaccin con los resultados del proceso de ajuste econmico y las polticas de austeridad. La crisis represent, entonces, el principio del fin de lo que hasta ese momento result una frmula poltica de gran xito. La semilla de la democracia se haba sembrado ya. Los cambios que los dirigentes en el poder se vieron obligados a implementar (la apertura poltica y el proceso de reestructuracin econmica) fueron los que a la postre abriran la puerta a un sistema democrtico. Una de las hiptesis de este trabajo se basa en que el proceso de apertura y democratizacin tiene que ver ms con las recurrentes crisis econmicas, que con un deseo real de la sociedad mexicana por vivir bajo el paraguas de la democracia. Que no se nos mal entienda: evidentemente el xito del propio rgimen en materia econmica y de desarrollo social que propici una sociedad ms educada, informada, urbana, con acceso a servicios pblicos, en suma, ms compleja fue un factor importante para que sta exigiera una mayor apertura y la posibilidad de que nuevos grupos pudieran encabezar los diferentes gobiernos. Sin embargo, sostenemos que la razn principal de este fenmeno (la transicin democrtica) est ms ntimamente relacionada con las insatisfacciones y carencias econmicas. Como se explicar a lo largo de este trabajo, el rgimen prista tuvo un gran xito en cuanto a la economa: exista una amplia intervencin estatal sobre el desarrollo de sta, haciendo posible un crecimiento promedio anual del seis por ciento del PIB, lo cual implicaba una relativa (y creciente) satisfaccin de las condiciones de vida de la poblacin, y la disponibilidad de recursos para retribuir las demandas y necesidades de los diversos grupos sociales. En el fondo se estableci, de forma tcita, un pacto que se podra expresar de la siguiente manera: la coali-

INTRODUCCIN

cin en el poder estableca las condiciones pertinentes y fomentaba un amplio crecimiento econmico, que permita que infinidad de sectores resultaran beneficiados; a la par, la sociedad le otorgaba un poder omnmodo y el monopolio incuestionable de la autoridad poltica. La transicin poltica vivida en Mxico se ha caracterizado por desafiar los modelos que la literatura especializada ha construido a partir de otras experiencias de democratizacin. El punto de partida resulta realmente sui generis: el antiguo rgimen era todo un coctel autoritario, acompaado de amplio apoyo social, una fuerte institucionalidad, y como un elemento prcticamente irrepetible, el reconocimiento, al menos formal, de los procesos y mecanismos propios de cualquier sistema democrtico. El proceso de mutacin poltica ha resultado igualmente peculiar: la apertura se ha caracterizado por una serie de avances y retrocesos, de estiras y aflojas; ha sido un hbrido en el que se han ido mezclando etapas y sntesis, que han llevado a la confusin a muchos de los propios actores polticos y a varios de los ms avezados observadores de dicha transformacin. Transicin atpica, ya que no se trata de superar la hegemona de un partido de Estado de carcter totalitario, al modo sovitico o de Europa oriental (pero s de un partido de Estado sumamente peculiar) ni de esperar la desaparicin (fsica) de un dictador o un tirano (como en Espaa), mucho menos de regresar a los generales y al ejrcito a sus cuarteles (al modo sudamericano), o de luchar por el triunfo de un frente o de cierta posicin en algn plebiscito o eleccin (Chile); no, de lo que se ha tratado aqu es de desembarazarse de un rgimen autoritario extremadamente fuerte, que ha contado con gran flexibilidad y ha sido sumamente dctil. Si por alguna caracterstica destaca el sistema encabezado por el PRI, es por su sagacidad para irse adaptando en los ltimos aos a las condiciones cambiantes del medio. Ha sido, sin lugar a duda, un rgimen camalenico, que ha mudado de piel segn se lo han ido exigiendo las circunstancias y la propia sociedad. Por ello, la transicin se ha vuelto laberntica, interminable. No ha sido producto de un evento (o de una serie de stos) cuyo efecto haya sido instantneo. No ha habido ningn acto que pueda catalogarse como un parteaguas dentro de la transicin, algo revolucionario o un derrumbe del propio rgimen. Nada ms alejado de la realidad: ni siquiera las elecciones de 1988 o las del 2000 pueden ser concebidas de esta manera. As, dicho proceso debe ser clasificado, si cabe el trmino, como una evolucin, lenta y paulatina, hacia la democracia.

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Los avances del autoritarismo hacia la democracia estuvieron precedidos, en todo momento, por un importante grado de control por parte del Estado. Los arreglos, las negociaciones y cualquier reforma dirigida hacia ese objetivo, fueron resultado de la voluntad de la coalicin en el poder. Esto no significa que no existieran presiones por parte de los actores polticos de oposicin o de la sociedad. No. Significa que el rgimen tuvo la capacidad y la fuerza para ir controlando y dosificando estos avances, a su propia conveniencia. La transicin, pues, debe ser concebida como un proceso de mejora progresiva; una serie de reformas que de forma incremental, desigual, frgil y precaria iban acercndose a la meta: la democracia poltica. El ocaso del siglo XX y el inicio del XXI est marcado, como se ha dicho, por el fin de las certidumbres que el rgimen prista aportaba. El tiempo en que las reglas de juego tenan una aceptacin absoluta ha concluido. Los viejos procedimientos y las instituciones de antao entraron, con las crisis econmicas, en un tobogn que denot la lenta pero imparable prdida de vala. Estamos en una situacin intermedia de ya no ser (el viejo rgimen) y a la vez de an no ser (un sistema democrtico). Las reglas y mtodos de ambos regmenes se traslapan, confunden y en algunos casos chocan. Vivimos, pues, un momento histrico nico e irrepetible. Un instante que significa la condensacin del largo proceso de transicin poltica, en el cual se abre una oportunidad sin igual. Las normas y mtodos de funcionamiento del viejo autoritarismo estn feneciendo y frente a nosotros tenemos y esta es la coyuntura nica a la que me refiero, como nunca antes haba ocurrido, el porvenir abierto. La transicin incluye no solamente un cambio de rgimen poltico, sino todo un relevo en el paradigma de gobernabilidad: de uno claramente autoritario hacia uno pretendidamente democrtico.3 Los problemas mayores vienen (y van a venir) de esta paradoja irresoluta, ya que ambos paradigmas (el viejo y el nuevo) amparan lgicas completamente diferentes. El momento permite ante el fin de las certezas autoritarias la instauracin de nuevas reglas del juego poltico, en las que se abracen de
3 Por paradigma de gobernabilidad entiendo, siguiendo a Antonio Camou, un conjunto de respuestas institucionalizadas (ideas, valores, normas, prcticas) que una comunidad poltica sustenta en pos de resolver (y aceptar) ciertas soluciones a sus problemas de gobierno. Este paradigma... depende de una serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, grupos sociales estratgicos y una mayora ciudadana . Gobernabilidad y transicin democrtica en Mxico. Una mirada desde el espejo latinoamericano , Dilogo y debate, Mxico, nm. 1, abril-junio de 1997, p. 137.

INTRODUCCIN

forma decidida los mtodos propios de la democracia. El propsito central debe ser la instauracin de las condiciones adecuadas para que la democracia florezca y sea sustentable. Durante dcadas hemos vivido bajo un esquema que privilegiaba la gobernabilidad (control) sobre la democracia. Es indispensable que en los nuevos tiempos por venir no se caiga en el despropsito contrario: privilegiar la democracia a costa de la gobernabilidad. No existen soluciones fciles. El camino se encuentra lleno de piedras: no puede existir la democracia sin un adecuado y generalmente elevado grado de gobierno. No podemos, pues, ganar la democracia a cambio de perder la gobernabilidad. Esa ruta, como demuestran infinidad de experiencias fallidas, no lleva a ningn lado ms que al derrumbe del propio sistema democrtico. Tal parece que el costo que hay que cubrir por no haber sido la mexicana, una transicin pactada por los diversos actores, sino que ha ido avanzando (dando tumbos dira) a fuerza y razn de votos puede llegar a ser muy alto. La culminacin exitosa de la democratizacin va a depender de la capacidad de las lites (es decir, de los diversos partidos polticos y los principales sectores sociales organizados) y de los equilibrios polticos y la correlacin de fuerzas existentes. Como consecuencia, este proceso carece todava de los arreglos de carcter institucional necesarios para garantizar el correcto desempeo de la democracia en el pas. Mxico ha entrado en un profundo proceso de transformacin que debe desembocar en una nueva forma de hacer las cosas. Ya no sirve como hizo el rgimen durante muchos aos simplemente lavarse la cara y desarrugarse la ropa. El futuro exige mucho ms. En algunos casos la mayora habr que dejar atrs (destruir) lo existente y refundarlo, reconstruir de nuevo las reglas y el entramado para dar cauce a la convivencia poltica y social. La materia primigenia y central, va a ser la construccin de un nuevo rgimen poltico, pero no la nica: los retos econmicos, sociales, educativos, de pobreza, etctera, no son menos importantes. Sin embargo, en este estudio sostenemos la necesidad, primero, de instaurar un nuevo modelo de dominacin, es decir, un nuevo sistema poltico democrtico que, posteriormente, permita afrontar con renovados instrumentos y legitimidad los problemas de fondo. Las reglas que durante aos rigieron la vida poltica nacional fueron diseadas en un escenario diferente al de hoy en da. Con el fin del sistema de partido hegemnico y la explosin del pluralismo poltico han comenzado a despertar y cobrar vigencia dispositivos constitucionales que

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en el pasado se encontraban dormidos o aletargados... y nos hemos dado cuenta de que son inservibles!, resultan ineficaces y llegado el caso hasta peligrosos para la estabilidad y la gobernabilidad democrticas. Las presiones aparecidas como resultado del fin de la unanimidad y el acuerdo absolutos, generan inestabilidad, incertidumbre y encontronazos entre los distintos actores polticos. Contrariamente a lo que debiera ser su propsito ltimo (promover el acuerdo y la negociacin, establecer reglas claras y encauzar el conflicto poltico), las instituciones actuales invitan al choque y a la confrontacin; son fuente de parlisis gubernativa y enfrentamiento. Es claro, pues, que el diseo institucional plasmado en la Carta Magna, ms que un afinado mecanismo de relojera poltica, resulta un dispositivo de gran peligro. Es evidente que no basta con apretar un par de tuercas, lo que exige el momento es revisar integralmente el texto de la Constitucin para abrir vlvulas, desactivar bombas, llenar vacos... Hay que reflexionar sobre las condiciones de sustentacin del rgimen democrtico. Hoy que podemos confiar en la soberana del voto, hay que pensar en los instrumentos que hagan sustentable el pluralismo, que debe ser capaz de enfrentar exitosamente los desafos de la poltica y procesar eficientemente los conflictos que surgen de la sociedad. Sustentable tambin porque debe servir, es decir, generar resultados deseables: crecimiento y desarrollo econmico, seguridad material, libertad, justicia .4 Sin embargo, hay que tener presentes las dificultades que el cambio conlleva; a la vez, hay que estar conscientes no slo de los costos del propio proceso de transformacin, sino del precio a pagar por no llevarlo a cabo o por retrasarlo en demasa. No hacer los cambios que el entramado poltico reclama, va a implicar, con seguridad, mayores turbulencias e inestabilidad en un futuro no muy lejano. As como el mercado no es un instrumento econmico que se autorregule, un rgimen poltico carece igualmente de semejante dispositivo de autocorreccin. Un sistema poltico funcional y estable no surge de la nada, no brota por s mismo. Todo lo contrario, hay que construirlo. La transicin mexicana a la democracia ha avanzado, en trminos generales, con un grado considerable de gobernabilidad. No obstante, a ltimas fechas este nudo ha venido desatndose, con lentitud en un principio y cada vez con mayor celeridad, segn avanza el pluralismo. As pues, el
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Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, pp. 143 y 144.

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paradigma de gobernabilidad imperante sufre un gran desgaste y descrdito en el presente, al grado de la inoperancia: resulta ya disfuncional y anacrnico para los tiempos venideros. Lejos de estar segura en sus cimientos, la democracia mexicana tendr que hacer frente a desafos sin precedente si quiere sobrevivir. No es lo mismo gobernar de forma democrtica que tener una democracia: un sistema democrtico mal estructurado puede llevar y con frecuencia as resulta al peor de los desgobiernos; las experiencias sobran. Lo cierto es que esto no es un ejercicio simplemente terico. En Mxico es patente el aumento en el nivel de ingobernabilidad, o dicho de otra manera, el grado de ausencia estatal en la vida pblica. En todo caso, no es arriesgado conjeturar que la metfora de la transicin alent la creencia de que la democracia era algo, es algo, que est en un lugar adonde hay que ir, adonde se va transitando. En vez de pensar la cuestin democrtica como un proceso de construccin de una nueva manera de ejercer el poder, han sobrado las voces que tendieron a pensar la democracia como el puerto de llegada de los ms caros anhelos sociales y polticos. Simplificando las cosas, el razonamiento se despleg del siguiente modo: si el trnsito supone un itinerario y si, adems, sabemos adnde tenemos que ir, tambin tiene que haber un camino establecido, una ruta que nos lleve a buen destino..., y no siempre se ha dejado espacio suficiente para ver la transicin como un resultado contingente del accionar de los actores involucrados en el escenario poltico mexicano... No habra que perder de vista que otros pases latinoamericanos de transicin reciente, pasaron por alto la necesidad de conjugar las necesidades de la construccin democrtica junto con los imperativos de construir un orden poltico gobernable, y ello fue la fuente de amargos desengaos posteriores e incluso de retrocesos democrticos, que despus hubo que lamentar. Lo que algunos pases latinoamericanos descubrieron tarde y mal, fue que generalmente despus de los problemas de la transicin democrtica vienen los problemas de gobernar democrticamente. Mxico todava est a tiempo de pensarlo desde un principio .5 Por otro lado, nos oponemos a las posiciones cada vez ms generalizadas que anuncian el fin de la transicin.6 Nada ms falso (y peligroCamou, Antonio, op. cit., nota 3, pp. 143 y 144. Por transicin se entiende, recobrando la definicin clsica elaborada por ODonnell y Schmitter, el intervalo que se extiende entre un rgimen poltico y otro... Las transiciones estn delimitadas, de un lado, por el inicio del proceso de disolucin del rgimen autoritario, y del otro, por
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so) en el Mxico de hoy. Ha terminado, en todo caso, la primera etapa del proceso de cambio poltico (muy ardua, por cierto): la de la emancipacin de la sociedad frente al yugo del rgimen autoritario. En este sentido los mecanismos, instrumentos, formas de hacer las cosas y en general las reglas de juego del sistema prista, responden a una realidad ida, son ya cosas del pasado: fueron clausuradas con contundencia el dos de julio del 2000. Sin embargo, la transicin no ha finalizado an, ya que est pendiente de realizacin la segunda etapa. Falta todava lo que se ha llamado la instauracin democrtica. Es decir, que los actores polticos y sociales pacten reglas de convivencia y de juego acordes con la nueva realidad, de marcado pluralismo y democracia. La transicin termina escriben ODonnell y Schmitter cuando la anormalidad ya no constituye la caracterstica central de la vida poltica, o sea, cuando los actores se han asentado y obedecen una serie de reglas ms o menos explcitas, que definen los canales a los que pueden recurrir para acceder a los roles de gobierno, los medios que legtimamente pueden emplear en sus conflictos recprocos, los procedimientos que deben aplicar en la toma de decisiones y los criterios que pueden usar para excluir a otros de la contienda. En otras palabras, la normalidad se convierte en una caracterstica fundamental de la vida poltica cuando los activistas polticos llegan a confiar en que cada cual jugar de acuerdo con las reglas fijadas; y el conjunto de estas reglas es lo que llamamos un rgimen .7 As, la transicin no puede darse por concluida hasta que el pas cuente con normas que permi-

el establecimiento de alguna forma de democracia, el retorno a algn tipo de rgimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria. Lo caracterstico de la transicin es que en su transcurso las reglas del juego poltico no estn definidas. No slo se hallan en flujo permanente, sino que adems, por lo general son objeto de una ardua contienda; los actores luchan no slo por satisfacer sus intereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar, sino tambin por definir las reglas y procedimientos cuya configuracin determinar probablemente quines sern en el futuro los perdedores y los ganadores , ODonnell, Guillermo y Schmitter, Philippe, Transiciones desde un gobierno autoritario. Tomo 4: Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, 1a. reimp. Buenos Aires, Editorial Paids, 1991, pp. 19 y 20. 7 Ibid. p. 105. Por su parte, Csar Cansino, al hablar del caso mexicano, afirma que la transicin sigue siendo deficitaria en mltiples aspectos. Por ello, la celebracin de elecciones correctas no es razn suficiente y necesaria para decretar su finalizacin y/o el ingreso del pas a una nueva normalidad democrtica... falta an un acuerdo amplio no slo para definir las normas en materia electoral sino tambin todo el edificio normativo de la democracia que queremos . Despus del 6 de julio , Metapoltica, Revista de Teora y Ciencia de la Poltica, Mxico, nm. 4, octubre-diciembre de 1997, p. 653.

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tan encauzar el quehacer poltico, la participacin social, que establezcan los mecanismos de representacin, los espacios y conductas para negociar. Los problemas derivados de la necesidad de instaurar un nuevo orden poltico, con nuevas reglas, deben ocupar un lugar central en el debate y las discusiones polticas y acadmicas. Deben pensarse (y repensarse) las condiciones necesarias para lograr una adecuada gobernabilidad democrtica, dentro de un escenario realista y, sobre todo, factible. Insisto: se trata de llevar a cabo reformas que podramos llamar de segunda generacin, en las cuales, ms all del expediente electoral, se revisara el andamiaje institucional como un todo. Donde el poder, siendo democrtico, sea a la vez efectivo, duradero y estable. Habitamos ya un rgimen pluralista -escribe Silva-Herzog Mrquez- pero no hemos establecido las rutinas y las prcticas que lo hagan sustentable. No tenemos las instituciones ni las actitudes que la diversidad exige. Un pas que abandona la poltica del amo necesita acercarse a la poltica del pacto. Nosotros hemos soltado una liana sin haber atrapado la otra .8 El antiguo sistema, pues, fue apartado (derribado) antes de poder construir y de que funcionara uno nuevo. Es indispensable reconstituir todo el sistema de pesos y contrapesos, de frenos al poder por el propio poder, es decir, la rendicin de cuentas por parte de los gobernantes. Ms all del pluralismo actual, el establecimiento y consolidacin de la gobernabilidad democrtica que se pretende instaurar requiere mayores espacios para entablar negociaciones y llegar a acuerdos; ms puntos de encuentro entre los actores involucrados. Espacios que combatan la polarizacin de las relaciones interpartidistas, que fomenten los entendimientos bsicos para construir los cimientos del nuevo rgimen y, sobre todo, que impulsen conductas cooperativas y nuevos equilibrios polticos para alcanzar una rpida maduracin de la democracia mexicana. La ventaja inicial es que no se parte desde cero. Como atinadamente escribe Jos Antonio Crespo:
La necesidad de inyectar mayor legitimidad democrtica y de mantener la hegemona partidista llev a la lite autoritaria mexicana a abrir de manera gradual el sistema poltico en general, lo que condujo a que las instituciones formalmente democrticas del rgimen fueran cobrando fuerza, auto8

Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, p. 146.

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noma y credibilidad; por lo cual, una vez que se registr la alternancia, no hay que empezar desde el principio. Tales instituciones representaran ya un avance en la institucionalizacin democrtica.9

Dentro de este contexto, y partiendo de estos supuestos, es que se inserta nuestra propuesta; la cual significa un (posible) modelo para adecuar las reglas polticas y las relaciones entre los diversos actores (llmense poderes pblicos, partidos polticos, sindicatos, etctera) a las nuevas condiciones que vive el pas. La transicin en la que estamos inmersos significa una oportunidad de oro para acometer esta tarea. El abandono del viejo autoritarismo y la adopcin de un sistema democrtico debe convertirse en el inicio para recobrar la gobernabilidad (a partir de ahora necesariamente de tipo democrtico). Esta oportunidad abre la puerta para que el rgimen poltico que se adopte cuente con los instrumentos y los canales adecuados para la expresin (y resolucin) de las demandas sociales, y para que la autoridad recobre la legitimidad que desde hace mucho tiempo no tiene. De cara al futuro esta discusin es fundamental, ya que a partir de su resultado se determinar si Mxico se convierte en una democracia de calidad y vigorosa, o bien en una democracia delegativa o de baja calidad, propensa al quiebre o a la ingobernabilidad. El primer captulo est destinado al estudio de la formacin del rgimen postrevolucionario: cmo naci y cmo se consolid. Se arranca desde los antecedentes histricos el Porfiriato, la Revolucin Mexicana y la Constitucin de 1917. A continuacin se procede a diseccionar su nacimiento desde una perspectiva mltiple: se abordan los procesos de reforma y centralizacin en el sector castrense, en lo econmico y en lo poltico, haciendo especial nfasis en este ltimo punto, donde se abordan eventos centrales para el desarrollo poltico nacional, como el nacimiento del Partido Nacional Revolucionario (PNR), el vital sexenio del presidente Lzaro Crdenas (1934-1940) y la fundacin del PRI, entre otros. El segundo captulo corresponde al anlisis de la etapa dorada o clsica del rgimen. Se estudian cuestiones centrales para la vida del pas como el marcado presidencialismo mexicano, la peculiar forma en que se desarrolla la sucesin del poder poltico, el rol que le toc jugar al partido
9 Crespo, Jos Antonio, Naturaleza y singularidades de la transicin mexicana , en Elizondo, Carlos y Maira, Luis (eds.), Chile y Mxico. Dos transiciones frente a frente, Mxico, CIDE-Grijalbo-Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2000, p. 87.

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oficial, las elecciones y la oposicin, el federalismo (si en realidad cabe el trmino), y el papel de la economa como factor central para la estabilidad y continuidad de la lite gobernante. A su vez, se tocan las caractersticas propias de este entramado: su acento autoritario, el corporativismo, la corrupcin, etctera; concluyendo con la forma en que realmente funcion el sistema como un todo, conjuntando los elementos apuntados. Por su importancia, buena parte de este captulo es dedicada al intrincado poder del presidente de la Repblica, aquel que muchos denominaron como un hiper-presidencialismo. En realidad, el titular del Ejecutivo fue el eje sobre el que recay prcticamente la totalidad del poder, era el inicio y fin del orden poltico postrevolucionario, el lder cuyas decisiones se acataban sin discusin alguna; el presidente fue el basamento sobre el que se construy el entramado prista y, por ello, al que dedicamos la mayor parte de este apartado. La tercera seccin versa sobre el proceso de apertura y democratizacin que ha vivido el pas y el rgimen. Se sostiene en este captulo que las exigencias de la sociedad para transitar hacia un sistema ms democrtico tuvieron una doble razn; por un lado, se explica el deseo por una mayor apertura poltica debido a que la sociedad mexicana se fue desarrollando y haciendo ms compleja, como resultado del avance econmico, la urbanizacin, mayores niveles educativos y de alfabetizacin. As, el cuerpo social simplemente se sinti carente de representacin a travs de los canales oficiales, por ello comenz a quebrar el virtual monopolio prista y a buscar otras alternativas. En segundo lugar, las constantes crisis econmicas jugaron un papel central. La coalicin en el poder bas buena parte de su legitimidad a partir de que ofreca resultados y mejoras econmicas a la poblacin; al interrumpirse este ciclo con las crisis econmicas, justamente, y las polticas de ajuste estructural el consenso social tcito, comenz a diluirse. Se sostiene, igualmente, la hiptesis de que el liderazgo estatal us el proceso de apertura poltica como una forma de legitimarse: se afirmaba que con las constantes reformas polticas se avanzaba hacia una democracia ms amplia y perfecta. Alegamos que la democratizacin propiamente dicha es de muy reciente data (entendida como el proceso en el cual el bloque autoritario cede poder efectivo, es decir, cuando existe la posibilidad de que ciertas decisiones polticas escapen a su control exclusivo y absoluto); no es sino a partir de 1996, cuando gracias a la reforma electoral de ese ao la organizacin y los resultados de las elecciones eluden la manipulacin y el control

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prista, que se puede cifrar el proceso de democratizacin. Este apartado finaliza con el anlisis de las elecciones del dos de julio del ao 2000, en donde se puede decir que el rgimen autoritario prcticamente llega a su fin con la derrota sufrida en las urnas. El apartado cuarto el ms extenso e importante de este estudio apunta al presente y al futuro inmediato. En este captulo se hace una serie de propuestas, muy concretas, para dentro de un esquema democrtico y de pluralidad hacer funcional y gobernable el sistema poltico mexicano del maana. Se tocan varios puntos que es imprescindible poner sobre la mesa; se trata de soluciones y reglas del juego nuevas y, en muchos casos, verdaderamente heterodoxas. En particular, se abordan temas como el desmantelamiento de las pautas y de las instituciones que perviven como herencia del viejo rgimen poltico, la insuficiencia e irrelevancia constitucional, la necesidad de replantear la Carta Magna, la difcil combinacin de un sistema presidencial con multipartidismo (punto central de la discusin sobre la reforma del Estado), la despolitizacin de la administracin pblica y la introduccin del servicio civil de carrera, el fortalecimiento del poder legislativo y del papel de la oposicin (otro de los puntos neurlgicos para el equilibrio de poderes y la rendicin de cuentas), la necesidad imperiosa de reformular el sistema federal (ya que el actual modelo de federalismo resulta prcticamente inservible), el Estado de Derecho y la aplicacin irrestricta de la ley (requisito indispensable para poder hablar de un sistema democrtico, materia donde todava se palidece en Mxico), la urgencia de una nueva reforma electoral para afinar los puntos que quedaron abiertos en 1996. Esta seccin termina con uno de los temas ms polmicos y candentes dentro del debate nacional; nos referimos a la necesidad de adoptar o no un nuevo texto constitucional. Lo cierto es que el pacto poltico posrevolucionario est roto, se ha agotado, y no ha sido posible, todava, establecer un nuevo acuerdo. La cuestin es: la Constitucin vigente puede ser reformada para dar cabida a este nuevo arreglo poltico, al nuevo rgimen democrtico? es mejor un nuevo marco constitucional para la nueva realidad que vive el pas? Y as se podra continuar con infinidad de interrogantes. Al final de esta seccin se discuten, pues, las posibles vertientes de este problema. Se recoge as la urgencia de establecer, como ya se dijo, un nuevo pacto social y la discusin acerca de la necesidad de una nueva Constitucin.

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Ante el tamao y complejidad de los retos inmediatos, no cabe dar nada por predeterminado o fijo. En un momento como este, todo -lo referente al sistema poltico debe estar sujeto a discusin. No tiene por qu existir un rumbo establecido o concreto. Mxico necesita muchas ideas innovadoras, que encaren las imgenes preconcebidas y la ortodoxia aceptada. En este sentido, quiero hacer una especie de declaracin de principios: sin ambages, estoy por la instauracin en Mxico de un sistema parlamentario y por una nueva Constitucin. Creo despus de un amplio anlisis y apoyado en los razonamientos expuestos en el cuerpo de este trabajo en la superioridad del parlamentarismo frente a un sistema presidencial; empero, de forma realista, apuesto por refuncionalizar el sistema presidencial mexicano. Por las circunstancias polticas y culturales del pas, veo poco viable la instauracin del parlamentarismo. Por otro lado, soy un convencido de la conveniencia y oportunidad para la adopcin de un nuevo marco constitucional; estoy de acuerdo con las razones dadas por los impulsores de este proyecto, sobre todo del elemento simblico. Es decir, la nueva Constitucin como la conclusin idnea de la transicin a la democracia. Sin embargo creo, igualmente, que podra acarrear ciertos riesgos y, adems, es poco viable desde el punto de vista poltico. Por ello, en ambos casos opto por soluciones intermedias, que resulten viables en su adopcin y funcionales dentro de un esquema democrtico, plural y multipartidista, como el que vive el pas en la actualidad. Es necesario, pues, culminar la larga transicin, concretarla a travs de una profunda y radical reforma del poder pblico, y por ende del Estado; inaugurando con ello un nuevo tiempo, una nueva era en la historia de Mxico. La coyuntura es nica para el pas. La contemporaneidad poltica significa vivir en democracia... y en eso estamos. Esa es la Meta.

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ORDEN VERSUS ANARQUA: LA RECONSTRUCCIN DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIN DEL RGIMEN POSREVOLUCIONARIO

I. Antecedentes histricos . . 1. El Porfiriato . . . . . . . 2. La Revolucin mexicana 3. La Constitucin de 1917

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II. El nacimiento del sistema poltico mexicano . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de reforma y centralizacin militar . 3. La centralizacin econmica . . . . . . . . . . . 4. El proceso de reforma poltica: la centralizacin

III. Conclusin: el nuevo pacto poltico. La limitacin del pluralismo y el control de los actores polticos y sociales . . . . .

CAPTULO PRIMERO ORDEN VERSUS ANARQUA: LA RECONSTRUCCIN DEL ESTADO MEXICANO Y LA FORMACIN DEL RGIMEN POSREVOLUCIONARIO I. ANTECEDENTES HISTRICOS 1. El Porfiriato Desde 1876 hasta 1911 con una breve interrupcin durante el periodo de 1880 a 1884, la presidencia del pas fue ocupada por un solo hombre: Porfirio Daz. Durante este periodo Mxico entra en una nueva dinmica. Por un lado, se presenta un crecimiento acelerado aunado a una gran moder-nizacin econmica, pero por el otro, un sistema poltico dictatorial, en el cual el propio Daz era el eje sobre el que giraba todo el poder poltico. Porfirio Daz dio al pas su primera etapa de estabilidad desde la Independencia. Ello fue posible gracias a que Mxico viva bajo una dictadura relativamente benigna, donde el poder poltico estaba concentrado y todos los actores aceptaban de forma incondicional al dictador como el rbitro inapelable y al que obligadamente se tena que recurrir en caso de que los diversos intereses entraran en pugna. La mxima que rega la actuacin del porfirismo era poca poltica y mucha administracin y estaba basada en una frrea voluntad negociadora y en la instrumentacin de una estrategia de cooptacin, ms que en el enfrentamiento. Durante el porfiriato se logra unificar y consolidar al Estado mexicano como tal. El pas se encamina hacia una aguda centralizacin poltica. Se desarrollan instituciones legales y administrativas. Claramente, el proceso modernizador estuvo impulsado por la creacin de un espacio econmico nacional, es decir, se comenzaron a desarrollar mercados tanto de capital, como de bienes y de trabajo: durante este periodo, el pas vive un impresionante desarrollo econmico, resultado natural del largo periodo de estabilidad poltica y de la importante entrada de capital extranjero. La economa crece a un ritmo del 2.7% anual, a diferencia del periodo ante17

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rior desde la Independencia, cuando el crecimiento fue negativo o en el mejor de los casos hubo un estancamiento. La riqueza nacional se duplica entre 1896 y 1905; el ingreso per cpita aumenta en promedio 5.1% anual entre 1893 y 1907; las exportaciones crecen seis veces y las finanzas pblicas tienen un supervit en 1895, despus de vivir un periodo de bancarrota permanente. Durante esta etapa, la sociedad mexicana evoluciona rpidamente. Sin embargo, el precio a pagar es muy alto: el desarrollo acelerado produjo grandes desequilibrios en su seno. Toda la estructura de una economa moderna fue instalada en el plazo de una generacin: ferrocarriles, bancos, industria, crdito nacional en el extranjero, etctera. Pero esta bonanza econmica implic la ampliacin de la brecha que separaba a ricos y pobres. Los campesinos, por ejemplo, vivan sometidos a una verdadera servidumbre: el salario real de un pen en 1910 equivala, aproximadamente, a una cuarta parte de lo que era en 1800. Adems, existieron importantes desequilibrios en otros sectores: la inversin extranjera cre verdaderos emporios, pero provoc inflacin, afectando a los salarios; la minera cre ciudades y pag altos salarios, pero a costa de crear poblaciones flotantes e inestables, alterando regiones enteras; el ferrocarril acort distancias, con la consecuente creacin de mercados de mayor tamao, pero a su vez, produjo una gran especulacin en el precio de la tierra. La acelerada transformacin econmica, la inmovilidad poltica del sistema, ms una divisin y choque en la cpula del poder, dieron por resultado una peligrosa mezcla de ambiciones y resentimientos polticos que finalmente estall con gran fuerza al finalizar 1910, dando principio a ese complejo fenmeno que se conoce como la Revolucin Mexicana .10 2. La Revolucin mexicana
Los dos requisitos previos para la revolucin son, primero, instituciones polticas incapaces de proporcionar canales para la participacin de nuevas fuerzas sociales en poltica y de
10 Meyer, Lorenzo, La segunda muerte de la revolucin mexicana, 7a. ed., Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1995, pp. 26 y 27. Por su parte, Samuel Huntington afirma: El sistema poltico era un rgimen personal y oligrquico no institucionalizado, carente de autonoma, complejidad, coherencia y adaptabilidad... el desarrollo econmico de que fue responsable Daz dio nacimiento a fuerzas sociales que no pudieron acomodarse dentro del sistema poltico que insista en mantener , El orden poltico en las sociedades en cambio, 3a. reimp., Barcelona, Ediciones Paids, 1996, pp. 279 y 280.

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nuevas lites en el gobierno, y segundo, el deseo de fuerzas sociales hasta entonces excluidas de la poltica de participar en ella. Samuel HUNTINGTON

En 1908, el dictador concede una entrevista al periodista norteamericano James Creelman. En ella se consideraba como el ltimo de los hombres indispensables; afirmaba que Mxico ya estaba apto para la democracia. Su largo mandato haba transformado al pas y sobre todo la forma en que se haca poltica: su legado segn l sera que su sucesor tendra ya que surgir de las luchas partidistas. Ese mismo ao, Francisco I. Madero, integrante de la clase privilegiada del norte, escribe un libro en el que expone la situacin poltica del pas: La Sucesin presidencial de 1910. En l, Madero propona un cambio: en un rasgo de realismo poltico, buscaba abrir la sucesin presidencial mediante la inclusin, en la vicepresidencia, de alguien realmente sensible a la situacin poltica y no de Ramn Corral como pretenda Daz; alguien que fuese aprendiendo el oficio de gobernar y que llegado el momento ocupara el lugar del general. Las ideas maderistas poco a poco fueron cobrando fuerza por todo el pas, a pesar de que la cpula gubernamental continuaba cerrada a ellas. Esto provoc que en abril de 1910 Madero se convirtiera en candidato a la presidencia de la Repblica, apoyado por el partido anti-reeleccionista. Su popularidad fue creciendo de manera constante, hasta que Daz lo percibe como un peligroso enemigo y decreta su encarcelamiento; no es liberado hasta ya consumada la reeleccin del dictador. La sexta consecutiva: casi treinta aos en el poder de forma continua. En ese momento, el general ya contaba con 80 aos de edad. Ante este atropello, Madero publica el Plan de San Luis, donde se proclama presidente legtimo de la Repblica y llama a levantarse contra el rgimen del general Daz el 20 de noviembre de 1910. A pesar de que este alzamiento fue un desastre, con el tiempo fue cobrando fuerza, hasta contar con el vigor suficiente para tomar una plaza importante: Ciudad Jurez. En ese momento Madero exige la renuncia inmediata del dictador y ste, al ver que la presin creca, accede. Con la dimisin de Daz, el grupo maderista hace su entrada triunfal a la Ciudad de Mxico el 7 de junio de 1910. As, tras convocar y celebrar elecciones, Madero se convierte en presidente de la Repblica. Si bien la revolucin aparentemente haba triunfado sin un derramamiento mayor de sangre, en realidad, no haca ms que comenzar.

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El movimiento revolucionario, en principio, haba finalizado de forma exitosa. Iniciado a partir de la convocatoria maderista y del Plan de San Luis, haba logrado su principal cometido: poner fin a la dictadura de Daz. Sin embargo, estaba por iniciarse la etapa ms compleja y cruenta de la revolucin. Apenas derrotado el antiguo rgimen porfirista, el pas tuvo que hacer frente a otro peligro, que es el que amenaza a toda revolucin: la anarqua. Las querellas entre las distintas facciones revolucionarias no se hicieron esperar y no fueron menos violentas que el alzamiento contra la dictadura de Daz. Madero apenas pudo gobernar unos cuantos meses. Su gobierno sucumbi ante la fuerza y las armas de uno de sus generales: Victoriano Huerta. El general Huerta, con el apoyo de los sobrevivientes del antiguo rgimen y con el beneplcito del embajador estadounidense, lleva a cabo un golpe de Estado que finaliza con las ejecuciones de Madero y del vicepresidente Pino Surez, y con el propio Huerta como presidente de la Repblica. El golpista instaura una dictadura de corte militar, que a diferencia del antiguo rgimen, resulta terriblemente represiva. Los asesinatos de Madero y de Pino Surez, junto con viejos agravios regionales, sociales y econmicos dieron como resultado un movimiento militar en contra de Huerta, encabezado por Venustiano Carranza, gobernador de Coahuila. Se produjeron levantamientos en prcticamente todos los rincones del pas: Carranza, Obregn y Villa en el norte; Zapata en el sur, etctera. La etapa de la guerra civil estaba por comenzar. Todos estos grupos, actuando de forma ms o menos coordinada, logran el derrocamiento de la tirana huertista. El dictador, tras cometer innumerables crmenes, deja el poder en julio de 1914, partiendo al exilio. Las diversas facciones, organizadas para derrocar al tirano, se mantuvieron unidas mientras lograban su objetivo. Sin embargo, despus, la disgregacin fue total. Los revolucionarios no fueron capaces de ponerse de acuerdo. De hecho, se reunieron en una convencin (en Aguascalientes) para nombrar una cabeza del gobierno. Enfrentados, Carranza no reconoce el gobierno emanado de sta e instaura el suyo propio en Veracruz. A partir de ese momento el pas sufre un vaco de poder: cada grupo revolucionario pelea por hacerse de l, pero ninguno cuenta con la fuerza necesaria para imponerse a los dems. En suma, tras la cada del tirano Huerta se produjo una gran fragmentacin del poder que desemboc en el desgobierno. A lo largo y ancho del pas resurgi y se extendi una institucin aeja, que en realidad nunca haba desaparecido: el caciquismo,

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que ahora encontraba su fuerza en los dispersos sectores revolucionarios en armas. Con el tiempo, el grupo constitucionalista (encabezado por Carranza, Obregn y Calles) logra imponerse al menos parcialmente a las otras facciones, consiguiendo frenar los impulsos populares de los ejrcitos de Zapata y de Villa y controlar al conjunto de revolucionarios desperdigados. El grupo carrancista sera, pues, el que finalmente se proclamara vencedor de las pugnas que enfrentaban a las diversas facciones revolucionarias. Con Venustiano Carranza en la presidencia, el pas obtiene una nueva Constitucin (la primera en el mundo que consagra los derechos sociales) y logra aunque no exenta de conflictos cierta estabilidad poltica y social. No obstante, esta aparente tranquilidad no dura mucho tiempo. En 1920, a la hora de encarar la sucesin presidencial, Carranza busca imponer a un candidato dcil y afn a sus intereses; justifica dicha poltica diciendo que la hora de los civiles en el poder ha llegado, que es tiempo de poner fin al militarismo. Este intento de perpetuarse en el poder de forma indirecta, provoca la oposicin de Obregn, quien se va a rebelar y lleva a cabo un golpe de Estado. Los revolucionarios, otra vez, vuelven a chocar y a estar enfrentados entre s. Con la desaparicin de Carranza, y tras un breve periodo de interinato por parte de Adolfo de la Huerta, la presidencia de la Repblica es ocupada por Obregn. Con este movimiento se da por concluida la etapa armada de la revolucin. En el fondo, este periodo implic un gran costo para Mxico: un milln de muertes (250,000 por efecto directo de las armas y el resto de forma indirecta: enfermedades, hambre, etctera), la destruccin de las lites y la ruina casi total de la economa. Tras una larga era de violencia continua, concluye la guerra civil que haba enfrentado al pas. Si bien esta etapa se prolong por diez aos, al finalizar Mxico contara ya con una nueva Constitucin y un ejrcito renovado; y sentara las bases para aglutinar a los grupos obreros y campesinos que comenzaban a organizarse, dispuestos a luchar por sus intereses, a la vez que apoyar de una forma activa al nuevo rgimen emanado del movimiento revolucionario.11
11 Sobre la Revolucin Mexicana, vase, entre otros, Aguilar Camn, Hctor y Woldenberg, Jos, Mxico , en Jaguaribe, Helio (comp.), La sociedad, el Estado y los partidos en la actualidad brasilea, t. II, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992; Aguilar Camn, Hctor y Meyer, Lorenzo, A la sombra de la revolucin mexicana. 15a. ed., Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1995; y Crdenas Garca, Nicols, Revolucin y cultura poltica: el caso mexicano (1910-1940) , en VV. AA., Los valores de la democracia. Ensayos ganadores del primer certamen de ensayo Francisco I. Madero, Mxico, IFE, 1998.

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3. La Constitucin de 1917 La creacin de la Constitucin poltica de 1917 fue, en cierta medida, el resultado natural de la revolucin mexicana. Si bien en un principio solamente se buscaba reformar la de 1857 (hay que recordar que la de 17 tiene como ttulo Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la del 5 de febrero de 1857), posteriormente se cambi de idea. Lo que realmente aconteci fue el nacimiento de una nueva Carta Magna, la cual buscaba recoger las demandas ms importantes de las mayoras movilizadas, es decir, la de 1917 nace como la primera Constitucin de carcter eminentemente social. En 1916 el presidente Carranza decreta una reforma al Plan de Guadalupe. En este decreto manifiesta que con la Constitucin del 57 resulta muy difcil si no es que imposible gobernar y poder satisfacer las crecientes peticiones de las mayoras emanadas de la revolucin. El Ejecutivo considera que lo ms adecuado es convocar a un congreso constituyente a travs del cual se puedan expresar los grandes anhelos de la nacin. Este constituyente, adems de subsanar las deficiencias de la norma suprema de 1857, fue concebido como una forma de conjuntar a los diversos grupos revolucionarios y retomar sus demandas e intereses ms encarecidos. La convocatoria para su realizacin fue expedida por el presidente Carranza: en ella se estableca que el Congreso deba instalarse y comenzar sus trabajos el da primero de diciembre de 1916, en la ciudad de Quertaro. Las elecciones de las cuales saldran los representantes de la nacin, se llevaron a cabo el 22 de octubre de ese ao, segn lo establecido en la propia convocatoria. Puntualmente, el primer da del mes de diciembre se inauguraron las sesiones para la elaboracin de la nueva Carta Magna. El presidente del Congreso Constituyente, Luis Manuel Rojas, fue el encargado de dicha apertura. En el acto Carranza entrega su proyecto de Constitucin modificada, a partir del cual comenzaran a trabajar los constituyentes; adems, pronuncia un memorable discurso en el que analiza la situacin que viva el pas: reconoci que la Constitucin de 1857 no era ms que un documento ideal, pero sin vigencia efectiva y sin posibilidad de llegar a alcanzarla. El jefe del Ejecutivo seal que los principios constitucionales no se cumplan y que el diseo de las instituciones polticas era deficiente e inadecuado para regir la situacin que prevaleca en esos das, resultado

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de la revolucin. Sin embargo, el proyecto carrancista no resultaba muy novedoso; por el contrario, la nica reforma de importancia era el fortalecimiento del Ejecutivo, en detrimento de los dems poderes, sobre todo del Legislativo. Desde el primer momento, la propuesta del Ejecutivo caus divisin entre los diversos sectores, principalmente por sus omisiones. La mayor inconformidad provino del grupo que buscaba introducir importantes reformas sociales. Los conflictos ms importantes surgieron en el captulo de los derechos del hombre, fundamentalmente en materia de educacin, del rgimen agrario y de trabajo. Dicha fractura en el seno del constituyente se debi a que se encontraban enfrentados dos proyectos de nacin antagnicos: por un lado, una visin que podramos llamar clsica , encabezada por Carranza y sus seguidores; y, por el otro, la que se podra catalogar de progresista , impulsada por los obregonistas, quienes buscaban establecer fuertes vnculos con las mayoras que haban participado en el movimiento revolucionario. Finalmente, el grupo vencedor que impuso su visin y su proyecto constitucional fue el obregonista. Carranza acept su derrota en el constituyente; sin embargo, se convirti en el primer presidente que gobern bajo el nuevo ordenamiento. Tras amplios y acalorados debates, los constituyentes concluyeron su labor el da 31 de enero de 1917, fecha en la que los diputados firmaron y proclamaron su adhesin a la Constitucin. Ese mismo da, en sesin solemne, se lleva a cabo la clausura del congreso. Durante este acto, el presidente Carranza protesta acatar y respetar la nueva Carta Magna; la cual, finalmente, fue promulgada el da 5 de febrero de 1917. La Constitucin del 17 sent un precedente de gran importancia: recogi por vez primera los derechos o garantas sociales , es decir, la nueva Constitucin busc de manera expresa proteger a los grupos ms dbiles (como los campesinos, los trabajadores, etctera). En consecuencia, el carcter social de la nueva Carta Magna qued plasmado fundamentalmente en los artculos 3o. (educacin), 27 (rgimen agrario, atribuciones exclusivas del Estado y la subordinacin de la propiedad privada al inters social), 28 (prohibicin de monopolios y proteccin a los consumidores), y 123 (en el cual se regula la materia laboral). Es en estos preceptos donde se establecen las garantas de contenido social, con las que la Constitucin busca amparar a los grandes sectores sociales, y que constituye el ncleo de avanzada del constitucionalismo moderno. Empero, adems de prestar dicha proteccin a los grupos ma-

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yoritarios, estas reformas desempearon otras funciones, tanto de carcter simblico como de evidente control: se convirtieron, pues, en el medio privilegiado para la organizacin del poder poltico y en el manto ideolgico que lo amparaba. Dentro de este contexto, la Constitucin de 1917 (con su contenido social y, a la vez, fuertemente paternalista) se convertira con el paso del tiempo en uno de los instrumentos clave tanto simblico como fctico para el afianzamiento y la consolidacin del grupo en el poder, y para la canalizacin por una va institucional de las mayoras movilizadas por la ola revolucionaria.12 II. EL NACIMIENTO DEL SISTEMA POLTICO MEXICANO
El vaco de poder y autoridad que existe en tantos pases en modernizacin, puede ser llenado temporariamente por un liderazgo carismtico o por la fuerza militar. Pero slo la organizacin poltica puede llenarlo de forma permanente. El sistema producido por la revolucin dio a Mxico estabilidad poltica, identificacin popular con el gobierno, reforma social y desarrollo econmico sin paralelo en la historia anterior al pas, y nicos en Amrica latina. Samuel HUNTINGTON

1. Introduccin Terminada la etapa armada o de destruccin revolucionaria, los vencedores tuvieron que enfrentar un reto de dimensiones incalculables: reconstruir al pas, tanto en lo econmico como en lo poltico y social. Al trmino de la violencia revolucionaria, Mxico se encontraba sumido en la anarqua. El poder poltico se encontraba prcticamente colapsado y
12 Para abundar acerca del proceso constituyente y del significado de la Constitucin de 1917 vase Crdova, Arnaldo, La formacin del poder poltico en Mxico, 20a. reimp., Mxico, Ediciones ERA, 1996; Escobedo Delgado, Juan Francisco, Ataduras histricas de la democracia en Mxico , en Varios autores, Los Valores de la democracia. Mxico, IFE, 1998; id. Resonancias del Mxico autoritario. Mxico, Universidad Iberoamericana-UNESCO-Fundacin Manuel Buenda, 2000; y Marvn Laborde, Ignacio, Y despus del presidencialismo? Reflexiones para la formacin de un nuevo rgimen, Mxico, Ocano, 1997.

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cada faccin, grupo o cacique local, lo ejerca sin lmite alguno en el territorio bajo su control. El movimiento revolucionario produjo un doble problema en materia poltica: por un lado, la existencia de muchos grupos organizados en algunos casos enfrentados entre s que tenan un marcado tono personalista y carecan de un proyecto de nacin o ideolgico alternativo; por el otro, haba dejado a una parte significativa de la poblacin movilizada y con expectativas crecientes, basadas en el contenido programtico de la Constitucin de 1917 y en su participacin en la revolucin. Despus de la etapa armada, el pas no contaba con instituciones polticas y econmicas slidas. El Estado tuvo que hacer frente al problema de controlar a las masas, as como a sus lderes e iniciar un decidido esfuerzo de reconstruccin en todos los frentes. El grupo en el poder cuyo soporte eran las armas, tena que transformarse, establecerse y reconstruir las capacidades estatales. Refundar el Estado y darle un alcance nacional y un poder indisputado. Era necesario, adems, llevar a la prctica las promesas recogidas en la Constitucin. As, la construccin de las instituciones y de mecanismos polticos adecuados, es decir, de todo un sistema de dominacin que permitiera consolidar la hegemona del grupo revolucionario, fue la tarea ms apremiante. Mxico, a travs de Obregn, Calles y Crdenas principalmente, encontr a los hombres necesarios para abordar dicha misin. Sin embargo, ante la dimensin y complejidad del desafo, los revolucionarios tuvieron que hacerle frente, de forma obligada, en etapas sucesivas y mediante una serie de mecanismos diversos. Tanto a las etapas como a los mecanismos a los que recurrieron, nos referiremos a continuacin. 2. El proceso de reforma y centralizacin militar Al trmino de la revolucin como ya se dijo, el poder poltico qued pulverizado; era ejercido, en la mayora de los casos, por jefes militares que controlaban pequeas regiones del pas, cuya nica finalidad era satisfacer sus intereses personales. Se enfrentaban y se rebelaban de forma abierta a las polticas del gobierno central, mediante la fuerza que les otorgaban los ejrcitos locales y los estrechos vnculos con el poder econmico regional, principalmente con hacendados y latifundistas. El papel que jugaba el ejrcito en la poltica y en el uso de recursos a travs del presupuesto como secuela natural del proceso revoluciona-

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rio era enorme y desproporcionado, incluso. El ejrcito absorba del erario pblico segn datos de Juan Molinar el 32 por ciento del total entre los aos 1920 y 1933, aumentando hasta casi el 40% si se incluye el periodo de 1917 a 1920. A su vez, el instituto armado era en extremo proclive a la sedicin: como consecuencia del alzamiento del expresidente De la Huerta en 1923, se vuelve imprescindible realizar una purga : fueron dados de baja 102 generales y cerca del 40 % de la tropa. Ms an, en 1927 se produce un incidente similar, cuyo resultado fue la baja de los generales Gmez y Serrano (dos de las principales figuras militares del pas); con todo, en 1929 se tuvo que eliminar a otros 47 generales, como consecuencia de la revuelta encabezada por el general Escobar, apoyado por 18,000 de los 56,000 efectivos que tena el ejrcito en ese momento.13 Ante esta situacin, los generales en el poder Obregn y Calles tuvieron que afrontar una profunda reforma militar antes de poder abordar la reforma poltica, tan necesaria para la estabilidad del pas. La renovacin de la milicia era un requisito previo inexcusable para poder unificar a todos los grupos revolucionarios. Antes que nada, tuvo que hacerse frente a las constantes rebeliones y alzamientos de algunos generales. Al hacer fracasar estas intentonas, se enviaba un importante mensaje: el tiempo en que el poder se obtena mediante las armas haba concluido. La tarea que tenan que enfrentar las cabezas del grupo revolucionario era inmensa. Resultaba imperioso reducir los efectivos militares, as como mejorar la organizacin interna y compensar los esfuerzos de este cuerpo armado. Estos fueron, sin duda, los tres objetivos principales que persigui la lite poltica en esta materia. Se abord, en consecuencia, una reorganizacin administrativa que buscaba neutralizar las acciones del ejrcito y de sus jefes. A la postre, este sera el momento clave en el proceso de despolitizacin de las fuerzas armadas surgidas del movimiento revolucionario. En particular, fue Obregn quien en verdad comienza a reformar al ejrcito y contener su fuerza. l empieza el combate y debilitamiento de los poderes de facto locales, licencia a un elevado nmero de tropas casi el 50 % y, a la vez, limita la fuerza del poderoso grupo delahuertista.
13 Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en Mxico, 2a. ed., Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1993, p. 19. En general sobre el proceso de reforma militar, vase Serrano, Mnica. Estado y Fuerzas Armadas en Mxico , en Cavarozzi, Marcelo (coord.), Mxico en el desfiladero. Los aos de Salinas, Mxico, Juan Pablos Editor-FLACSO, 1997.

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Este proceso se acelera a partir de 1924, ao en el que las condiciones fueron ms propicias para lograr la institucionalidad del ejrcito y la pacificacin del pas. El presidente Calles, conjuntamente con su secretario de guerra, el general Joaqun Amaro, fueron los principales artfices de este proceso; ello signific el inicio de una verdadera profesionalizacin y la introduccin de la disciplina castrense en el ejrcito revolucionario . Calles y Amaro aplicaron una doble poltica: por un lado, limitaron severamente las erogaciones del presupuesto pblico destinadas al sector militar, y por el otro, facilitaron a los caudillos armados su conversin a hombres de negocios, alejndolos de la poltica activa y de la gran ambicin que haban mostrado por hacerse del poder. Otra medida que result trascendental para lograr el sometimiento del ejrcito fue la reestructuracin de la administracin militar. Se crearon 30 jefaturas a lo largo de todo el pas y se estableci la rotacin peridica de los jefes, con la finalidad de no permitir que stos pudieran establecer bases de poder local, evitando as la creacin de intereses personales que con seguridad acarrearan la desobediencia hacia las directrices del poder central, tal y como haba venido ocurriendo en el pasado. Un paso ms importante an se dio con la creacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR). El nacimiento del partido fue el impulso unificador definitivo por parte de los revolucionarios. En este pacto fueron incluidos los militares: sometindolos a los dictados polticos del partido, restndoles autonoma y eliminando de forma definitiva la va armada como medio de acceder al poder. Sin embargo, el presidente Crdenas (1934-1940) fue quien proyect con mayor fuerza la estrategia para someter el ejrcito al control civil. El general michoacano introdujo en el partido a las grandes masas de obreros y campesinos, de modo que le restaran fuerza a la gran influencia del sector militar. En 1938, con la transformacin del PNR en PRM (Partido de la Revolucin Mexicana) y con la creacin de cuatro sectores campesino, obrero, popular y militar se diluye el poder y la fuerza del sector castrense. Bajo su presidencia, las relaciones entre el poder poltico y el militar fueron finalmente resueltas. El ejrcito se convirti en una institucin disciplinada, sometida al Ejecutivo y sin personalismos en su seno. De este modo, los resultados del proceso de profesionalizacin se materializaban en muestras de lealtad absoluta, tanto a la nacin en su conjunto, como al gobierno. As, bajo el mandato del presidente Crdenas

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se perfeccionaron los controles civiles sobre el ejrcito (a travs del partido) y se aceler su profesionalizacin. El ltimo paso se dio cuando a fines de 1940, bajo el mandato del presidente vila Camacho, se lleva a cabo una nueva reestructuracin del partido. Esta reforma tuvo como principal finalidad la eliminacin del sector militar y su influencia tanto en la poltica como en el partido, consolidndose as la institucionalidad del ejrcito. El jefe del Ejecutivo orden, en esos das, la salida del sector militar del partido oficial. Esta decis in fue cent ral para concl ui r el ya avanzado proceso de profesionalizacin del ejrcito y su paso a un relativo segundo plano en la actividad poltica. Aquellos militares deseosos de hacer poltica, la pudieron hacer, pero a travs del sector popular y ya no directamente como representantes de su corporacin. En suma, las medidas adoptadas no buscaron sino unir y disciplinar a las fuerzas armadas. Se puso fin a las causas e intereses personales de los caudillos militares y se transform al ejrcito en un cuerpo de carcter institucional. Esto llev a que la milicia se considerase un celoso escolta del movimiento revolucionario, o ms an, como el guardin del acuerdo poltico de 1928-1929; en esa medida sera un integrante activo (e imprescindible) en la consecucin de las metas establecidas por los revolucionarios. Todo este proceso desemboc en la sujecin del poder militar al poder poltico; el cual, a partir de 1946, se deposit en elementos civiles (desde esa fecha, los sucesivos presidentes de la Repblica fueron civiles y ya no militares). La sumisin del ejrcito al poder poltico se convirti en un pilar fundamental para la estabilidad poltica del pas en los aos venideros, sobre todo si se observa bajo el lente de las experiencias militaristas que durante este periodo asolaron al resto de Amrica Latina o incluso el propio caso mexicano y su agitado siglo XIX. 3. La centralizacin econmica Durante la etapa armada de la revolucin (1910-1920), el pas vivi la desorganizacin de buena parte del proceso productivo y de la economa. Mxico sufri un gran retroceso en todos los campos, tanto en la agricultura como en la incipiente industria o en los servicios. No obstante el gran desafo que significaba la reconstruccin de la economa, el grupo revolucionario no parti de cero: para 1920 el gobierno central ya ejerca una gran hegemona, era reconocido y contaba con una influencia efecti-

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va en prcticamente todo el territorio nacional. A la par, la Constitucin de 1917 impuso al Estado grandes obligaciones y le confiri amplias facultades para intervenir en materia econmica; contrajo, de esta manera, vastos compromisos con la sociedad. Teniendo como escenario el trastorno y la destruccin provocados por la revolucin, el proceso productivo slo poda reconstruirse a partir de una amplia intervencin estatal. A partir de 1920 y principalmente hasta 1934, el Estado asume un rol muy activo en la reactivacin y reconstruccin de la economa. Fue una etapa en la que el sistema productivo qued reconstruido y colocado en la ruta de un acelerado y dinmico crecimiento. Es un periodo de transicin en el que se redefinen los elementos centrales de la economa mexicana. Adems, dentro de la fuerte inestabilidad, se observ un proceso de recuperacin de los principales indicadores econmicos, permitiendo definir las caractersticas de una nueva plataforma para el desarrollo en los aos venideros. Durante esta etapa fueron creadas las instituciones que con el transcurso del tiempo resultaran clave para la economa del pas. Surge el Banco de Mxico como el encargado de la emisin monetaria y como rgano financiero central. Se crea un sistema bancario y financiero encaminado hacia el desarrollo de la iniciativa privada; se fundan los bancos Agrcola y Ejidal, enfocados al campo, as como bancos de fomento para impulsar las grandes obras de infraestructura necesarias para el desarrollo del pas. Adems, el Estado asume plenamente con la excepcin del petrleo el control de los recursos naturales no renovables, segn lo estableca el artculo 27 constitucional. Este esfuerzo de reconstruccin y reencauzamiento de la economa mexicana signific el surgimiento del Estado desempeando un papel novedoso. De hecho, para hacer realidad el proceso de rehabilitacin y crecimiento econmico se requiri de la consolidacin del entramado institucional postrevolucionario, adems de un Estado con nuevas atribuciones y capacidades mucho ms amplias. El aparato gubernamental despleg relaciones con diversos grupos sociales y con los agentes que intervenan en la economa; todo ello de una forma novedosa, frente a la naciente sociedad de masas. Desde esta perspectiva, el periodo presidencial de Lzaro Crdenas significa la consolidacin de este (nuevo) proceso econmico. Durante el cardenismo la poltica da un giro: permite la incorporacin y otorga mayor relevancia a las diversas fuerzas polticas nacionales, principalmente

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a las organizaciones de masas. Esta nueva dinmica poltica, sin duda, influy en el aspecto econmico. El Estado se vio obligado a desplegar una mayor intervencin, mucho ms activa, extensa y directa. Se crearon nuevas instituciones y se le dio una nueva funcin a las ya existentes. Este gran esfuerzo estatal parte del Plan Sexenal, elaborado por Crdenas en 1933 como su plataforma poltica. Dicho plan reconoca:
Las necesidades del desarrollo de una economa atrasada y de una sociedad dbilmente organizada. Por ello esta fase puede caracterizarse como de preparacin de las condiciones necesarias para el crecimiento econmico de largo plazo. En efecto, en el Plan Sexenal se reconoci la necesidad de impulsar la reforma agraria, la construccin de infraestructura, la expansin del gasto pblico, etc. Como los pilares de un bloque a partir del cual se consolid un proyecto de desarrollo con fuerte orientacin nacionalista.14

En consecuencia, la intervencin estatal hizo posible la recuperacin del crecimiento econmico, hasta lograr una notable tasa del 4.5 por ciento anual. Con todo, lo ms importante de este periodo es que se colocaron las bases para que a partir de 1940 se produjera el gran cambio estructural en la economa mexicana, permitiendo as que durante las dcadas siguientes se alcanzara un acelerado crecimiento, conocido como el milagro mexicano. A su vez, se crean instituciones vitales como Nacional Financiera y el Banco de Comercio Exterior, cuya finalidad principal era la promocin del desarrollo y de las exportaciones; se reforma el Banco de Mxico para asegurar un mayor control de los indicadores macroeconmicos y poder consolidar la poltica monetaria y el sistema financiero en su conjunto. Se fundan, asimismo, las grandes empresas de carcter pblico como la Comisin Federal de Electricidad y Ferrocarriles Nacionales. Adems de las grandes transformaciones estructurales, se lleva a cabo un hecho sin precedentes que con el paso del tiempo se convertira en un hito, no slo en cuanto a la intervencin estatal en la economa sino en la historia nacional: la expropiacin petrolera. Decretada en marzo de 1938, la expropiacin del petrleo tuvo como causa principal el conflicto
14 Ayala Espino, Jos, Estado y desarrollo. La formacin de la economa mexicana (19201982), Mxico, SEMIP-UNAM-Fondo de Cultura Econmica, 1988, p. 33. Sobre el desarrollo de la economa durante el Cardenismo, vase Hansen, Roger, La poltica del desarrollo mexicano, 21a. ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 1993, pp. 49-56.

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entre las empresas petroleras extranjeras y el presidente Crdenas. Dado que dichas empresas se negaron a acatar un fallo de las autoridades laborales, favorable a los trabajadores, el presidente decidi cortar de tajo la peculiar situacin de estas empresas (las cuales se negaban de forma sistemtica a someterse a las autoridades mexicanas, adems de contravenir el artculo 27 constitucional). En el fondo, la expropiacin del petrleo se tradujo en tres cuestiones bsicas: Se dio cabal cumplimiento al artculo 27 constitucional en materia de hidrocarburos. Permiti al Estado tomar las riendas, de forma definitiva, del desarrollo econmico nacional. Puso fin a la intervencin econmica de las potencias extranjeras, llevada a cabo en algunos casos por encima del Estado mexicano. En pocas palabras, lo que se consigue mediante la expropiacin petrolera es la consolidacin plena de la soberana econmica , es decir, el Estado asume cabalmente la autoridad y la rectora del pas en materia de economa. As pues, este fenmeno se convirti, con el tiempo, en uno de los principios caractersticos fundacionales del rgimen emanado de la revolucin. 4. El proceso de reforma poltica: la centralizacin
Para encarar con xito la modernizacin, un sistema poltico tiene que estar ante todo en condiciones de innovar la poltica, es decir, de promover la reforma social y econmica por medio de la accin estatal. El principal problema de la poltica es el atraso en el desarrollo de las instituciones polticas, que deben respaldar los cambios econmicos y sociales. Samuel HUNTINGTON

A. Introduccin Adems de los procesos de modernizacin en materia militar y econmica ya descritos, la centralizacin y unificacin poltica de las diver-

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sas fuerzas existentes en el pas era la tarea ms importante que tena ante s el grupo revolucionario. Dicha centralizacin resultaba indispensable para superar la espiral de anarqua, resultado de la existencia de mltiples facciones y grupos que ejercan el poder poltico en todo el territorio nacional. En particular, la estrategia adoptada por los principales dirigentes del grupo revolucionario se puede expresar a partir de cuatro puntos: La creacin de un espacio poltico que aglutinara y le diera uniformidad al grupo revolucionario y a la vez permitiera resolver sus diferencias; esto se cristaliza con la creacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR). La incorporacin a la poltica de las grandes masas, permitiendo el control poltico de stas por parte del Estado. Esto se hace realidad mediante la transformacin del PNR en PRM y la creacin al interior del partido de los sectores, instituyendo el corporativismo. La creacin de un poder poltico fuertemente centralizado nico que diera coherencia e instrumentara el programa de la revolucin , poniendo fin a los feudos locales de poder. Todo esto se realiz mediante la institucionalizacin de la presidencia como el gran poder y el supremo rbitro de los conflictos polticos, por encima de caudillos o caciques. Finalmente, al reformarse el PRM y convertirse en el Partido Revolucionario Institucional (PRI), se centraliza an ms la toma de decisiones en su seno. De esta forma, la subordinacin del partido al poder que ejerce la presidencia de la Repblica es absoluta. Estos cuatro procesos polticos fueron principalmente los que permitieron sentar las bases para un adecuado funcionamiento del sistema poltico postrevolucionario. Lo que se busc, antes que nada, fue concentrar el poder poltico y asegurar un gobierno eficaz, que contara con la capacidad suficiente para controlar y organizar los diversos intereses, en ocasiones contrapuestos, de las facciones y grupos revolucionarios. Este fue el verdadero propsito para la creacin del rgimen prista y no la bsqueda de un poder democrtico, con lmites y contrapesos. B. La fundacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR)
Un sistema de discusin y conciliacin institucionalizados en los marcos partidarios reem-

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plaz a la anterior poltica pretoriana de conflicto y violencia abiertos. Samuel HUNTINGTON

Como resultado de la revolucin, el pas se vio inmerso en una situacin que podramos llamar de refeudalizacin, es decir, el mercado poltico nacional que lentamente fue construyendo el dictador Porfirio Daz fue destruido por completo. Esto trajo como resultado la proliferacin de innumerables caudillos y caciques locales apoyados por sus partidos . De modo tal que en ese momento la poltica nacional no era ms que la yuxtaposicin de una serie interminable de pequeas hegemonas locales. La guerra civil que haba sufrido el pas provoc que cada regin fuera controlada por estos caudillos o jefes locales, que a despecho del poder central casi inexistente en ese momento eran los verdaderos dueos de vidas y haciendas.15 Fue entonces, tras el asesinato de Carranza, que Obregn queda como el nico caudillo con alcance y fuerza nacional. ste, junto con Calles, comienza a reconstruir el poder del Estado y a someter a los caciques locales. Sin embargo, cuando dicho proceso ya mostraba un avance considerable, Obregn fue asesinado (julio de 1928). Tras la desaparicin de su hombre fuerte , la revolucin se queda sin el ltimo gran caudillo, producindose una crisis de enormes proporciones en el seno de la lite gobernante. Con la muerte de Obregn quien adems de lder indiscutible de los revolucionarios, era el presidente electo se produce un vaco de poder inmenso. Los integrantes del grupo revolucionario se quedan sin el referente poltico obligado. Ms an, la precaria estabilidad alcanzada por el pas se vea amenazada. Ante esta compleja situacin, existe el peligro real de que los caudillos ms fuertes busquen imponer su voluntad y sus intereses mediante el uso de la fuerza. Es en este momento de gran incertidumbre cuando el presidente Plutarco Elas Calles que se encuentra a punto de
15 En este punto, cabe ejemplificar la fragmentacin en la que se encontraba sumido el pas. Se puede afirmar que: Muchas veces los partidos se confunden con una persona, o desaparecen al poco tiempo de nacer... a menudo se distinguen por matices geogrficos o sociolgicos: un barrio, un gremio... El gran Partido Oriental Veracruzano rene ms de 150 partidos y clubes; el Partido Socialista Radical Tabasqueo agrupa 544 organizaciones y 164 ligas de resistencia... En el Estado de Mxico, en el registro electoral de 1925, eran ms de 200 los partidos reconocidos; haba 107 en el D.F., y para todo el pas se identifica en 1928 la mdica suma de... 8000 partidos! , Meyer, J., Krauze, E., y Reyes, C., Historia de la revolucin mexicana nm. 11 1924-1928. Estado y sociedad con Calles, 1a. reimp., Mxico, COLMEX, 1981, p. 97.

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concluir su periodo presidencial emerge como el nuevo lder del grupo revolucionario. Sin duda, Calles se coloc por encima de todos los jefes, imponindose como la fuerza ms importante de la coalicin revolucionaria, como el jefe mximo. Declar que con la desaparicin de Obregn se pona fin a la etapa caciquil y se avizoraba un nuevo rumbo nacional. Durante su informe presidencial de 1928, el jefe del Ejecutivo seala que ha llegado la hora de dejar atrs el periodo de los caudillos y transitar hacia una nueva era: la de las instituciones. El propio Calles con la fuerza que le daba la presidencia de la Repblica y el ser el caudillo con la mayor autoridad, adems de sus amplios recursos polticos se convierte en el eje principal, en la cabeza indiscutible del grupo revolucionario. Logra persuadir a los principales caudillos del pas de la necesidad de establecer un pacto poltico y crear un partido oficial que diera cabida a los miembros de la familia revolucionaria . En suma, Plutarco Elas Calles mostr una gran capacidad para estar a la altura de las circunstancias y aprovech el vaco de poder para hacer realidad una vieja idea: dejar atrs el largo periodo del caudillismo, pero sin aceptar un sistema poltico democrtico. La idea callista se concret en la formacin del partido oficial en cuyo seno se integraran los partidos (pequeos y grandes) que aglutinaban a la gran coalicin que copaba el poder; adems, funcionara como el instrumento para la negociacin interna de este grupo, superando as la tradicional dependencia del hombre indispensable . El nacimiento del Partido Nacional Revolucionario (PNR) fue resultado de un proceso lanzado desde la cspide del poder, que involucr solamente a la lite poltica. El PNR naci con una meta clara: convertirse en la institucin donde se incluyera a todo el grupo revolucionario y a la vez se diera (en su interior) la negociacin entre las diversas fuerzas polticas. La fundacin del Partido Nacional Revolucionario (PNR) con el impulso del saliente presidente Calles en marzo de 1929, tuvo como objetivo principal crear un espacio donde el grupo revolucionario pudiera debatir y arreglar los conflictos polticos de una forma institucional y, a su vez, poner fin a la violencia poltica. El partido sirvi en un principio ms que para la movilizacin electoral para favorecer la unidad de la dispersa lite poltica nacional. Se disciplin a los polticos y a los partidos locales, y se incorpor a los caudillos y caciques a una instancia poltica nica, ya que ellos significaban la correa de transmisin entre la lite poltica central y las fuerzas locales de todo el pas. En trminos genera-

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les, se propici que el poder finalmente pudiera transmitirse de una forma pacfica y relativamente ordenada, sin poner en peligro la estabilidad poltica del pas y as disfrutar de los beneficios que otorgaba la permanencia en el gobierno.16 Desde la conformacin del partido, su dirigencia comienza una rpida cooptacin de las organizaciones, partidos y fuerzas locales, buscando establecerse como la institucin poltica ms representativa del grupo revolucionario. De esta forma, el partido sirve para revertir la ola disgregadora en que se haba convertido el movimiento revolucionario, dando paso a una fuerte centralizacin poltica. Lo cierto es que en un principio, el naciente partido tuvo tres funciones importantsimas para el desarrollo del pas: contener el desgajamiento del grupo revolucionario; instaurar un sistema civilizado de dirimir las luchas por el poder y dar un alcance nacional a la accin poltico-administrativa para lograr las metas de la Revolucin Mexicana. 17 As, el partido fue una gran coalicin de grupos revolucionarios que declar como meta principal hacer realidad los postulados de la revolucin y, en particular, los de la Constitucin de 1917. Ante todo, el PNR surge como el aglutinamiento de grupos regionales y su principal preocupacin es, justamente, mantener la unidad de los revolucionarios.

16 Pacheco, Guadalupe, La XIV asamblea nacional del PRI, Estudios polticos, tercera poca, nm. 8, octubre-diciembre de 1991, pp. 75 y 76. La funcin que desempe el PNR como aglutinador de partidos y fuerzas regionales fue fundamental: permiti la unificacin poltica del grupo revolucionario y del pas. En este sentido Vctor Lpez Villafae afirma: El PNR tuvo como una de las primeras tareas asimilar la membresa de dichos partidos, y ser el vocero de los mismos en el contexto poltico nacional. Fue sin duda un paso muy importante en la formacin del sistema poltico mexicano , La formacin del sistema poltico mexicano, 3a. ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 1993, p. 41. Por su parte, Jos Woldenberg advierte que: No se trat de una casualidad sino de una construccin. Luego de la ola centrfuga que marc al final de la etapa armada de la revolucin, y que llev a la formacin de decenas, centenas, de partidos nacionales, regionales, estatales y hasta municipales, con la constitucin del Partido Nacional Revolucionario en 1929 se invierte dicha tendencia y se inicia un proceso centralizador que en su momento fue ordenador e institucionalizador de la vida poltica nacional... Militares, hombres fuertes, caudillos revolucionarios, polticos, etctera, encuentran en el PRN (sic) una primera frmula cvica para procesar sus intereses y una plataforma comn para reproducir la abigarrada red de intereses y expectativas que puso en acto el movimiento armado , Woldenberg, Jos, Y el sistema de gobierno? , Universidad de Mxico, Revista de la UNAM, nm. 533, junio de 1995, p. 3. 17 Cosio Villegas, Daniel, El sistema poltico mexicano, 20a. reimp., Mxico, Editorial Joaqun Mortiz, 1991, p. 35. En el mismo sentido, Jess Silva-Herzog Mrquez afirma: (el PNR) No era el vehculo de una ideologa sino un artefacto para terminar con una guerra civil. Condensador del pluripartidismo extremo de los aos veinte, el partido oficial tena como funcin principal el evitar que las diferencias explotaran a balazos. De esta manera, el hijo de Calles sac a Mxico del crculo feroz de la anarqua y el militarismo. , El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, p. 24.

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Ms adelante, en 1933, al llevarse a cabo la segunda convencin ordinaria del PNR, se da un paso ms en el proceso de centralizacin poltica. Realizada del 4 al 6 de diciembre, esta convencin significa la primera gran transformacin del partido. Se modifican los estatutos y se declara la disolucin de las fuerzas y los grupos regionales que todava coexistan a su interior. Esta reforma tiene como efecto principal una mayor centralizacin: al diluir la influencia de los poderes locales se da paso a un gran mando, encabezado por los polticos del centro del pas. A la par, y sin Obregn de por medio, Calles se convierte en el lder indiscutible del grupo revolucionario. Creador e impulsor del gran partido de la lite revolucionaria, es investido como el jefe mximo . Calles domina la escena poltica ms all de los presidentes en turno. Desde la desaparicin de Obregn (1928) hasta 1935 ya entrado el cardenismo fue el poder tras el trono ; en este sentido, el PNR no fue ms que la expresin poltica de su hegemona. Calles se apart de la estructura formal de poder y fue hilando una espesa red de conexiones polticas a su alrededor, que llegaron a convertirle en la cabeza de la coalicin posrevolucionaria. Durante este periodo, junto al partido, la jefatura mxima es la institucin que sobresale; sin embargo, su origen (el asesinato de Obregn) y el no estar dentro del esquema formal del poder, le rest legitimidad. La diarqua presidente de la Repblica- jefe mximo no poda ser una solucin duradera ni venturosa: no logr la estabilidad que haba tenido la anterior, Obregn-Calles, y, adems, propici tantas tensiones como las que ayud a resolver. Al mismo tiempo hay que enfatizar el papel jugado por el naciente partido oficial, ya que se convierte en la institucin clave para llevar a cabo la unificacin del disperso grupo emanado de la revolucin y, adems, se le utiliza como el instrumento perfecto para hacer realidad la dominacin poltica en los aos posteriores. Desde esta perspectiva, Octavio Paz afirma que:
El PNR fue una asociacin de jefes militares y polticos en torno a la figura del general Calles. Agente, brazo civil del poder revolucionario, el partido no posea fuerza por s mismo; su poder era reflejo del poder del caudillo y de los militares y caciques que regan las provincias. No obstante, a medida que la paz se extenda y que el pas iniciaba el regreso hacia la normalidad, el partido cobraba fuerza no a expensas del caudillo sino de los generales. La estructura poltica dual del Mxico contemporneo estaba ya en embrin en el PNR: el presidente y el partido. La funcin del nuevo organis-

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mo fue sobre todo de orden negativo: no sirvi tanto para implantar un programa como para reducir los choques entre las facciones y someter a los levantiscos. Aunque no fue una semilla de democracia, fue el comienzo de una estructura poltica nacional, estrechamente fundida al nuevo Estado. Entre las palabras que formaban su nombre, la significativa era la segunda (nacional): el PNR combati y debilit el poder de los strapas regionales y de los atamanes revolucionarios.18

C. Las reformas polticas del cardenismo a. Introduccin Cuando Crdenas llega a la presidencia en 1934, el poder real recaa no en el Ejecutivo ni en el partido oficial, sino en el jefe mximo : Plutarco Elas Calles. Controlaba al gabinete, a los militares, al Legislativo, al partido y a los gobernadores. No obstante, Crdenas a diferencia de los anteriores tres presidentes se enfrenta (y vence) a Calles. El mandato presidencial cardenista result fundamental para la institucionalizacin del rgimen poltico: llev a cabo una serie de reformas institucionales que permitieron dar forma a lo que sera la etapa clsica . Es durante este periodo que el Estado adopta nuevos instrumentos para hacer realidad las promesas postergadas y profundiza, en la prctica, el programa de la revolucin mexicana. Durante esta etapa finaliza el proceso de disolucin del poder de los caudillos y de las fuerzas polticas locales. Se crean nuevas estructuras y organizaciones ms acordes con las necesidades del momento (facilitando el control de las mayoras por parte del Estado; asegurndose el apoyo y subordinacin de stas). Surge a travs de una importante reforma un partido oficial mucho ms funcional, con un mayor poder (gracias al apoyo de los sectores corporativizados) y, a la par, la presidencia obtiene la gran fuerza con que contara en los aos subsecuentes. El gran impulso que el presidente dio a las reformas se tradujo en que este periodo (19341940) sea considerado crucial para la consolidacin de los instrumentos de la dominacin prista. De este modo, se vuelve realidad el afianzamiento de la estabilidad y del control poltico por parte del grupo revolucionario, permitiendo el establecimiento de su larga hegemona.
18 Paz, Octavio, El peregrino en su patria. Historia y poltica de Mxico. Obras completas, tomo 8, 2a. reimp., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 282.

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b. El Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) y la masificacin (corporativizacin) del sistema poltico Para poder tomar las riendas del poder, Crdenas tuvo que hacerse primero de la ayuda del ejrcito y despus del apoyo de las grandes masas (obreros, campesinos, servidores pblicos). Ante todo, percibi la necesidad de contar con fuertes bases de sustentacin social para imponerse al grupo callista. En un primer momento, apuesta por aprovechar y recomponer las organizaciones de masas existentes. En particular, busc una doble meta: organizar a la ciudadana a travs de la participacin poltica para evitar conflictos o revueltas sociales y, a su vez, utilizar llegado el momento a estas organizaciones como apoyo poltico para desplazar a Calles, terminar con su influencia y hacerse del poder poltico real. La disputa entre Calles y Crdenas se produce de forma abierta en 1935. Fue, en verdad, un enfrentamiento entre el poder real (Calles) y el poder formal (Crdenas) por hacerse del control de las instituciones estatales. Al producirse la victoria del general michoacano, los sectores que apoyaban a Calles fueron purgados del partido, del ejrcito, del Congreso, las gubernaturas y del aparato gubernamental en su conjunto: separados los miembros del gabinete, los Diputados y Senadores fueron desaforados, y removidos 17 gobernadores proclives al desterrado lder. Con el triunfo de Crdenas, el aparato estatal apoy de forma decisiva las demandas de los trabajadores y de los campesinos. A diferencia de lo que ocurra en el pasado, el jefe del Ejecutivo se puso del lado de los grupos populares, quienes rebasaron por completo a las viejas organizaciones. Sin embargo, esto no signific su autonoma; por el contrario, el aparato pblico sigui controlando los movimientos de masas. As, se crearon dos organizaciones para concentrar a las grandes mayoras, las cuales, con el tiempo, resultaran clave para el mantenimiento de la estabilidad del sistema poltico: la Confederacin de Trabajadores de Mxico (CTM) y la Confederacin Nacional Campesina (CNC). Buscando dar una mayor participacin a las grandes mayoras y como una forma de apoyo hacia el aparato estatal, en 1938 se reforma el partido oficial (PNR). Bajo el liderazgo del presidente Crdenas se transforma en el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM). Al interior de la nueva institucin se crean los llamados sectores , cuatro en un principio: el campesino, el obrero, el popular y el militar; incluyndose a prcticamente todos los actores polticos relevantes en esa poca (sobre todo en el sector

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popular, que se convierte en el recipiente idneo para el acomodo de todo tipo de organizaciones e intereses). Esta transformacin se tradujo en un paso adelante en la eliminacin del poder y de la fuerza que an conservaban los caciques locales: la organizacin por sectores deslig cualquier influencia poltica del factor territorial, poniendo fin a la manipulacin del partido por parte de los intereses regionales. Lo cierto es que para 1938 el PNR resultaba ya insuficiente para contener a los grupos revolucionarios, y estrecho para alcanzar los ambiciosos objetivos que persegua Crdenas. De un formato en el que se aglutinaba una serie interminable de pequeos partidos, sectores y grupos locales, se transit a una institucin donde tuvieran acomodo las emergentes, y cada vez ms importantes, organizaciones sociales de masas; inicindose el largo periodo en el que la gestin y la disputa por satisfacer los intereses grupales se inserta dentro de una lgica corporativa. La capacidad inclusiva del nuevo organismo permiti que todo el arco poltico fuera comprendido e incorporado al interior del rgimen revolucionario (desde la derecha conservadora hasta la izquierda radical). Dicho pacto poltico result excepcionalmente representativo. Incorpor a bordo virtualmente a todos los grupos polticos del momento y la mayora de mexicanos se senta representada por ellos. 19 Sin duda, surge un nuevo partido con estructuras organizativas igualmente novedosas, con una divisin ya no en partidos locales o regionales sino por materias con alcance nacional. Ello acab por fortalecer el proceso de unificacin
19 Rubio, Luis, Frente al cambio poltico , en Kaufman Purcell, Susan y Rubio, Luis (coords.), Mxico frente al umbral del nuevo siglo. Entre la crisis y el cambio, Mxico, CIDAC-M. A. Porra, 1999, p. 27. Luis Javier Garrido se pronuncia en un sentido similar, cuando escribe: El gobierno de Crdenas logr consolidar un amplio frente de organizaciones populares en el interior del partido. Al reorganizar o apoyar la organizacin de obreros, campesinos, empleados pblicos y grupos de las capas medias de la poblacin y encuadrarlos al lado de los militares en las centrales, integrando stas a los cuatro sectores del partido, el rgimen cardenista pudo presentar al PRM como el legtimo representante de la nacin y disponer por consiguiente de un formidable apoyo popular , El partido de la revolucin institucionalizada. La formacin del nuevo Estado en Mxico (1928-1940), 6a. ed. Mxico, Siglo XXI Editores, 1991, p. 297. Igualmente, Jos Woldenberg afirma: con la conversin del PNR en el Partido de la Revolucin Mexicana, en 1938, se produce un giro muy profundo... Al incorporarse al partido las grandes organizaciones de masas (centrales obreras, campesinas y populares) y el ejrcito en pleno, se construye una especie de agrupacin omniabarcante que deja un espacio muy estrecho para la emergencia y reproduccin de otras opciones partidistas , op. cit., nota 16, p. 3. En general sobre este punto vase Hansen, Roger, op. cit., nota 14; Escobedo Delgado, Juan Francisco, Ataduras histricas de la democracia en Mxico , op. cit., nota 12, y Crdenas Garca, Nicols, op. cit., nota 11. Sobre el conflicto entre Calles y Crdenas vase, entre otros, Gutirrez Rivas, Rodrigo, El Conflicto Calles-Crdenas: un acercamiento al origen del Presidencialismo Mexicano , en Varios autores, Ensayos sobre Presidencialismo Mexicano, Mxico, Editorial Aldus, 1994.

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de los poderes locales. Al final, con la fuerza y el apoyo que le dan los sectores, el PRM se convierte en una gran organizacin de masas, que representa una amplia base social y que brinda apoyo a la dirigencia estatal, permitindole a esta ltima llevar a cabo el programa de reformas y de desarrollo social de la revolucin mexicana. La transformacin del PNR en PRM signific, pues, un cambio cualitativo del propio partido. Si el PNR era una confederacin de grupos y camarillas, un partido de cuadros, el segundo se convirti en un verdadero partido de masas..., sin perder su carcter vertical y altamente centralizado. Adems, entre estos partidos existi una marcada diferencia en el papel y la funcin que les tocara desempear. Mientras que el objetivo primordial del PNR haba sido el de poner fin a la multiplicidad de ncleos de poder local organizados en torno a los caciques y caudillos, el PRM represent el declive de la participacin militar en poltica y permiti subordinar a las organizaciones sindicales y campesinas al nuevo rgimen y al Estado posrevolucionario, otorgndole un apoyo popular nunca antes visto. Si bien las acciones emprendidas tanto por Obregn como por Calles buscaron la centralizacin del poder poltico limitando la accin disgregadora de caciques locales y disciplinando al ejrcito, Crdenas fue el encargado de darle un sentido popular, un apoyo por parte de las grandes mayoras. Logr que sus anhelos y demandas fueran canalizadas a travs del Estado, concedindole el rol principal en la conduccin y el mando de la sociedad (ejercido de una forma tutelar y paternalista). c. La instauracin e institucionalizacin de la presidencia como el centro de poder (despersonalizacin) No constituye una exageracin decir que por lo menos desde 1917 existi en el pas una diarqua del poder poltico. Por un lado se encontraba el presidente de la Repblica (que era el poder formal) y por el otro el poder real (llmese un caudillo o jefe mximo). Esta fue la tnica que prevaleci durante 1917-1919 (con la diarqua Carranza-Obregn), 1920 (De la Huerta-Obregn), 1924-1928 (Calles-Obregn) y 1928-1935 (Portes Gil, Ortiz Rubio, Rodrguez y Crdenas respecto a Calles). Slo durante el periodo de 1920 a 1924 no se present esta situacin, ya que coincidieron en lvaro Obregn las dos caras de la moneda (poder real y formal).20
20

Molinar Horcasitas, Juan, op. cit., nota 13, pp. 17-18.

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A pesar de que esta situacin resultaba insostenible, no se le pone fin sino hasta 1935, cuando el presidente Crdenas, contando con el respaldo del ejrcito y de las incipientes organizaciones de masas, enfrenta y expulsa del pas a Calles, que en ese momento como vimos era la autoridad real. Al final, el poder concentrado en la figura de Calles recae en el Ejecutivo. As, durante el cardenismo la presidencia se consolida como la institucin ms poderosa, depositaria de prcticamente la totalidad del poder poltico. Sin embargo, esto no sucedi de manera automtica; por el contrario, fue posible debido a la presencia de varios factores, todos ellos interrelacionados: Si bien Plutarco Elas Calles representaba el liderazgo del grupo revolucionario, existan en realidad cinco caudillos con cierta fuerza relativa: El propio Calles, Amaro, Cedillo, Almazn y Crdenas. As, fue este ltimo, desde la presidencia de la Repblica, el que destruye las bases de apoyo y el poder con que contaban los cuatro caudillos restantes. Con la transformacin del PNR en PRM, Crdenas construye un importante sustento para legitimar y fortalecer la institucin presidencial. El origen de este apoyo fue: primero, la creacin de grandes organizaciones de masas, tanto de obreros como de campesinos, servidores pblicos, clases medias, etctera (con el beneplcito y el impulso del propio Crdenas); y segundo, la subordinacin de dichas organizaciones al presidente, mediante su ingreso a la maraa o red corporativa establecida en el PRM (cuyo jefe nato era justamente el titular del Ejecutivo). En tercer lugar, Crdenas le dio un grado de popularidad nunca antes visto a la institucin presidencial. Durante su mandato viaj a lo largo y ancho del pas, estableciendo una presencia y un contacto personal con los gobernados como nunca antes se haba hecho; todo esto, aunado a las polticas en favor de los trabajadores y los campesinos, logr la exaltacin de la institucin presidencial. Finalmente, el otro factor clave para el afianzamiento de la presidencia fue el propio Crdenas. Al retirarse de la jefatura del pas concluyendo su mandato y al no intentar influir sobre el proceso poltico tras bambalinas como lo haba hecho Calles, permite que el poder real se deposite, finalmente, en la presidencia como institucin y ya no en el presidente como una persona concreta ni en ningn caudillo que ejerciera el poder en la sombra.

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Sin duda, Crdenas logra concentrar una fuerza inusitada en lo que sera el vrtice de la pirmide del poder: la institucin presidencial. Desde ese momento el presidente se convierte en el jefe nato del partido, de toda la coalicin revolucionaria y, mediante el corporativismo, en el patrn de las grandes masas organizadas. Facultado para llevar a cabo el programa social de la revolucin , el Poder Ejecutivo asume el papel de fiel de la balanza, de rbitro supremo de los revolucionarios. En l se deposit una gran sacralidad, la cual conjuntaba la concepcin mtica del poder de las civilizaciones prehispnicas. Desde la presidencia y slo desde ella se poda hacer realidad el reparto agrario, el apoyo a los trabajadores y, en general, la proteccin de las mayoras desvalidas . A partir de estos cuatro elementos (el fin del caudillismo, el nacimiento del PRM y la corporativizacin de las organizaciones de masas, la popularidad que Crdenas le dio a la presidencia y su retirada del poder, cedindolo a su sucesor), fue que la presidencia como institucin se vuelve ms fuerte que nunca antes en la historia de Mxico. Desde el mandato de Lzaro Crdenas el poder poltico se centraliza. La presidencia se establece como una institucin excepcionalmente slida y se convierte en el eje principal sobre el que va a girar prcticamente toda la autoridad poltica; poniendo fin, de esta forma, a las diarquas y al caudillismo y caciquismo que tanto dao haban hecho al pas. El poder presidencial, despus de Crdenas, se institucionaliz... El poder presidencial no dependi ms de las personas, sino del cargo... El presidente sustenta su poder ya no en base a su prestigio, carisma o poder personal, sino en el hecho de que es jefe de Estado, de gobierno, de las fuerzas armadas, del partido del gobierno y conductor, en ltima instancia, de la economa nacional. 21 En particular, desde 1940 la presidencia logra un elevado nivel de institucionalizacin. El poder que ella representa llega a independizarse incluso del personaje en turno que la ocupa. A partir de la dcada del 40, la institucin presidencial ya cuenta con una gran fuerza poltica, emanada tanto de las facultades atribuidas por la Constitucin, como de facto por la arrogacin del poder que le corresponda a los otros rganos: al Legislativo, al Judicial y el de los gobiernos locales (al convertirse en el
21 Bjar Navarro, Ral y Moctezuma, David, Relativizacin y desgaste del presidencialismo mexicano, Mxico, UNAM, 1987, p. 10. Igualmente, Hernndez Chvez, Alicia, La parbola del presidencialismo mexicano , en Hernndez Chvez, A. (coord.), Presidencialismo y sistema poltico. Mxico y los Estados Unidos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994.

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jefe mximo, nico, del partido y del grupo revolucionario, la autoridad del presidente incuestionable e incuestionada lleg incluso a suplantar al resto de los poderes). Desde esta perspectiva, el desarrollo y crecimiento de la fuerza del Ejecutivo, como vemos, se produce durante el periodo cardenista. Solamente a partir de ese momento el presidente pudo contar a plenitud con sus poderes constitucionales y metaconstitucionales. Con la imposicin de Crdenas sobre Calles, nunca ms volver a aparecer la diarqua: al finalizar su mandato, el general michoacano respet la autonoma de su sucesor, estableciendo as un patrn de conducta que se conservara hasta fines del siglo XX. La fuerza, el consenso y la legitimidad que la presidencia de la Repblica adquiere, no tienen parangn en la historia del Mxico independiente. El poder acumulado en la institucin presidencial se convierte en el inicio y fin sobre el que gira la vida poltica nacional. Ante todo, resulta evidente que este arreglo poltico fue sumamente funcional, eficaz y sobre todo duradero (tuvo vigencia al menos hasta 1994), en el establecimiento y consolidacin de la hegemona y del control poltico que lograron imponer los revolucionarios. d. Corolario El periodo en que Lzaro Crdenas se encuentra al frente del Ejecutivo resulta de capital importancia para la consolidacin del grupo revolucionario y de su autoridad. Sin duda, es durante esta etapa cuando el naciente rgimen comienza a construir las instituciones que le sern propias. Crdenas es realmente el creador del sistema poltico mexicano como tal. Es l ms all de Calles y su invencin: el partido oficial , como espacio nico para dirimir las controversias entre el grupo revolucionario quien establece las dos instituciones fundamentales para comprender el desarrollo y permanencia del rgimen poltico clsico: La presidencia de la Repblica, como el poder casi absoluto, por encima de todo y de todos los actores polticos; y, El partido oficial, entendido como el brazo poltico del Estado, en el cual se integra, organiza y subordina a los grandes sectores de la poblacin (obreros, campesinos, servidores pblicos, clase media, etctera), y a la clase poltica.

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Aparte de la creacin de las dos instituciones centrales del sistema poltico, durante este periodo se adopta una forma de actuar y de hacer poltica diferente a la realizada en el pasado. Con Lzaro Crdenas el objeto de la poltica pasa a ser la disuasin. Si sus predecesores se guiaron por el principio (o por la necesidad) de dominar y someter a sus rivales, Crdenas opta por una estrategia diferente, que con el paso del tiempo marcara al rgimen poltico en su conjunto: la cooptacin. En consecuencia, cabe resaltar la importancia que tuvo este periodo y la figura del propio Crdenas. En este punto, es preciso rescatar las palabras de Samuel Huntington, quien afirma de forma atinada que:
A la creacin del partido revolucionario en 1929 sigui, durante la dcada de 1930, la centralizacin del poder necesario para la promocin de reformas sociales y la expansin de ste que implicaba la ampliacin de la identificacin del pueblo con el sistema. El hombre clave de este proceso fue Crdenas, quien institucionaliz el partido, centraliz el poder en la presidencia, inici las reformas sociales y ampli la participacin poltica. Calles haba comenzado, en la dcada de 1920, y sobre una base informal, la centralizacin del poder. En la de 1930, despus de la creacin del partido revolucionario, dicha centralizacin qued institucionalizada en la presidencia.22

Asimismo, el sexenio cardenista, adems de resultar fundamental en la historia del pas, es un periodo en el que se presentan una serie de contradicciones. Lo cual, a la postre, result decisivo, ya que permiti que el rgimen poltico se instituyera plenamente y se consolidara tal como lo conocimos durante tantos aos. As, el cardenismo:
Fue el ltimo rgimen encabezado por un caudillo y el primer gobierno propiamente institucional. Como ninguno de sus predecesores concentr el poder del Estado en manos de la presidencia, pero fue el primero que lo abandon motu proprio. Tuvo su origen en la accin de un grupo de hombres de armas cuyo propsito fue, paradjicamente, desmilitarizar las relaciones entre el Estado y la sociedad. Promovi libertades polticas y derechos civiles, pero cre las bases sociales e institucionales del autoritarismo presidencial... Aunque foment las organizaciones de asalariados y obreros, no pudo -o no quiso?- alentar su autonoma poltica y orgnica.23
22 Huntington, Samuel, op cit., nota 10, p. 284. Tambin Meyer, Lorenzo, El presidencialismo. Del populismo al neoliberalismo , Revista mexicana de sociologa 93/2, Mxico, abril-junio de 1993. 23 Semo, Iln, El cardenismo revisado: la tercera va y otras utopas inciertas , Revista Mexicana de Sociologa 93/2, Mxico, abril-junio de 1993, pp. 197 y 198.

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Las instituciones surgidas durante esta etapa, aunque autoritarias, contaron con un apoyo popular casi unnime; le otorgaron al pas la tan ansiada estabilidad poltica y fue superada, por fin, la etapa de hombres fuertes o caudillos. De esta manera, el cardenismo resulta central en la evolucin poltica del pas. Fue la llave que permiti asegurar la fortaleza del rgimen y lograr el consenso durante los aos subsiguientes. Sin las reformas polticas adoptadas por Crdenas, el afianzamiento de la hegemona del sistema posrevolucionario hubiera sido imposible. Tanto el hiperpresidencialismo mexicano como el partido oficial corporativo piezas fundamentales para la estabilidad poltica son creacin del propio Crdenas y, sin lugar a duda, su ms perdurable herencia. D. La fundacin del PRI Despus de Crdenas, la presidencia de la Repblica es ocupada por el general Manuel vila Camacho. El nuevo presidente, a fines de 1940, lleva a cabo una reforma ms al partido oficial, que se traduce en la supresin del sector militar. Esta transformacin, en realidad, consolid la institucionalidad del ejrcito, obligando a los generales que quisieran intervenir en poltica a hacerlo a travs del sector popular. Por otra parte, ms adelante, en 1946, el PRM sufre una nueva transformacin, la definitiva. Se convierte en el Partido Revolucionario Institucional (PRI), abandona los lemas ms radicales del cardenismo (la lucha de clases, el socialismo, etctera) e incorpora el nacionalismo revolucionario como principal ideologa. El nuevo partido (el PRI), sigui siendo corporativo, pero centraliz an ms la toma de decisiones en beneficio de los rganos directivos centrales. En suma, se produce una prdida neta de fuerza por parte de la base militante, en favor de la dirigencia partidista. En estos aos nace, igualmente, la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares (CNOP), con la finalidad de aglutinar y conducir al creciente y cada vez ms heterogneo sector popular, el cual con los aos se convertira en el de mayor tamao e influencia al interior del partido. El nuevo rgano poltico, como ya lo haba hecho su antecesor el PRM, se establece como una organizacin subordinada al presidente de la Repblica. A partir de la dcada de 1940, el comportamiento de los dirigentes que encabezaban al partido reflej la primaca del Poder Ejecutivo

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en su conduccin. Esto resulta evidente si se revisan los relevos hechos en la directiva partidista: los reemplazos de sta se insertaron, claramente, dentro de la lgica sexenal del mismo. III. CONCLUSIN: EL NUEVO PACTO POLTICO. LA LIMITACIN DEL PLURALISMO Y EL CONTROL
DE LOS ACTORES POLTICOS Y SOCIALES El programa original de la Revolucin mexicana fue esencialmente poltico: se propona transformar a nuestro pas en una autntica democracia. El movimiento revolucionario triunf, pero la democracia se qued en aspiracin. Octavio Paz

El periodo que comprende desde 1920 hasta 1940 es una etapa en la que los principales dirigentes polticos llevan a cabo una importante tarea de reconstruccin. Se establecen una serie de instituciones que van a permitir la consolidacin del Estado mexicano y, a la vez, se pone fin a la disgregacin de las fuerzas que haban surgido del movimiento revolucionario. Durante este lapso, el pas vive una profunda mutacin en todos los mbitos: en el poltico, en el econmico y en el social. Todos estos cambios fueron inducidos e impulsados, no poda ser de otra manera, desde el aparato estatal. As, en 1940 la revolucin tena ya un significado preciso: ya no era la revolucin de un grupo o de otro, sino un movimiento nico; abarcaba no slo el periodo armado, sino que era un proceso casi permanente de renovacin y transformacin. Los dirigentes de la coalicin gobernante, de una forma u otra, estaban conscientes de la importancia de las instituciones. Es en este periodo cuando se lleva a cabo una importante reorganizacin del poder poltico, para adecuarlo a la nueva realidad y hacerlo mucho ms funcional. Con la experiencia del largo periodo dictatorial de Daz y de la revolucin en su etapa armada, los revolucionarios pusieron manos a la obra: impulsaron la construccin de una serie de instituciones, principalmente polticas, pero tambin en lo econmico, militar, social y cultural. El naciente rgimen sobre todo en lo poltico fue sin duda extraordinariamente exitoso. A partir de 1929 con la creacin del partido oficial, donde se inte-

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graran prcticamente todos los grupos revolucionarios comienzan a surgir las nuevas estructuras para encauzar y dar funcionalidad a la hegemona prista. Si bien:
El desarrollo poltico nunca es completo, y sistema poltico alguno soluciona jams los problemas que tiene ante s... juzgada en comparacin con otras revoluciones, la mexicana logr un xito en materia de desarrollo poltico, es decir, en la creacin de organizaciones y procedimientos complejos, autnomos, coherentes y adaptables, y obtuvo un triunfo razonable en la modernizacin poltica, o sea, en la centralizacin del poder necesaria para la reforma social y en la expansin de ste, imprescindible para la asimilacin de grupos.24

As, los militares ocuparon un lugar central en la construccin de las nuevas instituciones del rgimen postrevolucionario, para despus cederlo al control de los civiles. El propio Huntington, cuando habla del papel desempeado por el sector castrense, aborda el caso del sistema poltico mexicano y afirma que:
Es posible que el ejemplo ms notable de construccin de instituciones polticas realizada por generales sea el de Mxico, donde a finales de la dcada de 1920 Calles y los otros jefes militares de la revolucin crearon el Partido Revolucionario Nacional (sic) e institucionalizaron la revolucin. La creacin de esta institucin permiti que el sistema poltico asimilase una cantidad de nuevas fuerzas sociales, obreras y agrarias, que ocuparon un lugar destacado con Crdenas, en la dcada siguiente.25

Por aadidura, con el trmino de la violencia revolucionaria (1920), el rgimen emanado de este movimiento encabezado por Obregn, Calles y Crdenas cre, como se dijo, un partido poltico, el cual ms que un partido buscaba convertirse en la totalidad. Dentro del naciente PNR se integraron casi todas las fuerzas e intereses revolucionarios, sin dejar espacio para otras organizaciones. El partido lleg a jugar un papel fundamental en la centralizacin del poder poltico y militar. Fue entonces que, con su aparicin, se impone un frreo control y se unifica a los actores polticos que se encontraban fuertemente atomizados.
24 25

Huntington, Samuel, op. cit., nota 10, p. 286. Ibid, p. 229.

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La reunin de dichos actores en un espacio nico provoc que todos los grupos, al igual que las grandes mayoras, se identificaran con el partido, otorgndole de forma ms o menos implcita una gran legitimidad. Esta identificacin con el pueblo , con las masas, se produce, principalmente, a partir de la reforma que el presidente Crdenas lleva a cabo en el seno del partido. Al incorporar, en 1938, a este instituto poltico a las grandes multitudes, y a la vez establecer un sistema de organizacin y de representacin de intereses de tipo corporativo, se da un importante reconocimiento entre las mayoras y el rgimen. De hecho, con el paso del tiempo esta reforma resultara clave para el sistema poltico, ya que permiti la evolucin desde un partido de lites (el PNR) a un partido fuertemente apoyado y legitimado por las masas. A la par, surge la presidencia de la Repblica como el poder central del entramado poltico. Es decir, el Ejecutivo aparece como la institucin en la que se deposita prcticamente toda la autoridad, dejando de depender del carisma o del poder del personaje que la ocupa. Desde ese momento la fuerza y la legitimidad van a pertenecer a la presidencia, ya no al presidente. La institucin presidencial, por razones de carcter histrico, siempre posey un gran carisma. Sin embargo, durante este periodo dicho carisma, generalmente ligado a los hombres fuertes que ocuparon la silla presidencial, se fue rutinizando hasta terminar por depositarse en la institucin presidencial. Claramente, la emergencia de estos fenmenos fue posible gracias a una serie diversa de factores; como bien seala Arnaldo Crdova, puede decirse que:
La destruccin fsica de los caudillos, comprendido de modo especial el propio general Obregn, la profesionalizacin del ejrcito, la extensin de las comunicaciones que ampliaron inevitablemente la influencia unificadora del centro; la conversin de los jefes militares en empresarios, la participacin y final encuadramiento de las masas populares en el partido oficial, la intensificacin de la reforma agraria... son, todos, elementos que indican la transformacin del rgimen poltico de Mxico y sealan la tumba del caudillismo. Se abre en su lugar la etapa del presidencialismo, fenmeno de la modernizacin del pas que debe ser comprendido como la ltima forma que adquiere en Mxico el gobierno fuerte.26

Si se analiza con detalle, a partir de 1940 la presidencia se convierte en el eje incuestionado sobre el que gira el poder poltico. Al mismo
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Crdova, Arnaldo, op. cit., nota 12, p. 52.

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tiempo, el rgimen logra hacerse de un fuerte apoyo y cuenta con un gran sustento popular. Dicho soporte lo conforman, principalmente, campesinos beneficiados por la reforma agraria; obreros fuertemente apoyados por el Estado, a travs del reconocimiento sindical y de los constantes aumentos salariales decretados; un ejrcito disciplinado y cohesionado, cada vez ms profesional y sujeto al mando civil; y un creciente grupo de servidores pblicos. De esta forma, el nuevo Estado penetr como nunca antes a la sociedad y, hasta cierto punto, por la va de distribucin de tierras, privilegios corporativos, subsidios y proteccin, logr que la comunidad lo identificara con sus intereses. 27 El corazn de la estructura institucional que se estableci durante esta fase fue el aglutinamiento de todos los lderes, grupos, sectores y partidos revolucionarios y, en segundo lugar, el de las mayoras a travs de la creacin de las grandes organizaciones y su posterior inclusin en el partido. As, los lderes como las masas ingresaban al partido ms all de la coaccin que en algunos casos se les pudiera haber aplicado buscando una mejora en sus expectativas, es decir, entraron en busca de beneficios y privilegios que el poder pudiera otorgar, y por la posibilidad real de ver satisfechas sus demandas. Los grupos beneficiados por su inclusin en el sistema poltico resultaron ser representativos de prcticamente toda la sociedad al menos de la organizada; por tanto, este arreglo poltico alcanz una legitimidad inmensa, casi unnime. Mediante el consenso logrado durante esta etapa, Mxico pudo desarrollar las condiciones necesarias para que el Estado adoptara un nuevo papel. El aparato estatal recuper el control fsico del territorio nacional; empez a definir su razn de ser, y despleg una nueva forma de actuacin para ejecutar sus objetivos y alcanzar sus metas; fueron creadas nuevas instituciones y desarrollados amplios programas y enfoques novedosos, para hacer frente a los problemas nacionales. El Estado posrevolucionario comenz a desplegar una fuerza creciente. Emprendi un amplio y activo curso de accin para hacer realidad el papel que la Constitucin de 1917 le haba conferido y que las mayo27 Meyer, Lorenzo, Estado, soberana y nacionalismo , en Varios autores, Los compromisos con la nacin, Plaza y Janes Editores, Mxico, 1996, p. 52. Sin embargo, el Estado estableci sobre estos sectores mediante el corporativismo un fuerte control poltico, entendido el control poltico como: la capacidad de las autoridades para regular y dirigir la forma y contenido de las demandas y apoyos polticos al sistema, as como la naturaleza de los actores del mismo . Meyer, Lorenzo, La etapa formativa del Estado mexicano contemporneo (1928-1940) , Foro Internacional Mxico, abril-junio de 1977, p. 453.

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ras organizadas le exigan. Esto se llev a cabo como vimos mediante una centralizacin casi absoluta del poder poltico: se suprimieron las diversas fuerzas y grupos polticos disgregados de la estructura poltica central, dando como resultado un poder fuertemente cohesionado y centralizado, a partir del cual se pudiera hacer frente a los grandes desafos estatales. Como efecto de la revolucin y de los gobiernos emanados de ella, Mxico se transform rpidamente. Mientras que en 1910 Porfirio Daz tena un poder casi vitalicio y absoluto, en 1940 la presidencia conservaba el poder absoluto, pero se encontraba ya limitada por el principio infranqueable de la no reeleccin. Mientras que en el campo mexicano prevalecan, en 1910, las grandes haciendas y los latifundios que concentraban la mitad de la tierra, en 1940 los gobiernos revolucionarios ya haban repartido casi 15 por ciento de sta, la hacienda prcticamente estaba extinta y lo que despuntaba era el ejido. Igualmente, la clase obrera en 1910 no contaba con derechos como el de huelga, por el contrario, sta era duramente reprimida y en 1940, en cambio, la legislacin regulaba las relaciones laborales y tenda a favor del obrero, el cual ocupaba ya un lugar destacado en el nuevo rgimen. Sin duda, el orden poltico surgido de este arreglo tuvo como principal consecuencia la limitacin y restriccin del pluralismo. Es decir, a pesar de que result sumamente funcional para resolver las exigencias y problemas de la poca y permiti alcanzar cierta estabilidad, en trminos democrticos present un importante dficit que a la fecha no se ha logrado remontar por completo. Para 1940 el Estado mexicano haba alcanzado una solidez impensable aos atrs. Contaba con un presidente poderossimo que cada 6 aos era relevado, pero que conservaba el derecho exclusivo de nombrar a su sucesor; un partido casi nico, en el cual se agrupaba toda la familia revolucionaria y que serva como un eficaz instrumento de control poltico y social. La transformacin del Estado era una realidad: su intervencin era cada vez mayor, hasta volverse imprescindible. El Estado adopt, pues, al igual que en el virreinato o durante el porfirismo, un papel fuertemente tutelar. Durante este periodo la organizacin del rgimen poltico fue la principal tarea y la ms importante. Este proceso, a pesar de lo largo, complejo e incluso difcil y lleno de eventualidades, result extremadamente exitoso. Al rendir protesta el sucesor de Crdenas, el poder ya se encontraba consolidado en torno al presidente y al partido oficial. En suma, desde el

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punto de vista de la construccin de instituciones encaminadas a lograr el afianzamiento de la hegemona del rgimen, se puede decir rescatando las palabras de Lorenzo Meyer que:
Calles y Crdenas terminaron como enemigos polticos, pero vistos bajo la perspectiva de la institucionalizacin, se complementaron de manera excelente. El sonorense puso las bases del Estado Mexicano contemporneo, y cre las instituciones para que finalmente se pasara de la era de los caudillos a la de los procedimientos rutinarios al menos al nivel local. Pero debido al vaco de poder que encontr en 1928 no pudo resistir el llamado a preservar un elemento de caudillaje. Crdenas logr arrancarlo de esa posicin en 1935, y lo elimin como un obstculo para que se cumpliera cabalmente el proyecto que Calles haba diseado para Mxico al trmino de su mandato. Fortalecida de esta manera la presidencia, transformado el PNR en PRM en 1938, destruidos as los viejos partidos y aceptadas en su lugar las organizaciones de masas que se convirtieron en los canales predominantes de la relacin entre los directores del rgimen, todo qued listo para presenciar el surgimiento del actual sistema poltico.28

28 La etapa formativa..., Ibid. pp. 475 y 476. En este sentido resulta til, Aguilar Camn, Hctor y Meyer, Lorenzo, op. cit., nota 11, pp. 85-185.

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EL SISTEMA POLTICO MEXICANO: LA ETAPA CLSICA

I. Introduccin: la etapa clsica del sistema poltico mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Los elementos del sistema poltico mexicano (etapa clsica) . . 1. La presidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El partido oficial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El papel de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La oposicin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El federalismo: la relacin del poder central con los estados y municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El funcionamiento de la economa . . . . . . . . . . . . . III. Las caractersticas del sistema poltico mexicano 1. El carcter autoritario . . . . . . . . . . . . . 2. El corporativismo . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El carcter institucional . . . . . . . . . . . . 4. Un sistema incluyente . . . . . . . . . . . . . 5. El papel de la Constitucin y de las leyes . . . 6. El discurso poltico . . . . . . . . . . . . . . . 7. El papel de la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV. Conclusin: la mecnica del consenso. Funcionamiento y legitimidad del sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPTULO SEGUNDO EL SISTEMA POLTICO MEXICANO: LA ETAPA CLSICA I. INTRODUCCIN: LA ETAPA CLSICA
DEL SISTEMA POLTICO MEXICANO Os llamis los herederos de la Revolucin, quizs porque la consideris como regala que por derecho os corresponde disfrutar. Y se os llena la boca hablando de ella y presumiendo de estarla continuando. Luis CABRERA

El sistema poltico mexicano despus de 1940 ya con las instituciones sobre las que se iba a sustentar, cobr una legitimidad y una eficacia sin precedente en la historia del pas. En esta seccin se abordar dicho fenmeno y se llevar a cabo un anlisis de las principales instituciones que permitieron al rgimen alcanzar la estabilidad y la gran eficacia con que cont durante este periodo. El anlisis que se realizar tiene una limitacin fundamental: no es un estudio de carcter dinmico del desarrollo institucional del rgimen; por el contrario, lo que se pretende realizar es un anlisis que podramos llamar esttico, es decir, una especie de radiografa de los principales factores de poder dentro del sistema poltico posterior a 1940. Se enfatiza la lgica de los procesos ms que la particularidad de uno u otro evento. As, se analizarn a los actores principales que intervienen en la pugna poltica, sus interrelaciones, la mecnica a partir de la cual el rgimen actu y ciertas caractersticas distintivas. Lo que se pretende es realizar una caracterizacin del rgimen en su conjunto: describir los macro-procesos de la poltica mexicana durante este periodo, ms all de los detalles histricos. El rgimen poltico mexicano, sin lugar a dudas, desde su consolidacin alrededor de 1940, tuvo una gran dinmica. Si bien cada institucin
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poltica fue cambiando su actuacin a travs de las diversas administraciones sexenales, el anlisis que se hace de ellas permite comprender a plenitud el funcionamiento de la poltica durante esta etapa.29 Sin embargo, surgen varios interrogantes: en realidad, de qu periodo temporal estamos hablando? durante cunto tiempo tuvo vigencia el arreglo poltico al que hacemos referencia? En suma, cul es la etapa clsica del sistema poltico mexicano? Por un lado ya hemos establecido una frontera de inicio: 1940. El problema radica en establecer el lmite en el que este arreglo comienza a perder efectividad, es decir, cundo el consenso poltico alcanzado entra en crisis. En este sentido, el movimiento estudiantil de 1968 signific, indudablemente, una crisis importante para el sistema. Tambin la agitada dcada de los 70 con la presencia de la guerrilla (tanto urbana como rural), y de las primeras crisis econmicas importantes es una fecha de referencia; al igual que el ao de 1982, cuando el modelo de desarrollo econmico del pas prcticamente se colapsa. As, las crisis recurrentes significaron grandes presiones sobre el rgimen poltico; a pesar de todo esto, sus instituciones de una forma u otra siguieron funcionando. Basta citar unos ejemplos evidentes: la presidencia de la Repblica ejerci a pesar del desgaste y descrdito que acumul en los ltimos aos un poder casi absoluto por lo menos hasta 1994. El proceso tradicional en la sucesin presidencial funcion igualmente hasta 1994. Las elecciones no comenzaron a ser competidas hasta 1983 (en ciertos casos en el mbito local) y ms claramente hasta 1988. Por otro lado, la dinmica centralista del federalismo sigue en vigor hasta la fecha. En el mismo sentido, el Poder Legislativo estuvo subordinado al Ejecutivo hasta 1997, ao en que el partido oficial pierde la mayora en la Cmara de Diputados. El caso del Poder Judicial es ms dramtico an, ya que hasta la fecha su independencia sigue siendo por lo menos dudosa respecto al Ejecutivo. Resulta, pues, muy difcil, si no es que imposible, establecer un lmite temporal, una fecha clara, en que se pueda determinar el final de la eta29 En este punto cabe resaltar lo dicho por Jean Franois PrudHomme, quien afirma que si bien estos elementos contribuyen a caracterizar a grandes rasgos, el funcionamiento del sistema en su expresin clsica, no hay que considerarlos de manera esttica pues su solidez siempre ha sido matizada por la dinmica de la administracin del cierre y de la apertura y de la movilizacin social. En ciertos momentos, la debilidad de algunos de estos pilares ha sido mayor que la de otros . PrudHomme, Jean-Franois, Elecciones, partidos y democracia en Durand Ponte, V. M. (coord.), La construccin de la democracia en Mxico, Mxico, Siglo XXI Editores-ILET, 1994, p. 31.

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pa clsica del sistema poltico. Incluso entre los acadmicos y los estudiosos de la poltica en Mxico no existe consenso ms bien todo lo contrario sobre la conclusin de este periodo y el inicio del proceso de transicin poltica en el que se encuentra inmerso, todava hoy, el pas. As, para limitar el estudio de esta etapa vamos a establecer como el periodo clsico, es decir, el espacio en el cual el rgimen posrevolucionario funcion sin mayores contratiempos y con un consenso casi absoluto, el lapso que transcurre desde 1940 hasta 1982, ao en el que se produce una crisis econmica mayor, que obliga a replantear una serie de elementos antes indiscutidos no slo en lo econmico, sino tambin en lo poltico. Por ltimo, no podemos dejar de lado una cuestin: a pesar de darle validez al anlisis que llevaremos a cabo hasta 1982, debe tenerse en cuenta que por lo menos desde 1968 el rgimen viene arrastrando una serie de problemas y crisis de diversa ndole y un creciente desgaste en sus instituciones.

II. LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA POLTICO MEXICANO

(ETAPA CLSICA)

1. La presidencia A. El presidencialismo
En Espaa, seores, a pesar de que hay un rey, yo creo sinceramente que aquel rey de Espaa haba de querer ser presidente de la Repblica Mexicana, porque aqu tiene ms poder el presidente que un rey, que un emperador. Pastrana JAIMES

a. Introduccin Desde el inicio de su vida independiente, Mxico ha sido gobernado por una serie interminable de hombres fuertes o caudillos; han sido ellos los que han copado la presidencia de la Repblica. Sin lugar a dudas, el Poder Ejecutivo ha sido y contina siendo la pieza clave, el corazn del sistema poltico. El pas, ms que por un sistema presiden-

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cial, opt de jure o de facto por un presidencialismo exacerbado. Esta distincin resulta fundamental, ya que a partir de ella se puede llegar a comprender cmo ha sido utilizado y qu papel ha jugado el poder del presidente. De acuerdo con Maurice Duverger que es quien ha definido con mayor claridad este fenmeno: El presidencialismo constituye una aplicacin deformada del rgimen presidencial clsico, por debilitamiento de los poderes del parlamento e hipertrofia de los poderes del presidente: de ah su nombre. Funciona sobre todo en los pases latinoamericanos que han transportado las instituciones constitucionales de los Estados Unidos a una sociedad diferente .30 A partir de esta definicin, se hace evidente que el presidencialismo prcticamente no tiene nada que ver con un sistema presidencial. Lorenzo Meyer, siguiendo la definicin del propio Duverger, analiza el presidencialismo y afirma que:
Se trata justamente de esa forma de gobierno en donde la divisin de poderes prevista en la Constitucin queda en el papel sin aparecer en la prctica, ya que el Legislativo y el Judicial quedan enteramente subordinados al Poder Ejecutivo, y donde lo mismo ocurre con los poderes locales de los estados y municipios. El trmino presidencialismo, finalmente, tambin implica una sociedad civil dbil y, por lo tanto, poco capacitada para producir actores sociales con la suficiente fuerza propia como para poder actuar con relativa independencia del poder presidencial en significativas cuestiones polticas, tales como: partidos polticos reales, organizaciones empresariales, de clase media, de obreros y de campesinos, medios de informacin, comunidades acadmicas, etctera.31

Este ha sido, indiscutiblemente, el rol que ha jugado la presidencia. Eje sobre el que se articula todo el aparato de poder, el presidencialismo ocupa un lugar central dentro del sistema poltico, al margen inclusive del entramado formal; sobre l gira una compleja red de relaciones y compromisos polticos. Todas las instituciones e instancias de poder se crearon e interactuaban en torno a la figura presidencial: o bien servan como mecanismo mediante el cual negociaban los diversos intereses, o como instru30 Duverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional, 2a. reimp., Mxico, Editorial Ariel, 1992, p.152. 31 Meyer, Lorenzo, La crisis del presidencialismo mexicano. Recuperacin espectacular y recada estructural, 1982-1996 , Foro Internacional, Mxico, nms. 143 y 144, enero-junio de 1996, pp. 19 y 20.

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mento para llevar a cabo la accin presidencial. As, el ocupante en turno de la presidencia se ha convertido en un soberano absoluto: siempre tiene la razn y dispone a su arbitrio de vidas y haciendas . Siendo la mxima autoridad dentro de la dinmica del rgimen, no puede estar equivocado y no tiene cuentas que rendir a los otros poderes, a la nacin ni a nadie. b. El poder de la presidencia
En Mxico existe un monlogo de poder: el presidente ordena y todos ejecutan sin reparos sustanciales. Manuel GONZLEZ OROPEZA

La presidencia de la Repblica, entendida como el mando central sobre el que giran los dems poderes y actores polticos, ha contado en el Mxico posrevolucionario con una fuerza inigualable: ha gozado de atribuciones prcticamente ilimitadas. Esta fuerza surge tanto de las facultades que le otorga la propia Constitucin, como por encima de sta de las facultades metaconstitucionales . Pero, por qu la presidencia lleg a ser tan poderosa? Jorge Carpizo, en su ya clsico estudio sobre el presidencialismo mexicano, da las siguientes razones: a) Es el jefe del partido predominante, partido que est integrado por las grandes centrales obreras, campesinas y profesionales. b) El debilitamiento del Poder Legislativo, ya que la gran mayora de los legisladores son miembros del partido predominante y saben que si se oponen al presidente, las posibilidades de xito que tienen son casi nulas y que seguramente estn as frustrando su carrera poltica. c) La integracin, en buena parte, de la Suprema Corte de Justicia por elementos polticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el presidente est interesado. d) La marcada influencia en la economa a travs de los mecanismos del banco central, de los organismos descentralizados y de las empresas de participacin estatal, as como las amplias facultades que tiene en materia econmica. e) La institucionalizacin del ejrcito, cuyos jefes dependen de l.

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f) La fuerte influencia en la opinin pblica a travs de los controles y facultades que tiene respecto a los medios masivos de comunicacin. g) La concentracin de recursos econmicos en la federacin, especialmente en el Ejecutivo. h) Las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales, como son la facultad de designar a su sucesor y a los gobernadores en las entidades federativas. i) La determinacin de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el pas, sin que para ello exista ningn freno en el Senado. j) El gobierno directo de la regin ms importante, con mucho, del pas, como lo es el Distrito Federal. k) Un elemento psicolgico: que en lo general se acepta el papel predominante del Ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.32 En suma, partiendo de la exposicin de Carpizo podemos sintetizar las facultades del Poder Ejecutivo mexicano en las siguientes tres categoras: 1. Las facultades que se desprenden de la propia Constitucin: el constituyente de 1917 estuvo consciente del peligro que poda representar la existencia de un Poder Ejecutivo debilitado frente al Poder Legislativo (tal y como se haba presentado con la anterior Constitucin, la de 1857), ya que poda producir o bien la parlisis o, por el contrario, un gobierno de corte dictatorial a travs del rompimiento y de la ignorancia del texto constitucional (como fue el caso de Porfirio Daz). Por ello, la Constitucin del 17 otorga al Ejecutivo importantes y amplios poderes, tales como: facultades en materia de legislacin (expedicin de reglamentos, salu32 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 13a. ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 1996, pp. 25 y 26. La caracterstica institucional ms prominente del sistema poltico mexicano afirma Mara Amparo Casar ha sido la centralidad de la presidencia y la enorme concentracin de poder en el jefe del Ejecutivo. De hecho, el concepto de sistema presidencial en Mxico se refiere no slo al arreglo institucional o marco de gobierno inscrito en la Constitucin sino, de manera ms importante, a la concentracin del poder poltico y a la asuncin de la responsabilidad por parte del Ejecutivo del desarrollo econmico y poltico de la nacin. La presidencia en Mxico ha desempeado un conjunto de tareas que en los sistemas democrticos desempean conjunta o independientemente otras instituciones polticas o sociales . Casar, Mara Amparo, El presidencialismo mexicano y la estructura de acceso y distribucin del poder poltico , en Memorias del Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Mxico, UAM-IFE-CNCPyAP, 1996, pp. 65 y 66.

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bridad, subsidios, aranceles, etc.), facultades que podramos llamar cuasi legislativas (como en materia de poltica exterior, suspensin de garantas, veto, etc.); adems, se le confirieron importantes atribuciones tanto en materia de federalismo como ejecutivas, entre las que destaca la potestad para realizar los nombramientos de una serie innumerable de cargos pblicos. 2. El Poder Ejecutivo tiene la atribucin de disponer de la mayora de los recursos y de los bienes pblicos de forma prcticamente ilimitada; tiene un gran poder (completamente arbitrario) en cuanto al uso de estos recursos, por lo que su capacidad para cooptar a los diversos actores polticos le confiere una gran fuerza. 3. Finalmente, se encuentran las facultades metaconstitucionales: stas son una serie de atribuciones que no se encuentran en la Constitucin; por el contrario, surgen a partir de la situacin poltica y del papel que en ella juega la presidencia. Entre las principales se pueden establecer: que el presidente es el jefe nato del partido oficial (el cual es un partido hegemnico) y de la clase poltica en su conjunto; tiene una gran intervencin en los gobiernos estatales y municipales; tiene el poder de designar a su sucesor en la presidencia; adems, el presidente es el rbitro indiscutido de los conflictos que se producen entre las fuerzas que participan en la contienda poltica; asimismo, controla de forma indirecta, a travs del partido, a las grandes organizaciones de masas, las cuales son las encargadas de darle sustento y brindar apoyo tanto al partido como al sistema poltico en su conjunto. Lo cierto es que en la prctica el presidente lo poda todo: desde conceder tierras a los campesinos necesitados, crear importantes complejos industriales, otorgar jugosas concesiones a grupos y personajes afines o leales, decidir, en un sentido u otro, un conflicto laboral, hasta hundir o acabar con sus enemigos o con aquellos que hubiesen sido desleales a la figura presidencial o al partido. El titular del Ejecutivo resultaba omnipotente y omniabarcante, estaba en todo y todo se le deba a l. El elemento psicolgico o subjetivo jug un papel primordial, ya que provocaba que al presidente no se le cuestionara ni se le criticara; gozaba de una legitimidad ilimitada y era considerado como el inicio y el fin de todo lo que pasaba en el pas. Esto le proporcionaba un campo inmenso de actuacin y una fuerza indiscuti-

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da. A modo de ejemplo, cuando Gabriel Zaid habla de las consecuencias de enjuiciar al presidente, resulta que sera altamente desestabilizador y peligroso ya que su poder es inmenso; el presidente mexicano es:
El jefe del Estado, de la ciudad-Estado y de los 31 estados; del Poder Legislativo y del Judicial; de los Guardias Presidenciales, el Ejrcito, la Fuerza Area, la Marina y los cuerpos de polica; del partido oficial, los altoparlantes, la televisin; de las vas y los medios de comunicacin y de transporte; de la moneda, el presupuesto, los crditos, los salarios y los precios; de las tierras, las aguas, los cielos y el subsuelo; del petrleo, la electricidad, la siderurgia, la qumica; del comercio interior y exterior; de la agricultura y la educacin, de la salud y de la pesca, del caf y el azcar; de un conglomerado empresarial como pocos en el mundo, por su tamao, diversidad y control (por lo menos en su propio territorio) de los mercados, la competencia, el personal, la clientela, los proveedores, las fuentes de financiamiento y hasta los accionistas.33

c. La relacin con el partido oficial El Poder Ejecutivo ha dominado y subordinado al partido oficial. Sin embargo, este predominio del presidente en un principio no exista. No fue sino hasta 1935, con el triunfo del presidente Crdenas sobre Plutarco Elas Calles quien ejerca el poder desde la sombra a travs del partido, que la presidencia de la Repblica asume el control absoluto del partido, convirtindolo en un instrumento ms a su servicio. De hecho, los poderes metaconstitucionales del presidente surgen a partir de ese momento. Por lo menos desde 1940, el dominio presidencial permiti que ste tuviera una serie de facultades ms all de las otorgadas por la Constitucin. Destacan la designacin del sucesor en la silla presidencial; el nombramiento, casi de forma ilimitada, de gobernadores, senadores, diputados y presidentes municipales; es el jefe, informal, del partido oficial, y de los sectores y grupos que lo componen (organizaciones de masas: campesinas, sindicatos, taxistas, maestros, populares, etctera) y que representan, prcticamente, al conjunto de la sociedad organizada. Esta relacin entre el aparato estatal el presidente y el partido ha sido, sin duda, una de las claves si no la principal para el funciona33 Zaid, Gabriel, cit. por Aziz Nassif, Alberto, Fin de la presidencia hegemnica y el congreso subalterno , Dilogo y debate de cultura poltica, Mxico, nm. 2, julio-septiembre de 1997, pp. 138 y 139.

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miento del rgimen posrevolucionario. Mediante el control de la mayora prista, el Ejecutivo controla al Legislativo y lo que de ello se deriva (nombramiento de los integrantes del Poder Judicial, etc.); igualmente, con la presencia partidista en todo el territorio, controla los gobiernos estatales y las presidencias municipales. As, el partido se convierte en el mecanismo privilegiado para instrumentar el control sobre los actores polticos y sobre las grandes mayoras. Pero, por qu el partido se ha subordinado al poder de la presidencia de la Repblica y no ha sucedido lo contrario? por qu el partido no fue dueo de la presidencia, como aconteci en diversos sistemas polticos de partido nico o hegemnico? Una posible explicacin necesariamente parcial e incompleta de este fenmeno puede encontrarse a partir de tres puntos: 1. En un inicio, el poder ante la inexistencia de instituciones polticas slidas recaa y era ejercido por un hombre fuerte o caudillo; as, la presidencia no hizo ms que montarse sobre esta autoridad, es decir, ha existido y contina existiendo en la cultura poltica del pas una concepcin personalista de la forma en que se ejerce el poder. 2. El partido oficial nunca ha contado con grandes recursos financieros para lograr su supervivencia de forma autnoma, es decir, a pesar de que las estructuras partidarias se encuentran entrelazadas con el aparato estatal, el partido carece de la capacidad y de fondos propios que le permitan una gestin independiente. De esta forma, el partido depende econmicamente del Estado y del flujo constante de recursos que ste representa. 3. Los cargos polticos realmente importantes se encuentran enmarcados dentro de la rbita de la administracin pblica, la cual es controlada, al igual que los nombramientos y la libre remocin de stos, por el presidente de la Repblica. Por tanto, si se quera realizar una carrera poltica, necesariamente deba ser con el beneplcito y bajo las rdenes del Poder Ejecutivo, ya que l era el mximo responsable de la circulacin y ascenso de los cuadros polticos. Adems, siendo el PRI un partido de carcter hegemnico, resultaba imposible llevar a cabo una carrera poltica relevante fuera de sus filas.

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A partir del dominio que el presidente ejerce sobre el partido, insisto, puede controlar a las dems instancias polticas, ya sea al Legislativo, al Judicial o bien a los actores que buscan ingresar a la poltica (principalmente a travs del control corporativo de las organizaciones de masas). El jefe real del partido, el verdadero lder, resulta ser el presidente de la Repblica, ms all de las propias dirigencias partidistas. De hecho, de forma similar a como lo hace con sus secretarios de gabinete, el presidente dicta las directrices a seguir por el partido oficial. La dirigencia formal del PRI recibe rdenes presidenciales y las acata cual si emanaran de un jefe directo. Basta que el presidente les informe sus deseos para que los rganos partidistas procedan obedeciendo. d. La relacin con los poderes Legislativo y Judicial El Poder Legislativo. El papel que ha jugado el Poder Legislativo dentro del sistema poltico mexicano ha sido extremadamente pobre. Atado a la lgica sexenal de la presidencia y subordinado a su potestad, el Legislativo abdic de sus principales funciones: hacer leyes y servir como mecanismo de control hacia el Ejecutivo. En la expedicin de leyes, mbito de competencia primordial de este rgano, no ha sido ms que el encargado de ratificar y formalizar las decisiones tomadas desde la presidencia. En cuanto a la funcin de control poltico, el Legislativo nunca fue un freno que regulara y limitara la actuacin del Ejecutivo.34 Adems de haber actuado como un rgano ratificador de mero trmite de las decisiones presidenciales, en infinidad de ocasiones ha delegado su poder y sus atribuciones. Luisa Bjar, quien ha estudiado el funcionamiento y el papel jugado por el Legislativo, apunta: ...de factor de control y contrapeso, el Poder Legislativo se convierte en un escudo ms de proteccin del presidencialismo, base del ordenamiento autoritario que da cuerpo a nuestro sistema poltico. Por otra parte, de va para la representacin de las demandas ciudadanas, la institucin slo acierta a convertirse en promotor de los intereses de la lite en el poder .35
34 Un claro ejemplo de esta inactividad del control por parte del Legislativo lo tenemos durante la revisin de la cuenta pblica de 1976, ao en el que el Ejecutivo federal contrat deuda por un monto 44.8 por ciento superior al autorizado, sin que el Legislativo ejerciera sus facultades de sancin; por el contrario, hizo caso omiso a las irregularidades y aprob dicha cuenta pblica. Vase Carpizo, Jorge, op. cit., nota 32, p. 149. 35 Bjar, Luisa, El papel de la legislatura en el Sistema Poltico Mexicano , Estudios Polticos, Mxico, nm. 6, enero-marzo de 1995, p. 203.

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Las Cmaras legislativas siempre fueron vistas como puestos polticos de segunda categora y no como cargos fundamentales para el desarrollo poltico y jurdico del pas. Las plazas realmente importantes se encontraban en la esfera de la administracin pblica controlada por el Ejecutivo. El Legislativo siempre fue un Poder que estuvo subordinado. De hecho, la presidencia y el Congreso han mantenido una relacin de predominio del primero, en detrimento del segundo. Mientras el presidente de la Repblica manda, domina, legisla y es el centro de todo el entramado del sistema poltico, el Legislativo obedece, tramita y aprueba. Sin lugar a dudas, el Poder Legislativo desempea un papel central en el seno del arreglo poltico de los sistemas democrticos: an en las democracias formales , como el caso de Mxico. Si lo anterior es cierto, entonces, surge una cuestin fundamental: cmo se logr que el Poder Legislativo se subordinara y abdicara a favor del Ejecutivo? Primero, a travs del sistema de partido hegemnico se asegur que el presidente y el partido oficial contaran con mayoras abrumadoras en las Cmaras legislativas. Segundo, el simple hecho de contar con mayoras calificadas no aseguraba su subordinacin, por lo tanto el presidente busc que el inters de los legisladores resida en actuar no como un poder de contrapeso del Ejecutivo, sino, antes bien, como un aliado o agente permanente de este ltimo... se ha asegurado la lealtad de los miembros del Poder Legislativo mediante el establecimiento de una estructura de incentivos que hacen que el inters de los legisladores resida en satisfacer los intereses del Ejecutivo .36 Pero, cul fue este sistema de incentivos? El presidente, al ser el jefe del Ejecutivo y, a la vez, jefe del partido, controlaba el reparto de los cargos y la continuidad de las carreras de los polticos. Ningn candidato poda esperar ser postulado y alentar ambiciones polticas sin el apoyo del partido (y por lo tanto del presidente de la Repblica). Entonces, ningn poltico que pertenezca al partido oficial poda avanzar en su carrera ni ascender en la jerarqua del partido o bien de la administracin pblica, sin la bendicin del presidente. Esta subordinacin se consolid a travs de la no reeleccin consecutiva de los legisladores, poniendo fin a la posibilidad de que siguieran ca36 Casar, Mara Amparo, Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo: El caso de Mxico , Poltica y gobierno, Mxico, vol. VI, nm. 1, primer semestre de 1999, p. 91. Igualmente, de la misma autora vase Las bases poltico-institucionales del poder presidencial en Mxico , Poltica y gobierno, vol. III, Mxico, nm. 1, primer semestre de 1996.

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rreras legislativas con cierta autonoma del Poder Ejecutivo. La Constitucin de 1917, en un principio, contemplaba la posibilidad de reelegirse por parte de los legisladores. No fue sino hasta 1933 que se realiz una importante reforma a la Constitucin: se prohibi la reeleccin consecutiva, no slo de los legisladores federales, sino que igual medida se adopt para las legislaturas locales y para los municipios. Como seala Benito Nacif, la no reeleccin consecutiva ciertamente no fue producto de un constituyente desinteresado y neutral, sino parte de una campaa poltica dirigida a fortalecer y consolidar la coalicin inclusiva de polticos encumbrados, organizada por el Partido Nacional Revolucionario (PNR) .37 Estas medidas, adems de los efectos ya apuntados, permitieron que el partido se convirtiera en una organizacin centralizada, disciplinada y cohesionada. Con la prohibicin de la reeleccin consecutiva de los legisladores, se estableci un mecanismo sumamente eficaz para debilitar a las Cmaras y subordinar a sus integrantes:
Al vincular las ambiciones de los legisladores en turno con la organizacin poltica externa que controla la nominacin a cargos de eleccin ms altos..., la no reeleccin consecutiva ha inhibido el funcionamiento de la Cmara de Diputados como un rgano independiente. Convirti a los legisladores en agentes de quienes definan la lista de candidatos a puestos de eleccin o de los dispensadores de patronazgo en el Ejecutivo. Consecuentemente, la no reeleccin consecutiva trajo consigo un profundo e irreversible cambio en el equilibrio de poderes del gobierno federal.38
37 Nacif, Benito, La no reeleccin legislativa, disciplina de partido y subordinacin al Ejecutivo en la Cmara de Diputados de Mxico , Dilogo y Debate de Cultura Poltica, Mxico, nm. 2, julio-septiembre de 1997, p. 154. 38 Ibid. p. 156. Este autor, en otra de sus obras, escribe que: en algn sentido, la prohibicin constitucional de la reeleccin continua (de diputados y senadores) fue un experimento temprano con la ingeniera institucional, desarrollado en busca de efectos calculados sobre la operacin del emergente partido hegemnico. La no reeleccin cambi las opciones institucionales disponibles para los polticos en busca de promocin poltica. La rpida y amplia rotacin en los puestos evit claramente el desarrollo de carreras internas en el Congreso nacional, las legislaturas estatales y los gobiernos municipales. Al institucionalizar el juego de las sillas musicales, la no reeleccin reforz el papel y, por tanto, la fuerza de la organizacin nacional del PNR. El PNR se convirti en un elemento central a tomar en cuenta en las estrategias de los polticos que queran progresar en sus carreras. Para desarrollar una carrera poltica, no era suficiente con ganar un puesto de eleccin. La no reeleccin convirti a la promocin externa, esto es, a la movilidad de un puesto a otro, en un objetivo bsico para los polticos que quisieran sobrevivir en la poltica. En un contexto de rpida rotacin de puestos, los vehculos tradicionales de promocin poltica partidos locales y organizaciones electorales de base distrital se convirtieron en instrumentos muy limitados en su utilidad poltica. Para satisfacer sus ambiciones, de acuerdo con lo moldeado por las nuevas instituciones electorales, los polticos locales se convirtieron en enteramente dependientes de la organizacin nacional del partido, el PNR, que re-

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A partir de esta estrategia, el Ejecutivo pudo controlar y subordinar al Legislativo y asegurarse el predominio poltico. Como se ve, la sujecin de este poder, junto con la del partido, fueron vitales para dar el impulso definitivo a la presidencia y que pudiera convertirse en el corazn del rgimen postrevolucionario: en la autoridad mxima. El Poder Judicial. El papel del Poder Judicial y de la Suprema Corte de Justicia en particular, dentro del sistema poltico, no guarda gran diferencia con el Legislativo. Desde el nacimiento del rgimen posrevolucionario, la independencia de los jueces, de facto, desapareci. El Judicial ha sido en todo momento un poder subordinado, que continuamente sufre la intervencin del Ejecutivo tanto en su integracin como en su comportamiento diario. De los tres poderes, sin duda, ha sido el ms dbil y el ms proclive a capitular frente a la institucin presidencial. El Judicial ha tenido una participacin prcticamente nula para hacer realidad la divisin de poderes, es decir, para frenar los abusos en la actuacin del presidente de la Repblica. En definitiva, la Suprema Corte posee cierta independencia frente al Poder Ejecutivo, pero puede afirmarse que esa autonoma sufre menoscabo en los casos en que el Ejecutivo est interesado polticamente en la resolucin .39 La presidencia ha influido en el desarrollo del Poder Judicial desde el mismo nombramiento de sus integrantes. Con la subordinacin legislativa, el presidente nombr a quien quiso como funcionario judicial. Desde un principio desde el mismsimo nombramiento el Ejecutivo ejerce una influencia excesiva y por completo inapropiada sobre el Poder Judicial en su conjunto. De hecho, la Judicatura dentro del esquema de los sistemas democrticos juega un papel central en la vida poltica, ya que es el cuerpo encargado de la resolucin de los conflictos (incluso los que se
gulaba el acceso a un amplio espectro de rotacin de puestos, desde los gobiernos municipales a los estatales y al federal . Cit. por Romero, Jorge Javier, Las instituciones polticas desde un nuevo ngulo , en Merino, Mauricio (coord.), La ciencia poltica en Mxico, Mxico, CNCA-Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 259. 39 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 32, p. 227; tambin resulta til en este punto, Carbonell, Miguel, Poder judicial y reforma del Estado en Mxico , Dilogo y debate de cultura poltica, Mxico, nm. 7, enero-marzo de 1999, p. 37 y ss. Acerca de su independencia e imparcialidad, Elisur Arteaga afirma que los jueces: Pierden sta (la imparcialidad) cuando estn de por medio los intereses del grupo gobernante... asumen su papel de inquisidores y vengadores. No importa el derecho. Castigan sin mayores pruebas y dictan sus sentencias cuando as conviene al grupo gobernante y no cuando deben hacerlo por mandato constitucional , cit. por Arceo Corcuera, lvaro, Los partidos polticos ante la reforma al Poder Judicial , Dilogo y debate de cultura poltica, Mxico, nm. 7, enero-marzo de 1999, p. 94.

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producen entre los poderes pblicos). A diferencia de lo que acontece en las democracias: Un rasgo tpico de los autoritarismos es la subordinacin del Poder Judicial al Ejecutivo... En Mxico, el Poder Judicial... ha actuado bajo el control directo (aunque no formal) del Poder Ejecutivo, por lo cual, diversos atropellos constitucionales por parte del partido oficial en el Congreso han sido avalados por la Suprema Corte de Justicia .40 e. Los lmites del poder presidencial El poder de la presidencia mexicana, al contar con amplsimas facultades tanto constitucionales como metaconstitucionales, result incontrastable. Pero sin duda la gran fuerza que se concentr en la institucin presidencial tena ciertos lmites. Sus limitantes no tienen que ver con los linderos clsicos , es decir, con aquellos que surgen de la divisin de poderes. Por el contrario, durante este periodo el Ejecutivo careci por completo de los frenos y los contrapesos que podran significar los poderes Legislativo y Judicial (controles horizontales), y menos an el freno de la distribucin de competencias que significa el sistema federal, es decir, tampoco operaban los controles de tipo vertical. Los lmites a los que se enfrent el Ejecutivo eran de otro tipo. Hay que buscarlos tanto en el sistema poltico como afuera del pas. La principal restriccin y la ms importante, sin duda, es el tiempo. El presidente por ningn motivo puede reelegirse (tema tab desde la revolucin maderista, y ms an desde la intentona obregonista y su trgico desenlace); por lo tanto, slo puede durar en el cargo un periodo de seis aos y no ms:
La estricta limitacin del mandato presidencial hizo que los atributos que hasta entonces haban recado sobre las personalidades de los caudillos se trasladaran prcticamente intactos al espacio institucionalizado. El presidente es rbitro incuestionado, aunque no neutral, en las disputas entre los distintos componentes del partido oficial, casi la totalidad de los actores incluidos en el sistema poltico. La aceptacin de la autoridad presidencial
40 Crespo, Jos Antonio y Sahni, Varun, India y Mxico, sus partidos dominantes. Del dominio al agotamiento , Enfoque, suplemento del peridico Reforma, nm. 234, 12 de julio de 1998, p. 10. Sobre la evolucin del Poder Judicial mexicano vase Crdenas Gracia, Jaime, El Poder Judicial en transicin , en Merino, M. (coord.), La ciencia poltica en Mxico, Mxico, CNCA-Fondo de Cultura Econmica, 1999.

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como ltima instancia de los conflictos, permiti mantener la disciplina entre los diversos grupos polticos locales y nacionales, a los que se abra una perspectiva de largo plazo, gracias a la garanta del relevo presidencial.41

En el fondo, este mecanismo result de un valor incalculable para el sistema poltico. Pronto se convirti en una de sus piezas centrales, fundamental para asegurar la disciplina y la cohesin de la clase poltica. Esta continuidad con cambio garantizaba espacios para los grupos de mayor presencia y fuerza en el pas; era una esperanza para ascender a travs de la pirmide del poder, la cual se renovaba cada seis aos y exista la posibilidad efectiva del recambio de grupos e individuos, es decir, un reparto entre las diversas facciones revolucionarias. En suma, fue la llave que permiti asegurar la estabilidad poltica basada en la permanencia de un solo partido en el poder y la implementacin de programas de distinto perfil ideolgico. Los grupos de presin importantes como los empresarios o el clero tambin son un lmite para la actuacin del Ejecutivo. Estos grupos conservan un poder considerable econmico en el primer caso y, sobre las conciencias de la mayora de la poblacin y una gran capacidad de movilizacin, en el segundo e imponen de facto ciertas restricciones al Ejecutivo en lo que se refiere a su campo de actuacin. Por otra parte, y a pesar de su fuerte institucionalidad, el ejrcito es un referente y un lmite muy importante. Si bien su subordinacin al Ejecutivo es total, el instituto armado cuenta con un gran espritu de cuerpo , adems es muy sensible en lo que a su imagen se refiere y al respeto que, por la funcin que desempea, cree merecer. As, le resultara muy difcil al presidente, adems de contraproducente, ir en contra o enfrentarse a los militares y sus intereses. Los Estados Unidos y ciertos organismos internacionales, principalmente los de ndole financiera como el Fondo Monetario Internacional
41 Romero, Jorge Javier, La construccin institucional del presidencialismo , en Memorias del Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Mxico, UAM-IFE-CNCP y AP. 1996, p. 27. As, el papel de la no reeleccin presidencial fue, en realidad, la clave para el mantenimiento de la estabilidad poltica al interior del rgimen. El propio Romero afirma que: el reconocimiento por todos de su papel de gran elector le ofreci a los actores una visin de futuro, gracias a la no reeleccin, que garantizaba el cambio irremisible del titular lo que les permita mantenerse en el juego aun despus de obtener resultados adversos; la no reeleccin presidencial ha permitido que el conjunto del empresariado poltico supusiera expectativas racionales de mejorar sus posiciones con los cambios de gobiernos , pp. 29 y 30.

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(FMI) o el Banco Mundial, juegan un papel muy relevante, ya que Mxico, en cierta medida, ha dependido y depende de stos y de los recursos que aportan. Un acto del Ejecutivo claramente contrario a los intereses de estos organismos o de Estados Unidos (como podra ser el decretar una suspensin unilateral de pagos de la deuda), resultara en un dao mayor para el pas. Por tanto, podemos afirmar que es una restriccin ms para el poder presidencial. Por otro lado, si el sistema en gran medida se basa en el apoyo que le brindan los grandes sectores corporativos, entonces resulta evidente que no se puede actuar abiertamente en contra de stos, ni de los intereses que representan o de sus miembros. Si bien este elemento es una restriccin para la presidencia, sta es bastante subjetiva y especialmente laxa; si no, basta revisar el deterioro tanto salarial como de los privilegios con que contaban que estos grupos han venido sufriendo en los ltimos aos, especialmente a partir de 1982. En cierto sentido, en materia electoral, los partidos polticos que se encuentran en la oposicin fueron un lmite al Ejecutivo y a su partido, ya que stos siempre han necesitado de la concurrencia de otras organizaciones en las elecciones (de lo contrario aparecera como un sistema de partido nico, comparable con los sistemas polticos totalitarios). De esta forma, el Poder Ejecutivo deba otorgar o establecer ciertas condiciones mnimas a la oposicin para que siguiera compitiendo en la justa electoral. La opinin pblica entindase la prensa, la radio, la televisin, etctera, si bien tradicionalmente ha estado controlada y ha sido leal a la presidencia, por su capacidad para difundir los acontecimientos, fue igualmente una restriccin (muy dbil) a la libre actuacin del poder. Por ltimo, existe un tope si bien es muy abstracto y subjetivo que por ms autoridad que concentre el presidente no se puede traspasar; este lmite lo podramos catalogar como lo polticamente correcto . Es decir, en ningn caso podr el Ejecutivo, por ejemplo, establecer un sistema socialista o comunista, atacar abiertamente al partido oficial o a la clase poltica que en l reside, ser contrario a la expropiacin petrolera o al ejido, etctera (este lmite como ya dijimos es muy subjetivo y abstracto; un caso claro de ello se present durante el sexenio del presidente Salinas, cuando se violaron muchos de estos lmites o temas tab: el del ejido, la relacin con el clero, incluso se lleg a hablar de la posibilidad de la reeleccin presidencial).

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f. Corolario
La acumulacin de todos los poderes, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, en las mismas manos, sean stas de uno, de algunos o de muchos, y sea por herencia, por decisin propia o por eleccin, se puede decir, con toda justicia, que es la definicin misma de la tirana. James MADISON

Durante la etapa clsica la presidencia despleg a plenitud su gran podero. Fue la institucin principal y la ms importante, el eje sobre el cual giraron todos los actores polticos. Las reglas sobre las que se ciment el poder presidencial son, en realidad, el ncleo de toda el entramado institucional del rgimen. En este sentido, el presidencialismo mexicano durante mucho tiempo logr desarticular y vaciar de todo contenido a los rganos encargados de limitar y de servir de contrapeso al Ejecutivo. As, los controles que se pudieran haber establecido a travs del sistema de divisin de poderes fueron anulados. Sin embargo, para que la presidencia pudiera llegar a concentrar todo este poder era necesario subordinar el funcionamiento de las restantes instituciones polticas. Esto se llev a cabo a travs de la penetracin y posterior anulacin de sus respectivas atribuciones, y fue hecho mediante un abuso de las prerrogativas presidenciales, para absorber las facultades de los dems poderes estatales que pudieran haber funcionado como contrapeso. Al subordinar a estas instancias, el titular del Ejecutivo pas a ser el centro indiscutido de toda la red de mando; establecindose as un poder unitario e indiviso, que anul la divisin de poderes horizontal (respecto al Legislativo y al Judicial) y vertical (frente a los gobiernos estatales y municipales, es decir, el federalismo). Como qued demostrado, esta subordinacin de las instituciones polticas por parte del Ejecutivo se realiz mediante el establecimiento de toda una estructura de control poltico, encaminada a limitar el acceso y la distribucin del poder, en una forma no competitiva, basndose principalmente en la existencia de un partido oficial de carcter hegemnico. As, una centralizacin aguda y la fuerza poltica concentrada en la presidencia, derivan de la capacidad del propio Ejecutivo para interferir en el principio de representacin y en el de libre sufragio y eleccin.

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Esta interferencia o distorsin se fundamenta en el poder con que cont el presidente en cuanto a decidir quin y bajo qu condiciones y reglas participaba en la lucha electoral y, sobre todo, en el conteo de la votacin. El vnculo parte del hecho de que el Ejecutivo, al controlar el acceso y la distribucin de las parcelas de poder, cuenta con la capacidad de decidir sobre la composicin y la conducta a seguir por parte de los miembros que integran las instituciones que comparten y hacen contrapeso al poder presidencial. Para que la presidencia de la Repblica se pudiera consolidar como el eje sobre el que se estructuraba el poder de todo el entramado institucional, tuvo que adoptar una larga serie de medidas, tal y como qued demostrado en los apartados precedentes. La instauracin del presidencialismo omniabarcante fue la caracterstica distintiva del rgimen: la consolidacin del sistema prista no es ms que un largo recorrido en la afirmacin de la autoridad presidencial. Ello implic la expulsin en la toma de decisiones de una buena parte de los actores polticos; a partir de este punto se explica la subordinacin del Poder Legislativo, la irrelevancia de los jueces y el sometimiento de las regiones al centro; incluso de ah se explica, tambin, la escasa importancia del PRI como partido poltico y su capitulacin como una instancia de toma de decisiones. La subordinacin y anulacin de los dems poderes, as como de los contrapesos que en un momento dado pudieran llegar a frenar al Ejecutivo, fueron realizados como vimos a travs de la introduccin de una estructura de incentivos para que dejaran de funcionar y ya no representaran fuerzas polticas autnomas o ajenas a la rbita de influencia del presidente. Estos incentivos tanto premios como castigos fueron controlados por la institucin presidencial a travs del partido hegemnico. Por consiguiente, el poder casi ilimitado que recay sobre la presidencia como institucin, surge a partir, bsicamente, de dos fuentes: primero, de las amplias facultades que le son otorgadas por el texto constitucional de 1917 y, segundo y ms importante an, debido a la anulacin de los otros poderes, es decir, a la inexistencia de actores o fuerzas con autonoma suficiente que pudieran significar un contrapeso a su predominio poltico. En este sentido, existi una absoluta sincrona en cuanto a los intereses de la presidencia y de los poderes restantes. Con todo, ms all de la gran fuerza y poder depositados en el Ejecutivo, sobre l recaan una serie de equilibrios polticos muy delicados y sensibles. La institucin presidencial form, y forma parte, de una amplia

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coalicin poltica en cuyo seno se proces una compleja y relativamente frgil ecuacin donde intervienen muchos intereses, tanto polticos como econmicos. De hecho, la presidencia es la representacin ms acabada de la compleja combinacin entre constreimientos informales y ordenamientos legales del rgimen. Su papel como tercero interesado pero aceptado por los actores, ha sido clave para el mantenimiento del equilibrio en el entramado. A la vez, ha funcionado como el elemento garante tanto del cambio como de la continuidad .42 El hiper-presidencialismo construido por el rgimen posrevolucionario ofreci al pas una serie de desventajas y de ventajas. Entre las primeras destaca su nulo contenido democrtico: si uno de los principios bsicos de la democracia es la divisin de poderes, en el presidencialismo mexicano sta fue inexistente. Por el contrario, entre las ventajas que aport destaca el papel desempeado en la tan necesaria centralizacin y unificacin del poder poltico, poniendo fin a la fragmentacin de las fuerzas polticas que imperaba en el pas posterior a la revolucin. El presidencialismo ha sido, a pesar de lo rudimentario que pudiera llegar a resultar, la nica forma de organizacin poltica que realmente ha contenido el poder a lineamientos claros y a reglas del juego bien definidas. B. La dinmica de transmisin del poder: la sucesin presidencial La transmisin del poder dentro de un sistema poltico democrtico es un momento clave: es en ese instante cuando se generan tensiones, se produce un gran reacomodo de fuerzas y se presentan grandes presiones que pueden llegar a poner en riesgo la estabilidad poltica. Si esto es cierto en los sistemas democrticos, en uno autoritario como es el caso mexicano las tensiones y presiones se intensifican de forma exponencial. Los sistemas polticos autoritarios histricamente han demostrado que la gran debilidad, su taln de Aquiles, se produce en el momento de
42 Ibid. p. 29. Adems, El Congreso, el Poder Judicial, el gabinete, los gobernadores de los estados, el ejrcito, el partido oficial, las principales organizaciones de masas, el sector paraestatal e incluso las organizaciones y los grupos econmicos privados, reconocieron y hasta apoyaron el papel de la presidencia y el presidente como instancia ltima e inapelable, en la formulacin de iniciativas polticas y resolucin de los conflictos de intereses en la cada vez ms compleja sociedad mexicana , Aguilar Camn, Hctor y Meyer, Lorenzo, A la sombra..., op. cit., nota 11, p. 212. Igualmente, Crespo, Jos Antonio, Jaque al rey. Hacia un nuevo presidencialismo en Mxico, Mxico, Editorial Joaqun Mortiz, 1996.

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enfrentar el recambio de lder o del grupo en el poder. Los autoritarismos, a menos que cuenten con una gran institucionalizacin, se vern sometidos a problemas irresolubles cuando llegue el momento de transmitir el mando. Mxico resolvi este dilema de una manera muy eficaz , pero sin que este momento dejara de ser el de mayor debilidad para el rgimen:
El proceso sucesorio resulta ser, adems del lmite ms drstico (institucional y polticamente) del presidencialismo mexicano, el proceso poltico ms crtico para la estabilidad del sistema presidencial. Si el sistema tiene una situacin de vulnerabilidad, un punto dbil, ste se ubica en el momento final del cargo y en la transmisin del poder. Sin la existencia de otras condiciones de resguardo, el proceso sucesorio tiende a ser de alto riesgo, por ser la ocasin para enfrentamientos ms radicales y agresivos, debido a la magnitud de la apuesta en juego y en ocasin de un inevitable debilitamiento de los controles.43

El rgimen mexicano resolvi de una forma no democrtica pero sumamente funcional el dilema de la sucesin presidencial. Se lleg a elaborar todo un ritual en el que no poda ser de otra forma el vrtice era el presidente de la Repblica. Se establecieron una serie de fases, cada una delimitada por reglas y tiempos precisos. A travs de estas etapas, la continuidad se asegura y el elegido, como adalid de la unin y del cambio, se convierte en el candidato ideal, el ungido de toda la clase poltica prista.
43 Aguilar Villanueva, Luis F., El presidencialismo y el sistema poltico mexicano: Del presidencialismo a la presidencia democrtica , en Hernndez Chavez, A. (coord.), Presidencialismo y sistema poltico. Mxico y los Estados Unidos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 47. Justamente por la debilidad y la posibilidad de turbulencias y desestabilizacin para el sistema poltico, es que cuidar la mecnica sucesoria mexicana se transform con los aos en la responsabilidad central legada por cada presidente a su descendiente directo: ms que la economa, las relaciones internacionales o la estabilidad social, el dispositivo de transferencia ordenada del poder deba ser resguardado como la nia de los ojos del mandatario en turno . Castaeda, Jorge G., La herencia. Arqueologa de la sucesin presidencial, Ediciones Alfaguara, Mxico, 1999, p. 459. El propio Castaeda, paginas atrs, afirma que la diseccin minuciosa de dicho mecanismo muestra su increble fragilidad, incluso en su poca de madurez o crepuscular. Lograr que el mandatario saliente entregue el poder, que el elegido lo acepte sin hostigar, fusilar o crucificar a sus anteriores rivales y, sobre todo, a quien lo invisti, aparece como una hazaa de proporciones hercleas y exige la precisin de la relojera ginebrina. Los resentimientos, las venganzas, las ilusiones y los intereses de por medio en un desalmado juego de suma cero, contribuyen todos a crear una vorgine de ambiciones y excesos cuya contencin descansa en un sistema de extrema precariedad , p. 350. Tambin vase Adler Lomnitz, L. y Gorbach, F., Entre la continuidad y el cambio: El ritual de la sucesin presidencial , Revista mexicana de sociologa, Mxico, julio-septiembre de 1998.

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Las reglas bajo las que oper todo este mecanismo de transmisin del poder fueron establecidas con prontitud: la principal faceta de este dispositivo fue creada entre los aos de 1935 y 1940. En 1935, al poner fin a la influencia poltica de Calles, Crdenas establece a la presidencia de la Repblica como el gran poder, como la autoridad mxima. Fiel a esta idea, el general michoacano la abandona al finalizar su mandato en 1940. Sin embargo, antes de su retirada reserv para la presidencia la facultad de nombrar a su sucesor: ni a los miembros de la familia revolucionaria , ni menos an a los ciudadanos, se les reconoci el derecho de intervenir o de contrariar la decisin tomada por el presidente. En este punto el patrimonialismo del rgimen prista adquiri su nivel ms alto. El jefe del Ejecutivo se convirti en una especie de depositario nico de la soberana poltica, reservndose como un derecho exclusivo la designacin de su substituto, algo parecido a una forma de heredar en lnea directa el poder. Pero, en particular, cmo es que se llev a cabo este ritual sucesorio? Principalmente a travs de dos figuras propias del folklore poltico mexicano, casi irrepetibles: el tapado y el dedazo. El tapado jugaba un papel muy importante para la consecucin de la estabilidad y el orden del proceso sucesorio. Fue central como elemento unificador y de disciplina de la clase poltica. El tapadismo era un ingrediente vital en el dispositivo de control; nadie saba bien a bien quin sera el candidato y, por tanto, podra ser cualquiera: as, todos tenan que comportarse a la altura de las circunstancias, por si acaso. Esta institucin aseguraba la unidad y disciplina al interior del PRI. El elemento clave para su correcto funcionamiento fue que ningn posible candidato revelaba de una forma abierta su deseo por competir y de llegar a ocupar la presidencia. Los diversos sectores y corrientes polticas que integraban al partido no tenan que hacer pblicas, tampoco, sus preferencias acerca de un candidato u otro. De este modo, podra preservarse hasta el final la apariencia de unanimidad, evitando turbulencias y jaloneos entre grupos y, a su vez, asegurar la estabilidad y legitimidad del rgimen. Aunque sumamente elemental e incluso rudimentario, todo este procedimiento result excepcionalmente eficaz y funcional a travs del tiempo. Por otro lado, se encontraba el dedazo, es decir, la capacidad decisoria prcticamente ilimitada del titular del Ejecutivo acerca de quien sera su sucesor. Antes de que esta decisin fuera tomada, se produca una lucha a muerte entre los personajes ms importantes del gabinete presidencial:

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Visto de cerca, el dedazo es bsicamente una lucha sorda y srdida entre los miembros del crculo presidencial por ganar la voluntad del poseedor del gran dedo. Es una lucha tan humillante como intensa, donde nadie pide ni da cuartel; una lucha que empieza desde antes de que el sexenio despunte y concluye slo cuando los perdedores son forzados a aceptar pblicamente su derrota. Esta desgastante lucha de camarillas se lleva a cabo lejos de la mirada del pblico. En la lgica de los contendientes, lo nico importante es la voluntad del presidente, pues los supuestos electores militantes del partido de Estado primero y ciudadanos despus son meros objetos, no sujetos, de la poltica.44

Las sucesiones presidenciales tal y como se llevaron a cabo bajo la rectora de este mecanismo fueron una forma de transmisin del poder poltico completamente autoritaria, vertical e impositiva, pero hay que reconocerlo sumamente eficaz y exitosa. Sin duda, este procedimiento evit, en trminos de violencia y estabilidad poltica, mucho sufrimiento al pas, sobre todo a la luz del siglo XIX mexicano, el cual estuvo repleto de luchas y rebeliones violentas, cuya nica finalidad era la obtencin, lisa y llana, del poder.
44 Meyer, Lorenzo, Liberalismo autoritario. Las contradicciones del sistema poltico mexicano, Mxico, Editorial Ocano, 1995, p. 217. Jorge Castaeda, al hablar del laborioso proceso sucesorio, destaca que: La sucesin desata afanes y codicias descomunales por muchas razones, pero sobre todo por una: hay demasiado poder de por medio. La Presidencia de la Repblica en Mxico no es ni un puesto inaugurador de crisantemos (De Gaulle), ni siquiera una funcin presidencial comn y corriente. Es, o ha sido, todo el poder, en todo el pas, en todo el tiempo, durante su sexenio. Por ese poder de decisin, de colocacin, de enriquecimiento, de transformacin, de figuracin bien vale la pena pelear, engaar, robar y matar, y en todo caso conspirar sin tregua . Castaeda. Jorge G., ibid., p. 518. En esta misma obra, el autor recoge el testimonio de varios ex-presidentes mexicanos y de diversos perdedores en el difcil juego de las sucesiones presidenciales. Esto nos permite ver con mayor claridad los entretelones de este proceso que tradicionalmente se ha llevado a cabo de una forma por decir lo menos semi-secreta. En este sentido, resulta de gran utilidad la declaracin del expresidente Salinas: Yo creo que el mecanismo afirma Salinas tena sentido principalmente en el marco de un sistema de partido casi nico, en el cual la competencia poltica se daba en gran medida en el interior del propio partido; grupos, corrientes e incluso algunos aspectos sui generis de lo que podramos llamar alternancia de equipos o grupos gobernantes, se daban dentro del propio partido gobernante. Esa fue la frmula que encontraron nuestros antepasados al final de los aos veinte y fue perfeccionada durante las siguientes dcadas para poner fin a dos taras de la poltica nacional: la tendencia a la perpetuacin de los gobernantes en el poder y la apelacin a la violencia para conquistar el poder... La responsabilidad principal del Presidente de la Repblica era garantizar la cohesin interna y ejercer un liderazgo capaz de sobreponerse a los intereses particulares y de grupo, lo mismo que a caciques regionales y grupos de presin siempre en busca de decidir la sucesin conforme a sus intereses , p. 235. En general sobre la sucesin presidencial vase, Snchez Susarrey, Jaime, La transicin incierta, Mxico, Editorial Vuelta, 1991, p. 35; y Crespo, Jos Antonio, Los riesgos de la sucesin presidencial. Actores e instituciones rumbo al 2000, Mxico, CEPCOM, 1999, pp. 13-24.

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2. El partido oficial A. Introduccin Por lo menos desde 1940, el partido oficial ha sido mucho ms que un simple partido poltico. Ha aspirado a ser la totalidad y a abarcar todo el espectro poltico. De izquierda a derecha, fue el principal recipiente, la caja de resonancia en la que se procesaban prcticamente todas las disputas y los conflictos de la clase poltica nacional, y los del rgimen en su conjunto. Desde su nacimiento, fue concebido como un brazo para la actuacin del Estado. Surgido desde la cspide, funcion para administrar el poder y asegurar la sucesin ordenada de ste. Un partido, primero de cuadros o lites y despus de masas, que cohesion al grupo poltico triunfante y revirti la atomizacin y el disgregamiento de la dirigencia poltico-militar surgida del movimiento revolucionario. Nacido del establecimiento de un pacto de los grupos polticos ms representativos, suscrito desde el centro, con la finalidad expresa de subordinar a la periferia. Desde esta perspectiva, el PRI nunca ha sido un verdadero partido poltico en competencia e igualdad de condiciones con otros. Pero tampoco ha sido un bloque cerrado. En su seno conviven las corrientes ideolgicas ms dismbolas, sometidas, todas, a las mismas reglas del juego: a la subordinacin frente a la autoridad omnipotente del presidente de la Repblica. As, ha sido, a la vez, muchos grupos en disputa por el poder y la gran caja negra donde se ha dado la mayor parte de la concertacin poltica. El partido oficial se transform y as funcion durante muchos aos en un partido de tipo hegemnico. Fue una institucin que sin caer en un sistema de partido nico propio de los sistemas totalitarios y de la mayora de Estados que atraviesan por una revolucin, se constituy como un monopolio de facto que cop todos o casi todos los espacios polticos. Su predominio no permiti que la oposicin se desarrollase: impidi sistemticamente el crecimiento opositor. En este tipo de sistema, el partido hegemnico goza de condiciones en extremo favorables que implican la negacin de la competencia electoral como tal. El partido, adems de convertirse en una especie de correa de transmisin y de legitimacin de las decisiones tomadas desde la cspide del poder, desempe un papel de capital importancia dentro del sistema poltico. Sobre l recayeron una serie de funciones primordiales para el ade-

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cuado funcionamiento del rgimen, las cuales rebasaban, por mucho, el encargo o el rol que desempean los partidos en el poder dentro de los sistemas democrticos. De esta forma, el papel del partido oficial en tanto partido hegemnico, as como las funciones que le fueron conferidas al interior del sistema poltico, sern materia de estudio en los siguientes apartados. B. El PRI como partido hegemnico
En el mundo muchos lderes quisieran crear para su beneficio una situacin comparada a la de Mxico con el Partido Revolucionario Institucional, el PRI, pero muy pocos tienen posibilidades de hacerlo. Juan LINZ

La coalicin poltica de los revolucionarios, de forma inteligente, instituy un sistema de partido sumamente ingenioso y eficaz para lograr su propsito principal: monopolizar el poder durante el mayor tiempo posible. Se instrument un tipo de partido que Giovanni Sartori ha calificado como hegemnico. Este sistema, a diferencia de uno unipartidista, se estructura en torno a un partido con un dominio abrumador que, sin embargo, permite la existencia de otros institutos polticos, pero siempre enmarcados en la periferia: como partcipes secundarios o de segunda clase. Desde esta perspectiva, el partido hegemnico siguiendo la definicin clsica elaborada por el propio Sartori:
No permite una competencia oficial por el poder, ni una competencia de facto. Se permite que existan otros partidos, pero como partidos de segunda, autorizados; pues no se les permite competir con el partido hegemnico en trminos antagnicos y en pie de igualdad. No slo no se produce de hecho la alternacin; no puede ocurrir, dado que ni siquiera se contempla la posibilidad de una rotacin en el poder. Esto implica que el partido hegemnico seguir en el poder tanto si gusta como si no. Mientras que el partido predominante sigue estando sometido a las condiciones que llevan a un gobierno responsable, no existe ninguna autntica sancin que comprometa al partido hegemnico a actuar con responsabilidad. Cualquiera que sea su poltica, no se puede poner en tela de juicio su dominacin... un sistema de partido hegemnico decididamente no es un sistema multipartidista, sino,

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en el mejor de los casos, un sistema en dos niveles en el cual un partido tolera y asigna a su discrecin una fraccin de su poder a grupos polticos subordinados.45

El sistema de partido hegemnico mantiene formalmente un sistema democrtico en el que la existencia de partidos de oposicin es legal y reconocida. As, cuenta con cierta legitimidad democrtica a pesar de las condiciones en las que se desarrollan las elecciones y el ejercicio del poder. Sobre este sistema recaen, adems, innumerables ventajas respecto al de partido nico, ya que dispone de infinidad de mecanismos para canalizar y permitir la expresin de tensiones y conflictos polticos, principalmente a travs de las vas que ha dejado abiertas para la oposicin y la disidencia. Desde esta perspectiva, el grupo revolucionario enfrent fuertes limitaciones para establecer un sistema de partido nico. Las condiciones no eran propicias para el establecimiento del unipartidismo. De acuerdo con Jos Antonio Crespo:
Los revolucionarios mexicanos no pudieron darse el lujo de establecer un sistema de partido nico, sin mscaras, como s pudieron hacerlo los bolcheviques rusos o los comunistas chinos. Los mexicanos tuvieron que conformarse con lo ms parecido a ello, siempre y cuando mantuviera una apariencia democrtica. Esto llev, pues, a la lite revolucionaria a la necesidad de aceptar (y de hecho fomentar) la presencia de partidos opositores, organizar elecciones guardando la liturgia democrtica, reconocer algunos triunfos a la oposicin, y tolerar en cierto grado algunas disposiciones y prcticas propias de la democracia poltica. El resultado de ello no solamente fue un sistema de partido hegemnico (con sus ventajas y desventajas inherentes), sino adems un impulso constante para abrir y flexibilizar el propio rgimen, pues de mantenerse esttico hubiera provocado su pronta conversin en un sistema de partido nico, situacin intolerable en el caso mexicano.46
45 Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, 2a. ed., Madrid, Alianza Editorial, 1992, pp. 276 y 277. Pginas ms adelante, este autor afirma: Mxico se destaca, por ahora, como caso muy claro y bien establecido de partido hegemnico-pragmtico , p. 279. 46 Crespo, Jos Antonio, Tiene futuro el PRI? Entre la supervivencia democrtica y la desintegracin total, Mxico, Grijalbo, 1998, p. 45. En otra de sus obras, este autor afirma: ...el rgimen de partido hegemnico que surgi en Mxico como consecuencia de la revolucin de 1910 tiene un doble parentesco: a) en primer lugar, el PRI tuvo una similaridad con los sistemas de partido nico, como los del bloque socialista, en virtud del monopolio virtual que ejercieron tales partidos sobre la poltica y el hecho de que stos mantuvieran vnculos orgnicos con el Estado, lo que garantizaba su permanencia en el poder mientras el rgimen lograra perdurar; b) en segundo, el PRI mostr similitud

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Sin embargo, por qu, a diferencia de otras revoluciones, la mexicana no pudo o no quiso establecer un sistema de partido nico? Por qu establecer un partido hegemnico y no un partido nico? Por qu construir todo un entramado aparentemente democrtico cuando, en principio, nada los obligaba? La respuesta es relativamente sencilla y se explica desde una doble vertiente: primero, la revolucin nace con demandas eminentemente polticas: Madero buscaba establecer la democracia como el rgimen que rigiera al pas. As, hubiera sido un despropsito inimaginable en trminos de legitimidad ir en contra de los ideales primarios del movimiento revolucionario. La propia dinmica revolucionaria obligaba a sus lderes a construir un sistema democrtico que al menos en el papel fuera multipartidista, con elecciones peridicas y divisin de poderes. Segundo, la proximidad con Estados Unidos y su gran influencia sobre el pas exiga, igualmente, el establecimiento de una democracia formal como requisito indispensable para obtener su reconocimiento, vital para Mxico. Desde esta perspectiva, las razones enumeradas resultaron definitorias para el establecimiento del partido hegemnico. Dicho partido, en el fondo, se comport como un verdadero partido de Estado, disponiendo sin lmite alguno de los recursos pblicos para perpetuar su dominio.47 Entre el partido oficial y el Estado existieron evidentes lazos ilegales e ilegtimos en relacin a los dems partidos. De esta vinculacin estructural entre uno y otro, el PRI obtena importantes recursos y una fuerza electoral abrumadora. De esta relacin derivaban importantes ventajas y fuentes de poder para el partido oficial:

con los llamados sistemas de partido dominante, en los que un partido controla el gobierno por varias dcadas consecutivas, pero a partir de mecanismos que, no siendo incompatibles con la democracia, pueden encontrarse parcialmente en la dinmica mexicana. En este sentido el PRI, como partido hegemnico, ha sido una especie de hbrido entre un sistema de partido dominante al estilo japons, indio o sueco y otro de partido nico, como el sovitico, el polaco o el hngaro , Fronteras democrticas en Mxico. Retos, peculiaridades y comparaciones, Mxico, Editorial Ocano-CIDE, 1999., p. 16. 47 Por un sistema con un partido de Estado, se entiende cuando: el partido gobernante forma un solo cuerpo con el aparato administrativo y coercitivo del Estado, acta como su rgano poltico, obtiene sus recursos de las finanzas del Estado y excluye la posibilidad de alternancia de otros partidos en el Poder Ejecutivo o en la formacin de una mayora en el Poder Legislativo , Gilly, Adolfo, cit. por Crespo, Jos Antonio, La evolucin del sistema de partidos en Mxico , Foro internacional, nm. 124, Mxico, abril-junio de 1991, p. 603.

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a) La desviacin masiva de recursos estatales (financieros, administrativos y humanos) a favor del partido oficial. Se crea as una contienda electoral sumamente desigual y, en consecuencia, el espritu democrtico queda completamente desvirtuado. b) El control estatal de los procesos electorales, el cual permite la parcialidad de los rganos del gobierno a favor de su partido. Una regla bsica de las democracias es la separacin del gobierno respecto del rgano electoral, para evitar que ste se convierta en juez y parte al mismo tiempo. c) El virtual control gubernamental de los principales medios de comunicacin, o su asociacin estrecha con el gobierno en caso de ser privados, de modo que cierran filas en torno de la causa oficial. Durante las campaas electorales, este hecho llega a ser decisivo, pues la propaganda oficial inunda los espacios publicitarios dejando prcticamente omitido el mensaje opositor, o al menos sumamente disminuido. d) El recurso al fraude a favor del partido oficial, solapado, apoyado o a veces realizado por las propias instituciones gubernamentales, cuyo control del proceso electoral favorece la comisin impune de diversas irregularidades que pueden llegar a modificar un resultado desfavorable al gobierno. e) La imposicin de un resultado favorable al partido de gobierno por va de la fuerza, en aquellos casos en que la oposicin se inconforma con el veredicto oficial a partir de la deteccin de fraude.48

De este modo, a partir de la imbricacin y la compenetracin estructural del Estado y el partido, el rgimen posrevolucionario se convirti en un sistema no competitivo. Es decir, por esta sola caracterstica puede ser considerado como no democrtico. La coalicin en el poder fue extremadamente inteligente e ingeniosa al establecer un partido hegemnico. El carcter hegemnico del sistema de partidos brind ciertas ventajas al rgimen: contribuy, en cierta medida, a darle legitimidad democrtica y le otorg amplias posibilidades de juegos de apertura y cierre, segn lo exiga el momento poltico. La existencia de partidos de oposicin sirvi, igualmente, a este fin: permiti orientar, a travs de canales institucionales, el descontento popular.

48 Crespo, Jos Antonio, PRI: De la hegemona revolucionaria a la dominacin democrtica , Poltica y gobierno, Mxico, enero-junio de 1994, pp. 60 y 61. Del mismo autor, vase Urnas de pandora. Partidos polticos y elecciones en el gobierno de Salinas, 1a. reimp., Mxico, Espasa CalpeCIDE, 1995, pp. 7-51.

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C. Las funciones del partido dentro del sistema poltico oficial Si bien la presidencia de la Repblica ha sido la encargada de ejecutar la autoridad y el mando, el partido debido a las funciones que ha desempeado ha sido la caja negra del rgimen: ha ocupado el papel central como verdadera correa de transmisin o caja de resonancia del sistema poltico. Al interior de ste se llev a cabo la negociacin y el juego de la clase poltica; fue en realidad el recipiente de los mecanismos que dieron estabilidad y cauce al rgimen. As, el partido rebas por mucho las funciones encomendadas a los partidos gobernantes en los sistemas considerados democrticos. A continuacin se har un recuento del papel y las tareas del partido oficial (PRI) al interior del rgimen. En primer lugar, el partido se encarga del reclutamiento de la lite poltica. Al igual que lo hace cualquier otro partido en el mundo, el PRI es el mecanismo ms importante mediante el cual se reclutan y encauzan los cuadros polticos necesarios para la regeneracin del rgimen y, a la vez, permitir su movilidad. Por otra parte, otra funcin que desempea cualquier partido poltico y en este caso el PRI no es la excepcin es la de trabajar como maquinaria electoral. En Mxico, el partido oficial ha funcionado como un mecanismo para legitimar el juego electoral a travs de la organizacin del electorado, movilizndolo para que brinde apoyo al rgimen. El partido, igualmente, ha sido la institucin encargada de administrar y regular las demandas polticas y sociales que le son formuladas al sistema. Ha funcionado como un dispositivo para limitar y restringir las demandas y los intereses particulares, tanto de la clase poltica como de las diversas organizaciones y de la sociedad en su conjunto. Por otro lado, ha sido el centro neurlgico en el que se lleva a cabo la negociacin para acceder a los puestos polticos. Se ha desempeado como el principal instrumento de concertacin, cuya finalidad ha sido distribuir y regular el acceso al poder por parte de los diversos grupos que lo integran. El partido fue el mecanismo que mantuvo los delicados equilibrios polticos en cuanto al otorgamiento de cuotas de poder a los grupos y sectores pristas. Como quinta funcin y tal vez la ms importante, el partido oficial ha sido el encargado a travs del corporativismo del control y representacin de las grandes mayoras organizadas. Dicha contencin resulta la base sobre la que se estructura todo el sistema poltico, ya que a travs

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del control logrado sobre la sociedad y sus organizaciones, el rgimen pudo frenar los impulsos populares y, de esta forma, perpetuar su predominio poltico. Asimismo, es la pieza principal para lograr la integracin de los diversos intereses que conviven al interior del rgimen. Como lo seala Denise Dresser, el partido ha funcionado como una coalicin pragmtica de intereses, ya que representaba el carcter multiclasista de la Revolucin Mexicana. Fue capaz de unificar en una sola tarea poltica los intereses de la mayora de los grupos sociales: conservadores y revolucionarios, campesinos y agroindustriales, obreros y patrones .49 Otra funcin en verdad relevante es la que tiene que ver con la disciplina de la clase poltica y de las masas. El partido a travs de sus funcionarios, se ocupa de una poltica de concesiones y castigos, de disciplina y premios a los lderes y grupos que actan en la poltica nacional y local. Al efecto utiliza los ms variados recursos polticos, legales, administrativos, para aumentar o disminuir el prestigio de los lderes entre las masas, reconociendo la efectividad de su representacin, o procurando que sta deje de tener validez .50 Dicho efecto de control y disciplina resulta clave, ya que al contar con prcticamente el monopolio del poder, la sancin a un dirigente u organizacin significa una condena al ostracismo poltico, lo cual, a su vez, sirve para reforzar dicho monopolio. Sin duda, el partido oficial tambin se encarga de una importante tarea de gestora. En realidad, se convierte en un enlace entre las demandas ciudadanas y el aparato gubernamental. Se constituye como un eficiente aparato de procuracin de bienestar social, que tramita tanto servicios y obra pblica como empleos, concesiones, beneficios materiales, etctera. Finalmente, el PRI desempea una funcin de proteccin al gobierno; se erige como una especie de retaguardia y de resguardo respecto a los intereses del Poder Ejecutivo en los planos parlamentario y micropoltico regional, supervisando que la dinmica de control y gestin administrativa se cumplan .51
49 Dresser, Denise, Muerte, modernizacin o metamorfosis del PRI: Neoliberalismo y reforma partidaria en Mxico , en Cook, Middlebrook y Molinar (eds.), Las dimensiones polticas de la reestructuracin econmica, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1996, p. 216. 50 Gonzlez Casanova, Pablo, El Estado y los partidos polticos en Mxico, 4a. reimp., Mxico, Ediciones Era, 1995, p. 183. 51 Cansino, Csar y Alarcn Olgun, Vctor, La relacin gobierno-partido en un rgimen semicompetitivo. El caso de Mxico , Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales, Mxico, nm. 151, enero-marzo de 1993, p. 31.

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D. Corolario
El prismo se puede definir como un acuerdo no ideolgico entre intereses corporativos y econmicos, por un lado, y los aparatos polticos que controlan la estructura gubernamental, por el otro. Lorenzo MEYER

El partido oficial creado por Calles y consolidado por Crdenas si bien tiene un carcter hegemnico, desempea funciones vitales para el mantenimiento y el equilibrio del sistema poltico en su conjunto. El PRI es un partido que no naci con la finalidad de disputar el poder frente a sus adversarios polticos en las urnas. Por el contrario, surgi para contener en su seno el entramado institucional del nuevo rgimen, abriendo un espacio en el que las lites de la coalicin en el poder pudieran entablar negociaciones internas y ponerse de acuerdo para no afectar sus intereses, distribuirse los cargos pblicos de manera civilizada, conservar el poder de forma monoplica, reclutar a los nuevos miembros de la propia lite, llevar a cabo las movilizaciones que ocasionalmente requiere el rgimen y, por ltimo, en tiempos de campaa electoral, poner en contacto a sus candidatos (y futuros gobernantes) con la sociedad. Como vemos, el PRI ocup un papel central dentro del rgimen, slo subordinado a la presidencia de la Repblica. Sin embargo, a la vez y de forma paradjica, fue mucho menos que un partido, porque su intervencin en el diseo de los programas de gobierno y en el proceso de toma de decisiones polticas o administrativas y en general en el curso de los asuntos pblicos, era mnima .52 As, no constituye una exageracin decir que este entramado todo un sistema de partidos en s mismo fue sumamente eficaz en la consolidacin y posterior funcionamiento del rgimen poltico instaurado por los
52 Loaeza, Soledad, El Partido Accin Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposicin leal y partido de protesta, 2a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 77. El PRI surgi como el espacio de la negociacin poltica por excelencia, pero tambin como el pilar slido de apoyo social organizado del poder del presidente. La alianza entre ambos apareca casi como un hecho natural, gracias a que la relacin de conveniencia recproca se fundaba en la distribucin de incentivos polticos: el presidente obtena la lealtad incuestionada de sus seguidores y el PRI reciba a cambio los beneficios polticos y econmicos de la intermediacin presidencial. La disciplina del partido y el liderazgo presidencial formaban parte del mismo proceso . Espinoza Toledo, Ricardo, Superpresidencialismo y rgimen presidencial en Mxico , en Merino, Mauricio (coord.), La ciencia poltica en Mxico, Mxico, CNCA-Fondo de Cultura Econmica. 1999, p. 64.

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revolucionarios. En suma, resultan de gran utilidad, para concluir, las palabras de Giovanni Sartori a propsito de Mxico: ...si el caso mexicano se evala por lo que es en s mismo apunta el politlogo italiano, merece por lo menos dos elogios: uno, por su capacidad inventiva, y el otro, por la forma tan hbil y feliz con que lleva a cabo un experimento difcil .53 3. El papel de las elecciones
Hemos tenido que orientar el voto para evitar el triunfo de la reaccin. Lzaro CRDENAS

El papel que han desempeado las elecciones y en general todo el entramado electoral en Mxico ha sido muy peculiar. El rgimen posrevolucionario, a diferencia de otros autoritarismos, celebr puntualmente y de forma ininterrumpida elecciones. Sin embargo, dichos procesos carecan de competitividad alguna; por el contrario, a pesar de que formalmente intervenan diversos partidos, la realidad era bien distinta: no exista una autntica disputa. Desde tiempo antes de la celebracin de las elecciones, los ganadores y perdedores ya estaban predeterminados. Estructurado sobre un pacto corporativo, el sistema poltico colocaba a las elecciones como un instrumento secundario: la verdadera contienda poltica se realizaba al interior del partido. Este arreglo, sobra decirlo, a pesar de lo antidemocrtico que era, funcion con una envidiable eficacia, logrando prolongarse durante dcadas. El tipo de elecciones llevadas a cabo (no competitivas o semi-competitivas en el mejor de los casos) es caracterstico de los regmenes autoritarios y desempean una serie de funciones muy diferentes a las elecciones democrticas. Estos comicios persiguen, en realidad, estabilizar y reequilibrar al sistema poltico. En particular, las funciones que estos procesos electorales cumplen son: La legitimacin de las relaciones de poder ya existentes. Permiten distender las presiones polticas al interior del rgimen. Mejorar la imagen al exterior.

53

Sartori, Giovanni, op. cit., nota 45, p. 283.

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Permiten, de forma limitada, la expresin de las diversas fuerzas y partidos de oposicin. Realizar un reajuste de fuerzas para afianzar y reequilibrar al sistema en su conjunto.54 El sistema poltico mexicano, durante su etapa clsica, no escap a este fenmeno. Las elecciones, durante mucho tiempo, jugaron un papel vital para neutralizar las expresiones desestabilizadoras de la oposicin ms radical, de la disidencia antisistmica. A partir de los comicios fue posible la existencia de las vlvulas de escape necesarias para atemperar las tensiones polticas acumuladas. En consecuencia, en el caso mexicano, las elecciones tuvieron al menos cuatro funciones principales: fuente de legitimacin del poder pblico, de las autoridades y de sus polticas; instrumento de socializacin poltica y canal de comunicacin entre gobernantes y gobernados; seleccionar a los cuadros polticos y una funcin estabilizadora.55 Jacqueline Peschard se pronuncia en un sentido similar: afirma que el principal papel que juegan las elecciones es el de mantener en todo momento un control poltico por parte del rgimen en el poder. De hecho, resulta evidente que las elecciones no constituan un camino para elegir gobernantes advierte Peschard, pero s lo eran para mantener actualizadas las ambiciones de movilidad poltica, para refrendar el pacto poltico con los lderes de las organizaciones de masas enclavadas en el partido y con las fuerzas y poderes locales y regionales, para premiar lealtades y castigar errores o indisciplinas; en suma, para mantener lubricadas las redes de control poltico .56 No es una exageracin decir que las elecciones, virtualmente, fueron monopolizadas por el rgimen y su partido de Estado. La oposicin como veremos en el siguiente apartado jug un papel menor, secundario, en esta comedia electoral. Adems de la escasa o nula competitividad de los procesos electorales, durante este periodo se recurri, de forma relativamente amplia, al fraude. Segn Juan Molinar, dicha trampa se lleva a cabo en una doble vertiente: por un lado, aumentando el nmero de votos en favor del PRI y
54 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos polticos, 2a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 19. 55 Loaeza, Soledad, El llamado de las urnas: Para qu sirven las elecciones en Mxico? , Nexos, Mxico, nm. 90, junio de 1985, p. 13. 56 Peschard, Jacqueline, El partido hegemnico; 1946- 1972 , en Varios autores, El partido en el poder. Seis ensayos, Mxico, El Da en libros-PRI. 1990, p. 214.

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por el otro, restndoselos a la oposicin: Lo primero se logra de mltiples maneras anota Molinar, que van desde la manipulacin del padrn electoral para facilitar maniobras del PRI o el relleno unilateral de urnas y la colocacin de casillas fantasmas, hasta la utilizacin de brigadas volantes de votantes, pasando por la banderilla o el taco de varios votos introducidos simultneamente a la urna..., y otros procedimientos poco elegantes pero efectivos. Lo segundo, restar votos a la oposicin, se logra mediante la anulacin de boletas, saqueo de urnas, presin a los electores potenciales, adulteracin de paquetes electorales, etc .57 Ms an, Jorge Castaeda afirma y cito in extenso ya que la referencia no tiene desperdicio que:
Las elecciones se organizaban, no slo se celebraban. El Estado, a travs de la Secretara de Gobernacin y del Registro Nacional de Electores, y en menor medida mediante la accin de los gobernadores, garantizaba el triunfo del partido oficial: por las buenas y por las malas. El padrn electoral, en particular, serva a ese propsito. En l se hallaban inscritos activamente, o va la no depuracin los cientos de miles o ms muertos necesarios con sus respectivas direcciones: eran los invitados falsos a domicilios verdaderos, en la jerga de los operadores para entregar credenciales correspondientes a cientos de delegados y candidatos distritales pristas. Gracias a esas credenciales, a las brigadas volantes compuestas por fieles que votaban cinco o seis veces cada uno, y a determinadas claves... utilizadas para identificar a los muertos, se conseguan los votos pertinentes para alcanzar los totales deseados... Cada abanderado y delegado distritales acudan a la autoridad en Gobernacin para negociar su ayuda: cuntos votos tena y cuntos quera. El Estado le entregaba las respectivas credenciales, cuyo nmero se estimaba a partir de un acervo gigantesco de informacin poltica, censal, social, de cada distrito y del conocimiento perfecto de los cuadros pristas del mismo. Los gobernadores desempeaban igualmente su papel: coordinaban, proponan, organizaban, pero siempre en interlocucin con el centro; sin el centro se desataba el caos... Nada se dejaba al azar. La meticulosidad era merecidamente legendaria... el poder no se conquistaba en las urnas, sino en los concilibulos.58

Sin embargo, en este punto surge una contradiccin, una gran paradoja. Si el PRI, el partido oficial, tiene un carcter hegemnico y ejerce un
57 58

Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la legitimidad..., op. cit., nota 13, pp. 8 y 9. Castaeda, Jorge G., op. cit., nota 43, pp. 444-446.

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control y un monopolio casi absoluto sobre las elecciones, entonces, por qu la necesidad de echar mano al fraude? En el fondo, esta cuestin no es una contradiccin, todo lo contrario. Es un complemento para asegurar el control poltico por parte del rgimen, tanto al exterior (oposicin) como al interior. El fraude electoral fue un mecanismo que se ech a andar por dos motivos: primero, impedir la posible victoria opositora ah donde sta tuviese cierta fuerza (ya fuere por una coyuntura local especfica, por un candidato con carisma, por repudio al candidato oficial, etctera), reproduciendo, de esta forma, su virtual monopolio. Segunda razn, para asegurarse, igualmente, el control de los propios candidatos y de los polticos oficiales. Como apunta Gabriel Zaid: Un candidato del PRI que ganara limpiamente le debera el poder a sus votantes, no al sistema. Peligrosamente (para el sistema), podra sentirse dueo de su propia fuerza, con derecho al poder... pero el sistema no admite ms que un solo poderdante: el Supremo Dador. Suyo es el poder. Suyo, el nico voto que hace falta para ganar .59 Desde esta perspectiva, el rgimen asegur su permanencia en el poder a travs de un doble juego: por el carcter hegemnico del partido oficial y las ventajas que ello acarreaba, y recurriendo al fraude electoral. La oposicin, y con ella la democracia, quedaba postrada, relegada. La disputa electoral no era una competencia con igualdad de oportunidades. Todo lo contrario: si bien la oposicin era dbil, lo cierto es que las instituciones se inclinaban, de forma abierta, en favor de los intereses del partido oficial. La legislacin que regulaba el juego electoral obstaculizaba la formacin de alternativas polticas; eso sin mencionar la parcialidad de las autoridades en beneficio del PRI, que no hacan el menor esfuerzo por disimularla. Como vemos, las elecciones en Mxico no han servido para lo mismo que en los pases democrticos. No han sido el mecanismo privilegiado para encauzar la expresin poltica de la ciudadana, ni para la designacin del gobierno o de los representantes populares. Por el contrario, han
59 Zaid, Gabriel, Adis al PRI, Mxico, Editorial Ocano, 1995, p. 147. El propio Zaid continua diciendo que: El fraude es necesario para asegurar el control, no slo frente a los votantes y la oposicin, sino frente a los propios miembros del sistema. Para que el sistema se mantenga como el nico dueo de la clientela. Para que los concursantes sepan a quin le deben su carrera y a quines deben de ganarse. Para que no haya duda alguna de que se llega al poder por el concurso interno, no por el voto popular, aunque se gane el voto popular p. 148.

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servido como un instrumento legitimador muy eficaz del rgimen, tanto ad intra como ad extra, presentando a Mxico ante los dems pases como una democracia en la cual se desarrollaban elecciones peridicamente y de forma ininterrumpida. 4. La oposicin poltica La oposicin al rgimen posrevolucionario si bien ocup un lugar marginal y muy limitado, desempe de forma involuntaria una funcin muy importante, vital para el mantenimiento de la hegemona prista: con su presencia legitim al sistema y le permiti presentarse como democrtico. El papel opositor estuvo en todo momento marcado por una paradoja: sin duda era necesario, incluso indispensable, y a la vez resultaba indeseable. El entramado multipartidista y, al menos formalmente, competitivo sirvi al rgimen de varias formas. Al poder comparecer ante los ojos de la opinin pblica (nacional e internacional) como un sistema pluralista y competitivo, permiti a la coalicin revolucionaria una legitimacin que de otra forma no se hubiera dado. Dentro de esta dinmica, la oposicin al rgimen autoritario y al partido hegemnico fue indispensable para estabilizarlo y as, de cierta forma, legitimarlo. En este punto surge un interrogante que va a determinar el papel de la oposicin poltica y que ya fue explicado parcialmente al tratar al PRI como partido hegemnico: por qu el rgimen, emanado de una revolucin, no estableci un sistema de partido nico, como s lo hicieron otros movimientos revolucionarios? Adems de las razones ya aducidas en aquel momento, aqu vamos a exponer una respuesta ms amplia. En este sentido, Arnaldo Crdova se cuestiona: por qu el gobierno y su partido oficial quieren una oposicin? y responde de la siguiente manera: ...estas fuerzas gobernantes han necesitado siempre legitimarse frente al conjunto de la sociedad. Por eso han permitido la oposicin y por eso, en ocasiones, han facilitado su creacin y puede decirse, incluso, que en ciertos casos hasta la han inventado. Hay partidos a lo largo de la historia del siglo XX que han sido inventados por el gobierno para legitimar, en una lucha aparente, las instituciones del rgimen dominante .60
60 Crdova, Arnaldo, Panorama histrico de la oposicin en Mxico (periodo 1965-1991) , Anuario jurdico XVIII 1991, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1992, p. 29. En este contexto, Jos Antonio Crespo complementa lo dicho por Crdova al afirmar que: ...adems de

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A pesar de la necesidad del rgimen por contar con una oposicin, durante este periodo los partidos opositores fueron muy dbiles, casi inexistentes; no pudiendo as representar un freno o contrapeso efectivo a la hegemona ejercida por el partido oficial. Sin embargo, esta inefectividad opositora no se ha debido exclusivamente a la fuerza poltica y al consenso logrado por la coalicin revolucionaria que cop el poder, sino que se dise todo un entramado institucional para impedir el crecimiento opositor:
La legislacin electoral ha constituido siempre una camisa de fuerza para la oposicin, aunque nunca tan apretada que la asfixie. El marco jurdico se ha adaptado a diversas condiciones para proteger las ventajas del partido de gobierno, por lo que su evolucin ha sido sumamente dinmica. Por ejemplo, mientras el mayor desafo del partido oficial provino de las escisiones de su propio seno, entonces la ley obstaculiz el desarrollo de la oposicin... Cuando en 1958 logr superar al menos durante 30 aos dicha propensin, entonces se reformul la legislacin para dar aliento de boca a boca al resto de la oposicin de origen extraoficial.61

Cabe destacar que pese a las condiciones desiguales de competencia y de todas las limitaciones a las que se vio sometida la oposicin, sta sigui disputando las elecciones. En este contexto, la principal destreza del rgimen ha sido conservar a la oposicin en la mesa de juego, aun cuando era por todos conocido que los dados estaban cargados hacia el lado del partido oficial. De hecho, la oposicin le ha brindado un gran

brindar legitimidad democrtica, en los sistemas de partido hegemnico se adjudica algunas funciones complementarias a la oposicin. Incluso aceptando su verdadera autonoma respecto del gobierno o precisamente por eso mismo, los partidos de oposicin permiten canalizar por va institucional el descontento, la irritacin y la disidencia de ciertos grupos hacia el rgimen, reduciendo el atractivo a los medios extralegales de protesta por ser stos ms riesgosos para la estabilidad y ms difciles de controlar , Crespo, Jos Antonio, Fronteras..., op. cit., nota 46, p. 92. 61 Crespo, Jos Antonio, La participacin electoral de oposicin en Mxico: Motivos reales y formales , Anuario Jurdico, nm. XVIII-1991, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1992, pp. 71 y 72, y La transicin mexicana , Crnica legislativa, nm. 10, agosto-septiembre de 1996. Este entramado introdujo importantes incentivos para el mantenimiento de la hegemona prista. De hecho, la capacidad de cooptacin del sistema, la enorme heterogeneidad de grupos e intereses representados en el Partido Revolucionario Institucional y la presencia permanente del fantasma del fraude y/o de la represin para quien se inconformara con fuerza poltica por la va electoral, gener un poderoso incentivo para hacer poltica dentro del PRI y con las reglas del sistema . Lujambio, Alonso, De la hegemona a las alternativas: Diseos institucionales y el futuro de los partidos polticos en Mxico , Poltica y gobierno, Mxico, primer semestre de 1995, p. 48.

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apoyo al rgimen y, de forma involuntaria, lo ha fortalecido. Con su presencia en el juego electoral le ha prestado un invaluable sostn, legitimndolo y, a la vez, abriendo los canales necesarios para la expresin de las inconformidades sociales. La oposicin poltica leal ha cumplido dos funciones contrarias entre s, una de forma voluntaria y otra involuntaria:
La primera busca socavar las bases de legitimidad del rgimen prista, para poco a poco dar paso a un sistema plenamente democrtico y competitivo. La segunda proporciona de facto la legitimidad democrtica que el rgimen necesita para sobrevivir, y abre canales institucionales de expresin al descontento ciudadano. Este segundo punto se ha traducido en la continuidad del autoritarismo mexicano, precisamente lo contrario de lo que se buscaba. En ello consiste la mayor paradoja de la oposicin en Mxico. Buscando minar la continuidad del rgimen autoritario, la participacin institucional de la oposicin la ha ampliado y fortalecido.62

A pesar del papel limitado que desempe, resulta evidente que la oposicin fue crucial para la permanencia del rgimen. Result sumamente til. Ante todo, la capacidad del sistema para incluir a disidentes en el juego poltico ha sido un factor primordial quiz el ms importante para evitar la desestabilizacin y poder presentar al rgimen poltico como democrtico, multipartidista y competitivo. 5. El federalismo: la relacin del poder central con los estados y municipios
Mxico, a despecho del rgimen federal de gobierno establecido por la Constitucin, es un pas gobernado en la realidad por una autoridad central incontrastable. Daniel COSO VILLEGAS

Si bien Mxico recoge en su Constitucin un sistema federal, el rgimen posrevolucionario se ha caracterizado por un marcado centralismo.
62 Crespo, Jos Antonio, La participacin electoral..., ibid., p. 69. Por su parte Soledad Loaeza afirma: durante los aos de la continuidad posrevolucionaria, la funcionalidad de la oposicin beneficiaba ms al sistema que la exclua del poder que a ella misma, porque su participacin ofreca una vlvula de escape para algunos descontentos. Tena, por consiguiente, una funcin de estabilizacin de las relaciones polticas, al mismo tiempo que contribua a sostener una fachada democrtica, importante sobre todo para la imagen del pas en el exterior , Loaeza, Soledad, El Partido Accin..., op. cit., nota 52, p. 79.

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Estructurado como un sistema en que el poder mximo y la autoridad absoluta es el presidente de la Repblica, el federalismo no poda subsistir. La dependencia y subordinacin de los estados y municipios al mandato del centro ha sido total. Dentro de este escenario, se pueden establecer cuatro lneas sobre las que se ha establecido dicho control: a) de carcter poltico; b) mediante el uso del orden jurdico; c) a travs de la penetracin de las agencias federales en el mbito local y d) a travs de controlar los recursos econmicos. a) Las razones de carcter poltico: El motivo principal y el ms importante para limitar y obstaculizar el federalismo es el carcter hegemnico del PRI. As pues:
An cuando el PRI ha tenido que respetar ciertas estructuraciones polticas regionales y sus mrgenes de maniobra en los estados no han sido ilimitados, dicho partido funcion tradicionalmente como aparato centralizado y disciplinado. En un sistema en que un partido con estas caractersticas domina todos los niveles de gobierno en elecciones no competitivas, el federalismo se mantiene inerte y su relevancia poltica se reduce a estar ah, como una institucionalidad disponible, que puede potenciarse en cualquier momento... el meollo del asunto est en la diversidad partidaria del centro y de las entidades federativas y/o en la descentralizacin de los partidos, ya que esta variable es la que da dinamismo poltico a la relacin entre el poder central y los estados.63

b) Las razones de carcter jurdico o normativo: histricamente, la tendencia predominante ha sido la de ir incorporando, paulatinamente, materias o facultades que originalmente pertenecen a los estados a la federacin. De esta manera, mediante el recurso de la reforma constitucional, se han federalizado diversas atribuciones en detrimento del poder de los gobiernos locales. Todo ello aunado a las normas que facultan la intervencin directa por parte de la federacin en los asuntos de competencia local.
63 Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio poltico de Mxico, Mxico, UNAM, 1995, pp. 35 y 36. Ms an, el propio Lujambio afirma que el origen de la debilidad del acuerdo federal mexicano... [est] en la presencia continua de un partido hegemnico y disciplinado ocupando todos los espacios constitucionales de nuestro sistema republicano y federal (la Presidencia-jefatura de partido, las dos Cmaras del Congreso y sobre todo las gubernaturas de los estados) , De la hegemona..., op cit., nota 61, p. 62.

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c) Las razones administrativas: el gobierno federal ha ido creando, paso a paso, una serie de agencias, instituciones, empresas paraestatales, patronatos, fideicomisos, etctera, que no han hecho ms que invadir las esferas de competencia locales, restndole, igualmente, poder a los estados y municipios. d) Las razones de carcter econmico: adems de los motivos aducidos anteriormente, el control de los recursos econmicos reviste una gran importancia. Como afirma Mauricio Merino, el verdadero ncleo del federalismo o de cualquier tipo de relaciones entre distintos niveles de gobierno est sin duda en la distribucin del dinero. Todo lo dems puede ser muy importante, pero no es lo fundamental. ...Todos los dems puntos descansan en el dato crucial acerca del dominio efectivo de los dineros .64 El acaparamiento de los recursos se vuelve una de las claves del federalismo. De hecho, en Mxico el gobierno central es el encargado de recolectar la mayora de impuestos, para devolverlos de forma parcial posteriormente a las entidades federativas, en una proporcin que l mismo determina y que por lo general es insuficiente, obligando a las autoridades locales a negociar con la federacin los incrementos de las transferencias, convirtindose en gestores que dependen de decisiones centrales. El predominio de las autoridades federales resulta abrumador. Los recursos que se controlan desde la federacin alcanzan un 85 por ciento del total, dejando solamente el 12 para los estados y 3% para los municipios; significando ello una virtual parlisis o impotencia de los mbitos locales de gobierno.65 En suma, el sometimiento de las entidades federativas y de los municipios a los dictados del centro y en particular a la presidencia de la Repblica, ha sido absoluto. En trminos generales, las causas que han permitido dicha subordinacin se pueden sintetizar en las de carcter poltico
64 Merino, Mauricio, El federalismo y los dineros. La segunda reforma del Estado , Nexos, Mxico, nm. 210, junio de 1995, p. 15. 65 Tal cifra es la que proporciona Jaime Crdenas, vase Transicin poltica y reforma constitucional en Mxico, Mxico, UNAM, 1994, p. 87, basndose en un estudio de Wayne Cornelius y Ann Craig. Una cifra similar se encuentra en Carbonell, Miguel, Constitucin, reforma constitucional y fuentes del derecho en Mxico, Mxico, UNAM, 1998, p. 135. Este autor afirma que en el periodo comprendido entre 1945 y 1991, el gobierno federal ha dispuesto del 84% del total de los recursos pblicos, los estados han administrado un 14% y a los municipios les ha tocado un modestsimo 2.4% . Loc. cit. Tambin vase Schmidt, Samuel, Amenaza y oportunidad. Los retos de la democracia mexicana, Mxico, Editorial Aguilar, 1997.

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(restriccin de la competencia), de carcter jurdico (atraccin de facultades por parte de la federacin), de carcter administrativo (a travs de diferentes agencias e instituciones intervencionistas), y por razones econmicas (control abrumador de los recursos). 6. El funcionamiento de la economa
Cuando el seor es poderoso y prdigo en favores... el pueblo es sordo a las llamadas en nombre de la libertad, sobre todo si jams ha vivido como pueblo libre. Maurizio VIROLI

El papel jugado por la economa en el marco del sistema poltico mexicano result crucial. El desarrollo econmico posterior a 1940 fue impresionante: se alcanz un incremento sostenido del PIB mayor al 6 por ciento anual en promedio. De hecho, este crecimiento permiti en gran parte estabilizar e imponer la hegemona del rgimen. Al acrecentarse ao con ao los recursos y la riqueza disponible tanto para la sociedad como para el Estado, la coalicin revolucionaria se legitim de facto. Dicho en otros trminos: junto con algunos otros elementos (como su origen revolucionario), el desarrollo econmico permiti un gran consenso y la aceptacin social del rgimen. Como ya vimos, la revolucin mexicana prcticamente destruy todo el sistema econmico. Los gobiernos posteriores a este movimiento tuvieron que abocarse, necesariamente, a la reconstruccin de la economa y poner las bases para el futuro desarrollo nacional. De este modo, el rgimen posrevolucionario una vez reconstituida la economa ampli su campo de accin, al igual que su intervencin en los procesos productivos. La creciente intromisin del aparato estatal en el desarrollo econmico nacional se llev a cabo en varios frentes. En particular, el Estado mexicano ech mano a una serie de instrumentos nuevos: una amplia y compleja red de instituciones financieras y crediticias; la creacin y expansin de la infraestructura, las comunicaciones, los servicios de salud, la investigacin y la educacin; la remodelacin del sector agrario; el impulso a la industrializacin. La economa mexicana, al igual que en el resto de Latinoamrica, se regenera a partir de una poltica econmica muy activa por parte del Estado, principalmente en cuanto a la industrializacin y a la sustitucin de

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importaciones. De hecho, se puede decir, de forma meramente esquemtica, que las caractersticas del modelo adoptado fueron: a) la acelerada industrializacin; b) la sustitucin de importaciones, sustentada en la imposicin de elevados aranceles y en cuotas de importacin; c) el papel central del Estado como productor directo en sectores clave; d) subsidios relativamente extensos, tanto a los consumidores como a los productores; e) precios controlados en algunos insumos y en productos considerados vitales; f) control en los crditos y en las tasas de inters para fomentar la inversin; g) finanzas pblicas deficitarias; h) inversin extranjera controlada y relativamente escasa; i) prestacin directa de servicios por parte del Estado (salud, educacin, etctera); j) sistemas de proteccin social y de bienestar para los trabajadores del sector formal.66 Es claro que la caracterstica principal de la economa mexicana durante este periodo fue la de enfocar todos los instrumentos de que se dispona a un slo fin: el crecimiento econmico, al acrecentamiento de la riqueza. Dentro de un contexto de economa cerrada, con baja inflacin (y bajo total control), escasa (por no decir prcticamente nula) movilidad del capital, y con relativa calma y estabilidad en el mbito internacional, no resultaba muy difcil alcanzar dicho objetivo. La amplia libertad y el vasto rango de discrecionalidad para manejar tanto las polticas como los instrumentos econmicos lo facilitaban. El modelo de sustitucin de importaciones fue adoptado en Mxico empatando, de forma perfecta, con el sistema poltico. El pas tuvo una economa con una intervencin estatal muy importante que en cierta medida complementaba la intromisin poltica de la coalicin gobernante. Este esquema, nacido en los aos de la segunda guerra mundial, se estructur en torno a una base de amplia inversin pblica, un mercado protegido y una poltica redistributiva que concentraba el ingreso, matizada por mltiples subsidios de ndole populista, con la finalidad de desactivar los posibles brotes de inconformidad de las clases populares: la desmovilizacin de los impulsos y de las demandas sociales sera vital para el rgimen. A la par, se estableci una relacin perversa con los empresarios, ampliamente retributiva para las dos partes involucradas: las decisiones tocantes a la inversin y el crecimiento se tomaban y en mayor parte de66 Stewart, Frances, La insuficiencia crnica del ajuste en Bustelo, E. y Minujn, A., Todos entran. Propuesta para sociedades incluyentes, Santa F de Bogot, UNICEF-Editorial Santillana, 1998, pp. 33 y 34.

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pendan de l con el gobierno; para ello, la autoridad contaba con innumerables instrumentos y mecanismos: monopolios, subsidios, proteccin de importaciones, concesiones, franca corrupcin. Bajo este acuerdo todas las partes ganaban: jugosas rentas y poder para ambos y, adems, control y sujecin del sector empresarial. Ms an, el sistema poltico y el econmico se complementaban uno al otro, ya que el poder desmesurado de la presidencia aunado al partido oficial y su red corporativa controladora de las diversas demandas, estuvieron sustentados y se apoyaron en la bonanza producida por dicho modelo de desarrollo. Durante este periodo rigi un esquema econmico que persegua la industrializacin de forma protegida, basada en la sustitucin de importaciones, en donde la inversin y el gasto pblico eran en realidad el motor del desarrollo econmico. Este patrn, creado en la dcada de los cuarenta y perfeccionado durante los aos subsecuentes, result sumamente exitoso, al punto que se le conoci como el milagro mexicano. Los resultados, como ya se dijo, fueron un crecimiento, por lo menos durante treinta aos, de alrededor del seis por ciento del PIB, junto con una inflacin reducida; todo ello, pues, fue una de las bases que hizo posible el esplendor del rgimen prista durante la etapa clsica. De este modo, una economa en constante progreso aportando crecientes recursos a la sociedad y al aparato estatal era un factor de desmovilizacin poltica y el lubricante perfecto para un funcionamiento eficaz del sistema autoritario de dominacin. As, el desarrollo de la sociedad a travs de la expansin econmica fue el complemento imprescindible del entramado poltico-institucional del rgimen posrevolucionario. III. LAS CARACTERSTICAS DEL SISTEMA
POLTICO MEXICANO

1. El carcter autoritario El sistema poltico en su etapa clsica ha tenido, sin duda, un carcter autoritario. Como ya lo hemos dicho en varias ocasiones, Mxico vivi bajo el dominio de un entramado poltico-institucional no democrtico, definido en trminos tericos como un autoritarismo. Sin embargo, hoy en da este concepto se ha vuelto un lugar comn, algo que a fuerza de repetirlo incesantemente ha perdido su real significado y dimensin. En consecuencia, antes que cualquier otra cosa hay que definir a los sistemas

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autoritarios para, posteriormente, encuadrar al rgimen mexicano en dicha categora. El trmino autoritario surge en la dcada de los sesenta en 1964 para ser precisos y es acuado por Juan Linz, quien al estudiar la Espaa franquista nota que los conceptos de democracia y totalitarismo resultan insuficientes. Fue entonces que elabor un trmino intermedio. Este autor propone tener por autoritarios a los:
Sistemas polticos con un pluralismo poltico limitado, no responsable; sin una ideologa elaborada y directora (pero con una mentalidad peculiar); carentes de una movilizacin poltica intensa o extensa (excepto en algunos puntos de su evolucin), y en los que un lder (o si acaso un grupo reducido) ejerce el poder dentro de lmites formalmente mal definidos, pero en realidad bastante predecibles.67

Ms all de cualquier duda, el rgimen mexicano entra perfectamente en la definicin de un sistema autoritario. Durante la etapa clsica, el pluralismo estuvo fuertemente limitado a travs de diversos mecanismos, principalmente del partido hegemnico y el corporativismo. Adems, la coalicin revolucionaria careci de una ideologa concreta, basta revisar los bandazos sexenales (como ejemplos paradigmticos tenemos a Lzaro Crdenas y a Alemn) que dio el rgimen. Sobra decir que el mando y el poder poltico han sido ejercidos por un grupo muy reducido y que lo han considerado como una propiedad exclusiva. Mientras, el sistema poltico prista no ha tenido lmites claros y bien definidos en cuanto a su actuacin; por el contrario, se ha movido libremente sin contrapesos o freno alguno como podran ser el Estado de Derecho, la oposicin poltica o la divisin de poderes. Mencin aparte merece el punto de la movilizacin poltica. En esta cuestin cabe hacer un alto, ya que el control ejercido ha sido en extremo sutil. Desde esta perspectiva, se puede decir que el grado e intensidad de movilizacin de los diversos grupos y sectores es ms bien escaso, pues
67 Linz, Juan J., Una teora del rgimen autoritario. El caso de Espaa en Paine, Stanley G. (ed.), Poltica y sociedad en la Espaa del siglo XX, Madrid, Akal Editor, 1978, p. 212. En igual sentido, S.E. Finer caracteriza a un sistema poltico como autoritario cuando Los mtodos de decisin mediante el debate pblico y la votacin son suplantados en gran medida o por completo, por la decisin de las autoridades; los gobernantes disponen de suficiente poder como para ignorar las limitaciones constitucionales; y la autoridad que afirman tener no deriva necesaria ni habitualmente del consentimiento de los gobernados, sino de alguna cualidad especial que ellos solos poseen . Cit. por Escobedo Delgado, Juan Francisco, Resonancias del Mxico autoritario, op. cit., nota 12, p. 12.

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siempre se genera a instancias de la autoridad, y cuando se produce no busca ms que servir a los intereses y deseos de los gobernantes. Se puede hablar, de esta forma, de una movilizacin desde arriba, en donde los agentes que se echan a la calle son estructuras del propio entramado poltico, es decir, grupos, organizaciones o sindicatos sometidos y controlados por el rgimen. Por definicin, estos movimientos carecen de conflictividad alguna. Son factores que apoyan a la coalicin en el poder, y en todo caso, ayudan a que las verdaderas demandas de los sectores populares sean distorsionadas o deformadas hasta hacerles perder sentido. As, a travs del corporativismo se ha logrado la desmovilizacin poltica de las mayoras; adems, ha funcionado como un mecanismo de apoyo al Estado y, a la vez, de control de ste hacia las organizaciones de masas. El rgimen, pues, no slo evit la movilizacin poltica, sino que se asegur al mismo tiempo el apoyo de las mayoras. Por otra parte, los mecanismos e instrumentos que han permitido desde un punto de vista estrictamente poltico el afianzamiento del sistema autoritario han sido la creacin del partido oficial (PRI), con una amplia capacidad para cooptar a la gran mayora de grupos y sectores sociales polticamente activos; la fortaleza de la institucin presidencial y, sobre todo, una regulacin electoral que ha dificultado las posibles vas de expresin de aquellos sectores que no son afines al rgimen prista, obstaculizando el acceso a posiciones de poder por parte de estos grupos. El mexicano ha sido un autoritarismo sui generis. El rgimen prista siempre ha mantenido al menos formalmente instituciones con un contenido y una estructura democrtica. A pesar de ello, se puede concluir a partir de la estructura partidista, las relaciones entre los diversos rganos pblicos y entre los poderes, la centralizacin poltica, el mecanismo adoptado para llevar a cabo la representacin de intereses y el sometimiento de los medios de comunicacin, que el rgimen mexicano cae claramente dentro de la familia de los sistemas autoritarios. 2. El corporativismo La coalicin posrevolucionaria adopt, como uno de sus instrumentos principales, un sistema de tipo corporativo para sujetar y consolidar su control poltico sobre las mayoras organizadas y, ms an, sobre las no organizadas. Lo cierto es que el corporativismo era el modelo de representacin de intereses dominante y la forma de establecer el consenso po-

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ltico; a travs de l se estructuraban los canales de intermediacin ms importantes. En realidad, era un sistema de control e intercambio poltico y una frmula para integrar a las mayoras en el seno del rgimen prista. Sin embargo, antes de entrar de forma concreta al estudio del modelo corporativo mexicano, es necesario definir y aclarar qu es propiamente el corporativismo. En este sentido, quien ha estudiado este fenmeno con mayor profundidad ha sido Philippe Schmitter, y lo ha definido como:
Un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un limitado nmero de categoras singulares, compulsorias, no concurrentes, ordenadas jerrquicamente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas y autorizadas (si no es que creadas) por el Estado y a las que se les concede un explcito monopolio de la representacin dentro de sus respectivas categoras, a cambio de observar ciertos controles en la seleccin de sus lderes y en la articulacin de sus demandas y apoyos.

Este mismo autor reconoce la existencia de dos modelos de corporativismo: uno social y otro de Estado. Acerca de este ltimo afirma:
El corporatismo (sic) de Estado tiende a estar asociado con sistemas polticos en los que las subdivisiones territoriales estn fuertemente subordinadas a un poder central burocrtico; las elecciones no existen o son plebiscitarias; los sistemas de partido estn dominados o monopolizados por un solo partido dbil; las autoridades ejecutivas son exclusivas ideolgicamente y son reclutadas de manera ms restringida, que las subculturas polticas basadas en clase, etnia, lenguaje o regin son reprimidas... el corporatismo de Estado aparece como el elemento definitorio, si no es que de necesidad estructural, para el Estado... autoritario.68

El sistema posrevolucionario se estructur en torno a un modelo de corporativismo de Estado, donde el elemento predominante era la subordinacin de las grandes organizaciones, reproduciendo una dinmica vertical de carcter patrimonialista. De hecho, la tenaza corporativa aprision a prcticamente toda la sociedad mexicana: a los grupos organizados tanto como aquellos sectores que no lo estaban. El corporativismo prista se transform en una red incluyente con un rgido control: en ella se en68 Ambas citas provienen de Schmitter, Philippe C., Teora del Neocorporatismo (ensayos), Guadalajara, Universidad de Guadalajara. 1992, pp. 46, 56 y 67.

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globaban a empresarios, trabajadores, campesinos, comerciantes, profesionistas, maestros, etctera. La incorporacin de estos grupos al sistema poltico signific, por una parte, su subordinacin y, por consiguiente, una prdida en su capacidad de representar intereses y de negociacin; y por la otra, permiti una gran alianza entre estos sectores y el Estado, lo cual, sin duda, result benfico para ambos. La fortaleza de esta alianza provino de las exigencias y demandas populares. El rgimen estableci amplias y profundas relaciones con cada grupo. Se crearon vnculos principalmente de carcter bilateral con los movimientos populares urbanos, con los campesinos, con el movimiento obrero, etctera, incorporndolos en el seno del partido y creando los sectores como una forma de contenerlos. El rgimen incorpor, mediante la creacin de los sectores al interior del partido, a los campesinos, a travs de la Confederacin Nacional Campesina (sector agrario); a los trabajadores, principalmente a travs de la CTM y de otros sindicatos (sector obrero); y a la infinidad de grupos populares, urbanos, de clase media, comerciantes, vendedores ambulantes, etctera, a travs de la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares (sector popular). Estos compartimentos resultaron prcticamente omniabarcantes en sus respectivas materias, haciendo casi imposible la representacin e intermediacin de intereses por fuera de ellos. Estos grupos, al estar incorporados, contaron con una fuerza inigualable. Al lado de stos, existan ciertos sectores polticamente activos pero no totalmente incorporados, como los empresarios; o bien grupos incorporados pero disidentes o no incorporados pero pasivos: el rgimen tuvo una respuesta apropiada para cada uno de ellos. Los empresarios se constituyeron como el grupo ms importante que no se encontraba incorporado en los sectores del partido. Sin embargo, tambin les fue impuesta una forma de organizacin de tipo corporativo. Se estructuraron grandes sindicatos de empresarios como la CONCAMIN, CANACINTRA, etctera. La relacin entre empresarios y Estado fue en extremo sutil; si bien exista cierta subordinacin de los hombres del capital al rgimen, lo que en realidad prevaleca era una alianza mutuamente benfica.69 Por otro lado, se encuentran los grupos no incorpo69 No habiendo consenso entre la clase poltica y la clase econmica, ya que incluso puede haber ciertas contradicciones entre facciones de esas clases, la tendencia que puede observarse es ms hacia la complementariedad de intereses que hacia la confrontacin. El Estado tiene mecanismos para controlarla, pero la clase econmica tiene tambin el poder del capital para frenar iniciativas de corte

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rados pero pasivos; el rgimen implement hacia ellos una serie de polticas que los beneficiaron, cuya finalidad era o bien incorporarlos al partido o mantenerlos pasivos, pero apoyando al sistema. En concreto, la estructura del PRI llega a estos grupos por conducto de las organizaciones de colonos y por medio de los servicios que gestionan los propios miembros del partido oficial, ya sea la tenencia de la tierra, agua, pavimento, luz, drenaje. Es decir, servicios vitales para la poblacin que, a su vez, son muy difciles de proporcionar por organizaciones ajenas al aparato estatal. Respecto a los grupos disidentes, el rgimen ech mano a un sinfn de recursos polticos. De entrada, se entablaba una negociacin y conciliacin entre los lderes de estos grupos y los representantes oficiales, con la finalidad de lograr convencerlos y que se acercaran a los canales oficiales tradicionales; si esto conclua de forma exitosa el sistema poda tolerar incluso cierto grado de autonoma relativa por parte de estos movimientos; es decir, el rgimen recurre en un primer momento a la cooptacin y a negociar. En cambio, si esto no tiene xito, se puede llegar en un caso extremo a la represin y al encarcelamiento de los lderes. As, el Estado aplica una poltica de pan o palo hacia estos sectores. Este apoyo-control de las mayoras no slo aliment la hegemona del grupo en el poder, sino que necesariamente tena que resultar benfico para ambas partes. Sin contar con ciertas ventajas, los sectores corporativizados pronto hubieran buscado romper con este molde que los aprisionaba. El corporativismo, en el fondo, tuvo un importante aliciente poltico y econmico para los diversos grupos: este arreglo presupone, sin duda, que los intereses de las bases, los grupos y de los movimientos sean, en cierta forma, recompensados y satisfechos por el rgimen. Es decir, se ciment en una especie de intercambio: apoyo poltico y sumisin a cambio de prebendas y privilegios de todo tipo. Dichos incentivos o apoyos se estructuraron, siguiendo lo dicho por Jaime Crdenas, a partir de cuatro categoras: apoyos polticos, econmicos, sociales y legales. Entre los de tipo poltico destaca el apoyo prestado por el rgimen a las organizaciones oficiales frente a la disidencia interna o a grupos rivales; por ejemplo, no se ha dudado en involucrar a la
redistributivista o reformista. Hay un interjuego permanente que, hasta ahora, no se ha manifestado en una crisis poltica o, si se quiere, en una crisis de hegemona , Reyna, Jos Luis, Control poltico, estabilidad y desarrollo en Mxico, Mxico, Cuadernos del CES, nm. 3, COLMEX. 1974, p. 25.

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polica y al ejrcito cuando se han presentado afrentas al poder de la CTM o de otros sindicatos afines por parte de organizaciones ajenas a la esfera oficial. A la par, los apoyos de ndole econmica se traducen en transferencias directas de dinero o en especie del Estado a los grupos corporativizados. Los apoyos sociales tienen que ver con el beneficio de los integrantes de estas organizaciones, ya sea mediante su incorporacin a la seguridad social, a travs de facilidades para adquirir viviendas, etctera. Finalmente, los respaldos legales se traducen en obstaculizar e imponer limitaciones a los grupos no oficiales; en particular, esto significa retrasar o incluso cancelar el registro de sindicatos disidentes, la afiliacin colectiva a los sindicatos y la famosa clusula de exclusin, las restricciones para efectuar huelgas, etctera.70 En trminos generales se puede afirmar que el sistema poltico posrevolucionario cre toda una estructura para asegurarse el apoyo de las masas, es decir, para contar en todo momento con un gran respaldo popular. As pues:
A partir del cardenismo (1934-1940) hubo en Mxico una sociedad poltica organizada a base de cadenas de representacin y convenios de privilegio. Hubo para todos y todos pagaron en subordinacin poltica al Estado patrocinador la hegemona sectorial relativa que el patrocinador garantizaba. Los campesinos tuvieron tierra, tutela, piso y subsistencia familiar, proteccin contra el mercado y un presidente grande y proveedor de cuya sombra mitolgica, dadora de la tierra, no han podido separarse todava. Los obreros tuvieron salarios seguros, leyes favorables, sindicatos fuertes, peso poltico y un futuro prometido, siempre por realizarse, cifrado en el articulo 123 constitucional... Los empresarios tuvieron reconocimiento, organizacin cupular, tolerancia y complicidad econmica, repudio poltico en pblico, acuerdo econmico en privado: buenos negocios y mala poltica. Las clases populares urbanas tuvieron organizacin, gestora, empleos y servicios pblicos crecientes, estmulos a su movilidad social. Y fueron el pretexto para formar un sector del partido del Estado que sirvi para promover a las profesiones liberales y a la poblacin polticamente activa de las clases medias hacia los puestos de gobierno, lo cual convirti a la poltica en el espacio de movilidad social ms eficaz de la vida mexicana.71
Crdenas, Jaime, op. cit., nota 65, pp. 67 y 68. Aguilar Camn, Hctor y Woldenberg, Jos, Mxico , op. cit., nota 11, p. 22. En este sentido, y para redondear lo dicho, cabe echar mano a dos citas indispensables, una de Octavio Paz y la otra de Jess Silva-Herzog Mrquez. El premio Nobel mexicano apunta: la base del sistema poltico es el control de las organizaciones obreras, campesinas y populares. Pero la palabra control contiene la
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3. El carcter institucional
El sistema poltico creado por la revolucin reflejaba un alto grado de complejidad institucional. Samuel HUNTINGTON

La coalicin poltica surgida de la revolucin, a diferencia de otros autoritarismos, logr consolidar una fuerte institucionalizacin de su hegemona. De hecho, el carcter institucional del rgimen, por su gran fuerza, es sumamente raro. Los revolucionarios comprendieron de forma temprana la importancia y el valor de crear instituciones y reglas del juego, si bien no democrticas, s estables y claras. En particular:
El autoritarismo mexicano... ha desarrollado un alto grado de institucionalizacin poltica, y esto se entiende como la capacidad para incorporar a amplios sectores de la poblacin al proceso poltico, y el grado de acuerdo entre los principales actores al que estn sujetas las reglas del juego vigente, independientemente de cun democrticas y equitativas sean... el nivel de institucionalizacin que ha desarrollado este autoritarismo se relaciona con su capacidad para preservarse a lo largo del tiempo; es decir, mientras mayor es el grado de institucionalizacin poltica que alcanza un rgimen democrtico o no, mayor ser su margen de continuidad y su base de estabilidad poltica.72

idea de dominacin y mando; la relacin entre esas organizaciones y el sistema es ms sutil y libre. Habra que hablar ms bien de cooptacin de los dirigentes obreros, campesinos y populares. Todos ellos, de una manera u otra, son parte del rgimen y ocupan un alto lugar en la jerarqua. Sin embargo, la integracin de los dirigentes populares dentro del grupo director del pas no explica enteramente el fenmeno. Hay otro factor: los sucesivos gobiernos nunca han sido indiferentes a la situacin de los trabajadores . Paz, Octavio, El peregrino en su patria..., op. cit., nota 18, p. 385. Por su parte, Silva-Herzog Mrquez afirma: Las corporaciones se convirtieron en los verdaderos agentes de la representacin social, vaciando al Congreso de una de sus misiones ms importantes: nutrir la legitimidad a travs de la competencia electoral y el juego parlamentario. A travs de los anchos conductos corporativos, el rgimen absorbi las demandas sociales, subordinndolas al aparato estatal , El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, p. 33. Igualmente vase Camacho Sols, Manuel, El futuro inmediato, t. 15, La clase obrera en la historia de Mxico, 8a. ed., Mxico, Siglo XXI Editores-UNAM, 1993, y Loaeza, Soledad, La lenta construccin del pluralismo mexicano , en Couffignal, George (comp.), Democracias posibles. El desafo Latinoamericano, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1994. 72 Crespo, Jos Antonio, Fronteras..., op. cit., nota 46, p. 43.

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Desde esta perspectiva, las pautas a seguir fueron establecidas con prontitud. En este sentido, la institucionalidad del rgimen se produjo a partir de cuatro puntos centrales: 1. El relevo de los cuadros en el poder: los revolucionarios mexicanos resolvieron dicho dilema el ms difcil de solventar para los sistemas no democrticos dentro de un mismo grupo y sin poner en riesgo su predominio ni la estabilidad poltica. Establecieron, pues, una serie de acuerdos y de reglas para luchar y ejercer el poder. 2. La instauracin de la presidencia como la autoridad mxima: con el establecimiento del presidente de la Repblica como el poder central dentro del entramado poltico, con una fuerza incontrastable, el rgimen cont con un rbitro que decida el rumbo y el resultado de las disputas entre los diversos grupos. Ello permiti que el sistema poltico pudiera procesar toda clase de conflictos y demandas de la clase poltica y de las organizaciones de masas. 3. El partido oficial y el corporativismo: la creacin del partido oficial y la instauracin de un sistema corporativo representan uno de los puntos ms altos de este proceso de institucionalizacin. Con el nacimiento del partido y el desarrollo de organizaciones de masas, fue posible incorporar a la poltica a amplios sectores organizados, permitiendo su control y limitando el nmero e intensidad de sus demandas. 4. La subordinacin de las fuerzas armadas: como vimos en el captulo anterior, los dirigentes polticos implementaron una serie de medidas que subordinaron al ejrcito al mando civil y se puso fin a los alzamientos como forma de obtener el poder, permitiendo as la institucionalizacin plena de las relaciones entre civiles y militares. En general, estos cuatro elementos si no nicos, s los ms importantes resultan centrales para explicar la institucionalidad del rgimen posrevolucionario y su gran estabilidad. A diferencia de otros autoritarismos, mucho ms rgidos y limitados en recursos polticos y por tanto ms frgiles, el mexicano disfrut de una gran solidez. 4. Un sistema incluyente La vida poltica bajo el manto prista nunca tuvo visos de ser excluyente; por el contrario, el rgimen posrevolucionario puede calificarse

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como incluyente desde una doble vertiente: por la capacidad desplegada para incorporar a diversos grupos e intereses al juego poltico, y por el uso limitado, mnimo, de la represin y la violencia. As, el primer punto a destacar es no slo la voluntad, sino tambin la capacidad para integrar a un nmero muy amplio de actores polticos y sociales: desarrollando para ello un importante y permanente trabajo de negociacin y conciliacin. A diferencia de la mayora de los sistemas autoritarios, el mexicano nunca fue realmente excluyente. El impresionante crecimiento econmico posibilit que se abriera a casi todos los grupos y segmentos sociales que tuvieran ambiciones polticas, estuvieran organizados y que, antes que nada, aceptaran plenamente las reglas del juego, y la disciplina y sujecin a la presidencia. De hecho el PRI, prcticamente desde un inicio, se constituy como un complejo conglomerado en el que tenan cabida una serie infinita de camarillas; nunca fue un instituto homogneo, por el contrario, fue una densa coalicin de intereses, cuyo nico cemento era la conservacin del poder y la obediencia ciega al presidente en turno. El rgimen nunca busc ni recurri a la violencia, no al menos de forma generalizada: en el peor de los escenarios hizo uso de ella de forma selectiva. Esta aplicacin limitada y controlada se debe a dos razones: primero, a su relativa apertura, es decir, fue un rgimen benigno y, segundo, por su fuerte institucionalidad, que le permiti gozar de un margen mayor de tolerancia y de maniobra respecto a la disidencia y a la crtica. El autoritarismo mexicano nunca se apoy en la violencia ni en la represin como un instrumento de control: siempre privilegi la cooptacin. En definitiva, existe, en este punto, un amplio consenso: la lite prista no recurri, como s lo hicieron las dictaduras sudamericanas, a la violencia como una forma de dominio poltico. Esta opinin es sostenida, entre otros, por Kevin J. Middlebrook, cuando escribe que:
El rgimen mexicano ha hecho un uso relativamente restringido de la represin contra los grupos polticos opositores y los disidentes individuales. Aunque los cuestionamientos importantes al orden socioeconmico existente han sido suprimidos con energa, con frecuencia la lite gobernante combina la represin selectiva de oponentes al rgimen con la negociacin, la transaccin y con polticas destinadas a conciliar con los reclamos de los grupos que protestan. El nivel comparativamente bajo de la represin en Mxico se debe, en gran medida, a la eficacia del control que el rgimen

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ejerce sobre actores masivos, como lo son los sindicatos y las organizaciones campesinas, mediante una combinacin de controles administrativos estatales sobre la participacin poltica de las masas.73

5. El papel de la Constitucin y de las leyes

Cada vez que la Constitucin o las leyes estorban para algo, se invoca el inters pblico y los principios revolucionarios para no respetar la ley. Luis CABRERA

En Mxico, el Estado de Derecho en general y la aplicacin de la ley en particular, prcticamente no han existido. El rgimen posrevolucionario no se ampar, nunca, en la legalidad como frmula central y principalsima de la convivencia y el desarrollo poltico y social. Todo lo contrario. Comparti con sus congneres autoritarios lo que ODonnell ha llamado una legalidad truncada. En este sentido:
El contexto autoritario tiene una caracterstica fundamental: all no existe (y si es que existe no tiene verdadera eficacia, o se puede anular ad hoc, o est subordinado a reglas secretas y/o al capricho de los gobernantes) un sistema legal que garantice la eficacia de los derechos y garantas que los individuos y grupos pueden enarbolar contra los gobernantes, el aparato estatal y otros que ocupan la cspide de la jerarqua social y poltica existente. Esta es una legalidad truncada: aun en el caso de un autoritarismo institucionalizado, no contiene la garanta de su propia aplicacin contra los gobernantes y otros dirigentes.74

Lo expresado por ODonnell calza a la perfeccin con la realidad poltica mexicana. Se puede decir que la ley y la legalidad, en el mejor de los casos, fueron flagrantemente ignoradas por el rgimen; en el peor, se convirtieron en un instrumento para golpear polticamente a la disidencia. En Mxico se ha hecho un uso discrecional y arbitrario del Derecho. Si quisiramos capturar en una pldora la mdula del autoritarismo posrevo73 Middlebrook, Kevin J., La liberalizacin poltica en un rgimen autoritario: El caso de Mxico , en ODonnell, Schmitter y Whitehead (comps.), Transiciones desde un gobierno autoritario, t. 2, Amrica Latina, 1a. reimp., Barcelona, Editorial Paids, 1994, p. 191. 74 ODonnell, Guillermo, Estado, democratizacin y ciudadana , Caracas, Venezuela, Revista Nueva Sociedad, nm. 128, noviembre-diciembre de 1993, p. 74.

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lucionario deberamos poner el dedo en las desventuras de la legalidad. En la improbable sujecin del poder a la norma se sintetiza el subdesarrollo poltico del pas. El simulacro de legalidad en el que Mxico ha vivido durante dcadas es la nota definitiva de su naturaleza no democrtica: un orden poltico incapaz de acatar su propia legalidad .75 Ms an, en algunos medios se sostiene que el corazn del sistema poltico es la cooptacin, la buena voluntad y la negociacin, negando por completo la importancia del sistema jurdico y de la ley. Esto, a su vez, provoca que el ciudadano se encuentre virtualmente desarmado frente al poder: no sirven ni el derecho, ni la ley, ni razn alguna. Nos encontramos frente al reino de la impunidad y de la arbitrariedad. Optar por el derecho afirma Gabriel Zaid, al margen de la buena voluntad, suele ser un psimo negocio: perder el tiempo o no llegar a nada, cuando no enfrentarse a la violencia de las autoridades, ante las cuales no hay derecho que valga... Lo nico racional es renunciar al derecho y... tratar de sacar algo negociando la buena voluntad .76 En este contexto, se produjo un vaciamiento y una prdida de sentido de las normas jurdicas que obligaban e imponan lmites al poder poltico (y a quien lo encabezaba). Las leyes no se conocan, por lo tanto no se acataban y menos an se les daba cabal cumplimiento. De lo anterior se desprende que no se cumple con el marco legal por vacos de la autoridad, ya sea por deficiencias, lagunas o vaguedades de la propia ley, o bien
75 Silva-Herzog Mrquez, Jess, op. cit., nota 2, p. 35. Por su parte, Gabriel Zaid asevera que: No hay leyes, reglamentos, normas, antecedentes, alegatos, documentos, fotografas, testigos, abogados, peritos, observadores (nacionales o extranjeros) que valgan por s mismos. Lo que vale, lo que da la razn, es la buena voluntad del poder que hace el favor de conceder la razn, si la concede. A las autoridades mexicanas no se les puede demostrar nada. Se les puede rogar que, de la inmensa razn que siempre tienen, concedan un poco al ciudadano que llega a solicitarla. Sin reconocimiento oficial, la verdad no es verdad . Zaid, Gabriel, cit. por Crespo, Jos Antonio, Jaque al rey... op. cit., nota 42, p. 104. 76 Zaid, Gabriel, Adis..., op. cit., nota 59, p. 27. Este autor contina diciendo que: En Mxico, las autoridades pueden actuar como asaltantes, y con mayor impunidad, precisamente por ser autoridades. Pueden robar, humillar, someter y seguir en su cargo. Ni todas ni siempre lo hacen, lo cual le da eficacia al abuso: es selectivo, queda al arbitrio de la autoridad. No vivimos en el rgimen carcelario de Castro ni en la dictadura de Pinochet, sino en un rgimen de derecho sujeto a excepciones selectivas. No vivimos en un Estado de excepcin, pero tampoco en un Estado de derecho sin excepcin. En esto, pero no en aquello; aqu, pero no all; con ste, pero no con aquel; esta vez, pero no todas; rige la arbitrariedad, disfrazada de cumplimiento de la ley. Todo derecho es suspendible selectivamente, al arbitrio de la autoridad . p. 98. Por su parte, Miguel Carbonell afirma que: Empezando por la Constitucin y siguiendo con prcticamente la totalidad del ordenamiento jurdico, puede decirse que el derecho como tcnica de control social carece de niveles aceptables de eficacia cotidiana . Constitucin, reforma constitucional..., op. cit., nota 65, p. 119.

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por negligencia a la hora de su aplicacin. Si las propias autoridades encargadas de aplicar las normas no lo hacen, la tendencia natural de la poblacin en su conjunto ser, igualmente, no respetarlas. El ejemplo paradigmtico lo encontramos en la norma suprema: la Constitucin. A la Carta Magna se la ha llenado de elogios y cumplidos:
La Constitucin es vista como sntesis de las grandes gestas histricas, el agregado de conquistas sociales, la suma de los factores reales de poder, el resumen de nuestro Proyecto Nacional, las decisiones fundamentales del pueblo. La Constitucin, se dice y se repite, es ms que pura norma... Constitucin social, constitucin como forma de vida, constitucin como resumen de herosmo popular, constitucin como aspiracin nacional, constitucin como representacin de futuro. La fraseologa del constitucionalismo oficial es infinita.77

A pesar de todas estas alabanzas y loas por parte del poder, lo cierto es que este es un discurso que inflama la Constitucin para desarmarla, un discurso que rasca el vocabulario constitucional para desactivar su cometido. Debajo de una vehemente perorata constitucionalista, Mxico ha vivido la adulteracin del constitucionalismo. Me refiero a un constitucionalismo oficial... que ha servido para legitimar un rgimen poltico autoritario .78 De esta forma, al desarmar a la Constitucin y al conjunto de leyes de todo contenido normativo y al no ser vistas como algo obligatorio, el rgimen cont con un campo de accin prcticamente ilimitado. La Constitucin, pues, era entendida como el conjunto de decisiones polticas fun77 Silva-Herzog Mrquez, Jess, Constitucionalismo oficial , Mxico, Propuesta, nm. 4, Febrero de 1997. p. 88. Clemente Valds, por su parte, afirma: Creo que en Mxico hemos llegado al punto en que los fundamentos mismos de lo que se llama el constitucionalismo han sido anulados por quienes tienen el poder poltico y lo han utilizado precisamente para dar legalidad a sus intereses. Para lograrlo, nuestros ltimos gobernantes se han dedicado a fomentar la veneracin a la Constitucin, mientras adaptaban el texto constitucional, modificndolo a su antojo, para ensanchar un poder que cada vez perda ms el apoyo de la poblacin , La Constitucin como Instrumento de Dominio, 3a. ed., Mxico, Ediciones Coyoacn. 2000, p. 42. 78 Silva-Herzog Mrquez, Jess, Ibid., p. 82, y contina diciendo: Este modo de acercarse a la Constitucin consiste en llenarla de elogios y despojarla, al mismo tiempo, de su sentido esencial. La lisonja liquida a la ley... El factor comn es la conviccin de que la Constitucin no puede ser considerada como una simple ley. As, hay que leerla como un catlogo de deseos que inspiran pero que no necesariamente obligan . Adems de los pasajes citados, la obra de este autor resulta muy sugerente e ilustrativa a este respecto, vase Constitucionalismo oficial..., Ibid., Cursilera y constitucionalismo , Nexos, Mxico, nm. 254, febrero de 1999. y El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2 , pp. 35 y 36.

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damentales derivadas de los equilibrios de fuerzas y de los agentes reales de poder. Como desenlace natural, la inexistencia de un verdadero Estado de Derecho es una pieza ms del rompecabezas que fue el sistema autoritario posrevolucionario. 6. El discurso poltico El lenguaje y el discurso, prcticamente por definicin, no son, nunca, instrumentos neutros. En todo momento traen aparejadas una fuerte carga: lo dicho (conceptos) y la forma en que se dice jams sern inocuos o inocentes. Menos an cuando el discurso es de ndole poltica. El discurso poltico constituye uno de los recursos con que cuenta todo gobierno, para generar entre la ciudadana la credibilidad y la confianza indispensables para obtener su obediencia. Es, al mismo tiempo, una forma a travs de la cual los dirigentes del pas en cuestin comunican y dan cuenta a los gobernados de los resultados de su gestin. Sin embargo, no siempre el contenido del discurso poltico corresponde con la realidad, por diversas razones. Es ms, se puede afirmar que dadas las caractersticas de la actividad poltica, es prcticamente inevitable cierta separacin entre discurso y realidad (o al menos as ha sido hasta ahora). Es a esa distancia que hoy le llamamos comnmente demagogia .79 Este uso del discurso poltico fue central en el funcionamiento del rgimen prista y un pilar insustituible dentro del complejo proceso de legitimacin. Uno de los objetivos primordiales que se ha buscado mediante la utilizacin del discurso ha sido, incuestionablemente, ocultar, disimular o maquillar la amplia brecha existente entre la formalidad democrtica establecida en la Constitucin y la realidad poltica, claramente autoritaria. El discurso pregona la validez y la vigencia del principio constitucional que establece un rgimen poltico fundado en una repblica democrtica y federal. Al mismo tiempo, insiste en la divisin de poderes como una realidad y que la competencia poltica est abierta: que cualquier partido puede concurrir a las elecciones, salir victorioso y, por tanto, tener oportunidad de gobernar. Las opciones de que un partido distinto al oficial insiste el discurso de la autoridad llegue al poder son reales, al igual que la limpieza y la equidad electoral.
79 Crespo, Jos Antonio, Los usos del discurso oficial en Mxico , Estudios. Filosofa/historia/letras, Mxico, Invierno de 1988, p. 31.

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Adems de la perorata democrtica, el discurso oficial rescata un elemento adicional de legitimacin: la Revolucin Mexicana. La autoridad reiter, una y otra vez, durante mucho tiempo, sobre su supuesto derecho a gobernar debido a su origen revolucionario. Se conceban y as se representaban como los encargados de mantener viva la llama y los ideales revolucionarios, los continuadores de los altos fines y valores pretendidos por los partcipes de la Revolucin. En este punto resulta evidente que la amplia y escurridiza ideologa de la Revolucin Mexicana ha sido una fuente inagotable de demagogia, de retrica, para legitimar al rgimen prista. El sistema poltico mexicano ha aprovechado a travs del discurso, tambin, el recambio sexenal de los lderes polticos para legitimarse. Al inicio de cada administracin se ha impulsado la renovacin de la esperanza social, ha imbuido entre el pueblo la retrica y la idea de que las cosas, ahora s, irn mejor: la Revolucin contina y esta vez s les va a hacer justicia , se ha dicho en reiteradas ocasiones. As pues, este discurso juega un papel fundamental para asegurar la estabilidad poltica. Sin embargo, cabe rescatar el elemento demaggico del que se habl lneas arriba, ya que ha sido ampliamente utilizado por la coalicin posrevolucionaria; la cual ha recurrido a una actitud demaggica en el sentido de fingir, que busca disfrazar la realidad, e incluso ha mostrado un elevado grado de cinismo en el quehacer y el discurso polticos. En particular, el uso de la demagogia en Mxico ha tenido varias funciones: Justificar el ejercicio del poder autoritario, para que parezca que se ejerce de forma democrtica. Ocultar o justificar la ineficiencia, la irresponsabilidad e incluso la corrupcin de los dirigentes polticos. Atacar y desprestigiar a la oposicin al rgimen y a sus miembros. Difundir una imagen pblica adecuada.80 El discurso poltico ha sido utilizado por los principales lderes posrevolucionarios para desviar su responsabilidad y sus culpas hacia factores que escapan a su control o hacia otros grupos, ajenos a ellos. Es decir, hasta donde ha sido posible, se le ha dado un uso para que la dirigencia poltica se lavara las manos. De este modo, se le ha echado la culpa de
80 Ibid., p. 35. Tambin, del mismo autor, vase Los estudiantes universitarios frente al discurso oficial , Foro internacional, Mxico, nm. 121, julio-septiembre de 1990.

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los problemas o reveses nacionales a factores impersonales que no son de control gubernamental: potencias o fuerzas internacionales o bien desastres naturales; ciertos grupos sociales con intereses particulares, opositores o disidentes, funcionarios o administraciones del pasado, etctera. 7. El papel de la corrupcin
La corrupcin no es una caracterstica desagradable del sistema poltico mexicano: es el sistema. Gabriel ZAID La moral es un rbol que da moras o sirve para una chingada. Gonzalo N. SANTOS

La corrupcin, sin duda, ha jugado un papel central en el sistema poltico. No constituye una exageracin decir que este fenmeno ha cruzado de arriba abajo al rgimen; incluso se le ha llegado a considerar, ms que una caracterstica, la esencia misma de la coalicin revolucionaria. Sin embargo, antes de entrar en materia tenemos que hacer una breve precisin y definir qu es la corrupcin y qu comprende este trmino. As, de una forma sencilla, se entiende por corrupcin, segn el Banco Mundial, el abuso de autoridad pblica para conseguir un beneficio privado .81 En apartados precedentes sostuvimos la tesis junto con muchos otros autores de que el rgimen tena un carcter incluyente, y que uno de los mecanismos ms socorridos era la cooptacin. Resulta que la corrupcin, por aadidura, fue la contraparte, la otra cara de la moneda:
81 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado en un mundo en transformacin, Washington, D.C., Banco Mundial, 1997, p. 117. En este mismo informe se sostiene que la corrupcin prolifera cuando las distorsiones del rgimen normativo y de polticas dan oportunidades para ello y cuando las instituciones concebidas para restringirla son dbiles... cuando los funcionarios pblicos tienen amplios poderes discrecionales y escasa responsabilidad, en cierta forma se sta alentando la corrupcin. Los polticos, los burcratas y los jueces controlan el acceso a valiosos recursos y pueden imponer a los ciudadanos y las empresas el pago de ciertas cantidades. Los funcionarios pblicos pueden sentir la tentacin de utilizar sus poderes con fines personales aceptando sobornos; por su parte, los ciudadanos pueden estar dispuestos a hacer pagos ilegales para conseguir lo que quieren del gobierno. As, una condicin indispensable para la corrupcin es que los funcionarios pblicos tengan la posibilidad tanto de ofrecer recompensas como de imponer sanciones , pp. 117 y 118.

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La corrupcin no era un tumor del rgimen. Era su naturaleza... La corrupcin ocup el centro del rgimen porque era la clave para su mantenimiento. Si la mayor parte de los autoritarismos ha enfrentado el disenso con brutal represin, el mexicano lo ha hecho con la mordida, la cooptacin, el contrato, los privilegios... La corrupcin se convirti, as, en un eficaz mecanismo de control poltico, un pegamento de lealtades, un abortivo de rebeliones.82

En el fondo, recurrir a la corrupcin no fue algo fortuito. El recurso del soborno y la compra de voluntades fueron mecanismos de uso reiterado, que desempearon varias funciones. En primer lugar, como un instrumento de estabilizacin del rgimen: comprando e integrando a la lite poltica. En segundo lugar, sirvieron para atemperar las pasiones opositoras y desactivar los conflictos polticos. Result indispensable para flexibilizar y hacer ms pragmticas las polticas pblicas y, en los casos que al rgimen le convena, era una forma de beneficiar ciertas demandas particulares. La corrupcin sirvi para desalentar los choques y enfrentamientos de algunos grupos o sectores con el Estado mediante la compra y el soborno de los lderes. Adems, foment la disciplina, al premiar a los actores polticos obedientes y sumisos a la dirigencia del aparato gubernamental, promoviendo la estabilidad poltica al funcionar como una especie de engrudo que aglutinaba e integraba a los diversos grupos. La corrupcin es, de esta manera, una forma para facilitar la cooptacin y el apoyo poltico. La corrupcin y el soborno otorgaron al rgimen una gran capacidad para integrar a diversos cuadros y lites polticas. Mediante la compra de sus lderes, se pudo tener el apoyo y el consenso permanente de las organizaciones de masas hacia el sistema: privilegiando la cooptacin por encima de la coercin, y reduciendo los costos polticos del mantenimiento
82 Silva-Herzog Mrquez, Jess, op. cit., nota 2, pp. 44 y 45. Ms an, Gabriel Zaid ha dicho que la corrupcin en Mxico consiste en disponer de las funciones pblicas como si fueran propiedad privada; en servir al pas (porque el sistema le ha servido al pas, eso no puede negarse), pero sin dejar a su juicio: ni quines le sirven, ni cmo le sirven, ni cunto se sirvan como pago de sus patriticos servicios . Zaid, Gabriel, op. cit., nota 59, p. 67. Por otra parte, en un estudio muy profundo y sistemtico tal vez el nico que existe sobre la corrupcin en el sistema poltico mexicano, realizado por Stephen Morris, se llega a una conclusin similar: La corrupcin es un mecanismo crucial en el estilo nico de gobernar de Mxico. Al asignar el botn, la corrupcin ayuda a socavar el potencial de las organizaciones para poner en peligro al sistema, y contribuye as a aliviar las demandas de clase . Morris, Stephen D., Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo, Mxico, Siglo XXI Editores, 1992, p. 62.

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de la hegemona por parte de la familia revolucionaria. A la par, ello provoc el surgimiento de una enorme malla de complicidades, fomentando la visin del aparato gubernamental como fuente de privilegios y como medio para enriquecer a grupos ligados al poder poltico. El trfico de influencias y el uso patrimonialista de los recursos pblicos se convirtieron en moneda de uso comn, al grado de conformarse alianzas (que incluan a empresarios, polticos, burcratas, dirigentes campesinos, populares y sindicales, entre otros) para ordear los recursos de empresas y entidades estatales sin lmite alguno. Sin embargo, si la corrupcin era un fenmeno generalizado y muy comn que implicaba grandes costos por la ineficiencia del aparato estatal, cmo es que el rgimen pudo mantener la legitimidad frente a la sociedad? Muy simple. En esta como en otras materias, el Estado mantuvo un doble discurso: a travs de reiterados actos en contra de la corrupcin y al sostener que era un problema individual ( de malos elementos , anti-revolucionarios), hace creer que en realidad combate esta distorsin y aparenta que no es un problema del sistema en su conjunto. Incluso participa en las protestas, ponindose del lado de la sociedad, en contra de los funcionarios corruptos, como si este vicio fuese algo ajeno al Estado y al sistema poltico: Mientras el gobierno promueve el statu quo y recompensa a la lite por su sumisin, condena, combate y maldice a la corrupcin, ante los ojos del pblico. Al movilizar a ste en la lucha contra la corrupcin el rgimen reafirma su apoyo a los objetivos de la Revolucin y coopta la oposicin popular. Sin ella se revelaran muchas de las contradicciones que dividen al sistema .83 IV. CONCLUSIN: LA MECNICA DEL CONSENSO. FUNCIONAMIENTO Y LEGITIMIDAD DEL SISTEMA POLTICO El rgimen poltico posrevolucionario destac, sin lugar a dudas, por una caracterstica principal: el control poltico. Control a las mayoras organizadas y a las no organizadas; control a los partidos polticos y a movimientos opositores o disidentes; control al propio partido oficial y a la clase poltica. Inclusive la estabilidad poltica que durante tantos aos logr el pas se puede explicar a travs del control poltico. As, dicho control esta orientado bsicamente hacia la contencin de las demandas pol83

Morris, Stephen D., ibid. p. 102.

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ticas, reducindolas a simples problemas burocrticos o administrativos. De este modo, resulta mucho ms fcil manejar un problema de esta ndole, que uno propiamente poltico; adems, se puede canalizar a travs del interminable laberinto de burocracias estatales e irlo desactivando paulatinamente. El control fue un insumo indispensable para alcanzar la estabilidad poltica durante este periodo; ms an tomando en cuenta la etapa anterior, donde prevaleca una situacin anrquica, con un gran desorden, fragmentacin del poder y la casi inexistencia del Estado. Dentro de este contexto, la coalicin postrevolucionaria estableci como ya se dijo un nuevo paradigma de gobernabilidad: un frreo control poltico sobre los actores y la limitacin de las demandas populares y de los grupos polticos: las instituciones se generaban para controlar clientelas, grupos sociales y procesos polticos. Y la red de poder mantena un frreo control sobre el sistema, garantizado por un sistema de disciplina y lealtad. Desde muy temprano en la poca posrevolucionaria, los polticos mexicanos aprendieron que dentro de la red se poda disentir, porque all se conseguan premios y recompensas. Fuera de la red, los polticos se exponan al ostracismo y a la represin... La red de poder gener un sistema donde las demandas fundamentales tenan que hacerse dentro de los cauces establecidos para tener alguna efectividad .84 Como vimos, el modelo adoptado para llevar a cabo la intermediacin de las demandas e intereses, es decir, el corporativismo, fue un sistema enfocado a limitar y reducir tanto la cantidad como la fuerza de las demandas populares. De acuerdo con Ignacio Marvn:
La movilizacin por demandas sociales, en esas condiciones, se daba en forma controlada y limitada, puesto que las organizaciones que integraban los sectores del PRI las representaban y controlaban. El consenso se derivaba de ese mismo control de la gestin de demandas o de canales exclusivos para el acceso a la competencia poltica y a la representacin. Cualquier movilizacin planteada por fuera o contra los cauces de las organizaciones oficiales tena pocas posibilidades de xito. Particularmente en los sectores populares, los movimientos o intentos de organizacin independiente terminaron controlados por cooptacin, incorporacin o represin.85
84 Schmidt, Samuel, La red de poder mexicana. Estabilidad poltica y gobernabilidad , Instituciones y desarrollo, Barcelona, Espaa, nm. 3, Abril de 1999, pp. 187-188. 85 Marvn Laborde, Ignacio, Y despus del presidencialismo?..., op. cit., nota 12, p. 26.

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El rgimen aplicaba, igualmente, un estricto control sobre los partidos y los grupos opositores. Los revolucionarios crearon toda una estructura con la finalidad de contener el crecimiento opositor y continuar, de esta manera, con el monopolio del poder, ya fuere mediante la obstaculizacin para evitar el surgimiento de alternativas, el fraude electoral o la relacin perversa entre Estado y partido oficial. Sin embargo, este fenmeno tambin se extendi a la propia clase poltica prista. Al interior de sta se promovi una disciplina frrea que llev a los polticos a subordinarse a los dictados de los rganos centrales. Sin duda, la disciplina fue la regla de oro entre la clase poltica. Resultado de un sistema de incentivos, premios y castigos, la obediencia oper en todo momento: se recompensaba ampliamente la lealtad al partido y al presidente de la Repblica, castigando, a su vez, la disidencia y la deslealtad poltica. Este sistema result altamente efectivo para facilitar la toma de decisiones: al mantener bajo control a las instituciones polticas ms importantes por ejemplo al Congreso o al Poder Judicial, se poda asegurar la continuidad de las polticas pblicas y la legitimidad del rgimen, incluso cuando se hacan necesarios cambios drsticos. El sistema logr afianzar junto con el control la estabilidad poltica. Con el tiempo, dicha estabilidad se convirti en la meta principal, en el mayor logro que haba que mantener y prcticamente en la razn de ser del rgimen. Sin embargo, la estabilidad no se desprendi de un sistema o de un consenso democrtico. Las razones de su subsistencia se encuentran en la cohesin de la lite poltica, subordinada a la institucin presidencial; en segundo lugar, en la constante circulacin y renovacin de los lderes; y, finalmente, en el impresionante desarrollo econmico que permiti el establecimiento de una base de bienestar y acuerdo social. Todo ello aunado a una gran flexibilidad en los mecanismos e instrumentos de inclusin, as como en la amplia gama de recursos polticos. En este punto hay que insistir: el rgimen no obtuvo el consenso y la hegemona a partir de una legitimacin democrtica. La legitimidad se constituy, adems de lo ya dicho, a partir de dos vertientes: su origen revolucionario y el gran apoyo popular que logr por el xito en la gestin econmica. As, surge del movimiento revolucionario y se afianza a travs de una legitimidad por gestin o desempeo. Ante todo, el principio bsico de la coalicin prista fue la obtencin del derecho a gobernar a partir de sus victorias militares y polticas en la gesta revolucionaria. El partido oficial disfrut de una legitimidad de origen revolucionario, con-

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fundindose el aparato partidista con el estatal y con la nacin en su conjunto; adems, el rgimen encabezado por el PRI se asegur, fuera de toda duda, una amplsima base de sustentacin popular. La otra vertiente de legitimidad es la exitosa gestin econmica, que permiti el acrecentamiento de los niveles de vida de la poblacin. La promocin de la justicia social, el impulso al crecimiento econmico... bastaban para justificar el ejercicio monoplico del poder; no slo eso, sino que tales objetivos fueron presentados como prioritarios, al grado que incluso han dado pie a la violacin de la propia Constitucin de manera no poco frecuente por parte de la lite gubernamental .86 El desempeo de la economa mexicana durante esta etapa fue uno de los elementos centrales en el mantenimiento de la estabilidad poltica: permiti la reproduccin del consenso y del predominio del rgimen, no slo entre las lites polticas y econmicas, sino tambin entre las clases populares. El acelerado crecimiento de la economa ampli las oportunidades para la movilidad social, al igual que los recursos empleados para hacer realidad las relaciones de tipo clientelar que el rgimen estableci con las diversas lites y con los sectores mayoritarios. De esta manera, el cemento de la gran coalicin posrevolucionaria, centrada en la presidencia de la Repblica, fue una economa en constante crecimiento; ello dot al Estado con bienes materiales suficientes para permitirle dar respuesta a las exigencias tanto de la sociedad como de los principales lderes. En suma, el sistema poltico mexicano pudo combinar por largo tiempo una estabilidad a toda prueba, legitimidad no democrtica, un frreo control y un virtual monopolio del poder poltico, encarnado en una reducida lite emanada del movimiento revolucionario, que logr consolidar e
86 Crespo, Jos Antonio, Crisis econmica: Crisis de legitimidad , en Loaeza, Soledad (comp.), Mxico. Auge, crisis y ajuste, t. 1, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992, p. 19. En este sentido, Silva-Herzog Mrquez afirma que el sistema poltico mexicano debe entenderse como hegemnico en un sentido de dominio fundado en el consenso: Resulta entonces que hegemnico es el adjetivo imprescindible para calificar al autoritarismo mexicano. La hegemona posrevolucionaria es precisamente ese mugano que condens una serie de instituciones y prcticas polticas, un modelo relativamente coherente de desarrollo econmico y una serie de ideas e imgenes socialmente compartidas, dotando as al rgimen de numerosos apoyos y debilitando cualquier alternativa . SilvaHerzog Mrquez, Jess, op. cit., nota 2, pp. 41 y 42. En general, vase Miguez Gonzlez, Santiago, Mxico: democracia para qu? , en Alcntara, Manuel y Martnez, Antonia (comps.), Mxico frente al umbral del siglo XXI, Madrid, CIS-Siglo XXI Editores, 1992, Meyer, Lorenzo, El sistema poltico y la gobernabilidad mexicana , en Schmidt, Samuel (coord.), La capacidad de gobernar en Mxico, Mxico, Editorial Aguilar, 1997; y Whitehead, Laurence, Una transicin difcil de alcanzar: la lenta desaparicin del gobierno de partido dominante en Mxico , Poltica y gobierno, Mxico, primer semestre de 1996.

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institucionalizar su predominio. El rgimen poltico, adems del gran xito que alcanz, fue sumamente sui generis. Como lo seala Jess SilvaHerzog, el retrato del rgimen mexicano resulta una criatura repleta de peros. Autoritario pero civil; no competitivo pero con elecciones peridicas; hiperpresidencialista pero con una larga continuidad institucional; con un partido hegemnico de origen revolucionario pero sin una ideologa cerrada; corporativo pero inclusivo .87 En consecuencia, el rgimen ech mano a una amplia gama de instrumentos polticos y econmicos. Construy todo un entramado de dominacin basado en el control poltico de las diversas variables y actores. De hecho, a manera de conclusin, se puede decir que:
La notable gobernabilidad mexicana no perteneca, desde luego, al gnero democrtico, pero era real e incluso apareca ante muchos observadores como ejemplar. A partir de la conclusin de las reformas impulsadas por la Revolucin Mexicana al final de los aos treinta, Mxico contaba con una Presidencia fuerte y sin contrapesos, asentada en un gran partido de Estado corporativo y con amplia base social, un aparato estatal en expansin y con el control de los principales procesos econmicos que hacan crecer el Producto Interno Bruto al doble de la tasa demogrfica (6 por ciento anual); contaba, finalmente, con el tejido institucional necesario para canalizar y resolver, o al menos controlar, las principales demandas y conflictos de grupos, clases sociales y regiones.88

87 Silva-Herzog Mrquez, Jess, Ibid., p. 18. Este mismo autor escribe que: Atando los lazos, podemos decir que el antiguo rgimen fue una gran confederacin de ficciones. El perfil del sistema se traz con sus fingimientos: el mito de la revolucin coherente que desemboca en un partido, la comedia de votos que no eligen, la simulacin de legalidad, el congreso virtual y la presidencia sin sombra , p. 46. 88 Meyer, Lorenzo, El sistema poltico..., op. cit., nota 86, pp. 69-70. Tambin vase, Camacho Sols, Manuel, Los nudos histricos del sistema poltico mexicano , Foro internacional, Mxico, abril-junio de 1977.

CAPTULO TERCERO
EL PROCESO DE LIBERALIZACIN POLTICA Y ECONMICA: LA DEMOCRACIA ESQUIVA

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. El desarrollo de la sociedad mexicana . . . . . . . . . . . . III. La liberalizacin poltica anterior a 1982 . . . . . . . . . . . IV. La crisis de 1982 y el proceso de transformacin econmica: el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo . . . V. El proceso de liberalizacin poltica (1982-1994) . . . . . . VI. Los efectos polticos de la reestructuracin econmica . . . VII. La liberalizacin poltica como base de legitimacin del rgimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. La democratizacin esquiva: avances y resistencias (19952000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Los resultados del 2 de julio de 2000 y la transicin a la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CAPTULO TERCERO EL PROCESO DE LIBERALIZACIN POLTICA Y ECONMICA: LA DEMOCRACIA ESQUIVA I. INTRODUCCIN En este captulo se har el estudio y anlisis del proceso de apertura y transicin poltica. Sostengo como hiptesis principal que el rgimen, desde los signos iniciales de descontento, adopt una clara estrategia de liberalizacin poltica, es decir, fue abriendo espacios segn crecan y se iban acumulando las presiones sobre el sistema. As, se fueron creando y, posteriormente, ampliando las vlvulas de escape necesarias para diluir dichas tensiones polticas. En un inicio, este proceso no buscaba democratizar la vida pblica del pas, sino que por el contrario, pretenda refuncionalizar y reequilibrar al rgimen, permitiendo una mayor expresin de las opciones opositoras sin afectar o trastocar el corazn del sistema autoritario. En este apartado se estudiar, igualmente, el virtual colapso que sufri el modelo de desarrollo econmico, producido bsicamente a partir de la gran crisis de 1981-82 si bien los desequilibrios y limitaciones ya eran evidentes desde el inicio de la dcada de los setenta, su descarte y la adopcin de un nuevo sistema, el cual deja atrs el estatismo de antao para privilegiar el libre mercado. La apertura poltica vivida en Mxico durante los ltimos aos se debe a dos causas principales: por un lado, la modernizacin de la sociedad como efecto natural del xito logrado por el rgimen en cuanto al desarrollo econmico y social. En particular, esta dinmica se tradujo en una evolucin de la cultura poltica de los mexicanos y una mayor complejidad social. Por el otro, encontramos que el consenso en torno al rgimen posrevolucionario se fue erosionando paulatinamente, debido, entre otras razones, a las crisis econmicas recurrentes. Sobre todo a partir de 1982, sectores cada vez ms amplios de la poblacin se fueron distanciando del
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oficialismo y se incorporaron (si bien no a travs de la militancia, s mediante el voto) a los grupos y partidos opositores. De esta forma, se analizarn los efectos polticos de la crisis y en general del proceso de reestructuracin econmica. En consecuencia, se puede entender el desarrollo y modernizacin de la sociedad, junto con las crisis econmicas que sufri el pas desde 1982, como las causas principales de la prdida del consenso y de la hegemona alcanzados por el rgimen que durante tantos aos cop el poder. Por ltimo, se discutir sobre la existencia o no de una verdadera transicin a la democracia (ms all de la estrategia de liberalizacin que el sistema poltico implement), sobre todo a la luz de la reforma electoral de 1996 y de las elecciones de 1997 y del 2000. II. EL DESARROLLO DE LA SOCIEDAD MEXICANA El rgimen poltico que surgi a partir de la Revolucin Mexicana fue vctima de su propio xito. Desde 1940, el sistema prista logr un alto crecimiento econmico: ms de 6 por ciento anual como promedio. Sin duda, este estirn estuvo acompaado de un gran desarrollo social: aumentaron los ingresos, los niveles educativos, hubo mayor acceso a servicios de salud, la poblacin abandon el campo y fue a las ciudades. Todo ello provoc una marcada evolucin en la cultura poltica del mexicano. Lo que antes era visto como natural, incluso deseable, con la evolucin de la sociedad dej de serlo. De acuerdo con Samuel Huntington:
El cambio econmico y social urbanizacin, crecimiento del alfabetismo y la educacin, industrializacin, expansin de los medios masivos de comunicacin amplan la conciencia poltica, multiplican sus demandas, ensanchan su participacin. Estos cambios socavan los fundamentos tradicionales de la autoridad y las instituciones polticas tradicionales, y complican tremendamente los problemas de la creacin de nuevas bases de asociacin e instituciones polticas que unan la legitimidad a la eficacia. Los ritmos de movilizacin social y el auge de la participacin poltica son elevados; los de organizacin e institucionalizacin polticas, bajos. El resultado es la inestabilidad y el desorden.89
89 Huntington, Samuel, El orden poltico..., op. cit., nota 10, p. 16. En igual sentido se pronuncia Roger Hansen cuando dice que el rpido crecimiento econmico es en s mismo una fuerza desestabilizadora de la sociedad . Hansen, Roger D., La poltica del desarrollo..., op. cit., nota 14, p. 12.

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El rpido crecimiento econmico y el acelerado desarrollo social provocan expectativas mayores en la sociedad, las cuales, si no encuentran satisfaccin, provocan gran disgusto entre la poblacin y acaban empujndola a la accin poltica. Una sociedad ms desarrollada y con niveles de vida mayores tendr una conciencia superior: surgirn nuevos sectores inconformes, para los que las viejas estructuras de dominacin poltica ya no sern un referente y, por tanto, carecern de legitimidad alguna. La sociedad mexicana vivi, sin duda, este fenmeno. Al menos desde la dcada de los sesenta, exista ya una pujante clase media que no se senta suficientemente representada y que se encontraba inconforme con la situacin poltica. En este punto, cabe recordar que las caractersticas del sistema poltico clsico se estructuraron en los treinta, cuando Mxico era mayoritariamente una sociedad rural, cuya actividad principal era la agricultura, gran parte de la poblacin era analfabeta y se encontraba virtualmente incomunicada. Esta situacin cambi rpidamente: para 1970, la mexicana era ya una sociedad predominantemente urbana, con cierta educacin, relativamente bien comunicada y con un elevado crecimiento poblacional. De hecho, en 1940 la poblacin urbana que viva en localidades con ms de quince mil habitantes era de 20 por ciento (3.9 millones de mexicanos); en 1960, esa poblacin era del 36 por ciento y en los noventa alcanzaba 61 por ciento. En 1940, el 56 por ciento de los mexicanos mayores de 15 aos no saba leer ni escribir; en 1990 esta cifra se haba reducido hasta el 12 por ciento. En 1985 el 96 % de las viviendas tena acceso a la radio y 73 por ciento a la televisin, significando un vuelco en la situacin que prevaleca en 1940.90 A partir de 1960 el sistema educativo mexicano aumenta rpidamente su capacidad, el nmero de alumnos en la primaria y la secundaria se multiplica y crecen las oportunidades de educacin superior: se crean universidades estatales y tecnolgicos locales. La sociedad se desarrolla de forma acelerada; no obstante, el sistema poltico se mantiene relativamente cerrado, no evoluciona a la par de la poblacin. El partido fue rebasado por el desarrollo; la evolucin urbana y la explosin demogrfica vividas, traspasaron los cauces del PRI, rebasando su capacidad de absorcin y cooptacin social. En todo caso:
90 Estas cifras se encuentran en Meyer, Lorenzo, Liberalismo autoritario..., op. cit., nota 44, pp. 25 y 26.

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Las tendencias sealadas pueden interpretarse como resultado de una transformacin profunda de la estructura social del pas. La urbanizacin, el aumento de los ndices de escolaridad, la industrializacin, el crecimiento del sector terciario (servicios) de la economa, el mayor acceso a fuentes de informacin, brindan nuevas posibilidades de empleo y de vida y contribuyen a que cada vez mayores estratos de ciudadanos se sientan material y mentalmente liberados e incluso cansados o fastidiados de la tutela del conjunto Estado/PRI/gobierno. Ello los lleva a participar ms activamente en los procesos electorales y en la vida poltica en general, y los induce a buscar nuevas opciones polticas en los partidos de oposicin. En otras palabras, la modernizacin social estimula la transformacin de la cultura poltica. La cultura poltica parroquial, ignorante y prescindente de la poltica y por tanto abstencionista, y la cultura poltica del sbdito dependiente de la tutela estatal y por tanto votante cautivo del PRI, van siendo subsumidas por una cultura poltica cvica: participativa, informada, exigente de un gobierno responsable, y por tanto ms dada a buscar y aceptar un cambio del partido en el gobierno.91

Sin duda, la consecuencia fundamental del desarrollo social tiene que ver con la construccin de ciudadana: la transicin del individuo-sbdito al ciudadano crtico y exigente de sus derechos y de alternativas. En el fondo, todo ello implica un cambio cultural de enormes proporciones. Son realidades sociales que poco a poco fueron emergiendo y empujando el cambio, exigiendo un reacomodo: nuevas formas y reglas del juego poltico ms plurales y equitativas. As, uno de los vrtices de la transicin poltica nacional es el empuje social debido al desarrollo. La poblacin (o una buena parte de ella) presionando por salir de la tenaza prista.
91 Emmerich, Gustavo Ernesto, El sistema poltico mexicano: crisis y difcil apertura . Bien Comn y Gobierno, Mxico, ao 5, nm. 60, noviembre de 1999, p. 24; o como ha dicho Victoria Prego a propsito del caso espaol: Lo que se produce por parte de los ciudadanos es un alejamiento de las estructuras polticas de un rgimen que no es capaz ya de dar respuesta a una sociedad que ha sufrido, precisamente gracias al desarrollo, un cambio profundsimo en estilo de vida, en cdigos morales y creencias religiosas, en comportamientos, en necesidades prcticas y en exigencias sociales y polticas. Ya no es una sociedad tradicional. Es una sociedad moderna que se ha creado sus propios mbitos de libertad al margen de la norma oficial imperante... (el rgimen) pierde su base social sencillamente porque ya no conecta ni como proyecto poltico ni como proyecto vital con una poblacin que sin estar dispuesta a echarse a la calle para luchar contra la dictadura, s desea ampliar sus horizontes de libertad en cuanto sea posible hacerlo, sin poner en peligro lo que con su esfuerzo ha logrado conquistar en los ltimos aos . As se hizo la Transicin, Barcelona, Plaza y Jans Editores, 1995, p. 98.

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III. LA LIBERALIZACIN POLTICA ANTERIOR A 1982 La hegemona del viejo rgimen, aquel consenso logrado en base a su origen revolucionario y a su exitosa gestin econmica, no se rompi de un da para otro. De hecho, ni siquiera se rompi; se fue erosionando, desintegrando de forma paulatina, casi imperceptible. A pesar de la gran aprobacin, el rgimen nunca o casi nunca, estuvo libre de conflictos; en cambio, tuvo durante mucho tiempo la capacidad y la flexibilidad para encauzarlos por vas institucionales y, de esta manera, poder mantener su predominio poltico. Los conflictos iniciaron temprano: a finales de la dcada de los cincuenta. En 1959 se produce un gran movimiento obrero-sindical de protesta, particularmente entre los ferrocarrileros. Un ao antes, en 1958, este gremio se moviliza para exigir un aumento salarial, debido al rezago acumulado en sus percepciones por la inflacin de los aos precedentes. A estas exigencias se les sumaran los petroleros, maestros, electricistas, telefonistas y telegrafistas, es decir, el ncleo principal de los trabajadores del sector pblico, pilar del movimiento sindical oficial. En el proceso, los ferrocarrileros eligen una nueva directiva sindical, encabezada por Demetrio Vallejo y Valentn Campa, que inmediatamente comienza a negociar la mejora salarial. Sin embargo, las negociaciones fracasan y la huelga estalla el 25 de febrero de 1959. Posteriormente, las partes logran ponerse de acuerdo, pactando un aumento del 16.6 por ciento en los salarios; en cambio, quedan excluidos de este pacto el Ferrocarril del Pacfico y el Mexicano. Esto provoca el reavivamiento del conflicto: el gobierno reprime a los huelguistas a travs de la polica y del ejrcito, los lderes son arrestados y encarcelados por largo tiempo. Ante esta situacin, se nombra una nueva directiva, proclive a los intereses gubernamentales; as, se logra el restablecimiento del control estatal sobre el movimiento obrero y se pone fin al conflicto. Como resultado de esta pugna, en 1963 el Estado lleva a cabo una reforma electoral, con la finalidad de abrir cauces institucionales a la oposicin y prevenir tensiones mayores: con esta reforma se busc diluir el descontento social y poltico acumulado, resultado de la represin sindical. El cambio en la legislacin electoral otorg a los partidos opositores que alcanzaran el 2.5 por ciento de la votacin, un nmero limitado de diputados: cinco por partido, ms uno extra por cada 0.5 por ciento adi-

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cional de votos. Con esta reforma se posibilit una mayor presencia siempre limitada de los partidos opositores al rgimen. Durante los diez aos siguientes al conflicto de 1958-59, la vida poltica del pas vivi una calma relativa. No fue sino hasta 1968 cuando se present un nuevo desafo. En ese ao se produce una serie de conflictos estudiantiles, en un principio inter-universitarios. Pero, ante una desastrosa intervencin de la fuerza pblica (el famosos bazucazo, entre otros acontecimientos), el movimiento se unifica, exigiendo el cumplimiento de ciertas demandas frente a la autoridad (entre ellas la renuncia o remocin de algunos jefes de polica y de los granaderos). La agitacin poltica crece y el rgimen no encuentra otra salida ms que la represin abierta y brutal: el 2 de Octubre del 68, en un mitin en la Plaza de las Tres Culturas de Tlatelolco, el ejrcito irrumpe y termina asesinando a un sinnmero de asistentes y arrestando a otro tanto. A partir de ese da, el pas en gran parte pierde la confianza en sus lderes polticos. Sin duda, la insurreccin del 68 fue la primera del Mxico moderno: del pas urbano, educado, con una creciente clase ilustrada y cada vez ms inconforme. Sus integrantes fueron los hijos de esa emergente clase media resultante del desarrollo econmico de los aos anteriores: eran el embrin del Mxico actual, que ya no caba en el cors del rgimen prista. La represin puso fin al movimiento; sin embargo, ste signific un primer impulso contra el autoritarismo imperante. El triunfo del gobierno sera, a la postre, prrico. Paulatinamente se ira convirtiendo en una piedra en el zapato, en un xito que ms pronto que tarde, se revertira. El 2 de octubre de 1968 arranca, pues, una crisis de la que el rgimen ya nunca se repondra. Ese da, la poblacin perdi la confianza. Dej de celebrar la bonanza econmica, para toparse, todos los das, con sus carencias y fracasos, principalmente los que emanaban de la cabeza, de la dirigencia estatal. La de 1968 no fue una crisis estructural que pusiera en entredicho al rgimen poltico; fue, ms bien, una crisis poltica y moral, de creencias y de valores, que hizo abrir los ojos a la sociedad y sacudi por completo a la lite gobernante. Fue el anuncio de que los tiempos haban cambiado, de que la poblacin estaba despertando, y el sistema poltico segua con las mismas prcticas, con las mismas recetas de siempre para afrontar los problemas. El movimiento estudiantil signific el fin de una etapa. No porque fuera una afrenta real al rgimen, ponindolo en peligro, sino que suscit problemas de ndole poltica que con el tiempo se acentuaran. Fue la pri-

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mera ocasin en que buena parte de la sociedad se comenz a ver como verdaderos ciudadanos y no ya como sbditos. Fue el comienzo de una insurgencia de grupos y ciudadanos hasta ese momento pasivos y fue, a su vez, una llamada de alerta para la lite gobernante. Este levantamiento abri una importante ventana: fue el inicio de una nueva poca, en la que se hicieron patentes las miserias del rgimen. Como nunca antes, se evidenciaron las fisuras y las expresiones hasta ese momento soterradas de inconformidad. En pocas palabras, fue el fin del consenso absoluto acerca de la pertinencia del sistema de dominio poltico. En ese ao, al igual que en los siguientes, se expresaron signos inequvocos de creciente ilegitimidad. En 1973, Octavio Paz ya lo advirti: En 1968 se rompi el consenso y apareci otra cara de Mxico: una juventud encolerizada y una clase media en profundo desacuerdo con el sistema poltico que nos rige desde hace cuarenta aos. Los tumultos de 1968 revelaron una grieta en el interior de la sociedad mexicana que podemos llamar desarrollada, es decir, en ese sector predominantemente urbano que forma cerca de la mitad de la poblacin y que ha pasado en los ltimos decenios un acelerado proceso de modernizacin .92 Como resultado del traumtico 68, surge a partir de 1970 con el nuevo gobierno, encabezado por el presidente Echeverra un intento de renovacin del rgimen: en su ideologa y en sus maneras de actuar. Se reconocieron las inequidades y los desequilibrios producidos por el desarrollo; se busc establecer un nuevo consenso, un nuevo pacto social; incluso el discurso se transform, persiguiendo mayor libertad en todos los mbitos. Esta apertura fue, sobre todo, un intento para relegitimar ideolgica e institucionalmente al desgastado y desacreditado Estado mexicano. La tctica seguida estuvo enfocada a actualizar el cmulo de prcticas polticas que resultaban ya anacrnicas u obsoletas. No se cuestion la bondad del arreglo poltico, sino que se busc remodelarlo, lavarle la cara para darle una nueva fachada, jams ponerle fin o perseguir, realmente, la
92 A cinco aos de Tlatelolco , recogido en Paz, Octavio, El peregrino en su patria. Historia y poltica de Mxico. Obras completas, t. 8, 2a. reimp., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 333. En la biografa del sistema poltico mexicano, el 68 no fue un accidente, sino un resultado natural de una tendencia de petrificacin que vena de muy atrs ha escrito Enrique Krauze. Un sistema acostumbrado a dar pan o palo, a ganar de todas todas, a contar siempre con el carro completo, tena que desembocar tarde o temprano en la represin de cualquier grupo o individuo que, habiendo adquirido influencia pblica suficiente, no se aviniera a integrarse por las buenas al sistema . La presidencia imperial. Ascenso y cada del sistema poltico mexicano (1940-1996), Mxico, Tusquets Editores, 1997, p. 358.

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instauracin de un entramado democrtico. Respondi, pues, a la exigencia de gran parte de la sociedad mexicana para dejar atrs las formas tradicionales y ponerse al da, preservando lo preservable. El 10 de junio de 1971 se present una nueva crisis: ese da, por la tarde, un grupo de paramilitares (los Halcones) disolvi de forma violenta una marcha estudiantil en la capital de la Repblica. El presidente Echeverra, armado con un discurso novedoso de corte populista, prometi el esclarecimiento de lo sucedido y castigo a los responsables. Como resultado, fueron removidos de sus cargos una serie de funcionarios de alto nivel, incluido el regente de la ciudad; esto hizo abrigar grandes esperanzas de cambio, pero la investigacin no lleg a nada y nunca se conoci a los verdaderos responsables. Junto a la apertura, Echeverra adopt nuevos instrumentos para hacer poltica: subsidios, reconocimientos, trato personal y empleos en el sector pblico. Logr incorporar a la mayora de lderes estudiantiles del 68 y a cuadros de la vieja izquierda. Se llev a cabo, inclusive, una nueva reforma electoral, para dar mayor cabida a la oposicin: en 1972 se cambi la Constitucin y se redujo el umbral para conseguir diputados al 1.5 por ciento, aumentando el nmero mximo que se poda conseguir por esta va a 25 y se flexibilizaron los requisitos para el registro de los partidos polticos. Sin embargo, estas acciones (discurso y poltica populista, mayor apertura, reforma electoral) no fueron suficientes para restaurar por completo la hegemona perdida por el rgimen. Por el contrario, durante este periodo surgi una gran movilizacin poltica a partir de tres frentes: el sindical, el empresarial y el de la guerrilla. La movilizacin sindical se tradujo en el estallamiento de infinidad de huelgas, principalmente en el privilegiado sector industrial: electricistas y ferrocarrileros en 1971 y 72; en las empresas Nissan, Celanese, Rivetex en 1973; General Electric en 74, etctera. Por su parte, la afrenta del sector empresarial se debi a la poltica populista del presidente Echeverra contraria a sus intereses, significando una importante disminucin de la inversin privada y fuga de capitales hacia el exterior, lo cual provoc la devaluacin del peso en agosto de 1976. Durante este periodo, igualmente, surge la guerrilla, tanto urbana (Liga Comunista 23 de Septiembre, el FRAP) como la rural (la guerrilla de Lucio Cabaas, entre otras); incluso el partido comunista se vio tentado a adoptar esa va. La aparicin de estos movimientos guerrilleros se

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debi parcialmente a la represin del 68 y la de inicios de los setenta, que orill a la radicalizacin de muchos cuadros de izquierda (los que no fueron cooptados por la poltica echeverrista). Si la base del acuerdo prista era la capacidad para, a travs del sistema corporativo, controlar y cooptar las demandas populares y de los grupos de inters (dando solucin a algunas de ellas y neutralizando las restantes), y ofrecer infinidad de oportunidades (de todo tipo), a principios de los setenta comenz a decaer. Aunque todava era capaz de controlar a los sectores campesinos y sindicales, su habilidad no resisti los embates de la pujante clase media. Los acontecimientos acaecidos durante el sexenio de Echeverra, tales como la guerrilla, la insurreccin estudiantil pos68 y el conflicto con el sector patronal, indicaban que el PRI y el sistema poltico en su conjunto, no estaba cooptando a todos los miembros activos de la sociedad y que su prdida de vigor resultaba inocultable. En consecuencia, el gobierno entrante, encabezado por Lpez Portillo, realiza una nueva reforma electoral en 1977. Con ella, se abre el juego poltico a la oposicin de una forma mucho ms amplia. Su finalidad era la creacin de los espacios polticos necesarios y poner fin a la violencia guerrillera, adems de reforzar el sistema de partidos, debilitado por la radicalizacin de la izquierda y por la ausencia del PAN en la eleccin presidencial de 1976. Con esta reforma se introdujo como principal avance la representacin proporcional y se legaliz al partido comunista. En trminos generales, los objetivos de esta modificacin en materia electoral fueron:
a) Integrar a la izquierda revolucionaria al juego parlamentario y electoral, lo que presumiblemente hara menos atractiva la va guerrillera, y tendera a moderar ideolgica y estratgicamente a la llamada izquierda histrica . b) Garantizar que el candidato oficial no volviera a contender solo en una eleccin presidencial. c) Abrir vlvulas de escape a la tensin ciudadana. d) Otorgar nuevos estmulos a la oposicin para que permaneciera dentro del juego electoral.93
93 Crespo, Jos Antonio, Los estudios electorales en Mxico en el contexto del cambio poltico, Mxico, CIDE, Documento de trabajo, nm. 53, Divisin de estudios polticos, 1996, p. 6. Este mismo autor, ms adelante, afirma: Todo ello, sin poner en juego al menos en el corto plazo el carcter hegemnico del sistema de partidos, pues pese a los avances de tal reforma, no se cruz el umbral de la competitividad . Loc. cit., Acerca de la reforma de 1977, puede consultarse Rodrguez Araujo, Octavio, La reforma poltica y los partidos en Mxico, 11a. ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 1991.

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Sin duda, algo se mova ya en el sistema poltico mexicano. La insurreccin estudiantil, los conflictos guerrilleros y las inconformidades de los empresarios y sindicatos, as lo indicaban. La hegemona prista, sin enfrentar retos directos que la pusieran en peligro, iba poco a poco cediendo terreno; iba naciendo lentamente el pluralismo poltico al interior de la sociedad mexicana. En este sentido resulta sumamente ilustrativa la cantidad de reformas electorales necesarias para distender y contener las presiones polticas acumuladas: desde 1918 hasta antes de la reforma de 1963 (45 aos), se produjeron seis enmiendas a la Constitucin, tres nuevos cdigos electorales y siete reformas a stos; por el contrario, de 1963 hasta el 82 (20 aos) se llevaron a cabo seis reformas a la Constitucin, se expidieron dos nuevas leyes electorales y se reformaron tres veces. No cabe la menor duda: los cimientos del rgimen postrevolucionario estaban llegando a su lmite histrico, algo estaba cambiando en la sociedad mexicana. A lo largo de este periodo, el rgimen poltico vivi profundas transformaciones, las cuales se plasmaron en crecientes conflictos, tensiones y cuestionamientos cada vez mayores. A partir de 1968 se inaugur una fase de relativa inestabilidad, evidencindose el desgaste del modelo poltico y de la coalicin en el poder. Esa crisis, en muchos sentidos, fue el inicio de una nueva etapa; su impacto fue tal, que oblig al Estado a implementar una serie de reformas en su seno: fue el inicio del largo proceso de cambio poltico en el pas. IV. LA CRISIS DE 1982 Y EL PROCESO DE TRANSFORMACIN
ECONMICA: EL ESTABLECIMIENTO DE UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO

En 1982 estalla en Mxico y en el resto de Amrica Latina una crisis econmica de considerable magnitud. Esta crisis se produce como resultado de la combinacin de dos factores, uno interno y el otro externo. En el mbito interno, por los agudos desequilibrios fiscales y en la balanza de pagos, la sobreproteccin, gran endeudamiento pblico, etctera. Por su parte, las causas externas de la crisis se debieron a la repentina alza en las tasas de inters internacionales y mayor inflacin en los pases del primer mundo, la cada de los precios del petrleo y la interrupcin en la entrada de flujos financieros.

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Todo ello se tradujo en la virtual bancarrota del gobierno, provocando un dficit presupuestario sin precedentes; inflacin superior al 100%; un sistema financiero en caos debido a la nacionalizacin bancaria; fuga de capitales que alcanza ms de 23,000 millones de dlares; deuda externa que totalizaba ms de 82,000 millones de dlares y sin capacidad efectiva de pago, ya no del principal, siquiera de los intereses; un banco central sin reservas; un proceso de devaluacin constante del peso que en el ao anterior haba significado una depreciacin de ms de 80 por ciento frente al dlar; tasas de crecimiento econmico en torno al 0.2%, con una perspectiva, para el ao venidero, todava peor; y ms de veinte millones de personas, cifra superior a la mitad de la fuerza de trabajo, en el desempleo o, en el mejor de los casos, sobreviviendo apenas en el subempleo. Sin embargo, todo esto esconda un fenmeno mucho ms profundo: la crisis estructural del modelo de desarrollo econmico; es decir, esta crisis no era algo solamente coyuntural. La quiebra del sistema econmico ya haba sido pospuesta dos veces en Mxico: la primera a travs del aumento en el gasto pblico y el endeudamiento externo con Echeverra y, despus, con Lpez Portillo, mediante el boom petrolero. Sin duda, a partir de 1982 la economa mexicana tendra que sufrir importantes choques y afrontar ajustes y transformaciones mayores. Con la crisis, el pas se vio envuelto como qued apuntado en grandes desequilibrios fiscales, inflacin acelerada, contraccin de la inversin y una fuga importante de capital. Se impona, pues, la necesidad de un plan de estabilizacin. As se hizo; pero el nuevo gobierno, encabezado por Miguel de la Madrid, no se detuvo ah, sino que percibi las implicaciones estructurales y emprendi un ambicioso proyecto de reformas econmicas. Hacia 1985, tras el fracaso de los programas que perseguan exclusivamente la estabilizacin, se adopta un nuevo proyecto encaminado hacia una amplia liberalizacin y desregulacin. Desde mediados de los ochenta los gobiernos mexicanos dedicaron sus esfuerzos a crear una economa abierta, despus de varias dcadas de conducir, exitosamente, una economa protegida. El Estado fue sometido a revisin en sus finanzas, propiedades, subsidios y prioridades polticas .94
94 Aguilar Camn, Hctor, La invencin de Mxico. Notas sobre nacionalismo e identidad nacional , Nexos, Mxico, nm. 187, julio de 1993, p. 59. Este programa liberalizador se acelera cuando Mxico ingresa al GATT en Agosto de 1986: si en 1985 los aranceles promedio a las importaciones mexicanas equivalan al 23.5% del precio del producto, a mediados de 1988 representaban nicamente el 11%, y las importaciones que requeran de licencia para ingresar al pas, pasaron del 92%

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A diferencia del pasado, la nueva poltica macroeconmica se enfoc a corregir los grandes desequilibrios, al control de la inflacin y a concretar la estabilizacin econmica, dejando a un lado el crecimiento como objetivo central. A partir de este periodo, la transformacin de la economa cobr un gran impulso. Fueron adoptadas las polticas en boga: el neoliberalismo, ideologa predominante en Estados Unidos, Gran Bretaa y en los organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estas nuevas polticas adoptadas por infinidad de pases se sintetizaron en lo que tiempo despus se conoci como el Consenso de Washington , que no era ms que una receta de diez puntos: 1. Disciplina fiscal: es decir dficit fiscal reducido, para evitar que provocara inflacin y, a su vez, fuera fcilmente financiable. 2. Tipo de cambio: la relacin entre la moneda local y el dlar tendra que resultar competitiva para los pases que adoptaran estas medidas, con la finalidad de impulsar las exportaciones, restringir las importaciones y as equilibrar la balanza comercial y de pagos. 3. Apertura comercial: reducir las trabas no arancelarias al comercio y trasladar esta proteccin hacia los aranceles, los cuales, a su vez, tenan que ir reducindose paulatinamente hasta situarse en torno a un diez por ciento. 4. Liberalizacin financiera: era necesario abrir el sistema financiero local, desregularlo y liberar las tasas de inters; en suma, dejarlas a la suerte del mercado. 5. Reforma fiscal: ampliacin de la base tributaria, recorte a las tasas ms altas en los impuestos directos, privilegiar la imposicin indirecta y mejorar la recaudacin en general. 6. Prioridades en el gasto pblico: reorientar el gasto del gobierno, abolir subsidios generalizados, focalizar las polticas sociales y dirigir la inversin pblica hacia reas de gran rentabilidad econmica.
a nicamente el 23%. Mientras las murallas proteccionistas caan, el Estado se retiraba; de las 1155 empresas y organizaciones paraestatales que haba al concluir el gobierno de Lpez Portillo, no quedaban al final del gobierno de De la Madrid, ms que 412 . Meyer, Lorenzo. El presidencialismo. Del populismo al neoliberalismo , op. cit., nota 22, p. 69.

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7. Inversin extranjera directa: eliminar las barreras para as fomentar la entrada de capital forneo e instaurar una regulacin que asegure la igualdad de oportunidades entre los inversionistas externos y los locales. 8. Privatizacin: se deba desincorporar (privatizar) la gran mayora de empresas pblicas, privilegiando de esta forma al mercado por encima de la intervencin estatal. 9. Desregulacin: eliminar las barreras y trabas a la libre competencia econmica y al mercado. 10. Derechos de propiedad: reconocer y asegurar estos derechos a travs del sistema legal y, a la vez, facilitar su proteccin.95 Al igual que en todos los pases de Latinoamrica (excepto Cuba), estas polticas fueron introducidas en Mxico. En particular, fueron aplicadas a partir de 1983 y con mayor amplitud y claridad desde 1985. Se produjo una liberalizacin radical de la poltica comercial, se privatizaron gran nmero de empresas estatales, desregulacin de la actividad econmica en su conjunto, pero con especial nfasis a la entrada de inversin extranjera, etctera. Sin embargo, estas medidas no lograron, durante varios aos, su cometido: la estabilizacin de la economa mexicana y su crecimiento; todo ello fueron quimeras que parecan inalcanzables. Esta nueva poltica no permiti sino hasta bastantes aos despus dejar atrs las constantes y recurrentes crisis econmicas. Esto, evidentemente, trajo importantes costos para el sistema poltico. En concreto, en
95 Sobre el Consenso de Washington vase Williamson, John, El cambio en las polticas econmicas de Amrica Latina, Mxico, Ediciones Gernika. 1991; Guilln Romo, Hctor, La Contrarrevolucin neoliberal en Mxico, Mxico, Ediciones Era, 1997; y Stewart, Frances. La insuficiencia crnica del ajuste , op. cit., nota 66. Esta autora afirma que: En sntesis, los diez elementos implican dos grandes cambios. En primer lugar, un papel muy reducido del Estado en la economa y un papel mayor para el mercado, reducindose el poder del Estado por medio de la privatizacin, la desregulacin, la abolicin de subsidios, el bajo arancel uniforme y la determinacin competitiva de las tasas de inters y de la asignacin de crdito. En segundo lugar, la eliminacin de la proteccin especial para los productores locales, permitiendo a los productores (e inversionistas) extranjeros un tratamiento de igualdad con los locales , p. 37. Un interesante trabajo, en el cual se recoge una visin global de este proceso de transformacin econmica, es Clavijo, Fernando (comp.), Reformas econmicas en Mxico, 1982-1999, Mxico, CEPAL-Fondo de Cultura Econmica-Estrategia y Anlisis Econmico-Consultores, S.C., 2000. Acerca de los objetivos y en general el proceso de reforma econmica en Mxico, desde un punto de vista oficial, vase Salinas de Gortari, Carlos, Reformando al Estado , Nexos, Mxico, nm. 148, abril de 1990; y Aspe Armella, Pedro, El camino mexicano de la transformacin econmica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993.

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el caso mexicano, no es sino hasta 1982, con la permanente crisis econmica, que la oposicin al rgimen comienza a crecer de manera acelerada y sostenida. V. EL PROCESO DE LIBERALIZACIN POLTICA (1982-1994) A partir de 1982 el proceso de apertura del sistema poltico se vio acelerado. Desde el estallamiento de la crisis econmica de 1981-82, las estructuras polticas del pas han sufrido una gran transformacin: se ha dado un proceso constante de erosin de las prcticas e instituciones que durante tanto tiempo regularon la vida pblica mexicana. Miguel de la Madrid inici su gobierno con la promesa de llevar a cabo un amplio proceso democratizador como paliativo al esfuerzo y al sacrificio que tendra que soportar la poblacin por la crisis y las polticas de ajuste econmico. Sin embargo, el descontento e irritacin social provocados por ello, se comienzan a manifestar mediante la reduccin del voto prista y el incremento de las posiciones opositoras. En particular, este proceso comienza en 1983, con las elecciones locales de Chihuahua, en donde el PAN consigue el triunfo en once municipios, entre los que destacaban la capital del estado y Ciudad Jurez, que en conjunto sumaban ms de la mitad de la poblacin de la entidad. A la par, es durante esos aos que el gobierno reconoce los triunfos panistas en diferentes municipios de Chiapas, Coahuila, Durango, Guanajuato, Sinaloa, Jalisco, Mxico, Michoacn, Oaxaca, Puebla, San Luis Potos y Yucatn. No obstante, este avance opositor provoc un gran temor dentro del gobierno federal: se tema por el posible efecto domin , es decir, por un avance incontenible de la ola opositora en el resto del pas. Por ello, se decidi dar marcha atrs en el proceso de apertura poltica y se endurecieron las posiciones: en las elecciones para gobernador de 1985, en Sonora y Nuevo Len, los fraudes fueron muy visibles. Sin embargo, el momento crtico fue en 1986, en la eleccin para gobernador en Chihuahua, donde el aparato estatal y su partido llevaron a cabo una gran estafa en detrimento del PAN, permitindole al PRI conservar el carro completo, es decir, todas las gubernaturas del pas. Este fraude sacudi, como nunca antes, la conciencia pblica. Hubo gran alboroto, manifestaciones, huelgas de hambre. El fraude no era nuevo; por ello, lo relevante no era que se llevara a cabo, sino la reaccin de la sociedad en su conjun-

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to, no slo de la chihuahuense. Esta imposicin provoc una de las primeras movilizaciones con relativa fuerza en contra del rgimen, logrndose la concientizacin de gran parte de los mexicanos sobre la manipulacin y la inequidad electoral. Como respuesta, y pensando en las elecciones federales de 1988, el presidente De la Madrid recurri a una apertura mucho ms limitada que la que se haba intentado en un principio: en 1987 expidi el Cdigo Federal Electoral, el cual, si bien contena algunos avances, no subsanaba la desigualdad y las inequidades a las que se enfrentaba la oposicin. Durante el sexenio de De la Madrid, y como efecto de la crisis econmica y poltica de 1981-82, el desafo a la hegemona del PRI vino de las clases tradicionales, identificadas con la derecha: clases medias, empresarios, etctera, cuyo canal de expresin natural era el PAN. As, el Partido Accin Nacional se convirti en el receptor de estos grupos inconformes y en su portavoz ms importante, contrastando con la parlisis de las clases populares y de las organizaciones identificadas con la izquierda. Sin duda, existieron manifestaciones y movilizaciones de grupos defensores o representantes de los intereses populares en contra de la inflacin, del deterioro del salario, de la poltica econmica, etctera; sin embargo, no alcanzaron, al menos no hasta 1988, la importancia y el peso de las corrientes panistas; sobre todo en el mbito electoral, en donde la emergencia del PAN como una alternativa crtica, oblig a una mayor apertura gubernamental. Durante la segunda mitad del mandato delamadridista (1985-88), el rgimen experiment una nueva etapa de desequilibrio y cuestionamiento. En ella, la liberalizacin poltica fue perdiendo efectividad paulatinamente. Ante la crisis econmica casi permanente, las expresiones de descontento se multiplicaron exponencialmente, a la vez que el Estado perda efectividad en la conduccin de la vida nacional. A pesar de las manifestaciones en contra del rumbo adoptado por el gobierno y de la situacin econmica, las mayores dificultades vinieron del interior de la coalicin en el poder. Se produjo un importante rompimiento de los acuerdos y pactos que mantenan unidos a los diversos grupos pristas, lo mismo que a las diferentes lites polticas y econmicas.96 Las elecciones del 6 de julio de 1988 fueron el punto de inflexin para el rgimen. Tal y como lo seala la teora, el umbral en el que no
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Cansino, Csar, La transicin mexicana. 1977-2000, Mxico, CEPCOM, 2000, pp. 156-181.

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hay retorno durante la transicin es el contacto de grupos o sectores del bloque en el poder con fuerzas externas, con la finalidad de aliarse, es decir, la etapa crtica comienza, como fue en el caso mexicano durante el proceso electoral de 1988, con el resquebrajamiento del monopolio o monolito gobernante. As, un ao antes, en 1987, una corriente disidente al interior del partido oficial, descontentos con las polticas neoliberales implementadas, exige la democratizacin del proceso de sucesin presidencial. Este movimiento fue encabezado por un exgobernador de Michoacn, cuyo apellido era sinnimo del nacionalismo revolucionario: Cuauhtmoc Crdenas, hijo del general Lzaro Crdenas. Junto a otros destacados pristas que integraban esta corriente, Crdenas fue obligado a salir del partido. Empero, con l a la cabeza, rpidamente se estructura el Frente Democrtico Nacional (FDN), integrado por los pristas expulsados y los partidos de la izquierda tradicional, para competir en las elecciones. A lo largo de la campaa, Crdenas fue aglutinando a su alrededor a importantes movimientos sociales; destacadamente la Asamblea de Barrios, el Movimiento de los 400 pueblos, el Movimiento al Socialismo (MAS), el Consejo Estudiantil Universitario (CEU), la Unin de Trabajadores Agrcolas, etctera. En estos comicios, entonces, participaron como candidatos ms fuertes, Carlos Salinas de Gortari por el PRI, el ya mencionado Cuauhtmoc Crdenas por el FDN y Manuel J. Clouthier por el PAN. La eleccin, de forma inesperada por el PRI, fue sumamente disputada: al llegar los resultados de las primeras casillas computadas con un resultado abrumadoramente favorable a Crdenas, el rgimen invent un desperfecto tcnico (la cada del sistema de cmputo) para ganar tiempo y poder manipular los resultados. Finalmente, el triunfo le fue otorgado al candidato oficial, Salinas de Gortari. Pero el fraude, maquinado a ltima hora, result excesivamente burdo, grotesco. La oposicin, de manera conjunta, se ech a la calle para protestar: en ese momento la inestabilidad poltica y la ruptura del orden eran fantasmas que recorran el pas como nunca antes lo haban hecho. Sin embargo, las inconformidades y las protestas fueron bajando de tono hasta diluirse por completo. As, el candidato prista sera el prximo presidente de la Repblica.97 Pero, en realidad qu sucedi? Los costos de la reestructuracin econmica y la austeridad hicieron necesaria la reconstruccin de las alian97

Sobre las elecciones de 1988, Ibid. pp. 182-193.

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zas pristas con los sectores mayoritarios. Sin embargo, para las autoridades polticas y partidistas pareci que esto no era as: confiaban en el control tradicional que ejercan. Pero la situacin y as lo demostraron los resultados electorales, era diferente; las condiciones estaban cambiando, en gran parte por el propio proceso de reforma econmica. El fracaso del PRI, sin duda, estuvo estrechamente relacionado con su falta de representatividad. El partido no supo o no pudo contener el avance y la penetracin del PAN entre los sectores urbanos. Por otro lado, el corporativismo como resultado de la crisis econmica vena perdiendo arrastre y eficacia; ello, aunado a la ruptura cardenista, signific una salida importante de votos sobre todo entre obreros y campesinos. De esta forma, las elecciones de 1988 significaron un punto de quiebra para el rgimen: nunca antes se haba producido con tanta claridad el surgimiento de una fuerza poltica alternativa, con la capacidad suficiente para disputar la hegemona del PRI, y tampoco haba sido tan evidente el fraude y la manipulacin de la voluntad popular expresada en las urnas. Empero, esta irrupcin ciudadana no fue sbita; por el contrario, fue un largo proceso, incubado lentamente por los errores del propio gobierno, los agravios acumulados, los fraudes reiterados, las promesas incumplidas y la crisis..., sobre todo la crisis. La insurgencia cvica surgi a partir de varios frentes. Marcadamente de movimientos urbano-populares. Si bien el presidente De la Madrid cuid que no se produjeran movilizaciones laborales, no hizo lo mismo con los sectores populares de las ciudades, los cuales aparecieron con gran fuerza desafiando el sistema corporativo oficial. Su explosin se da despus del sismo de 1985, cuando el gobierno resulta incapaz de resolver los apremiantes problemas de vivienda. Los conflictos por la escasez de casa-habitacin demandantes de solucin gubernamental se transformaron en movimientos polticos contrarios al rgimen. Una parte de la sociedad reclamando por s misma el acceso a una vivienda o a servicios pblicos (agua potable, energa elctrica, pavimentacin, drenaje, educacin, salud), provoc una crisis en los mecanismos de control corporativo, encargados tradicionalmente de gestionar este tipo de demandas. Hubo un claro desfase entre el nmero de peticiones y la capacidad para darle solucin. El vaco fue llenado por los movimientos urbano-populares, que s fueron aptos para dar respuesta a estas demandas, significando el surgimiento de grupos organizados que desafiaban el arreglo poltico imperante.

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Adems, durante este periodo se vivi un proceso de cambio en las relaciones entre el centro y las entidades federativas y los municipios. Los mecanismos de control central sobre la periferia se fueron desgastando. Durante la dcada de los ochenta el pas asisti al inicio de una agitacin regional sin precedentes, en donde las elecciones estatales y municipales fueron el foco ms importante del conflicto. Frente a estos desplantes de independencia regional, la maquinaria del partido oficial y el rgimen en su conjunto dejaron de funcionar como la vieja aplanadora y comenzaron a competir por el poder con otros partidos y grupos ajenos al PRI. El corporativismo, igualmente, entr en aguda crisis, principalmente por dos razones. Por un lado, debido al desarrollo econmico y social emergieron infinidad de sectores y grupos ajenos a esta estructura, que vean en ella una fuente de problemas y atraso antes que una opcin de futuro viable; clases medias, profesionistas independientes, obreros de la maquila, comerciantes y trabajadores informales son el ejemplo ms representativo de este fenmeno. Al lado, los grupos que s estaban integrados al corporativismo comenzaron a perder sus privilegios y los beneficios de su estancia en este esquema se fueron evaporando. Con ello, el xodo fue gradual y paulatino pero suficiente para que en el transcurso del sexenio hiciera crisis este modelo de representacin. De la Madrid crey que para cumplir con la renovacin moral bastaba con repetir el episodio de austeridad republicana de Ruiz Cortines, practicar personalmente una tica de la abstencin, dejar atrs la prepotencia, la megalomana, la frivolidad. La gente apreciaba el respiro de esos seis aos de autocontencin, pero comprenda tambin que De la Madrid haba confundido la prudencia con la pasividad y a veces con la inmovilidad. Pag los platos rotos de doce aos de borrachera populista, pero pudo y debi hacer ms. Poner en prctica la renovacin moral que en verdad se le peda: devolver a la sociedad el control de su destino, instaurar la democracia .98 El entrante presidente Salinas de Gortari enfrent, como resultado de las cuestionadas elecciones, una gran agitacin poltica. Para sacudirse el estigma del fraude electoral, busc consolidarse rpidamente y alcanzar la tan disputada legitimidad poltica. Para ello recurri a una serie de golpes espectaculares, que le permitieron afianzarse como un lder indiscuti98

Krauze, Enrique, op. cit., nota 92, p. 414.

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ble y de mano firme. Encarcel al dirigente del poderoso sindicato petrolero, Joaqun Hernndez Galicia conocido como La Quina , al conocido banquero Legorreta y a Jos Antonio Zorrilla, exjefe de la polica poltica y presunto autor intelectual del asesinato del periodista Manuel Buenda. Retir, igualmente, su apoyo y termin con el poder de Carlos Jonguitud, lder vitalicio del Sindicato de los Trabajadores de la Educacin, el ms grande de Amrica Latina, y apart a los gobernadores que no haban podido controlar el proceso electoral. Fue, en realidad, una tortuosa carrera por hacerse de la legitimidad y del consenso poltico del que careci en un inicio. Salinas trat de ganar la presidencia no desde las urnas, sino desde la presidencia misma, pasando por encima de todo y de todos, llmese PRI, organizaciones corporativas, etctera. Entonces, el presidente enfatizar entre sus tareas la de recomponer el consenso autoritario, restaar la tambaleante cohesin de la lite poltica, restaurar la red corporativa y su control, y ampliar las alianzas con grupos de inters que o bien se haban alejado del PRI o simplemente haban permanecido relativamente al margen. Lo cierto es que:
Esta tarea ha sido emprendida como una labor personal del mandatario y en ello se ha valido de todo, desde pactos de mutua conveniencia con la oposicin panista, hasta bsqueda de nuevos ejes de apoyo: el gobierno y la opinin pblica de Estados Unidos; las autoridades eclesisticas; una lite beneficiada con las privatizaciones de empresas y bancos; dirigentes sindicales alternativos al viejo corporativismo, aunque de dudosa fidelidad y eficacia; un grupo de intelectuales que transitaron de la critica al oportunismo, etc. Lugar especial merece en esta estrategia la exaltacin de las obras del Programa Nacional de Solidaridad, germen de una nueva secretara de Estado, fundamento propagandstico del discurso del solidarismo y motivo permanente de movilizacin del presidente hacia todos los rincones de la repblica.99

El presidente reconoci la debilidad del partido oficial y de la propia presidencia de la Repblica. Por ello, recurri a una base de poder diferente a la tradicional. Construy una serie de alianzas de nuevo cuo, en detrimento del PRI: organiz una amplia coalicin de fuerzas e intereses que incluan a los marginados (mediante el Programa Nacional de Solida99 Unidad de Anlisis Prospectivo El Financiero, Sucesin pactada. La ingeniera poltica del Salinismo, 6a. ed., Mxico, Plaza y Valds Editores, 1993, p. 33.

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ridad), a los empresarios, a la clase media y al PAN, uno de los dos partidos de oposicin ms fuerte. La poltica presidencial signific un rechazo a los tabes de la familia revolucionaria: principalmente en cuanto a la relacin con Estados Unidos, con la Iglesia, la apertura al comercio internacional, etctera. La coalicin que form fue una importantsima fuerza de apoyo durante su periodo presidencial. Empero, Salinas nunca busc institucionalizar dicha fuerza; por el contrario, el poder que concentr, empez y termin con l. Al dejar el cargo en 1994, no solo dej intacta la crisis que vena arrastrando el presidencialismo mexicano, sino que la aceler a travs de la hiperconcentracin del poder poltico, lo que a la postre produjo un mayor desgaste de las instituciones del rgimen prista. Salinas se vio en la necesidad de reconstituir las maltrechas relaciones polticas con los actores sociales. Dialog con una gran diversidad de grupos y movimientos emergentes, ajenos a las estructuras y a los canales corporativos clsicos, que reclamaban ser tomados en cuenta. Ampli, parcialmente, la estructura de sustentos polticos, en su bsqueda de la legitimidad. Promovi, a su vez, una represidencializacin del sistema poltico, es decir, concentr el poder poltico en la figura presidencial y en su crculo ntimo, como nunca antes se haba hecho. Utiliz a la presidencia como la palanca privilegiada para llevar a cabo la reestructuracin econmica y poder sobreponerse a las manifestaciones contrarias a sta. As, el presidente busc y logr un reforzamiento de su liderazgo, como paliativo a la ausencia de una frmula que contara con el reconocimiento de los principales actores polticos y sociales. No slo concentr el poder como ningn presidente anterior, sino que incluso rompi con muchas normas y equilibrios del propio sistema poltico, en aras de lograr la eficacia y el reconocimiento. El predominio de Salinas se tradujo en una nueva forma de actuar y de entender la poltica: actu mediante los presidencialazos , es decir, impuso desde la cspide decisiones que afectaban a otras instituciones polticas como el PRI o los gobiernos estatales y municipales. Durante su mandato, removi a cerca de una veintena de gobernadores y nombr a igual nmero de interinos o provisionales; incluso, design a candidatos a gubernaturas de una forma inusualmente unilateral, sin respetar los equilibrios y los arreglos polticos locales. Acerca del fortalecimiento de la figura y del liderazgo del presidente Salinas, en menoscabo de las dems instituciones polticas, Soledad Loaeza ha dicho que:

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Se explica precisamente porque en la ausencia o inoperancia de los aparatos administrativos o polticos, y de las reglas del juego, el recurso natural es la Presidencia, que parece ser la nica institucin coherente y efectiva. Durante el gobierno de Carlos Salinas el presidencialismo se ha exacerbado, junto con la arbitrariedad que le es caracterstica, primero porque al inicio de su administracin el presidente quiso suplir con decisiones eficaces la legitimidad que los resultados electorales le negaban; utiliz todo el poder de la Presidencia de la Repblica de manera pragmtica, para apoyar programas y polticas cuya realizacin hubieran podido comprometer la burocracia o los reglamentos. Asimismo, el presidencialismo ha puesto en evidencia la subordinacin del Poder Legislativo, el cual, aunque enriquecido por una presencia ms numerosa y activa de las oposiciones, se mantiene sometido a la dcil mayora prista. Este estilo de gobierno ha agravado la concentracin del poder, pero no ha afianzado las instituciones.100

El mecanismo privilegiado, y seguramente el ms importante para constituir las alianzas mencionadas y a la vez fortalecer la figura presidencial, fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). A travs de l y por fuera de las estructuras clsicas, se recorporativiz a gran parte de la sociedad y se establecieron nuevas bases sociales y clientelas polticas. El PRONASOL fue, al igual que muchas otras polticas estatales, un proyecto claramente encaminado a resaltar la imagen de Salinas en detrimento del partido oficial, que tradicionalmente era el canal para conducir y encauzar este tipo de programas y polticas pblicas.
100 Loaeza, Soledad, La experiencia mexicana de liberalizacin , Foro Internacional, Mxico, nm. 136, abril-junio de 1994, p. 246. En este sentido, Marcelo Cavarozzi ha escrito que La recuperacin del poder presidencial que protagoniz Carlos Salinas de Gortari, contribuy de modo decisivo a evitar el deslizamiento de Mxico por la pendiente del ajuste catico y la desorganizacin poltica. Pero lo hizo a costa de exacerbar algunos de los procesos erosionadores iniciados durante los gobiernos de sus predecesores. En primer lugar, se acentu la centralidad del rol presidencial en el sistema poltico. Tanto en su funcin de garante del cambio de las reglas de funcionamiento de la economa, como en su capacidad de jefe de legisladores, funcionarios y gobernadores, las intervenciones del presidente se tornaron ms frecuentes y su grado de discrecionalidad aument. En segundo lugar, el partido gobernante fue apartado en mayor medida de los procesos de toma de decisiones pblicas. Paradjicamente, este fenmeno no contribuy a facilitar la democratizacin del sistema poltico, sino a debilitar ms la adhesin de los miembros del PRI a las reglas formales e informales sobre las que se haba cimentado el orden poltico mexicano . Mxico: pasado y presente de su frmula poltica , en Cook, Middlebrook y Molinar (eds.), Las dimensiones polticas de la reestructuracin econmica, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1996, p. 459. En la misma obra, Paul Lawrence Haber, en su artculo El arte de la reestructuracin y sus implicaciones polticas: el caso de los movimientos urbano-populares , ha dicho que ciertos indicadores sugieren que el estilo populista de Salinas, combinado con la necesidad de recuperar el control poltico perdido durante el periodo 1982-1988, ha transformado diversos programas federales que en algn momento distribuyeron fondos segn criterios tcnicos estrictos, en herramientas de rearme poltico para el partido/Estado , p. 359.

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Los recursos del PRONASOL se distribuan con criterios polticos: ms donde la oposicin era mayor, sobre todo la cardenista, para as socavar sus bases de apoyo. Eran distribuidos, igualmente, a organizaciones cercanas al aparato estatal, es decir, las que no se oponan al gobierno o a su partido, y ms importante an, por este conducto se foment que los grupos no afines se abocaran a proyectos de desarrollo comunitario, y no a luchar por demandas polticas. En suma, este programa, con sus miles de comits repartidos a lo largo de todo el pas, incorpor y moviliz a millones de mexicanos de las clases populares; fue un instrumento que distribua de forma eficaz amplios recursos, si bien de corto plazo y que logr revitalizar, transitoria pero aceleradamente, la legitimidad de la presidencia de la Repblica frente a la gran mayora de la sociedad mexicana. Con toda esta ingeniera poltica, adems de la estabilidad econmica alcanzada, Salinas y el PRI lograron recomponer sus apoyos electorales y alcanzar en la eleccin intermedia de 1991 un porcentaje de votacin mayor al 60 por ciento. En esos comicios se demostr que lo que realmente buscaba la poblacin mexicana era una mejora en su situacin econmica y mayores oportunidades de desarrollo. Con las demandas sociales relativamente satisfechas, el apoyo regres al PRI (y sobre todo a Salinas), despus de haberlo perdido en el 88. El gobierno recobr, as, cierto grado de eficacia y legitimidad en su actuacin (principalmente en el terreno de la economa), lo cual influy enormemente en la posibilidad de reconstruir la coalicin gobernante. Por otra parte, a pesar de que durante el salinismo se llevaron a cabo varias reformas electorales101 e incluso se abrieron espacios a la oposicin como nunca antes, se le reprocha al propio presidente que sistemticamente se neg a llevar a cabo una reforma poltica profunda y radical, que instalara al pas, por fin, en una democracia plena. Salinas de Gortari, con seguridad el mayor reformador econmico desde Calles y Crdenas, crey que en los albores del siglo XXI y en un mundo que se democratizaba a pasos agigantados, Mxico poda escapar a esa lgica y seguir gobernado por un rgimen que se evidenciaba, cada vez ms, como uno de los pocos autoritarismos que an sobrevivan. El presidente nunca tom en
101 Para un recuento pormenorizado de estas reformas vase Crdenas Gracia, Jaime, Transicin poltica y reforma constitucional en Mxico, op. cit., nota 65, pp. 101-107; PrudHomme, Jean-Franois, La negociacin de las reglas del juego: tres reformas electorales (1988-1994) , Poltica y gobierno, primer semestre de 1996; y Alcocer, Jorge, El ciclo de las reformas electorales, 1978-1996 . Dilogo y debate de cultura poltica, Mxico, nm. 1, abril-junio de 1997.

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serio a quienes le pedan esta reforma poltica. Ningn argumento lo convenca. Por el contrario, Salinas tena muy presente el ejemplo sovitico y la experiencia de Gorbachov. No podemos permitir que nos pase lo que a Rusia , insista. Por ello, adopt la estrategia de abrir primero la economa y despus afrontar la apertura poltica. En materia poltica, introdujo una especie de democracia selectiva , en donde se le reconocan los triunfos al PAN como fue el caso de Baja California en 1989, primera gubernatura que escapaba al control prista y se le otorgaban algunos espacios polticos (las llamadas concertacesiones ); y por el contrario, al PRD (formado a partir de lo que fue el Frente Democrtico Nacional) no se le admitan sus conquistas, incluso se recurra al fraude y a la imposicin, se persegua a sus integrantes y se les exclua de la toma de decisiones (lo cierto es que en gran medida el PRD tambin practicaba la autoexclusin; agraviado por el fraude de 1988, en todo momento le dio la espalda a Salinas). El ejemplo paradigmtico lo tenemos durante las elecciones locales de 1989. Mientras que en Baja California se reconocieron los triunfos panistas, en Michoacn el gobierno y el PRI recurrieron a su larga lista de trampas y manipulaciones, echando mano al fraude electoral, con la finalidad de no reconocer las victorias perredistas. En este punto cabe detenerse con un poco ms de detalle. Como resultado de las elecciones de 1988, el PRI y Salinas no consiguieron la mayora calificada (dos tercios del total) en la Cmara de Diputados, indispensable para realizar reformas constitucionales. En ese preciso momento entra un elemento nuevo en la de por s ya compleja ecuacin poltica. Para hacer realidad el ambicioso programa de gobierno del presidente, resultaba indispensable reformar la Carta Magna; no bastaba con reformas a la legislacin secundaria (para lo que el partido oficial s contaba con la mayora suficiente). Se tornaba vital la cooperacin de alguno de los dos grandes partidos de oposicin. Para ello, solamente quedaba el Partido Accin Nacional, ya que los legisladores cardenistas eran concebidos como enemigos polticos (que no rivales) del presidente. El PAN se prest, pero no de forma gratuita. Exigi a cambio reformas en materia electoral para permitir elecciones democrticas y el reconocimiento de sus triunfos (adems de que las transformaciones estuvieron encaminadas hacia lo que crea y por lo que haba luchado histricamente ese partido). En su momento esta estrategia fue muy criticada; sin embargo, de forma retrospectiva, se puede afirmar que result de una atinadsima visin de

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medio y largo plazos. A partir de esta nueva lgica la necesidad de formar coaliciones para realizar los cambios constitucionales indispensables para desarrollar el programa de gobierno del Ejecutivo, puede sealarse que concluye el periodo en que el PRI adopta resoluciones de manera unilateral, pasando as, a ser compartidas por fuerzas polticas de diverso signo partidista.102 Durante este periodo las elecciones fueron convirtindose, cada vez en mayor medida, en el mecanismo central de la disputa poltica. La competencia, aunque limitada, trastoc la estructura de lealtades y adhesiones del rgimen. En el mbito local, este fenmeno no incit, como se haba temido, un domin a favor de la oposicin. Con todo, la ausencia de reglas claras provoc que los comicios locales se convirtieran en el punto de discordia. Las lites locales pristas, y no el centro, sufrieron en mayor medida la erosin de su predominio. De esta forma se llega al ao de 1994, en el cual las perspectivas eran bastante favorables: la economa estaba controlada y estable, se reconoca cierta mejora en los niveles de vida de la poblacin; y se haba firmado el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad. Sin embargo, 1994 fue un ao que signific un viraje para el sistema poltico mexicano. Inmersos ya en el proceso electoral, en ese ao apareci la violencia poltica y social, significando un duro golpe y una crisis poltica importante para el rgimen y para el pas en su conjunto. El ao inici con un levantamiento indgena en Chiapas, encabezado por el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN). Esta rebelin llam la atencin sobre la situacin de los indgenas y las consecuencias negativas del ajuste econmico neoliberal, poniendo fin al triunfalismo imperante entre la lite poltica. A la par, cuando este movimiento estaba relativamente controlado y encauzado por la va de la negociacin, el 23 de marzo, en Tijuana, es asesinado Luis Donaldo Colosio, candidato a la presidencia de la Repblica por el PRI. Esto puso a la defensiva al partido oficial, en cuyo seno se llev a cabo una lucha srdida para reemplazar al candidato desaparecido. Finalmente este proceso no escap al control del presidente Salinas y la nominacin recay en Ernesto Zedillo, coordina102 Lujambio, Alonso, Adis a la excepcionalidad. Rgimen presidencial y gobierno dividido en Mxico , Revista Este Pas, Mxico, nm. 107, febrero del 2000, pp. 4 y 5; y Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, La incertidumbre constitucional. Gobierno dividido y aprobacin presupuestal en la LVII Legislatura del congreso mexicano, 1997-2000 , Revista mexicana de sociologa 98/2, Mxico, abril-junio de 1998, p. 240.

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dor de la campaa de Colosio y ex Secretario de Programacin y Presupuesto, y de Educacin Pblica. En conjunto, estos acontecimientos provocaron gran incertidumbre entre las lites y en la sociedad en su conjunto. En medio de anuncios sobre el choque de trenes y la posibilidad de una desestabilizacin poltica, las elecciones de agosto del 94 se llevaron a cabo sin mayor contratiempo, resultando ganador el candidato del PRI. De hecho, este proceso electoral se caracteriz por una gran transparencia y credibilidad, as como por el gran nmero de electores que concurrieron a emitir su voto. Estos comicios no fueron una explosin partidaria, sino un acto de reflexin silenciosa: una enorme y pacfica concurrencia esperando pacientemente su turno ante las urnas .103 El sexenio de Salinas no poda terminar sin nuevos sobresaltos. A finales de septiembre sera asesinado el Secretario General del PRI, Jos Francisco Ruiz Massieu, provocando una nueva crisis poltica y una importante fuga de capitales. Lo cierto es que el pas vivi perplejo, profundamente dividido y en constante desacuerdo desde el 1 de enero de 1994.
La discordia social, el resquebrajamiento del sistema, la prdida de confianza de los mexicanos en su pas, tena que proyectarse tarde o temprano en una prdida de confianza en el exterior. Cualquier error precipitara el escape del ahorro interno, invertido temporalmente en Mxico debido a las altas tasas de inters. Como todo lo que puede fallar falla, el error de manejo financiero se cometi a mediados de diciembre de 1994, ya en el periodo presidencial de Ernesto Zedillo. El castillo de naipes se vino abajo. Por fortuna, la economa del pas no estaba ya estatizada ni cerrada. Los logros de Salinas la privatizacin, la apertura, el equilibrio de las finanzas y la pronta accin del gobierno de Clinton, defenderan parcialmente la economa de Mxico. Pero segua faltando la concordia. Para recobrarla no haca falta refundar al pas, como demaggicamente peda Marcos; haca falta que el sistema se declarara en quiebra y abriera paso a la reconciliacin por la va democrtica. Lo intentara el nuevo presidente, Ernesto Zedillo?104

A pesar de todas las resistencias, avances y retrocesos, durante este periodo (1982-1994) sera sembrada la semilla que aos despus germinara en forma de democracia poltica. Durante esta etapa, el pluralismo
103 Paz, Octavio, Las elecciones de 1994: Doble Mandato , Nueva Poltica, Sociedad y Democracia, Mxico, nm. 4, junio-agosto de 1998, p. 84. 104 Krauze, Enrique, op. cit., nota 92, p. 442.

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creci de manera exponencial, instaurndose donde, de forma realista, poda hacerlo: en los gobiernos estatales y municipales. Entonces, se puede decir que el proceso de democratizacin del sistema poltico mexicano comenz en el mbito local, surgiendo el pluralismo y la alternancia desde la periferia, buscando colonizar el centro, es decir, la federacin. La ola opositora alcanz, durante esta etapa, las gubernaturas de Baja California, Guanajuato (1991, de forma interina) y Chihuahua (1992); sin embargo, el mayor avance del pluralismo poltico se dio en la esfera de los gobiernos municipales. Segn datos recogidos por Alain De Remes, el porcentaje de municipios yuxtapuestos (es decir, aquellos municipios que eran gobernados por partidos diferentes al del gobierno estatal) pas de 1.03 en 1981 a 3.30 en 1983, 11.89 en 1989 y 21.61 en 1994. (en los siguientes aos, este ndice creci hasta 33.97 por ciento en 1995 y 46.37 en 1997, ltimo ao que este autor recoge; no obstante, este periodo se analizar ms adelante).105 El sexenio salinista significa, pues, un elaborado y complejo proceso de restauracin del rgimen y en particular de la coalicin en el poder mediante la continuidad y reforzamiento de la liberalizacin poltica en curso, alcanzando en esta etapa el grado mximo de apertura controlada, es decir, limitada, gradual, con avances y retrocesos, manteniendo en lo esencial las riendas y la discrecionalidad del poder pblico. VI. LOS EFECTOS POLTICOS DE LA REESTRUCTURACIN
ECONMICA La sociedad puede entender el ajuste, pero no un ajuste permanente y eterno, y no permanente y eternamente realizado a costa de los dbiles o los menos privilegiados. Felipe GONZLEZ

A partir de la crisis econmica de 1981-1982, los mecanismos tradicionales de dominacin poltica entraron en un importante proceso de
105 De Remes, Alain, Gobiernos yuxtapuestos en Mxico: hacia un marco analtico para el estudio de las elecciones municipales , Poltica y gobierno, Mxico, primer semestre de 1999, p. 238. Acerca de la evolucin del sistema de partidos vase Cansino, Csar, Crisis de partidos y cambios en el sistema de partidos: 1985-1997 , en Cansino, C. (coord.), Despus del PRI. Las elecciones de 1997 y los escenarios de la transicin en Mxico, Mxico, CEPCOM, 1998.

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desgaste. La reestructuracin econmica llevada a cabo por la lite gobernante signific un verdadero sacudimiento de estos instrumentos. Lo que aconteci no fue una simple reforma al sistema productivo nacional, sino una profunda revisin de las relaciones entre las diversas fuerzas econmicas, sociales y polticas. Al modificarse el ncleo del engranaje entre el gobierno y los agentes econmicos (a travs de la privatizacin de empresas paraestatales, apertura comercial, desregulacin, etctera), se transformaron las relaciones de dominacin y control poltico. La reforma econmica signific, pues, una inmensa transferencia de poder poltico a la sociedad. De esta forma, el proceso de ajuste estructural que signific una reforma profunda sobre el conjunto de la economa mexicana alter de forma radical el contexto poltico. Se vio trastocado el acceso a oportunidades y a prebendas, as como a privilegios materiales y polticos. Si bien estas enmiendas se concentraron en el sistema econmico y la administracin pblica, lo cierto es que tuvo, como se ha dicho, un importante efecto poltico: provocaron rupturas, nuevos acomodos y sacudi los arreglos imperantes entre la clase poltica y las fuerzas sociales. Como apunta Leonardo Morlino:
Metafricamente, podemos asimilar las estructuras democrticas a una camisa hecha de un tejido elstico: podrn vestirla las personas ms diversas, altas o bajas, delgadas o gruesas. Por el contrario, un rgimen autoritario, de ordinario debido tambin a las modalidades de su gnesis, est ms estrechamente ligado a ciertos lderes o grupos sociales y econmicos. Por ende, cuando la estructura socioeconmica cambia profundamente, la camisa-estructura del rgimen puede convertirse en una especie de camisa de fuerza. De aqu la tensin entre un cuerpo que trata de rajar la camisa y el tejido poco elstico que comprime el cuerpo.106

El nuevo papel del Estado en la economa influy, de forma necesaria e inevitable, en las posiciones y equilibrios polticos del rgimen. Estas reformas crearon grandes tensiones, cambiaron la correlacin de fuerzas (polticas y econmicas), a la vez que transformaron las pautas culturales de la sociedad. Un sistema autoritario como el mexicano puede funcionar de manera adecuada, siendo capaz de procesar los cambios que provoca
106 Morlino, Leonardo, Cmo cambian los regmenes polticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, p. 106.

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el proceso de modernizacin econmica y social, siempre y cuando cuente con los recursos materiales suficientes para continuar con el desarrollo de la sociedad; es decir, el sistema funcionar en tanto cuente con rentas que permitan un mayor bienestar social. Por ello, una crisis econmica profunda y prolongada, como la que sufri el pas, necesariamente erosiona el sustento que provee continuidad y legitimidad. Ah es donde se encuentra su verdadero punto dbil, su taln de Aquiles. Una gran parte de la legitimidad del rgimen se bas en el rendimiento o desempeo , en su capacidad para, de forma sostenida, elevar la riqueza y los niveles de vida de la gente. Al no poder reproducir ms este fenmeno, el sistema poltico, y con l sus dirigentes, perdi a ojos de la poblacin una buena parte de su razn de ser. El grueso de la sociedad intuy que desde el gobierno slo se podan esperar devaluaciones, corrupcin, inflacin desbocada, falta de oportunidades y de empleos, austeridad y sacrificio econmico permanente. As, desde el surgimiento de la crisis econmica, el reclamo por una mayor democracia comenz a extenderse por todo el pas. La crisis no fue entendida, como haba ocurrido anteriormente, en trminos administrativos, sino polticos. Se evidenci el gran poder discrecional del presidente, la fuerte centralizacin, el autoritarismo sin controles, la inexistencia de una verdadera competencia electoral. En todo caso, a los agravios provocados por la crisis y por la cancelacin de los sueos de prosperidad prometida por el Presidente Lpez Portillo, se sumaran los costos y sacrificios que implicaban las polticas de ajuste y reestructuracin econmica. Todo ello, de forma inevitable, alimentara el descontento y la protesta social. No poda ser de otra manera. La crisis limitara los recursos disponibles para que el complejo aparato poltico se mantuviera en pie, provocando jaloneos, tensiones e incluso rupturas al interior del rgimen. Por otro lado, los apuros econmicos a los que se vea expuesto el pas terminaran golpeando a sectores identificados con el PRI o simplemente apticos, que acabaron movilizndose en su contra, poniendo en entredicho la legitimidad y el consenso del acuerdo poltico. En Mxico al igual que aconteci en otros pases en que se present una transformacin similar, el proceso de reforma y reestructuracin macroeconmica, junto con las severas polticas de ajuste, tuvieron importantes consecuencias: originaron profundos y significativos cambios en la distribucin del ingreso (solamente entre 1982 y 1987, el salario mnimo se contrajo en trminos reales ms de 40 por ciento), en las relacio-

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nes de dominacin y de poder entre la lite gobernante y una sociedad que comenzaba a despertar y a inconformarse por su situacin bsica pero no exclusivamente econmica. En consecuencia,
A la exclusin poltica propia de todo modelo autoritario, se sum despus la exclusin social del nuevo modelo econmico, impuesto a partir de 1985: el de mercado, globalizador o neoliberal. Si la primera exclusin haba afectado principalmente a sectores medios que exigan un pluralismo real, la segunda ha impactado en millones de mexicanos, particular pero no exclusivamente, pertenecientes a los sectores medios. Combinadas la crisis poltica con la econmica, el resultado fue una creciente inviabilidad del rgimen que naci a inicios de siglo de la Revolucin Mexicana.107

Segn avanzaban la reforma econmica y las polticas de ajuste, la vieja estructura poltica sufra fuertes presiones. Prcticamente desde el inicio se evidenci que la reforma al sistema econmico no sera solamente eso, sino que implicara un cambio del Estado clientelar y de la forma en que se ejerca la dominacin poltica tradicional. La reduccin de los recursos disponibles, el saneamiento de las finanzas pblicas y la desaparicin de la mayora de los subsidios sacudieron lealtades y desgastaron, en gran medida, las redes de control poltico. El mayor efecto de la reestructuracin econmica ha recado sobre el PRI y su sistema de control corporativo. El viejo aparato del partido oficial enfrent una verdadera pesadilla, en la que todos sus privilegios, prebendas y formas de actuacin se vieron desplazadas y perdieron validez.
107 Meyer, Lorenzo, El sistema poltico y la gobernabilidad mexicana , op. cit., nota 86, p. 90. En igual sentido se pronuncia Mauricio Merino, cuando escribe: La demanda creciente a favor de la democracia no se explicara, sin embargo, al margen del binomio entre modelo econmico y sistema poltico. Mientras el primero permiti que el pacto revolucionario ofreciera resultados tangibles a la mayora, ste se apoy en la evidencia de sus propios productos. Pero cuando la vigencia del pacto fue insuficiente como mecanismo de redistribucin, afloraron tensiones inditas en el sistema poltico mexicano , Fuera del centro, Xalapa, Universidad Veracruzana, 1992, p. 168. Adam Przeworski lo refrenda cuando afirma que los regmenes basados en un intercambio tcito de prosperidad material por aquiescencia pasiva el comunismo de gulag de Kadar en Hungra, el periodo de Gierek en Polonia o el rgimen del PRI en Mxico antes de 1982 son vulnerables sobre todo a las crisis econmicas , Democracia y mercado. Reformas polticas y econmicas en la Europa del Este y Amrica Latina, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 100. Vase, igualmente, Rubio, Luis, La reforma econmica y el cambio poltico en Mxico , en Roett, Riordan (comp.), La Liberalizacin econmica y poltica de Mxico, Mxico, Siglo XXI Editores. 1993; y Crespo, Jos Antonio, El fin de la liberalizacin poltica en Mxico , en Cansino, C. (coord.), Despus del PRI. Las elecciones de 1997 y los escenarios de la transicin en Mxico, Mxico, CEPCOM. 1998.

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Por ello, en el seno del partido se configur una verdadera crisis de la clase poltica, dividida por la tensin entre los modernizadores jvenes tecncratas surgidos del sistema financiero del Estado y los polticos de viejo cuo provenientes en su inmensa mayora de las redes clientelares y corporativas tradicionales. El partido oficial, antao todopoderoso, ha sido la mayor y ms clara vctima en este proceso de reestructuracin econmica. En realidad, la adopcin de polticas econmicas neoliberales, como la frmula para la modernizacin del pas y de adecuacin del rgimen a las nuevas condiciones mundiales y nacionales, no ha hecho ms que socavarlo: ha minado las bases de apoyo y sustentacin del PRI y del rgimen en su conjunto. Sin duda, los mayores perdedores en la reforma... han sido los viejos intereses protegidos: los de los pristas mismos. Son ellos quienes han perdido como resultado de una mayor competencia electoral, son ellos quienes han perdido en el proceso de desregulacin de la economa, y son ellos quienes han tenido mucho menos acceso al poder y a la corrupcin como resultado de la privatizacin de las empresas propiedad del gobierno .108 Los efectos han recado sobre el partido oficial debido, principalmente, a la peculiar relacin que mantiene con el aparato estatal y con el gobierno. En un rgimen como el prista, donde las fronteras entre el Estado y el partido no son claras, un desempeo econmico o social inadecuado
108 Rubio, Luis, La democracia verdadera. Informacin, ciudadana y poltica publica, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1998, p. 142. Ms an, carente de alternativas viables, la mayor parte de la clase poltica prista, acostumbrada a las tradiciones patrimonialistas propias del Estado revolucionario, se vio obligada a someterse a los proyectos neoliberales modernizadores de la lite forjada alrededor de los circuitos financieros del Estado. Con ellos fue perdiendo buena parte de sus recursos de poder tradicionales, lo que no pudo sino generar resentimientos crecientes dentro del propio PRI, agravados por el estilo dogmtico y autoritario de aquellas lites tecnocrticas convencidas de la necesidad de un nuevo modelo, pero incapaces de afrontar una reforma a fondo de su base partidaria. De alguna manera, la transicin a la democracia, la negociacin y los acuerdos que conduciran a la alternancia del 2 de julio fueron entonces promovidos y desafiados por esa dialctica perversa entre el viejo PRI y los presidentes modernizadores, dialctica que llevara a los representantes del primero a ver en la democratizacin una verdadera traicin no slo a los principios de la Revolucin Mexicana, sino sobre todo a los usos y costumbres en los que se sustentaban sus privilegios , Salazar C., Luis, Mxico: una transicin singular , Dilogo y debate de cultura poltica, Mxico, nm. 14, octubre-diciembre de 2000, pp. 18 y 19. Este conflicto, en el fondo no resuelto, trajo como consecuencia la ruptura de una de las reglas de oro del sistema poltico: la disciplina. La disciplina entre la lite gobernante y, ms especficamente, en el partido, se convirti en una de las primeras vctimas de la reforma econmica y la liberalizacin poltica , Serrano, Mnica, El legado del cambio gradual: Reglas e instituciones bajo Salinas , en Serrano, M. y Bulmer-Thomas, V. (comps.), La reconstruccin del Estado. Mxico despus de Salinas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 27.

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o no del todo ptimo por parte del gobierno, se traduce inevitablemente en un descenso en los niveles de aceptacin y legitimidad del partido. As ocurri en las elecciones de 1988, despus de un sexenio de crisis econmica profunda y permanente, igual que a lo largo del mandato zedillista, donde el partido oficial frente a la crisis de 1994-95, la ms importante desde la gran depresin, en la dcada de los treinta ha sido duramente castigado a la hora de las elecciones. A la par, otro de los grandes perdedores con esta reforma econmica fue el sistema corporativo con las canonjas, ventajas y beneficios que acarreaba. Ante la fuerte disminucin de los recursos polticos y econmicos disponibles para llevar a cabo la cooptacin, estos privilegios irremediablemente comenzaron a desaparecer:
La reestructuracin econmica afect profundamente a las coaliciones redistributivas y al sistema de corporativismo inclusionario. El doloroso proceso de pasar de un mercado protegido a otro abierto y de una economa centrada en el Estado a otra dirigida por el sector privado, afect a los mexicanos de todos los estratos sociales. Las polticas decretadas por el equipo de De la Madrid para reestructurar la economa hacia el crecimiento renovado, dependan de la reduccin de los controles salariales, del presupuesto gubernamental para programas sociales, de la eliminacin de los subsidios y la asfixia de las demandas laborales. Los campesinos y obreros, los profesionales de clase media y las industrias ineficientes, los burcratas y los marginados sin empleo, todos de diferentes maneras y en diferentes grados sintieron las presiones del ajuste a un nuevo modelo de desarrollo.109
109 Dresser, Denise, Muerte, modernizacin..., op. cit., nota 49, p. 215. Dentro de este contexto, Lorenzo Meyer afirma que En el sistema poltico y econmico mexicano diseado a partir de la segunda guerra mundial, el subsidio a todos los actores polticos relevantes empresarios, sindicatos, ejidatarios, clases medias era parte fundamental del entramado que sostena a una Presidencia todopoderosa, que en ese tejido de subsidios tena su principal instrumento de dominacin. Sin embargo, en los ochenta, los recursos para continuar por ese camino desaparecieron y el nuevo modelo econmico se puso en marcha como una ciruga mayor encaminada a salvar a un organismo muy debilitado , Fin de rgimen y democracia incipiente. Mxico hacia el siglo XXI, Mxico, Editorial Ocano, 1998, p. 144. Pginas antes, el propio Meyer apunta: El grupo poltico que asumi las riendas del poder en Mxico en los aos ochenta hizo una apuesta que se puede resumir as: las transformaciones econmicas en apoyo de la economa de libre mercado, inevitablemente, cobraran un gran costo social y encontraran una gran resistencia. Para superar esta ltima, era indispensable usar a fondo el instrumental poltico autoritario a disposicin de una Presidencia con frrea voluntad de dominio; se lograran as no slo los cambios econmicos propuestos desde la cspide del poder, sino tambin se asegurara la permanencia e intereses del pequeo grupo de jvenes arquitectos de la revolucin neoliberal mexicana , p. 52. Para ver con mayor detalle el proceso de apertura y sus efectos,

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Un claro ejemplo de ello tiene que ver con el campo. El aparato estatal se ha retirado de su papel tradicional. Desde hace mucho tiempo, las polticas gubernamentales protegan al sector campesino. Las empresas y las entidades pblicas provean crditos baratos, fertilizantes, seguros, subsidios a la energa elctrica, a los sistemas de riego, ofrecan precios de garanta a las cosechas, la inversin pblica en infraestructura resultaba central, etctera. A partir de la crisis de 1982, este esquema se vio en grandes apuros: sufri una gran sacudida. Todas las prestaciones, beneficios y privilegios de los que gozaba este sector fueron ampliamente recortados y en algunos casos suprimidos. En resumidas cuentas, la reforma econmica y en general todo el proceso de reestructuracin del sistema productivo nacional minaron muchas de las estructuras corporativas tradicionales, cancelaron o recortaron drsticamente la posibilidad de favorecer discrecionalmente a aquellos grupos afines al rgimen y han hecho innecesaria a buena parte de la burocracia, sobre todo en el sector paraestatal. De esta forma, las polticas de ajuste econmico hicieron ms precaria, todava, la hegemona del PRI, evidenciando la necesidad de una reforma profunda e integral a la estructura y funcionamiento del sistema poltico. La rectificacin econmica tuvo otro efecto a destacar: el surgimiento de las regiones, de los estados y municipios como actores relevantes, con una autonoma creciente. Es decir, nos encontramos frente al socavamiento del viejo vnculo centralista que someta a las provincias al dictado de las polticas que surgan en la capital del pas. En el fondo, lo que realmente aconteci fue un vuelco radical en la relacin entre el centro y la periferia. Con la emergencia de un mayor pluralismo poltico, los partidos de oposicin comenzaron a gobernar gran cantidad de estados y municipios; esto signific la rebelin de los rganos locales de gobierno frente al yugo del centro. Tambin entr en crisis la relacin del rgimen con las clases medias del pas. Se puede decir que tradicionalmente existi una alianza entre la coalicin gobernante y este estrato social, basada en niveles aceptables de

vase: Rubio, Luis, El sistema poltico mexicano: cambio y evolucin? , en Rubio, L. y Fernndez, A. (eds.), Mxico a la hora del cambio, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1995; Roett, Riordan, Mxico en la encrucijada de la liberalizacin , y Camp, Roderic, Liberalizacin poltica: La ltima llave para la modernizacin de Mxico? , ambos en Roett, Riordan (comp.), La Liberalizacin econmica y poltica de Mxico, Mxico, Siglo XXI Editores, 1993.

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seguridad pblica, educacin (principalmente universitaria), mejora de los servicios y privilegios a las ciudades, estabilidad de precios, oportunidades abundantes para la elevacin del nivel de vida, etctera. Sin embargo, esta clase media fue severamente castigada por la crisis, lo que provoc la disolucin del nudo que la ataba con el poder e incluso, de forma creciente, un rompimiento abierto con ste. Sin embargo, todos estos procesos se vieron frenados en buena medida durante el sexenio de Salinas de Gortari. Durante este periodo y a pesar de continuar el deterioro y el proceso de apertura poltica, el presidente logr, a travs de la estabilizacin econmica y de una compleja ingeniera poltica que inclua la concentracin y acumulacin del poder poltico en la persona del propio presidente y la regeneracin de viejas alianzas, as como la construccin de vnculos con grupos nuevos, ajenos al sistema, a travs del PRONASOL, mantener el statu quo poltico y recobrar en gran parte la legitimidad perdida. Pero esta legitimidad a duras penas recobrada, recay en el presidente y no en el sistema. Por ello, al tomar posesin la nueva administracin todo este entramado se vino abajo y la descomposicin poltica se vio acelerada de forma exponencial. A partir de diciembre de 1994, la poblacin tuvo que soportar una nueva crisis econmica: la ms dura y profunda desde la gran depresin mundial. Los efectos polticos se hicieron presentes de inmediato. Al igual que en 1982, se conjuntaron el agravio y el sacrificio econmico traducido en mayor desempleo, disminucin del poder adquisitivo de los salarios y mayor inflacin junto a la ofensa de la promesa rota y la mentira sobre la entrada de Mxico al primer mundo . Todo ello signific el descrdito total del PRI y del gobierno. El partido vio reducirse su nivel de simpata y aceptacin entre la poblacin: en las elecciones locales de esos aos y la federal del 97, la sociedad le otorg el voto a los partidos de oposicin, castigando fuertemente al PRI, a tal grado que perdi la mayora absoluta en la Cmara de Diputados y retrocedi sensiblemente en el nmero de estados y municipios bajo su control. Ante la reestructuracin econmica y el sacrificio permanente de la poblacin, surge una interrogante central: por qu como sucedi en otros pases el rgimen posrevolucionario mexicano no se desplom ante una situacin tan adversa? O, puesto al revs, por qu y cmo es que resisti un embate social tan fuerte? Sin duda, a partir de 1982 el sistema poltico ha venido experimentando una gran crisis de legitimidad; pero, a su vez, ha tenido la capacidad y la fuerza para retrasar y canalizar

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la expresin poltica de este descontento ciudadano. Por ello, la respuesta a la interrogante debe buscarse en la fuerte institucionalidad, es decir, en el vigor de las estructuras polticas del rgimen y en su capacidad para diluir y retardar la manifestacin de la inconformidad social. En concreto, pudo enfrentar con xito este desafo a partir de varios factores, entre los que destacan: el poder discrecional del presidente de la Repblica, el sistema de redes clientelares y el corporativismo, la fortaleza de las instituciones financieras pblicas y el control estatal de los procesos electorales. Veamos: 1. Las facultades y el poder discrecional del presidente de la Repblica: El jefe del Ejecutivo, como vimos en el apartado correspondiente, goza de un amplio poder arbitrario y de una gran discrecionalidad. Ello posibilit la hiperconcentracin del proceso de toma de decisiones y, as, facilit la marginacin de los opositores al programa de ajuste, tanto los que se encontraban dentro como fuera de la coalicin gobernante, y a su vez permiti premiar a los grupos que apoyaban dicha reforma. 2. El aparato clientelar y corporativo: Mediante dicho aparato y el control que sobre l ejerca el rgimen, se logr limitar en gran medida los efectos adversos de las polticas de reestructuracin econmica. Es decir, este control sirvi como un amortiguador de las consecuencias negativas. 3. La fortaleza de las agencias financieras pblicas: En particular del Banco de Mxico y de la Secretara de Hacienda. Esto facilit la exitosa introduccin del paquete de ajuste estructural y permiti gracias a su gran fuerza el triunfo de la burocracia econmico-financiera sobre sus rivales, contrarios a la reestructuracin econmica. 4. El control estatal sobre los procesos electorales: Esto se present en varios frentes. Primero a travs del control de la organizacin de las elecciones y la posibilidad de manipular los resultados; en trminos generales, ello permiti dar una respuesta flexible a las presiones tanto de la oposicin como de la propia clase poltica prista, adems hizo posible el empleo de la competitividad y la inclusividad (dispositivos de apertura y cierre) de los comicios como un mecanismo para regular el cambio en la correlacin de fuerzas que el ajuste econmico pudiera provocar. En segundo lu-

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gar, permiti limitar y obstaculizar la creacin y el fortalecimiento de alternativas claras al rgimen e impedir la alternancia en el poder. Finalmente, este control impidi, a travs de la dispersin del calendario electoral local y federal, que la expresin del descontento se manifestara de forma nica y concentrada; es decir, diluy a travs de la programacin de las fechas electorales la exteriorizacin nacional de la inconformidad poltica (de hecho, las elecciones federales de 1988 y de 1997 son una clara excepcin a este ltimo punto).110 La crisis casi permanente vivida desde 1982 no se limit, pues, al mbito de la economa, sino que tuvo importantes efectos polticos. No slo se redujeron los niveles de vida y bienestar de la poblacin, sino que se perdi algo que si bien no es cuantificable, s es imprescindible para el adecuado desarrollo de cualquier pas: la confianza colectiva. As, a partir de ese ao los apoyos del rgimen se han venido debilitando. La incertidumbre socav la posicin electoral privilegiada del PRI y, sbitamente, produjo un rechazo mayoritario entre la poblacin. Sin duda, esta es la mayor herencia del ajuste estructural. En el proceso se produjo una desalineacin111 del electorado en detrimento del PRI y en beneficio de las fuerzas y grupos de oposicin. En definitiva, estamos ante la emergencia irreversible de un extendido pluralismo poltico en el seno de la sociedad mexicana. Los eventos que se han presentado a partir de 1982 y que han puesto en entredicho la legitimidad del rgimen poltico, han adquirido una fuer110 Sobre estos cuatro factores, que sirvieron para posibilitar la introduccin de las polticas de ajuste y que funcionaron como amortiguadores ante las expresiones de rechazo, vase Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio poltico..., op. cit., nota 63, pp. 28 y 29; Heredia, Blanca, Estructura poltica y reforma econmica: el caso de Mxico, Poltica y Gobierno, Mxico, enero-junio de 1994; y de la misma autora: La transicin al mercado en Mxico: desempeo econmico e instituciones polticas , en Cavarozzi, Marcelo, Mxico en el desfiladero. Los aos de Salinas, Mxico, Juan Pablos Editor-FLACSO, 1997, en particular, pp. 156-159. 111 La desalineacin ocurre cuando los grupos que normalmente apoyan a un determinado partido dejan de hacerlo. La realineacin implica que dentro del electorado, los grupos de apoyo de base de los principales partidos polticos se han reorganizado, tal vez, pero no necesariamente, con el resultado de la prdida del predominio del partido o partidos que anteriormente tendan a dominar (o al menos a ganar con mayor frecuencia). Las realineaciones no son acontecimientos cotidianos; de hecho, es posible que ocurran en intervalos de varias dcadas. Si ocurrieran con mayor frecuencia, el concepto de alineaciones electorales estables no tendra sentido. Por consiguiente, para el elector promedio, la alineacin a un partido poltico determinado es un compromiso de por vida , Klesner, Joseph L., Realineacin o desalineacin? Consecuencias de la crisis y la reestructuracin econmica para el sistema partidario mexicano , en Cook, Middlebrook y Molinar (eds.), Las dimensiones polticas de la reestructuracin econmica, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1996, p. 255.

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za y vitalidad tales que resulta impensable un retroceso al statu quo anterior. En efecto, durante este periodo en el que se conjuntaron crisis econmica, polticas de ajuste estructural y liberalizacin poltica se han producido transformaciones significativas en la poltica mexicana. Ha cambiado la composicin y la fuerza de los sectores de oposicin activos y la distribucin del poder poltico. Esto ha tenido, a su vez, importantes consecuencias para la coalicin que controla el aparato estatal. Este proceso ha ido minando la fuerza del rgimen y ha hecho ms elevado el costo del dominio prista. Sin embargo, su posicin dominante no ha sido erosionada por completo, sino que conserva, an, importantes apoyos sociales y mantiene amplias parcelas de poder. Entonces, se puede afirmar, sin asomo de duda, que la economa ha jugado un papel central determinante en el largo y siempre difcil proceso de transicin a la democracia que el pas ha vivido. VII. LA LIBERALIZACIN POLTICA COMO BASE
DE LEGITIMACIN DEL RGIMEN Si queremos que todo siga como est, es preciso que todo cambie. Tomasi DI LAMPEDUSA

El rgimen posrevolucionario mexicano se ha distinguido por una gran capacidad de supervivencia y de adaptacin frente a los desafos y a las situaciones cambiantes de los aos recientes. Se ha destacado por haber aplicado con notable xito una estrategia de apertura poltica cuya finalidad ha sido retrasar la democratizacin. Es decir, adopt durante muchos aos una poltica de liberalizacin, caracterstica de aquellos autoritarismos que perciben la imposibilidad de conservar el sistema de dominacin tal y como ha venido funcionando. Por ello abrazan dicha maniobra, permitiendo la realizacin de un proceso de apertura limitada, en donde se busca desahogar las presiones polticas y posibilitar la continuidad del rgimen. En el fondo, el proceso de liberalizacin poltica va de un autoritarismo a otro: uno ms flexible y abierto que adopta nuevas instituciones, nuevas formas de hacer poltica y una mayor apertura de espacios para la representacin y la expresin social. Esta estrategia tiene como finalidad ltima prolongar la vida del rgimen autoritario tanto como sea posible,

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aunque para ello tenga que hacer algunas modificaciones, flexibilizar su estructura y otorgar ciertas concesiones siempre limitadas a los grupos inconformes o disidentes, sin alterar mayormente su esencia. Esta poltica ha sido definida como:
El proceso que vuelve efectivos ciertos derechos, que protegen a individuos y grupos sociales ante los actos arbitrarios o ilegales cometidos por el Estado o por terceros. En el plano individual estas garantas incluyen los elementos clsicos de la tradicin liberal: el hbeas corpus, la inviolabilidad de la correspondencia y de la vida privada en el hogar, el derecho de defenderse segn el debido proceso y de acuerdo con las leyes preestablecidas, la libertad de palabra, de movimiento y de peticin ante las autoridades, etc.; en el plano de los grupos, abarcan la libertad para expresar colectivamente su discrepancia respecto de la poltica oficial sin sufrir castigo alguno por ello, la falta de censura en los medios de comunicacin y la libertad para asociarse voluntariamente con otros ciudadanos.112

La liberalizacin es un instrumento al que generalmente recurren los dirigentes del rgimen como un medio para prolongar su estancia en el poder. Con su adopcin es posible dar respuesta a las demandas de apertura poltica, abrir espacios para la actuacin de grupos o sectores de oposicin y, a la vez, ampliar las bases de sustentacin del sistema poltico. Todo ello implica necesariamente la creacin de vlvulas de escape por las que se pueda canalizar el descontento social: nuevos canales de expresin y formas ms amplias de participacin. Se trata, pues, de cons112 ODonnell, Guillermo y Schmitter, Philippe, Transiciones desde un gobierno autoritario, tomo 4: Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, op. cit., nota 6, p. 20. Por su parte Csar Cansino afirma que para distinguir empricamente entre un proceso de democratizacin y uno de liberalizacin poltica debe considerarse, cuando menos, los siguientes indicadores: a) el grado de impredecibilidad que genera su instrumentacin a nivel decisional (mientras que la democratizacin abre mayores mrgenes de impredecibilidad, por cuanto las decisiones polticas involucran una diversidad de proyectos y actores a veces contradictorios, la liberalizacin reduce tales mrgenes al mnimo porque la toma de decisiones sigue estando monopolizada por una lite poltica reconocida); b) las modificaciones institucionales que produce a travs de reformas electorales, cambios constitucionales sustanciales y dems garantas polticas y civiles (mientras que la democratizacin da lugar a un arreglo institucional, normas y valores reconocidamente democrticos, las reformas producto de una liberalizacin poltica siguen presentando ambigedades y parcialidades); c) evidencia o no de acuerdos o negociaciones entre actores polticos identificados con el rgimen autoritario precedente y actores en menor o mayor medida antirrgimen; y d) el nivel de pluralismo poltico tolerado . La transicin mexicana. 1977-2000, op. cit., nota 96, p. 68. En general sobre la diferencia entre liberalizacin y democratizacin, vase del mismo autor: Democratizacin y liberalizacin, Mxico, IFE, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, nm. 14, 1997.

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truir una base de relegitimacin del rgimen y de su hegemona. En suma, la reforma y apertura polticas han sido un instrumento de apoyo-control, que ha servido al rgimen en crisis para preservarse a travs del cambio y no como una verdadera forma de ir construyendo la democracia. En el caso mexicano, la apertura poltica estuvo encaminada hacia un incremento aparente de la participacin, principalmente de aquellos grupos que no se haban expresado ni actuado polticamente. Esta estrategia fue un recurso para adaptarse a una situacin cambiante y poder mantener el control poltico. Con un rgimen ms abierto y permisivo se poda con gran facilidad echar mano de un discurso democratizador y, con ello, mediatizar y posponer las demandas tanto reales como potenciales de los diversos sectores sociales. As, la liberalizacin poltica funciona como una estrategia adaptativa a travs de la cual se conceden algunos derechos polticos y civiles y que, por lo general, se instrumenta cuando el rgimen muestra signos inequvocos de deterioro en su legitimidad y eficacia decisional. La liberalizacin busca por ello neutralizar institucionalmente el conflicto que tal deterioro pone de manifiesto. Cuando este objetivo es alcanzado con alguna pertinencia se puede decir que la apertura controlada resulta eficaz o funcional al rgimen .113 La liberalizacin ha jugado un papel central para el adecuado funcionamiento del rgimen en los ltimos aos: se ha desempeado como el medio idneo para lograr el reequilibrio de las relaciones polticas, permitiendo la relegitimacin del sistema poltico. Si en un principio fue una frmula a la que se ech mano para responder a ciertas coyunturas crticas, despus de recurrir a ella de forma constante y reiterada, se consolid como el mecanismo ms importante para la preservacin del sistema de dominacin, sin abandonar el carcter autoritario y tutelar que lo caracterizaba. Su implementacin para encauzar las relaciones polticas e institucionalizar el conflicto, slo se puede explicar ante profundas transformaciones de la sociedad y en el nivel de aceptacin del orden vigente: revela un importante grado de deterioro en el entramado poltico-institucional. Por extensin, la estabilidad del sistema poltico mexicano se ha podido mantener debido al proceso de liberalizacin implementado, cuyos efectos ex113 Cansino, Csar, Construir la democracia. Lmites y perspectivas de la transicin en Mxico, Mxico, M. A. Porra-CIDE. 1995, p. 147.

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plican, tambin, el mantenimiento de esta estrategia dentro de ciertos lmites controlables por la coalicin gobernante. Cabe hacer una precisin. El rgimen prista tuvo a diferencia de otros autoritarismos cuya estructura de dominacin implicaba una gran rigidez una flexibilidad inigualable, que le permiti abrirse sin alterar de forma importante su esencia: sin romperse. Ello permiti la instrumentacin de un amplio abanico de juegos, mecanismos y acomodos polticos, econmicos y jurdicos de inclusin y exclusin, de apertura y cierre, cuyo resultado fue una gran capacidad para adaptarse al contexto en permanente transformacin de los ltimos aos. Esta experiencia acomodaticia de la coalicin en el poder no es nueva. Data, por lo menos, de 1963, cuando se cre la figura de los diputados de partido, con la cual se busc canalizar el descontento y la protesta poltica sin modificar la esencia, el ncleo autoritario. Desde entonces, este instrumento se ha utilizado en varias ocasiones y bajo diferentes formas. Ha permitido la ampliacin de la arena poltica hacia grupos disidentes antes desplazados y ha aumentado el nmero de actores polticos y los temas sujetos a discusin. As, ante el empuje de los sectores que no simpatizan con ellos, los dirigentes del rgimen han hecho de una necesidad impostergable (la democratizacin), una forma de mantenerse en el poder. Han dado muestras de una inteligencia envidiable y de una flexibilidad extrema:
Lo que antes era vertebral ahora es accesorio, lo que ayer estaba en los mrgenes hoy ocupa el centro. En la transformacin del rgimen casi no hay inventos, poqusimas instituciones inditas. De lo que est repleto el escenario es de viejos trastos con tareas nuevas. La metamorfosis del antiguo rgimen se explica por la naturaleza de sus ligamentos. La coercin, cuando se rompe, cruje. La hegemona, en cambio, no se rompe: se desata, desmigaja, se disuelve.114

El caso mexicano resulta verdaderamente sui generis, prcticamente irrepetible. Tenemos enfrente un proceso de liberalizacin poltica que ha sido exitoso por dcadas. La coalicin gobernante ha logrado llevar a cabo, durante este periodo, una apertura limitada sin que resulte afectado el autoritarismo y la discrecionalidad que le caracteriza, posponiendo,
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Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, pp. 53 y 54.

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de forma reiterada, la verdadera democratizacin. Desde esta perspectiva, pues,

La liberalizacin ha sido una va para restaurar el equilibrio poltico... la experiencia mexicana desmiente la idea de que las liberalizaciones tienen nicamente dos salidas posibles: el endurecimiento del autoritarismo tambin llamado normalizacin o la democratizacin. Contrariamente a la idea generalizada de que las liberalizaciones tienden a ser frmulas transitorias, Mxico cuenta con una experiencia aperturista de ms de veinte aos cuyo xito ha significado la cancelacin o por lo menos, la postergacin sine die de la democratizacin.115

Como estrategia de continuidad, la liberalizacin poltica ha sido funcional ya que ha permitido reducir el riesgo de rompimiento del orden y de inestabilidad del rgimen. A travs de ella se han canalizado las crecientes movilizaciones sociales y se ha podido sortear la prdida de legitimidad a la que se han visto sometidas las autoridades. En resumidas cuentas, el largo y complejo proceso de liberalizacin funcion como mecanismo para neutralizar y dar una respuesta en el nivel institucional al conflicto tanto real como potencial, consolidando y permitiendo el reequilibrio de la coalicin en el poder a muy bajo costo. Donde mayor reformismo y adaptacin se ha producido, ante la incesante transformacin del clima poltico, ha sido en el frente electoral. El rgimen ante el enojo opositor por la manipulacin y el fraude ha concentrado el proceso de liberalizacin en el mbito de las elecciones. Lo cierto es que estos cambios persiguieron adaptarse a las nuevas circunstancias polticas, asegurar la hegemona del partido oficial y recobrar
115 Loaeza, Soledad, Liberalizacin poltica e incertidumbre en Mxico , en Cook, Middlebrook y Molinar (eds.), op. cit., nota 49, p. 173. De forma similar, Josep Colomer afirma que: Cuanto ms blando e inclusivo es un rgimen autoritario, ms resistente es al cambio. Es decir, cuanto menos tiene que recurrir a la represin sistemtica de los disidentes y opositores y cuanto mejores resultados econmicos y sociales de su gestin puede ofrecer, ms probable es que consiga aquiescencia pasiva de sus sbditos e incluso la adhesin activa de algunos de ellos. Este anlisis puede explicar la larga pervivencia del rgimen mexicano y la lentitud del proceso de reformas democratizadoras en el periodo reciente . Colomer, Josep Mara, Mxico: Una democracia a medias , Claves de razn prctica, Madrid, nm. 87, noviembre 1998, p. 44. De hecho, El supremo maquiavelismo del sistema consiste en ceder una y mil veces, ceder aqu y all, ceder ante unos y ante otros; no antes de tiempo, no ms de lo necesario, no fcilmente, no gratis, arrebatando muchas veces lo que ya haba concedido; nunca ante la violencia, ni siquiera ante el derecho, pero siempre ante la buena voluntad negociada: siempre alimentando la esperanza de que algo se puede conseguir por las buenas, de que el supremo dador siempre est abierto a escuchar peticiones razonables, respetuosas, de preferencia acompaadas por un gesto de buena voluntad. Pensar en una revolucin contra este maquiavelismo es una fantasa . Zaid, Gabriel, Adis al PRI, op. cit., nota 59, p. 28.

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la credibilidad perdida. Los conflictos poselectorales se convirtieron, en realidad, en el motor de nuevas adecuaciones a la legislacin. Cada nueva reforma permita recuperar dicha credibilidad y reconstituir, de forma limitada, la legitimidad del rgimen. La intensificacin de los cambios en la regulacin durante los ltimos aos slo puede significar una cosa: el desgaste del orden poltico vigente y un gran desacuerdo entre el rgimen y los sectores de oposicin. En pocas palabras, el ciclo de reformas electorales lleva implcita la prdida, gradual pero constante, del control sobre el proceso poltico en su conjunto y sobre segmentos cada vez ms amplios de la sociedad. Como lo ha sealado Jos Antonio Crespo, las constantes reformas a la legislacin en materia electoral han obedecido a una intencin clara:
El revisionismo electoral mexicano tambin tuvo xito en su propsito de generar la creencia de que se avanzaba, lenta pero inequvocamente, hacia una autntica competitividad de partidos. La cambiante legislacin electoral fue uno de los instrumentos clave en el proceso de liberalizacin poltica que, como se seal antes, se puede confundir fcilmente con una genuina democratizacin. Pero el contenido de las modificaciones jurdicas y sus efectos sobre el rgimen no dejan lugar a dudas; stas contribuyeron significativamente a preservar la hegemona del partido oficial y a ampliar la continuidad del rgimen, ms que a acortarla.116

En este punto surge una nueva paradoja. El rgimen ha manipulado la discusin acerca del proceso de liberalizacin poltica acotndolo al m116 Crespo, Jos Antonio, Fronteras democrticas en Mxico..., op. cit., nota 46, p. 130. Este autor, en otra de sus obras, afirma que cada nuevo gobierno del Partido Revolucionario Institucional (PRI), hace un reconocimiento implcito de que la legislacin electoral vigente est incompleta y no satisface los requerimientos de la democracia electoral, y ofrece que la que surgir bajo sus auspicios s cruzar el umbral del terreno no competitivo al autnticamente competitivo. Por lo mismo, cada vez que nace una reforma electoral, el gobierno y su partido la publicitan como una que har innecesarios posteriores cambios, al menos cualitativamente hablando, a la legislacin electoral. As ocurri en 1977, en 1987 y en 1990, y vuelve a ocurrir hoy . Crespo, Jos Antonio, La transicin mexicana , op. cit., nota 61, p. 56. Por su parte, Soledad Loaeza escribe que: Esta larga trayectoria del reformismo poltico-electoral mexicano sugiere que la lgica de las sucesivas liberalizaciones en Mxico ha estado supeditada una y otra vez al objetivo general de autopreservacin del sistema, antes que a un pretendido imperativo democrtico; su intencin inalterable ha sido integrar a las oposiciones, pero manteniendo la esencia autoritaria del sistema . Loaeza, Soledad, La experiencia mexicana..., op. cit., nota 100, p. 229. Vase, igualmente, Molinar Horcasitas, Juan, Renegociacin de las reglas del juego: El Estado y los partidos polticos , en Serrano, M. y Bulmer-Thomas, V. (comps.), La reconstruccin del Estado. Mxico despus de Salinas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998, pp. 44-47.

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bito electoral y haciendo que la oposicin cayera en este juego: pareciera ser y durante muchos aos as fue que el espacio que se tena que democratizar se reduca al electoral; con ello se dejaba al margen de la discusin otras materias, igualmente importantes, si no es que ms, como el ejercicio propiamente del poder, la rendicin de cuentas, el equilibrio entre los poderes, el federalismo, etctera. Este reduccionismo permiti que los actores polticos cayeran en lo que se ha llamado la falacia electoralista, que no es ms que identificar a la democracia como un sistema que se perfecciona y agota con elecciones libres y equitativas. Esto, sin duda, es falso. Los procesos electorales son una condicin necesaria para la democracia, pero sta es mucho ms que simples elecciones; la competencia electoral significa exclusivamente la puerta de entrada, el inicio nada ms, del proceso democrtico. Al concentrar la discusin nicamente en este aspecto, el rgimen logr mantener fuera de la disputa a los dems elementos y as pudo conservar un amplsimo campo de accin. Ms an,
esa obsesin ha relegado del estudio y la accin poltica otros espacios del proyecto democrtico. La democracia es un sistema poltico complejo que no puede comprimirse en el instante electoral. De ninguna manera menosprecio este momento que permite, para usar la expresin de Popper, deshacernos de malos gobernantes sin matarnos. Pero se es apenas el puente de acceso. La democracia es un mundo. Un mundo en el que el poder es moderado y disperso, un mundo donde interactan individuos y asociaciones libremente constituidas, un mundo alumbrado por la crtica y el debate pblico, un mundo regido por la ley. Por eso, si la democracia est en muchas partes, la transicin democrtica est en muchos caminos. No solamente en la ruta de la transparencia electoral sino en el proceso de descentralizacin poltica, en el fortalecimiento de los contrapesos, en la emancipacin de los ganchos corporativos, en el asentamiento de la legalidad, en el avance de la transparencia.117

Sin embargo, por qu el proceso de liberalizacin poltica mexicano tuvo tanto xito? por qu el rgimen prista triunf donde otros autoritarismos haban fracasado? Es decir, cmo pudo el sistema poltico mexicano mantener bajo control este proceso, cuando en otros pases ste haba escapado de las manos de la lite gobernante? Sin duda, esto se
117

Silva-Herzog Mrquez, Jess, op. cit., nota 2, pp. 56 y 57.

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explica por lo sui generis del rgimen mexicano. En conjunto, encontramos varias razones que nos pueden llevar a un mayor entendimiento: 1. La presentacin del rgimen como una democracia formal, permitiendo una mayor legitimidad; lo que posibilit la apertura de espacios de participacin ms amplios sin tener que recurrir a cambios institucionales drsticos. 2. La introduccin de las reformas en una situacin de debilidad y no de fuerza como ocurri en otros pases de la oposicin. Esto permiti un control total sobre el grado y oportunidad de la apertura poltica. 3. Un discurso en el que se presentaba la liberalizacin como algo incremental, es decir, una especie de proceso de construccin y perfeccionamiento paulatino, pero constante, de un sistema que segn el propio discurso y la retrica oficial ya era democrtico. nicamente se recorra, pues, un camino hacia el mejoramiento de la democracia mexicana. 4. Y por ltimo, pero el factor ms importante de todos, por la ausencia de una verdadera alternativa. Es decir, a pesar de que desde hace ya muchos aos el rgimen prista resulta ilegtimo para amplios sectores de la poblacin, nunca existi ninguna alternativa real de poder; no hubo en el escenario poltico una fuerza coherente y organizada, capaz de significarse como una contrahegemona al rgimen postrevolucionario (evidentemente, como vimos en captulos precedentes, debido en parte a que el propio rgimen impidi el surgimiento de estas posibles alternativas). En suma, mientras no hubo una opcin real, el rgimen no se vio en verdaderos aprietos, y ello no sucedi sino hasta 1988 primero, y despus ya con mayor claridad en el 2000. Todo esto hizo posible que la lite gobernante siguiera con la conduccin total del proceso y que pudiera determinar el grado de apertura e inclusin del rgimen, sin que esta marcha escapara de sus manos, manteniendo bajo control la situacin poltica y una celosa defensa de su hegemona. Dentro de este escenario, si bien los partidos de oposicin han sido partcipes importantes, lo cierto es que la lite en el poder ha sido la encargada de determinar los alcances de la liberalizacin. De hecho, en el caso mexicano, este proceso aperturista no ha concluido con una democratizacin plena, sino que al contrario de lo que ha sucedido

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en otros pases parece haberse convertido en una especie de arreglo permanente; incluso con una lgica propia, diferente a la de un sistema democrtico o a la del autoritarismo de antao. Por consiguiente, se puede decir que la estrategia de liberalizacin poltica se ha institucionalizado, convirtindose en parte esencial del rgimen. VIII. LA DEMOCRATIZACIN ESQUIVA: AVANCES Y RESISTENCIAS (1995-2000)
Una gran revolucin democrtica se palpa entre nosotros. Todos la ven; pero no todos la juzgan de la misma manera. Unos la consideran como una cosa nueva y, tomndola por un accidente, creen poder detenerla todava; mientras otros la juzgan indestructible, porque les parece el hecho ms continuo, el ms antiguo y el ms permanente que se conoce en la historia. Alexis de TOCQUEVILLE Sera muy extrao que el PRI fuera eterno. GABRIEL ZAID

Una vez ms, la crisis econmica (que estall a fines de 1994) se convertira en una crisis poltica. A inicios del 95 se dio a conocer que el hermano del ex presidente, Ral Salinas de Gortari, era acusado del asesinato de Ruiz Massieu; igualmente, trascendi la corrupcin en la que se vio involucrado el hermano incmodo : nepotismo, venta de favores, cuentas millonarias en Suiza, socio del narcotrfico, uso de recursos pblicos con fines personales. El expresidente Salinas fue criticado severamente por la opinin pblica: se le atribua la responsabilidad por la corrupcin de su hermano y, ms an, por la crisis econmica. El gran reformador se convirti de un da para otro en el gran villano, tuvo que salir del pas y vivir oculto. De hombre providencial haba pasado a ser el responsable de todos los males del pas, recientes y aejos. En ese momento prevaleca un gran descrdito de la poltica y sobre todo de los polticos. Ante esta situacin, el presidente Zedillo convoc a los tres partidos polticos principales para firmar un acuerdo poltico nacional para la democracia, el cual buscaba concretar una profunda y ambiciosa reforma

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del Estado: era un amplio esfuerzo de negociacin para concluir la transicin e instaurar en Mxico, por fin, un sistema poltico plenamente democrtico. Sin embargo, este acuerdo termin en una simple reforma electoral. Esta modificacin, hija del proceso de negociacin antes descrito (y que dur veinte meses, del 1 de diciembre de 1994 al 1 de agosto de 1996), se concret a mediados de 1996, despus de una serie interminable de acercamientos, rupturas, retiros de la mesa de negociacin, etctera; aprobada a nivel constitucional por la totalidad de los partidos con representacin en el Congreso, a la hora de plasmarla en el COFIPE, el consenso se rompi. Despus de concretada la reforma constitucional y posterior al informe presidencial, el PRI endureci su posicin y ech por la borda dos aos de negociaciones. El partido oficial solo, ante el desacuerdo en materia del financiamiento pblico de los partidos y de requisitos para formar coaliciones, acab aprobando la reforma, en la que dio marcha atrs a los acuerdos ya logrados. A pesar de ello, esta transformacin electoral signific un gran avance, ya que, entre otras cosas: Suprimi toda participacin del Ejecutivo en el IFE y por lo tanto de la conduccin y organizacin de las elecciones. Adems, estableci que los consejeros electorales, incluido su presidente, tuvieran que ser nombrados por el voto de por lo menos dos terceras partes de los diputados. Se crearon, en el seno del IFE, nuevas comisiones para que los consejeros pudieran vigilar de forma mucho ms estrecha la labor ejecutiva de los integrantes de la propia autoridad electoral, en la fiscalizacin de los partidos polticos y en la capacitacin. Se introdujo un segundo sorteo para la eleccin de los ciudadanos encargados de las casillas. Se foliaron las boletas utilizadas durante las elecciones. La lista nominal de los electores incluira de forma definitiva la fotografa del ciudadano. Se fija como mnimo para poder participar en el reparto de diputados por representacin plurinominal el 2 por ciento de la votacin a nivel nacional. Se establece que la afiliacin partidista debe ser individual y libre, prohibiendo las adhesiones colectivas. Se fijan a nivel constitucional los principios a seguir para el financiamiento pblico de los partidos polticos, 70 por ciento segn la

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fuerza electoral de cada partido y 30 de modo igualitario. Tambin se limita el financiamiento privado, anulando las aportaciones annimas. Mayores instrumentos de auditoria y fiscalizacin a los partidos. Mayores espacios en radio y televisin para los partidos y se distribuyen de forma ms equitativa (se sigue el mismo criterio de 70 y 30 por ciento, enumerado anteriormente). La autoridad electoral recibe facultades para hacer monitoreos sobre los noticieros de radio y televisin, para cerciorarse de la equidad en el tratamiento informativo a los partidos. Se integra el Tribunal Electoral a la rbita del Poder Judicial, y se posibilita la revisin jurisdiccional de los actos y resoluciones electorales y la proteccin de los derechos polticos de los ciudadanos. Tambin se crea el juicio de revisin constitucional electoral, en cuanto a las resoluciones de las autoridades electorales locales. Se estableci que las legislaciones estatales en materia electoral deben apegarse a los principios de equidad, legalidad, transparencia, certeza e imparcialidad. Se precisan y amplan los delitos electorales. Ningn partido podr contar con una sobrerrepresentacin mayor a 8 por ciento en la Cmara de Diputados (excepto que se d a travs del triunfo en los diputados que son elegidos por mayora relativa). Cambia la composicin del Senado; eligindose 128 miembros de los cuales 96 se nombrarn en el mbito estatal a travs de la asignacin de dos senadores al partido ms votado y uno a la primera minora; los restantes 32 sern electos mediante una lista nacional, de forma proporcional a la votacin global de los partidos.118

Bajo esta nueva legislacin se realizaron las elecciones federales de 1997, las cuales marcan ya un hito en el desarrollo poltico nacional. Los comicios de ese ao significaron la consolidacin de un marco normativo ms equitativo y de una institucin electoral imparcial y capaz de garantizar el voto ciudadano: no poca cosa, vista la tradicin electoral del pas.
118 Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La reforma electoral de 1996. Una descripcin general, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1997, pp. 221-228; y Aguilar, Luis F., La reforma por consenso , Dilogo y debate de cultura poltica, Mxico, nm. 1, abril-junio de 1997.

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Por su parte, los resultados fueron igualmente significativos para el proceso de apertura poltica. El partido oficial sufri un importante revs al perder la mayora absoluta en la Cmara de Diputados y la mayora calificada en el Senado. Este mismo panorama se reprodujo en las instancias locales: los partidos opositores se hicieron de gobiernos estatales tan importantes como los de Quertaro, Nuevo Len y el Distrito Federal, adems de infinidad de municipios.
Para 1997 la crisis de legitimidad del gobierno de Ernesto Zedillo era de tal magnitud, que la nica posibilidad de concluir decorosamente su sexenio era haciendo prevalecer los resultados electorales y la transparencia de los comicios, aunque fueran adversos al partido oficial. Los comicios de 1997 se convirtieron as en una suerte de tanque de oxgeno, para intentar neutralizar el malestar creciente por la gestin zedillista, es decir, para recuperar alguna dosis de legitimidad y poder concluir el periodo sin mayores desajustes estructurales.119

As pues, la lgica del ejercicio del poder dio un vuelco radical. Por primera vez el Ejecutivo federal se vera obligado a negociar con los diputados opositores que eran mayora y, asimismo, la construccin de alianzas pasara a ser el elemento central en la relacin entre los diversos actores polticos. A partir del 1o. de septiembre de 1997, con la instalacin de la nueva legislatura, el Ejecutivo qued limitado en su accionar por un Congreso ms autnomo y con facultades para obstaculizar los deseos del presidente. De hecho, vindolo en perspectiva, todo el entramado poltico-institucional se vio trastocado: la lgica del presidencialismo omnipotente, si bien no se acab, s se vio sumamente restringida. La prdida de la mayora en el Congreso por parte del PRI, adems, se tradujo en la apertura de una importante vlvula de escape de las ten119 Cansino, Csar, La transicin mexicana..., op. cit., nota 96, p. 275. Este autor ha dicho que Durante los primeros tres aos del gobierno de Ernesto Zedillo fuimos testigos en Mxico de un creciente desentendimiento entre un discurso democrtico expropiado por el poder y una realidad poltica en la que persistan muchas de las inercias autoritarias del pasado. En estas condiciones es claro que la retrica oficial sobre el avance democrtico empleado con fines de legitimacin, pervierte los presupuestos democrticos contenidos en su representacin ideal; se abusa as de una retrica que en lugar de suscitar consensos, confunde y divide... Sin embargo, cuando el uso discursivo de la democracia con fines de democratizacin no logra materializarse en prcticas consecuentes, la continuidad del rgimen poltico en cuestin comienza a resquebrajarse. La democracia deja de funcionar como retrica y se transforma en reclamo social generalizado. En lugar de garantizar cierta estabilidad, polariza a los actores polticos y aparecen con ms claridad los sectores conservadores ms duros, dispuestos a ignorar los impulsos democrticos en aras de mantener sus privilegios , pp. 272 y 273.

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siones polticas y descontento acumulados. La disidencia vio reforzados los incentivos para mantenerse dentro de la va institucional (ya que sta acarrea beneficios y posiciones polticas) y, finalmente, al no producirse una reaccin violenta, inestabilidad o crisis econmica por la derrota prista, la poblacin percibi que el pas puede sobrevivir y salir adelante ante una derrota del partido oficial.120 Durante el periodo presidencial de Ernesto Zedillo destacaron, por otra parte, dos fenmenos: la despresidencializacin de la presidencia y la normalidad de las elecciones. En cuanto a la primera situacin, y a diferencia del expresidente Salinas, Zedillo adopt una estrategia de limitar sus poderes y sus intervenciones polticas. El presidente decidi no ejercer las atribuciones tradicionales propias de su cargo; as, forz la reestructuracin, parcial en verdad, de las dems instituciones. Esto provoc que otros actores polticos, ante la retirada del mandatario, ocuparan mayores espacios. De hecho, fueron llenados por los gobernadores, por el Congreso, por los medios de comunicacin. Zedillo logr, ciertamente, reducir los poderes presidenciales y abrir un poco ms el juego poltico. Sin embargo, mucho del terreno desalojado fue ocupado por sectores duros del prismo, no representando ello un gran avance en trminos democrticos para el pas.121

120 Crespo, Jos Antonio, Balance electoral de 1997 , Metapoltica. Revista de teora y ciencia de la poltica, Mxico, nm. 4, octubre- diciembre 1997, p. 658, y Casar, Mara Amparo, El Congreso del 6 de julio , en Salazar, Luis (coord.), 1997: elecciones y transicin a la democracia en Mxico, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1999, pp. 131-161. 121 Rubio, Luis, Frente al cambio poltico , op. cit., nota 19, p. 34. En el mismo sentido se pronuncian Marcelo Cavarozzi y Sergio Berensztein, vase Post-scriptum , en Cavarozzi, Marcelo, (coord.), Mxico en el desfiladero. Los aos de Salinas, Mxico, Juan Pablos Editor-FLACSO, 1997. De hecho, acerca del presidente Zedillo se puede afirmar que se concentr en mantener el control del timn econmico en la direccin que le heredaron y en practicar una administracin por omisin. En contraste con sus antecesores, Zedillo simplemente dej que fueran otros los que luchen y decidan el futuro poltico de Mxico: los que estn derrumbando las murallas del viejo rgimen, tanto como los que se resisten a perder la plaza y perder sus privilegios. En suma, la que fue la gran institucin poltica mexicana, la Presidencia, desempea hoy un papel por debajo de sus posibilidades en materia de transicin a la democracia . Meyer, Lorenzo, Fin de rgimen..., op. cit., nota 109, p. 46. Sin embargo, la presidencia de Zedillo result ambivalente. No ha contado con un poder casi absoluto como los anteriores presidentes, ni con la soberbia y la prepotencia de antao, pero no est muy lejos del despotismo y del autoritarismo de sus predecesores. De origen tecnocrtico, el presidente se mostr de un dogmatismo sin igual en cuanto a su modelo econmico: slo le interesa la economa y desprecia todo lo dems, le resulta accesorio. Sin duda el mandato de Zedillo, e incluso su propia figura, pasar a la historia como una de las paradojas ms grandes: un lder que haciendo tan poco y en el fondo tan autoritario, se le recordara como uno de los mayores democratizadores del pas.

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Por otra parte, las elecciones cobraron un consenso y una aceptacin casi absolutas, que se tradujo en la ausencia de conflictos poselectorales mayores. El cuestionamiento a la limpieza y la transparencia de los comicios ha ido quedando atrs. A nivel local y municipal varios partidos triunfan, incluso por mrgenes estrechos, sin que se presenten grandes alteraciones por los resultados: tanto las victorias como las derrotas van siendo aceptadas por los diferentes actores polticos y la democracia electoral se va consolidando. El voto comprado, cautivo e inercial va dando paso al sufragio libre y consciente. La volatilidad es un fenmeno normal hoy en da: el electorado, cada vez ms, premia y castiga a travs de las urnas el desempeo y la conducta de sus gobernantes. Esto ha sido, sin duda, un gran paso en el proceso de desarrollo poltico del pas. Por otro lado, al acelerarse la crisis del sistema poltico clsico, las elecciones se han ido convirtiendo en el mecanismo ms socorrido por la poblacin para expresar sus reclamos e inconformidades. Cabe destacar, tambin, una situacin que atraviesa a estas tres administraciones (De la Madrid, Salinas y Zedillo), que ya ha sido esbozada: la diversidad poltica y social. A partir de 1982 y con ms fuerza desde 1985, la sociedad mexicana ha demostrado gran madurez y ha desarrollado un mayor pluralismo. Esto no slo se ha traducido en la fuerza de los partidos polticos opositores, sino tambin en el nacimiento de una serie de organizaciones civiles:
Frente a la vieja sociedad corporativizada, que organizaba desde arriba a las clases y sectores fundamentales empresarios, obreros, trabajadores y campesinos ha surgido una sociedad civil caracterizada por el desarrollo de asociaciones y organizaciones independientes, autnomas y con mucha frecuencia enfrentadas tanto con el Estado como con los partidos polticos. Una sociedad civil individualista, exigente de sus derechos y ms que recelosa hacia lo pblico: hacia la poltica y hacia los polticos, que en buena medida lleva la marca diferenciada de una interminable serie de agravios o conflictos provocados por las acciones, omisiones, errores o excesos de las autoridades pblicas. Una sociedad civil con la que se identifican bsicamente sectores urbanos medios relativamente informados y activos, as como organizaciones catlicas, pero con la que tambin se asocian organizaciones obreras, campesinas e indgenas contrapuestas por diversas razones al viejo corporativismo oficialista.122
122 Varios autores, Incertidumbres y transicin , en Salazar, Luis (coord.), 1997: elecciones y transicin a la democracia en Mxico, Mxico, Ediciones Cal y Arena, 1999, pp. 28 y 29. As pues,

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Al igual que el surgimiento de gran nmero de estas organizaciones, hay que resaltar el brote de una nueva dinmica local y regional. Poco a poco se ha ido avanzando. En varios estados y municipios, la pluralidad se ha asentado: cada vez ms gobiernos locales estn en manos de partidos distintos al PRI. A fines del ao 2000, estaba en esa situacin el 50.9 por ciento de la poblacin que vive en municipios (es decir, excluido el Distrito Federal). Si se incluyen las delegaciones polticas de la capital como municipios, este porcentaje aumenta a 55.86; igualmente, 29 de los 30 municipios ms poblados del pas son, o han sido ya, gobernados por partidos que no son el PRI (slo escapa a esta lgica Villahermosa, Tabasco) y cada vez ms gubernaturas no estn controladas por el viejo partido hegemnico: tal es el caso adems de los mencionados en apartados anteriores de Guanajuato, ahora s va elecciones, Baja California, otra vez, y Jalisco, todos en 1995; Quertaro, Nuevo Len y el Distrito Federal en 1997; Aguascalientes y Zacatecas en 1998; Tlaxcala y Baja California Sur en 1999; Morelos, Chiapas, y el Distrito Federal y Guanajuato, nuevamente, en el 2000. Este fenmeno (el de mayor pluralismo poltico y social) se ha dado, tomando un smil de la qumica, por decantamiento. Esto es que en un primer momento, un reducido conjunto de ciudadanos opositores al rgimen impulsa alguna alternativa poltica a travs del tiempo. Fue como si un pequeo grupo de personas hubiera estado empujando la piedra de Ssifo durante mucho tiempo, la cual caa rodando una y otra vez hacia atrs, hasta que en un cierto momento llegaron a la cumbre y, tras un leve empelln, la roca se precipit hacia abajo por el otro lado de la montaa provocando un alud, fuera ya del control de los esforzados empujadores iniciales 123. Este proceso se da en una doble vertiente. Por un lado, mientras el desgaste del rgimen se va haciendo ms y ms evidente, y por lo tanto las posibilidades de continuidad se reducen, algunos elementos hasta entonces pertenecientes a la coalicin en el poder empiezan a abandonar el barco, buscando un mejor futuro en otro lado, en otras

estamos frente a un fenmeno que revela una mutacin en la conciencia nacional escribi Octavio Paz en 1994 y que, probablemente, seala el principio de un cambio de rumbo de la nacin... todo parece indicar que en las profundidades del alma popular aparecen actitudes ante la vida pblica que son la negacin de las tradicionales. Emerge, todava entre brumas, un Mxico desconocido: un Mxico de ciudadanos , Las elecciones de 1994: Doble Mandato , op. cit., nota 103, p. 84. 123 Colomer, Josep Mara, La transicin a la democracia: el modelo espaol, Barcelona, Editorial Anagrama, 1998, p. 51.

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agrupaciones polticas. Por el otro lado y de manera paralela, si no es que anticipadamente, la participacin social comienza a elevarse, el malestar empieza a hacerse evidente y cada vez ms pblico. As, ambos fenmenos se van autorreforzando y complementando. Segn avanza la desercin, ms amplia se va haciendo. Es un proceso dinmico que va socavando los fundamentos del rgimen de manera paulatina; que implica que cada vez sea mayor el nmero de personas que mudan de posicin. Por ello el smil del decantamiento. As, el paso hacia una mayor competencia en la arena electoral vino a trastocar y erosionar la racionalidad y los mecanismos tradicionales de dominacin poltica. La incertidumbre propia de la disputa por los espacios polticos provoc la dislocacin de las reglas, de las relaciones de lealtad, obediencia y disciplina de los pristas. En suma, todo el andamiaje de incentivos que normaban la conducta de los grupos y sectores que intervenan en poltica se estaban modificando profundamente. La certidumbre aportada por el autoritarismo se vena abajo: los viejos instrumentos de control, los canales de participacin y de legitimidad habituales estaban perdiendo vigencia rpidamente. IX. LOS RESULTADOS DEL 2 DE JULIO DE 2000
Y LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA La dictadura nunca es un bien; la dictadura nunca es lcita. Nadie est lo suficientemente delante de su tiempo y por encima de su pas como para tener el derecho a desheredar a sus conciudadanos, para humillarlos con su pretendida superioridad, una superioridad de la cual slo l es juez, una superioridad que cualquier ambicioso puede invocar... Este se convierte en el pretexto banal en todas las pocas y en todas las naciones. Benjamin CONSTANT

Son las ocho de la noche en punto truena Joaqun Lpez Driga en el canal 2 de Televisa, segundos antes de la transmisin en cadena nacional, donde la Cmara de la Industria de la Radio y la Televisin (CIRT) anunciar los resultados de sus encuestas y podemos adelantarle las tendencias de Consulta-Mitofsky. Vicente Fox lleva una tendencia que le favorece en este momento... . Resultaba difcil de creer, momentos

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de asombro e incredulidad. Es el dos de julio del ao 2000, da de la eleccin federal donde se renuevan las Cmaras legislativas y se elige nuevo presidente de la Repblica. La Alianza por el Cambio y su candidato Vicente Fox tienen seis puntos de ventaja sobre el PRI y Francisco Labastida (44 contra 38 %). Cadena nacional: la CIRT presenta sus datos. Lo mismo. Fox va a la delantera, esta vez por nueve puntos. En igual sentido se pronuncian los resultados recabados por Televisin Azteca. Estbamos frente a un hecho indito: el PRI, el antao todopoderoso partido oficial, haba perdido. El hecho se tornara irreversible, definitivo; a las once de la noche de ese domingo, el Instituto Federal Electoral (IFE) anunci los resultados de sus propios conteos: se confirmaba la ventaja de Fox, delantera amplia y suficiente como para poder declararlo vencedor. Instantes despus, los acontecimientos cobran una velocidad inusitada, se produce un final rpido, limpio y contundente. Apenas terminada la cpsula informativa de la autoridad electoral, aparece en escena (en cadena nacional, una vez ms) el presidente Ernesto Zedillo para mandar un mensaje a la nacin con motivo del proceso electoral: Justo ahora el propio IFE nos ha comunicado a todos los mexicanos afirma el presidente que cuenta con informacin, ciertamente preliminar, pero suficiente y confiable, para saber que el prximo presidente de la Repblica ser el Licenciado Vicente Fox Quesada . El reconocimiento por parte del primer prista significaba la puntilla. Casi al mismo tiempo y sin esperar el trmino del mensaje presidencial, desde la sede del PRI, su candidato Francisco Labastida Ochoa, haciendo esfuerzos por contener las lgrimas, reconoce su derrota. As, antes de media noche tenamos ya un ganador claro e inapelable. La historia del pas estaba cambiando. Ante nosotros, de forma brutal, los hechos histricos se galvanizaban, se condensaban. Asistamos al final de una poca y al inicio de otra. Algunos dijeron, incluso, que era la cada de nuestro muro de Berln. Signific el momento cumbre de que haba carecido la transicin mexicana, el instante simblico ms fuerte, parecido al plebiscito que derroc a Pinochet (todas la distancias guardadas). Sin embargo, qu fue lo que realmente pas el dos de julio? Ese domingo, despus de 71 aos de monopolizar el poder, el PRI simplemente perdi. Por la maana su lideresa, Dulce Mara Sauri, al momento de emitir su voto seal, de forma paradjica, que es una fiesta cvica en la que todos, seguramente, vamos a recoger los frutos de lo que hemos estado sembrando durante tanto tiempo . Y en efecto, as fue, cosecharon lo

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que haban venido sembrando: un rechazo ciudadano contundente y abrumador. Resulta evidente que a lo largo de toda la campaa oper, como en los viejos tiempos, la maquinaria prista: combinacin de partido, gobierno y Estado. Pero en esta ocasin no fue suficiente. Las aejas prcticas, si bien bastante mermadas, fueron parte, otra vez, de la disputa. Sin embargo, la sociedad ya era otra, haba cambiado y se senta agraviada, humillada por el rgimen prista. As, el partido oficial fue derrotado en la contienda electoral, la sociedad decidi apartarlo del poder. Los votantes optaron, pues, por la alternancia. Decidieron defenestrar al PRI y poner fin a su predominio poltico, al rgimen que en los ltimos aos pas a encarnar los problemas y vicios nacionales. Se concluy con una forma de entender y de ejercer el poder, con una dinmica que ya no era funcional para la sociedad mexicana, que resultaba incapaz de regular y encauzar la convivencia social. Con la prdida de la presidencia de la Repblica por parte del PRI, acaba toda una era, una forma de ganarse la vida. Acaba la red de relaciones, de complicidades, el partido de Estado enraizado en el aparato gubernamental. Desde esta perspectiva, perdi por el peso de ms de siete dcadas de hegemona, por la inmensa malla de corruptelas y complicidades tejidas a su alrededor y, sobre todo, por los errores y las crisis, reiterados una y otra vez, que generaron pobreza y mermaron el nivel de bienestar de la poblacin. Todos estos agravios pesaron como losa sobre la espalda del partido oficial y, peor an, sobre la sociedad en su conjunto. En este sentido, Lorenzo Meyer ha dicho que
la razn del cambio se encuentra en una combinacin de factores. Por un lado est su envejecimiento, el desgaste inevitable por ser el partido que ha estado en el poder de manera ininterrumpida como el ms viejo del mundo. Pero la razn ms importante es otra. Como en el caso de los autnticos dinosaurios, la causa fundamental de su derrota est en el hecho de que el medio ambiente en el que surgi y prosper ya cambi, se modific y los cambios de su hbitat le han sido adversos... la clase media, nunca enteramente sometida por el corporativismo priista, hoy est abiertamente en su contra; se siente agraviada e insegura tras 20 aos en que el crecimiento del PIB per cpita ha sido, en promedio, poco menos de un 0.2 por ciento anual y el ascenso social ya no es una cosa segura, como antao... es evidente la merma creciente e irreversible de su legitimidad.124
124 Meyer, Lorenzo, Y esta vez ya no est! , REFORMA lunes 3 de julio de 2000, primera seccin, p. 13A.

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Aunado a ello, se conjuntaron tres hechos que hay que tomar en cuenta. En primer lugar, para desgracia del PRI, una campaa realmente profesional y extraordinariamente bien estructurada por parte del candidato que resultara vencedor. El punto medular de esta campaa fue el llamado voto til. Fox y su equipo convirtieron esta eleccin, de manera muy hbil, en una especie de plebiscito. Fue una votacin donde se optaba por la permanencia, una vez ms, del PRI o bien desplazarlo del poder y desmantelar todo el aparato de dominacin poltica. Ms PRI, s o no. Su estrategia, claramente, funcion y el veredicto de la sociedad fue claro y contundente: ya no queremos al PRI en el poder. De esta forma, una campaa sumamente eficaz por parte del equipo foxista, una eleccin plebiscitaria y la larga serie de elementos que operaban desde hace tiempo en contra del partido oficial, se combinaron para poner fin a la hegemona prista. El segundo ingrediente tiene que ver con el desprestigio del propio partido oficial entre buena parte del electorado y de la sociedad. El hartazgo por las crisis econmicas del pasado y por la clsica y reiterada prepotencia del oficialismo, fue de mucho peso para poder concretar la alternancia. Por ltimo, hay que destacar el agrietamiento de la unidad y la disciplina pristas. Las pugnas en el seno del otrora partido hegemnico generaron una campaa confusa para el electorado y contradictoria, sin una direccin clara y sin objetivos ni metas precisas. En ella se conjuntaron mensajes que parecan propios de la oposicin (en muchos momentos anti-PRI y en contra del gobierno emanado de sus filas), junto con llamados a la unidad y a recuperar el paraso perdido (en busca de la recomposicin del nacionalismo revolucionario y el sistema corporativo). El resultado, por primera vez en 71 aos, fue la entrega de la presidencia de la Repblica. Con todo, la explicacin central de la derrota prista es sencilla. Las condiciones sociales que permitieron que este partido se asentara y mandara durante tanto tiempo han desaparecido, son cosa del pasado. La mexicana no es ya una sociedad rural, analfabeta y desinformada; hoy en da la gran mayora de los mexicanos son urbanos, educados y mucho ms informados. El diagnstico es contundente: la sociedad cambi, el PRI no. La demografa y la urbanizacin derrotaron al rgimen. Segn una encuesta del peridico Reforma, el Mxico educado, el que cuenta con educacin secundaria o ms, vot por la oposicin, en particular por Vicente

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Fox (donde result ms abrumador este voto foxista fue entre los individuos con educacin universitaria: 60 por ciento contra 22 de Labastida). Este fenmeno se reprodujo en el perfil por edades: el candidato oficial solamente logr imponerse en los segmentos de los mayores de 55 aos; por el contrario, los menores de esa edad demogrficamente la mayora de la poblacin se inclinaron por Fox (destacando los ms jvenes, los del segmento de entre 18 y 24 aos, sufragantes nuevos, cuyo voto fue en un 50 por ciento para el panista contra un 32 para el PRI). A su vez, resultan sintomticos de la irritacin social y de la descomposicin del partido oficial, dos indicadores: 25 por ciento de quienes haban votado por Zedillo en 1994, en esta ocasin lo hicieron por Fox; y el 53 por ciento de los votos en favor de Roberto Madrazo durante la eleccin interna prista de noviembre de 1999, optaron, igualmente, por el candidato de la Alianza por el Cambio.125 Cabe destacar un punto adicional, que resulta de la mayor importancia. Las circunstancias econmicas y sociales imperantes fueron un factor clave para que el electorado diera un paso adelante y optara por el cambio. A diferencia de lo que sucedi durante las elecciones federales de 1994 donde imper el miedo y la inquietud, en el 2000 las condiciones sociales (relativa paz y tranquilidad) y de la economa (auge y crecimiento sostenido en la mayora de sectores productivos, aunado a un futuro previsiblemente despejado en cuanto a la maldicin de incurrir en las ya casi obligadas crisis de fin de sexenio) fueron propicias ptimas incluso, para que sectores que tradicionalmente son adversos al cambio y al riesgo (conservadores, en un sentido de prudencia) se inclinaran por la alternancia en el poder. Los resultados finales dieron al candidato de la Alianza por el Cambio, Vicente Fox, un 42.52 por ciento, frente a un 36.10 del PRI y un 16.64 para Cuauhtmoc Crdenas, de la Alianza por Mxico. Tambin es de destacarse la composicin del Congreso, donde, por primera vez en mucho tiempo, el presidente de la Repblica no tiene mayora en ninguna de las dos Cmaras: la de Diputados se integra con 210 miembros del PRI, 206 del PAN, 50 del PRD, 17 del PVEM, 8 del PT, 8 ms para los restantes participantes de la Alianza por Mxico y un diputado del PRI que se declar independiente. En el Senado la situacin es muy parecida,
125 Datos extrados de la encuesta de salida realizada por un grupo perteneciente al peridico REFORMA, vase la edicin del lunes 3 de julio de 2000, primera seccin, p. 8A.

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ya que ningn grupo, por s solo, puede aprobar mocin alguna. La composicin final qued de la siguiente manera: 60 miembros para el PRI, 46 para el PAN, 15 del PRD, 5 del PVEM, 1 para el PT y otro ms para Convergencia por la Democracia. Estos comicios dejaron una leccin muy clara: descubrimos, despus de tanto tiempo, el poder y el peso del voto. De esta manera, la transicin democrtica de Mxico se est dando de forma pacfica y ordenada, una verdadera transicin a fuerza de votos. Ante el nuevo escenario poltico que depar la eleccin del 2 de julio, el futuro est hoy, como nunca antes haba ocurrido, abierto. Ahora hay que construir un nuevo acuerdo entre todos, un nuevo rgimen poltico; no ser fcil, pero s muy digno y gratificante. En suma, parafraseando al filsofo espaol Julin Maras, con el resultado del dos de julio, Mxico ha sido devuelto a los mexicanos. Adis al PRI. El pas ha ingresado, ahora s, a un periodo de democratizacin plena. La poca actual se caracteriza por el conflicto que significa la llegada al final de un ciclo histrico el del rgimen prista y el inicio de otro, uno democrtico. En este sentido, la transicin no concluye an. Si bien se ha dado la emancipacin del rgimen autoritario por parte de la sociedad, todava est pendiente el proceso de instauracin democrtica.126 Queda, pues, por construir las instituciones que encaucen y den viabilidad a un sistema poltico de nuevo signo: un rgimen plenamente democrtico. El momento en que se rebas la etapa de liberalizacin para entrar en la de democratizacin (sin abandonar la anterior) se puede cifrar en 1996, cuando se llev a cabo la reforma electoral, o ms claramente an, al ao siguiente con la eleccin federal de 1997. La reforma de la legislacin electoral fue vital, arranc de tajo el control que el rgimen tena sobre los procesos electorales, permitiendo una mayor imparcialidad y equidad. En consecuencia, el umbral fue cruzado durante las elecciones del seis de julio de 1997. Si se consideran los resultados de esa eleccin, parece que en efecto, el proceso poltico nacional escapa de las manos del grupo prista en el poder. De acuerdo con Lorenzo Meyer:
Con la prdida del control de parte del Congreso a manos del presidente y su partido, se hizo evidente que el sistema autoritario ms viejo y slido de
126 Por instauracin democrtica se entiende, simplemente, el proceso de establecimiento y aprobacin de las nuevas reglas del juego y los procedimientos democrticos , Cansino, Csar, La transicin mexicana. 1977-2000, op. cit., nota 96, p. 74.

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Amrica Latina haba entrado en una nueva etapa de su historia. Sin embargo, fue igualmente claro que el arreglo que habra de reemplazarlo apenas se estaba construyendo, que sus rasgos centrales e institucionalizacin habran de depender del resultado de una lucha, an no resuelta, entre una oposicin en ascenso pero dividida y el viejo aparato burocrtico a disposicin del binomio Presidencia-PRI.127

Es claro que el seis de julio de 1997 marca ya una fecha crucial para el proceso democratizador mexicano. Ante todo, significa la prdida de buena parte del control prista sobre el proceso poltico nacional. Se puede decir que el reformismo y la evolucin de la esfera electoral por la naturaleza y la dinmica de la transicin mexicana fueron en realidad la fuente y el canal de un aprendizaje en materia de democracia de mucho mayor y ms amplio alcance. Sin embargo, los verdaderos arreglos polticos estn, todava, pendientes. Dentro de este escenario, cabe resaltar la debilidad del proceso poltico, debido principalmente a la falta de reglas claras y ampliamente aceptadas por los actores sociales que intervienen en la disputa. Como resultado de la liberalizacin y del incipiente proceso de democratizacin, la sociedad est chocando frente a la ausencia de instituciones o normas que encaucen su actuacin y regulen su conducta. La fragilidad del entramado poltico se refleja de forma ntida. Hoy en da resulta evidente que el viejo sistema poltico ya no funciona, se encuentra en ruinas, las viejas instituciones resultan ya anacrnicas. El antiguo rgimen, con todos sus vicios, llevaba implcito un gran acuerdo entre gobierno, partido oficial y los actores restantes. La virtud si cabe este trmino del autoritarismo, resida en la certidumbre que aportaba al proceso poltico y econmico del pas. El problema actual es que el rgimen se desmorona y la certidumbre que proporcionaba ya no existe; y no hemos sido capaces de construir uno alternativo y funcional en una situacin de marcado pluralismo. As,
127 Meyer, Lorenzo, Fin de rgimen..., op. cit., nota 109, p. 14. El propio Meyer afirma que Un Congreso que no est en manos del presidente significara que cambi la naturaleza del presidencialismo. Y si cambia esa naturaleza, el corazn mismo del sistema poltico tradicional, cambiar el sistema. Estaramos en el momento de fechar la transicin y decir que el 6 de julio de 1997 termin una poca histrica desde el punto de vista poltico, y se inici otra . Cit por Crespo, Jos Antonio, Fronteras..., op. cit., nota 46, p. 212. Por otro lado, para un anlisis de la labor de esa legislatura (la LVII), vase Paoli Bolio, Francisco Jos (coord.), La Cmara de Diputados en la LVII Legislatura, Mxico, Cmara de Diputados-LVII Legislatura, 2000.

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ante la erosin de las certezas autoritarias, hemos transitado hacia una gran incertidumbre; pero no slo hacia aquella incertidumbre democrtica que gira en torno al resultado de las elecciones, sino tambin hacia la que se desprende de la ausencia de reglas vlidas para todos los actores. El espacio en el que se encuentra empantanada la transicin mexicana no es ya el viejo autoritarismo, pero tampoco un rgimen plenamente democrtico. Est instalada en una especie de hbrido, donde algunos sectores concretos funcionan de acuerdo a reglas democrticas; sin embargo, existen otros mbitos del quehacer poltico que continan operando, en todo o en parte, segn la lgica del ancien regime. En efecto, en un sistema poltico como el prista que no fue una dictadura abierta, sino un autoritarismo benigno, con una institucionalidad muy fuerte los confines entre el antiguo rgimen y la democracia se diluyen hasta hacerse imperceptibles. Las fronteras entre uno y otro se convierten, pues, en una amplia franja sin lmite preciso. No se puede concluir que un rgimen poltico est instalado ya en la democracia por el simple hecho de que se haya dado una alternancia en el poder, ni siquiera en el caso mexicano, cuando un mismo grupo lo ha copado por 71 aos. Falta an la instauracin de reglas y procedimientos (ms all de los estrictamente electorales) que den cauce a un sistema democrtico. El pas es vctima de la forma que adopt la transicin poltica. Debido a la exitosa estrategia del rgimen (el proceso de liberalizacin), la introduccin de instituciones democrticas (repito: aparte de las que tienen que ver con las elecciones) ha sido pospuesta ad infinitum, provocando la precariedad actual del juego poltico y la ausencia de normas transparentes. La tctica aqu propuesta se basa en pactar las nuevas condiciones y reglas del juego poltico, entre los restos del viejo rgimen (en retirada pero peleando) y los sectores que buscan la democratizacin del pas. El argumento principal gira en torno a la idea de que el entramado polticoinstitucional requiere una reforma profunda. Sin embargo, se reconoce que ante la correlacin de fuerzas presente y la que se avizora en el futuro cercano, slo ser posible la transformacin del rgimen poltico mediante un pacto que comprenda a todas las fuerzas y actores nacionales. Segn los escenarios previsibles a corto plazo, ninguna fuerza o partido por s solo podr imponer o instaurar una nueva estructura poltica. Es decir, se presenta una situacin de virtual empate o equilibrio entre las distintas fuerzas polticas; as, slo queda el camino del pacto: acordar las condiciones, el ritmo y la profundidad del cambio poltico.

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Sin duda, el desafo es grande pero no irrealizable. Por el contrario, es factible y muy realista buscar y llevar a cabo una ruptura del viejo orden y de sus instituciones polticas, mediante una reforma pactada. Dicha estrategia, tal y como lo demuestra la experiencia espaola, es posible y, sobre todo, viable. La nica salida para poder superar este enredo es la negociacin y el acuerdo para establecer nuevas reglas de juego, conocidas y aceptadas por todos los participantes, que constituyan un sistema poltico realmente democrtico. De cualquier modo, el destino poltico del pas tal vez como nunca antes en la historia est abierto y depende enteramente de la sociedad mexicana. En los actores polticos y sociales se encuentra la solucin: no va a ser fcil, pero si se ponen de acuerdo todos, es posible construir un rgimen democrtico. Es hora de dejar atrs, de forma definitiva, las certezas idas del autoritarismo y entrar de lleno al juego democrtico.

CAPTULO CUARTO
RGIMEN POLTICO, DISEO INSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA: PROPUESTAS PARA LA DEMOCRATIZACIN DEL SISTEMA POLTICO Y CONSTITUCIONAL MEXICANO

I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El desmantelamiento del sistema poltico autoritario . . . 2. El problema de las instituciones. La construccin, eficacia y rendimiento de un nuevo diseo institucional . . . . . . 3. La Constitucin como elemento configurador del sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La necesidad de un replanteamiento constitucional: lmites y deficiencias del modelo actual . . . . . . . . . . . . II. La difcil cuadratura del crculo. Hacer funcionar el sistema presidencial en un escenario multipartidista . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las crticas al sistema presidencial . . . . . . . . . . . . . 3. Hacer funcionar el sistema presidencial (las medidas por adoptar) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Hacia la restriccin de las facultades constitucionales y metaconstitucionales del presidente . . . . . . . . . . . . . . . IV. El fin de la hegemona prista . . . . . . . . . . . . . . . . . V. El control de la administracin publica y el establecimiento del servicio civil de carrera (neutralidad poltica de la burocracia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. El fortalecimiento del poder legislativo . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La reeleccin consecutiva de los legisladores . . . . . . . 3. El fortalecimiento y profesionalizacin del sistema de comisiones legislativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El staff de apoyo al trabajo legislativo . . . . . . . . . . . 5. La ampliacin de los periodos de sesiones . . . . . . . . .

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VII. Poder Legislativo, derechos de la oposicin y rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Hacia un nuevo federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Reforma y profundizacin del sistema federal . . . . . . . 2. La reestructuracin del Senado como Cmara de representacin territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. El Estado de derecho como requisito para la democracia . . X. La reforma electoral pendiente . . . . . . . . . . . . . . . . XI. La necesidad de mecanismos de seguridad o vlvulas de escape. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La aprobacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . 2. La falta del presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII. Nueva Constitucin o una reforma integral? . . . . . . . . XIII. Conclusin: la refundacin del pacto poltico: en busca de la gobernabilidad democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CAPTULO CUARTO RGIMEN POLTICO, DISEO INSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA: PROPUESTAS PARA LA DEMOCRATIZACIN DEL SISTEMA POLTICO Y CONSTITUCIONAL MEXICANO I. INTRODUCCIN 1. El desmantelamiento del sistema poltico autoritario
Roto el consenso de los capos del sistema, roto el consenso de la sociedad con el sistema, hay que decirle adis al PRI. Gabriel ZAID

Los arreglos polticos y las instituciones que durante dcadas operaron y fueron la base que dio estabilidad al rgimen prista, se estn transformando en la actualidad en uno de los mayores obstculos para la instauracin de la democracia. De hecho, la inestabilidad del juego poltico se debe a que ya no funcionan los supuestos y los mecanismos de control, y no contamos con instituciones nuevas que permitan, dentro de la incertidumbre caracterstica de la democracia, una competencia abierta por el poder y su adecuado ejercicio. Con la derrota del PRI, la poltica nacional vive un periodo de crisis y enorme fragilidad, haciendo necesario para el pas, para la estabilidad y la paz social, una rpida y profunda transformacin que permita, de una vez por todas, cerrar este ciclo histrico y transitar a la democracia. En definitiva, hay que concluir con este largo adis al rgimen surgido de la revolucin, a esa poca de gran certidumbre y consenso poltico y social, que a fuerza de reproducir la frmula, una y otra vez, y de perpetuarse en el poder, no ha hecho ms que convertir aquellos que eran crculos virtuosos, en vicios, corruptelas, excesos y agravios sociales. Con el resultado de las elecciones del 2 de julio del ao 2000, prcticamente se puede dar
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por muerto al viejo rgimen prista, pero como se dijo, no cabe an descuidar las parcelas de poder que sigue controlando, ya que es ah donde se podran dar las resistencias ms amplias por la prdida de privilegios que implica para el establecimiento de un nuevo sistema poltico. Por todo ello,
se puede decir que hoy, para cambiar, es necesario romper; romper abiertamente con el pasado inmediato y con todo aquello que engendr la mediocre situacin poltica, econmica, social y moral que estamos viviendo. Para ganar el futuro poltico, es necesario exigir que desde la cima de la pirmide del poder se declaren clausurados al espritu, las prcticas y los resultados del pasado antidemocrtico: el monopolio del poder, el patrimonialismo, el fraude, la represin, la centralizacin, el despilfarro, la corrupcin, la injusticia, la impunidad, el favoritismo, la marginacin... Una ruptura clara y simblica con el pasado poltico es algo que exige la salud del pas.128

Urge desmantelar los vestigios las ruinas dira del viejo rgimen prista, que en la actualidad no hacen ms que retrasar el desarrollo del pas. Es necesario poner fin a los cotos de poder y a los feudos autoritarios que an subsisten: organizaciones sindicales y campesinas, corporativismo, cacicazgos locales, nula rendicin de cuentas e impunidad casi ilimitada de muchos gobernantes. A todo ello debemos anteponer estructuras e instituciones polticas renovadas, que permitan y fomenten condiciones democrticas para la obtencin y el ejercicio del poder. Este es, hoy en da, el mayor reto que enfrenta el pas en materia poltica: terminar con el viejo rgimen, desmantelarlo y construir uno nuevo, democrtico. Ello implica, naturalmente, aprovechar en algunos casos las viejas instituciones que en un momento determinado pudieran llegar a ser tiles para la democracia y, en otros, hacer tabla rasa y comenzar a edificar desde cero un nuevo entramado institucional: romper y, al mismo tiempo, construir. As, la tarea por delante radica en el desmantelamiento del autoritarismo y, ms importante an, en la instauracin de nuevas pautas de actuacin poltica. En este sentido, despus del 2 de julio del 2000 se puede afirmar que Mxico se ha emancipado del viejo rgimen, empero, enfrenta un desafo an ma128

Meyer, Lorenzo, ibid., p. 55.

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yor: construir un sistema poltico de acuerdo con los principios de la democracia. Es indispensable reconstruir de forma integral al sistema poltico. Por aos, todo lo que ha hecho el rgimen ha sido defender las estructuras que aseguraban su predominio poltico y sus privilegios. Lo que se requiere, en la actualidad, es un esfuerzo conjunto para desmontar las viejas instituciones. Esta es la verdadera tarea fundacional; el resto, son extravos. El rgimen por construirse debe hacer frente a las dificultades del pluralismo poltico, destacadamente del surgido a partir del 2 de julio del 2000. Como resultado, se impone la necesidad de un trabajo reiterado y permanente de negociacin, de encuentros entre las distintas fuerzas polticas y de consensos. Es indispensable, pues, hacer que el sistema funcione y trabaje adecuadamente bajo la premisa de un poder compartido y ya no concentrado en algunas (pocas) manos, como antao. 2. El problema de las instituciones. La construccin, eficacia y rendimiento de un nuevo diseo institucional
Los hombres son impotentes para garantizar el futuro; slo las instituciones determinan los destinos de las naciones. Napolen BONAPARTE

Mxico necesita de instituciones nuevas, que permitan conducir democrticamente su vida poltica. Instituciones fuertes, aceptadas por todos los actores y, sobre todo, plurales. Sin duda esto es el mayor problema en el corto plazo. En la actualidad no existen las reglas de juego funcionales a la creciente pluralidad y competitividad de la arena poltica y social. Sin embargo, antes de entrar con mayor detalle al anlisis de las instituciones necesarias para el pas, hay que dejar en claro qu son las instituciones, qu papel van a jugar y su relevancia en el quehacer poltico. Evidentemente no nos referimos a las instituciones como organizaciones, sino que siguiendo la corriente neoinstitucionalista, las entendemos como las normas que restringen y condicionan la conducta de los individuos y de las organizaciones. En particular, las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por consiguiente,

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estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o econmico .129 As, las instituciones se convierten en patrones regulares de interaccin; reglas conocidas, aceptadas y puestas en prctica por los actores sociales. En efecto, constituyen una estructura de incentivos que determinan el comportamiento tanto de los individuos como de las organizaciones. Esto ocurre, tambin, en la poltica: al restringir y determinar cierto tipo de conducta, las instituciones definen las posibilidades y limitan el poder y las estrategias de accin. Se evidencia, pues, que no es lo mismo unas instituciones que otras. Esto tiene especial importancia a la hora de elegir la configuracin del sistema poltico. De acuerdo con Carlos Santiago Nino:
Un sistema poltico es un todo integrado, cuyas diferentes piezas estn imbricadas como las de un mecanismo de relojera... un sistema presidencialista, por ejemplo, opera de diferente manera segn se combine con un sistema de representacin proporcional o con otro sistema electoral, con un sistema bipartidista o pluripartidista, con un sistema de partidos poco disciplinados e integrados, o con partidos con fuerte integracin o disciplina, con un Parlamento unicameral o bicameral, con un rgimen federal o unitario, con un contralor de constitucionalidad concentrado o difuso... por lo tanto, es todo el conjunto del sistema poltico lo que debe ser evaluado desde el punto de vista de su justificabilidad moral y funcional, y la descripcin del sistema debe reflejar la interconexin de sus elementos componentes.130

129 North, Douglass C., Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, 1a. reimp., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995, p. 13. El propio North afirma, paginas adelante, que: Las instituciones reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria. Constituyen una gua para la interaccin humana... Las instituciones pueden ser creadas como lo son las constituciones polticas de los Estados; o bien evolucionar simplemente a lo largo del tiempo, como evoluciona el derecho consuetudinario... Tal como las definimos aqu constituyen, por consiguiente, el marco en cuyo interior ocurre la interaccin humana. Son totalmente anlogas a las reglas del juego en un deporte... El propsito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollar... La funcin principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable (pero no necesariamente eficiente) de la interaccin humana , pp. 14-16. En este sentido, Jos Ayala Espino escribe: Las instituciones son restricciones porque definen los lmites dentro de los cuales ocurre el intercambio y las elecciones de los individuos. Las restricciones fijan los derechos, las retribuciones y tambin las prohibiciones y sanciones prescritas en la ley y en las convenciones. Se trata de un conjunto de normas fiables, cuya funcin es fomentar la cooperacin y mejorar la coordinacin , Instituciones y economa. Una introduccin al neoinstitucionalismo econmico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 76. 130 Cit. por Crdenas Gracia, Jaime, Transicin poltica..., op. cit., nota 65, p. 148.

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Por ello, una exigencia mnima en el momento de construir el nuevo entramado poltico es el de la coherencia. La reforma debe tomar en cuenta que las diversas instituciones (sistema de gobierno, electoral, de partidos, relacin Ejecutivo-Legislativo, etctera) constituyen un todo integrado e interdependiente. En esta materia los meros parches provocan ineficiencia y hasta incentivos equivocados o contrarios. Ante todo, es necesario un exhaustivo ejercicio de lgica institucional. Hay que insistir en este punto. No es igual un entramado institucional que otro. Las alternativas institucionales importan y pueden llegar a ser determinantes. Esta estructura, al crear estmulos para la actuacin de los actores polticos, puede ayudar o estorbar en la eficacia y funcionalidad del sistema poltico. Puesto en otros trminos, hay que enfatizar las posibles consecuencias de las combinaciones institucionales: algunas facilitan la administracin y resolucin de los conflictos sociales y polticos; otras, por el contrario, pueden llegar a obstruir el arreglo de estos problemas. Ello depende de la capacidad para incentivar una conducta cooperativa. Una institucin ser eficiente en la medida en que genera las condiciones necesarias para la coordinacin de las decisiones sociales. Incluso limitando el anlisis al mbito de los regmenes democrticos, vemos que guardan importantes diferencias unos con otros. Los sistemas adoptados para asegurar la representacin, la divisin de poderes y el mutuo control, los derechos individuales y en general todo el entramado poltico, divergen ampliamente. Entonces, qu es lo que hace funcional y durable a una democracia? O a la inversa, qu factores inciden en la quiebra de algunos regmenes democrticos? Un importante grupo interdisciplinario encabezado por Adam Przeworski ha estudiado estos fenmenos y ha llegado a la siguiente conclusin:
Lo que hace que las democracias sean sustentables, dado el contexto de condiciones exgenas, son sus instituciones y su desempeo. La democracia es sustentable cuando su marco institucional promueve objetivos normativamente deseables y polticamente deseados, como la erradicacin de la violencia arbitraria, la seguridad material, la igualdad y la justicia, y cuando, al mismo tiempo, las instituciones son capaces de enfrentar las crisis que se producen si esos objetivos no llegan a cumplirse... Hay suficientes razones para creer que las distintas arquitecturas institucionales afectan el rendimiento de los sistemas democrticos... La estabilidad democrtica no es slo una cuestin de condiciones econmicas, sociales o culturales, pues los diseos institucionales difieren entre s en cuanto a su capacidad

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para procesar conflictos, en particular cuando estas condiciones son tan adversas que llega a percibirse que el desempeo democrtico es inadecuado... La democracia es sustentable cuando todas las fuerzas polticas importantes encuentran que lo mejor es promover sus intereses y valores dentro del marco institucional. Y esto significa no slo que estas instituciones deben ofrecer canales para la representacin de los diversos intereses, sino tambin que la participacin debe incidir sobre el bienestar de los eventuales participantes.131

De estas conclusiones se desprende el importante papel que deben jugar la Constitucin y el entramado legal en su conjunto. Es ah, precisamente, donde se van a establecer las reglas del juego poltico; donde se van a plasmar, por ejemplo, la naturaleza y alcance de los controles y equilibrios entre los actores, los lmites de la actuacin estatal, los incentivos para la conformacin del sistema de partidos, la forma en que la voluntad popular se va a traducir en cargos de representacin (sistema electoral), etctera. Por ello no es intil prestar atencin a la estructura legal en particular a la Constitucin, ya que desde ah van a surgir una buena cantidad de reglas e incentivos para la conduccin y el quehacer de la vida poltica. En este sentido: las constituciones se parecen (de alguna manera) a las mquinas, esto es, a mecanismos que deben funcionar y producir algo... no es muy probable que las constituciones funcionen como se desea a menos que empleen las maquinarias de Bentham, es decir, los castigos y las recompensas .132 Sin embargo, llegados a este punto las cosas se comienzan a complicar, ya que las instituciones o ms bien sus efectos, no son neutros. Es decir, las instituciones no slo determinan la eficacia y funcionalidad del rgimen poltico, sino que tambin afectan la distribucin del poder. Ello implica, naturalmente, que sean objeto de interminables conflictos. Los arreglos institucionales influyen en gran medida sobre el proceso poltico, ya que proveen el marco de actuacin sobre el que se van a mover los diversos actores; restringen, asimismo, ciertas conductas y en general abren o cierran oportunidades para la accin poltica y la competencia por el poder; entonces, la neutralidad de sus efectos sobre los diversos sectores polticos resulta impensable.
131 Przeworski, Adam, et al., Democracia sustentable, Buenos Aires, Editorial Paids, 1998, pp. 157-160. 132 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 9.

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Dada su no-neutralidad determinan, en gran medida, la forma y amplitud en que se promueven los intereses y valores de cada grupo. De este modo, las preferencias respecto a la eleccin de instituciones difieren. Segn los sectores que represente cada fuerza poltica, preferir diferentes diseos institucionales y diversas maneras de procesar el conflicto poltico. Sin duda, este ser un problema muy difcil de resolver en la construccin de las normas que el pas requiere. En el caso particular de Mxico, como ya se dijo, el rgimen prista se caracteriz por una fuerte institucionalidad; pero esas instituciones, en la actualidad, sufren un descrdito total y una crisis irreversible. Las viejas reglas prcticamente ya no funcionan y, peor an, no existe un consenso claro sobre el rumbo a seguir para la construccin de instituciones que las reemplacen. El sistema creado por el PRI fue una respuesta muy oportuna y eficaz a las circunstancias de anarqua que haba dejado la revolucin. Sin embargo, ese mismo rgimen se durmi en sus laureles, se qued paralizado en el tiempo: construy mecanismos y prcticas aptos para la realidad bajo la que haba nacido y no pudo (o no quiso) crear instituciones para canalizar las nuevas demandas de una sociedad pujante y en pleno desarrollo, en buena medida debido al propio xito del arreglo poltico. Las instituciones y las reglas del viejo rgimen podrn o no formar parte del nuevo sistema poltico; pero lo que resulta indispensable es tomarlas en cuenta, ya que en tanto tuvieron vigencia prolongada y una aceptacin casi absoluta, tienen resonancia y consecuencias prcticas en la actualidad. Tal hecho, de seguro, va a determinar y a restringir en gran parte las posibilidades de adoptar cierto tipo de entramado institucional. Debe quedar claro que el problema poltico ms importante para el pas no es ya de protagonistas, de hombres, sino de estructuras, de instituciones y de reglas claras, precisas y legtimas, que cuenten con amplia aceptacin entre la sociedad. La carencia de estas normas coloca a Mxico en una situacin muy vulnerable, ya que implica la ausencia de mecanismos adecuados para procesar el conflicto poltico. El ejemplo ms claro de ello lo hemos vivido en los ltimos aos, con la existencia de un gobierno dividido: es evidente la ausencia de patrones de conducta. Sin nimo catastrofista, lo cierto es que la aprobacin del presupuesto, por mencionar slo un caso, ha estado en riesgo. Para construir una nueva institucionalidad poltica no es suficiente adoptar o copiar modelos que funcionan eficazmente en otros pases. Eso

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ya se ha hecho en el pasado y el resultado no ha sido el ms conveniente. Es claro que el funcionamiento de las normas que regulan el quehacer poltico depende en gran medida del contexto econmico, cultural, social y poltico. Debemos preguntar y analizar qu instituciones resultaran funcionales y ptimas para el pas; cules seran compatibles con las circunstancias tan peculiares de Mxico. Repito: no basta adoptar figuras que funcionan adecuadamente en otros pases ya que el resultado podra ser, una vez ms, catastrfico. La clave para que el proceso democratizador al igual que su resultado termine de forma adecuada para los intereses del pas, debe ser el prestar la mxima atencin al diseo institucional. De ello depender que la democracia se consolide o no en el pas. No hay que olvidar que la instauracin de un sistema democrtico est estrechamente vinculada a una eleccin acertada del entramado institucional, es decir, de la correcta seleccin de instituciones eficientes y acordes con las circunstancias que se viven, que permitan encauzar el conflicto poltico y la promocin de los intereses de las distintas fuerzas. As, en los siguientes apartados se intentar hacer una contribucin sobre las instituciones polticas necesarias para superar, de una vez por todas, la tarea pendiente: dejar atrs el ancien regime y refundar un nuevo sistema poltico sobre bases diferentes, ahora s, plenamente democrticas. 3. La Constitucin como elemento configurador del sistema poltico La relacin que guarda el sistema poltico con la Constitucin es ntima e indisoluble. Si bien no se agota en el entramado constitucional, es inconcebible un rgimen poltico que no se estructure a partir de l, ya que desde ah se organizan los elementos que integran el sistema poltico, principalmente, en lo referente a la formacin e integracin de los poderes pblicos, su funcionamiento, lmites y alcances. De hecho,
sistema poltico y Constitucin son indisociables pues, por una parte, las decisiones sobre la organizacin del poder que se establecen en la Carta Magna obedecen a problemas y objetivos polticos especficos y, por otra, en ltima instancia, el sistema constitucional es el que establece, permite o sanciona de acuerdo con sus objetivos particulares de organizacin del poder poltico determinado tipo de instituciones y comportamientos polticos.133
133 Marvn Laborde, Ignacio, Reflexiones sobre federalismo y sistema poltico en Mxico , Poltica y gobierno, Mxico, primer semestre de 1997, p. 150.

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La Constitucin es, entonces, la norma que regula y sanciona el establecimiento de determinado tipo de instituciones, as como el comportamiento de los actores polticos. Las constituciones limitan la discrecionalidad de los que ejercen el poder, ya que tambin los gobernantes tienen que ser gobernados. Pero las constituciones no solamente limitan el poder y evitan la tirana, tambin construyen el poder, lo guan hacia fines deseables socialmente y evitan el caos y la opresin privada .134 Es por ello que en los apartados subsecuentes se har nfasis en la creacin de instituciones y reglas del quehacer poltico a partir de la norma suprema: la Constitucin. Evidentemente nuestra propuesta rebasar en algunos casos dicho mbito. Sin embargo, ello no invalida el argumento central: las instituciones polticas deben estructurarse y de hecho as lo hacen a partir de la Carta Magna. 4. La necesidad de un replanteamiento constitucional: lmites y deficiencias del modelo actual Mxico ha sido durante muchos aos un caso excepcional de estabilidad poltica, continuidad constitucional, ausencia de rupturas institucionales y sobresaltos polticos. Empero, es indispensable reconocer que la estabilidad y gobernabilidad vividos, se han dado en un contexto muy diferente al actual. Estos elementos caractersticos del sistema poltico mexicano fueron posibles dentro de un escenario de escaso por no decir nulo pluralismo poltico. Ante circunstancias diferentes sobre las que funcion el viejo modelo de dominacin, es evidente que las reglas polticas tradicionales resultan ya insuficientes y anacrnicas. Plantearse el problema de la estabilidad y del quehacer poltico en la actualidad, nos lleva de forma obligada a tener que repensar y discutir la pertinencia del sistema constitucional. Se tiene que analizar a fondo la compatibilidad o no entre pluralismo, gobernabilidad, presidencialismo, rendicin de cuentas, federalismo, representacin, etctera.
134 Holmes, Stephen, cit. por Przeworski, Adam, El Estado y el ciudadano , Poltica y gobierno, Mxico, segundo semestre de 1998, p. 343. Jos Antonio Aguilar Rivera afirma que las constituciones polticas pueden ser vistas como mapas institucionales... cartas de navegacin de la democracia liberal... La constitucin es tanto un texto legal que establece una clara jerarqua de normas y de procedimientos para su interpretacin como una pieza de maquinaria poltica pensada para asegurar su aplicacin en la prctica . En pos de la quimera. Reflexiones sobre el experimento constitucional atlntico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-CIDE, 2000, p. 43.

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El actual diseo constitucional resulta insuficiente para regular los conflictos polticos de hoy en da e igualmente limitado para abarcar las necesidades de la sociedad mexicana. Antes que cualquier otra cosa, la Constitucin es un proyecto de nacin impuesto por un solo grupo: el grupo vencedor en el movimiento revolucionario. La Constitucin ha llegado a ser el fiel reflejo de lo que es la coalicin que ha monopolizado el poder. Una Constitucin que no ha servido para proteger los derechos de la poblacin, el equilibrio de poderes y la rendicin de cuentas por los integrantes de estos rganos; nada ha estado ms alejado de estos objetivos. La familia revolucionaria ha usado, e incluso explotado, la Constitucin con la nica finalidad de beneficiar a sus miembros. La Constitucin, pues, entendida como el receptculo de los anhelos y esperanzas del grupo que ha copado el poder. La Carta Magna como un instrumento hecho a su medida y en su beneficio. Siendo esto as, no es concebible que pueda llegar a ser un documento vlido en una situacin de pluralismo como la que hoy se vive. Hay que resaltar este fenmeno:
La Constitucin mexicana de 1917 est directamente vinculada con el rgimen poltico no democrtico nacido en 1929. Una Constitucin no es un instrumento neutro, recoge un arreglo institucional coyuntural entre grupos polticos y sociales. La Constitucin de 1917 no fue la excepcin. Surgi de los intereses polticos de una poca, que privilegi las cuestiones torales de la Revolucin Mexicana de 1910, y favoreci al Poder Ejecutivo sobre los dems... El rgimen poltico originado en 1929 utiliz la Constitucin para afianzarse en el poder. El expediente de la reforma constitucional ha sido el principal mecanismo durante toda la vigencia del rgimen, ya sea para robustecer sus aspectos aperturistas, como tambin para el endurecimiento de posiciones.135

La norma suprema adolece, adems, de infinidad de deficiencias y omisiones para procesar correctamente el conflicto poltico. La Carta Magna aparece incapaz de conducir el proceso y las tareas polticas de la nacin. Ms an, en su situacin actual, la Constitucin resulta prcticamente irrelevante para la mayora de los actores polticos y sociales. Esta sola cuestin, de suyo, es una razn ms que suficiente para afrontar decididamente un proceso de replanteamiento integral.
135 Crdenas Gracia, Jaime, Una constitucin para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, Mxico, UNAM, 1996, p. 277.

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El texto constitucional tiene una serie interminable de parches y remiendos cuya finalidad ha sido la de ir adecuando los principios revolucionarios del Estado y, a la vez, ser un instrumento de dominacin y de legitimacin en manos del presidente, hasta convertirse en un documento informe e incapaz de regir normativamente la vida poltica nacional. Ya en 1961 Manuel Herrera y Lasso afirmaba que:
Son muchas y de toda ndole las deficiencias de forma y de fondo que pueden sealarse en los artculos de la Constitucin, por truncos, confusos o incongruentes; por incorrectos desde el punto de vista del lenguaje jurdico; por la contradiccin de sus textos; por la inutilidad intrnseca de algunos de ellos y la redundante repeticin en otros de normas ya estatuidas; por omisiones sustanciales; por ordenamientos subversivos del rgimen constitucional.136

Una de las deficiencias o anacronas ms seria y disfuncional tiene que ver con el Poder Ejecutivo. La Constitucin de 1917 y despus sus reformas fue diseada para fortalecer al presidente de la Repblica en detrimento de los otros poderes, ya sea mediante la minusvala del Legislativo o del Judicial, como a travs de una amplia centralizacin en demrito de las entidades federativas y los municipios. Por ello adems de otras muchas disposiciones, la Constitucin no obedece a un modelo de contrapesos y equilibrios entre los poderes pblicos. El Ejecutivo es excesivamente fuerte y, por el contrario, el Legislativo es dbil e incapaz para controlar y frenar, de una manera efectiva, al presidente. Lo mismo sucede, sin duda, con el Poder Judicial. Destacan, dentro de este contexto, dos puntos adicionales: primero, la virtual irresponsabilidad del Ejecutivo y de los altos cargos de la administracin, es decir, la rendicin de cuentas y el ejercicio limitado del poder no existen. Segundo, tiene que ver con el problema del federalismo. En la prctica y en gran medida debido a la propia Constitucin, el federalismo no ha existido; por el contrario, lo que ha campeado ha sido un marcado centralismo. A la par de las limitaciones o deficiencias que presenta la norma suprema, subsiste un asunto ms grave an: sus lagunas y omisiones. Estas
136 Cit. por Arteaga Nava, Elisur, Errores y vicios institucionales de la constitucin de 1917 , en Varios Autores, Congreso Internacional sobre el 75 Aniversario de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, INEHRM/UNAM, 1993, p. 224.

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insuficiencias han aparecido de forma brutal en los ltimos aos. Ante un escenario poltico de pluralidad, incluso con un gobierno dividido, se ha hecho patente la ausencia de dispositivos o mecanismos contingentes o de salvaguarda, que por cierto, no eran necesarios antao cuando las mayoras polticas eran seguras y estables. La ausencia de estas vlvulas de escape como en el caso de no aprobacin del presupuesto, o de falta del presidente puede provocar una quiebra del incipiente rgimen democrtico y constitucional. Es una bomba de tiempo que puede estallar en cualquier momento y para la que no existen respuestas o soluciones institucionales. Por otra parte, se puede decir que el objetivo central del constitucionalismo moderno es la contencin del poder y asegurar que su ejercicio se ajuste a los lmites preestablecidos, preservando a su vez las libertades individuales. Imponer restricciones y controlar el poder son, pues, las funciones primordiales de la Constitucin en tanto norma jurdica primordial que establece las reglas del juego poltico. Por ello, tambin, es indispensable un replanteamiento. Esta revisin debe estar encaminada hacia un reequilibrio de los poderes pblicos y su control, redefinir sus funciones, restablecer la legitimidad de los rganos estatales y dar respuesta a aquellas situaciones de posible parlisis o rompimiento constitucional. Este punto es vital para la salud poltica del pas. En esto hay que ser muy cuidadosos si se quiere evitar una fractura poltica o un retroceso autoritario. No hay que olvidar que las soluciones aplazadas o pospuestas de hoy pueden transformarse y seguramente va a ser as en problemas y obstculos inmanejables el da de maana. Hay que ser claro y responsable en esto: las dificultades y omisiones actuales se convertirn si no se hace algo en conflictos maysculos. Resulta indispensable, entonces, prestar atencin a las palabras de Jess Silva-Herzog Mrquez. Son una seal de advertencia a tiempo, sobre lo que puede sobrevenir en un futuro no muy lejano:
Tenemos que revisar de manera muy seria y muy profunda advierte este autor el tejido institucional del pas. Nuestras reglas constitucionales no son aptas para procesar el pluralismo. Estoy muy en desacuerdo con quienes dicen que el pacto de gobernabilidad del pas est en la Constitucin de 1917 y creo que si la vemos sin romanticismo, sin idealizar sus postulados, hay una ruta para el choque, para la trabazn poltica e incluso varias bombas constitucionales en nuestro tejido legal. No tenemos una vicepresiden-

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cia, si falta el presidente del pas. Mxico podra sufrir una crisis gravsima. No tenemos dispositivos que alienten la cooperacin entre los poderes. No tenemos una vlvula de escape que prevea qu es lo que pasa si el legislador no aprueba el presupuesto de egresos o la ley de ingresos. Eso nos provocara una crisis constitucional. Ah no hay ningn pacto de gobernabilidad, sino un acuerdo para el desgobierno.137

Las condiciones para la parlisis institucional o el enfrentamiento entre poderes pblicos, para la trabazn, pues, estn dadas y se encuentran a la vista de todos. No cabe, de forma alguna, minimizar esta situacin: bajo estas circunstancias es muy posible, e incluso cercano, un rompimiento del orden legal y normativo, con el consiguiente retroceso autoritario o, peor an, a la anarqua de los aos anteriores a 1929. En ello radica uno de los mayores peligros que en materia poltica debe enfrentar el pas. La fuente generadora de conflictos ms importante radica en la ausencia de reglas de juego (es decir, en el entramado legal). La situacin resulta apremiante:
Tenemos una realidad social y poltica que no nos satisface en lo ms mnimo; tenemos un texto constitucional que ha cado en la irrelevancia absoluta; tenemos derechos que no sabemos cmo proteger; tenemos arreglos institucionales que son disfuncionales para los equilibrios partidistas que van surgiendo como resultado de una mayor pluralidad poltica. En suma, tenemos una Constitucin que quiz estaba bien para cuando fue creada y que sin lugar a dudas ha servido por aos a un rgimen poltico basado en la presencia de un partido hegemnico y de una presidencia hipertrofiada, pero hoy no existen las condiciones que haba en 1917: ni hay ya partido hegemnico y tenemos una presidencia de la Repblica que se ha visto
137 Silva-Herzog Mrquez, Jess, Partido hegemnico y transicin democrtica , op. cit., nota 1, pp. 166 y 167. En igual sentido, Jos Mara Serna se cuestiona: tenemos el esquema constitucional adecuado para hacer frente al nuevo tipo de problemas, al nuevo tipo de escenarios que habr de caracterizar las relaciones entre uno y otro poder?... Y aqu continua el propio Serna permtanme responder lo obvio: si el esquema constitucional actual no ha propiciado disrupciones mayores o crisis constitucionales producto de bloqueos entre los poderes, ello se debe en gran parte a que el titular del Poder Ejecutivo ha mantenido el control sobre el Congreso, a travs de su liderazgo sobre un PRI dueo de la mayora de los escaos en ambas Cmaras de la legislatura federal. Pero si la situacin anterior cambia, como parece estar sucediendo; si el fenmeno de los gobiernos divididos se convierte en realidad cotidiana en nuestro sistema poltico, entonces el esquema constitucional vigente podra dar lugar a problemas que antes no hemos conocido . Serna de la Garza, Jos Mara, Consolidacin democrtica y nueva institucionalidad en Amrica Latina , en Valads, Diego y Serna, Jos Mara (coords.), El gobierno en Amrica Latina Presidencialismo o parlamentarismo?, Mxico, UNAM, 2000, p. 59.

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obligada a retroceder frente a los otros poderes. Por ello es que no podemos permanecer con el mismo texto fundamental, a menos que se prefiera correr el riesgo de canalizar el proceso poltico nacional por vas no jurdicas, de forma que sea innecesaria una regulacin constitucional efectiva.138

En consecuencia, termino este apartado como lo empec: resulta indispensable pensar y repensar a fondo el contenido y la estructura de nuestro diseo institucional. Creo que no resulta ya funcional a la situacin poltica que vive el pas. La realidad lo ha rebasado ampliamente hasta convertirlo en anacrnico. Algunos, inclusive, lo han calificado de chatarra constitucional. No s si se ha llegado hasta ese punto, pero lo cierto es que la Constitucin, en la actualidad, resulta un dispositivo polticamente muy peligroso: una invitacin a la parlisis o al conflicto y enfrentamiento abiertos. II. LA DIFCIL CUADRATURA DEL CRCULO. HACER FUNCIONAR EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN UN ESCENARIO MULTIPARTIDISTA 1. Introduccin La novedad que nos deja la jornada del dos de julio es clara: hay que decir adis de forma definitiva al viejo rgimen prista y dar la bienvenida a la democracia. Con la derrota del PRI y la alternancia democrtica en la presidencia de la Repblica, se abre una nueva etapa en la poltica nacional. Junto con el afianzamiento del pluralismo poltico, ha llegado la hora de dejar atrs las certezas autoritarias e instaurar un sistema poltico democrtico. Sin embargo, esto no es una tarea sencilla. En particular, la mayor posibilidad de conflicto se encuentra en el funcionamiento del sistema presidencial. Ah radica el mayor foco potencial de quiebre del nuevo rgimen poltico: entre los diversos arreglos, estructuras y dispositivos del sistema presidencial, pueden producirse roces, choques o, incluso, encontronazos. Sin duda, el entramado presidencial cuenta con algunos puntos que pueden llegar a resultar endebles
138 Carbonell, Miguel, La constitucin de 1917 hoy: cinco retos inmediatos , en Varios autores, Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999, p. 50.

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o sensibles a presiones excesivas por parte de un pluralismo poltico acentuado. Es en este contexto que hay que abordar el debate (que escasamente se ha dado en Mxico) sobre la adopcin o no de un sistema parlamentario, o bien adecuar el presidencial para hacerlo realmente funcional. Un breve recorrido por los pases con un sistema de corte presidencialista indica que la mayora son democracias de baja calidad e inestables o bien regmenes autoritarios. Aunque, si bien nos inclinamos hacia la adopcin de un sistema parlamentario, reconocemos que al menos en el corto y mediano plazos, su posible instauracin en Mxico es muy remota; por infinidad de circunstancias (desde histricas hasta culturales, pasando, principalmente, por la ausencia de consenso entre los diversos actores y fuerzas que intervienen en la disputa poltica) no es, en forma alguna, realista plantear un brinco hacia el parlamentarismo. Por ello, nuestra propuesta va a girar en torno a la refuncionalizacin del sistema presidencial dentro de un marco multipartidista. Partiremos de las crticas que lleva a cabo Juan Linz a este sistema de gobierno, enmarcadas dentro del debate entre los sistemas parlamentario y presidencial, para retomando sus argumentos posteriormente, aportar soluciones y respuestas desde el nivel del diseo institucional. 2. Las crticas al sistema presidencial As, Juan Linz, que es quien ms ha estudiado estas cuestiones, afirma que el sistema presidencial resulta imprctico y disfuncional para asegurar la viabilidad y estabilidad de un rgimen democrtico. Sus argumentos pueden ser resumidos en los siguientes puntos: a) En el sistema presidencial existe el problema de la legitimidad dual, es decir, tanto el presidente como el Poder Legislativo pueden considerarse como legtimos, en tanto ambos han sido designados por eleccin directa: emanan de una decisin popular expresada en las urnas y son independientes uno del otro. El problema surge cuando el Ejecutivo y la mayora legislativa no pertenecen al mismo partido o coalicin; en ese caso, existe la posibilidad de que las polticas e intereses de uno y otro sean contrapuestos y puedan llevar a la confrontacin o a un conflicto de proporciones mayores, que implicara la parlisis del gobierno o incluso abrira la puerta a tentaciones mayores, como el golpe de

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Estado o alguna otra solucin extrainstitucional. En este sentido, el parlamentarismo no vive esta situacin, ya que el Ejecutivo no es independiente del parlamento, sino que emerge de l y de l depende. b) La rigidez del sistema presidencial: otro de los problemas del sistema presidencial radica en su falta de flexibilidad. A un presidente se le elige por un periodo determinado sin posibilidad de ser substituido (excepto en el caso del impeachment), pudiendo provocar situaciones de grave inestabilidad poltica. Esta rigidez provoca que sea muy difcil afrontar reajustes en el gobierno, que en un momento dado, pudieran llegar a ser necesarios como consecuencia de vicisitudes o imprevistos polticos, econmicos o sociales. La imposibilidad de introducir un recambio en el Ejecutivo en caso de que ste entre en abierto conflicto con el Legislativo, con la opinin pblica, que su nivel de impopularidad sea abrumador, etctera, puede convertirse en un lastre insalvable para la estabilidad del rgimen. En este sentido, el parlamentarismo es mucho ms eficaz ya que permite el voto de censura al primer ministro o al gobierno en su conjunto, para as afrontar un reajuste gubernamental; es decir, es posible la sustitucin de un primer ministro en cualquier momento, sin que ello origine una crisis sistmica o siquiera un sacudimiento de las instituciones polticas. De hecho, este sistema recoge dos posibilidades para superar el conflicto: un nuevo gobierno emanado de una nueva conformacin de fuerzas mayoritarias (una nueva coalicin) o bien una convocatoria anticipada a elecciones cuando esto ltimo no sea posible. c) El sistema presidencial tiene un componente de juego de suma cero: es decir, un tercer problema de este tipo de sistemas de gobierno gira en torno a que en una eleccin presidencial se produce una situacin en la que el ganador se lo lleva todo, conformndose as una poltica excluyente, que pudiera llegar a atentar en contra de la estabilidad poltica. Una eleccin de este tipo termina por inhibir los incentivos para compartir el poder, limitando la posibilidad de adoptar polticas de consenso, dificultando la negociacin y cooperacin de las restantes fuerzas polticas. Todo ello puede llegar a tener un importante efecto de polarizacin y enfrentamiento, sobre todo en pases divididos, donde pudiera darse una quiebra del rgimen democrtico, tal y como fue el caso de Chile

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en 1973. Por el contrario, en el parlamentarismo, al hacerse indispensable la formacin de coaliciones, se trabaja sobre la base de que todos los partidos obtendrn cierta cuota de poder, reduciendo los inconvenientes de polarizacin y exclusin poltica. d) A diferencia de lo que sucede bajo un sistema presidencial, en el parlamentarismo la conducta de los partidos tiende a la cooperacin. El Ejecutivo surge de una mayora legislativa; ello obliga a cooperar para formar un bloque que sea capaz de establecerse como gobierno. Todos los partidos, sin importar su tamao, pueden concurrir a esta misin, incentivndose la negociacin, el dilogo y la cooperacin. Tambin este fenmeno tiene otro efecto positivo: permite una mayor responsabilidad y potencia la obligacin de rendir cuentas por parte de los partidos polticos. e) El problema del Ejecutivo nico o unidimensional: mientras que en un sistema presidencial el titular del Ejecutivo es a la vez jefe de gobierno y del Estado, en el parlamentario existe una separacin de estas funciones, es decir, hay un jefe de todo el Estado nacional y una cabeza encargada de dirigir el gobierno. Esta particin del Ejecutivo tiene importantes efectos polticos. Cabe destacar tres de ellos: a) es incompatible la concentracin de estos cargos en una sola persona, ya que no es posible actuar como jefe de Estado (por encima de las pugnas polticas y en defensa de los intereses de la nacin en su conjunto) y, al mismo tiempo, ser jefe de gobierno, entendido como lder de una fraccin (partido poltico); b) la presencia de un jefe de Estado permite la existencia de un rbitro, que est por encima de las pugnas de las distintas fuerzas polticas y resulte un factor de moderacin del conflicto; y c) la diferenciacin entre jefe de Estado y de gobierno incentiva dentro de la dinmica del juego poltico la moderacin, el compromiso y la negociacin. f) El sistema parlamentario imposibilita la eleccin de un extrao: a diferencia del sistema presidencial en el que un extrao u outsider puede llegar al poder, como sucedi con Collor de Mello o Fujimori, en el parlamentarismo esto es imposible. En una eleccin presidencial, distinguida por su carcter personalizado, es posible y muy factible, la llegada de personas ajenas a la poltica, carentes de experiencia alguna. Esto conlleva que el personaje en cuestin no cuente con un respaldo legislativo ni est unido a ningn parti-

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do; en estos casos, dichos individuos se presentan con un discurso fuertemente populista, en contra de las instituciones, de los partidos y de los polticos. La caracterstica distintiva que los impulsa es su presentacin como salvadores de la patria; en este tipo de sistemas es fcil hacer un llamado de corte personal, utilizando los medios de comunicacin, de manera extrainstitucional. En este sentido, la ventaja del parlamentarismo es evidente: los lderes que aspiren a gobernar debern pasar largo tiempo en el Congreso, familiarizndose con los temas y asuntos pblicos a travs de los comits, debates, etctera. As, se torna imposible acceder al gobierno sin estar implicado en el arduo quehacer poltico, sin experiencia legislativa y en la conformacin de las polticas pblicas. Si bien los polticos profesionales, para algunos, pueden resultar inadecuados, lo cierto es que en la actualidad la complejidad de los aparatos estatales escapa a la posibilidad de control por parte de polticos amateurs. g) El liderazgo plebiscitario: la tentacin recurrente de un presidente, a diferencia de un primer ministro en un parlamentarismo, es la de incurrir en una especie de lo que ODonnell ha llamado democracia delegativa, es decir, que a los vencedores en la eleccin presidencial se les permita gobernar como ellos crean conveniente, lejos de contrapesos o frenos institucionales, hasta el lmite de su poder. Por consiguiente, la seduccin constante de los presidentes es ponerse por encima de los partidos y de las instituciones; de hecho, estas ltimas son percibidas como un estorbo y resultan innecesarias para gobernar. En suma, una verdadera hipertrofia del sentido caudillista del presidente, en detrimento de la democracia (por definicin, un sistema de poder limitado y contrabalanceado por distintas instituciones).139

139 Los argumentos de Linz, en contra del sistema presidencial, se encuentran principalmente en sus obras: Democracia presidencial o parlamentaria Qu diferencia implica? , en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (comps.), Las crisis del presidencialismo. 1. Perspectivas comparadas, Madrid, Alianza Universidad, 1997; Los peligros del presidencialismo y Las virtudes del parlamentarismo , ambos en Diamond, Larry y Plattner, Marc F. (comps.), El resurgimiento global de la democracia, Mxico, IIS-UNAM, 1996. Tambin Stepan, Alfred y Skach, Cindy Presidencialismo y parlamentarismo en perspectiva comparada , Lijphart, Arend Presidencialismo y democracia mayoritaria: Observaciones tericas , ambos en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (comps.), Ibid; y Crdenas Gracia, Jaime, Transicin poltica..., op. cit., nota 65, pp. 173-188.

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Si como vemos, el sistema presidencial es, desde su diseo institucional, potencialmente conflictivo, su combinacin con multipartidismo se vislumbra mucho ms peligrosa an. Un presidencialismo bajo una condicin multipartidista resulta ms propenso al enfrentamiento y la inmovilidad entre el Ejecutivo y el Legislativo, que en caso de un bipartidismo o que en un sistema parlamentario. La desventaja respecto a este ltimo, es que el sistema presidencial carece de los mecanismos adecuados para hacer frente a dicho conflicto. Ello debido, principalmente, a que dificulta la construccin de una coalicin de varios partidos estable y duradera: el propio sistema presidencial provee los incentivos para que las posibles alianzas no sean firmes: entre ellos destaca la responsabilidad poltica que tienen que pagar los partidos de oposicin que se coaligan con el Ejecutivo (comparten la responsabilidad son corresponsables pero el premio, en caso de xito, va para el presidente); el apoyo es ms seguro en regmenes parlamentarios (ya que el gobierno depende de ello), segn se acercan las prximas elecciones presidenciales los lderes de los partidos opositores coaligados sienten la necesidad de separarse del actual presidente para distinguirse claramente, etctera.140 En suma, el sistema presidencial, al desincentivar la formacin de coaliciones estables, favorece un clima poltico que bajo ciertas condiciones puede llegar a atentar en contra de la estabilidad y la gobernabilidad democrticas. En todo caso el pluralismo poltico, traducido en la existencia de un sistema multipartidista, puede afectar las perspectivas de mantener una democracia afianzada y duradera bajo un rgimen presidencial. Algunas dificultades del presidencialismo son exacerbadas por un sistema multipartidista, sobre todo la relacin Ejecutivo-Legislativo, que puede caer en la parlisis, el inmovilismo o la confrontacin abierta. Como se ha dicho ya, el parlamentarismo cuenta con mayores recursos institucionales para hacer frente a esta situacin, facilitando la construccin de coaliciones o en su defecto prev mecanismos pertinentes para destrabar los conflictos entre poderes. Tomando en cuenta estos factores, a continuacin plantearemos la introduccin de ciertos dispositivos que hagan viable y funcional un esquema de gobierno basado en un sistema presidencial.
140 Mainwaring, Scott, Presidencialismo, multipartidismo y democracia: La difcil combinacin , Propuesta, Mxico, nm. 7, agosto de 1998, pp. 19 y 20 y 65-70. No hay que olvidar que si bien salir bien librado en el Parlamento es, sin duda, un problema para los gobiernos parlamentarios, para los gobiernos presidenciales, ste es el problema fundamental , Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional..., op. cit., nota 132, p. 176.

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3. Hacer funcionar el sistema presidencial (las medidas por adoptar) Mxico necesita, sin duda, un rediseo institucional de su sistema presidencial; el actual, bajo condiciones de competencia abierta por el poder y acentuado pluralismo, resulta disfuncional y propenso a caer en crisis recurrentes; inclusive, en una situacin polarizada, existe el peligro de una confrontacin que pudiera llevar a la quiebra de la democracia. Las circunstancias polticas actuales, tanto como la evolucin de la figura presidencial, hacen indispensable una reforma profunda del presidencialismo mexicano. Durante dcadas, la autoridad del Ejecutivo entendido como el eje sobre el que giraba el poder poltico result funcional para el desarrollo nacional. Hoy, esto ya no es as. Con el paso del tiempo y la evolucin de la sociedad mexicana, han surgido nuevos actores, diversos centros de poder y nuevas demandas que obligan a repensar el acuerdo original. La solucin no puede venir nicamente de limitar algunas facultades presidenciales aunque tambin pasa por ah, sino que debe comprender la transformacin integral del sistema y de la lgica que lo motiva. Resulta, pues, forzoso renovar la estructura presidencial. Ello, creemos, debe estar basado en mecanismos mucho ms fluidos de comunicacin y de interrelacin entre los rganos estatales. La reforma debe encaminarse hacia la construccin de un rgimen democrtico que resulte estable y eficaz, adems de que no represente un obstculo para la gobernabilidad. Si bien la ecuacin que combina sistema presidencial con multipartidismo hace difcil la consecucin de una democracia funcional, lo cierto es que los vicios o puntos de quiebre de este sistema pueden ser matizados. De ello puede encargarse un diseo institucional adecuado. De lo que se trata es de encontrar los mecanismos idneos para anular los efectos negativos o disruptivos. El eje rector de esta transformacin debe ser, partiendo de la necesidad de concretar infinidad de acuerdos entre las diversas fuerzas polticas, el privilegiar los canales y puentes de comunicacin y entendimiento entre ellas. La nueva dinmica poltica obliga a negociar y pactar de manera constante, frente a multitud de actores y arenas. Sin embargo, tanto en la vida poltica como en la social, hay una tensin permanente entre consenso y disenso (o conflicto); mientras que ste resulta natural a la condicin humana, la construccin de pactos o acuerdos no lo es: por ello es indispensable la adopcin de ciertos instrumentos o frmulas que incentiven la

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adhesin entre los diversos actores. Existen, as, una serie de espacios polticos que exigen numerosos acuerdos: construyamos, pues, los mecanismos adecuados para facilitar la resolucin de esta compleja ecuacin. De forma ms concreta, hay que impulsar las herramientas que permitan llevar a cabo negociaciones exitosas, fomenten una mayor cooperacin y puntos de encuentro ms amplios y recurrentes, tanto entre poderes como entre partidos (ya que estos son los actores privilegiados dentro de las democracias modernas): en suma, soluciones institucionales para evitar posibles bloqueos, parlisis o, inclusive, enfrentamientos entre poderes. Segn se establecer, un sistema democrtico de corte presidencial puede llegar a ser, si se adoptan ciertas medidas o precauciones, funcional y duradero bajo condiciones de pluralismo multipartidista. Para ello se parte de la idea de que esto no debe ni puede conseguirse a travs de la clusula de gobernabilidad, es decir, a travs de premiar al partido que consiga mayor votacin, otorgndole una mayora de escaos artificial que no ha conseguido en las urnas. Por el contrario, partimos de la base de que el pluralismo existente debe reconocerse y recrearse, haciendo viable el sistema democrtico mediante la construccin de instituciones adecuadas, incentivando los pactos, la cooperacin y la formacin de coaliciones entre las diversas fuerzas polticas, es decir, instaurar mecanismos ordinarios y funcionales para el procesamiento del conflicto: medios mucho ms democrticos que la anacrnica clusula. Dentro de la dinmica poltico-electoral es muy probable si no obligado que Mxico enfrente en el futuro, de forma recurrente, gobiernos sin mayora. Por ello, se tiene que construir un entramado que tomando en cuenta estos factores, posibilite la gobernabilidad de forma democrtica. En pocas palabras, creemos, junto con Alonso Lujambio, que la combinacin de un sistema de tres partidos disciplinados en el marco de un sistema electoral proporcional, dentro de la esfera institucional del rgimen presidencial de gobierno, es una ecuacin democrtica posible para el Mxico de hoy .141 De esta forma, las medidas que hay que adoptar para hacer funcional la situacin poltica mexicana (sistema presidencial con multipartidismo), evitando la parlisis y el choque entre el Ejecutivo y el Legislativo retomando las crticas de Linz, son:
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Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso..., op. cit., nota 63, p. 105.

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a) La frmula para elegir al presidente afecta, en gran medida, la relacin que se establece entre el Legislativo y el Ejecutivo y determina los incentivos institucionales que generan polticas de consenso o bien relaciones de conflicto. Por tanto, proponemos someter la eleccin del titular del Ejecutivo al Congreso. Esto en los casos en que la votacin del vencedor no alcance el 45 por ciento (una barrera ms asequible que el requisito usual del 50 por ciento, con lo que se busca estimular la formacin de coaliciones preelectorales y evitar una fragmentacin excesiva), pudiendo el parlamento elegir entre los dos candidatos ms votados (de forma similar a como ocurre en Bolivia); incentivando de esta manera la construccin de consensos polticos y el establecimiento de pactos y alianzas desde un inicio. En suma, este mecanismo obliga a un nivel mnimo de entendimiento y colaboracin entre diversos partidos, para poder gobernar. Se propone que en caso de que el Congreso no logre llegar a un acuerdo sobre quien debe ocupar la presidencia antes del 1o. de octubre (un mes de plazo para decidir, desde el momento en que queda instaurada la legislatura), automticamente se tendr como ratificado al candidato que haya alcanzado el mayor nmero de votos. Igualmente, para incentivar las relaciones de cooperacin, el gabinete de forma individual deber ser ratificado por la mayora de los miembros del Congreso (cada una de las Cmaras, en votacin por separado). Este derecho del Congreso no implica que pueda tener un voto de censura hacia los secretarios de Estado. Tambin resulta indispensable, para no generar conflictos institucionales, conservar el derecho de libre remocin de stos por parte del titular del Ejecutivo, tal y como ocurre en la actualidad. b) Para matizar los juegos de suma cero, el Ejecutivo deber ser un poder relativamente dbil, principalmente en lo que tiene que ver con sus atribuciones para legislar. As, el premio mayor que significa la presidencia de la Repblica ser atenuado en beneficio del Congreso, el cual, a su vez, se convertir en una recompensa mucho ms importante de lo que es en la actualidad. La reforma que se propone pasa por debilitar las facultades de veto, decreto, presupuesto, aranceles, etctera, con que cuenta el Ejecutivo; y aumentar la fortaleza del Legislativo: introduciendo la reeleccin de sus integrantes, revitalizando el rol que juegan las comisiones

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(que de paso, pueden ser concebidas como un espacio privilegiado de negociacin interpartidista), un mayor staff de apoyo al Legislativo, etctera.* Tambin resulta necesario el establecimiento de mecanismos de seguridad o vlvulas de escape que permitan superar una posible trabazn o parlisis entre el Legislativo y el Ejecutivo. En este punto destaca lo relativo a la aprobacin del presupuesto y la sustitucin del titular del Ejecutivo en caso de falta. 142 c) Un sistema presidencial funcional implica necesariamente la presencia de mecanismos que hagan fluidas las relaciones entre los diferentes rganos estatales. Por consiguiente, resulta indispensable establecer en el seno del Poder Ejecutivo una Secretara de Relaciones Interorgnicas, cuya funcin sea la de servir como enlace y ser la instancia del Ejecutivo encargada de relacionarse y negociar con el Congreso; que su titular sea ratificado igualmente por las Cmaras, pero ste s censurable por el Legislativo, lo que implicara su remocin. Dentro de esta secretara existiran al menos dos subsecretaras: una encargada de la relacin con la Cmara de Diputados y la otra con el Senado. Los titulares de estas subsecretaras deberan ser ratificados (e igualmente removidos a travs del voto de censura) por la Cmara respectiva. La razn central para introducir dicho ente en la esfera del Ejecutivo, tiene que ver con la necesidad de negociar de forma permanente y reiterada con el Legislativo. As, lo que se busca es que sin desplazar a los encargados de los asuntos sustantivos, exista un grupo de expertos en negociacin; de verdaderos profesionales que apliquen las ms modernas tcnicas, como pueden ser el anlisis estratgico y de escenarios, la teora de juegos, la psicologa, etctera. Cabe aclarar que la existencia de dicha entidad no obstara para la comparecencia de los restantes secretarios; por el contrario, se vuelve indispensable la creacin de equipos de enlace con el Congreso en cada secretara (en algunos casos, como en el de la Secretara de Hacienda, este equipo ya existe; sin embargo, es vital institucionalizar su existencia y darle realce en todas las dependencias). Dentro del sistema presidencial, la relacin y la
Estos puntos sern tratados con mayor detenimiento en prximos apartados. Sobre el particular vase Carbonell, Miguel, Reforma del Estado y cambio constitucional en Mxico, Documento de trabajo, nm. 2, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 7-12.
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colaboracin del Ejecutivo (y todo su equipo) con el Legislativo es el punto central, el ms sensible y problemtico; por ello es indispensable construir todos los puentes posibles; entre mayor sea su nmero, mejor. De ah la importancia de estos mecanismos de enlace. d) Es necesario impulsar, a su vez, la reforma al calendario electoral para hacer que las elecciones locales sean simultneas o concurrentes entre s y con las federales. Esto con la finalidad de privilegiar los espacios y tiempos de negociacin, y no los de confrontacin; con elecciones locales y federales relativamente seguidas, se est fomentando la lgica de competencia y disenso, en lugar de privilegiar una dinmica de consensos, entendimiento y cooperacin interpartidista. El calendario electoral resulta, as, un factor que desalienta conductas cooperativas entre los diferentes actores: en la medida en que siempre hay un expediente en marcha, se dificulta la negociacin y el acuerdo interpartidista. Si realmente se quieren fomentar los pactos entre las distintas fuerzas polticas, no queda ms que reformular el calendario electoral, privndole de la lgica que incentiva el choque y las tensiones recurrentes. e) Profundizar el federalismo para restar importancia al Ejecutivo federal, limitando el carcter excluyente y de juego de suma cero que implica su eleccin.
El federalismo, al permitir la fragmentacin territorial del poder, posibilita que se atempere el carcter suma cero del rgimen presidencial en el que el ganador toma todo y los perdedores pierden todo. En el federalismo, distintos partidos pueden tener acceso al Poder Ejecutivo, a posiciones de poder real. El federalismo posibilita la existencia de instancias de colaboracin institucional entre los partidos que gobiernan distintos niveles... Al acceder al poder estatal, los partidos opositores en el nivel nacional se obligan a adoptar un comportamiento realista y a abandonar las posiciones irresponsables de quien nunca tiene que poner a prueba la viabilidad, lo que su superoferta propone... Negociar piezas de legislacin a cambio de apoyo a programas gubernamentales locales podr aceitar enormemente la relacin Ejecutivo-Legislativo. As, el federalismo no slo es el mbito por excelencia para trazar rutas viables de transicin democrtica. Tambin pudiera aprovecharse en la dinmica de la relacin Ejecutivo-Legislativo.143
143

Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso.., op. cit., nota 63, pp. 51, 52 y 99.

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f) Tiene que asegurarse la disciplina partidaria al igual que limitar la fragmentacin excesiva del sistema de partidos. En el primer caso, es necesario consolidar el monopolio que tienen los partidos para acceder a las elecciones, seguir con el otorgamiento de las prerrogativas a los partidos y no a los candidatos, y mantener centralizada la forma en que los partidos designan a sus aspirantes. Para evitar una fragmentacin excesiva del sistema de partidos, se debe realizar lo siguiente: por un lado, elevar a tres por ciento el umbral a partir del cual las fuerzas polticas tienen derecho a la asignacin de diputados por la va plurinominal; y por el otro, mantener el registro rgido de los partidos polticos, es decir, conservar las exigencias que actualmente contiene el COFIPE. La finalidad de este medida es limitar el nmero de actores que entran en escena (evitando su pulverizacin) y por tanto con los que hay que negociar. Tambin hay que evitar la entrada de extraos u outsiders que pudieran representar expresiones extrainstitucionales muy peligrosas. Para ello resulta indispensable fortalecer el sistema de partidos, como se dijo, haciendo especial nfasis en el monopolio de stos para presentar candidatos. g) Introducir mecanismos de arbitraje giles y fluidos para destrabar los posibles conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo, ya sea a travs del Poder Judicial, un Tribunal Constitucional, un Tribunal de Cuentas u otros rganos constitucionales autnomos. h) Establecer como recurso institucional lmite, la posibilidad de que el Legislativo (ambas Cmaras) censure al Ejecutivo (con una mayora hipercalificada en torno a dos terceras partes o un setenta por ciento del total de los legisladores, no solamente de los presentes), pero que a la vez implique la disolucin del parlamento. Es decir, llegado un momento extremo de confrontacin entre poderes, introducir la posibilidad de que ambos mandatos terminen anticipadamente. En caso de que se echara mano de este mecanismo disolutivo, se convocara a elecciones en un plazo de entre seis y doce meses, durante el cual seguiran funcionando los poderes disueltos en tanto no se eligiera a sus nuevos miembros. Insisto en que debe ser un mecanismo que slo puede echarse a andar en situaciones extremas o lmite. En momentos en que, segn Juan Linz, hay una conciencia de que... un seor ha fracasado y que no es solucin que resista ah uno o dos aos, sin capacidad

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de gobernar. Y que no es solamente porque haya cometido actos criminales que es lo del juicio poltico, sino porque no tiene apoyo, porque no convence al pas, porque no tiene autoridad moral .144 i) Finalmente, quedan dos posibilidades que no son propiamente de diseo institucional, sino de prctica poltica. La primera gira en torno a la posibilidad de que el Ejecutivo federal incluya dentro de su gabinete a miembros de la oposicin, forzando o incentivando as la formacin de coaliciones. La segunda tiene que ver con una especie de patronazgo o clientelismo: negociar con los socios de la coalicin el reparto de recursos para el patronazgo, o reubicarlos como partidas presupuestales a los estados de la federacin gobernados por partidos miembros de la coalicin congresional, puede fortalecer an ms la probabilidad de coaliciones estables. Los partidos mexicanos tienden a ser disciplinados, de modo que los recursos para el patronazgo no seran repartidos por polticos en lo individual, sino por partidos como organizaciones nacionales. Este hecho pudiera hacer que la entrega de dichos recursos fuera algo ms abierto, menos corrupto y pernicioso para la moralidad pblica y la legitimidad democrtica del sistema en su conjunto .145 En resumidas cuentas, lo que realmente se necesita para que el sistema presidencial funcione, es que el titular del Ejecutivo cuente con una mayora en el Legislativo, ya sea a travs de su propio partido o, en caso de no ocurrir, mediante la construccin de coaliciones. Para lograr esto, el modelo propuesto busca incentivar la cooperacin, reducir los costos del intercambio poltico y evitar posibles parlisis o impasses. As, junto con Mainwaring y Shugart, creemos que Linz subestim la importancia de
144 Linz, Juan, La calidad de la democracia (entrevista), en Achard, Diego y Flores, Manuel, Gobernabilidad: Un reportaje de Amrica Latina, Mxico, PNUD-Fondo de Cultura Econmica, 1997, p. 295. A este respecto vase Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., Juan J. Linz: Presidencialismo y democracia (una revisin critica) , Foro internacional, Mxico, nm. 134, octubre-diciembre de 1993, pp. 663 y 664, en donde estos autores afirman que el problema de los periodos fijos podra remediarse sin adoptar el parlamentarismo, al permitir bajo ciertas condiciones la convocatoria a elecciones anticipadas. La estipulacin de elecciones anticipadas representa una desviacin del presidencialismo puro, el cual se define por sus periodos fijos. Sin embargo, en tanto que un poder no pueda hacer renunciar al otro sin que l mismo tenga que postularse para la reeleccin, el principio de la separacin de poderes estar conservado ms que en cualquier otra variante del parlamentarismo . 145 Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso.., op. cit., nota 63, pp. 103 y 104.

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las diferencias entre los proyectos constitucionales e institucionales dentro de la amplia categora de los sistemas presidenciales, y al hacerlo, sobrestim el grado en que el tipo de rgimen presidencialista es inherentemente defectuoso, al margen de los arreglos constitucionales e institucionales. Los sistemas presidenciales pueden proyectarse para funcionar ms efectivamente de lo que suelen hacerlo... Linz reconoce claramente que no servira cualquier clase de parlamentarismo; nosotros afirmamos lo mismo sobre el presidencialismo .146 III. HACIA LA RESTRICCIN DE LAS FACULTADES
CONSTITUCIONALES Y METACONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE

Como se dijo en el apartado precedente, para hacer funcional y viable un sistema de gobierno presidencial multipartidista, es necesario reducir las atribuciones del Poder Ejecutivo; y lo cierto es que Mxico, en la actualidad, no escapa a dicho requerimiento. Es indispensable insistir en el equilibrio de poderes y el control y contencin del Ejecutivo como forma de transitar a un sistema presidencial ya no un presidencialismo, con pesos y contrapesos, frenos y controles mutuos entre los poderes. El abandono del viejo presidencialismo omniabarcante, que todo lo poda, requiere de una profunda reestructuracin, una verdadera reforma poltica que modifique la manera en que se ejerce la autoridad, la responsabilidad del propio Ejecutivo, su control por los dems poderes y, en efecto, el retiro en algunos casos, de atribuciones que el presidente no tiene por qu contar con ellas. Sin duda, el problema que ha corrodo y que en cierta medida contina corroyendo la vida poltica nacional es la excesiva presidencializacin del poder. La reforma debe estructurarse a partir de dos frentes: uno estrictamente poltico, que gira en torno a las facultades metaconstitucionales del Ejecutivo; el otro, debe basarse en la contencin del Poder Ejecutivo y la corresponsabilidad con los restantes rganos estatales. En pocas palabras, restringir las amplias facultades constitucionales con que cuenta el presidente de la Repblica. Deben, en trminos generales, fortalecerse los otros poderes (Legislativo y Judicial), introducir el servicio civil de carrera en la administracin pblica, fortalecer el federalismo y terminar con las facultades polticas que permiten la intromisin del Ejecutivo federal
146

Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., op. cit., nota 144, p. 683.

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en la vida de los gobiernos locales. Es necesario fortalecer los controles y la responsabilidad a la que se ve sometido el Ejecutivo, para limitar el arbitrio y la discrecionalidad de este poder.147 Por otra parte, en la Constitucin existe un claro sesgo estructural en favor del Ejecutivo, en detrimento de los restantes rganos, y una virtual ausencia de mecanismos de control y rendicin de cuentas. En este punto no cabe el engao: las facultades formales del presidente son extensas y muy importantes. Para afrontar los nuevos tiempos de mayor pluralismo y democracia, hay que revisar dichas atribuciones. No es una exageracin afirmar que el binomio democracia-gobernabilidad, bajo el esquema del presidencialismo mexicano actual, resulta incompatible. En particular, las facultades constitucionales que deben reformarse giran en torno a: Limitar las facultades presidenciales en materia reglamentaria. Suprimir las atribuciones del Ejecutivo para legislar en materia de salubridad y contaminacin ambiental. Derogar las facultades para legislar en materia arancelaria, segn lo establecido por el segundo prrafo del artculo 131 constitucional. Modificar la participacin del Senado en la ratificacin de tratados, amplindola, para limitar la discrecionalidad del Ejecutivo (en este punto cabra la intervencin de una comisin senatorial en la propia negociacin de los tratados). Adems, hay que pensar en la necesidad de que estos documentos sean aprobados por las dos Cmaras. Aclarar los supuestos en que se puede aplicar el veto presidencial y prohibir, en todo caso, el veto de bolsillo. Adems, debe reducirse el porcentaje de votos necesario para que el legislativo pueda rebasar dicho veto; en particular, se propone bajarlo al 60% para, a la vez, facilitar la construccin de coaliciones, sin convertir al veto presidencial en un instrumento meramente suspensivo.
147 Sin embargo, la respuesta que debemos darle a estas cuestiones debe partir aunque en algunos casos no se agota ah de la regulacin jurdica, principalmente en el nivel constitucional. Es a partir de las reglas del juego (Constitucin y leyes) que deben introducirse los incentivos premios y castigos para el adecuado funcionamiento del sistema poltico. En este sentido, la indiferencia jurdica a los problemas declarados meta-jurdicos ha sido desastrosa en sus resultados. Cuando un problema poltico y el constitucionalismo es inevitablemente la solucin jurdica de un problema poltico se despolitiza, las consecuencias efectivas de un ordenamiento jurdicamente neutral son y siguen siendo (aunque involuntariamente) polticas; y ello beneficia a los demagogos y a los dspotas , Giovanni Sartori cit. por Marvn Laborde, Ignacio Y despus del presidencialismo?..., op. cit., nota 12, p. 155.

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Incorporar los tribunales administrativos (Juntas laborales, etctera) y los juzgados cuya naturaleza resulta un hbrido (como el Tribunal Fiscal o el Agrario), a la rbita del poder judicial. Dar autonoma plena al Ministerio Pblico, al Banco de Mxico, a la Comisin Nacional de Derechos Humanos, fortaleciendo su independencia y suprimiendo cualquier posible sujecin al Ejecutivo. Terminar con las intervenciones del Ejecutivo en el Poder Judicial, sea en el momento de nombrar a sus integrantes o en su funcionamiento. Profesionalizar a la administracin pblica a travs del servicio civil de carrera. Poner fin a la influencia del Ejecutivo en los medios de comunicacin, mediante la certeza jurdica y aboliendo el sistema discrecional de otorgamiento de concesiones. Restringir las facultades expropiatorias del presidente. Dar un papel mucho ms relevante al Legislativo en cuanto al endeudamiento pblico. Modificar la frmula de suspensin de garantas, involucrando en mayor medida al Congreso y exigir dos tercios en la votacin de las Cmaras, para que esta suspensin sea aprobada. Debe regularse, igualmente, sobre las garantas que bajo ningn supuesto pueden suspenderse, como el derecho a la vida; y establecer la derogacin automtica de las medidas adoptadas, al trmino del estado de excepcin. Restringir y reelaborar la competencia de los rganos federales en la desaparicin de los poderes locales, principalmente por parte del Ejecutivo. Modificar el ttulo de la Constitucin referente a las responsabilidades de los servidores pblicos, para permitir una mayor responsabilidad poltica, penal y administrativa del presidente y los altos cargos del Ejecutivo.148
148 Esta lista evidentemente es incompleta; sin embargo, con dichas modificaciones se podra alcanzar un sistema presidencial acotado y, sobre todo, equilibrado respecto a los dems poderes del Estado mexicano. Para su elaboracin me bas principalmente en Crdenas Gracia, Jaime, Comentario , en Varios autores, La reforma del estado. Estudios comparados, Mxico, UNAM-DGAJPR, 1996, pp. 181-187; Sartori, Giovanni, Ingeniero constitucional..., op. cit., nota 132, pp. 177 y 178; y Carpizo, Jorge, Mxico: sistema presidencial o parlamentario? , Cuestiones constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Mxico, nm. 1, julio-diciembre de 1999, pp. 83 y 84.

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IV. EL FIN DE LA HEGEMONA PRISTA

El PRI es una mezcla de secretara de Estado con cosa nostra. Lorenzo MEYER

Poner fin a la hegemona prista, as como a sus efectos ms perniciosos, es una tarea pendiente para la democracia mexicana. Si bien el pluralismo y la competitividad han aumentado considerablemente en los ltimos aos, todava subsisten rasgos de autoritarismo: del viejo partido de Estado. El PRI no fue nunca un simple partido poltico. Ha significado para el pas un sofisticado instrumento de control poltico y una poderossima maquinaria de movilizacin electoral, jams un partido en competencia con otros. El reto de su transformacin est, hoy ms que nunca, sobre la mesa; es ya inaplazable. La estructura prista respondi a la realidad y a las necesidades polticas del pas. Hoy ya no es as; las circunstancias que lo hicieron posible y necesario han sido rebasadas hasta convertirse en cosas del pasado. Toda vez que la realidad social, econmica y, sobre todo poltica cambi, el partido de Estado entendido como el universo de la poltica nacional resulta intil, incluso anacrnico. Por ello, enfrenta en la actualidad una profunda crisis que le hace indispensable una reforma integral. Cada vez resulta ms evidente para la sociedad mexicana que si bien la democracia no pasa necesariamente por la derrota del PRI (aunque en las recientes elecciones as sucedi), s implica su reforma. Este partido permanece incapaz de ajustarse por sus tradiciones y formas de entender la poltica al pluralismo competitivo creciente de hoy en da, colocndolo en la disyuntiva de reformarse a fondo tarea impostergable en el corto plazo o deteriorarse an ms e impidiendo o retardando la plena democratizacin del sistema poltico mexicano. No estoy diciendo que el PRI deba desaparecer. De hecho, al pas no le convendra un desplome o hecatombe de ese partido. No hay que olvidar que representa, todava, una importante coalicin de intereses polticos, sociales y econmicos. Su derrumbe podra acarrear infinidad de problemas al pas: creara un vaco que sin duda sera propicio para la aparicin de grupos y personajes autoritarios, significando ello un alto costo para Mxico y una reversin de incalculables dimensiones. Lo que s debe desaparecer es su herencia autoritaria: corporativismo, cacicazgos, manipulacin, corrupcin.

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El reto que enfrenta no es sencillo ni se va a lograr de un da para otro. El PRI tiene que asumirse y aceptarse como un partido ms y no como el partido. Debe separarse o debemos exigirle que se separe, de forma clara y definitiva, de la atadura estructural que lo une al Estado (podra pensarse que esta desvinculacin, con la prdida de la presidencia de la Repblica, sea algo automtico y en cierto sentido as es; sin embargo, hay que estar muy atentos a los bastiones o nichos que todava controla, como la mayora de gobiernos estatales y municipales). En pocas palabras, tiene que desestatizarse e instituir nuevos patrones de conducta.149 Debe, igualmente, establecer (y respetar) una normatividad interna que resulte clara y equitativa para todos sus integrantes. Debe descentralizarse y hacer menos vertical el sistema de toma de decisiones, depurar a sus cuadros, modificar su cultura poltica y desvincularse, de forma indudable, de su pasado autoritario para abrazar los mtodos democrticos. En realidad no es nada que los propios pristas no hayan predicado, al menos de forma retrica. En este sentido y a manera de ejemplo sobre la tarea por cumplir, Mara de los ngeles Moreno al rendir protesta como presidenta del CEN del PRI, a finales de 1994, dijo a propsito del partido:
O cambia atendiendo las aspiraciones de renovacin de sus militantes, interpretando necesidades y deseos de la sociedad mexicana, sincronizando su ritmo con el tiempo precipitado de la realidad contempornea del pas o se detiene anquilosado por la magnitud de su propio peso, en riesgo de la obsolescencia funcional y, lo que es peor, de ineptitud histrica, de falta de ubicacin y sentido en la conformacin del mundo poltico del pas.150

149 La larga vida del PRI ha sido intrauterina. La presidencia lo aliment, lo cobij, lo protegi de los peligros exteriores, marc sus ideas y sus programas, seleccion sus dirigencias. Dentro de la concha presidencial, el PRI no tuvo la necesidad de competir, de discutir, de formar por s mismo sus liderazgos. Las decisiones fundamentales venan de fuera. Con la cabeza inclinada, las hizo suyas. El resguardo, sin embargo, fue convirtindose poco a poco en encierro. La sobreproteccin fue atrofiando los msculos del prismo. El imbatible partido del hiperpresidencialismo es el partido parapljico de la competencia , Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, pp. 99 y 100. 150 Mara de los Angeles Moreno cit. por Gonzlez Compen, Miguel y Lomel, Leonardo, El Partido de la Revolucin. Institucin y conflicto (1928-1999), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2000, pp. 642 y 643. En 1994, Ernesto Zedillo dijo, igualmente, que el reto era construir un PRI que defina sus relaciones con el Presidente de la Repblica; autnomo frente al gobierno, dinmico, transparente en sus finanzas, capaz de adaptarse a las nuevas circunstancias; con reglas y procedimientos claros y explcitos para la seleccin de candidatos y fortalecimiento de sus rganos colegiados, expuestos a la prueba de la congruencia. Un PRI que revalore a su militancia y que vigorice su presencia, trabajo poltico y cercana con el electorado, que abra y ample cauces de participacin para que los electores participantes se sientan alentados a una mayor actividad y militancia prista , ibid. p. 641.

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Es decir, uno de los mayores desafos para el PRI ser tener vida autnoma, y ya no intrauterina, como fue el caso de su dependencia total y absoluta respecto al presidente de la Repblica. Debe transitar de ser un partido de Estado hacia su ubicacin dentro de un sistema plural, competido y equitativo. Para ello debe renunciar a las tcticas de manipulacin del sufragio y dejar atrs las fuentes que le permiten hacerse de votos en forma ilcita. Pese a los avances registrados en el nivel federal, en el mbito local subsisten, todava, sectores renuentes al cambio, que continan utilizando los instrumentos tradicionales para desviar la voluntad popular; que siguen controlando a las autoridades y los procesos electorales; y que despliegan, de forma ms o menos abierta, operativos de compra y coaccin del voto, fraudes, manipulacin. Por otra parte, la reforma del corporativismo oficial o ms bien, su desmantelamiento es una de las tareas ms importantes que tiene por delante el partido y el rgimen poltico en su conjunto. El sistema de control corporativo si bien ha sufrido grandes embates contina representando el principal baluarte reticente al cambio. An sobreviven organizaciones de corte clientelar que insisten en reproducir la lgica vertical y autoritaria de antao. El mayor bastin con una clara tendencia en contra de la democratizacin se encuentra precisamente ah, en las viejas dirigencias sindicales, las cuales reiteradamente se han manifestado en abierta oposicin a un pluralismo que amenaza sus privilegios. As, una de las mayores murallas que resisten la apertura democrtica es el sector corporativo, en particular los sindicatos oficialistas que funcionan como pilares del PRI. Estos mecanismos son contrarios a las normas ms elementales de la democracia, ya que limitan la libertad de los individuos en funcin de una representacin corporativa. Por extensin, la reforma poltica debe pasar por la restitucin de las libertades polticas a los obreros, a los campesinos y, en general, a los sectores que integran esta malla de organizaciones no apegadas a lineamientos democrticos bsicos. La suerte del PRI no es un asunto menor. Todo lo contrario: su destino por el tamao y por todo lo que significa resulta de vital importancia para la estabilidad poltica. Con el PRI en su estado actual de creciente descomposicin es, o debera ser, de inters nacional el que ese partido se reforme para modernizarse y ser competitivo, o se desmantele sin violencia. No es, por la naturaleza del problema, algo que se pueda

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dejar para que se resuelva por s mismo .151 El fin de la hegemona prista es bueno para el pas; sin embargo, se tiene que evitar que esto se convierta en un verdadero colapso que pudiera llegar a ser perjudicial, incluso desastroso, para la incipiente democracia mexicana. Hay que impedir que el viejo sistema poltico, al desmantelarse, cause daos. Ciertas partes o fragmentos (corporativismo, caciques, etctera), al desconectarse, puede ser que arrastren en su cada a otros sectores y causen costos innecesarios para el nuevo rgimen. V. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Y EL ESTABLECIMIENTO DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA (NEUTRALIDAD POLTICA DE LA BUROCRACIA)

En los pases ms desarrollados, la administracin pblica no toma parte de la lucha poltica. Se estructura sobre la base de un servicio civil de carrera, neutral y apartidista, y se articula como ancla para el eficaz funcionamiento del Estado, garantizando, asimismo, la estabilidad poltica. Ms all de los diversos gobiernos, esta burocracia profesional seleccionada bajo estrictos requisitos y rigurosos exmenes funciona como un mecanismo de preservacin y continuidad de las polticas pblicas del Estado. Un aparato administrativo como ste profesional y autnomo de los mandatarios en turno es indispensable. Sin l, tal y como ha ocurrido en Mxico, cada nuevo gobierno o incluso cada nuevo titular de cartera representa un recambio de funcionarios: una administracin de freno y arranque, una burocracia que en cada movimiento ministerial se renueva casi por completo, acarreando una prdida de continuidad, experiencia y memoria institucional. No slo eso. Al contar con una administracin profesional, autnoma del gobierno que se encuentra en el poder y, por ende, neutral, se est garantizando la salud y el adecuado funcionamiento del sistema democrtico. Dicha neutralidad supone una serie de ventajas que no cabe desdear:

151 Rubio, Luis, cit., por Crespo, Jos Antonio, Tiene futuro el PRI?..., op. cit., nota 46, pp. 150 y 151. Sea como fuere advierte Silva-Herzog Mrquez, la fragilidad del PRI coloca todo el arreglo partidista en la cuerda floja. Resulta evidente que su suerte ser el factor determinante para la recomposicin del sistema mexicano de partidos , El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, p. 97.

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reduce la perspectiva patrimonialista de los cargos pblicos; garantiza a los partidos que acceden al poder la capacidad de operar con cuerpos expertos que ofrecen mnimos de resistencia a la implantacin de decisiones polticas nuevas; y permite que el electorado tome sus decisiones sin el condicionamiento de que un cambio en la titularidad del gobierno puede tener implicaciones negativas en la continuidad y en la calidad de los servicios.152

En Mxico el servicio civil de carrera ha sido y sigue siendo inexistente. Los cargos dentro de la administracin pblica se reparten como premios por favores o servicios polticos prestados. As, la burocracia es una fuente de corrupcin e ineficacia, un escudo de proteccin para los intereses de sus miembros y un instrumento para el golpeo poltico, antes que la gran estructura de continuidad y eficiencia del Estado mexicano. En particular,
El nombramiento y separacin de los servidores pblicos se ha realizado en nuestro pas mediante el sistema de designacin vertical (spoils system). Sin embargo, a diferencia de otros pases (principalmente los Estados Unidos), en Mxico el reparto de cargos se ha hecho entre fracciones y grupos de un solo partido; los cargos dentro de la administracin pblica han sido los premios y recompensas (o los castigos) para quienes han mostrado lealtad al jefe o lder de grupo, o bien para quienes habiendo resultado perdedores en una contienda poltica, mantienen la disciplina y aceptan la derrota sin cuestionar pblicamente al sistema.153

Una administracin pblica polticamente neutral, profesional y altamente eficaz, que cuente con procedimientos para el reclutamiento de sus miembros objetivos y abiertos a la competencia, resulta imprescindible para un funcionamiento adecuado y libre de corrupcin del aparato esta152 Valads, Diego, Todo cambio es constancia. Apuntes para una reforma institucional , en Memoria del simposio internacional: El Significado Actual de la Constitucin, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, p. 580. Sobre la necesidad de contar con una burocracia apartidista y profesional para conseguir una democracia consolidada, vase Villarreal, Ren, Hacia una nueva economa de mercado institucional y participativa, Monterrey, Ediciones Castillo. 1998, en particular, pp. 269 y 270. 153 Moctezuma Barragn, Esteban y Roemer, Andrs, Por un gobierno con resultados, Mxico, Academia metropolitana-CED-Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica-Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 165. En este sentido, Diego Valads afirma: Uno de los factores que endurecen la lucha poltica es involucrar en ella a los funcionarios pblicos. Cuando esto ocurre, como ha sido hasta ahora el caso de Mxico, una parte de la actividad poltica se traduce en las ambiciones personales de empleo . Valads, Diego, Mxico: Renovacin constitucional o retroceso institucional , en Varios autores, Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1999, p. 339.

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tal. Sin embargo, adems de la neutralidad poltica, la eficiencia de la administracin resulta clave para la democracia. Sin un aparato burocrtico efectivo, el Estado no podr salvo circunstancias excepcionales mantener niveles aceptables de legitimidad y, ms importante an, de gobernabilidad. No obstante, la mejora en el funcionamiento de los servicios estatales as como su calidad no es una tarea sencilla. Se debe emprender una estrategia que cuente con objetivos claros y precisos. El camino a seguir debe ser, ms que el cambiar a las personas, reformar la estructura de incentivos (premios y castigos). La construccin de un sector pblico mucho ms eficiente debe girar, pues, en torno a sistemas de gestin modernos, que incorporen los temas relevantes de la administracin pblica. En concreto, se deben establecer: Prioridades estratgicas claras. Los gobiernos deben decidir sobre prioridades estratgicas y utilizar asignaciones presupuestarias, incentivos y supervisin para lograrlas. Formas ptimas para proveer servicios pblicos. Los gobiernos deben decidir si es mejor proveer los bienes y servicios pblicos mediante la regulacin, la produccin privada regulada o la produccin pblica. Formas ptimas de organizacin de las entidades pblicas. Se pueden aclarar los incentivos y la informacin puede fluir mejor mediante un nuevo arreglo de cuadros... El desempeo se puede mejorar creando competencia dentro del gobierno. Especificacin de objetivos fundamentales. El desempeo se puede lograr si se fijan los objetivos y hay incentivos para lograrlos. Sistemas modernos de gestin. Una gestin efectiva requiere de un conjunto de elementos, incluyendo liderazgo, recursos, incentivos, libertad de gestin y valores congruentes. Gestin financiera efectiva. Los sistemas de gestin financiera debern integrar planificacin, diseo de presupuestos y funciones de auditora. Sistemas de informacin de desempeo. Los sistemas que se basan en el desempeo requieren de informacin integradora a la gestin financiera. Capacidad institucional. Los sistemas basados en el desempeo requieren de un cambio en la forma de pensar, desde una cultura de cumplimiento a una cultura de desempeo.

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Sistemas de personal eficientes. Se requiere de una descentralizacin de la administracin de personal si es que los gerentes han de asumir responsabilidad por los resultados de su gestin.154 El eje central debe ser una gestin enfocada a los resultados. Para ello es indispensable adoptar mecanismos como el uso intensivo de la evaluacin de las polticas pblicas, la medicin del desempeo de la administracin en su conjunto, mayor descentralizacin, contratacin externa de servicios va licitacin pblica y concentrar la atencin en la calidad. La otra cara de la moneda son las personas, el personal que integra la burocracia. Para incentivarlos hay que introducir, igualmente, indicadores de desempeo, medir su rendimiento para, a partir de ah, instaurar un sistema de salarios, estmulos y ascensos por mrito o desempeo. De este modo, se podr revitalizar la capacidad institucional del aparato administrativo. De la misma forma, resulta imprescindible la introduccin de controles efectivos. Deben establecerse dispositivos formales de vigilancia y control. Esto ser posible a travs de una vigorosa divisin de poderes: cuanto ms amplia es la separacin de poderes, mayor es, por definicin, el nmero de instancias de control que pueden limitar las medidas arbitrarias por parte de rganos estatales. Sin embargo, hay que tener presente que la existencia de mltiples entidades de control tiene ciertos inconvenientes: implica mayor dificultad para modificar las normas perjudiciales, pero por el contrario igualmente ocurrir con las que resulten benficas. Adems de enfocar a la administracin en torno al rendimiento y la introduccin de controles, resulta vital or a la ciudadana y ampliar las instancias en que pueda participar. Estos dos puntos se pueden desarrollar, entre otros instrumentos, a partir de encuestas a los usuarios. Por un
154 Burki, Shahid Javed y Perry, Guillermo E., Ms all del consenso de Washington: La hora de la reforma institucional, Washington, Banco Mundial, 1998, p. 153. En el mismo informe, el Banco Mundial sostiene, basado en un documento anterior, que la construccin de un mejor sector pblico debe darse mediante: La promocin de una capacidad central para la formulacin y coordinacin de polticas; la promocin de sistemas eficientes y efectivos de provisin de servicios a travs de una variedad de medios: medidas orientadas al desempeo, meritocracias mejoradas, mejor informacin, fortalecimiento de los sistemas de voz adaptados a las circunstancias de la actividad y del pas; la lucha contra la corrupcin a travs de un ataque mltiple, incluyendo menor regulacin, mayor transparencia y uso de mercados, y mejor supervisin: la promocin del personal motivado y capacitado mediante la utilizacin de polticas de compensacin adecuadas y la formacin de un espritu de equipo , p. 136.

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lado, darles voz y por el otro, introducir una mayor representacin en el mbito de la organizacin estatal de grupos ciudadanos interesados por mejorar los servicios y bienes pblicos. Todo ello como un primer paso para que las polticas pblicas reflejen los verdaderos intereses y necesidades sociales. Los programas pblicos sern mucho ms eficientes si se incorporan, pues, las opiniones de los usuarios y se aprovecha el sentir y la experiencia de la sociedad. La ejecucin de la accin y de las polticas resultar mucho ms cercana, eficaz y realmente atender las necesidades ciudadanas. En resumidas cuentas, esto puede lograrse a travs de: Normas y controles. La existencia de mecanismos que obliguen al cumplimiento de las leyes un estamento judicial independiente, por ejemplo, es fundamental para el desarrollo sostenible. Junto con la separacin adecuada de poderes y los organismos de vigilancia, son un freno para los comportamientos arbitrarios. Ms competencia. La presin en favor de la competencia puede venir del seno mismo de la burocracia estatal, mediante un sistema de reclutamiento de los funcionarios pblicos con arreglo a sus mritos; del sector privado nacional, contratando la prestacin de servicios y dejando que los proveedores privados compitan directamente con los organismos pblicos; del mbito internacional, por medio del comercio y la influencia de los mercados de bonos mundiales en las decisiones fiscales. Cauces de opinin y participacin. En una sociedad moderna, los medios para lograr transparencia y apertura son muchos y variados: consejos empresariales, grupos interactivos y asociaciones de consumidores, por nombrar slo algunos. Los acuerdos institucionales de colaboracin con grupos comunitarios, pueden contribuir tambin a aumentar la eficacia estatal ofreciendo a los ciudadanos una mayor posibilidad de opinar sobre las polticas gubernamentales. Asimismo, los contactos entre los distintos niveles de gobierno y con organismos internacionales pueden ayudar al suministro de bienes pblicos locales e internacionales.155
155 Ibid. p. 31. Igualmente importantes sern los instrumentos que se adopten para hacer realidad estas polticas. Por ello, siguiendo las propuestas del Banco Mundial, creemos que deben tomarse prestados algunos mtodos de gestin del sector privado. En particular: 1) La delegacin de la toma de decisiones. La reduccin de la carga de las reglas jerrquicas y la promocin de una mayor discrecin en los niveles inferiores de jerarqua (agencias operativas, organismos regionales, gobiernos sub-

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VI. EL FORTALECIMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 1. Introduccin En el nuevo rgimen democrtico, el Poder Legislativo debe ocupar el espacio central. Las Cmaras deben constituirse como el eje fundamental de la vida poltica. Es desde ah que tienen que discutirse los grandes temas nacionales, surgir los lineamientos de las polticas pblicas y ejercerse el control sobre el Ejecutivo. Es hora de fortalecer al Legislativo y darle una nueva dimensin; convertirlo en el espacio primordial en el que se resuelvan los conflictos polticos y sociales ms importantes. No son concebibles una democracia vigorosa y sustentable, mercados eficientes, y en general un sistema poltico y econmico saludable, sin un Legislativo fuerte, es decir, representativo, que exprese la voluntad popular, faro de los problemas nacionales, bien comunicado con los poderes y la sociedad, con alta estimacin entre la ciudadana y, sobre todo, sumamente eficaz en el desarrollo de sus funciones. As pues, eficacia y centralidad en la vida pblica del pas deben ser las caractersticas del Poder Legislativo.
El parlamento constituye (o debe constituir) la institucin central de la democracia como forma de Estado, es decir, del Estado constitucional democrtico, sea su forma de gobierno parlamentaria o presidencial. Y ello es as, en primer lugar, porque la representacin poltica tiene all (en una Cmara de composicin plural) su ms fiel expresin; en segundo lugar, porque el control poltico del Ejecutivo slo en el parlamento puede ejercerse de manera permanente u ordinaria y, en tercer lugar, porque nicamente a travs de los debates parlamentarios pueden alcanzar suficiente legitimidad

nacionales) permiten tomar decisiones adecuadas, ya que los encargados de ellas estn ms prximos al problema y tienen objetivos ms claros. 2) Orientacin hacia el desempeo. El cambio en la relacin de responsabilidad, desde un nfasis en los insumos y el cumplimiento legal a un nfasis en los productos, provee incentivos que conducen a una mayor efectividad. 3) Orientacin hacia el cliente. El informar y escuchar a los clientes del sector pblico le permite a los gobiernos comprender sistemticamente lo que quieren los ciudadanos y responder con productos ms apropiados. 4) Orientacin de mercado. Un mayor aprovechamiento de los mercados o cuasi mercados, por lo general a travs de contratos de gestin y personal, la competencia entre los organismos pblicos, el cobro entre los organismos y la externalizacin, mejoran los incentivos orientados al desempeo . Ibid. p. 140. Por ltimo slo queda decir que todo el argumento acerca de la necesidad de eficientar el sector pblico se basa, adems de la obra citada del Banco Mundial, en otro documento de la misma institucin: Informe sobre el desarrollo mundial 1997..., op. cit., nota 81.

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democrtica las decisiones del poder pblico (difciles de predecir en el momento del voto popular y ms difciles an de cubrir con el genrico y peridico mandato electoral).156

Se propone, en consecuencia, introducir la posibilidad de reeleccin consecutiva de los legisladores, el fortalecimiento del sistema de comisiones y del staff de apoyo al trabajo legislativo, as como la ampliacin de los periodos en que sesionan las Cmaras. 2. La reeleccin consecutiva de los legisladores Sin duda, la cuestin central en el fortalecimiento del parlamento reside en la posibilidad de reeleccin por parte de sus integrantes; slo a travs de este mecanismo se podrn estructurar verdaderas carreras legislativas. Un Congreso fuerte no puede entenderse sin parlamentarios profesionales y expertos en sus temas. Resulta evidente y as lo establece la mayor parte de la doctrina, que el incentivo ms poderoso para un buen desempeo de los miembros del legislativo se encuentra en la posibilidad de reelegirse. En particular,
La reeleccin generara un incentivo en el legislador que lo llevara a ser accountable, a la responsabilidad pblica, a la rendicin de cuentas, a volver a su distrito a explicar su conducta y, finalmente, a capitalizar polticamente su accin legislativa y ser reelecto. Por otro lado, la reeleccin permitira que los legisladores adquirieran experiencia legislativa y desarrollaran una carrera parlamentaria; ello posibilitara la profesionalizacin de los miembros del Congreso y el surgimiento de memoria institucional en el rgano representativo. La consecuencia sera por dems deseable: el fortalecimiento del Poder Legislativo frente al Ejecutivo.157
156 Aragn, Manuel, Estudios de derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1998, p. 307. En el mismo sentido vase Casillas, Carlos Enrique, El Congreso en el cambio poltico en Mxico , El Cotidiano. Revista de la realidad mexicana actual, Mxico, nm. 100, marzo-abril de 2000; Prats Catal, Joan, Por unos legislativos al servicio de la consolidacin democrtica, la eficiencia econmica y la equidad social , en varios autores, Gobernabilidad y desarrollo democrtico en Amrica Latina y el Caribe, Nueva York, PNUD, s/f; Santamara, Julin, El papel del parlamento durante la consolidacin de la democracia y despus , Revista mexicana de sociologa, Mxico, abril-junio de 1998 y Valads, Diego, A manera de conclusin: Estado reformado y Estado reformable , en varios autores, La reforma del Estado, Estudios comparados. Mxico, UNAM-DGAJPR, 1996. 157 Lujambio, Alonso, De la hegemona a las alternativas:..., op. cit., nota 61, p. 68. Ms an, como afirma Giovanni Sartori, En Mxico la razn ms fundamental por la cual el Congreso luego no

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En concreto, la adopcin de esta medida tendra, principalmente, tres ventajas: Una relacin ms directa entre los electores y sus representantes: con la reeleccin los parlamentarios tendran que regresar, necesariamente, a los distritos en que fueron postulados, explicar su conducta y hacerse nuevamente de la confianza y el voto de la ciudadana; se generara as un incentivo para llevar a cabo una labor legislativa ms eficaz y activa, y una relacin mucho ms estrecha con los representados. Fortalece la responsabilidad de los parlamentarios: si el legislador quiere reelegirse, entonces deber ofrecer cuentas al electorado, dar explicaciones de su actuacin y de sus decisiones. Profesionalizacin de los integrantes del parlamento: ante la complejidad de los asuntos pblicos y de las tareas propiamente legislativas, se torna indispensable una mayor especializacin en el trabajo parlamentario. En este sentido, El legislador que ha hecho su trabajo y ha logrado reelegirse en dos o tres ocasiones, acumula experiencia, conoce la materia, se especializa en algunos campos de la accin parlamentaria va su participacin en comisiones legislativas, fortalece a la institucin .158

puede hacer nada es justamente sta, que no son reelegibles. Es decir, no hay mejor manera para destruir la autonoma de un Parlamento que la que consiste en decir: se tienen que ir todos a casa. Hay que terminar con las ideas de la democracia que primaron en 1968 (entrevista), en Achard, Diego y Flores, Manuel, Gobernabilidad: un reportaje de Amrica Latina, Mxico, PNUD/Fondo de Cultura Econmica, 1997, p. 317. 158 Lujambio, Alonso, La reeleccin de los legisladores: Las ventajas y los dilemas , Qurum. Publicacin mensual del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados, Mxico, ao V, nm. 38, enero de 1996, p. 23. Ah mismo, este autor contina diciendo que En los parlamentos no brotan expertos de la nada. Los legisladores se vuelven expertos trabajando. Pero no slo eso. Los legisladores profesionales le hacen el seguimiento a las leyes que impulsan y aprueban, proponen ajustes cuando en la fase de implementacin las cosas no salen como debieran. Los legisladores profesionales acuden a las reuniones interparlamentarias a aprender, a discutir, a intercambiar informacin, datos, evidencias, argumentos. Los legisladores profesionales son los guardianes de la institucin parlamentaria: consultan archivos de comisiones (y no permiten que los archivos desaparezcan en cada legislatura), tienen incentivos para organizar cuerpos permanentes de asesores verdaderamente especializados, tienen incentivos para aprender nuevas cosas porque podrn capitalizar su esfuerzo. Los legisladores profesionales producen legislacin de calidad, porque van profundizando en el conocimiento de la o las materias sobre las que legislan . Loc. cit. Para un estudio ms detallado de la reeleccin legislativa pueden consultarse, adems de las obras ya citadas, Lujambio, Alonso, Para Qu Serviran las Reelecciones en Mxico? , Qurum. Publicacin mensual del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados, Mxico, ao II, nm. 13, abril de 1993; id.

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Para fortalecer al Congreso hay que fortalecer, primero, a sus miembros; la reeleccin es, tal vez, el mecanismo ms afortunado para ello. No es concebible que un Congreso amateur como ocurre en la actualidad controle la agenda de gobierno, fiscalice al Ejecutivo, produzca legislacin de calidad y sea el eje de la vida pblica nacional. Simplemente no es posible. Por todo esto, resulta indispensable introducir la reeleccin consecutiva en el seno del parlamento mexicano. 3. El fortalecimiento y profesionalizacin del sistema de comisiones legislativas El fortalecimiento del Congreso pasa, igualmente, por dar realce al papel de las comisiones legislativas. El funcionamiento interno de las Cmaras debe reformarse para convertir a las comisiones en el motor de la tarea legislativa pensando, sobre todo, en el control y fiscalizacin sobre el Ejecutivo. Un sistema de comisiones fuerte permite la divisin del trabajo, facilitndolo, a la vez que se produce una mayor especializacin en dichas tareas. En el Congreso mexicano est contemplado y funciona desde hace tiempo un sistema de comisiones. Empero, no ha tenido mayor relevancia ni incumbencia en los trabajos parlamentarios. El sistema no ha funcionado ya que ha sido extremadamente voltil, ninguna comisin ha perdurado; han desaparecido, sin dejar constancia alguna, archivos o memoria institucional. Adems, el nmero de sus integrantes ha sido excesivo, lo cual ayud a la debilidad de dicho sistema. Mientras ms fuertes resulten las comisiones, mayor influencia en las polticas pblicas y mayor presencia en el quehacer poltico tendrn las legislaturas. Por ello, el sistema de comisiones y su funcionamiento son una variable determinante en la influencia del parlamento. Si las Cmaras quieren mejorar la eficacia con que realizan sus funciones y aumentar su peso poltico y su campo de accin, es indispensable que cuenten con co-

Reeleccin legislativa y estabilidad democrtica , Estudios. Filosofa-historia-letras, Mxico, nm. 32, primavera 1993; id., Federalismo y congreso..., op. cit., nota 63; Carbonell, Miguel, Sobre la no reeleccin legislativa en Mxico: elementos para el debate , Qurum. Publicacin del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados, Mxico, ao VII, nm. 63, noviembre-diciembre de 1998; id., Reforma del Estado y cambio constitucional en Mxico, op. cit., nota 142.

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misiones fuertes, con una capacidad de actuacin muy amplia. De cualquier modo,
las comisiones son decisivas para los poderes de deliberacin de los parlamentos. Como seala Mazey, las legislaturas con fuertes facultades para elaborar polticas tienen sistemas de comisiones altamente desarrollados, que les permiten dividir la labor legislativa de forma tal que se genera un grado de experiencia legislativa en la mayora de las reas de polticas. Al parecer, unas comisiones fuertes son por lo menos una condicin necesaria para una influencia parlamentaria efectiva en el proceso de la elaboracin de las polticas pblicas.159

En particular, existe una serie de factores que deben tomarse en cuenta para el fortalecimiento de las comisiones y tienen que ver con su estructura (nmero de miembros, tamao, permanencia, especializacin, jurisdiccin exclusiva), desempeo (consideracin detallada de las polticas, acumulacin de experiencia, privaca para deliberar, participacin de los miembros, arena de negociacin) y facultades (revisin de iniciativas de ley, etapa de dictaminacin en comisiones, capacidad para dar aprobacin final a las iniciativas, convocar a los ministros a comparecencias, recoleccin de evidencias, determinacin de la agenda).160 Es imposible, pues, pensar en legislaturas fuertes y modernas sin que cuenten con un sistema de comisiones ampliamente desarrollado. Existe una relacin ntima entre la fortaleza y vigor de las comisiones y el del Poder Legislativo en su conjunto. A mayor fuerza de este instrumento parlamentario, mayor influencia del Congreso y viceversa. Dicho de otro modo, entre ms frgil, falto de profesionalizacin y carente de facultades sea el sistema de comisiones, menor ser la relevancia y el papel del Poder Legislativo.
159 Rivera Snchez, Jos Abel, Las Comisiones en las legislaturas: su papel en las polticas pblicas , Poltica y gobierno, Mxico, segundo semestre de 1998, p. 537. 160 Ibid., p. 546. Sobre el sistema de comisiones adems del material citado vase Rose-Ackerman, Susan. La profesionalizacin del Poder Legislativo mexicano. Experiencias del Congreso de Estados Unidos , en varios autores, El poder legislativo en la actualidad, Mxico, Cmara de Diputados-UNAM, 1994; Casar, Mara Amparo, Los sistemas de comisiones en los reglamentos parlamentarios de Amrica Latina. Un estudio comparado, Mxico, CIDE. Documento de trabajo, nm. 83, Divisin de estudios polticos, 1998; Hill Mayoral, Benjamn, El sistema de comisiones legislativas en la Cmara de Diputados , Bien comn y gobierno. Publicacin mensual de la Fundacin Rafael Preciado Hernndez A.C., Mxico, ao 5, nm. 60, Noviembre de 1999, y Gonzlez Oropeza, Manuel, Las Comisiones del Congreso de la Unin en Mxico , en varios autores, El poder legislativo en la actualidad, Ibid.

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4. El staff de apoyo al trabajo legislativo

Un legislativo sin staff de apoyo tcnico est condenado a la postracin frente a la presencia abrumadora de las burocracias ejecutivas. Alonso LUJAMBIO

En Mxico, el apoyo de un equipo experto y profesional en la labor legislativa ha sido prcticamente nulo. Generalmente los cuadros tcnicos a los que echaban mano las Cmaras eran los propios que les facilitaba el Ejecutivo. As, el trabajo parlamentario se subordinaba al conocimiento e informacin que aportaba la burocracia dependiente del presidente de la Repblica. No ha sido sino hasta la LVII Legislatura (1997-2000) que se ha comenzado a crear, de manera incipiente, este equipo de apoyo tcnico. Es inconcebible un Legislativo fuerte, que sirva de contrapeso al Ejecutivo, sin un staff de expertos como respaldo. Ante la presencia de las grandes burocracias de los ejecutivos modernos y el acaparamiento que hacen de conocimientos tcnicos, recursos e informacin, resulta indispensable, para las Cmaras, oponerle un equipo igualmente capacitado. Es por ello que un Legislativo sin staff resulta impotente ante el aparato administrativo del Ejecutivo. Se forma as un estrecho vnculo entre la fortaleza y eficacia del Legislativo, por una parte, y la estructura que lo apoya, la que va a servir para aumentar los conocimientos y la competencia de los parlamentos. Esta organizacin tiene que ver con la pericia tcnica y poltica del personal, las fuentes de informacin (principalmente una biblioteca y archivos donde se guarden la memoria institucional de las Cmaras y se tenga acceso a materiales especializados), la infraestructura (oficinas, equipo de cmputo), apoyo administrativo, recursos econmicos, etctera. El papel de este equipo tiene que ser, obligadamente, profesional, desligado de los partidos polticos (es decir institucional) y, sobre todo, muy amplio y capaz. Solamente de forma enunciativa, este equipo debe llevar a cabo la capacitacin de los propios congresistas, prestar asesora legal y tcnica, elaborar dictmenes, investigaciones, encuestas, informes, redactar y dar forma a los proyectos de ley. Slo integrando un amplio equipo de apoyo, el Poder Legislativo se ver fortalecido. La complejidad de la sociedad moderna y los asuntos que de ella se desprenden, hacen imposible que los parlamentarios puedan contar con un dominio de todas las materias. De ah la necesidad de

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este grupo tcnico. En suma, pues, entre mayor sea la pericia y la informacin del rgano legislativo, mayor ser su capacidad para controlar y cuestionar al Ejecutivo, y la calidad de las leyes se incrementar.161 5. La ampliacin de los periodos de sesiones El Poder Legislativo en Mxico sesiona, por mandato constitucional, muy poco tiempo. Segn los artculos 65 y 66 constitucionales, las Cmaras se reunirn del 1 de septiembre al 15 de diciembre (excepto cuando inicie el periodo del presidente de la Repblica; en ese caso se recorrer hasta el 31 de diciembre) y del 15 de marzo al 30 de abril. Es decir, un total de cinco meses o bien 16 das ms a la entrada de un nuevo Ejecutivo federal. Estos periodos de sesiones, en la actualidad, no tienen razn de ser. Antao se establecieron pensando en las Cmaras exclusivamente como legisladoras, por ello se aceptaba el principio de que entre ms tiempo sesionen, ms van a legislar (de forma innecesaria). Tal vez en el pasado esto haya sido justificado, hoy en da ya no. La funcin principal del Legislativo, junto con la de producir leyes, es el control sobre el Ejecutivo. As, si se quiere una verdadera y efectiva vigilancia deben ampliarse las fechas en que el Congreso sesiona. Incluso desde el punto de vista estrictamente de la legislacin, parece absurdo que las iniciativas y los dict161 Hctor Daz Santana afirma que los sistemas de informacin y de asesora establecidos en el Poder Legislativo mexicano requieren de una urgente transformacin, pues no son funcionales para satisfacer las demandas actuales. Ello repercute en el desempeo de los legisladores, los que en el debate parlamentario muestran su incapacidad para defender sus posiciones con argumentos tcnicos , Daz Santana, Hctor, Los servicios de informacin y asesora en el Poder Legislativo mexicano: una reforma pendiente , en Prez, Germn y Martnez, Antonia (comps.), La Cmara de Diputados en Mxico, Mxico, FLACSO-Cmara de Diputados-LVII Legislatura-M. A. Porra, 2000, p. 189. En esta misma obra se analizan las experiencias estadounidense y espaola en materia de informacin y asesora en el trabajo legislativo, las cuales son de gran utilidad a la luz de la situacin del legislativo mexicano, vanse pp. 202-211. Acerca del equipo de apoyo al trabajo legislativo en general, vase Campillo Toscano, Maura, El apoyo tcnico de staff en la Cmara de Diputados , Bien comn y gobierno, Publicacin mensual de la Fundacin Rafael Preciado Hernndez A.C., Mxico, ao 5, nm. 60, noviembre de 1999. Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso..., op. cit., nota 63, pp. 205-213. Rose-Ackerman, Susan, ibid., Rodrguez y Rodrguez, Jess, Servicios de apoyo para el trabajo legislativo , y Berln Valenzuela, Francisco, Estructura y servicios de apoyo para el trabajo legislativo , ambos en varios autores, El poder legislativo en la actualidad, Ibid. En este punto quiero introducir un importante matiz: con la nueva Ley Orgnica del Congreso Federal se establece ya la base para hacer realidad todo lo aqu expuesto; en igual sentido podemos interpretar la creacin, en abril de 1999, de la Oficina de Estudios de Finanzas Pblicas en la Cmara de Diputados; sin embargo, a pesar de estos avances, el principio general para establecer un equipo de apoyo mucho mayor y ms calificado sigue vigente.

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menes se vayan apilando y posponiendo su resolucin por la falta de tiempo, por lo cortos que resultan los periodos ordinarios de sesiones. Insisto: esto no tiene razn de ser.
En la actualidad, teniendo presentes las enormes necesidades de regulacin y de intervencin legislativa que demanda la dinmica del sistema poltico y el mismo entorno social, parece un lujo excesivo para el pas tener a las Cmaras fuera de funcionamiento normal durante tanto tiempo... Ese mismo hecho rompe la continuidad de los trabajos legislativos, no permite el estudio detenido y juicioso de las iniciativas y tampoco facilita las tareas de control poltico sobre el Poder Ejecutivo, que son parte esencial del trabajo de los legisladores. Mientras los rganos ejecutivos trabajan de forma continua durante todo el ao, las Cmaras apenas cuentan con menos de la mitad de ese tiempo para realizar sus tareas, lo cual representa un dficit importante para el equilibrio que debe haber entre los poderes.162

Por ello, los periodos para que las Cmaras sesionen deben ser aumentados hasta llevarlos a un mnimo de 10 meses. En particular, se propone que los periodos comprendan del 15 de enero al 31 de julio (seis meses y medio) y del 1 de septiembre hasta el 15 de diciembre (tres meses y medio). Manteniendo, por supuesto, la previsin de que cuando inicie el mandato del Ejecutivo, se recorra hasta el ltimo da del ao. VII. PODER LEGISLATIVO, DERECHOS DE LA OPOSICIN
Y RENDICIN DE CUENTAS

La dinmica poltica moderna ha provocado grandes transformaciones en las estructuras jurdico-polticas clsicas. El caso paradigmtico lo encontramos en la divisin de poderes: aquella establecida por Montesquieu hace ms de dos siglos. Lo cierto es que la moderna democracia de partidos (partidocracia) ha arrinconado esta teora hasta dejarla, prcticamente, en el olvido. A pesar de que se sigue estudiando y es materia de anlisis, ha sido rebasada por la realidad. La importancia y el peso de los partidos en el proceso poltico son tan grandes que las lneas de divisin entre el Poder Ejecutivo y el Legislati162 Carbonell, Miguel, Reforma del Estado y cambio constitucional en Mxico..., op. cit., nota 142, p. 5.

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vo se han diluido hasta casi desaparecer: en la actualidad, en la mayora de casos (en los sistemas parlamentarios, siempre), hay una identificacin en cuanto a su pertenencia a un mismo instituto poltico entre Ejecutivo y Legislativo. Ello implica un vuelco en la relacin entre el gobierno y la asamblea o Congreso. El eje de la dinmica poltica ya no puede establecerse en la relacin entre los dos poderes, sino que debe visualizarse a partir del vnculo o relacin entre mayoras y minoras, entre gobierno y oposicin. Evidentemente, en un sistema presidencial puede alegarse que este fenmeno es inoperante en caso de un gobierno dividido (mayora legislativa de un partido diferente al del Ejecutivo), o en el que ninguna formacin cuente, por s sola, con mayora (como parece ser el futuro mexicano). Sin embargo, este hecho no anula el argumento. Todo lo contrario: es innegable que hoy en da el quehacer poltico se desarrolla bajo la lgica de mayora versus minora, gobierno versus oposicin, ya no a travs del equilibrio Ejecutivo-Legislativo. Los agentes principales en los Congresos no son ya los parlamentarios como individuos, sino los partidos polticos. En este sentido, se ha dicho que:
Como consecuencia de la rgida disciplina interna que, para su adecuado funcionamiento, requieren los modernos partidos de masa, y de la estrecha vinculacin de los parlamentarios y hombres del gobierno a las directrices de sus partidos, con la consiguiente prdida de su independencia poltica, instituciones bsicas de la democracia constitucional se han visto profundamente afectadas, cuando no han sufrido conmociones notables. Principios constitucionales que parecan intangibles, como el principio de divisin de poderes o la prohibicin del mandato imperativo, han quedado reducidos a meras ficciones jurdicas. Hoy sabemos que los parlamentarios no votan libremente, sino obedeciendo rdenes del partido. Sabemos igualmente que la funcin de mutuo control entre los distintos poderes del Estado, que pretenda satisfacer la vieja teora de la divisin de poderes, ha sido sustituida por una nueva y diferente forma de equilibrio. El juego de fuerzas polticas no se contrapesa ya entre el Legislativo y el Ejecutivo, habida cuenta de que los partidos electoralmente triunfantes suelen estar en ambos, sino entre mayoras y minoras... De esta suerte, la estructura del Estado moderno sufre una distorsin notable, por cuanto sus instituciones fundamentales se ven privadas, en buena medida, de una parte de su contenido. Las decisiones polticas ms importantes no se toman ni se discuten ya en el Parlamento o en el Gobierno, sino en las comisiones ejecutivas de los partidos... con la partidocracia los viejos mecanismos y los sa-

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grados principios de la democracia constitucional burguesa han entrado en una honda crisis.163

As, no cabe ms que adaptarse al fenmeno de la democracia de partidos y, en consecuencia, tomar las previsiones correspondientes; retomar la nueva dinmica y reproducir esta forma de divisin de poderes. De no otorgar ciertas atribuciones a la oposicin se corre el riesgo de caer en lo que se buscaba combatir a travs de la vieja teora de la separacin de poderes: una concentracin excesiva del mando o autoridad poltica. No es posible, y menos recomendable, que la teora y la norma constitucional vayan por un camino y la realidad poltica por otro. Dentro de este panorama es evidente, por ejemplo, que la fraccin parlamentaria del partido al que pertenece el jefe del Ejecutivo no tendr ningn inters en el control y fiscalizacin de ste; por ello, tales atribuciones deben recaer sobre la oposicin (en las minoras polticas de las Cmaras), so pena de la desaparicin de este tipo de controles. Como escribe Maurice Duverger, El grado de separacin de poderes depende mucho ms del sistema de partidos que de las disposiciones previstas en las constituciones .164 De este modo, la oposicin adquiere un papel central. Las fuerzas opositoras deben ser consideradas como vigas y garantes del sistema democrtico, el sostn del (nuevo) principio de divisin de poderes.
Partiendo de esos datos y del protagonismo de la oposicin en el funcionamiento del rgimen democrtico, hay que garantizar que sta pueda ejercer su funcin de manera eficaz. En este momento, la preocupacin del constitucionalista debe referirse no slo a los mecanismos de accin gubernamental, sino tambin a los de oposicin. Mecanismos cuya mera existencia no es suficiente: ha de garantizarse, tambin, que funcionen en unas condiciones que les permitan alcanzar eficazmente sus fines.165

163 Vega, Pedro de Presentacin , en Vega, Pedro de (ed.), Teora y practica de los partidos polticos, Madrid, Editorial Cuadernos para el dilogo, 1977, pp. 17 y 18. Francesco Trotta, citado por el propio Pedro de Vega, afirma que Cuando repetimos ciertas frmulas por costumbre y tradicin, no nos damos cuenta del engao en que estamos incurriendo. Hablamos de soberana del Parlamento y sabemos perfectamente que sta ya no existe. Hablamos de divisin de poderes, con referencia a la contraposicin entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, y sabemos que sta ha desaparecido, desde que los Gobiernos se han convertido en Comits de accin de las mayoras parlamentarias y, ms an, desde que aqullos y stas dependen de las secretaras de los partidos , p. 18. 164 Duverger, Maurice, Los partidos polticos, 15a. reimp., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 419. 165 Snchez Navarro, ngel J., La oposicin parlamentaria, Madrid, Congreso de los Diputados, 1997, p. 352. En este sentido, ngel Garrorena sugiere que la oposicin debe constituirse como un ver-

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En otros trminos, desde el punto de vista jurdico, poltico, parlamentario y constitucional hay que fortalecer y ampliar el papel que desempea la oposicin. Abrirle espacios, ya que en verdad el rol opositor es vital para la democracia realmente existente: la democracia de partidos. De entre estos espacios destacan, se ha dicho ya, los de control poltico de las minoras sobre el gobierno:
Ciertos medios de control debieran configurarse como derechos de las minoras que pueden ser ejercitados incluso contra la voluntad de la mayora (obtencin de informacin, preguntas, interpelaciones, constitucin de comisiones de investigacin). Las minoras han de tener reconocido el derecho a debatir, criticar e investigar, aunque como es lgico, la mayora tenga al final la capacidad de decidir. Hoy ya no es la clsica contraposicin gobierno-Parlamento lo que resulta ms relevante, sino la contraposicin gobierno-oposicin. Esta nueva contraposicin no viene a sustituir por entero a la vieja y clsica, ya que en la diferenciacin entre Parlamento y gobierno, as como en la configuracin jurdica de ambos en cuanto rganos distintos, descansa la divisin de poderes, sin la cual no hay sistema constitucional digno de ese nombre, pero plantea determinadas exigencias, entre las que est la atribucin de derechos de control a las minoras parlamentarias. El control en el Parlamento no sustituye, pues, al control por el Parlamento, pero hace del control una actividad de ordinario (mejor sera decir cotidiano) ejercicio en la Cmara.166

dadero contrapoder, como la sombra del gobierno y una alternativa real para sustituirlo. La idea afirma Garrorena, cuando pido que esa constitucionalizacin se haga reconociendo a la minora la condicin de verdadero contra-poder dentro del Estado es, sencillamente, la necesidad de que esas minoras pasen a tener la consideracin de un autntico sujeto creado por la propia Constitucin, habilitado minuciosamente por ella con un eficaz estatuto constitucional que le permita cumplir de modo sustantivo la funcin de contra-poder mientras esa sea su situacin, esto es, mientras no sea poder, y que como consecuencia de todo lo anterior, pueda contar para su actuacin con un respaldo jurdico al nivel ms alto, en paridad desde luego con el de los propios poderes que controla , Garrorena Morales, ngel, Algunas sugerencias para renovar la funcin de control parlamentario , Revista mexicana de sociologa 98/2, Mxico, abril-junio de 1998, pp. 29 y 30. 166 Aragn, Manuel, La forma parlamentaria de gobierno en Espaa. Reflexiones crticas , en varios autores, Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo, Mxico, UNAM, 1994, p. 35. El propio Aragn escribe que conviene distinguir entre el control por el Parlamento y el control en el Parlamento. En el primer supuesto, el control se lleva a cabo mediante actos que expresan la voluntad de la Cmara; en el segundo, a travs de las actividades de los parlamentarios individuales o de los grupos parlamentarios desarrolladas en la Cmara, aunque no culminen en un acto de control adoptado por sta. En este ltimo caso, aunque no se produzca una decisin de la Cmara con efectos negativos para el Gobierno, no deja de haber control parlamentario, en la medida en que la discusin parlamentaria influye en la opinin pblica; el Parlamento, entonces, es el locus de donde parte el control, pero la sociedad es el locus al que principalmente

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Si bien en Mxico se ha avanzado mucho en esta materia, principalmente con la nueva Ley Orgnica del Congreso, lo cierto es que falta mucho por hacer. Insisto: hay que fortalecer institucionalmente a la oposicin y reconocer su papel central en el funcionamiento del sistema democrtico. En ello estamos; empero, no hay que olvidar que la regulacin jurdica es, en este punto, an dbil e insuficiente. Si se quiere una democracia fuerte y revitalizada, hay que colocar a la oposicin como el eje central del juego poltico-democrtico. Ante todo hay que tener presentes, muy presentes, las palabras de Gianfranco Pasquino, quien afirma que
la calidad de una democracia no depende slo de la virtud de su gobierno o de la interaccin del gobierno con la oposicin, sino de modo muy especial, de la calidad de esta ltima. Una oposicin bien pertrechada mejora la calidad de la democracia, incluso cuando no consigue llegar al gobierno pero persiste en optar a l a travs de su actividad de control y de direccin, de propuesta y de crtica.167

Donde cobra mayor realce el papel de la oposicin es en lo que tiene que ver con el control poltico. Es ah que la oposicin se torna vital para el adecuado funcionamiento de cualquier democracia. Ciertos medios o instrumentos de control no tienen por qu estar en manos de aquellos que ejercen el poder (Ejecutivo), sino por el contrario, deben detentarlos quienes tienen la firme intencin de remplazarlos y que por ello buscan constituirse como una alternativa de gobierno, una contrahegemona, estable-

se dirige, puesto que es all (y no en la propia Cmara) donde pueden operar sus ms importantes efectos , Estudios de derecho Constitucional, op. cit., nota 156, pp. 287 y 288. En el mismo sentido se pronuncia Francisco Rubio Llorente, cuando afirma que la gran protagonista del control parlamentario es la minora, cuya apreciacin crtica de la accin gubernamental debe ser inexcusablemente ofrecida a la sociedad para que sta contine siendo polticamente abierta y, por tanto, libre. Esta consideracin obliga a dejar exclusivamente a la voluntad de la minora la decisin de las iniciativas para abrir determinados debates o acometer ciertas tareas... ello obliga, por ejemplo, a dejar exclusivamente en manos de la minora la creacin de instrumentos tales como las Comisiones de Investigacin, que resultan perfectamente intiles cuando slo son disponibles por la mayora . El control parlamentario, en Rubio Llorente, F., La forma del poder (Estudios sobre la Constitucin), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p. 257. Adems, sobre el papel de la oposicin, vase Requejo, Paloma, Democracia parlamentaria y principio mayoritario. La proteccin constitucional de las minoras parlamentarias, Barcelona, Editorial Ariel, 2000; Crdenas Gracia, Jaime, Las funciones de la oposicin y su regulacin jurdica , Anuario Jurdico, nm. XVIII-1991, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1992; y Aragn, Manuel, El control parlamentario como control poltico , en varios autores, Estudios en homenaje al Doctor Hctor Fix- Zamudio en sus treinta aos como investigador de las ciencias jurdicas, tomo I: Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1988. 167 Pasquino, Gianfranco, La oposicin, Madrid, Alianza Editorial, 1995, p. 119.

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cindose de esta forma toda una estructura de incentivos (premios y castigos) para hacer realidad el control del poder por el poder mismo. Estos mecanismos deben ser prerrogativas de las minoras aun en contra de la voluntad de la mayora. Entonces, si bien la mayora es la facultada, finalmente, para decidir, las minoras polticas en los rganos de representacin deben contar como vimos con facultades para investigar, pedir informacin al Ejecutivo, crear comisiones de investigacin, etctera. Este control de las minoras de oposicin sobre el Ejecutivo, evidentemente no podr, a expensas de la mayora parlamentaria, sancionar al gobierno. Lo que s podrn hacer es exigir, de manera indirecta, responsabilidades de ndole poltica. Es decir, este tipo de fiscalizacin tiene que ver con correctivos tales como la crtica frente a la ciudadana y los medios de comunicacin, para ir desgastando al gobierno, exhibir la actuacin del Ejecutivo, ofrecer alternativas, etctera. No se trata, pues, de un castigo directo, sino de un mecanismo de fiscalizacin poltica (que no tcnica, administrativa o jurdico-penal). En particular, en lo que tiene que ver con el papel de la oposicin,
la eficacia de los actos de control, a corto plazo, se encuentra en su capacidad de criticar e influir en la opinin pblica, trasmitindole informacin sobre la actuacin del gobierno y de la mayora que lo sustenta, auxilindose de los medios de comunicacin. A largo plazo, tomando en cuenta que la funcin de control... es una actividad principalmente de informacin, sta permitir al cuerpo electoral, en su momento, sancionar tanto a la mayora parlamentaria como al gobierno... Tambin, a corto plazo, la minora u oposicin parlamentaria puede anunciar las carencias y defectos del gobierno.168

El rol de la oposicin, bajo este esquema, es arduo. Le toca controlar, limitar y criticar al Ejecutivo; informar de forma peridica a la opinin pblica; busca modificar las polticas pblicas, de acuerdo a su programa; tratar de influir en el seno del gobierno y de exhibir sus errores, presionndolo; y ofrecer una alternativa de gobierno. As, los actos de control que lleva a cabo el rgano de representacin (parlamento) y para los cuales resulta indispensable que las minoras tengan capacidad de interactuar, de forma concreta, son:
168 Pedroza de la Llave, Susana, El control del gobierno: funcin del Poder Legislativo, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1996. pp. 177 y 178. Acerca del control del poder poltico, uno de los estudios ms extensos, ricos y sugerentes dentro de la bibliografa mexicana, es el de Diego Valads, El control del poder, Mxico, UNAM, 1998.

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Comisiones de investigacin: son un instrumento para indagar acerca de cierto tema de inters nacional o del parlamento, ya sea por sospechas sobre la gestin de algn funcionario, la utilizacin de dinero pblico, etctera. Estas comisiones son rganos parlamentarios de naturaleza no permanente que realizan, como su nombre lo indica, una determinada tarea de investigacin para conocer ms a fondo cierto asunto, la prestacin de algn servicio o en general sobre la actuacin del Ejecutivo en un punto en particular. Queda obligado el gobierno e incluso los particulares, a aportar la informacin y las facilidades necesarias para el desempeo de estas comisiones. Comparecencias del gobierno: stas implican la obligacin de los funcionarios dependientes del Ejecutivo a comparecer ante los rganos del Legislativo (incluidas, por supuesto, las comisiones formadas por la minora para investigar algunos asuntos). De cierta forma, estas presentaciones equivalen a sesiones informativas y consisten en requerimientos que hace el Legislativo al Ejecutivo para que asista a rendir informes, explicar su conducta, etctera. Mociones: stas son resoluciones que adopta alguna de las Cmaras para expresar su postura y que generalmente tienen como finalidad exhortar, o en algunos casos, ordenar al Ejecutivo para que cambie ciertas polticas o enmiende alguna resolucin. Preguntas: con este instrumento se completa la capacidad de cuestionar, investigar y de conocer sobre asuntos de inters pblico por parte del Legislativo o de una parte de l. Las preguntas que formula la asamblea o algn grupo o legislador en lo individual al Ejecutivo, tienen como principal finalidad permitir que los rganos parlamentarios cuenten con la informacin necesaria o con la postura oficial del gobierno, acerca de la materia de que se trate. Estas preguntas pueden ser escritas u orales. Finalmente, existen otros instrumentos no tan directos, pero que hay que tomar en cuenta para un adecuado control del gobierno. Entre los ms importantes se encuentran las atribuciones para la aprobacin del presupuesto general, autorizaciones para emitir deuda pblica, revisin de reglamentos, nombramiento o ratificacin de ciertos funcionarios, ratificacin de tratados, etctera.

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Esto en lo tocante al control poltico que debe ejercerse dentro del parlamento. Pero, para cerrar el crculo de una adecuada vigilancia y fiscalizacin, hace falta mejorar los rganos revisores de carcter administrativo. Me refiero a un guardin que escapando a la lgica del control poltico, ejerza una revisin rigurosa de tipo tcnico-contable. En el caso mexicano la piedra de toque debe ser la entidad de fiscalizacin superior de la federacin, que recoge el artculo 79 constitucional. Slo que hace falta cierta reestructuracin: en primer lugar establecer, debido a lo delicado de su misin, que su titular sea nombrado por dos terceras partes del total de los Diputados y no solamente de los presentes como lo establece actualmente la Constitucin; en segundo lugar, debe desaparecer la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), pasando sus atribuciones de vigilancia, sus recursos y la mayora de personal al rgano antes mencionado. As, la responsabilidad de auto-fiscalizacin al interior del Ejecutivo (que es el argumento ms fuerte para la existencia de la SECODAM) queda en manos de las contraloras internas ya existentes de cada entidad de gobierno. Con un elemento aadido: si bien estos contralores son nombrados por los titulares de cada dependencia, dentro de este nuevo esquema va a ser indispensable que el encargado de la entidad superior de fiscalizacin d el visto bueno, es decir, que tenga la capacidad para vetar el nombramiento de estos funcionarios. Adems, hay un factor adicional a tener en cuenta, y es el de la informacin. Sin informacin que sea pblica tanto para las entidades de control como para los partidos polticos, los poderes pblicos, los medios de comunicacin y el electorado, la democracia no puede ms que palidecer: ser, en el mejor de los casos, una democracia de baja intensidad. Lo cierto es que la publicidad de los actos estatales es requisito sine qua non del Estado de Derecho y de la democracia. Nada ms peligroso para la salud del entramado poltico que la falta de claridad e informacin insuficiente. En este sentido,
La rendicin de cuentas se puede mejorar, enormemente, gracias a estructuras institucionales que puedan responder a las demandas de los ciudadanos y de la sociedad civil. El que los ciudadanos cuenten con informacin oportuna y correcta sobre la gestin gubernamental, es una condicin necesaria para que la relacin entre estructuras institucionales y demandas ciudadanas no se vuelva un dilogo de sordos. En ese sentido, la ciudadana

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debe... contar con un estatuto de libertad de informacin con el que las burocracias se vean obligadas a liberar informacin que sea de inters para los ciudadanos.169

Se torna indispensable, antes que nada, la autonoma plena del INEGI, en tanto es el rgano encargado de recibir, procesar y dar a conocer la mayor parte de la informacin estatal. Adems, hay que insistir en un elemento ya apuntado: la creacin de un estatuto de libertad de informacin, que obligue al gobierno a no reservarse los datos que por su naturaleza deben ser pblicos. En este estatuto debe consignarse, entre otros, el derecho de cualquier ciudadano a conocer la informacin estatal que resulte de su inters, as como los lmites y normas a seguir para que ciertos datos sean considerados como secretos o confidenciales. VIII. HACIA UN NUEVO FEDERALISMO 1. Reforma y profundizacin del sistema federal El federalismo mexicano nunca ha funcionado a cabalidad. Siempre ha estado marcado por un gran centralismo: el gobierno central ha acaparado recursos, facultades, informacin, capacidad administrativa. El sistema federal, pues, ha sido ms retrica y buenos deseos, que una realidad. Sin embargo, ante la situacin actual, de acentuada pluralidad poltica y social, esto no puede seguir as. El pacto federal debe ser revisado y repensado para reestructurarlo de manera integral. La condicin de virtual asfixia financiera de los niveles locales de gobierno, por mencionar slo un ejemplo, es insostenible.
169 Daz-Cayeros, Alberto, Un anlisis institucional del papel del estado en Amrica Latina , en Lders, Ralf y Rubio, Luis (coords.), Estado y economa en Amrica Latina. Por un gobierno efectivo en la poca actual, Mxico, M. A. Porra-CIDAC-CINDE. 1999, pp. 144 y 145. A la vez, Paolo Flores Darcais afirma que las polticas sustantivas en el campo de la informacin son decisivas para acercar o alejar los procedimientos democrticos de la formacin y control de la representacin. El control, en fin, exige taxativamente que la democracia formal sea una democracia transparente... La no transparencia, la oscuridad, intoxica la democracia . La democracia tomada en serio , Claves de razn prctica, Madrid, nm. 2, mayo de 1992, p. 10. En este sentido, las palabras de Mijal Gorbachov a propsito de la URSS describen con tino el punto de partida de Mxico: La historia nos ha legado una penossima herencia afirma Gorbachov . Dado que los rganos del poder no se sentan responsables de la situacin ni estaban sometidos a ninguna clase de control, podan hacer y dejar de hacer lo que quisieran , Gorbachov, Mijal, Memorias, Barcelona, Crculo de Lectores-Plaza y Jans, 1996, p. 1026.

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En primer lugar, tiene que modificarse la distribucin actual de competencias. Debe producirse una efectiva descentralizacin a favor de estados y municipios. Reducir el tamao de la burocracia y de las atribuciones federales, transmitiendo buena parte a las unidades locales de gobierno; y, sobre todo, revitalizar la capacidad y las competencias del municipio, ya que es ah donde el ciudadano y la autoridad estn ms estrechamente ligados: ese debe ser el eje principal sobre el que debe articularse el nuevo federalismo. Se tiene que adoptar el principio toral que da vida al federalismo alemn. Es decir, donde las competencias sean compartidas por los diversos niveles de gobierno (facultades concurrentes), debe establecerse un modelo de legislacin federal, con un sistema de administracin local. En pocas palabras: que la federacin legisle y los gobiernos locales apliquen esa ley. As, el gobierno central conservara solamente el aparato administrativo necesario para hacer frente a sus facultades exclusivas (relativamente pocas segn la nueva distribucin competencial que se propone) y, por el contrario, las administraciones locales (estatales y municipales) se ocuparan de sus atribuciones exclusivas y de las concurrentes con la federacin. Junto a esta nueva manera de entender el federalismo, debe recorrer igual camino el tema de los recursos econmicos. Sin el correspondiente suministro monetario, resultar inerte. Para lograr esa suficiencia, es indispensable fortalecer las competencias y aptitudes de los estados y municipios en materia financiera, principalmente lo que tiene que ver con la recaudacin tributaria. A su vez, debe revisarse, igualmente en favor de los rganos locales, la legislacin impositiva y fortalecer el sistema de coordinacin fiscal, hacindolo ms justo y equilibrado. La nueva distribucin de competencias debe estructurarse en torno al principio de subsidiariedad. Qu significa ello?
Este principio establece que cada funcin debe ser desarrollada en el nivel ms bajo del gobierno o en las estructuras no gubernamentales que puedan desempearse adecuadamente, aunque sea sujeto a monitoreo por los cuerpos gubernamentales de mayor nivel y con autoridad de supeditacin selectiva preservada por el gobierno central... La subsidiariedad ayuda a relevar al gobierno central de las sobrecargas que inhiben la concentracin en las tareas de arquitectura social y que solamente l puede guiar y administrar. Dentro de esta amplia perspectiva, el principio de subsidiariedad es crtico para preservar la democracia, la movilizacin de apoyo social para las me-

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didas difciles, la construccin de la sociedad civil y el entrenamiento de una lite poltica plural.170

As, bajo este principio no tiene porque intervenir la federacin en cuestiones que bien pueden realizar los estados o municipios, ni las entidades federativas en materias que puedan llevar a cabo estos ltimos. Por otro lado, hay que abogar por la construccin de un federalismo flexible y cooperativo. Hay que permitir (facilitar, impulsar) el establecimiento de vnculos y relaciones mucho ms profundas en el nivel intergubernamental, favoreciendo asociaciones entre diversas entidades pblicas, que lleven a una mejora en la prestacin de servicios o, simplemente, en la realizacin de las atribuciones de cada entidad (por ejemplo municipios entre s, estados y municipios, estados y empresas paraestatales federales, federacin y municipios, etctera). En suma, un nuevo federalismo implicara reducir los mecanismos de intervencin federal, un reparto de competencias moderno, mayor descentralizacin de recursos y del aparato burocrtico-administrativo, ampliacin de la autonoma estatal y municipal, flexibilizacin de las relaciones intergubernamentales y la introduccin del principio de subsidiariedad. Asimismo, hay que tomar en cuenta y adoptar otros rasgos del sistema federal. Lo que Arend Lijphart llama caractersticas secundarias:
Las caractersticas secundarias son el fuerte bicameralismo, una Constitucin rgida y una fuerte revisin judicial... una divisin de poder federal slo puede funcionar si 1) tanto la garanta como las lneas exactas de la divisin de poder estn claramente estipuladas en la Constitucin y esta garanta no puede cambiarse de forma unilateral ni a nivel central ni a nivel regional, de aqu la necesidad de una Constitucin rgida; 2) si existe un rbitro neutral que pueda resolver conflictos relacionados con la divisin del poder entre los dos niveles de gobierno, de aqu la necesidad de una revisin judicial; 3) existe una Cmara federal en el cuerpo legislativo nacional en la que las regiones se hallen fuertemente representadas, de aqu la necesidad de un bicameralismo slido. Adems, 4) el propsito principal del federalismo es el de promover y proteger un sistema de gobierno descentralizado.171
170 Dror, Yehezkel, Capacidades para gobernar un pas como Mxico , en Schmidt, S. (coord.), La capacidad de gobernar en Mxico, Mxico, Editorial Aguilar, 1997, pp 36 y 37. En general sobre un nuevo federalismo vase Crdenas Gracia, Jaime. Una constitucin para la democracia, op. cit., nota 135, pp. 193-241. 171 Lijphart, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis pases, Barcelona, Editorial Ariel, 2000, pp. 15 y 16.

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Todos estos elementos son garantes, ms que componentes constitutivos, del sistema federal; su existencia resulta, pues, indispensable para el adecuado funcionamiento de una federacin y para asegurar la divisin del poder. Antes de pasar al siguiente punto cabe una ltima advertencia. El federalismo no debe ni puede ser entendido como un sistema que otorga impunidad a los entes subnacionales de gobierno. Debemos exigirle a stos su plena democratizacin. El sistema federal no puede servir de paraguas para reproducir a pequea escala todos los vicios y el autoritarismo del viejo rgimen; por ello, es indispensable aplicar todas las medidas democratizadoras aqu enunciadas. Un sistema democrtico en el nivel federal no puede convivir con autoritarismos y cacicazgos locales. Este fenmeno sera la negacin de la transicin democrtica del pas. 2. La reestructuracin del Senado como Cmara de representacin territorial El sistema federal implica, obligadamente, que los gobiernos subnacionales estn representados en la estructura de toma de decisiones federal. Este papel es el que debe ocupar el Senado, en tanto una Cmara que incorpora e integra a las unidades territoriales. La forma en que son representados los rganos locales de autoridad, as como el peso que tienen en el nivel del gobierno central, muestra la especificidad de la organizacin y el pacto federal. En Mxico, por su diseo institucional, el Senado no representa verdaderamente la voluntad de los entes provinciales en el seno de la federacin. Por el contrario, solamente funciona como una Cmara colegisladora que sirve como freno a la otra, la Cmara de Diputados. Ante el clamor por un nuevo federalismo y la reforma del Estado, el Senado est llamado a reestructurarse para recuperar su carcter de representante del pacto federal. Por ello, se propone reformarlo en un sentido similar al Bundesrat alemn. En el caso particular de Alemania, la Cmara Alta es la encargada fiel de velar por los intereses de los Lander. Es el rgano que integra en el mbito federal a las unidades subnacionales y permite la defensa de su autonoma. As, en un cierto sentido, participan en la legislacin y en el gobierno central. Sus miembros son una especie de delegados designados por cada legislatura regional, actuando de acuerdo con los intereses

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locales y slo son responsables ante la asamblea que los nombra. Su composicin vara segn los cambios que se dan en las elecciones locales, es decir, ante el cambio de fuerzas polticas en los parlamentos regionales. Por tanto, el Senado alemn no conoce periodos legislativos, sino que acta de forma permanente y su integracin va cambiando segn lo hacen las asambleas locales. El mtodo de designacin de los senadores los hace vicarios de los gobiernos locales, y por tanto, defensores a ultranza en el seno federal de esos intereses .172 Para hacer realidad todo lo expuesto anteriormente, se propone que la integracin del Senado mexicano se d a partir de cuatro representantes por entidad federativa (igual que hoy en da), nombrados por las legislaturas locales sin que opere el mandato imperativo, pero removibles en todo momento por la propia asamblea local. Ello, sin duda, va a permitir la plena incorporacin de los intereses locales y regionales en el mbito de las decisiones del gobierno central, logrando as una mucho mayor profundizacin y alcance del federalismo mexicano; se recupera, a su vez, el carcter que debe tener el Senado como Cmara de representacin de los integrantes del pacto federal y sus intereses. IX. EL ESTADO DE DERECHO COMO REQUISITO
PARA LA DEMOCRACIA En una ocasin un Prncipe Alemn se dirigi a un molinero en cuya tierra estaba y le espet: Qu haras si me quedara con tu maquila, molino o, si me place, tambin con tu mujer? Y contest el pobre: Seor, siempre habra jueces en Berln!. Mxico ha sido un pas en donde el poder es con frecuencia arbitrario: hay que someterlo a la ley. Octavio PAZ

Para un correcto funcionamiento del orden democrtico nacional es indispensable la prevalencia absoluta del Estado de Derecho. Mientras los
172 Crdenas Gracia, Jaime, Una constitucin para la democracia, op. cit., nota 135, p. 202. Sobre la Cmara Alta alemana vase esta misma obra, pp. 201-203; Aguirre, Pedro, Marco institucional y poltico de la Repblica Federal de Alemania , en Aguirre, Begn y Woldenberg, Sistemas polticos, partidos y elecciones, 2a. ed., Mxico, Nuevo Horizonte Editores-TRAZOS-IETD, 1997; y Garca Cotarelo, Juan, El rgimen Poltico de la Repblica Federal Alemana , en Ferrando Bada, Juan (coord.), Regmenes polticos actuales, 3a. ed., Madrid, Ediciones Tecnos, 1995.

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poderes pblicos y su forma de relacionarse (entre ellos mismos, y entre los diversos actores polticos y la sociedad) no queden subordinados al imperativo de las normas legales, no podr hablarse propiamente de un rgimen democrtico. Ms an, el ms perfecto de los diseos constitucionales imaginables ser letra muerta sin la vigencia plena del Estado de Derecho. Si en Mxico el Estado (entendido como el poder poltico) no se somete al marco legal, las formas podrn cambiar pero no el fondo (la discrecionalidad y arbitrariedad del poder). Por ello, entre muchas otras razones, es vital el Estado de Derecho como piedra de toque de la democracia. En este sentido, no es ms que la sujecin y limitacin de la autoridad poltica establecida (y democrticamente legitimada) a partir de reglas de juego, es decir, de normas jurdicas. En un sentido amplio, el Estado de Derecho se compone por varios elementos: la primaca e imperio de la ley, legalidad irrestricta en los actos del aparato gubernamental, divisin de poderes, rendicin de cuentas y fiscalizacin del poder poltico y sus funcionarios, lo mismo que la proteccin y garanta de los derechos y libertades fundamentales. En este apartado slo se tocarn los que tienen que ver con la legalidad y los derechos humanos, y su necesaria traduccin en un Poder Judicial independiente, como guardin de estos dos principios. Los puntos restantes (divisin de poderes y rendicin de cuentas), cabe recordarlo, ya han sido tratados en apartados precedentes. Antes de entrar al estudio de estos elementos, resulta indispensable hacer una precisin en torno al Estado de Derecho. Cabe afirmar, siguiendo a Elas Daz, que no todo Estado es Estado de Derecho. Por supuesto, es cierto que todo Estado crea y utiliza un Derecho, que todo Estado funciona como un sistema normativo jurdico... La existencia de un orden jurdico, de un sistema de legalidad, no autoriza a hablar sin ms de Estado de Derecho. Designar como tal a todo Estado por el simple hecho de que se sirve de un sistema normativo jurdico, constituye una imprecisin conceptual y real que slo lleva a veces intencionadamente al confusionismo (sic)... El Estado de Derecho es el Estado sometido al Derecho, es decir, el Estado cuyo poder y actividad vienen regulados y controlados por la ley. El Estado de Derecho consiste as fundamentalmente en el imperio de la ley: Derecho y ley entendidos en este contexto como expresin de la voluntad general. El Estado de Derecho, como Estado con poder regulado y limitado por la ley, se contrapone a cualquier forma de

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Estado absoluto y totalitario, como Estados con poder ilimitado, en el sentido de no estar controlado jurdicamente, o al menos insuficientemente regulado y sometido al Derecho .173 El principio de legalidad o imperio de la ley es el elemento ms importante de los que constituyen el Estado de Derecho. Es a partir de ese punto que se da una actuacin limitada del poder pblico, otorgando certeza y certidumbre a los ciudadanos y a la sociedad en su conjunto. As, poco se avanzar si no se asienta, a cabalidad, la primaca de la norma jurdica, entendida como un valladar infranqueable por todo individuo o grupo y, especialmente, por el aparato burocrtico y las autoridades polticas. La Ley, pues, se convierte en la garanta primordial de la democracia; define las conductas permitidas, establece las reglas del juego poltico y garantiza los derechos fundamentales de la ciudadana. Adems, cabe destacar un elemento adicional, que no por evidente hay que soslayar: para que un entramado poltico y social sea en verdad democrtico, la legalidad debe tener un carcter universal; es decir, cualquiera (individuo, grupo o sector) puede invocarla con xito y someterse a su amparo, independientemente de su posicin, clase, raza, sexo, situacin econmica, etctera. El imperio de la ley resulta fundamental en un doble sentido: primero, como garante de los derechos y libertades fundamentales del ser humano; y, segundo, como lmite al poder pblico y elemento central del desarrollo poltico de un pas que comienza a vivir en democracia, sobre todo como seguro que afianza estos avances frente a posibles actos o decisiones de fuerza por parte de grupos no democrticos o minoritarios.

173 Daz, Elas, Estado de derecho y sociedad democrtica, 8a. reimp. Madrid, Editorial Taurus, 1992, p. 17. Luigi Ferrajoli refrenda esta postura cuando afirma que el Estado de Derecho es sinnimo de garantismo. Por eso designa no simplemente un estado legal o regulado por la ley, sino un modelo de estado nacido con las modernas Constituciones y caracterizado: a) en el plano formal, por el principio de legalidad, en virtud del cual todo poder pblico legislativo, judicial y administrativo est subordinado a leyes generales y abstractas, que disciplinan sus formas de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a control de legitimidad por parte de jueces separados del mismo (el Tribunal Constitucional para las leyes, los jueces ordinarios para las sentencias, los tribunales administrativos para las decisiones de ese carcter); b) en el plano sustancial, por la funcionalizacin de todos los poderes del estado al servicio de la garanta de los derechos fundamentales de los ciudadanos, mediante la incorporacin limitativa en su Constitucin de sus deberes pblicos correspondientes, es decir, de las prohibiciones de lesionar los derechos de libertad y de las obligaciones de dar satisfaccin a los derechos sociales, as como de los correlativos poderes de los ciudadanos de activar la tutela judicial , Derecho y razn. Teora del garantismo penal, 3a. ed., Madrid, Editorial Trotta, 1998, pp. 856 y 857.

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Como resultado natural, se desprende la necesidad de contar con un poder judicial fuerte e independiente de posibles presiones, ya sean polticas, sociales o econmicas. El Judicial, tan despreciado en algunos momentos, es el poder que hace realidad la aplicacin y vigencia de la ley, es el encargado de ponerle un freno al resto de las fuerzas (pblicas, econmicas, sociales). Por consiguiente, debe estar por encima de los intereses en conflicto a partir de una posicin de neutralidad, imparcialidad y autonoma, para velar porque los derechos sean reconocidos como tales y se cumplan. La independencia del Poder Judicial frente a presiones de otros actores, constituye el eje sobre el que gira el Estado de Derecho; as, los jueces se convierten en los guardianes del sistema democrtico. Resulta, pues, vital para la salud de la democracia, la fortaleza e independencia de la judicatura. Ms an, al ser un tercero imparcial en la resolucin de intereses en conflicto, y en la garanta y proteccin de los derechos, se constituye como un elemento que genera claros beneficios a la colectividad. En consecuencia:
El Estado constitucional de Derecho significa que todos los actores del poder han de estar sometidos a las normas y, en primer lugar, a la Constitucin, lo que supone un sometimiento al control que ejercen rganos judiciales independientes. Por ello, el Estado de Derecho es tambin, y necesariamente, Estado jurisdiccional de Derecho. No hay inmunidades, pues, ni del legislador ni, claro est, de los gobernantes (ni tampoco, por supuesto, de los jueces).174

Desde el punto de vista de los actores polticos, un Poder Judicial independiente (con capacidad para invalidar actos estatales contrarios a las normas consagradas en la Constitucin) provee un sistema invaluable de garantas mutuas, ya que evita que un grupo, por s solo, pueda manipular o trastocar las reglas del juego poltico (aceptadas, supuestamente, por todos los actores y, por ende, ajenas a modificaciones unilaterales). Adems debe constituirse, por su naturaleza, como rbitro de las pugnas polticas, segn se ha dicho ya; empero, debe destacar una condicin adicional que resulta de la mayor relevancia: en este punto (disputas entre poderes y actores polticos), debe funcionar como un mecanismo de resolucin gil
174

Aragn, Manuel, Estudios de derecho constitucional, op. cit., nota 156, p. 316.

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y oportuno, ya que en poltica el tiempo puede llegar a ser el factor primordial. En suma, la judicatura es el guardin de las reglas del quehacer poltico y el encargado que hace efectiva la vigencia de un rgimen democrtico en tanto asegura a los ciudadanos la igualdad formal ante la ley y el ejercicio de libertades civiles bsicas .175 X. LA REFORMA ELECTORAL PENDIENTE
La salud de las democracias, cualquiera que sea su tipo y grado, depende de un msero detalle tcnico: el procedimiento electoral. Jos Ortega Y GASSET

Si bien donde mayor avance se ha dado y donde se han concentrado los principales esfuerzos para caminar hacia una democratizacin plena ha sido en el frente electoral, lo cierto es que an quedan algunas materias por resolver. Cabe recordar que la reforma de 1996, anunciada como definitiva, fue aprobada en el nivel de la ley secundaria (COFIPE) solamente por el PRI, dando marcha atrs a varios acuerdos ya suscritos con los partidos de oposicin. Entonces y a pesar del gran adelanto que signific este cambio, estn pendientes de afinar algunos puntos.
175 Negretto, Gabriel y Ungar, Mark, Independencia del poder judicial y Estado de Derecho en Amrica Latina: los casos de Argentina y Venezuela , Poltica y Gobierno, Mxico, primer semestre de 1997, p. 81. La tarea de reformar el poder judicial es ardua y compleja, y escapa al alcance y posibilidades de este estudio. Sin embargo, en trminos generales, puede afirmarse que las lneas maestras de las reformas al poder judicial dentro del marco general de la reforma del Estado se pueden sintetizar en los siguientes cinco puntos: a) mejoras en la administracin de justicia, b) fortalecimiento de la independencia judicial, c) desarrollo de mecanismos alternativos de resolucin de controversias, d) mejora de la educacin legal de los jueces, abogados y del pblico en general, y e) creacin de nuevos canales para que vastos sectores de la poblacin, ahora excluidos, tengan acceso a la justicia . Carbonell, Miguel, Poder judicial y reforma del Estado en Mxico , op. cit., nota 39, p. 30. En general sobre el Estado de Derecho y el poder judicial, vase, adems de lo ya citado, Crdenas Gracia, Jaime, Transicin poltica..., op. cit., nota 65; Una constitucin para la democracia..., op. cit., nota 135; El Poder Judicial en transicin , op. cit., nota 13; Arteaga Nava, Elisur, Constitucin poltica y realidad, Mxico, Siglo XXI Editores, 1997; Silva-Herzog Mrquez, Jess, La ley destemplada , en Galeana, Patricia (comp.), El camino a la democracia en Mxico, Mxico, AGN-Cmara de Diputados-LVII Legislatura-UNAM, 1998; Soriano, Jos Eugenio, Estado de derecho y democracia. Notas sobre una tensin creciente , en Sanabria Martin, F., y De Diego, E. (coords.), El pensamiento liberal en el fin de siglo, Madrid, Fundacin Canovas del Castillo, 1997; Vazquez, Rodolfo, El estado de derecho y su justificacin , Propuesta, nm. 4, febrero de 1997; varios autores, A la puerta de la ley. El Estado de derecho en Mxico, Mxico, Editorial Cal y Arena, 1994; y Schor, Miguel, Constitucionalismo en Amrica Latina: Consolidando el Estado de Derecho , Metapoltica, Mxico, nm. 15, julio-septiembre de 2000.

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En cuanto al sistema electoral propiamente dicho (la frmula mediante la cual se convierten los votos en escaos), ya ha sido propuesto en apartados precedentes un esbozo de las reformas necesarias. Recordemos: se dijo que el Senado debe integrarse a travs de representantes nombrados por las legislaturas locales, quitndole as el carcter de eleccin directa (por el electorado). En cuanto a la Cmara de Diputados, se ha dicho que la barrera de entrada para obtener representantes por la va plurinominal debe aumentar a 3 por ciento, con la finalidad de evitar una fragmentacin excesiva. Adems, como un elemento adicional, se propone que se limite el tope de sobrerrepresentacin del partido mayoritario a un mximo de cinco puntos porcentuales, privilegiando la representacin y el establecimiento de acuerdos entre partidos, pero sin minar la siempre necesaria gobernabilidad (en la actualidad, cabe recordarlo, este lmite es de 8 puntos). En lo que tiene que ver con la organizacin y regulacin de las elecciones, se propone la supresin de los institutos y tribunales electorales locales. Si las autoridades electorales federales ya han conseguido el pleno reconocimiento, prestigio y confiabilidad y no as las locales, deberamos transitar hacia una autoridad nica en materia de elecciones (de forma similar a como ocurre en Brasil). Esto podra sonar un poco radical pero, en realidad, el IFE ya tiene una amplia intervencin en los comicios locales: aporta el padrn electoral, el listado nominal, la formacin de secciones electorales y la localizacin de las casillas, la credencial de elector, etctera, el paso sera mucho ms pequeo de lo que se piensa. Adems, mecanismos esenciales como el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) han sido inadecuados o insatisfactorios en manos de autoridades electorales locales, lo cual provoca mayor incertidumbre, cosa que no pasa con el IFE. Si ahora la lucha se da por lograr en el mbito local, lo que se ha alcanzado en la federacin por lo dems, disputa rspida y salpicada de acusaciones reiteradas de varios partidos sobre la falta de imparcialidad y pulcritud de las autoridades electorales, por qu no permitir que el IFE y el Tribunal Federal Electoral organicen y sancionen estos comicios? Los beneficios son patentes: mayor transparencia y credibilidad, y adems, con la supresin de los gastos y la burocracia electoral local, se ahorraran importantes recursos econmicos (es absurdo establecer estructuras y equipos humanos de forma paralela). En suma, se cerrara el expediente de la organizacin de las elecciones. Ante estas ventajas no resulta convincente el contra-argumento acerca de que

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esto sera una invasin de las esferas de competencia locales; razonamiento muy discutible, por cierto.176 Por otro lado, hay que reformar ciertas condiciones de la competencia electoral. A saber, la regulacin de las precampaas, una mayor fiscalizacin de los partidos y candidatos, el papel de los medios de comunicacin y la propaganda, la compra y coaccin del voto, y el uso indebido de recursos pblicos. 1. La regulacin de las precampaas polticas: si bien, como su nombre lo indica, las precampaas no forman parte propiamente del periodo comicial, es indispensable regularlas. Ya sea por la disputa interna para la postulacin de algn partido, o simplemente por el deseo de un candidato por posicionarse frente al electorado y la opinin pblica, las precampaas son un punto importante, ya que pueden distorsionar las condiciones de equidad a la hora del proceso electoral, o dar cabida a intereses y fuentes de financiamiento indebidas. 2. Mayor fiscalizacin de partidos y candidatos: con la regulacin actual, establecida por el COFIPE, la autoridad electoral se ve limitada para supervisar la labor y los gastos de los participantes en la disputa electoral. El problema radica principalmente en el financiamiento, con especial nfasis en el de carcter privado. No hay instrumentos legales (suficientes) para una adecuada vigilancia de estos fondos, lo que, al igual que en el punto anterior, puede ser un factor de desequilibrio en la equidad y las condiciones de la competencia. 3. El papel de los medios de comunicacin y la propaganda: otro de los puntos, tal vez el principal, que generan inequidad, es el de los medios de comunicacin y la propaganda de los partidos. Se impone, pues, una reforma que asegure una mayor imparcialidad de estos instrumentos. Esta modificacin debera ir en un doble sentido: primero, en tiempos electorales otorgarle al IFE la potestad en cuestin de medios de comunicacin, para asegurar la correcta transmisin de los espacios a los que tiene derecho tanto la propia autoridad electoral como los partidos y candidatos. Segundo, le176 A este respecto, vase Arroyo Marroqun, Tulio y Morales Barbosa, Juan Jos, Interaccin del Instituto Federal Electoral y los Consejos Estatales Electorales , en Orozco Henrquez, J. Jess, Administracin y financiamiento de las elecciones en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral. Tomo II, Mxico, TEPJF-IFE-UNAM-UQROO-PNUD, 1999.

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gislar para que el IFE pueda sancionar a aquellas empresas que otorguen tiempos y cobertura informativa de manera desmedida a un partido, o bien la informacin que presenten sea de carcter exclusiva o mayoritariamente negativa o no apegada a la realidad. Igualmente debe pensarse en reducir o incluso prohibir la propaganda electoral, tal y como acontece ya en varios pases, por ejemplo Espaa. 4. Compra y coaccin del voto: esta prctica an no ha sido erradicada por completo del sistema poltico; por el contrario, es comn en zonas rurales apartadas o urbanas marginadas. As, debe prohibirse que desde dos o tres meses antes de la eleccin, los partidos puedan realizar ddivas o donaciones a los electores y ampliar los tipos delictivos para sancionar esta conducta. En este sentido debe suprimirse cualquier coaccin ya sea por motivos laborales, de agremiacin sindical, de goce de servicios pblicos, etctera. 5. Uso indebido de recursos pblicos: la utilizacin de forma ilcita de recursos estatales para fines electorales, a pesar de ser un delito electoral, contina vigente. Con la mayor fiscalizacin y rendicin de cuentas de los poderes pblicos, este fenmeno tendera a reducirse; sin embargo, es necesario regularlo con mayor precisin, dando mayores atribuciones a las autoridades electorales para sancionarlo. Otro elemento que cabra en este punto si bien no es ilcito, sino inequitativo, tiene que ver con la promocin y publicidad de los logros de las diversas autoridades polticas. Al identificarse stas con el partido al que pertenece el titular de la dependencia, se instaura la semilla de la inequidad electoral. Por tanto, es necesario proscribir la publicidad estatal durante un periodo previo a la celebracin de la jornada electoral, tal vez dos meses antes.177 XI. LA NECESIDAD DE MECANISMOS DE SEGURIDAD
O VLVULAS DE ESCAPE

1. La aprobacin del presupuesto La regulacin que establece el texto constitucional en materia presupuestaria resulta verdaderamente desafortunada. Incurre en una serie de
177 Sobre el particular, vase Crespo, Jos Antonio, La reforma electoral pendiente , Poltica y gobierno, Mxico, segundo semestre de 2000.

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vicios, que en la actualidad es imperioso corregir: poco tiempo para que los diputados conozcan y debatan el presupuesto y no existe salida institucional en caso de no ponerse de acuerdo, es decir, no hay un dispositivo de emergencia que permita resolver una posible trabazn legislativa. En particular, se proponen varias medidas correctivas: a) establecer dicha vlvula de escape, para resolver la ausencia de acuerdos legislativos; b) anticipar el trmino en que debe ser presentado el presupuesto, para permitir un mejor anlisis de ste por el Legislativo; y c) instaurar la aprobacin del presupuesto por ambas Cmaras, con la posibilidad de ser vetado por el Ejecutivo. a) El establecimiento de una vlvula de seguridad para evitar la falta del presupuesto. Este mecanismo debe entenderse como la regulacin necesaria que evita, en caso de que los poderes encargados de la aprobacin presupuestal no se pongan de acuerdo, incurrir en una parlisis institucional, haciendo que entre en vigor un presupuesto determinado. El orden constitucional debe prever esta situacin, ya que es uno de los mayores puntos de quiebra de cualquier sistema poltico y constitucional. Llegado el primer da del ao sin contar con un presupuesto, las consecuencias seran terribles, principalmente en lo que tiene que ver con la economa y los mercados financieros, donde la incertidumbre provocada sera suficiente para producir una importante fuga de capitales y gran inestabilidad. Caben, bsicamente, dos opciones: una, que llegado el momento se tenga como aprobado el presupuesto presentado por el Ejecutivo (como ocurre en Chile, Repblica Dominicana, Per y Colombia, entre otros) o la segunda, que se renueve la vigencia del anterior, con una doble posibilidad: que la prrroga sea definitiva (vlida por todo el ao fiscal) o temporal (mientras se ponen de acuerdo). Sin embargo, es cierto que la existencia de este tipo de clusulas inhiben o relajan la necesidad de que los poderes pblicos lleguen a un acuerdo. Se propone, en consecuencia, la adopcin del siguiente mecanismo: la renovacin automtica llegado el caso de un desacuerdo entre los encargados de la aprobacin presupuestaria de la Ley de Ingresos y el presupuesto del ao anterior, de manera trimestral; ello con la finalidad de no desincentivar por completo los acuerdos en esta materia y, a la vez, facilitar la contabilidad fiscal, tanto estatal como de las empresas (recurdese que el grueso de la tributacin se da de forma trimestral). b) El tiempo para la presentacin y aprobacin del presupuesto. Segn lo marca la Constitucin, la fecha lmite para que el Ejecutivo pre-

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sente la iniciativa de presupuesto es el quince de noviembre de cada ao; esto deja solamente treinta das (o cuarenta y seis en caso de un periodo extraordinario) para que los legisladores lo discutan y aprueben. Ante la extensin y complejidad de un documento de esta naturaleza, el plazo es claramente insuficiente. Se propone, por tanto, que la fecha para su presentacin se recorra al primero de septiembre, otorgando ciento seis das de plazo para su estudio (o ciento veintids en caso de un periodo extraordinario que se pudiera extender hasta el ltimo da del ao). Empero, queda abierto un expediente: qu pasa con el presupuesto cuando un nuevo Ejecutivo toma posesin el primero de diciembre? La solucin acepta dos posibles arreglos. Uno sera otorgarle facultades al presidente electo para presentar el presupuesto antes del primero de octubre o bien treinta das despus de su proclamacin como electo. En este caso podra surgir un impedimento: el presidente electo no es todava un funcionario pblico ni nada parecido; si bien este es un argumento para tomarse en cuenta, no creo que sea un obstculo insalvable. Por otra parte, la segunda alternativa que supera esta situacin gira en torno a la posibilidad de conceder atribuciones a la fraccin legislativa del partido del presidente electo, para presentar la iniciativa presupuestal. Pensando que la legislatura toma posesin el primero de septiembre, el plazo adecuado para su presentacin sera el mismo que en el caso anterior (es decir, el primer da de octubre o bien treinta das despus de la declaracin de presidente electo, lo que ocurra al ltimo). En este punto hay que hacer una nueva salvedad. En caso de que se tenga que echar a andar el mecanismo de eleccin del Ejecutivo por el Congreso (propuesto en apartados precedentes, cuando el vencedor en la eleccin presidencial no alcanza el cuarenta y cinco por ciento de la votacin), se establecer un plazo de, igualmente, treinta das a partir de su nombramiento para presentar el presupuesto: ya sea el Ejecutivo electo o su fraccin parlamentaria, segn la solucin que se adopte; operando, por supuesto, la vlvula de escape mencionada para los casos de emergencia. c) Aprobacin por ambas Cmaras. La aprobacin presupuestal solamente por la Cmara de Diputados no tiene razn de ser. Es una medida que data de cuando no exista el Senado (con la Constitucin de 1857), que se ha conservado, inexplicablemente, hasta nuestros das. Por tanto se propone que, manteniendo la iniciativa exclusiva del Ejecutivo (con la salvedad explicada en el punto anterior), el proceso de aprobacin se d por ambas Cmaras y el titular del Ejecutivo pueda vetarlo. Sin embargo,

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por lo delicado del tema es preciso flexibilizar el procedimiento legislativo, instrumentando una comisin dictaminadora, en la cual se integren Senadores y Diputados de todos los partidos y representantes del Ejecutivo, para que lleguen a acuerdos y sean presentados, posteriormente, a los plenos camerales, facilitando as el proceso de discusin y aprobacin presupuestal.178 2. La falta del presidente Otra omisin importante y para la que no existe salida institucional alguna (o al menos no la adecuada), tiene que ver con los artculos 84 y 85 constitucionales, donde se regula el procedimiento para sustituir al titular del Ejecutivo en caso de falta (sea por muerte, incapacidad, destitucin, etctera). La lgica de este mecanismo atribuye al Congreso la facultad de nombrar un presidente interino, provisional o sustituto (segn sea el caso), pero le impone fuertes restricciones: el Congreso (ambas Cmaras) se constituir como colegio electoral con un qurum requerido de dos terceras partes de sus miembros, los cuales, a su vez, nombraran un nuevo titular del Ejecutivo mediante mayora absoluta; o en caso de que no se encuentre reunido el Congreso, le tocar a la comisin permanente nombrar un sustituto y convocar a los legisladores para hacer lo propio. La pregunta es simple: Y qu pasa si el parlamento, en tanto colegio electoral, sencillamente no logra ponerse de acuerdo o tarda mucho en hacerlo? La respuesta es igualmente simple: la anarqua. En un contexto de marcado pluralismo, como el actual, un acuerdo tan delicado tardara mucho tiempo en darse. La incertidumbre provocada incendiara al pas; la crisis, en todos sentidos, sera incalculable. El dispositivo adoptado por la Constitucin es francamente disruptivo, es una bomba constitucional, que en potencia, contiene la semilla del desorden y la quiebra del orden poltico democrtico. Por ello se vuelve indispensable el establecimiento de un mecanismo automtico de sustitucin que d certeza a los actores sociales y polticos. Se propone, pues, que el secretario de gobernacin se erija en el titular del Ejecutivo, mien178 Sobre la discusin acerca de las lagunas y la normatividad necesaria en materia presupuestaria vase Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, La incertidumbre constitucional. Gobierno dividido y aprobacin presupuestal..., op. cit., nota 102; y Silva-Herzog Mrquez, Jess, El presidencialismo mexicano , en Begn, Alberto y de la Pea, Ricardo, (coords.), Propuestas para el debate, 2a. ed.. Mxico, Iniciativa XXI-APN, 2000.

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tras el Congreso llega a una decisin, ahora s, segn lo marcan los artculos constitucionales citados. El posible argumento sobre que con esta frmula, el titular de la cartera de gobernacin tiene un poderoso incentivo para conspirar en contra del Ejecutivo, se anula por la sencilla razn de que el presidente de la Repblica tiene la facultad ilimitada de removerlo en cualquier momento. De esta forma, se da certidumbre al proceso sucesorio, evitando la confusin y el desorden poltico y constitucional que con seguridad provocara el dispositivo actual. XII. NUEVA CONSTITUCIN O UNA REFORMA INTEGRAL?
Cuando el nmero de aquellos en desacuerdo con el orden imperante es mayor que el nmero de aquellos que estn a favor, es posible un cambio. Hans KELSEN

El tema de convocar un Congreso Constituyente para que el pas se dote de una nueva Carta Magna es un punto complejo y muy delicado. Por tanto hay que comenzar por lo (aparentemente) obvio: la Constitucin no es, ni puede ser, un texto de buenas intenciones, retrico; menos an un objeto de culto o ritual. Tampoco un documento propio para las conmemoraciones o efemrides. Es, y as debe ser entendida, un pacto social. Un verdadero acuerdo nacional consensuado en el que se establezcan, de forma imperativa e inapelable, los derechos individuales y, sobre todo, las reglas de juego: las normas que estructuren el sistema poltico, regulen (a travs de incentivos) la conducta de los actores y que, a su vez, sean capaces de procesar el conflicto y las discrepancias polticas. Partiendo de este supuesto, la Constitucin, en tanto representa el marco en que se plasman las reglas del juego, debe ser aprobada y aceptada de forma unnime por los actores sociales. Slo de esta manera puede exigirse lealtad constitucional (y democrtica), y cumplimiento del Estado Constitucional de Derecho. De aqu se desprende, siguiendo a Norberto Bobbio, que las reglas del juego, a diferencia de todas las dems, deben aceptarse por unanimidad por la simple razn de que su rechazo, aun de parte de un solo participante, imposibilita jugar .179
179 Bobbio, Norberto, La regla de mayora: lmites y aporas , en Norberto Bobbio: El filsofo y la poltica (Antologa), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, p. 267.

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Sin embargo, del prrafo anterior surge, tambin, una cuestin de fondo: la democracia (y con ella la Constitucin como eje fundante) debe ser entendida como formal (reglas de juego), o sustancial (con contenido). Tal vez esta sea una de las pugnas acadmicas, polticas y sociales ms encarnizada y que mayor crispacin genera. En este sentido, concuerdo con Giovanni Sartori cuando afirma que:
Las constituciones son formas que estructuran y disciplinan los procesos de toma de decisiones de los Estados. Las constituciones establecen la manera en que se crearn las normas; no deciden ni deben decidir, qu debe ser establecido por las normas. Es decir, que las constituciones son, ante todo, procedimientos cuya intencin es la de asegurar un ejercicio controlado del poder. Por tanto, y por el contrario, el contenido de las constituciones es y debe ser neutral. Una Constitucin que se propone establecer polticas, es decir, de contenido poltico, desplaza a la voluntad popular y hace a un lado a las instituciones que toman las decisiones polticas (el parlamento y los gobiernos), a los que se les reserva constitucionalmente el poder de decidir las polticas... Debemos tener cuidado, entonces, con las constituciones en que se plasman aspiraciones . As como hemos tenido, con resultados desastrosos, economas que se fijan objetivos (el tipo sovitico de economas centralmente planificadas), en la actualidad estamos propiciando las constituciones con objetivos , que muy probablemente resulten igual de desastrosas. Las constituciones con aspiraciones son, a final de cuentas, una desviacin y una sobrecarga de las capacidades constitucionales que resultan, finalmente, en su incapacidad de funcionar. Si los constituyentes no pueden resistir la tentacin de ensear toda la panoplia de sus nobles intenciones, deberan limitar stas a un prembulo programtico de intenciones y de especificaciones. Sin embargo, de all en adelante los constituyentes deberan dedicarse sin desviaciones a lo que seriamente se les pide que hagan, es decir, a establecer una estructura de gobierno que enfrente, entre otras cosas, la necesidad de gobernar.180
180 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada..., op. cit., nota 132, pp. 217 y 218. En este sentido, las constituciones son esencialmente marcos institucionales, que en las democracias que funcionan proveen normas bsicas para tomar decisiones y crean sistemas de incentivos que afectan la formacin del gobierno, las condiciones bajo las cuales los gobiernos pueden continuar funcionando y las condiciones bajo las cuales pueden terminarse democrticamente , Stepan, Alfred y Skach, Cindy, Presidencialismo y parlamentarismo en perspectiva comparada ..., op. cit., nota 139, p. 187. Ms an, Adam Przeworski ha escrito que los acuerdos democrticos no pueden constituir un compromiso sustantivo, sino slo una transaccin institucional contingente... En la democracia no hay garantas para compromiso sustantivo alguno. Como dijo Adolfo Surez durante un discurso pronunciado en la campaa electoral para la Asamblea Constituyente: El futuro no est escrito, porque slo el pueblo puede escribirlo . Algunos problemas en el estudio de la transicin hacia

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Las reglas constitucionales, pues, como unanimidad (todos) y no como consenso (la mayora), introducen un elemento ya apuntado al inicio de este captulo: la Constitucin no puede ser un instrumento de dominacin impuesto por el grupo poltico vencedor, como fue el caso del documento de 1917; debe ser insisto el marco normativo cuyo paraguas comprenda al conjunto social. La Constitucin actual ha sido obra y producto del grupo vencedor y, por tanto, no goza de legitimidad entre amplios sectores polticos y sociales; entre sus defectos destacan la retrica y demagogia y, en algunos casos, su nula normatividad (es decir, exigibilidad), sin dejar de lado que una nueva Constitucin significara, de forma simblica, el fin de una era (autoritarismo) y el inicio de otra (democrtica).
La nueva Constitucin es imprescindible, porque solamente a travs de un nuevo marco institucional en el que los actores polticos y sociales se sientan representados, se pueden propiciar condiciones de estabilidad poltica y de gobernabilidad. Tambin es imprescindible porque el deseo de los actores polticos, la mayora de ellos, insisten en cambios y reformas jurdicas ms all de los contenidos electorales. Simblicamente es fundamental, porque el orden constitucional de 1917 no representara las expectativas de la nueva generacin ni ayudara a precisar el paso del antiguo rgimen al nuevo.181

Desde el punto de vista de la transicin a la democracia, la nueva Constitucin sera el puente perfecto para cruzar de una orilla a la otra. La experiencia comparada as lo indica: la gran mayora de transiciones han concluido con una convocatoria al constituyente y la adopcin de una nueva Ley Fundamental. Esta Constitucin simboliza y hace realidad el trnsito definitivo de un rgimen a otro, de un sistema autoritario a uno democrtico, donde el Estado de Derecho sea el eje rector de la vida poltica y social.
la democracia , en ODonnell, G.; Schmitter, P.; y Whitehead, L. (comps.), Transiciones desde un gobierno autoritario, tomo 3, Perspectivas comparadas. Buenos Aires, Editorial Paids. 1988, p. 98. 181 Crdenas Gracia, Jaime, Una constitucin para la democracia..., op. cit., nota 135, p. 4. Este autor, en otra de sus obras, afirma que la transicin poltica, sin un gran contrato institucional que desplace los mitos y fantasmas del pasado, carecer de sustento democrtico y de referentes simblicos para inaugurar una nueva etapa en la historia de Mxico. Los mexicanos de la revolucin elaboraron su contrato para su tiempo histrico y sus preocupaciones. Los mexicanos de fines del siglo XX y del nuevo milenio necesitamos, tambin, de un nuevo contrato que exprese nuestras preocupaciones e inquietudes , Transicin poltica..., op. cit., nota 65, pp. 146 y 147.

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Sin embargo a pesar de todo lo dicho y de la imperiosa necesidad de adecuar el marco constitucional a un escenario democrtico y de pluralismo poltico, esto no va a resultar sencillo. Tal vez no sea factible, polticamente hablando. Los acuerdos necesarios entre los partidos polticos van a tardar un buen tiempo en madurar y quin sabe dnde desemboquen, finalmente. Adems, una nueva Constitucin implicara revisar absolutamente todo: no solamente el rgimen poltico, sino los derechos individuales y sociales, los contenidos econmicos de la Carta Magna, las responsabilidades de los funcionarios, etctera. Acuerdos esenciales sobre los que al menos de forma tcita no hay discrepancias, podran ser fuente de conflicto. Cuestiones que resultan prcticamente imposibles de pactar entre las fuerzas polticas, ya que su visin est contrapuesta y polarizada. Existira, pues, el peligro de abrir una verdadera caja de pandora. No creo que ese sea el camino deseable ni el que se tenga que seguir; dudo que las condiciones polticas actuales y las que se avizoran en el corto plazo permitan concretar un nuevo texto constitucional. Sin duda,
una constitucin tiene una naturaleza fundacional que no puede adquirir forma mientras los nimos de rechazo, venganza y oposicin a ultranza sean la norma en lugar de la excepcin. Quiz sera mejor fortalecer las estructuras institucionales, a partir de la Constitucin y prcticas polticas cotidianas que tenemos en la actualidad, para que consolidado eso, podamos en unos aos contemplar otras opciones.182

As pues, si bien estamos a favor de la convocatoria a un constituyente y de instaurar un nuevo documento constitucional, reconocemos de forma realista que esto es muy poco probable y, en cierto sentido, peligroso. Por tanto, de una manera ms sencilla, se propone que dentro del cami182 Rubio, Luis, La democracia verdadera..., op. cit., nota 108, p. 92. A la par, la mayor parte de quienes convocan a la redaccin de una nueva Constitucin afirma el propio Rubio observan la realidad mexicana como partes interesadas o como observadores ms neutrales y reconocen lo obvio: la Constitucin vigente nada tiene que ver con nuestra realidad. Lo que no es obvio es si sera posible ponernos de acuerdo para redactar una Constitucin moderna, abstracta y filosficamente coherente en la actualidad . p. 90. Sin duda, muchos de quienes exigen un nuevo constituyente lo hacen con la esperanza de establecer en Mxico un corte clarsimo entre un antes autoritario y un despertar democrtico. La nueva Constitucin como el big bang de la democracia mexicana. Creo que el asunto debe verse con mayor ponderacin, con menos sentido pico, quiz. Lo central es el acuerdo poltico entre los actores, que produzca un marco constitucional claro y firme, nuevas reglas del juego en las que pueda asentarse una democracia perdurable. En todo caso, lo accesorio es la forma del acuerdo , Silva-Herzog Mrquez, Jess, El antiguo rgimen..., op. cit., nota 2, p. 61.

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no marcado por el artculo 135 para reformar la ley fundamental se haga una reforma integral, en donde se persigan dos objetivos bsicos: en primer lugar, revisar la Constitucin por completo y, desde el punto de vista de la tcnica legislativa, reescribirla para hacerla normativa y exigible. En segundo lugar, repasar el articulado que tiene que ver con el rgimen poltico, es decir, con las reglas del juego, para otorgarle funcionalidad y gobernabilidad democrtica al sistema de gobierno, en un contexto de acentuado pluralismo poltico (un posible modelo, evidentemente, puede ser el desarrollado a lo largo de este trabajo). De esta manera podramos conjuntar lo mejor de ambos puntos: una reforma profunda a la Constitucin, polticamente viable y realista, adems del elemento simblico tan importante para significar el fin de la transicin y de una poca, y el inicio de otra: la democracia. XIII. CONCLUSIN: LA REFUNDACIN DEL PACTO POLTICO.
EN BUSCA DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

Ante el agotamiento del modelo de dominacin posrevolucionario, Mxico necesita un nuevo acuerdo poltico: unas nuevas reglas de juego acordadas por todos los actores, que generen un marco constitucional funcional, sobre el que se pueda establecer una democracia perdurable, slida y gobernable. Partiendo de este supuesto, lo de menos resultar la forma que encarne ese pacto: nueva Constitucin, reforma integral o modificaciones parciales. Sin duda, las reglas actuales no estn diseadas para regular un rgimen democrtico y pluralista, no son funcionales para resolver las disputas polticas y normar la competencia. Es indispensable, pues, dotarnos de verdaderos patrones de funcionamiento del sistema democrtico: aceptados por todos, que permitan procesar el conflicto poltico, cualquiera que sea su naturaleza. La gobernabilidad instituida por el rgimen posrevolucionario ha llegado, tras largo tiempo de desgaste paulatino, a su fin. Es imposible instaurar la democracia sobre los viejos esquemas polticos fenecidos; muchos de los pilares del ancien regime han dejado de ser tiles y se han convertido en meras estructuras vacas, elefantes blancos incapaces de realizar funcin alguna. Estos cascarones significan en la actualidad, ms un impedimento o un lastre para el desarrollo poltico, que un activo slido para el futuro.

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En este sentido, hace falta construir nuevas instituciones, capaces de contener y encauzar la competencia y el pluralismo poltico. Hay que regresar al restirador y pensar en serio, imaginar a fondo las posibilidades del cambio constitucional; deshacerse de prejuicios histricamente acumulados y en extremo generalizados. Basta revisar el pasado: Mxico est plagado de rupturas histricas, no veo por qu hay que temerles, todo lo contrario. Sin embargo, nada hara ms dao que un grupo, por s solo y de manera unilateral, busque imponer su proyecto de reformas polticas, movido por un nimo de revancha y de ajuste de cuentas con el pasado reciente. En esto no cabe ms que una especie de democracia contractual:
Ante todo, debe tenerse presente que todas las transiciones a la democracia son resultado de una negociacin: en algunos casos con los representantes del rgimen anterior y en otros slo entre las fuerzas prodemocrticas que intentan establecer un nuevo sistema. No siempre se requieren negociaciones para lograr la emancipacin de la sociedad del rgimen autoritario, pero stas son necesarias para constituir las instituciones democrticas. La democracia no puede imponerse por dictado, sino que es fruto de una negociacin.183

Se trata, en todo caso, de construir las bases para el asentamiento de la democracia, de un nuevo rgimen poltico con normas ms equitativas y funcionales a la realidad nacional. En particular, hace falta llegar a pactos institucionales que establezcan las reglas de juego, dejando el resto aunque a algunos no les guste para despus, al arbitrio de la competencia. En principio, la discusin sobre el pas que se quiere deber ser relegada hasta el pleno asentamiento de la democracia, llevando al terreno electoral la discusin ideolgica, dando prioridad, a su vez, a la construccin de mecanismos neutrales para el acceso y ejercicio del poder poltico. Primero las reglas, despus la discusin de fondo.
183 Przeworski, Adam, Democracia y mercado. Reformas polticas..., op. cit., nota 102, p. 136. En particular, la gobernabilidad futura va a depender de tres factores genricos: a) el desmantelamiento del viejo sistema prista y de sus instrumentos de control poltico, sin causar violencia; b) la construccin de nuevas instituciones e incentivos para que los mexicanos en general, pero sobre todo los partidos polticos y la burocracia, se orienten a la negociacin y a la convergencia en la toma de decisiones; y c) la modernizacin del marco legal a fin de facilitar el desarrollo de la ciudadana y asegurar no slo el ejercicio de sus derechos, sino tambin su participacin poltica, como la mejor garanta de estabilidad y moderacin de los extremos en el mbito poltico , Rubio, Luis, Ibid., p. 103.

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En Mxico no slo se encuentra en transicin la forma en que se accede al poder, sino la manera en que se ejerce. Este problema, como se ha dicho, no ha sido resuelto por la llegada de la alternancia, todo lo contrario: lo ha agravado. As pues, con la emancipacin social respecto al rgimen autoritario, no se va a establecer, de forma automtica, un nuevo modelo de gobernabilidad. Este punto, aparentemente obvio, parece que por momentos se olvida: el proceso de transicin a la democracia que vive el pas no recrea por s mismo ni puede hacerlo un nuevo paradigma de gobernabilidad. La paradoja central radica en que la nueva pauta no acaba de nacer, mientras que la vieja estructura de gobernabilidad no termina de morir. La tarea venidera es poner fin, a travs de la negociacin y el acuerdo poltico, a la poca pasada y abrazar con fuerza el futuro democrtico. Para lograr con xito la instauracin de estas instituciones polticas de nuevo cuo, justas y equitativas para todos los actores polticos y sociales, es necesario adoptarlas de inmediato. El factor tiempo resulta importantsimo. La situacin actual reviste, por tanto, una gran oportunidad: recin liberados del sistema autoritario, la fuerza real de los diversos grupos est, todava, en entredicho; los equilibrios polticos no se consolidan por completo y en ello radica lo favorable de las circunstancias. Estamos, de manera natural, frente a lo que John Rawls ha llamado la posicin original o el velo de la ignorancia: una situacin en la que justamente por la falta de definicin del peso real de cada fuerza poltica se puede llegar a un perfecto equilibrio en la construccin de las reglas del juego poltico. Es decir, como ningn actor sabe bien a bien la fuerza con que va a contar en el futuro, su inters va a estar puesto en la instauracin de condiciones de perfecta equidad y equilibrio para todos, sin que stas favorezcan a nadie en especial. Ya que no saben si el espacio que ocupen va a estar en el gobierno o en la oposicin o ni siquiera saben el tamao y peso que puedan llegar a tener entre el electorado en un futuro, tienen el incentivo perfecto para construir un rgimen poltico neutral, en donde se le aseguren ciertos derechos y espacios polticos a cualquier grupo y no en beneficio exclusivo de la fuerza que est en el poder, como sucedi en el pasado.184
184 Rawls apunta que la intencin de la posicin original es establecer un procedimiento equitativo segn el cual cualesquiera que sean los principios convenidos, stos sean justos... De alguna manera tenemos que anular los efectos de las contingencias especficas, que ponen a los hombres en situaciones desiguales y en tentacin de explotar las circunstancias naturales y sociales en su propio

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Si todos los grupos sufren los efectos de este velo de la ignorancia, si no tienen cabal conocimiento de la fuerza poltica que tendrn en el futuro, optarn por una solucin neutral o de equilibrio: por instituciones que maximicen el papel de las minoras, con amplios controles y contrapesos para hacer realidad la rendicin de cuentas. Cada partido buscar que el orden poltico que se instaure recoja salvaguardas, en caso de que de forma transitoria, la tendencia del electorado y la opinin pblica le resulte desfavorable o enfrente adversidades polticas coyunturales. Por consiguiente, las instituciones que se adoptan
cuando la relacin de fuerzas an no est clara, tienden a establecer contrapesos frente a los rendimientos crecientes del poder, ofrecen garantas para los posibles perdedores y reducen el alcance de la competencia. Tienden con mayor frecuencia a inducir a los perdedores a acatar los resultados y tambin a inducirles a participar. En consecuencia, es ms probable que se mantengan estables a travs de una amplia gama de condiciones histricas... Las instituciones adoptadas cuando se desconoce la relacin de fuerzas o sta es poco clara tienen mayores probabilidades de sobrevivir a travs de una diversidad de condiciones.185

As, el proceso de transicin poltica e instauracin de nuevas reglas del juego conlleva, para que pueda resultar estable y duradero, una de las caractersticas principales de la democracia: la incertidumbre respecto a los futuros gobernantes, la expectativa de que diversos grupos polticos sean un da vencedores y otro vencidos, que en algn momento sern gobernantes y en otro opositores, de alternarse en el poder, compartirlo o formar alianzas. Por fuerza y conveniencia, la construccin de las nuevas instituciones polticas debe ser inclusiva y tendiente a favorecer el pluralismo, la tolerancia, el dilogo y la negociacin, los consensos y los acuerdos polticos. En este camino puede resultar til la experiencia espaola: donde en un periodo de tiempo relativamente reducido, el presidente Surez convergiendo con todas las fuerzas polticas construy las instituciones democrticas que el momento transicional exiga y logr,
provecho. Ahora bien, para lograr esto supongo que las partes estn situadas bajo un velo de ignorancia. No saben cmo las diversas alternativas afectarn sus propios casos particulares, vindose as obligadas a evaluar los principios nicamente sobre la base de consideraciones generales. ... Se supone, entonces, que las partes no conocen ciertos tipos de hechos determinados , Rawls, John, Teora de la justicia, 1a. reimp., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997, p. 135. 185 Przeworski, Adam, Democracia y mercado..., op. cit., nota 102, pp. 150 y 151.

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segn sus propias palabras, una Espaa donde todos pudieran sentirse a gusto . En esto hay que hacer nfasis: dentro de la nueva institucionalidad democrtica, deben caber todos los grupos e intereses, que en trminos democrticos sean legtimos. No cabe, entonces, la exclusin y la imposicin de un grupo por encima de los dems; en este punto la leccin ya est o debera estar aprendida. Concluyo, pues, rescatando las palabras del propio presidente espaol, Adolfo Surez, quien escribi a propsito:
Una enseanza reconfortante que yo, al menos, he recibido de la transicin espaola, en la que he participado de modo fundamental, es que no existe el determinismo histrico. En la historia de esta etapa, vivindola y hacindola, he recibido la ratificacin ms importante de una idea esencial: que el futuro, lejos de estar decidido, es siempre reino de la libertad, abierto e inseguro, aunque previsible por los anlisis que realicemos de las condiciones estructurales y las fuerzas operantes de la sociedad en que vivimos, entre las que se cuenta, como motor esencial, la voluntad libre de los hombres que han de protagonizar la historia.186

El futuro est abierto y depende exclusivamente de nosotros. Una democracia plena y consolidada nos espera. Hacia all vamos.

186 Cit. por Colomer, Josep Mara, El modelo espaol de democratizacin , Poltica y Gobierno, Mxico, primer semestre de 1999, pp. 176 y 177.

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