AGUA Y TERRITORIO:

Derechos de los ciudadanos

y organización administrativa

Judith Domínguez Serrano

(Coordinadora)

2013
346.04691 Domínguez Serrano, Judith
D43 Agua y territorio: derechos de los ciudadanos y organización administrativa /
Judith Domínguez Serrano.. -- Jiutepec, Mor. : Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua, ©2013.
366 pp.
ISBN: 978-607-7563-82-2

1. Gestión integrada de recursos hídricos 2. Política hídrica 3. Derechos de agua

4. Servicios públicos

Coordinación editorial:
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua.

Coordinación de Comunicación,
Participación e Información.

Subcoordinación de Vinculación, Comercialización

y Servicios Editoriales.

Primera edición: 2013

Diseño editorial:
Gema Alín Martínez Ocampo

Foto de portada:
Cortesía de CONAGUA

D.R. © Instituto Mexicano de Tecnología del Agua

Paseo Cuauhnáhuac 8532
62550 Progreso, Jiutepec, Morelos
MÉXICO
www.imta.gob.mx

D.R. © El Colegio de México, A.C.

Camino al Ajusco 20, Pedregal de Santa Teresa,
La Magdalena Contreras
10740, Ciudad de México, Distrito Federal.

ISBN: 978-607-7563-82-2

Impreso en México – Printed in Mexico

 Índice

Introducción 5
Judith Domínguez

I. Planiicación hídrica y ordenación territorial

Coordinación entre la gestión del agua

y del territorio 25
Judith Domínguez

Planiicación hídrica y territorial: 61

coordinación de competencias
Ángel Menéndez Rexach

La gestión del agua por demarcaciones hidrográicas:

la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea
y su aplicación en España 97
Jorge Agudo

La gestión transfronteriza del agua entre México

y Estados Unidos: evolución de los instrumentos 143
de cooperación
Blanca Torres
La regulación de los ríos compartidos entre
España y Portugal. El Convenio de Albufeira 173
Ana de Marcos

II. Servicios públicos de agua en el territorio

Competencias regionales y municipales

en la prestación del servicio público de agua
y saneamiento 239
Víctor Hugo Alcocer Yamanaka y Fernando Flores

La regulación de la inanciación del servicio público

del agua en el Derecho europeo y su incorporación
al Derecho interno español 265
Blanca Rodríguez-Chaves Mimbrero

Marco legal, pobreza y morosidad en el pago

de los servicios del agua en el norte de México 303
Ismael Aguilar y Jean-Daniel Saphores

Disponibilidad de agua para nuevos desarrollos

urbanos en la legislación española 333
Juan Antonio Chinchilla
 Introducción
Judith Domínguez
El Colegio de México

E
l presente libro aborda la problemática del agua en relación
al territorio desde una perspectiva institucional y jurídica1; su
contenido analiza los problemas de articulación entre la planiicación
hídrica y la del territorio, así como la de los servicios públicos en relación a
la disponibilidad de agua y la gestión transfronteriza del agua, donde se han
adoptado mecanismos jurídicos para compartir los recursos hídricos que
cruzan los límites político-administrativos y de los cuales son dependientes
dos o más países; en este caso, se analizan los tratados irmados en la frontera
norte de México con Estados Unidos y el Convenio de Albufeira irmado
entre España y Portugal.
El libro presenta artículos de los contextos mexicano y español con la
intención de analizar los mecanismos jurídicos y administrativos que existen
para coordinar la gestión del agua2 y del territorio. En él se podrá realizar

1 Reúne la contribución de varios autores de El Colegio de México, el Instituto Mexicano

de Tecnología del Agua y de la Universidad Autónoma de Madrid y presenta los resulta-
dos del Seminario Internacional que tuvo lugar en julio de 2011 sobre “Agua y territorio:
derechos de los ciudadanos y organización administrativa” organizado conjuntamente por
El Colegio de México, La Universidad Autónoma de Madrid y el Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua. Se enmarca dentro de los proyectos “Gobernanza del agua: cambios
jurídicos, sociales e institucionales” de la Convocatoria Ciencia Básica, de El Consejo Na-
cional de Ciencia y Tecnología (CONACYT); PRODESTCAM-CM: Programa de De-
sarrollo Territorial y Gestión del Agua en la Comunidad de Madrid (S2007/HUM-0474)
y del proyecto “La política hídrica: 1917-2010” del Instituto Mexicano de Tecnología del
Agua.
2 En el desarrollo del proyecto del CONACYT sobre gobernanza del agua iniciado en el
2007 se fueron detectando las causas estructurales que provocan disfuncionalidades en
la gestión del agua, muchas de ellas de carácter institucional, legal y administrativo. Este
libro aborda la parte jurídica e institucional sobre la gestión del agua y del territorio.

5
un ejercicio de derecho comparado para la gestión ambiental, del agua y
del territorio atendiendo a sistemas jurídicos con una misma tradición y
organización administrativa descentralizada, lo que permite identiicar sin
mucho esfuerzo, los mecanismos viables de incorporación a nuestro sistema
administrativo.
Lo que en el planteamiento teórico de la planeación resulta lógico, como
la coordinación de planes sectoriales, no es precisamente lo que sucede
jurídicamente y mucho menos lo que se observa en la realidad. Las crisis
hídricas de sobreexplotación, escasez o contaminación, tienen origen entre
otras causas, en estos fallos jurídicos, que si bien son previsibles, no están
previstos y diicultan la articulación entre niveles de gobierno e incluso
dependencias y órganos administrativos.
Una aportación común en todos los artículos, es la identiicación del marco
jurídico como causa del problema (cuando es un marco débil o incompleto)
o como solución (cuando es necesario reformular o replantear lo normativo,
incluso los principios en torno al cual se han dictado).
En México, la planeación territorial está desvinculada de la planiicación
hídrica, generando un impacto ambiental negativo en el entorno. Aunque
en el sistema de planeación mexicano se prevé la necesidad de coordinar
actuaciones, no se han formulado los mecanismos jurídicos para tal efecto,
realizándose de forma separada, paralela, voluntariosa e incluso descoordinada.
Si bien es cierto, cada vez menos y poco a poco se van reduciendo los ámbitos
de discrecionalidad. La falta de estos mecanismos ha llevado a decisiones
contradictorias dentro de un mismo territorio; por un lado se puede proteger
el medio ambiente a través de un programa de ordenamiento ecológico, pero
este instrumento no pareciera tener alcances vinculantes para la aprobación de
nuevos desarrollos inmobiliarios o proyectos urbanos, turísticos o económicos,
pues se aprueban planes de desarrollo urbano sin la adecuada previsión de la
disponibilidad de agua en las zonas previstas para el crecimiento de la ciudad.
Por mencionar algunas de las situaciones más frecuentes que se observan,

6
existen asentamientos humanos en zonas no aptas para habitar o de alto
riesgo, agravando no sólo la presión ambiental sobre los recursos naturales y
el medio ambiente en general, sino la propia vulnerabilidad social.
La planiicación hídrica nacional en México se realiza desde 1975 cuando
surge el primer Plan Nacional Hidráulico, pero muy recientemente se realiza
de forma sistemática a nivel regional y se dictan para las trece regiones
hidrológico-administrativas. En el PNH 2007-2012 se establecieron metas
e indicadores, pero escasas referencias a la ordenación territorial, aunque se
orientaba a la gestión integrada de los recursos hídricos. En la programación
hídrica nacional, la disponibilidad de agua en calidad y cantidad que
condicione las autorizaciones de uso del suelo no aparece como obligatoria,
aun cuando esté prevista en alguna legislación de las entidades federativas.
La consecuencia es el desarrollo de proyectos que no son viables al no existir
agua suiciente en la zona. Posteriormente es cuando se plantean los problemas
que esta descoordinación causa, que resulta costoso o con alta conlictividad
social, e incluso inviables.
Esto nos lleva a airmar que a pesar de existir una planeación urbana más
ordenada desde la década de los setentas y una planeación territorial con
criterios ambientales desde inales de la década de los ochentas; no han sido
vigentes.
El Ordenamiento Ecológico General del Territorio, después de más de
veinte años de estar previsto en la legislación ambiental y de ser considerado
como de utilidad pública (artículo 2 LGEEPA), fue recientemente aprobado
en el Diario Oicial de la Federación (DOF 7 de septiembre de 2012), sin
embargo, cabría la pregunta de ¿cómo ha inluido en las decisiones públicas
del agua a partir de su aprobación?
Este Ordenamiento Ecológico General del Territorio se deine como “el
instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso
del suelo y las actividades productivas, con el in de lograr la protección del
medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los

7
recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las
potencialidades de aprovechamiento de los mismos” (artículo 3 LGEEPA).
La LGEEPA establece que el ordenamiento ambiental del territorio deberá
ser observado por todas las dependencias; el periodo transcurrido desde
la expedición de esta ley (1988) nos demuestra que no ha tenido ninguna
vigencia, o simplemente surgieron otros ordenamientos ante la preocupación
de la degradación ambiental no previstos en la legislación, tales como los
ordenamientos ecológicos comunitarios. Se entendió que el ordenamiento
ecológico local sólo era válido para las áreas rurales o lo que no fuera ciudad,
por lo que no fue coordinado con el ordenamiento urbano (artículo 20 bis
LGEEPA); la ciudad por el contrario, respondía a una planeación urbana, lo
que le permitió propagarse aun sobre zonas de conservación o de alto valor
ambiental; pues aquellos, en caso de existir, provenían, de una autoridad más
débil que la urbana.
Sin embargo, son vinculantes y obligatorios de acuerdo con la LGEEPA
pues prevé que “Las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal que ejerzan atribuciones que les conieren otros ordenamientos
cuyas disposiciones se relacionen con el objeto de la presente Ley, ajustarán
su ejercicio a los criterios para preservar el equilibrio ecológico, aprovechar
sustentablemente los recursos naturales y proteger el ambiente en ella
incluidos, así como a las disposiciones de los reglamentos, normas oiciales
mexicanas, programas de ordenamiento ecológico y demás normatividad
que de la misma se derive” (artículo 7).
El ordenamiento ecológico del territorio no sólo es un principio de
actuación de las administraciones públicas, sino rector mismo de la planeación
nacional, al disponer el artículo 17 que en ésta se deberá incorporar la política
ambiental y el ordenamiento ecológico.
Planeación urbana por el contrario, no existe en todo el país. En el
periodo 2000-2006 existió un Plan nacional de desarrollo urbano, que no
tuvo continuidad en la siguiente administración, y que ahora, nuevamente se

8
retoma con la creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano, denominado Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda
2013-2018 que reconoce las disparidades y desequilibrios regionales por la
distribución de la población de forma desigual y la urbanización desordenada,
y en los cuales, la disponibilidad de agua se vuelve un aspecto crítico. Una
de sus preocupaciones es el acceso a vivienda y servicios para la población.
¿Cómo se compagina con la protección del entorno ambiental? Es esta uno
de los cuestionantes de este libro.
En la Ley de Aguas Nacionales (LAN) se encuentra un vacío, pues sí
establece que la planiicación es obligatoria para la gestión integrada de los
recursos hídricos, pero ninguna mención hace a la vinculación con los otros
sectores del medio ambiente, o la planeación territorial. Será la legislación
estatal de aguas la que prevea –sólo en algunos casos— la comprobación
de la disponibilidad de agua previa a otras autorizaciones, como la Ley de
Aguas del Distrito Federal; que sin embargo, no se aplica.
Lo que pudiera parecer obvio no siempre lo es jurídicamente. Por esa
razón este libro tiene la intención de abordar experiencias del derecho
internacional derivadas de una misma tradición jurídica; se presenta lo
previsto en el sistema jurídico español como un punto de comparación sobre
las técnicas jurídicas y administrativas posibles, para no dejar la coordinación
administrativa e interinstitucional, -cuando de una misma actuación sobre
el territorio se trata-, a la buena voluntad de los órdenes de gobierno o de
las dependencias, ni mucho menos, al traslado de iguras jurídicas que no
responden a nuestra tradición.
En la temática que nos ocupa, centrales son la igura de la coordinación
y los conceptos de transversalidad e integralidad. Desde la experiencia
española del deber de colaboración y de cooperación que deriva de su Estado
de autonomías, tal como lo ha interpretado el Tribunal Constitucional, se
debate la ausencia o la fragilidad de éstas en la legislación mexicana, lo que
ha permitido actuaciones paralelas o contradictorias.

9
 En México existe legislación que prevé la coordinación de los órdenes de
gobierno en las materias tasadamente previstas en la Constitución y para lo
cual se expiden leyes generales que articulan competencias. Y no obstante
estar implícito en el modelo federal el deber de colaboración y cooperación
para que los otros órdenes de gobiernos ejerzan sus facultades plenamente,
en las materias no previstas, se diiculta mucho esta cooperación.
Muchas veces la cooperación se da de manera “informal”, sin los necesarios
acuerdos administrativos, producto de la necesidad de la conurbación, como
el dotar de agua potable a poblaciones de los municipios conurbados a la
ciudad central; otros, producto de la resolución inmediata de un problema,
como los casos de contaminación de agua con efectos en la salud que activan
urgentemente la actuación gubernamental de los tres órdenes de gobierno;
o los que derivan de un compromiso político, tales como la inanciación
de determinadas obras. Nuestro sistema de planeación urbana prevé que
estas deberán estar insertas en un esquema de coordinación, lo cierto es que
pueden construirse y autorizarse obras sin respetar estas previsiones, que
precisamente no representan las acciones ordenadas sobre el territorio.
Otro instrumento es la irma de acuerdos y convenios entre entidades
federativas, que es la manera tradicional de atender problemáticas
especíicas; lo cierto es que hoy en día, la gestión y las necesidades de agua
dentro del país sobrepasan los límites político-administrativos de dos o más
entidades federativas, quienes hacen valer su soberanía y competencias que
la Constitución les atribuye, de tal manera que son fuente de conlictividad.
También es cierto que no puede dejarse al pacto entre dos regiones o
entidades federativas cuestiones como trasvases, en los que ahora sabemos
que las afectaciones ambientales pueden trasgredir sus fronteras. El enfoque
integral es necesario y hay que concretarlo con técnicas e instrumentos de
control administrativo, en todos los niveles.
En el sistema jurídico español lo dispuesto en la planiicación hídrica es
obligatorio para el ordenamiento territorial, lo que ha sido motivo de varios

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conlictos competenciales entre comunidades autónomas y el Estado. La
legislación administrativa ha previsto diversos mecanismos preceptivos y/o
vinculantes que van desde los informes hasta la superposición de planes, o la
vinculatoriedad de lo dispuesto en la planiicación ambiental o hídrica previo
a las autorizaciones de uso del suelo. Los artículos de los colegas españoles
presentan estas técnicas y su funcionamiento que derivan del derecho
administrativo.
Cuando es posible, la obra intercala los artículos del sistema jurídico
mexicano y del español con la inalidad de que el lector establezca diferencias
y semejanzas, puntos de partida y comparación.
El primer artículo titulado “Coordinación entre la gestión del agua y del
territorio”, aborda la problemática de los recursos hídricos que existe en México
porque la ordenación urbana no siempre respeta los criterios de protección de
los recursos hídricos. Se vive la crisis de las ciudades latinoamericanas que han
crecido sin planeación, en zonas no aptas, en la informalidad o irregularidad
provocando un fuerte estrés hídrico; el caso de la Zona Metropolitana del
Valle de México es el ejemplo de lo que no debe pasar porque revertir o
solucionar esta situación es muy costoso. El crecimiento metropolitano en
esta zona en lugares donde no existe disponibilidad de agua lleva a proponer
soluciones gubernamentales como el traer el agua de fuentes más lejanas para
abastecer a un área metropolitana en la que la autoridad municipal autorizó
un uso del suelo sin tener en cuenta las previsiones en materia hídrica. La ley
de aguas del Distrito Federal recoge un dictamen de factibilidad vinculante
y previo a la autorización de uso del suelo, pero la tramitación administrativa
que realiza la Secretaría de Desarrollo y Vivienda no permite realizar ese
análisis técnico para conocer si existe disponibilidad de agua o no. Esto ha
provocado conlictos administrativos y lo que se observa, es que la ciudad
sigue expandiéndose con un limitado control sobre los usos del suelo.
En este artículo también se expone el contenido y potencial del Programa
de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, como instrumento de

11
intervención administrativa que establece una zoniicación ambiental sobre
el país, estableciendo las áreas de atención prioritaria y las áreas de aptitud
sectorial, resultado de un diagnóstico ambiental.
El artículo titulado “Planiicación hídrica y territorial: coordinación de
competencias” muestra los instrumentos de planiicación en el territorio
español, así como las competencias de cada orden de gobierno y la forma
en que se articulan para incidir coordinadamente sobre un mismo territorio,
destacándola como “una necesidad ineludible, que sería insensato desconocer”.
Una de las ideas centrales de este artículo es que “la coordinación entre la
planiicación hidrológica y la territorial y urbanística no se debería plantear
como un problema de prevalencia de un plan sobre otro y, por tanto, como una
cuestión de poder entre autoridades de diferente nivel territorial, sino como una
exigencia de complementariedad entre instrumentos que cumplen funciones
diferentes y entre los que hay una dependencia”, y es este reconocimiento el que
nos lleva a una mejor gestión territorial. La lectura de estos dos artículos nos
permite identiicar mecanismos que pueden ser útiles para esta indispensable
coordinación entre la gestión del agua y la del territorio.
El artículo “La gestión del agua por demarcaciones hidrográicas: la
Directiva Marco del Agua de la Unión Europea y su aplicación en España”,
ofrece un detallado recorrido desde la expedición de la Directiva en el año 2000
hasta la transposición al derecho interno español y los problemas que se han
presentado en el camino de adoptar nuevas demarcaciones territoriales, en este
caso, hidrográicas. Con una tradición de casi un siglo de gestionar por cuencas
hidrológicas, la nueva DMA exige una delimitación diferente para comprender
todas las aguas, incluidas las subterráneas y las de transición, lo cual planteó
retos para los países miembros de la UE. España no fue ajena e incumplió los
plazos establecidos en la normativa europea haciéndose acreedora a sanciones.
Varias lecciones pueden extraerse del análisis del proceso de implementación de
la DMA, desde las disposiciones sobre la calidad de las aguas, los instrumentos
que se crean alrededor de las técnicas autorizatorias para complementar un

12
esquema de alto nivel de protección, los plazos graduales para la incorporación
de las nuevas disposiciones y obligaciones para los estados; ofrece asimismo
un panorama de las complicaciones administrativas que se presentaron en un
Estado como España con un alto nivel de descentralización, y cuyos entes
deben coordinarse necesariamente para dar cumplimiento a la obligación que
deriva por exigencias de la Unión Europea. Presenta cómo han evolucionado
los instrumentos en el ámbito europeo en materia de gestión integrada de los
recursos hídricos.
El artículo titulado “La gestión transfronteriza del agua entre México y
Estados Unidos; evolución e instrumentos de cooperación”, ofrece un panorama
de la creación de vínculos de conianza para la gestión de los ríos Colorado y
Bravo, aguas que comparten México y Estados Unidos y muestra que del
conlicto ha nacido la cooperación para usar conjuntamente de las aguas. Se
ofrece un panorama desde la irma del Tratado de 1944 entre los dos países,
las acciones conjuntas especialmente en materia de saneamiento de los ríos en
busca de mejorar la calidad de las aguas, el establecimiento de obligaciones
o decisiones que afectan a ambos lados del río a través de las minutas que
complementan “de facto” medidas no previstas en el Tratado pero que se han
visto como necesarias en el transcurrir de los años hasta la discusión reciente
de temas como las afectaciones del cambio climático. Se analizan también las
instituciones creadas en la frontera norte tales como la Comisión Internacional
de Límites y Aguas, los bancos que inancian las obras ambientales en la zona
fronteriza delimitada y las instituciones certiicadoras para que la inanciación
tenga lugar. La tesis que presenta es que el agua puede ser origen de conlicto
pero también de cooperación y es lo que la autora observa con las acciones
que se han sucedido. Asimismo, sostiene que las acciones de cooperación
construidas “no son logros menores si tomamos en cuenta la asimetría entre
los dos países tanto en términos de poder, nivel de desarrollo económico y
tecnológico y recursos inancieros que no facilitan la cooperación formalizada.
Vencer resistencias, generar conianza no es tarea fácil.”

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 El artículo “La regulación de los ríos compartidos entre España y Portugal.
El Convenio de Albufeira” ofrece una exposición y análisis de cómo se fue
conformando el acuerdo para la gestión de las aguas entre España y Portugal
siguiendo los principios del derecho internacional para la gestión de cuencas, un
dato importante es que este Convenio de 1998 coetáneo a la DMA considera las
aguas subterráneas, a diferencia del sistema instaurado entre México y Estados
Unidos que sólo se reiere a las aguas supericiales y a determinados ámbitos
de cooperación. Este Convenio abarca cinco demarcaciones hidrográicas.
Asimismo, presenta las afectaciones en virtud de la DMA pues exige, entre
otras cosas, la creación de demarcaciones hidrográicas. Presenta la evolución
del derecho internacional aplicable con diversos hitos y documentos que se
analizan ampliamente para llegar a la DMA.
El análisis de los instrumentos internacionales creados para gestionar
conjuntamente aguas compartidas a partir de estas dos experiencias
nos permite conocer y comparar los mecanismos creados e identiicar
posibles ámbitos aún no desarrollados, en los cuales se puede avanzar en el
aprovechamiento y conservación de las aguas transfronterizas.
Especial mención merece “El nuevo derecho de los acuíferos
transfronterizos” que no es desarrollado en esta obra, pero que puede
tener efectos importantes sobre la actual gestión de los ríos compartidos,
si existe voluntad de incorporarlo, tal como recientemente sucedió sobre el
Acuífero Guaraní. Esta nueva resolución internacional (63/124) adoptada
en las Naciones Unidas, establece un régimen de gestión de los “sistemas
de acuíferos”, para lo cual debe generarse información dado que poco se
conoce sobre el funcionamiento de estos, cuando según datos de la propia
ONU pueden almacenar hasta el 96% del agua dulce3. Globalmente, se
utiliza un 65% de los recursos hídricos subterráneos en la irrigación, un
25% al suministro de agua potable y un 10% a la industria en general.

3 UNESCO, “Asamblea General de las Naciones Unidas adopta Resolución sobre la Ley
de Acuíferos Transfronterizos”. Disponible en http://www.unesco.org/water/news/acuife-
ros_transfronterizos.shtml, consultado el 27 de noviembre de 2012, 9:54 am.

14
 Es una ley con un articulado mínimo (19 artículos) que abarca los
temas relativos a la creación de conianza para generar información que
sea aceptada por los países involucrados, respeta la soberanía sobre los
recursos hídricos de cada país como entrada para el diálogo y propone en
el mediano plazo la posibilidad de gestionarlos conjuntamente. Las voces
no se han hecho esperar y algunos estudiosos de las aguas subterráneas
¬–principalmente de Estados Unidos— deienden la propiedad nacional e
incluso privada de estas aguas, lo que muestra que no es fácil establecer
estos vínculos de cooperación. Se han inventariado hasta el momento 273
acuíferos transfronterizos, por cuanto hace a nuestro continente 68 en el
continente americano, 21 en América del Norte, 18 en América Central, 4
en el Caribe y 30 en América del Sur.
El primer paso hacia la evolución del régimen legal para las aguas
subterráneas tendría que ser el reconocer la interrelación entre aguas
supericiales y aguas subterráneas, es decir, la unidad del ciclo hidrológico
para la gestión y ésta debería incorporarse en los acuerdos transfronterizos,
cuestión que llevará tiempo. En segundo lugar, la incorporación de los
principios establecidos en esta ley que son: el reconocimiento de la soberanía
de los Estados del acuífero, la utilización equitativa y razonable sobre las
aguas subterráneas, la obligación de no causar un daño sensible, la obligación
general de cooperar, y el intercambio regular de datos e información, la
protección y preservación de los ecosistemas que dependan del sistema de
acuíferos o acuífero, el principio de precaución en caso de incertidumbre,
así como un deber de vigilancia a partir del intercambio de datos.
Se pretende con esto que los Estados del acuífero elaboren y ejecuten
planes para la adecuada gestión de sus acuíferos o sistemas acuíferos
transfronterizos y siempre que resulte apropiado se establecerá un
mecanismo conjunto de gestión.
Este nuevo derecho internacional establece que en el plazo de diez años se
tenga un marco para 1) La comprensión del funcionamiento de los recursos

15
subterráneos transfronterizos (uso y aprovechamiento), 2) la gestión de los
acuíferos transfronterizos que se reiera a la disponibilidad, sustentabilidad
de los mismos, vulnerabilidad del acuífero e intercambio de información, 3) la
generación de conocimiento basado en la ciencia y la tecnología, intercambio
de información, colaboración/cooperación y comunicación entre los estados
miembros para desarrollar estrategias, 4) reglas estandarizadas y comunes,
protocolos relativos a datos, información, parámetros y procedimientos de
gestión, 5) el desarrollo y establecimiento de marcos legales ad hoc a partir
de los principios internacionales, donde resulten apropiados. La minuta
(242) de la CILA de la frontera norte ya hace referencia al intercambio
de información cuando se tengan obras proyectadas pero queda un largo
camino por recorrer no sólo hacia la comprensión del funcionamiento de los
acuíferos, sino de la gestión.
Otro grupo de artículos se reiere a la prestación de los servicios públicos
en relación a la disponibilidad del agua y la autorización de usos del suelo; en
ambos contextos (mexicano y español) los cambios de uso de suelo así como
su autorización corresponde a los municipios, con alguna intervención de la
entidad federativa o la Comunidad Autónoma (en razón de la competencia
de ordenamiento territorial), y sobre el cual se han articulado varias técnicas
previsorias para el caso español respecto a la disponibilidad de agua que
deberá asegurar el que propone un proyecto.
El artículo “Competencias regionales y municipales en la prestación
del servicio público de agua y saneamiento” aborda la intervención de los
entes de gobierno que de acuerdo con nuestro sistema jurídico mexicano
realizan la prestación del servicio, pero también de aquellos que tienen otras
atribuciones, como la autoridad federal con los apoyos federalizados que
otorga a través de los diversos programas orientados a alcanzar la cobertura
universal y la eiciencia de los organismos operadores; expone el problema
de la eiciencia y propone la creación de indicadores a partir de una
metodología desarrollada por el IMTA. El artículo ofrece un comparativo

16
internacional sobre la eiciencia para ubicar al país y reconoce que gran
parte del problema proviene de un esquema de descentralización hacia los
municipios, no acabado a raíz de la reforma al artículo 115 constitucional.
El artículo “La regulación de la inanciación del servicio público del
agua en el derecho europeo y su incorporación al Derecho interno español”
nuevamente aborda lo dispuesto en la DMA, en esta ocasión reiriéndose al
principio de “recuperación de costes” como un instrumento para conseguir
la inanciación de los servicios públicos; expone que no ha sido fácil la
incorporación del principio al derecho interno dado que la tradición de la
política hídrica se refería al ciclo completo de las aguas con el objetivo de
sostener los gastos de la administración del agua, por lo que han existido
siempre subvenciones sine die, este es un primer problema a resolver, pero
también el contenido del principio que se reiere a la recuperación de los
costes del servicio relacionados con el agua, que incluye los costes relativos
a los recursos y los costes medioambientales; concluye con una propuesta de
lege ferenda para superar las disfuncionalidades del sistema jurídico español
y dar cumplimiento a lo dispuesto en la DMA.
Por el contrario, el siguiente artículo expone el problema de la morosidad
en el pago de los servicios de agua, drenaje, alcantarillado y tratamiento de
las aguas residuales titulado “Marco Legal, Pobreza y Morosidad en el Pago
de los Servicios del Agua en el Norte de México”, a partir de un estudio de
los organismos operadores y de 34 proveedores de tres ciudades del norte
del país (Tijuana, Ciudad Juárez y Nuevo Laredo); la metodología incluye
a la población en situación de pobreza para analizar su incidencia en el pago
o no de los servicios de agua. Una de sus conclusiones es que además de
otros factores como la inadecuada facturación, la insuiciencia de recursos
materiales y humanos o un deiciente sistema de recaudación, la debilidad
del marco jurídico es determinante. Utiliza como medio de comparación el
marco legal de los estados de Baja California, Chihuahua y Tamaulipas, con
legislación reciente.

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 El artículo “Disponibilidad de agua para nuevos desarrollos urbanos en
la legislación española” parte también de un análisis de las disposiciones
de la DMA aplicables a los planes urbanos en relación a la disponibilidad
de agua, que deberá estar garantizada; así se establece que un “suelo
urbanizado” necesariamente lleva implícito en la deinición el suministro de
agua potable y la evacuación de las aguas residuales, la dotación mínima de
agua para los desarrollos urbanísticos, así como la interdependencia de la
legislación hidrológica y la urbana. Desde el procedimiento de aprobación
de los instrumentos de planeación debe garantizarse la suiciencia hídrica;
esto se realiza a través de las técnicas administrativas antes expuestas como
los informes preceptivos de la autoridad regional del agua, destacando los
efectos en caso de no realizarse, y inalmente expone la coniguración de
la ejecución de las obras de abastecimiento y saneamiento como un deber
urbanístico del desarrollador, pero no sólo esto, sino que se asegura un caudal
mínimo. Estas previsiones permiten un control ex ante del crecimiento
orientado de la ciudad.
Como podrá constatar el lector, el libro resulta de interés y actualidad
para la discusión teórica y de política pública respecto a la ordenación
territorial y a la disponibilidad de agua. No se incluyen, aunque fueron
objeto del Seminario Internacional, las discusiones relativas a los
asentamientos inseguros frente al cambio climático. Las limitaciones de
tiempo y presupuesto no permitieron incorporarlas pero están disponibles
en la versión digital.
Esperamos brindar al lector un material que abone a la discusión y a la
propuesta de orientaciones de política pública, derivadas de un análisis de
derecho comparado, máxime ahora que el derecho humano al agua se sitúa
en el centro del debate con aplicabilidad en los tribunales.

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 ACRÓNIMOS

APAZU Programa de Agua Potable, Alcantarillado y

Saneamiento en Zonas Urbanas
APF Administración Pública Federal
ATC Auto del Tribunal Constitucional
ATP Dispositivo ATP
BANOBRAS Banco Nacional de Obras Públicas
BANXICO Banco de México
BDAN Banco de Desarrollo de América del Norte
BEIF Fondo de Infraestructura Ambiental Fronteriza
CADC Comisión para la Aplicación y Desarrollo del
Convenio
CCAA Comunidades Autónomas
CE Constitución española
CESP Comisiones estatales de servicios públicos
CESPT Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana
CILA Comisión de Límites y Aguas
CNA Comisión Nacional del Agua
CNI Comisión Nacional de Irrigación
COCEF La Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza
COFIDAN Corporación Financiera de América del Norte
COMAPA Comisiones Municipales de Agua Potable y
Alcantarillado
CONAGUA Comisión Nacional de Agua
CONAPO Consejo Nacional de Población
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación
DGAPA Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado
DMA Directiva Marco de Agua
DOF Diario Oicial de la Federación
EAE Evaluación ambiental estratégica
EPA Agencia de Protección Ambiental
ETI Esquema de los temas importantes

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FICA Fondo de Inversión para la Conservación del Agua
FJ Fundamento Jurídico
FOAEM Fondo de Apoyo para Estados y Municipios
GIRH Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
IDP Programa de Cooperación para el Desarrollo
Institucional
IMTA Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática
IPH Instrucción de planiicación hidrológica
JAD Junta de Agua y Drenaje
JMAS Junta Municipal de Agua y Saneamiento
LAN Ley de Aguas Nacionales
LAT Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas
LGCC Ley General de Cambio Climático
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente
MAC Mecanismo de Apoyo Crediticio
NADB North America Development Bank
NATBANK Banco de América del Norte
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico
OMS Organización Mundial de Salud
ONG Organización No Gubernamental
PAOT Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento
Territorial
PE Preservación Ecológica
PHC Planes hidrológicos de cuenca
PHN Plan Hidrológico Nacional
PIGOO Programa de Indicadores de Gestión de Organismos
Operadores
PLHICEN Plan Hidráulico del Centro
PLHIGON Plan Hidráulico del Centro

20
PLHINO Plan Hidráulico del Noroeste
PND Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección
POEGT Programa de Ordenamiento Ecológico General del
Territorio
PORN Planes de ordenación de los recursos naturales
PRODERITH Programa de Desarrollo Rural Integrado del
Trópico Húmedo
PRODESTCAM-CM Programa de Desarrollo Territorial y Gestión del
Agua en la Comunidad de Madrid
RE Rescate ecológico
RPH Reglamento del Plan Hidrológico
SAHOP Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas
SARH Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
SDUyOT Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación
del Territorio
SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales
y Pesca
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SRH Secretaría de Recursos Hidráulicos
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea
TC Tribunal Constitucional
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte
TRLA Texto Refundido de la Ley de Aguas
TRLS Texto Refundido de la Ley de Suelo
UE Unión Europea

21
 I. Planiicación hídrica
y ordenamiento territorial
24
 Coordinación entre la gestión
del agua y del territorio
Judith Domínguez
El Colegio de México

Resumen

E
l presente artículo presenta la problemática ambiental y de presión
sobre los recursos hídricos por la falta de vigencia de los mecanismos
de ordenamiento territorial previstos en la legislación, cuestión
que, entre otras razones de fondo, tiene origen en la falta de vinculación
de la coordinación entre administraciones y gobiernos. Aun cuando está
implícita en el modelo federal y prevista en la legislación ambiental, la
falta de referencia en la legislación de aguas provoca vacíos y ámbitos de
amplia discrecionalidad para los diversos órdenes de gobierno. Con base a
las soluciones propuestas en modelos federales, se presenta una referencia
a diversos mecanismos que pueden permitir avanzar en la necesaria
coordinación de la gestión del territorio en función de la disponibilidad del
agua.

Palabras clave: ordenación del territorio, disponibilidad de agua, gestión

pública.

25
Introducción

La actual desvinculación entre la planiicación hídrica y la planiicación

territorial ha llevado a decisiones incorrectas, improvisadas o incluso a la
ausencia de las mismas, provocando un fuerte estrés ambiental e hídrico.
Comúnmente se airma que en México no existe planeación, por más que
cada sexenio se expida un Plan Nacional de Desarrollo del cual derivan
acciones especíicas para los temas de la agenda pública de ese momento. El
problema no es la falta de planes o diagnósticos, sino la falta de continuidad
de las propuestas, incluso la ausencia de un entendimiento común sobre un
problema especíico, en este caso, del agua en relación al territorio.
A ines del periodo gubernamental 2007-2012 se presentó la Agenda
del Agua 2030, un documento programático que identiica ya esta falta de
vinculación entre la gestión del agua y el ordenamiento territorial y propone
varias medidas entre las que prioriza los asentamientos seguros frente a
inundaciones y propone la creación de una Secretaría del Ordenamiento
Territorial; si bien esta última depende de una reorganización del Ejecutivo
Federal y puede cuestionarse su viabilidad, lo cierto es que ya puso en la
agenda pública la coordinación administrativa. El Programa Especial de
Cambio Climático previamente ya había identiicado también este problema
y la Ley General de Cambio Climático y la Ley General de Protección Civil
abordan el tema desde la óptica de la gestión integral de riesgos. No obstante,
la coordinación entre estas dos planiicaciones u organizaciones abarca una
gama mucho más amplia de problemas de gestión interadministrativa e
intergubernamental. Y son los temas que se abordarán en este capítulo.

La planificación en materia ambiental,

territorial y de aguas en méxico

La década de los setentas representa los inicios del ambientalismo en México

y con ello la preocupación por una planeación de largo plazo. Surgieron los

26
planes de desarrollo urbano de las ciudades en auge, como la Ciudad de
México, el primen Plan Nacional Hidráulico (1975) y las primeras leyes en
materia ambiental orientadas a prevenir la contaminación (1972).
En materia de agua la intención de programar la realización de obras
tuvo lugar desde 1934, a cargo de la Comisión Nacional de Irrigación (CNI)
y con el inicio del periodo de la Gran Obra Hidráulica (SARH, 1980),
con planes regionales que sobrepasaban la autoridad de los estados con el
consecuente descontento de los gobernadores.
Las primeras obras de la CNI fueron realizadas en la región norte del
país, con la intención de aprovechar las aguas internacionales compartidas
con Estados Unidos para asegurar los derechos nacionales en estas aguas,
y en segundo lugar, para fomentar el desarrollo de esta región (Samaniego,
2006).
La Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) inició una nueva
tendencia, enfocada al aprovechamiento de los recursos hídricos para todos
los usos (CNA 1989-1993), sin que el agrícola perdiera su importancia, pero
con la necesidad de ijar las preferencias de uso. Puede airmarse que el
desarrollo agrícola marcó la construcción de grandes obras hidráulicas, a
las cuales prontamente se les vio la multifuncionalidad respecto a los usos.
Se crearon las comisiones ejecutivas para el desarrollo integral de las
cuencas de los ríos más importantes de la República, entendidas como cuenca
económica con base en el valor de sus recursos hidráulicos, a través de las cuales
se fomentaría el aprovechamiento de todos los recursos de la cuenca. Los
principales desarrollos hidráulicos fueron en el riego agrícola, los servicios
urbanos, la industrialización, las comunicaciones, educación y saneamiento,
de los cuales derivaban otras actividades secundarias.
En la década de los setentas primó el desarrollo integral de las regiones,
formulándose el Plan Hidráulico del Noroeste (PLHINO), el Plan Hidráulico
del Centro (PLHIGON) y el Plan Hidráulico del Centro (PLHICEN), que
mostraron las soluciones basadas en grandes infraestructuras hidráulicas

27
pero que no necesariamente fueron guía para las acciones nacionales, tal es
el caso del PLHINO que aun hoy en día es un tema pendiente para algunos
de sus defensores.
La política de pequeña irrigación y fomento de áreas rurales iniciada
por el presidente Cárdenas en 1967, logró consolidar el Plan Nacional de
Pequeña Irrigación y en 1978 el Programa de Desarrollo Rural Integrado
del Trópico Húmedo (PRODERITH), que tenía por objeto incrementar
la producción agrícola, pecuaria y forestal en la región; mejorar el nivel de
vida de las familias atendidas y auspiciar un uso eiciente y racional de los
recursos del trópico que logró cierta continuidad en el sureste del país.
En materia de agua potable en 1965 se adoptó el Programa Nacional de
Agua Potable (únicamente para áreas urbanas) con el objetivo de “lograr en
el más breve plazo un aumento y mejoría sustancial en los servicios de agua
potable de las localidades urbanas del país, de manera que las inversiones
den su mayor rendimiento” (Robledo, 1969: 232).
Lo que se observa es la expedición de algunos planes sin continuidad,
en ausencia de un diagnóstico de los recursos hídricos disponibles,
orientándose más por la intención política de desarrollar ciertas regiones.
Para la creación del Plan Nacional Hidrológico, que representa el comienzo
de la planeación periódica en el sector a nivel nacional, se tuvieron que
generar los datos con base en la escasa información disponible, se trabajó
dos años previamente en reunir la información, sistematizarla y detectar
los vacíos de monitoreo, generación de datos, supervisión y control sobre
los recursos hídricos. Este plan se formuló con el objetivo a largo plazo
de instituir un proceso sistemático de planeación del aprovechamiento de
los recursos hidráulicos para la selección racional de programas, proyectos
y políticas en esta materia, que coadyuvaran al logro de los objetivos del
desarrollo socioeconómico nacional.
Sus objetivos inmediatos fueron cuatro: 1) formular políticas relacionadas
con el aprovechamiento y control del agua, recomendando las medidas

28
institucionales pertinentes; 2) formular programas alternativos de desarrollo
hidráulico a corto, mediano y largo plazo, incluyendo una identiicación
preliminar de proyectos; 3) diseñar un sistema de información que cubriera
las necesidades inmediatas y asegurara el lujo de datos para su planeación
sistemática; 4) establecer un programa sistemático de capacitación y
adiestramiento que cubriera las necesidades complementarias de personal
en todas las áreas y actividades comprendidas en los planes, programas y
proyectos para el aprovechamiento de los recursos hidráulicos.
Los programas nacionales hídricos (o hidráulicos en el inicio) posteriores
al PNH de 1975, tuvieron la intención de guiar el aprovechamiento y
conservación del recurso. En el PNH 1995-2000 se estableció el Programa
de Manejo y Control del Sistema Hidrológico, y dentro de éste: el Programa
de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; el Programa Hidroagrícola;
el Programa de Uso del Agua en la Industria, Generación de Energía
Eléctrica, Acuacultura y Pesca; y el Programa de Uso de los Cuerpos de
Agua para Recreación y Turismo, Navegación y el Medio Natural.
En el primer gobierno del siglo XXI el agua se reconoció como un
recurso estratégico de seguridad nacional; se estableció como unidad básica
para la administración del agua la cuenca hidrológica, así como el manejo
de los recursos integrado y la toma de decisiones con la participación de los
usuarios; no obstante, la referencia al territorio estuvo ausente.

29
 Cuadro 1. Planeación del sector hídrico, 1975-2012

Planeación del sector hídrico en relación a la planeación territorial

Periodo Objetivos
1975 Su objetivo a largo plazo fue formular e instituir un proceso
Plan sistemático de planeación del aprovechamiento de los recursos
Hidráulico hidráulicos para la selección racional de programas, proyectos
Nacional y políticas en esta materia, que coadyuvaran al logro de los
objetivos del desarrollo socioeconómico nacional.
1981 Se consideró la continuidad de objetivos con las siguientes
Plan estrategias: la mejor utilización del agua en todos los sectores
Nacional usuarios; políticas regionales con características propias por
Hidráulico cuenca en lo que respecta a demanda y consumo; mejora del
proceso de manejo del agua por medio de una mayor investigación
y capacitación hidráulica.
1995-2000 En este Plan el objetivo fue reducir los rezagos y limitaciones
Programa en la disponibilidad del agua, que afectaban a grupos sociales
Hidráulico desprotegidos; el saneamiento integral de cuencas, comenzando
por aquellas cuya contaminación produce mayores efectos
negativos para la salud, la economía y el ambiente; la seguridad
jurídica en el derecho al uso de las aguas nacionales y bienes
inherentes; administración del recurso de manera más eiciente, a
través de la descentralización progresiva y constante de programas
y funciones a los usuarios y autoridades locales dentro del marco
del Nuevo Federalismo; e inducir patrones de utilización del agua
más eicientes en riego, uso doméstico, uso industrial, a in de
preservar la disponibilidad y calidad futuras del recurso.

2001-2006 Se plantearon como objetivos: el uso eiciente del uso del agua
Programa en la producción agrícola; la ampliación de la cobertura y calidad
Nacional de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento; el
Hidráulico manejo integral y sustentable del agua en cuencas y acuíferos; la
promoción del desarrollo técnico, administrativo y inanciero del
sector hidráulico; y la disminución de los riesgos y atención de los
efectos de inundaciones y sequías.

30
 Cuadro 1. Planeación del sector hídrico, 1975-2012 (continuación)

2007-2012 Sus objetivos fueron mejorar la productividad del agua en el

Programa sector agrícola; incrementar el acceso y calidad de los servicios
Nacional de agua potable, alcantarillado y saneamiento; promover el
Hídrico manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos;
mejorar el desarrollo técnico, administrativo y inanciero del
sector hidráulico, la prevención de los riesgos derivados de los
fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos y atención de
sus efectos; evaluar los efectos del cambio climático y atender
sus efectos; evaluar los efectos del cambio climático en el ciclo
hidrológico.

Fuente: elaboración propia.

El Programa Nacional Hídrico4 constituye el documento rector que

integra los planes hídricos de las cuencas a nivel nacional; en éste se deinirá
la disponibilidad, el uso y aprovechamiento de los recursos hídricos y las
estrategias, prioridades y políticas para alcanzar un desarrollo regional
sustentable y la gestión integrada de los recursos hídricos (artículo 3.
XLII LAN).Su formulación corresponde al Ejecutivo Federal, a través
de la autoridad del agua, denominada Comisión Nacional del Agua, a
quien corresponderá la coordinación con los otros órdenes de gobierno,
utilizando los consejos de cuenca que constituyen espacios de convergencia
y concertación entre gobiernos, usuarios y sociedad organizada.
La planiicación hídrica constituye un instrumento de política hídrica,
orientado no sólo a la ordenación de los usos de los recursos hídricos, sino
también a la conservación de los recursos naturales, los ecosistemas vitales
y el medio ambiente (artículo 15 LAN); en la propia ley se establece como
objetivo último responder a las directrices y prioridades que demanden

4 El término Plan está reservado, de acuerdo con la Ley de Planeación, al Plan Nacional
de Desarrollo, utilizándose para los demás, el de Programa.

31
el bienestar social y el desarrollo económico; en el último periodo varios
elementos marcaron estas directrices, como el desarrollo humano
sustentable, que se verá plasmado en algunas reformas constitucionales
que más adelante se abordarán. Otros conceptos fueron el de economía
competitiva, aun cuando poco impacto tuvo en la política hídrica, pues no se
adoptaron decisiones trascendentales sobre los recursos hídricos para este
in.
La LAN prevé la existencia de programas hídricos por cuencas
hidrológicas o grupos de éstas, y de subprogramas especíicos, regionales
o por recurso, que pueden surgir a partir de los consejos de cuenca; en
algunas regiones esta previsión tuvo lugar, con programas consensuados
dentro del propio consejo para atender problemas de saneamiento o escasez,
tales como en el Valle de México o la región Balsas.
Al ser un Estado Federal, las entidades federativas pueden expedir
sus propios programas estatales de agua, y es lo que sucede en el país,
coexistiendo 32 programas que no siempre están alineados al programa
nacional, y cuyo contenido se orienta más a la regulación del servicio público,
pues en el esquema actual de GIRH el nivel estatal carece de competencias
en materia de aguas, salvo las que se otorgan por la propia ley para las aguas
de jurisdicción estatal que hubieren sido identiicadas y decretadas como
tales y su participación en los consejos de cuenca, órganos de concertación
(artículo 5.I LAN). Esta previsión deriva de los artículos constitucionales 27
párrafo quinto y 73 Fracción XVII; el primero para establecer la propiedad
de la Nación sobre todas las aguas, el segundo establece la competencia del
Congreso de la Unión para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento
de las aguas de jurisdicción federal, lo que ha signiicado dejar vacía la
competencia estatal, pues no se declaró explícitamente la concurrencia
en la materia, lo que ha provocado decisiones unilaterales y verticales
de la autoridad federal contra las cuales la entidad federativa no puede
hacer prácticamente nada. En este contexto la reforma que implementó la

32
GIRH es importante dado que incorpora el principio de descentralización,
operando a través de los organismos regionales del agua (organismos de
cuenca), pero no con los otros órdenes de gobierno, para los cuales queda
vigente el régimen constitucional de competencia federal exclusiva.
El Programa Nacional Hídrico se elabora sobre la base de la planeación
democrática y es resultado de la consulta entre los sectores y actores sociales
en torno al agua, constituyendo el instrumento rector de la política de
aguas en el país. Para la formulación del que aún está vigente se realizaron
consultas regionales y se establecieron estrategias y metas, después de un
proceso largo de consultas. Algunas de las metas no se cumplirán porque
no fueron realistas, sin embargo, las presiones gubernamentales llevaron a
establecerlas sin el debido soporte, especialmente las que se marcaron para
calidad del agua, cultura del agua o actualización del registro de derechos
de agua. Asimismo, la expedición de la reforma estructural al marco jurídico
traía aparejada la de un nuevo reglamento, que nunca se expidió, lo que
provocó varios problemas de aplicación de la ley, especialmente de certeza
o seguridad, pues la ley refería el funcionamiento de la GIRH a varios
reglamentos que no surgieron5.
En el Programa Hídrico Nacional debe integrarse la clasiicación de
los cuerpos de agua de acuerdo con los usos que se destinen, los balances
hídricos (que no existen para todos los cuerpos de agua aún), las estrategias
y políticas de regulación de los recursos, los mecanismos de inclusión social,
de inanciamiento e inversiones, sustentado en una red de información
nacional (Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y
conservación del agua), inalmente, la instrumentación y evaluación de este
y los subprogramas especíicos.

5 En el país no existe ningún mecanismo para exigir responsabilidad al Ejecutivo; en este

caso, a la Comisión Nacional del Agua, quien tenía obligación de expedir un nuevo regla-
mento, pero tampoco para el legislativo, cuando se establece un plazo perentorio para
dictar una nueva ley, caso que sucederá muy probablemente con la reforma al artículo 4°
constitucional sobre derecho humano al agua.

33
 Varias previsiones son importantes en materia ambiental a que la ley
obliga pero que no aparecen en el Plan Nacional Hidráulico, tales como el
uso ambiental o de conservación ecológica, la cuota anual de renovación de
las aguas, la sustentabilidad hidrológica y de ecosistemas vitales, y en función
de estos la factibilidad de explotar las aguas del subsuelo en forma temporal
o controlada. Muchos acuíferos están decretados como sobreexplotados;
pero son aún más los que se encuentran en esta situación, pues si no existe
el balance hídrico decretado, el argumento legal para negar una concesión
de aguas se torna difícil.
Se prevé en la LAN la existencia de subprogramas para atender conlictos
por el uso y aprovechamiento del agua, de las concesiones otorgadas o la
transmisión de derechos, el reúso, el control y preservación de los mismos,
el inventario de aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.
Discursivamente los planes anteriores identiicaron la problemática
aunque no resultaron muy coherentes con la actuación gubernamental, que
más bien fue dispersa; fueron repetitivos en algunos temas y se incluyeron
en los últimos especialmente los nuevos desafíos, tales como el cambio
climático; pero no es hasta la Agenda 2030 y el Programa Especial de Cambio
Climático que se contemplan acciones, responsables, incluso algunos plazos
para su ejecución, y lo más importante, acciones transversales, especialmente
bajo el eje de cambio climático y agua.
La Agenda del Agua 2030 publicada en el 2011 se suma a la estrategia
de planeación del sector, y busca ser el mecanismo para el despliegue de una
política de sustentabilidad en materia hídrica. Este plan de acción consta
de cuatro ejes: ríos limpios, cuencas en equilibrio, cobertura universal y
asentamientos seguros frente a inundaciones catastróicas; para lograrlo
se establecieron 14 componentes. Se estima que sólo tres de estos pueden
alcanzarse antes del 2030 (toda la supericie de riego tecniicada, todas
las aguas municipales tratadas, suburbios urbanos conectados a redes),
mientras que los demás requieren de actuaciones a más largo plazo.

34
 Se estima que podrán alcanzarse cinco componentes después de
2030 (todas las aguas industriales tratadas, localidades rurales con agua
potable, organismos operadores funcionando eicientemente, cuencas
autoadministradas, todos los acuíferos en equilibrio). Los seis componentes
restantes no tienen dentro de esta Agenda un tiempo deinido para
cumplirse (todos los ríos y lagos sin basura, fuentes de contaminación
difusa bajo control, todas las aguas industriales tratadas, todas las aguas
tratadas se reutilizan, eicaz ordenamiento territorial, zonas inundables
libres de asentamientos humanos, sistemas de alertamiento y prevención
con tecnologías de punta); y es en donde precisamente se ubica el tema
tratado en este artículo de la vinculación entre la planiicación y gestión
hídrica con la territorial.
Aun sin ser vinculante, la Agenda 2030 fue retomada en la elaboración
de los 13 planes hidrológicos regionales por el Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua (IMTA), órgano descentralizado encargado de brindar
el soporte técnico y cientíico a la autoridad del agua (art.14 bis 3 LAN). El
proceso de elaboración duró varios años y por la asimetría de información
regional, no todos partieron de información completa, lo que diicultó su
realización, aunque se siguió la misma metodología para todos, con un
diagnóstico que integró la variabilidad climática y escenarios de sequía,
al de distribución y disponibilidad del recurso hídrico. Estos representan
un ejercicio de análisis técnico prospectivo, sobre cuatro grandes ejes
que se identiicaron en la Agenda del Agua 2030 y que son: Cuencas y
acuíferos en equilibrio, Ríos limpios, Cobertura Universal y Asentamientos
seguros frente a inundaciones catastróicas. Para cada uno de estos ejes se
establecieron metas e indicadores y contienen un programa de inversiones y
inanciamiento, así como las acciones transversales necesarias.
En materia ambiental, si bien existieron leyes de prevención y control
de la contaminación (1972), es hasta el primer Plan Nacional de Desarrollo
(1983-1988) que se incorporó por primera vez de manera explícita la

35
“ecología” en la estrategia de desarrollo integrándose a los principios
económicos, políticos y sociales, mientras que la reforma agraria integral y
el sector agua formaron parte de las estrategias sectoriales.

Mapa 1. Regiones hidrológico administrativas para la planiicación

y gestión del agua en México

Fuente: Boletín Geomático. Infoteca de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, México, 2012

Es en el PND 1989-1994, que se identiicó la orientación de asentamientos

humanos hacia zonas donde existiera abundancia del recurso, lo cierto es
que no funcionó de tal manera, pues el crecimiento industrial y urbano se
observa en ciertas zonas (Ciudad de México, Monterrey) que es donde se
había decidido previamente desarrollarlas. La preocupación en estas zonas
fue la de búsqueda de agua y la transferencia de cuencas, inclusive lejanas
para asegurar la oferta de agua en la región.

36
 En el PND 1995-2000 la variable ambiental se incorporó a los objetivos
nacionales de manera independiente, sobre la base del principio de
sustentabilidad.
En las normativas de uso del suelo y de gestión del agua del ámbito de
las entidades federativas y de los municipios se prevé un desarrollo urbano
ordenado desde los primeros planes de la década de los setentas, pero lo
cierto es que el patrón que ha seguido el crecimiento urbano es el de la ciudad
dispersa con el consecuente costo de brindar servicios públicos de agua y
saneamiento a sus habitantes, la ubicación en zonas de riesgo o de alto valor
ambiental, y la consecuente informalidad o irregularidad en el uso del suelo,
que además se ha visto permeada por algunos casos de corrupción. La Ciudad
de México representa el ejemplo de este crecimiento en el que sólo se tuvo en
cuenta, por mucho tiempo, la expansión económica e industrial, la atracción
poblacional como una ciudad próspera, es decir, el modelo de ciudad que no
es sustentable, dado que el uso de los recursos naturales sólo fue visto como
insumo de la producción, sin tener en cuenta el impacto ambiental, ni siquiera
como “externalidad”.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente prevé
la existencia de un ordenamiento ecológico del territorio, como un instrumento
que potencialmente puede ordenar con criterios ambientales, además de los
urbanos, el crecimiento de las ciudades; no obstante, dos situaciones se han
dado desde la expedición de esta ley, la primera fue la falta de vigencia de este
instrumento, pues no se expidió a nivel nacional aunque sí existieron varios
ordenamientos ecológicos del territorio regionales, estatales, locales o marinos,
cuyas áreas se orientan ahora hacia un uso más sustentable de sus recursos
naturales; la segunda es que la competencia federal es débil en este sentido y
las decisiones principales recaen en el nivel local, que sujeto a periodos cortos
de gobierno no permiten en muchos casos continuidad en las acciones.
El 8 de septiembre de 2012 (DOF 07 de septiembre de 2012) entró en
vigor el Programa de Ordenamiento Ecológico General de Territorio, tras un
largo proceso de reformulación y consultas. Estaba previsto en la LGEEPA,

37
pero es hasta el Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2012 que se concreta su
formulación como una decisión de política pública: en el Eje 2 “Economía
competitiva y generadora de empleos” y en el Eje 4 “Sustentabilidad
ambiental”; considerando entre sus estrategias ““Instrumentar acciones para
ejecutar el ordenamiento ecológico del territorio nacional” (Estrategia 9.1).
Correspondía al Objetivo 9 “Identiicar y aprovechar la vocación y
el potencial productivo del territorio nacional a través del ordenamiento
ecológico, por medio de acciones armónicas con el medio ambiente que
garanticen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales”, junto
con otros instrumentos a los cuales no sustituyó, como los decretos de Áreas
Naturales Protegidas.
El ordenamiento territorial también fue previsto en el Objetivo 5 del
Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012
“a in de propiciar un uso del territorio que privilegie la incorporación de
la variable ambiental en las actividades sectoriales y la protección de zonas
críticas para la conservación de la biodiversidad y de los bienes y servicios
ambientales”. Se consideró para su formulación “un esquema participativo,
transversal e integral que permitiera la articulación de las políticas,
programas y acciones de los tres órdenes de gobierno con la participación
de la sociedad civil organizada” (POEGT). Para su elaboración en el 2010
se conformó un Grupo de Trabajo Intersecretarial para el Ordenamiento
Ecológico General del Territorio, integrado por las Secretarías de
Gobernación; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales;
Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Reforma Agraria; Turismo.
En este grupo se integraron también el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía y los organismos públicos descentralizados Petróleos Mexicanos
y la Comisión Federal de Electricidad, cuyas labores fueron coordinadas
por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
El ordenamiento ecológico es “el instrumento de política ambiental cuyo
objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas,

38
con el in de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis
de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento
de los mismos”. Se supone condiciona las actividades humanas permitidas
dentro del territorio, aunque de su lectura se desprende que orienta, invita,
a determinado actuar, pues reconoce que no es la Federación la que autoriza
el uso del suelo. La propuesta consiste en una regionalización ecológica6 ya
prevista en el Reglamento de Ordenamiento Ecológico que desarrolla las
disposiciones en la materia de la LGEEPA con la intención de identiicar
áreas de atención prioritaria7 y las áreas de aptitud sectorial8.
Asimismo, establece los lineamientos9 y estrategias ecológicas10 necesarias
para entre otras acciones, orientar la ubicación de las actividades productivas y de
los asentamientos humanos.

6 La base para la regionalización ecológica, comprende unidades territoriales sintéticas

que se integran a partir de los principales factores del medio biofísico: clima, relieve, ve-
getación y suelo. La interacción de estos factores determina la homogeneidad relativa del
territorio hacia el interior de cada unidad y la heterogeneidad con el resto de las unida-
des. Con este principio se obtuvo como resultado la diferenciación del territorio nacional
en 145 unidades denominadas unidades ambientales biofísicas (UAB), representadas a
escala 1:2,000,000, empleadas como base para el análisis de las etapas de diagnóstico y
pronóstico, y para construir la propuesta del POEGT.
7 Las áreas de atención prioritaria de un territorio, son aquellas donde se presentan o se
puedan potencialmente presentar conlictos ambientales o que por sus características am-
bientales requieren de atención inmediata para su preservación, conservación, protección,
restauración o la mitigación de impactos ambientales adversos. Se establecieron cinco
niveles de prioridad: Muy alta, Alta, Media, Baja y Muy baja.
8 Las áreas de aptitud sectorial están previstas en el artículo 24 del ROE y se identiicaron
de manera integral en el territorio sujeto a ordenamiento, a través de las UAB, en las que
concurren atributos ambientales similares que favorecen el desarrollo de los programas,
proyectos y acciones de las dependencias y entidades de la APF.
9 Los diez lineamientos ecológicos que se formularon para este Programa relejan el estado
deseable de una región ecológica o unidad biofísica ambiental, se instrumentan a través
de las directrices generales que en lo ambiental, social y económico se deberán promover
para alcanzar el estado deseable del territorio nacional.
10 Las estrategias ecológicas están deinidas como “los objetivos especíicos, las acciones,
los proyectos, los programas y los responsables de su realización dirigidas al logro de los
lineamientos ecológicos aplicables en el territorio nacional”.
Se deinieron tres grandes grupos de estrategias: las dirigidas a lograr la sustentabilidad
ambiental del territorio, las dirigidas al mejoramiento del sistema social e infraestructura
urbana y las dirigidas al fortalecimiento de la gestión y la coordinación institucional.

39
 Entre las estrategias que se recogen en el POEGT, algunas se reieren a
acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno con la participación
de la sociedad civil organizada. Por este momento, se expondrán las que se
reieren a la coordinación en materia ambiental, territorial e hídrica. Dentro
de los tres lineamientos una estrategia se reiere a la prevención, mitigación
y la atención de riesgos naturales y antrópicos por los tres órdenes de
gobierno (lo ambiental); otra a la generación de las condiciones necesarias
para el desarrollo de ciudades y zonas metropolitanas seguras, competitivas,
sustentables, bien estructuradas y menos costosas, dada la constatación de
las actuales.
Esta estrategia es del ámbito social, pues entre sus acciones están la
atención de zonas marginadas, el rescate de espacios públicos deteriorados
e inseguros, el fortalecimiento institucional de municipios y la mejora de
la comprensión, experiencia y disfrute de las ciudades, la promoción del
asociacionismo municipal. Mención especial requiere que se identiica como
una estrategia frenar la “expansión desordenada de las ciudades, dotarlas de
suelo apto para el desarrollo urbano y aprovechar el dinamismo, la fortaleza
y la riqueza de las mismas para impulsar el desarrollo regional”, lo cual
representa un punto de partida diferente al patrón que sigue el crecimiento
urbano en la actualidad reorientándolo hacia una mejor y más adecuada
planeación urbana. Las acciones dentro de esta estrategia son las siguientes:
• Acelerar la regularización de los predios y propiciar un desarrollo
más ordenado y menos disperso, en el que se facilite la concentración
de esfuerzos en zonas con ventajas competitivas.
• Incrementar la disponibilidad de suelo apto impulsando mecanismos
para la creación de reservas territoriales, tanto para uso habitacional
como para actividades económicas, sujetas a disposiciones que
garanticen el desarrollo de proyectos habitacionales en un entorno

40
 urbano ordenado, compacto, con certidumbre jurídica, con
infraestructura, equipamientos y servicios adecuados y suicientes.
• Concluir la regularización de los asentamientos irregulares que
existen hoy en día, acompañados de una política de fortalecimiento
municipal y reservas territoriales para que las ciudades puedan
crecer de forma ordenada y asegurando los derechos de propiedad
de sus habitantes.
• Promover que las áreas verdes per cápita en las zonas urbanas
se ajusten a los estándares recomendados por la Organización
Mundial de Salud, OMS, y la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico, OCDE.

Lo que revela ya la intención de ordenar la expansión urbana.

También se identiicó otro grupo de estrategias dirigidas al fortalecimiento

de la gestión y la coordinación institucional, entre ellas la deinición
y el respeto a los derechos de propiedad rural dentro de las relativas al
marco jurídico, y otro grupo relativo a la planeación del ordenamiento
territorial, sobre el catastro municipal y la información agraria y el impulso
al desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre gobiernos, en
éstas, el ordenamiento ecológico se vuelve central tanto en costas como del
territorio, su propuesta se reiere a un ordenamiento integrado.
La regionalización ecológica que se hace para el año 2012 es la siguiente:
De tal manera que el POEGT promueve un esquema de coordinación
y corresponsabilidad entre los sectores de la APF —a quienes está dirigido
este Programa— que permite generar sinergias y propiciar un desarrollo
sustentable en cada una de las regiones ecológicas identiicadas en el
territorio nacional. Ahora bien, orienta para tomar acciones en el grupo
intersecretarial ya mencionado.
La Ley General de Cambio Climático también prevé la coordinación
entre los órdenes de gobierno para un mejor ordenamiento territorial. En

41
Fuente: http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/
Documents/documentos_bitacora_oegt/documentos/anexo_1_mapas_
poegt.pdf. Consultado el 19 de noviembre de 2012, 2:01 pm.

el título segundo de la recién aprobada ley relativo a la coordinación de

competencias, se repiten las que ya vienen atribuidas a los tres órdenes de
gobierno en la legislación sectorial, así la Federación tiene dos facultades
que son el establecimiento, regulación e instrumentación de las acciones
de cambio climático aplicables al desarrollo regional y urbano (artículo 7),
las entidades federativas la de ordenación territorial de los asentamientos
humanos y desarrollo urbano de los centros de población en coordinación con
sus municipios y delegaciones (artículo 8), y a los municipios corresponde el
ordenamiento ecológico local y el desarrollo urbano (artículo 9).

42
Los mecanismos de coordinación entre la
planificación hídrica y la planificación
territorial y urbanística

La vinculación entre agua y territorio es una preocupación constante, sin

embargo, no se producen las reformas para que tenga lugar y los impactos
derivan en catástrofes socialmente construidas. Lo expuesto en el apartado
anterior revela ya la identiicación del problema de coordinación y en varios
instrumentos programáticos y legales se deja ver la necesidad de reforzar la
prevista en la LGEEPA.
A pesar de existir un marco constitucional de coordinación que el propio
federalismo impone, la interpretación estricta y restringida de la concurrencia
competencial en la Constitución y la ausencia de una obligación explícita
en la legislación administrativa no ha permitido la coherencia que lleva
implícita la planeación.
La Ley de Aguas Nacionales no dice nada al respecto. Respetuosa
de regular sólo los recursos hídricos dejó de lado la vinculación con el
territorio, aunque como hemos visto, se ve corregida en los documentos
gubernamentales posteriores, pero que no alcanzan la fuerza de ley. Es
reglamentaria del párrafo V del artículo 27 constitucional en materia de usos
y aprovechamiento sobre los recursos naturales y regula su administración,
regulación, protección y control a través de un órgano desconcentrado
de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, que es la
Comisión Nacional del Agua (artículo 9 LAN), pero nada dice respecto a
la coordinación entre órdenes de gobierno, que hoy se ha visto necesaria
para conservar los recursos hídricos evitando las decisiones unilaterales
y desvinculadas. Tan es así que en la reciente reforma constitucional al
artículo 4° para introducir el derecho humano al agua, se aprovechó para
solicitar una Ley General de Aguas.

43
 El artículo 27 constitucional, en su párrafo tercero impone la ordenación
de los asentamientos humanos y el establecimiento de las “adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques a
efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población”,
que da fundamento a la Ley General de Asentamientos Humanos (DOF
21 de julio de 1993). En esta ley se establece la concurrencia competencial
de los tres órdenes de gobierno en materia de ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos (artículo 6 y 11), aun cuando ha tenido varias
reformas, no se prevé la coordinación en materia de planiicación en
relación a la disponibilidad de agua, tratándose como temas separados. La
previsión del Artículo 7, Fracción III de esta ley de que “las necesidades de
reservas territoriales para el desarrollo urbano consideren la disponibilidad
de agua” es inoperante, dado que desapareció la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos del organigrama actual, y no pasó expresamente esta
función a la Comisión Nacional del Agua ni a la secretaría que desempeña
las funciones ambientales o a la Secretaría de Desarrollo social.
El ordenamiento territorial tiene como objetivo de acuerdo con esta
ley, mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural, y
los instrumentos son los diversos planes territoriales y urbanos. Esta ley
se reiere a los servicios urbanos, que temporalmente fue acorde con la
reforma constitucional al artículo 115 que atribuyó en 1989 la competencia
de prestar los servicios públicos a los municipios y regular los usos del suelo.
Pero no condiciona la distribución poblacional a la disponibilidad de agua,
de tal manera, que se han producido crecimientos urbanos desordenados
y dispersos que en las grandes zonas metropolitanas están provocando
situaciones críticas de escasez de agua.
La ordenación del territorio de acuerdo con la vigente Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal está a cargo de la Secretaría de Desarrollo
Social (SEDESOL), a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano
y Ordenación del Territorio (SDUyOT), quien formula la política de

44
desarrollo territorial y de las ciudades, metrópolis y regiones orientando sus
acciones hacia el modelo de ciudad compacta, que permita la concentración
de ventajas comparativas de localización, recursos naturales, infraestructura
y cadenas productivas consolidadas, donde resulta más viable impulsar el
crecimiento económico, la productividad y el empleo, atendiendo a varios
objetivos: la mitigación de la pobreza, la calidad de la vida, la inclusión
social, la sustentabilidad ambiental, la productividad, la competitividad, y la
participación en el entorno económico global prevaleciente. La dimensión
espacial que se introduce en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) se
orienta a impulsar la planeación regional, sistémica e intersectorial para
lo cual requiere de coordinación con autoridades estatales y municipales
para la implementación de programas y proyectos. Se pretende un Sistema
Urbano Nacional incluyente, competitivo, y sustentable, constituido por
ciudades ordenadas y productivas.
Esta subsecretaría carece de facultades decisorias en la materia, dado
que están constitucionalmente reservadas a los municipios (artículo 115
Fracción V.a) que dispone que los municipios, en los términos de las leyes
federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar
y administrar la zoniicación y planes de desarrollo urbano municipal; de
tal manera que su función se reduce al fomento, análisis, estudios, diseño
y propuesta de una política urbana y territorial sustentable; cuenta con
algunas funciones de coordinación a través de la suscripción de convenios
con las entidades federativas y los municipios, entendida en su sentido
amplio, (artículo 27 del reglamento interior de la Secretaría de Desarrollo
Social, (DOF de 11 de julio de 2006), reforzado en el POEGT.
La concurrencia de competencia se articula a través de acuerdos de
coordinación entre las entidades de la Administración Pública Federal,
las entidades federativas y los municipios y, en su caso, convenios de
concertación con los sectores social y privado, en los cuales, entre otras
cosas, se especiican los mecanismos e instrumentos inancieros para la

45
dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos. Aun como
competencia exclusiva municipal, si dos centros urbanos están situados en
territorios municipales de dos o más entidades federativas o tiendan a formar
una continuidad demográica, la Federación, las entidades federativas y
los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y
regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros
con apego a la ley federal de la materia (artículo 115. V).
El Programa General de Desarrollo Urbano (2007-2012) consideró
que el ordenamiento territorial debía promover la eiciencia económica del
territorio para abatir la desigualdad regional y en éste no está presente el
tema del agua. El Objetivo 3 del PND proponía lograr un patrón territorial
nacional que frenara la expansión desordenada de las ciudades, proveyera
suelo apto para el desarrollo urbano y facilitara el acceso a servicios y
equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales.
Por otro lado, existe la ordenación ecológica del territorio que está
a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), quien promueve la realización de ordenamientos
ecológicos del territorio que sirven de marco para el uso sustentable de los
recursos naturales; no obstante, derivado de una errónea interpretación
de lo que se dispone en la legislación ambiental, se entendió que sólo se
podía ordenar ecológicamente lo rural, dado que lo urbano se regía por la
ordenación de los usos del suelo. El ordenamiento ecológico constituye el
instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso
del suelo y las actividades productivas, con el in de lograr la protección
del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de
los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro
y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. Una reforma en
el 2007 a la ley ambiental introdujo un supuesto más a considerar en el
ordenamiento ecológico del territorio y es el equilibrio que debe existir
entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales, y el

46
impacto ambiental de los nuevos, así como de las obras asociadas a estos
(artículo 19 fracción IV y V de la LGEEPA).
En la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
(LGEEPA) se establece un marco para el aprovechamiento sustentable del
agua que se orienta a su buen uso y a evitar su contaminación o deterioro;
los criterios aquí establecidos deben ser considerados en el otorgamiento de
concesiones, permisos y autorizaciones, aunque no estaba en la intención
de legislador referirse a las autorizaciones urbanísticas, pues remite su
formulación e integración en el Programa Nacional Hidráulico, que como
ya se dijo, no recoge ninguna previsión respecto al ordenamiento territorial,
sino sólo en lo referente a las autorizaciones y permisos en materia
hidráulica. Esta aseveración se ve reforzada por lo que dispone el artículo
92 de la LGEEPA de aseguramiento de la disponibilidad del agua y abatir
los niveles de desperdicio, pero a través de la promoción del ahorro y uso
eiciente del agua y el tratamiento de las residuales y su reúso. Es decir, no
es la legislación ambiental tampoco la que orienta la correlación entre la
planiicación hídrica y la territorial ni en donde se establecen disposiciones
orientadas a este aseguramiento de agua.
La problemática del agua es central en el Programa de Ordenación de
la Zona Metropolitana del Valle de México, dado que en el centro del país
se concentran más de 20 millones de personas y las fuentes de agua están
en situación crítica de sobreexplotación especialmente los acuíferos; mucha
del agua que abastece a la Ciudad de México y su zona metropolitana
proviene de una cuenca externa transportándose por más de 40 km y en
su canalización se pierde aproximadamente un 40% del agua, con unos
costos eléctricos excesivos, pues se bombea el agua a más de 1,100 metros
por lo elevado que se encuentra la ciudad. De ahí que es preocupante el
patrón de desarrollo territorial vigente, pues las otras zonas metropolitanas
tienen características similares, tales como la dispersión poblacional, el
estrés hídrico y ambiental sobre sus recursos naturales y la contaminación

47
urbana.El régimen especial del Distrito Federal recogido por el artículo
122 de la Constitución otorga la facultad de legislar en materia de
planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del
suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda;
construcciones y ediicaciones; vías públicas, así como regular la prestación
y la concesión de los servicios públicos; lo que completa el esquema de
distribución competencial en la materia. Cabe mencionar que el Distrito
Federal tiene un régimen especial que históricamente se ha mantenido, y en
este caso concreto, las 16 delegaciones, pues no existen municipios, pueden
realizar programas delegacionales urbanas o programas parciales, pero no
ostentan ninguna competencia en materia de agua o servicios públicos.
En la legislación estatal se pueden encontrar mecanismos vinculantes
entre la gestión de los recursos hídricos y la autorización del uso del suelo; en
algunas leyes se encuentra un condicionamiento expreso a la disponibilidad
de agua para la autorización de nuevos desarrollos urbanos (artículo 4.XV
de la Ley de aguas del Distrito Federal y artículo 72 de la Ley de aguas del
Estado de México expedida en el 2011), pero no en todas, que justiicaría
la atribución a una dependencia federal esos lineamientos expuestos líneas
arriba. El instrumento es un dictamen de factibilidad, que es “la opinión técnica
vinculante y obligatoria que emite la dependencia encargada de la operación
hidráulica en el Distrito Federal, relativa a la dotación de los servicios
hidráulicos de agua potable, agua residual tratada y drenaje, previamente a
la obtención de la Licencia de Construcción (artículo 4, fracción XV), que
corresponde otorgar a la autoridad del agua.
“Artículo 62. El Sistema de Aguas dictaminará la factibilidad
de otorgamiento del servicio a nuevos fraccionamientos, conjuntos
habitacionales, comerciales, industriales, mixtos o de otro uso, así como
en los casos de ampliación o modiicación del uso o destino de inmuebles,
considerando la disponibilidad del agua y de la infraestructura para su
prestación. En el caso de otorgamiento de la factibilidad de servicios, el

48
Sistema de Aguas determinará el cálculo hidráulico en la red disponible
complementándolo con aforos, monitoreo para su aprobación o negativa”
Y corresponde a la autoridad del agua veriicar que la autoridad en
materia de usos del suelo no otorgue el permiso de construcción sin esta
opinión técnica11. El Sistema de Aguas de la Ciudad de México constituye
la autoridad del agua y el organismo operador en el Distrito Federal, es
un órgano desconcentrado de la autoridad ambiental estatal con limitada
injerencia en el desarrollo urbano.
Los efectos negativos no sólo se han producido sobre el medio ambiente,
pues la ausencia del agua ha llevado a demandas hacia los propios
desarrolladores inmobiliarios, quienes paradójicamente han denunciado
a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda ante la Procuraduría
Ambiental y del Ordenación del Territorio (PAOT) del Distrito Federal,
considerando violados sus derechos, aunque ésta es autoridad en materia de
derechos individuales en materia ambiental y urbana. Pero la situación es
signiicativa de mencionar dado que es relejo de la debilidad legal de esta
coordinación en materia de planiicación y de autorizaciones. Es a través
de la vía jurisdiccional que se han resuelto estos casos, con la consiguiente
pérdida de tiempo para los particulares, en ausencia de mecanismos de
coerción o sancionatorios ante la mala actuación administrativa.
Otras leyes estatales condicionan el traslado de dominio al pago de
derechos de agua (Ley de Aguas de Coahuila expedida en el 2009 o la Ley
de Aguas de Baja California).

11 Desafortunadamente, por una reforma administrativa para evitar cargas burocráticas

excesivas a los ciudadanos se delegaron a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
del Distrito Federal la emisión de este dictamen técnico, quien no cuenta con personal
capacitado a tal efecto, y en la práctica, es un trámite más, que automáticamente se otorga
a los desarrolladores, junto al Estudio de Impacto Urbano. Esta situación fue observada
por la Consejería Jurídica del gobierno del Distrito Federal, quien recomendó su correc-
ción, que no ha tenido lugar después de más de dos años.

49
 La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (DOF de 29 de enero
de 1996) deine el certiicado único de zoniicación de uso de suelo especíico
y factibilidades, como “el documento oicial expedido en los términos de
los párrafos anteriores, el cual se elabora con las opiniones técnicas de
las unidades administrativas competentes, y en el que se hace constar la
posibilidad de dotación de agua, servicios de drenaje y desagüe pluvial,
de impacto ambiental, vialidad y uso de suelo, para la construcción de
conjuntos habitacionales de hasta 200 viviendas o 10,000 metros cuadrados
de construcción para uso habitacional y hasta 5,000 metros cuadrados de
construcción para uso comercial, industrial y de servicios, excepto para los
proyectos que requieran estudio de impacto urbano o urbano-ambiental, de
acuerdo con su Sistema de Información Geográica
Prevé asimismo áreas libres de construcción y recarga de aguas pluviales
al subsuelo como una posibilidad, a través de áreas permeables (en un
30%) como andadores o estacionamientos, y en los casos de promoción de
vivienda de interés social y popular, podrá pavimentarse hasta el 50% del
área libre con materiales permeables.
Cuando por las características del subsuelo en que se encuentre ubicado
el predio, se diiculte la iniltración del agua, o ésta resulte inconveniente
por razones de seguridad por la iniltración de substancias contaminantes,
o cuando por razones de procedimiento constructivo no sea factible
proporcionar el área jardinada que establece la zoniicación, se podrá utilizar
hasta la totalidad del área libre bajo el nivel medio de banqueta, considerando
que el área libre que establece la zoniicación deberá mantenerse a partir
de la planta baja en todo tipo de terreno y deberá implementarse un
sistema alternativo de captación y aprovechamiento de aguas pluviales,
tanto de la supericie construida, como del área libre requerida por la
zoniicación, mecanismo que el Sistema de Aguas de la Ciudad de México
evaluará y aprobará. Dicho sistema deberá estar indicado en los planos de
instalaciones hidrosanitarias o de instalaciones especiales y formarán parte

50
del proyecto arquitectónico, previo al trámite del Registro de Manifestación
de Construcción o Licencia de Construcción Especial. Todos los proyectos
sujetos al Estudio de Impacto Urbano deberán contar con un sistema
alternativo de captación y aprovechamiento de aguas pluviales y residuales
ampliamente regulado en la Ley de Aguas del Distrito Federal pero que no se
ha logrado implementar por la autoridad, por más de que existan propuestas
de los otros actores sociales al respecto, y aun cuando es una condicionante
para la autorización deinitiva de uso y ocupación del suelo.
Un tercer instrumento regulado en la legislación urbana para la
protección de los recursos hídricos es la zoniicación como Áreas de Valor
Ambiental en el caso de escurrimientos de agua e instalaciones especiales
deinidas por los organismos correspondientes. En las zonas de alto valor
ambiental (zoniicaciones de Preservación Ecológica (PE), de Rescate
Ecológico (RE) y de Producción Rural Agroindustrial), existe la obligación
de implementar un sistema alternativo de captación de agua pluvial, para su
reúso y/o iniltración al subsuelo.
Se han logrado emitir algunas recomendaciones por parte de la
PAOT ante violaciones de la legislación urbanística y ambiental citada.
Recientemente a esta Procuraduría se le otorgó legitimación activa para ser
parte en los procesos administrativos, que ya ha ejercido accionando contra
particulares y contra la propia autoridad urbanística por las autorizaciones de
construcción de más densidad urbana de la permitida. Anteriormente, emitía
recomendaciones que generalmente eran observadas por las autoridades a
quienes se dirigía, actuando como una “ministerio público ambiental”. La
Recomendación 01/2010 dirigida a autoridades urbanas y del agua en el
Distrito Federal, por las denuncias de varios vecinos, producidas en diversos
momentos procedimentales, con argumentos en torno a la falta de agua
y de las autorizaciones correspondientes, y con Acuerdo de acumulación
PAOT-2009-859-SPA-451, basada en la constatación documental, jurídica
y en campo correspondiente durante dos años, encontró que la construcción

51
de 96 viviendas autorizadas por la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda generaría un problema: “en cuanto a la disponibilidad de servicios
y funcionamiento de la vialidad en la zona, toda vez que se incumplió el
artículo 88 párrafo quinto de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, ya que para la expedición del Certiicado Único de zoniicación de
suelo Especíico y Factibilidades folio SOMA354609 de 20 de febrero de
2009, no se contó con las opiniones técnicas de las unidades administrativas
competentes en cuanto a los servicios de construcción y operación hidráulica,
así como obra vial. En relación a la factibilidad de servicios hidráulicos, el
Sistema de Aguas de la Ciudad de México manifestó que: (…) no es posible
otorgar los servicios, derivado de que personal adscrito a este SACM, realizó
la respectiva visita de inspección veriicando que no existe infraestructura
hidráulica suiciente para dotar del servicio de agua potable a dicho conjunto
habitacional”. La PAOT concluyó que el certiicado único de zoniicación
de uso del suelo especíico y factibilidades emitido por la SEDUVI no
tenía validez legal, recomendando al Jefe Delegacional de Coyoacán que
clausure la construcción del desarrollo inmobiliario; al Sistema de Aguas de
la Ciudad de México a no llevar a cabo la conexión del servicio de agua
potable y drenaje al desarrollo inmobiliario hasta en tanto no cuente con el
dictamen de factibilidad técnica y realice las obras de reforzamiento de la
infraestructura hidráulica, y a la propia Secretaría de Desarrollo Urbano
y Vivienda a que promueva el Juicio de lesividad ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal para decretar la nulidad
del Certiicado único aludido por no contar con la factibilidad de suministro
de los servicios.

Conclusiones

Este panorama revela que si bien constitucionalmente se obliga a la

coordinación competencial en materia de asentamientos urbanos, no es el

52
nivel federal quien cuenta con competencias prevalentes para este in; las leyes
estatales poco dicen respecto a la coordinación en materia de planiicación
hídrica y territorial, aun cuando todos las entidades federativas cuentan con
un programa estatal de desarrollo urbano y programas estatales de agua;
es la autoridad local la que cuenta con las atribuciones para planiicar y
autorizar los usos del suelo, y en este sentido hay que distinguir en las zonas
metropolitanas con más de un millón de habitantes (54 decretadas en el
país), las ciudades medias (entre 15,000 y 100,000 habitantes) que en su
mayoría contarán con un Plan urbano, y las ciudades pequeñas (menos
de 15,000 habitantes), con una absoluta incapacidad técnica y humana
para desarrollar un plan urbano. La conurbación es un fenómeno aún no
abordado ampliamente en el país cuando no se ha decretado una zona
metropolitana, dado que es más difícil elaborar un plan urbano regional,
y muchas ciudades pequeñas se encuentran en esta situación; si bien existe
la previsión en el artículo 115 constitucional para la intermunicipalidad de
varios asuntos, se requiere convenio y autorización de la legislatura estatal.
Las leyes estatales son diversas dependiendo también de la fortaleza
institucional de la entidad federativa. El artículo 23 de la Ley de Aguas del
Distrito Federal atribuye a la Secretaría Ambiental del Distrito Federal la
armonización de las políticas de ordenamiento territorial y ecológico con
el manejo integral de los recursos hídricos, identiicando áreas apropiadas
para la ubicación de la infraestructura hidráulica. Es la local quien tiene la
facultad de expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo,
construcción de nuevos desarrollos urbanos (artículo 9.X), y en el Distrito
Federal se comparte entre la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
y las delegaciones, quienes autorizan el uso del suelo. Se establece una
importante obligación que debería observarse en la autorización de nuevos
desarrollos urbanos, y es que su ejecución se realizará en tierras susceptibles
para el aprovechamiento urbano, una vez evaluado el impacto ambiental y
con respeto a las áreas naturales protegidas (artículo 30).

53
 Diversas leyes contienen previsiones sobre la planiicación territorial,
especialmente la Ley de Asentamientos Humanos, la Ley General de
Protección Ambiental y del Equilibrio Ecológico y la Ley General de Cambio
Climático recientemente expedida. La competencia de la Administración
Pública Federal no es prevalente respecto a la planiicación urbana del
municipio, articulándose a través de acciones de fomento y apoyo, si bien
orientadora del presupuesto, pero la decisión inal es de los municipios.
Es la legislación de las entidades federativas y la local las que contienen
previsiones respecto a los usos del suelo y las situaciones de escasez de agua.
La ordenación territorial segura y ordenada es uno de los temas pendientes
en el país; la inercia del desarrollo urbano disperso y en las periferias
muchas veces irregular, ha provocado el crecimiento urbano desordenado,
diicultando posteriormente la dotación de servicios y equipamiento urbano.
Es por eso que la planeación hídrica pone como uno de sus puntos a incidir,
el de las periferias urbanas y el modelo de ciudad compacta. El patrón de
crecimiento urbano identiicado a ines del siglo pasado no es sostenible y
desde el nivel federal se pretende reorientar a través de un Programa General
de Ordenación del Territorio, que ya contendría acciones intersectoriales y
transversales, pero que no ha sido aún adoptado.
Lo cierto es que desde el nivel municipal no logra coordinarse las
acciones. Cabrero (2011: 22) señala que la encuesta municipal del 2009
arroja un crudo panorama de los municipios: son operadores de servicios
públicos más que un orden de gobierno, y ni siquiera de todos los servicios
públicos. Es el ámbito estatal quien podría orientar normativamente la
actuación municipal en lo relativo a los usos del suelo, pues el nivel federal,
tal como el POEGT lo establece, invita, orienta, mas no ordena, que las
acciones municipales sean sustentables y armónicas con el medio natural.

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para el Manejo del Agua, México, 2004

Documentos oiciales
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Administrativa XII, Aguas del Valle de México, México, 2009a.
Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Inventario Nacional de Plantas
Municipales de Potabilización y de Tratamiento de Aguas Residuales en Operación,
México, diciembre de 2009.

57
Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Proyectos estratégicos de agua potable,
drenaje y saneamiento, Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y
Saneamiento, Gerencia de estudios y proyectos de agua potable y redes
de alcantarillado, actualización a junio de 2012.
Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Situación del subsector agua potable,
alcantarillado y saneamiento, México, 2009b.
Semarnat-Comisión Nacional del Agua / Proyecto de Fortalecimiento del manejo
integrado del agua; diagnóstico y potencial de reúso de aguas residuales tratadas
en el Valle de Aguascalientes, Informe OMM/PREMIA s/n, Organización
Meteorológica Mundial, Diciembre de 2008.
Semarnat-Comisión Nacional del Agua Proyecto de Fortalecimiento del Manejo
Integrado del Agua; el reúso del agua residual, energía y sustentabilidad en el
Valle de Aguascalientes, Informe OMM/PREMIA no. 104, Organización
Meteorológica Mundial, Diciembre de 2009.
Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Estadísticas del agua, Semarnat,
México, 2011
Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Situación del subsector agua potable,
drenaje y alcantarillado, Semarnat, México, 2011.
Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Agenda del Agua 2030, Semarnat,
México, 2011.
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Hidrológico-Administrativa XIII. Edición 2010, Lo que se debe saber del
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Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Programa Nacional Hídrico 2007-2012,
México, 2007.
Semarnat-Comisión Nacional del Agua, Programas regionales hídricos de las
XIII Regiones Hidrológico-Administrativas, México, 2012.
Semarnat, Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio,
México, 2012.

58
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Aguas Nacionales.
Legislación de aguas de las 32 las entidades federativas.
Ley de Asentamientos Humanos.
Ley de Planeación.
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
Ley de Desarrollo urbano del Distrito Federal.
Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2000-2006.

59
60
 PLANIFICACIÓN HÍDRICA Y
TERRITORIAL: COORDINACIÓN DE
COMPETENCIAS
Dr. Ángel Menéndez Rexach
Universidad Autónoma de Madrid
Facultad de Derecho
[email protected]

Resumen

La vinculación de la planiicación hidrológica a la ordenación del territorio es

evidente, puesto que los planes hidrológicos son un instrumento de corrección
de desequilibrios territoriales. La aprobación de los planes hidrológicos de
cuenca es competencia del Estado, mientras que la de los planes territoriales
corresponde a las Comunidades Autónomas y la de los planes de urbanismo
a los municipios. La Ley de Aguas establece la preminencia de los planes
hidrológicos de cuenca, mientras no se extralimiten. El trabajo explica los
mecanismos de coordinación aplicables en la elaboración de ambos tipos de
planes para evitar discrepancias.

Palabras clave: aguas, planiicación, urbanismo, coordinación.

Planteamiento

Los objetivos generales de la planiicación hidrológica son: conseguir el buen

estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico, la satisfacción
de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional
y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su

61
calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con
el medio ambiente y los demás recursos naturales (artículo 40.1 del Texto
Refundido de la Ley de Aguas, TRLA)12. Esta formulación legal pone de
relieve la vinculación de la planiicación hidrológica a la ordenación territorial
y urbanística. Los planes hidrológicos son un instrumento de corrección de
los desequilibrios territoriales y ese es, junto a la mejora de la calidad de vida,
el in último de la ordenación del territorio.
La coordinación entre la planiicación hidrológica y la ordenación
territorial y urbanística es clave para la adecuada gestión de los recursos
hídricos y también para la correcta planiicación de los desarrollos urbanos.
La cuestión tiene importancia capital a la vista del furor constructivo que
ha supuesto la duplicación del suelo urbanizado en España en menos de
veinte años (entre 1987 y 2006)13. El estallido de la burbuja inmobiliaria y la
consiguiente paralización del proceso urbanizador y ediicatorio ofrecen una
buena oportunidad para replantear las pautas de actuación, orientándola
hacia la renovación urbana y la rehabilitación de los barrios existentes más
que a la transformación de nuevas supericies, en la línea marcada por la
legislación estatal de suelo de 2007-200814.
No se trata sólo de frenar la ocupación del suelo sino también de insistir
en las políticas de ahorro del agua. Los usos más consuntivos son, sin duda,
los agrarios, pero el consumo urbano representa un porcentaje notable y no
comprende sólo la satisfacción de las necesidades de alimentación e higiene
de la población, sino también usos comerciales e industriales que toman el
agua desde las redes municipales de distribución. Los escenarios de cambio

12 La Ley de Aguas de 1985 (Ley 29/1985, de 2 de agosto) fue objeto de varias reformas.
Una de las más importantes se aprobó por la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, que autori-
zó al gobierno para aprobar un Texto Refundido. Así se hizo por Real Decreto Legislativo
1/2001, de 20 de julio, que contiene la regulación legal vigente. Ha sido objeto, a su vez,
de sucesivas reformas, señaladamente para incorporar la Directiva europea 2000/60/CE,
conocida como Directiva marco del agua.
13 Un 51,9 % según datos del proyecto Corine Land Cover de la Agencia Europea de Medio
Ambiente, recogidos en el Plan Estratégico del Patrimonio Natural y la Biodiversidad
2011-2017, aprobado por Real Decreto 274/2011, de 16 de septiembre.
14 Cfr. Menéndez Rexach, 2011: 13 y ss.

62
climático que se manejan prevén un incremento de las temperaturas y
una disminución de las precipitaciones y, por ello, de la disponibilidad de
recursos15.
La Ley de Aguas regula los planes hidrológicos de cuenca (PHC), que
ahora se están adaptando al nuevo ámbito de la “demarcación hidrográica”,
de acuerdo con la normativa europea16 y el plan hidrológico nacional
(PHN), que se aprueba por ley y cumple una función coordinadora de
aquellos, con la previsión, en su caso, de las transferencias de recursos
entre territorios comprendidos en distintos PHC17. La Ley establece que
los PHC “se elaborarán en coordinación con las diferentes planiicaciones
sectoriales que les afecten, tanto respecto a los usos del agua como a los del
suelo” (artículo 41.4), pero no dice cómo se instrumenta esa coordinación,
salvo la participación de las otras entidades territoriales en el procedimiento
de elaboración de aquellos. Este es precisamente, según el Tribunal
Constitucional (TC), el mecanismo coordinador aplicable a estos supuestos.

15 En palabras del Plan Estratégico citado en la nota 13: “Sobre el sector de recursos hí-
dricos, el cambio climático en España se expresará con una tendencia general al aumento
de temperatura y a la disminución de la precipitación, lo cual dará lugar a los siguientes
efectos: — Reducción en la disponibilidad hídrica general. — Habrá una especial inci-
dencia en las zonas áridas y semiáridas (aproximadamente el 30% del territorio nacional),
donde las aportaciones pueden disminuir hasta un 50%. — La variabilidad hidrológica
aumentará en las cuencas atlánticas, mientras que en las mediterráneas y del interior se
prevé mayor irregularidad en el régimen de crecidas”.
16 Artículo 16 bis TRLA: “Se entiende por demarcación hidrográica la zona terrestre y ma-
rina compuesta por una o varias cuencas hidrográicas vecinas y las aguas de transición,
subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas.
Son aguas de transición, las masas de agua supericial próximas a la desembocadura de los
ríos que son parcialmente salinas como consecuencia de su proximidad a las aguas coste-
ras, pero que reciben una notable inluencia de lujos de agua dulce.
Son aguas costeras, las aguas supericiales situadas hacia tierra desde una línea cuya totali-
dad de puntos se encuentra a una distancia de una milla náutica mar adentro desde el
punto más próximo de la línea de base que sirve para medir la anchura de las aguas ter-
ritoriales y que se extienden, en su caso, hasta el límite exterior de las aguas de transición”.
17 El PHN se aprobó por Ley 10/2001, de 5 de julio, pero fue sustancialmente modiicado (en
el sentido de eliminar las transferencias de recursos previstas) primero por el Real Decreto-
Ley 2/2004, de 18 de junio y después por la Ley 11/2005, de 22 de junio, que lo sustituyó.
Para una visión general del tema, cfr. el trabajo pionero de EMBID IRUJO, 1990.

63
 Por su parte, la vigente Ley estatal de Suelo18 exige en la fase de consultas
sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, entre
otros informes sectoriales, el de la Administración del Agua, que habrá de
versar “sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer
las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico”
(artículo 15.3.a). La propia Ley de Aguas (artículo 25.4) regula estos
informes, pero de modo incompleto e insuiciente, en cuanto se remite a un
desarrollo reglamentario que no se ha producido.
Según la Constitución española (CE), es competencia del Estado “la
legislación, ordenación y concesión de los recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad
autónoma” (artículo 149.1.22ª). Este criterio del ámbito territorial por el
que discurren las aguas ha sido interpretado por el TC con referencia a
cuencas hidrográicas enteras y no a cursos de agua aislados (sentencia
227/1988 y, en fecha reciente, sentencias 30 y 32/2011). Por ello, hay que
distinguir entre los planes de cuencas que ocupan territorio de varias
comunidades Autónomas (“intercomunitarias”) y las que se localizan
íntegramente en el territorio de una de ellas (“intracomunitarias”). En el
primer caso, corresponde al Estado la elaboración y aprobación del plan
hidrológico, mientras que en el segundo sólo le corresponde la aprobación
(con facultades limitadas a la coordinación), porque la elaboración es
competencia de la Administración hidráulica regional. A las comunidades
autónomas corresponde también la elaboración y aprobación de los planes
territoriales. Finalmente, los planes municipales de ordenación urbana son
elaborados y aprobados por los municipios, si bien suele reservarse a la
Comunidad Autónoma la aprobación del instrumento más importante (el
Plan General) o, alternativamente, un informe vinculante con carácter
previo a aquella.

18 Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

64
 La Ley de Aguas declara que “la política del agua está al servicio de
las estrategias y planes sectoriales que sobre los distintos usos establezcan
las Administraciones públicas” (artículo 40.2), pero no duda es marcar la
preminencia de los planes hidrológicos sobre los “instrumentos de ordenación
urbanística del territorio” (artículo 43.3)19. Interpretados al pie de la letra,
estos artículos parecen establecer la subordinación de la política hidráulica
a otras políticas sectoriales, así como la prevalencia de sus instrumentos más
importantes (los planes hidrológicos) sobre los generales de planiicación
territorial y urbanística. La primacía de lo sectorial no es exclusiva de este
ámbito. En la legislación ambiental, también se ha establecido, desde la Ley
4/1989, la prevalencia de los planes de ordenación de los recursos naturales
(PORN) sobre los instrumentos de ordenación del territorio. El problema
es que no está clara la contraposición entre los instrumentos de ordenación
general (u horizontal o integral) y los sectoriales. En particular, el concepto
de medio ambiente es tan horizontal como el de ordenación del territorio
o el de urbanismo20. Más aún, es imposible trazar una línea divisoria
nítida entre ambos títulos competenciales, porque la protección del medio

19 Apunta la contradicción entre ambos preceptos, Mellado Ruiz, 2010: 59 y 99-101. La

crítica de este autor a la prevalencia de la planiicación hidrológica sobre la territorial no
tiene en cuenta, a mi juicio, la distinción entre cuencas intercomunitarias, en las que la
prevalencia está justiicada y las intracomunitarias, en las que no lo está. Cfr. al respecto,
Menéndez Rexach 1992: 278-279.
20 Así lo reconoce la STC 8/2012, de 18 de enero, que contrapone estos títulos “horizon-
tales” a otros “sectoriales”: “(…) la controversia se plantea primordialmente entre un
título competencial sectorial (telecomunicaciones) y títulos de carácter transversal u
horizontal (ordenación del territorio, protección del medio ambiente), aunque también
esté en juego otro título de carácter sectorial como la sanidad”. Añade que “El estrecho
entrecruzamiento competencial que se produce en estas materias hace que la delimitación
sea singularmente complicada”. Como criterio interpretativo propone la consideración
de que “son títulos que se limitan y contrapesan recíprocamente, que no pueden vaciarse
mutuamente de contenidos y que han de ejercerse con pleno respeto a las competencias
sobre otras materias que pueden corresponder a otra instancia territorial” (FJ 3). A con-
tinuación hace una síntesis de la doctrina constitucional sobre la articulación entre la
ordenación del territorio y las competencias estatales con incidencia territorial, que se
reproduce en la nota siguiente.

65
ambiente es una de las inalidades básicas de la ordenación del territorio (y
el urbanismo) y, a la inversa, tiene una evidente proyección territorial, en
cuanto condiciona los usos del suelo, como ya puso de relieve la sentencia
del Tribunal Constitucional (STC) 149/1991 (Ley de Costas)21.
Sin ánimo de profundizar en este debate, bastante bizantino, se puede
convenir en que la planiicación hidrológica tiene carácter “sectorial”,
aunque su incidencia sea general. Por consiguiente, es aplicable la asentada
doctrina constitucional sobre la articulación entre la ordenación del territorio
y las competencias estatales con incidencia territorial, que debe basarse
en la cooperación en sus distintas modalidades. Si esos cauces resultan
insuicientes, “la decisión inal corresponderá al titular de la competencia
prevalente”, que suele ser el Estado22.

21 Cfr. Menéndez Rexach, 1999: 61 y ss. También Rodríguez-Chaves Mimbrero, 2002.

22 STC 8/2012, citada en la nota anterior, FJ 3: “(…) cuando el entrecruzamiento se pro-
duce, además, entre una competencia estatal sectorial con proyección o incidencia sobre
el mismo espacio físico, como es el caso de las telecomunicaciones, y una competencia
autonómica horizontal como la ordenación territorial, debe tenerse presente la doctrina
de este Tribunal conforme a la cual “por lo que a la coexistencia de las competencias
autonómicas sobre ordenación del suelo y de las competencias estatales de carácter secto-
rial se reiere, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la competencia sobre orde-
nación del territorio tiene, precisamente, la inalidad de que su titular pueda formular
una política global para su territorio, con lo que se trata de coordinar las actuaciones
públicas y privadas que inciden en el mismo y que, por ello, no pueden ser obviadas por
las distintas Administraciones, incluida la estatal” mientras que, por otro lado, “este tipo
de competencias de las que es titular el Estado, si bien no persiguen de forma directa la
ordenación del territorio, sí ... viene a condicionar la capacidad de decisión de las Co-
munidades Autónomas” (SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30; y 204/2002, de 31 de
octubre, FJ 7). Por ello, “al objeto de integrar ambas competencias, se debe acudir, en
primer lugar, a fórmulas de cooperación” pues “si, como este Tribunal viene reiterando,
el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito
en el sistema de autonomías (SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y si la consolidación
y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida
de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta,
participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los
Estatutos de Autonomía (STC 181/1988, FJ 7), este tipo de fórmulas son especialmente
necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que de-
ben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas
competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada

66
 La complejidad del problema se acentúa por otro factor de carácter
político: la insatisfacción de las Comunidades Autónomas (en particular,
las cedentes potenciales de recursos) con el esquema de articulación
competencial establecido en la Ley de Aguas y respaldado por el TC en
la sentencia 227/1988. El propósito común es incrementar las facultades
de intervención sobre las aguas intercomunitarias, tanto en la planiicación
como en la gestión. Los Estatutos de Autonomía más recientes relejan esa
tensión entre territorio autonómico y cuenca intercomunitaria23. El TC ha
reairmado con absoluta rotundidad el principio de gestión por cuencas y
la imposibilidad de su fragmentación (STC 30/2011, de 17 de marzo, que
declara la inconstitucionalidad de la atribución a la Comunidad de Andalucía
de la parte de la cuenca del Guadalquivir situada en su territorio)24. Cabe
presumir que la inequívoca postura del Alto Tribunal no servirá de freno
a las presiones políticas. Para evitar los riesgos de la “territorialización”
de la política hidráulica25 y garantizar el buen funcionamiento del sistema
institucional es indispensable reforzar la cultura de la cooperación (vertical

caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la
emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órga-
nos de composición mixta, etcétera” (de nuevo, SSTC 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30;
y 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7). No obstante, si esos cauces resultan insuicientes,
el Tribunal ha airmado que “la decisión inal corresponderá al titular de la competencia
prevalente” (STC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3), sin que el Estado pueda “verse privado
del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque
también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma” (STC 56/1986, de 13 de mayo, FJ
3; STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7)”. La misma doctrina se reitera en el FJ 8.
23 Cfr. Bassols Coma 2008: 388. El autor apela a la solidaridad interterritorial para resolver
este difícil problema y propone intensiicar la cooperación entre Comunidades Autóno-
mas, por vía de convenios, en la gestión de las aguas intercomunitarias (p. 391-392).
24 FJ 6: “(…) aunque el criterio de la cuenca hidrográica no sea el único constitucional-
mente viable en el marco del artículo 149.1.22 CE, sí ha de declararse que no le es dado
al legislador estatal concretar las competencias del Estado en esta materia mediante una
fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias de cada curso luvial y sus
aluentes”. En la misma línea la STC 32/2011, sobre la atribución de la cuenca del Duero
a la Comunidad de Castilla y León.
25 Cfr. Gallego Anabitarte 2006: 59.

67
y horizontal) en la planiicación y gestión del agua y, en lo que aquí
interesa, en la elaboración de los planes respectivos. Aunque su aprobación
corresponda a esferas territoriales diferentes, es obligada la participación de
todas en el proceso de elaboración. Así lo prevé la legislación vigente.
Algunas leyes autonómicas atribuyen a los planes hidrológicos la
naturaleza de planes territoriales, con el propósito de integrarlos en el
sistema de planeamiento territorial y establecer la prevalencia de los
instrumentos generales sobre los sectoriales. Esta opción es coherente en
el plano conceptual, pero suscita problemas competenciales en las cuencas
intercomunitarias y no puede prevalecer frente a la cláusula de primacía de
la planiicación hidrológica establecida en la Ley de Aguas.
El presente trabajo trata de ofrecer una visión general de los problemas
de articulación entre ambas planiicaciones y explica los mecanismos de
coordinación que la legislación vigente establece al respecto. En primer lugar,
se hace una síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre el signiicado
de la competencia de ordenación del territorio y la planiicación hidrológica.
A continuación, se exponen los mecanismos de coordinación previstos en
el procedimiento de elaboración de los planes hidrológicos y en el del
planeamiento territorial y urbano, con especial referencia a la necesidad de
garantizar la disponibilidad de agua en los nuevos desarrollos. El trabajo
concluye con un comentario sobre la conveniencia de plantear la relación
entre ambos tipos de planes como una exigencia de complementariedad entre
instrumentos que cumplen funciones diferentes y no como una cuestión de
primacía de uno de ellos.

Síntesis de la jurisprudencia constitucional

La competencia sobre ordenación del territorio

El TC ha declarado reiteradamente que el núcleo fundamental de la

competencia sobre ordenación del territorio está constituido “por un conjunto

68
de actuaciones públicas de contenido planiicador cuyo objeto consiste en la
ijación de los usos de los suelo o espacio físico”26. Esta competencia regional
cumple una función de coordinación de todas las actuaciones con incidencia
territorial, cualquiera que sea su promotor, pero está condicionada por las
competencias sectoriales del Estado27. Ya la STC 56/1986 había airmado
que esa competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas no puede
impedir al Estado el ejercicio de sus propias competencias exclusivas, pero
fue la STC 149/1991, de 14 de julio (Ley de Costas), la primera que abordó
frontalmente el signiicado de la ordenación del territorio:

“Quien asume como competencia propia la ordenación del

territorio, ha de tomar en cuenta, para llevarla a cabo la incidencia
territorial de todas las actuaciones de los Poderes Públicos, a in
de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y
del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas
partes del territorio mismo” (Fundamento jurídico, FJ, 1.b.).

La STC 36/94, de 10 de febrero, conigura claramente la competencia

de ordenación del territorio como una competencia de coordinación de
las actuaciones de todas las entidades públicas que inciden sobre aquel y
considera que los instrumentos de planiicación son tanto los de ordenación
territorial como los urbanísticos. Reconoce que hay otras entidades públicas
cuyas competencias inciden sobre el territorio, pero puntualiza que desde
estos ámbitos competenciales no puede llevarse a cabo una actividad de
ordenación de los usos del suelo, porque éste es el contenido especíico
de la competencia de ordenación del territorio. Es evidente que, al hacer
esta airmación, la Sentencia está aludiendo a las competencias del Estado

26 STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 8, que se remite a las SSTC 77/1984, de 3 de julio, FJ

2; 149/1991, de 4 de julio, FJ 1 b); 36/1994, de 10 de febrero, FJ 3; y 28/1997, de 13 de
febrero, FJ 5.
27 Cfr. Menéndez Rexach, 1992: 247 y ss.

69
con incidencia territorial y también a las que ostentan las Comunidades
Autónomas y las Corporaciones locales28.
La STC 28/1997, de 13 de febrero, puso de relieve la vinculación entre
la ordenación del territorio y la protección de la naturaleza29. El Tribunal
declara que la carencia de competencias normativas especíicas sobre medio
ambiente no impide que, en el marco de la competencia sobre ordenación
del territorio, se regulen aspectos con una inalidad preponderante de
protección del espacio natural30. En consecuencia, la misma inalidad
protectora puede alcanzarse en virtud de la competencia sobre medio
ambiente o sobre ordenación del territorio. Esto es, a mi juicio, plenamente

28 “El ente competente en esta materia, al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo

los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, deberá respetar la competencias
ajenas que tienen repercusión sobre el territorio, coordinándolas y armonizándolas desde
el punto de vista de su proyección territorial. El ejercicio de la competencia sobre orde-
nación territorial resultará, pues, condicionada por el ejercicio de esas competencias que
afectan al uso del territorio; sin embargo, desde estos ámbitos competenciales no podrá
llevarse a cabo una actividad de ordenación de los usos del suelo” (FJ 3).
29 Cuestión de inconstitucionalidad en torno a las leyes del Parlamento de las Islas Baleares
1/1983, de Ordenación y Protección de Áreas Naturales de Interés Especial, y 3/1984, de
declaración de un espacio como Área Natural de Especial Interés. Se había planteado la
cuestión de inconstitucionalidad por la incompetencia del Parlamento Balear, ya que en
la época en que esas Leyes se dictaron, la Comunidad Autónoma carecía de competencias
de desarrollo legislativo en materia de medio ambiente. Sin embargo, el TC rechaza ese
planteamiento, argumentando que las Leyes en cuestión se amparan en la competencia de
ordenación del territorio y urbanismo.
30 “La carencia de competencias normativas especíicas sobre medio ambiente, sin embargo,
no impide que, en el marco de la competencia sobre ordenación del territorio se regulen
aspectos del mismo con una inalidad preponderante de protección del espacio natural,
particularmente cuando, como aquí es el caso, ello se trata de conseguir primordialmente
mediante técnicas urbanísticas, materia en la que la Comunidad Autónoma posee compe-
tencia exclusiva. La Ley en cuestión, en efecto, no pretende abordar una protección inte-
gral de determinados espacios naturales, previniendo toda suerte de agresiones externas,
sino muy singularmente su protección desde la perspectiva de la expansión urbanística, en
una actuación característica de la ordenación del territorio y con particular recurso a las
categorías básicas de la ordenación del urbanismo, materias ambas en las que, como se ha
dicho, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares ostentó desde su inicio competencia
exclusiva...” (F.J. 6.b. Subrayado no original). La Sentencia, que utiliza indistintamente
los términos ordenación del territorio y urbanismo, concluye que las Leyes cuestionadas
“establecen disposiciones normativas típicamente urbanísticas y directamente orientadas
a la planiicación territorial y a la delimitación de los usos del suelo, por lo que han de en-
cuadrarse en el título competencial relativo a la ‘ordenación del territorio y urbanismo’”.

70
correcto, porque una de las inalidades de la ordenación del territorio
(y urbana) es la protección de la naturaleza, pero pone de relieve que el
deslinde entre ambos títulos competenciales es, sencillamente, imposible.
La STC 40/1998, de 19 de febrero (Ley de Puertos del Estado y de la
Marina Mercante), reitera que el Estado ostenta diversas facultades que le
permiten incidir sobre el territorio, aunque las mismas han de coexistir con las
que corresponden a las Comunidades Autónomas, lo que obliga a buscar las
fórmulas que, en cada caso, permitan su concreta articulación, sin perjuicio
de que, en caso de desacuerdo, la decisión inal corresponda al titular de
la competencia prevalente, como ya había declarado la STC 77/1984. El
rasgo distintivo de la ordenación del territorio (y el urbanismo) frente a las
competencias sectoriales con incidencia territorial es que su titular puede
formular una “política global” de coordinación de las actuaciones públicas
y privadas, lo que no puede hacerse desde las competencias sectoriales31.
La STC 42/2007 sintetiza la doctrina del Alto Tribunal32, puntualizando,
con remisión a otras, que la prevalencia de la competencia estatal impide que

31 “Por lo que a la coexistencia de las competencias autonómicas sobre ordenación del suelo
y de las competencias estatales de carácter sectorial se reiere, debe tenerse en cuenta, en
primer lugar, que la competencia sobre ordenación del territorio tiene, precisamente, la
inalidad de que su titular pueda formular una política global para su territorio, con la que
se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo y que,
por ello, no pueden ser obviadas por las distintas Administraciones incluida la estatal”
(F.J. 30).
32 “Como ha declarado reiteradamente este Tribunal (por todas, STC 149/1998, de 2 de
julio [F. 4]) la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para la ordenación
del territorio no puede llevar a desconocer las competencias del Estado con directa e
inmediata proyección en el espacio físico siempre que el ejercicio de esas competencias
se mantenga dentro de los límites propios. La consecuencia, en el supuesto de que exista
contradicción entre la planiicación territorial autonómica y las decisiones adoptadas por
el Estado en el ejercicio de esas competencias, y ensayados sin éxito los mecanismos de
colaboración y cooperación, será que los instrumentos de ordenación territorial deberán
tener en cuenta y aceptar las decisiones estatales. Ese es el criterio establecido en la dis-
posición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato
de concesión de obras públicas, así como en la legislación sectorial estatal relativa a los
diversos tipos y clases de obras públicas estatales” (FJ 10).

71
las Comunidades Autónomas establezcan un informe vinculante sobre planes
o actuaciones del Estado, “pues ello sería tanto como supeditar el ejercicio
de la competencia exclusiva del Estado a la competencia de ordenación del
territorio y urbanismo de las entidades territoriales afectadas”.
Una de esas competencias sectoriales del Estado es la relativa a los
recursos y aprovechamientos hidráulicos, que incluye la planiicación. Los
planes hidrológicos de cuenca (PHC) son planes sectoriales con incidencia
territorial. Desde ellos no se puede formular una política territorial global. Al
contrario, deberían respetar el marco general de la ordenación del territorio,
que cumple una función coordinadora de todas las actuaciones en cuanto
expresión de una política “global”. Esta tesis, difícil de cuestionar en relación
con los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias, quiebra en los de
cuencas intercomunitarias, precisamente porque su ámbito desborda el del
territorio regional33. Éste es el fundamento de la competencia estatal para
su elaboración y aprobación en la propia Constitución (artículo 149.1.22).
Veamos cómo lo ha interpretado el TC.

La planiicación hidrológica

La STC 227/1988, reconoció el carácter “sectorial” de la planiicación

hidrológica, respaldó la aprobación de los planes de cuenca por el gobierno de
la Nación, por considerar que no le era aplicable lo establecido en el artículo
131 CE y puntualizó que la participación de las Comunidades Autónomas
en el procedimiento de elaboración “resulta necesaria como instrumento
general de colaboración y coordinación de la planiicación hidrológica con
otras medidas de planeamiento concurrentes” (FJ 20 a). Los recurrentes
no impugnaron la competencia estatal para elaborar y aprobar los planes
de cuencas intercomunitarias, pero sí la facultad de aprobación en las
intracomunitarias. La sentencia respalda esa atribución, con el argumento

33 Cfr. Menéndez Rexach,. 1992, p. 279.

72
de que “la ordenación de los recursos hidráulicos, donde quiera que se
hallen, no puede sustraerse a las competencias que el Estado ha de ejercer
para establecer las bases y la coordinación de la planiicación general de la
actividad económica, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.13ª de la
Constitución” (FJ 20.b). Esa competencia “no atrae hacia el Estado toda la
actividad planiicadora” y así lo pone de relieve la propia Ley de Aguas, que
prevé la de las Comunidades Autónomas para elaborar y revisar, de acuerdo
con sus estatutos, los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias34. Es
cierto que la citada Ley impone una serie de limitaciones a la competencia
autonómica, en particular, la aprobación de esos planes por el gobierno
de la Nación, pero ello es admisible en cuanto se trata de una técnica de
coordinación, que encaja en el citado artículo 149.1.13 CE35.

34 “(…) No es posible desconocer, sin embargo, que el agua constituye un recurso de vital
importancia, imprescindible además para la realización de múltiples actividades económi-
cas. Por esta razón, la ordenación de los recursos hidráulicos, donde quiera que se hallen,
no puede sustraerse a las competencias que el Estado ha de ejercer para establecer las
bases y la coordinación de la planiicación general de la actividad económica, en virtud de
lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución. Esta competencia no atrae hacia
el Estado toda la actividad planiicadora, sino sólo la de ijación de las bases y la de coor-
dinación de la planiicación que recaiga sobre objetos o ámbitos ajenos a la competencia
estatal, en cuanto que afecte de manera directa a la ordenación de la actividad económica.
Ahora bien, la Ley impugnada no encomienda en exclusiva al Estado la planiicación
hidrológica. El artículo 1.3 asigna al Estado dicha competencia de planiicación “en los
términos que se establecen en esta Ley”, reconociendo explícitamente a las Comunidades
Autónomas que ejerzan competencias sobre el dominio público hidráulico en cuencas
hidrográicas comprendidas íntegramente en su territorio la potestad de elaborar sus pro-
pios planes hidrológicos” (FJ 20 c)
35 (…) Si esta facultad hubiera de considerarse como un simple mecanismo de control de
la actividad planiicadora de las Comunidades Autónomas con competencia para ello, el
citado artículo 38.6 debería ser declarado inconstitucional, por infracción de lo dispuesto
en el artículo 153 de la Constitución. Pero no es esa la conclusión a la que debe llegarse
en este caso, y ello porque la aprobación exigida por el precepto legal impugnado no
conigura un supuesto de control sobre el ejercicio de una competencia propia y exclu-
siva de las Comunidades Autónomas. Los planes hidrológicos de cuenca, cuyo contenido
regula el artículo 40 y que tienen carácter vinculante según el artículo 38.3, comprenden
una serie de disposiciones relativas a la protección y aprovechamiento de los recursos hi-
dráulicos (prioridad y compatibilidad de usos, medio ambiente, ordenación del territorio,
agricultura y montes, infraestructura, aprovechamiento energéticos, protección civil, etc.)

73
 La vinculación de la planiicación hidrológica a la económica ofrece
un soporte común a estos planes, con independencia del carácter inter o
intracomunitario de las cuencas. En las primeras, la competencia estatal es
incuestionable en virtud del artículo 149.1.22 CE, pues el instrumento típico
de la “ordenación” de los recursos es su planiicación. En las segundas, en
cambio, este precepto constitucional no ampara la competencia estatal para
aprobar los PHC. El TC encuentra el apoyo en el artículo 149.1.13 como
mecanismo de coordinación. La diferencia entre ambos tipos de cuencas
se proyecta también sobre la articulación con la competencia regional de
ordenación del territorio. En las estatales, esta competencia puede estar
condicionada por la planiicación hidrológica, aunque también puede, a su
vez, incidir sobre ella. En síntesis, los criterios de articulación que maneja la
sentencia que comentamos son los siguientes (FJ 20.e)36:

• “La coordinación de los planes hidrológicos de cuenca que

corresponde elaborar a la Administración del Estado o a Organismos
de ella dependientes con las diferentes planiicaciones que les
afecten ha de realizarse primordialmente a través del procedimiento

que inciden en la actividad de diferentes Administraciones públicas -la de las Comuni-

dades Autónomas, en primer lugar, pero también las del Estado y otros entes territoriales
e institucionales-, siendo patente tanto su directa relación con la ordenación general de
la actividad económica como la obligación de respetarlas que a todas ellas incumbe. Por
ello, si hubiera de admitirse que cada Administración puede realizar las actividades de
su competencia en régimen de estricta separación, la planiicación hidrológica se haría
imposible. De donde se sigue que en materia de política hidráulica se acentúa la necesidad
de una especíica coordinación entre las diferentes Administraciones interesadas (…). En
deinitiva, la coordinación de actividades que implica la planiicación hidrológica de cuen-
ca se realiza, según la Ley, mediante un doble mecanismo: la integración de voluntades y
actividades afectadas en el procedimiento de elaboración del plan, que corresponde llevar
a cabo a las Comunidades Autónomas competentes en relación con las cuencas intraco-
munitarias, y un acto inal de aprobación por el Gobierno mediante el cual se coordina la
decisión de aquéllas con las peculiares exigencias de la política hidráulica, a las que antes
se ha hecho referencia (FJ 20.d).
36 Para más detalle, véase Menéndez Rexach, 1990: 108 y ss.

74
 de elaboración de aquéllos, como dispone el artículo 38.4 (actual
artículo 41.4) de la propia Ley de Aguas; a cuyo efecto, resulta
necesaria la participación de las Comunidades Autónomas que la
Ley regula”.
• “La Administración del Estado no puede establecer unilateralmente
en los planes hidrológicos cualesquiera prescripciones vinculantes
para la planiicación urbanística u otras actuaciones públicas de
competencia autonómica en virtud de una genérica potestad de
coordinación, sino tan sólo en la medida en que cuente con un título
competencial especíico para ello”.
• “La inclusión en los planes hidrológicos de los denominados
‘perímetros de protección’, entendiendo por tales la delimitación de
zonas dentro de las que no es posible el otorgamiento de nuevas
concesiones de aguas subterráneas (artículo 54.2 – actual 56.2- de la
Ley de Aguas) o en las que se limiten ciertas actividades que puedan
constituir un peligro de contaminación o degradación del dominio
hídrico (artículo 54.3 –actual 56.3-), no plantea ningún problema
competencial, ya que se trata de medidas relativas a la protección
y aprovechamiento de los recursos hidráulicos que corresponde
adoptar al Estado en las cuencas intercomunitarias”.
• “Lo mismo puede decirse, en principio, de la referencia a las ‘medidas
para la conservación del recurso y el entorno afectados’, previstas
en el mismo apartado g). Conviene, sin embargo, precisar que, por
lo que se reiere a la conservación y protección del ‘entorno’, las
medidas que el Estado puede incluir en los planes hidrológicos están
limitadas por las competencias que, en relación con la ordenación
del territorio y la protección del medio ambiente, corresponden a
las Comunidades Autónomas”. En concreto, esta facultad estatal
se proyecta sobre la zona de policía de 100 m., cuyo fundamento
constitucional reside en el artículo 149.1.23, “correspondiendo a los

75
 planes hidrológicos la creación en cada caso de las medidas que sean
necesarias para limitar los usos del suelo, a efectos de conservación y
recuperación medioambiental, sin perjuicio de la competencia de las
Comunidades Autónomas que la tengan atribuida para establecer
normas complementarias y adoptar las medidas precisas para la
protección del medio ambiente”.
• Los planes hidrológico-forestales “sólo pueden incluir normas
básicas que tengan por objeto la protección del medio ambiente,
sin perjuicio también de las competencias que correspondan a las
Comunidades Autónomas”37.
• En cuanto a las infraestructuras básicas requeridas por el plan, “con
independencia de las obras públicas de interés general”, los planes
hidrológicos pueden prever “las que sean indispensables o accesorias
al ejercicio de las competencias de protección y aprovechamiento
de los recursos hidráulicos” en las cuencas estatales, “ya que en
tales términos la previsión de infraestructuras resulta inherente al
ejercicio de dichas competencias sobre el demanio hidráulico en
tales cuencas, sin menoscabo de la colaboración y coordinación
con las Comunidades Autónomas para disponer y ordenar otras
infraestructuras no básicas, en el sentido expuesto, a través de
las correspondientes medidas de planiicación territorial o de
actuaciones especíicas”.
• La inclusión en los planes hidrológicos de los criterios sobre
estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar daños debidos
a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos, “es
susceptible de ser reconducido a la materia de ‘protección civil’,
y en tal sentido, si se entiende que tales criterios son simples
prescripciones genéricas de coordinación y no suponen la previsión
de actuaciones y obras concretas, no puede estimarse que invada

37 Esta previsión ha desaparecido en la redacción actual del artículo 42 Ley de Aguas.

76
 competencias autonómicas, pues constituyen una manifestación
de la competencia general sobre seguridad pública que al Estado
reserva el artículo 149.1.29.ª)”, según la STC 123/1984.
• “Nada hay que objetar a las reservas de aguas, en cuanto que afectan
al aprovechamiento de las mismas, que puede ordenar el Estado en
las cuencas intercomunitarias. En cambio, las reservas de terrenos
afectan directamente a la planiicación territorial de competencia
autonómica.” En esta materia, como en todas, se impone la
cooperación, pero “en caso de conlicto, no puede considerarse
legítima una reserva de terrenos prevista en un plan hidrológico
estatal que afecte a un ámbito territorial superior al estrictamente
necesario para realizar las infraestructuras básicas requeridas por
el plan”.
La conclusión es que “en la medida en que la planiicación hidrológica
estatal se ajuste a esos estrictos términos, es lícita la opción del legislador
que obliga a respetar aquellas prescripciones en los diferentes instrumentos
de ordenación del territorio (artículo 41.3 – actual 43.3- de la Ley)”. En otras
palabras, la cláusula de primacía de la planiicación hidrológica estatal sobre la
ordenación territorial y urbanística es válida en la medida en que aquélla no se
extralimite. Aunque la Ley no lo aclara, la primacía no debería aplicarse en los
mismos términos a los PHC intracomunitarias. Su aprobación por el gobierno
de la Nación, con facultades regladas por el artículo 40.5 de la Ley de Aguas,
se justiica, como hemos visto, por razones de coordinación. Pero, en tanto
que su ámbito es sólo una parte del territorio autonómico, deberían respetar
los instrumentos generales de la ordenación del territorio de esa Comunidad.
La primacía de un instrumento de ordenación sectorial sobre otro
general extraña en el plano conceptual, pero está muy extendida. Como ya
hemos señalado, por la misma época de la Ley de Aguas se estableció en la
legislación estatal de protección de la naturaleza a favor de los Planes de
Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) frente a los instrumentos

77
de ordenación territorial o física, regla que se ha mantenido en la legislación
posterior38. También hemos visto que la primacía de los planes sectoriales
sólo es aplicable mientras no se extralimiten, lo que obliga a precisar su
contenido frente al de los otros instrumentos de ordenación espacial o física
concurrentes. Examinaremos esta cuestión con más detalle en relación con
los PHC. La primacía del PHN no ofrece duda alguna. Su aprobación se
hace por ley estatal y su contenido deberá ser respetado por la legislación
regional de ordenación del territorio y urbanismo y los planes aprobados a
su amparo39. No obstante, la función coordinadora del PHN obliga a tomar
en consideración, en su elaboración, estos planes de ordenación del espacio
y otros a los que pueda afectar40.
El fundamento competencial de la regulación estatal de los PHC y la
determinación de su contenido es triple41. A la competencia sobre ordenación
de recursos y aprovechamientos en las cuencas intercomunitarias (artículo

38 Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y

la Fauna Silvestres (artículo 5.2). La misma regla se ha mantenido en la Ley 42/2007, de
13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (artículo 18.2). Pallarés Ser-
rano, 2007: 189 y ss. toma como referencia esta cláusula y sugiere que en la legislación de
aguas se introduzca una similar, sin comprobar que ya existe, aunque se pueda discutir su
alcance.
39 El RPH prevé que “El Plan Hidrológico Nacional, sin perder su carácter unitario, podrá
ser aprobado en distintos actos legislativos” (artículo 86.3). Esta disposición resulta, a
primera vista, un tanto chocante. Un plan que se aprueba por partes pierde su coherencia
y su visión de conjunto. Quizá lo que se persigue es que se puedan incorporar al Plan
determinadas obras o actuaciones singulares, como se ha hecho tradicionalmente con las
obras públicas (especialmente, las hidráulicas), que se incorporaban al plan nacional me-
diante leyes singulares.
40 El RPH así lo establece: “La coordinación de los diferentes planes hidrológicos se re-
alizará en el Plan Hidrológico Nacional considerando las diversas planiicaciones sec-
toriales de carácter general, en particular la agrícola, la energética, la de ordenación del
territorio y la planiicación urbanística, así como la protección del medio ambiente y de
la naturaleza, todo ello en el marco de la política general del Estado y su planiicación
económica” (artículo 68.2).
41 Lo pone claramente de relieve la D. Final 1ª del RD 907/2007, de 6 de julio, por el que
se aprueba el Reglamento de la Planiicación Hidrológica, que especiica los artículos
vinculados al 149.1.13 y al 149.1 23 y utiliza el 149.1.22 con carácter residual.

78
149.1.22 CE) se suma, por un lado, la planiicación económica (artículo
149.1.13), en la que, como hemos visto, el TC ancla la hidrológica y, por
otro, la legislación básica sobre medio ambiente (artículo 149.1.23). La
componente económica de la planiicación hidrológica se releja en el
mandato de incluir “un resumen del análisis económico del uso del agua
que comprenderá la caracterización económica del uso de agua y el análisis
de recuperación del coste de los servicios del agua” (artículo 40 RPH)42,
así como medidas para fomentar un uso eiciente y sostenible del agua, en
particular, una política de precios que lo incentive, contribuyendo así a la
consecución de los objetivos medioambientales (artículo 47 RPH).
En el plano conceptual no hay una diferencia sustancial entre los PHC
y los de ordenación del territorio, desde el momento en que aquellos
pueden conigurarse como planes sectoriales con incidencia territorial y,
por tanto, como elementos de la ordenación del territorio. Los problemas
de coordinación derivan del reparto de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, no de la naturaleza y funcionalidad de los
planes hidrológicos, que pueden integrarse sin violencia en un “sistema”
de planiicación territorial y así lo han hecho algunas leyes autonómicas43.
La necesidad de delimitar el contenido de ambos tipos de instrumentos se
impone más por razones competenciales que sustantivas.

42 El artículo 41 puntualiza lo siguiente: “1. La caracterización económica del uso del agua
incluirá un análisis de la importancia de este recurso para la economía, el territorio y el de-
sarrollo sostenible de la demarcación hidrográica, así como de las actividades económicas
a las que las aguas contribuyen de manera signiicativa, incluyendo una previsión sobre su
posible evolución.
2. Esta caracterización comprenderá, al menos, para cada actividad los siguientes indicado-
res: el valor añadido, la producción, el empleo, la población dependiente, la estructura
social y la productividad del uso del agua”.
43 La Ley de Aguas de Andalucía de 2010 integra la PH en el sistema de planiicación te-
rritorial mediante la consideración de los planes hidrológicos de demarcación y los planes
especíicos para la organización de la gestión de infraestructuras como planes con inciden-
cia en la ordenación del territorio, de los previstos en la Ley de Ordenación del Territorio
de Andalucía (Ley 1/1994, de 11 de enero).

79
Coordinación en la planificación hidrológica

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional reseñada en el epígrafe

anterior, la articulación entre los PHC estatales y los planes regionales y
municipales de ordenación territorial y urbana se debe abordar desde una
doble perspectiva: procedimental y sustantiva. La coordinación procedimental
consiste en la participación de las Administraciones autonómicas y locales
en el proceso de elaboración de los PHC. La coordinación sustantiva
requiere una delimitación lo más precisa posible de su contenido para evitar
solapamientos y contradicciones y se debe intentar, precisamente, a través
de la participación en el procedimiento de elaboración.

Coordinación en el procedimiento de elaboración

La Ley de Aguas establece que “los planes hidrológicos se elaborarán en

coordinación con las diferentes planiicaciones sectoriales que les afecten,
tanto respecto a los usos del agua como a los del suelo, y especialmente con
lo establecido en la planiicación de regadíos y otros usos agrarios”. Esta
disposición se reproduce en el Reglamento de la Planiicación Hidrológica
(RPH) 44. Por su evidente incidencia ambiental, los PHC están sometidos
a evaluación ambiental estratégica (EAE), conforme a la legislación
aplicable45. La EAE corresponderá al órgano ambiental de la Administración
General del Estado en los planes de cuencas intercomunitarias y al de la
Administración regional en los de cuencas intracomunitarias.
La elaboración de los PHC se ajustará al programa de trabajo aprobado,
que debe incluir, además del calendario sobre las fases previstas, el estudio

44 Aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio (artículo 71.4). Se desarrolla en la

Instrucción de planiicación hidrológica, aprobada por Orden ARM/2656/2008, de 10 de
septiembre (BOE n 229, de 22 de septiembre).
45 Artículo 71.6 RPH. La legislación aplicable es la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre
evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente.

80
general sobre la demarcación correspondiente (arts. 41.5 TRLA y 76.1
RPH). La regulación detallada del procedimiento se remite al desarrollo
reglamentario. Aquí nos centraremos en los PHC intercomunitarias.
La propuesta de programa será puesta a disposición del público para
observaciones y deberá coordinar los procesos de consulta propios del
plan y los requeridos por la EAE (artículo 77.4 RPH). Tras estos trabajos
previos, el procedimiento se desarrollará en dos etapas: a) elaboración del
esquema de los temas importantes en materia de gestión de las aguas en la
demarcación hidrográica; b) redacción del proyecto de plan propiamente
dicho (artículo 76.2 RPH). Por consiguiente, el proceso de planiicación
se concreta en tres documentos sucesivos, cuyo contenido se detalla en el
propio RPH (arts. 78 y ss.): el estudio general de la demarcación (que debe
igurar en el plan de trabajo), el esquema de los temas importantes (ETI)
y el proyecto de plan. En los tres deben participar las distintas autoridades
competentes. En efecto:
Sus aportaciones se deben incluir en el estudio general de la demarcación
(artículo 78.5 RPH).
En el ETI provisional se integra la información facilitada por el Comité
de Autoridades Competentes y debe ser sometido a “las partes interesadas”
para que formulen sugerencias y observaciones, que deben ser contestadas
(artículo 79.3.4 y 6 RPH).
Lo mismo ocurre con el proyecto de PHC. En él se integra la información
facilitada por el Comité de Autoridades Competentes y debe ser sometido
a “las partes interesadas” para que formulen sugerencias y observaciones
en el plazo de tres meses. En la redacción inal de la propuesta se tendrá
en cuenta la memoria ambiental elaborada en el proceso de evaluación
ambiental. Dicha propuesta, con la conformidad del Comité de Autoridades
Competentes, será elevada al gobierno a través del Ministerio de Medio
Ambiente (artículo 80 RPH).
En el citado Comité están representadas todas las Comunidades Autónomas
con territorio en la demarcación hidrográica y también los municipios, si bien

81
no directamente sino a través de sus federaciones territoriales (artículo 36
bis.3 TRLA)46. Es, pues, evidente que la participación de estas instituciones
en todas las fases del proceso planiicador está garantizada. A través de ella
deberá asegurarse la coordinación con los planes de ordenación territorial y
urbanística. La intervención del Comité no es una mera formalidad, sino que se
exige su conformidad para que la propuesta del PHC sea elevada al gobierno.
Ello no signiica que las Comunidades Autónomas tengan facultad de veto o que
puedan bloquear por sí solas la tramitación del Plan, ya que no se requiere la
unanimidad ni una mayoría cualiicada para la adopción de acuerdos. También
será difícil que coincidan los intereses de todas las Comunidades Autónomas
representadas. Pero es evidente que en el seno de ese órgano colegiado podrá
haber verdaderos debates y que la adopción de las decisiones deberá concitar
una mayoría que no está automáticamente asegurada.
Antes de la aprobación por el gobierno es preceptivo el informe del
Consejo Nacional del Agua (arts. 20 TRLA y 83.1 RPH). En los PHC
intercomunitarias el gobierno tiene plenas facultades para aprobar o no,
o introducir las modiicaciones que considere pertinentes (artículo 83.3
RPH). En cambio, en los PHC intracomunitarias, sus facultades están
tasadas, conforme a lo previsto en la Ley de Aguas (artículo 40, que reitera
el artículo 83 RPH), en cuanto cumplen una función coordinadora.

Delimitación del contenido de los planes hidrológicos de cuenca

La coordinación del contenido de los PHC y los de ordenación territorial

y urbanística debe ajustarse a los criterios establecidos por el TC, que ya
hemos reseñado. El de los PHC, en tanto que instrumentos más especíicos,

46 Por Real Decreto 126/2007, de 2 de febrero, se regulan la composición, funcionamiento

y atribuciones de los comités de autoridades competentes de las demarcaciones hidrográ-
icas con cuencas intercomunitarias (BOE n 30 de 3 de febrero de 2007). El Presidente
es el del Organismo de cuenca y hay tres vocales en representación de la Administración
General del Estado. Las Comunidades Autónomas tienen un representante cada una y los
municipios, uno o dos, según la demarcación.

82
debe estar acotado a lo establecido en la Ley de Aguas y el RPH47, frente
al carácter generalista y la vocación de ordenación integral de un territorio
que caracteriza a los planes de esta índole y a los de urbanismo. Desde la
perspectiva de los recursos objeto de ordenación, el contenido de los PHC
es más amplio que el del planeamiento territorial y urbanístico, ya que
comprende las aguas subterráneas, además de las supericiales. En general,
los PHC pueden contener todas las determinaciones relativas a los recursos,
su protección48 y su incidencia económica (uso eiciente y sostenible,
recuperación de costes, política de precios)49, mientras que en relación
al territorio por el que las aguas discurren o en el que se encuentran, el
contenido está limitado a las siguientes materias:
a) Estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daños
debidos a inundaciones, avenidas y otras situaciones hidrológicas
extremas (arts. 42.1.g.m’ TRLA y 59 RPH). Los organismos de
cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en
materia de ordenación territorial y urbanística de los datos y estudios
que posean sobre estas materias para que los tengan en cuenta en la
planiicación del suelo, pues a ellas corresponde la delimitación de
las zonas inundables (artículo 11.2 TRLA y 59.3 RPH). Se trata de
una cuestión de enorme trascendencia urbanística, por los riesgos
inherentes a la construcción de viviendas en estas zonas, que, por
ello, deben estar clasiicadas como no urbanizables50.

47 Véase Embid Irujo, 1990: 192 y ss.

48 El PHC debe contener todas las medidas de protección de las aguas, “incluyendo de
forma separada las relacionadas con el agua de consumo humano” (artículo 45.2 RPH).
49 Para cada demarcación debe establecerse un programa de medidas, en el que se tendrán
en cuenta los resultados de los estudios realizados para determinar las características de la
demarcación, las repercusiones de la actividad humana en sus aguas, así como el estudio
económico del uso del agua (artículo 43 RPH). Sobre los objetivos medioambientales
véanse los artículos 92 bis TRLA y 35 y ss. RPH y sobre los aspectos económicos los
artículos 40-43, 46 y 47 RPH.
50 También tiene una incidencia directa la legislación de protección civil. La “Directriz
Básica de Planiicación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones” fue aprobada
por el Consejo de Ministros, el 9 de diciembre de 1994. Sobre el tema, véase López De
Castro García-Morato, 2011: 251 y ss. También Gonzalez-Varas Ibañez, 2009: 107 y ss..

83
 b) Limitaciones de usos del suelo en la zona de policía para la conservación
del recurso y el entorno afectado (artículo 42.1.g.i’. en relación al
6.1.b. TRLA). La regulación de esas limitaciones se desarrolla en el
Reglamento del Dominio Público Hidráulico (artículo 9)51.
c) Establecimiento de perímetros de protección, con un triple objeto: 1)
prohibición del ejercicio de actividades que pudieran constituir
un peligro de contaminación o degradación del dominio público
hidráulico (artículo 97 TRLA y 57.1 RPH); b) prohibición
del otorgamiento de nuevas concesiones de aguas subterráneas
(artículo 56 TRLA y 57.2 RPH); c) protección de captaciones de
abastecimientos de agua destinada a consumo humano (artículo
57.3 RPH). En estos perímetros son de aplicación las normas
establecidas en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico para
las zonas de policía.
d) Infraestructuras básicas requeridas por el Plan. Como hemos visto
son, según el TC, las “indispensables o accesorias al ejercicio de
las competencias de protección y aprovechamiento de los recursos
hidráulicos”52. Aunque este concepto no coincide con el de “obras

51 Aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril y modiicado en varias ocasiones,

la más importante por Real Decreto 9/2008, de 11 de enero. La Ley de Aguas establece
con carácter general en las márgenes de los cauces públicos: a) una zona de servidumbre
de cinco metros de anchura para uso público, con los ines que se establecen en el artículo
7 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH); b) una zona de policía de
cien metros de anchura (ampliable en las zonas próximas a la desembocadura del mar, en
el entorno inmediato de los embalses o cuando las condiciones topográicas o hidrográi-
cas de los cauces y márgenes lo hagan necesario para la seguridad de personas y bienes).
En esta zona están sometidos a autorización del Organismo de cuenca todas las obras
o trabajos que se pretenda llevar a cabo, salvo que el correspondiente instrumento de
ordenación urbanística hubiese sido informado por el citado Organismo y se hubieran
recogido las previsiones formuladas por él (arts. 9 y 79 del RDPH).
52 Artículo 60 RPH: “1. A los efectos de su inclusión obligatoria en el plan hidrológico,
se entenderá por infraestructuras básicas las obras y actuaciones que forman parte in-
tegrante de los sistemas de explotación que hacen posible la oferta de recursos prevista
por el Plan para los diferentes horizontes temporales y el cumplimiento de los objetivos
medioambientales establecidos para las masas de agua.

84
 hidráulicas de interés general”53, se le aplica el mismo régimen
(exención de licencia urbanística municipal) cuando se trate de
obras y actuaciones de ámbito supramunicipal que no agoten su
funcionalidad en el término municipal en que se ubiquen (artículo
127.1 TRLA).
e) Reservas de terrenos para esas infraestructuras. Como se recordará, éste
es el único supuesto en que el TC admite que los PHC establezcan
dichas reservas, lo que, obviamente, condiciona a la planiicación
territorial y urbanística. La clasiicación y caliicación urbanística
de los terrenos reservados en los PH para la realización de obras
hidráulicas de interés general, así como de los necesarios para su
posible ampliación, deberá ser adecuada para garantizar y preservar
la funcionalidad de dichas obras, la protección del dominio público
hidráulico y su compatibilidad con los usos del agua y las demandas
medioambientales (artículo 128.4 TRLA). A diferencia de otras leyes
(puertos, aeropuertos) que imponen la consideración urbanística
de “sistema general” a los terrenos destinados a infraestructuras
estatales, la ley de aguas no prejuzga la clasiicación y clasiicación
del suelo, pero marca un criterio de primacía de la obra hidráulica,
que habrá de ser observado por los planiicadores urbanísticos.

Si los PHC respetan el contenido que la legislación de aguas les asigna,

sin incurrir en extralimitación, prevalecen sobre los planes de ordenación
territorial y urbanística, como se explica en el epígrafe siguiente.

2. El plan hidrológico incorporará el catálogo de infraestructuras básicas que incluirán las

actuaciones correctoras para la consecución de los objetivos medioambientales (…)”.
53 Según Escartín Escudé, 2010: 164 “no cabe duda de que las obras hidráulicas de interés
general que deine el artículo 46 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, formarán parte
de dicha categoría de infraestructuras hidráulicas básicas” (). Esto es cierto, a mi juicio,
respecto de las obras comprendidas en alguno de los supuestos del citado artículo 46,
para las que bastará la previsión en el PHC sin necesidad de ley. Ésta sería necesaria para
obras de interés general no previstas en el PHC.

85
Criterios de prevalencia entre planes

La Ley de Aguas establece que las previsiones de los PHC sobre reservas
de agua y de terrenos y la protección de determinadas zonas “deberán ser
respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del
territorio” (artículo 43.3). En un primer momento se suscitó la duda de si
la prevalencia se refería sólo a los planes municipales de ordenación urbana
o incluía también los planes supramunicipales de ordenación del territorio.
La STC 227/88 no se plantea frontalmente la cuestión, pero parece dar por
supuesto que la prevalencia de los planes hidrológicos comprende ambos tipos
de planes. Prueba de ello es que el detallado análisis que efectúa del contenido
de los planes hidrológicos tiene siempre como contraste la competencia
autonómica sobre la ordenación del territorio. Esta interpretación era
coherente con la legislación de régimen del suelo vigente a la sazón, que
utilizaba la expresión “instrumentos de ordenación urbanística del territorio”
en un sentido genérico, comprensivo de todos ellos, con independencia de su
ámbito territorial. Tras la modiicación de la Ley de Aguas en 1999, la cuestión
ha quedado más clara, ya que el informe vinculante de la Administración
hidráulica estatal, a que más adelante haremos referencia, afecta a “los
instrumentos de ordenación territorial y planiicación urbanística” (artículo
128.3 TRLA). No obstante, conviene hacer alguna matización.
Los planes regionales de ordenación del territorio contienen determinaciones
que se solapan claramente con el contenido de los PHC, lo que puede suscitar
conlictos. Parece claro que un PHC intracomunitaria debe enmarcarse en los
instrumentos generales de ordenación del territorio (como plan sectorial que lo
desarrolla), pero es más que dudoso que estos instrumentos puedan prevalecer
frente a PHC intercomunitarias, que tienen un ámbito muy superior y que no
pueden ser el resultado de la mera yuxtaposición de las previsiones (a veces
discrepantes), de las respectivas Comunidades Autónomas.
En un intento de síntesis, el esquema de articulación que resulta de la
Ley de Aguas es el siguiente (artículo 43.2 y 3):

86
 - En primer lugar, se aplica el régimen de protección especial que se
haya establecido para un determinado espacio, cualquiera que sea la
Administración competente para ello, de acuerdo con la legislación
ambiental y de protección de la naturaleza.
- En segundo lugar, se aplican las previsiones de los PHC, que
deben recoger las medidas de protección establecidas conforme a
lo señalado en el punto anterior. Pero si el plan se reiere a una
cuenca intracomunitaria debería respetar las determinaciones de los
instrumentos generales de ordenación del territorio.
- En tercer lugar, se aplican las previsiones del planeamiento
territorial y urbanístico, según su respectiva jerarquía, con la
salvedad mencionada en el punto anterior en relación con las
cuencas intracomunitarias.

Para que el esquema funcione no deberían existir previsiones

contradictorias entre los diferentes instrumentos, sino que cada uno de
los inferiores debería incorporar las de los superiores o remitirse a ellas,
desarrollando las que le son propias. Porque, en puridad, no es un problema
de jerarquía de instrumentos, sino de delimitación del contenido propio de
cada uno, es decir, de competencia material. Sobre esto, volveremos al inal.

Coordinacion en la planificación territorial

y urbanística

Para identiicar las técnicas de coordinación aplicables a la elaboración

de los planes de ordenación territorial y urbanística, seguiremos el
mismo esquema utilizado en el epígrafe anterior, distinguiendo entre
la coordinación procedimental y la relativa al contenido. La primera
consiste, en sustancia, en la emisión de un informe por la Administración
hidráulica estatal, cuya inalidad es garantizar el respeto a la integridad del
dominio público hidráulico y su protección. Cuando el plan prevea nuevos

87
desarrollos urbanos, el informe deberá pronunciarse expresamente sobre
la disponibilidad de recursos hídricos para satisfacer las nuevas demandas.
Éste es el principal aspecto en el que se debe garantizar la coordinación del
contenido de ambos tipos de planes.

Coordinación procedimental: los informes de la Administración

hidráulica del Estado

La Ley de Aguas exige el informe preceptivo de la Administración

hidráulica del Estado en dos supuestos:
a) De los organismos de cuenca (Confederaciones Hidrográicas) sobre los
actos y planes que hayan de aprobar las Comunidades Autónomas en
las materias que se mencionan (entre ellas, ordenación del territorio y
urbanismo), “siempre que afecten al régimen y aprovechamiento de las
aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público
hidráulico o sus zonas de servidumbre” (artículo 25.4 TRLA)54. El informe es
exigible “en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen”. Al
no haberse aprobado ese desarrollo normativo, la aplicación de la regulación
legal plantea serios problemas55. Objeto del informe es el cumplimiento de
las limitaciones sobre el uso del suelo impuestas por la legislación de aguas
y los PHC56.

54 Según este artículo, el informe se exige también en relación con actos y ordenanzas de
las entidades locales, salvo que hayan sido dictados en aplicación de planes ya informados
por las Confederaciones Hidrográicas.
55 En síntesis: a) el informe es preceptivo, pero no vinculante, como el previsto en el artículo
128 sobre la afección de los planes a obras hidráulicas, a que se hace referencia a con-
tinuación en el texto; b) el momento en que ha de emitirse: la Ley dice que es “previo” (a
la aprobación del plan o acto informado), lo que es obvio, pero hay que precisar la fase
procedimental en que ha de emitirse; c) la presunción de que el informe es desfavorable
si no se emite en plazo, lo que carece de justiicación, ya que fomenta la inactividad de la
Administración obligada a emitir el informe. Para un estudio detallado de estos informes,
véase Agudo González, 2007: 165 y ss. y Escartín Escudé, 2010: 202 y ss.
56 Cfr. Escartín Escudé, 2010: 104 y ss.

88
b) Del Ministerio de Medio Ambiente (en la actualidad, Ministerio
de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente) en relación con los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística que afecten directamente
a los terrenos previstos para los proyectos, obras e infraestructuras
hidráulicas de interés general conforme a los PHC o en el PHN (artículo
128.3 TRLA). La Ley incurre aquí en una duplicidad injustiicada, pues
este informe se solapa claramente con el anterior (el del artículo 25.4).
Este último tiene ciertamente un ámbito más amplio, pero incluye las obras
hidráulicas a que se reiere el artículo 128, en cuanto afecten al dominio
público hidráulico. Las Confederaciones Hidrográicas se encuadran en el
citado Ministerio, que informa así los mismos planes por dos vías y, lo que es
más grave, con un régimen jurídico muy diferente. En efecto, si se compara
la regulación del 25.4 con la del 128.3 se observan diferencias importantes:

- el artículo 25.4 se limita a exigir el informe “previo” (se supone que

a la aprobación deinitiva, pero sin mayor especiicación), mientras
que el 128.3 dice que se emitirá “antes de la aprobación inicial”;
- el artículo 25.4 no establece el carácter vinculante del informe,
mientras que el 128.3 lo atribuye expresamente;
- el artículo 25.4 no establece plazo para la emisión del informe,
mientras que el 128.3 señala el de dos meses;
- el artículo 25.4 presume el sentido desfavorable del informe si
no se emite en plazo, mientras que el 128.3 prevé exactamente lo
contrario: que el informe se entenderá “positivo” si no se emite y
notiica en el plazo de dos meses.

Estas contradicciones deberían solventarse mediante una reforma legal

que uniique la regulación de estos informes. La Administración General del
Estado, a través del Ministerio competente o de los organismos de cuenca
encuadrados en él, debería emitir un solo informe, antes de la aprobación
inicial o en la fase de consultas del plan territorial o urbanístico elaborado
por las Comunidades Autónomas o los municipios, sobre la incidencia

89
de este instrumento de ordenación en el dominio público hidráulico, sus
zonas de servidumbre y los terrenos reservados para obras hidráulicas. El
informe debería ser vinculante (o, al menos, “determinante”, como dice el
artículo 15.3 de la Ley Estatal de Suelo de 2008) en cuanto a la protección
del dominio público hidráulico, las obras hidráulicas y la disponibilidad de
recursos para satisfacer nuevas demandas57.
El informe vinculante como técnica de coordinación de competencias
concurrentes sobre el mismo ámbito territorial ha sido reiteradamente
respaldado por el TC, cuando se atribuye a la Administración General
del Estado en procedimientos que tramiten las otras administraciones
territoriales, con independencia de que en ocasiones se haya matizado su
alcance (STC 149/1991, FJ 7.A.c). En procedimientos tramitados por la
Administración del Estado sólo se admiten informes preceptivos pero no
vinculantes (STC 46/2007, ya citada, FJ 10).

Coordinación del contenido. El problema de la disponibilidad de agua

para nuevos desarrollos urbanos

El legislador regional tiene plena potestad para conigurar el sistema de

planeamiento territorial y urbano, regulando los tipos de planes y la entidad
territorial a que corresponde su elaboración y aprobación. La ordenación
urbana es, en general, competencia municipal, pero la legislación regional
puede atribuir la aprobación deinitiva a la Comunidad Autónoma o, al
menos, un informe vinculante con carácter previo a la aprobación por los
municipios, lo que convierte la aprobación en una decisión compartida. En
el ámbito municipal, el instrumento de ordenación más importante es el plan

57 El citado artículo 15 de la Ley de Suelo incluye entre los informes que deben recabarse en
la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización,
“el de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios
para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráu-
lico”. Estos informes son “determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que
sólo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada”.

90
general de ordenación urbana. Clasiica el suelo (en urbano, urbanizable
y no urbanizable o rústico) y lo caliica, estableciendo los usos admisibles.
Además, establece los elementos básicos de la estructura orgánica del
territorio: vías públicas, zonas verdes y espacios libres, y servicios y
equipamientos comunitarios (escuelas, centros de salud, templos, etc.). Su
contenido detallado se determina en la legislación regional.
En España, desde hace más de medio siglo, la consideración de un
suelo como urbano y su aptitud para ser ediicado depende de que esté
dotado de los servicios imprescindibles para la vida, entre los que igura
el suministro de agua y de energía eléctrica. El concepto de “solar” hace
referencia a la supericie de suelo urbano apta para la ediicación y
urbanizada con arreglo a las normas aplicables. Los “planes parciales” (que
son los instrumentos de ordenación detallada de los nuevos desarrollos
urbanos), al establecer las redes de servicios que obligatoriamente han
de igurar, deben incluir la red de abastecimiento de agua, exigiendo
la indicación de sus fuentes, el caudal disponible y, en su caso, el área
de protección de aquellas. Por consiguiente, no se puede (legalmente)
urbanizar si no está garantizado el suministro de agua. Es una exigencia
elemental.
La vigente ley estatal de suelo releja esa preocupación al incluir entre
los criterios básicos de su utilización la garantía de suministro de agua58. La
existencia de los recursos necesarios para satisfacer las nuevas demandas

58 Artículo 10.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por RD Legislativo
2/2008, de 20 de junio. La misma preocupación por la garantía del suministro de agua
para nuevos desarrollos urbanos se había manifestado en algunas leyes autonómicas ante-
riores a la vigente Ley estatal de suelo. Así la Ley urbanística valenciana (Ley 16/2005, de
30 de diciembre) obliga a incluir entre las determinaciones de ordenación estructural de
los planes urbanísticos las relativas al uso eiciente de los recursos hídricos y la protección
de su calidad, estableciendo el límite potencial de suministro de agua en el municipio, los
caudales estimados para satisfacer las nuevas demandas y los criterios exigibles a las actu-
aciones urbanísticas para conseguir la máxima reutilización de aguas residuales (artículo
45.2). Sobre el tema, véase Agudo González, 2009: 23 y ss. También, Menéndez Rexach,
2009: 98 y ss.

91
derivadas de las actuaciones de urbanización previstas en los planes de
ordenación territorial y urbana debe comprobarse en la fase de consultas
sobre los respectivos instrumentos de ordenación (artículo15.3.a), es decir,
normalmente, después de la aprobación inicial y antes de la provisional del
plan correspondiente. En esa fase deberá emitirse, entre otros, el informe
de la Administración Hidráulica, que será “determinante” para el contenido
de la memoria ambiental59. Esta regulación debe ponerse en conexión con
la contenida en la legislación de aguas respecto de los informes que los
organismos de cuenca han de emitir sobre los instrumentos de ordenación
territorial y urbana que afecten al dominio público hidráulico y que ya
hemos comentado.
El propósito de reforzar la coordinación entre la planiicación y gestión
del agua y la de los nuevos desarrollos urbanos parece indicar que se trata
de un problema nuevo, necesitado, por ello, de una respuesta por parte
del Legislador. No es así. Puede ser nueva la magnitud del problema a
consecuencia de los excesos en que hemos incurrido en los procesos de
ocupación del suelo para nuevos desarrollos urbanos, pero no es en absoluto
nueva la consideración del suministro de agua y su evacuación como
elementos básicos de la urbanización, como ya hemos señalado.
La cuestión clave es si la garantía de la disponibilidad de agua requiere
que el promotor de la urbanización (el Ayuntamiento o el gestor privado de
la actuación) haya obtenido ya la concesión de los recursos necesarios o si
ésta se obtendrá una vez aprobado el plan. La primera tesis es demasiado
rigurosa por desproporcionada: no tiene sentido exigir una concesión
para abastecer una nueva urbanización que todavía no se sabe si va a ser
aprobada. Lo razonable es que la Administración hidráulica se pronuncie
sobre la disponibilidad de recursos para el suministro de la futura población,
pero sin exigir todavía la concesión.

59 “Determinante” signiica aquí que la memoria ambiental sólo podrá disentir del informe
de la Administración hidráulica de forma expresamente motivada.

92
 Lo que no está claramente resuelto, ni en la legislación regional ni
en la estatal, es quién decide en última instancia, es decir, qué ocurre si
el informe de la Administración hidráulica es negativo. Formalmente, la
Administración hidráulica no puede bloquear la decisión de llevar a cabo
nuevas actuaciones de urbanización, puesto que su informe es preceptivo,
pero no vinculante, como ya hemos explicado. Pero la cuestión es si está
justiicado que se aprueben esas actuaciones cuando no esté garantizado el
suministro de agua a juicio de la Administración que gestiona este recurso.
El sentido común y la legislación imponen una respuesta negativa y así lo
han entendido algunas sentencias judiciales. El planeamiento urbanístico
no puede contener previsiones de crecimiento que superen las reservas de
recursos disponibles para nuevas demandas.

Comentario final

La coordinación entre la planiicación y gestión de los recursos hídricos y

la ordenación territorial y urbanística es una necesidad ineludible, que sería
insensato desconocer. La legislación vigente proporciona mecanismos de
coordinación suicientes, que se insertan en el procedimiento de elaboración
de los planes respectivos y que deberían servir para armonizar su contenido,
evitando contradicciones. La coordinación entre la planiicación hidrológica
y la territorial y urbanística no se debería plantear como un problema de
prevalencia de un plan sobre otro y, por tanto, como una cuestión de poder
entre autoridades de diferente nivel territorial, sino como una exigencia de
complementariedad entre instrumentos que cumplen funciones diferentes y
entre los que hay una dependencia recíproca. La cláusula de prevalencia de
la Ley de Aguas no exime de la necesidad de examinar el contenido de las
determinaciones en conlicto, ya que dicha prevalencia es aplicable siempre
que los PHC no se extralimiten.
La coordinación entre ambos tipos de planes tiene particular
trascendencia en relación con los nuevos desarrollos urbanos. Si no

93
hay agua disponible, sencillamente, no se deberían aprobar, aunque las
Administraciones competentes puedan hacerlo formalmente. El principio
de desarrollo territorial y urbano sostenible exige ahora justiicar
suicientemente la necesidad de esos nuevos desarrollos, porque la tarea
primordial es la renovación y mejora de los tejidos urbanos existentes y no
la ocupación de nuevas supericies. Por otra parte, los escenarios de cambio
climático que se manejan coinciden en la previsión de una disminución
sensible de los recursos, lo que obliga a extremar las políticas de ahorro
y a optimizar la gestión. En este contexto, el surgimiento de conlictos
entre planes y el consiguiente problema jurídico de determinar cuál deba
prevalecer signiicará, en deinitiva, que se han hecho mal las cosas y que la
coordinación no ha funcionado.

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96
 LA GESTIÓN DEL AGUA
POR DEMARCACIONES
HIDROGRÁFICAS: LA DIRECTIVA
MARCO DEL AGUA DE LA UNIÓN
EUROPEA Y SU APLICACIÓN EN
ESPAÑA*
Jorge Agudo González
Profesor Titular de Derecho Administrativo,
Universidad Autónoma de Madrid
[email protected]
[email protected]

Resumen

La planiicación hidrológica es una de las piezas clave de la política hidráulica.

La tardía ejecución de la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre, por la que
se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política
de aguas, en esta materia por parte del Estado español no impide poner
de relieve la importancia de las novedades que deberán ser introducidas
en los nuevos planes hidrológicos de cuenca como consecuencia de la
implementación de la norma comunitaria. En este trabajo no sólo se examina
el futuro contenido de los planes hidrológicos con especial referencia a los
programas de medidas, sino que también se analiza el estado de la cuestión
en España, poniendo de relieve las diicultades e irregularidades en que ha
incurrido el Estado español en ese procedimiento de implementación.

* Proyecto PRODESTCAM-CM: Programa de desarrollo territorial y gestión del agua en

la Comunidad de Madrid (S2007/HUM-0474) dirigido por Ángel Menéndez Rexach.

97
Palabras clave: planiicación hidrológica, programa de medidas,
demarcaciones hidrográicas.

Introducción
Los pronósticos acerca de la predisposición del Estado español para lograr
una pronta ejecución de la Directiva 2000/60, de 23 de octubre, por la que se
establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas
(DMA), poco a poco se disipan60. Terminado el plazo ijado por la Directiva
para aprobar los nuevos planes hidrológicos de cuenca (22 de diciembre de
2009)61, en la Unión Europea de 27 Estados, y a fecha 25 de marzo de 2010,
habrían incumplido esa obligación los siguientes países: a) Estados miembros
en los que los plazos de consulta al público han terminado, pero los planes aún
no han sido aprobados: Irlanda, Polonia y Rumanía; b) Estados miembros en
los que las consultas no habrían concluido en aquella fecha: España, Portugal,
Grecia, Eslovenia, Chipre, Bélgica, Dinamarca, Lituania y Malta62.
Más de tres años después de la fecha antes mencionada, España todavía
no ha aprobado los nuevos planes hidrológicos adaptados a la DMA.

60 Máxime si consideramos que en buena medida la Directiva asumió un modelo de gestión

y planiicación hidrológica que tomaba como base el tradicional modelo español, esto es,
la gestión por cuencas hidrográicas (ampliado en la Directiva a las denominadas como
demarcaciones hidrográicas) y la planiicación hidrológica integral de cada una de las
cuencas.
61 El cronograma establecido por la Directiva fue incorporado al ordenamiento español por
la D.Ad. 11ª del Real Decreto Legislativo 1/2000, de 20 de julio, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), según la redacción otorgada por Ley
62/2003, de 30 de diciembre.
62 La Comisión Europea apercibió a esos doce países por no haber aprobado los planes
en plazo. El apercibimiento está fechado a día 3 de junio de 2010 y concedió un plazo
de dos meses a los Estados para contestar. Esta situación era de esperar a la vista de las
críticas a la implementación de la Directiva acogidas en la Comunicación de la Comisión
al Parlamento Europeo y al Consejo, de 22 de marzo de 2007, «Towards sustainable wa-
ter management in the European Union. First stage in the implementation of the Water
Framework Directive 2000/60/EC» [COM (2007) 128 inal].

98
Finalmente, ese incumplimiento ha sido declarado por STJUE de 4 de
octubre de 2012 (C-403/11)
El incumplimiento de España puede imputarse a varios motivos, pero
tal vez puedan citarse, en primer lugar, la tradicional infradotación de la
Administración hidráulica, unida a la complejidad misma del procedimiento;
en segundo lugar, la tardía aprobación tanto del Real Decreto 907/2007, de
6 julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planiicación Hidrológica
como la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba
la instrucción de planiicación hidrológica (IPH), modiicada por Orden
ARM/1195/2011, de 11 de mayo: (RPH), debiendo haber sido aprobados los
planes hidrológicos de cuenca (PHC) previstos por la Directiva europea a
inales del año 2009, es evidente que la aprobación de un material normativo
tan importante para una elaboración homogeneizada y adaptada de los
PHC a las exigencias de la DMA, llegó tarde. Por otro lado, ambas normas
reglamentarias han sido criticadas porque tampoco encajan adecuadamente
con los objetivos de la DMA63.
Sin perjuicio de que el retraso del cumplimiento de la aprobación de
los PHC es inexcusable y de que pueda dar lugar a la declaración de un
nuevo incumplimiento de España por el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea (TJUE), tal vez más grave sea que los planes que deinitivamente
se aprueben no incorporen adecuadamente las exigencias de la DMA.
Esa duda planea sobre los planes en tramitación vistas las deiciencias
detectadas tanto en los informes aprobados con base en el artículo 5 de
la DMA (análisis de las características de cada demarcación hidrográica,
estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las
aguas y análisis económico del uso del agua)64, como en los documentos

63 En este sentido, véase La Roca y Ferrer (2008: 8 y ss).

64 Los estudios realizados por las Confederaciones Hidrográicas se limitan a realizar ejer-
cicios genéricos, sin concretar ni tan siquiera cuando se proponen medidas concretas.
En relación con los análisis económicos realizados por las Confederaciones Hidrográi-
cas, véanse las críticas de La Roca y Ferrer (2008: 6 y ss.). Éste es un problema común

99
de temas importantes sometidos a información pública en el marco del
procedimiento de aprobación de los PHC, o como ya hemos señalado, en la
misma normativa reglamentaria de planiicación hidrológica.
Para ser justos, el retraso en la aprobación de la revisión de los PHC no
es imputable exclusivamente a la Administración del Estado. El complejo
reparto competencial que afecta a la gestión hídrica en España65 también
hace responsables a las Comunidades Autónomas (CCAA) que gestionan
cuencas intracomunitarias (esto es, las localizadas enteramente en el
territorio de una sola Comunidad Autónoma) al no haber cumplido con
sus obligaciones en el plazo establecido. En la STJUE de 7 de mayo de
2009 (as. 516/07, Comisión contra España) el incumplimiento del Estado
español fue no haber designado a las autoridades competentes para aplicar
las disposiciones de la Directiva en las cuencas gestionadas por las CCAA
de Galicia, País Vasco, Andalucía, Baleares y Canarias. En este sentido,
por Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se ijó el ámbito
territorial de las demarcaciones hidrográicas, así como que por Real
Decreto 126/2007, de 2 de febrero, por el que se regulaban la composición,
funcionamiento y atribuciones de los Comités de Autoridades Competentes
de las demarcaciones hidrográicas con cuencas intercomunitarias (aquellas
que discurren por más de una Comunidad Autónoma), el Estado español
dio cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Directiva en lo atinente
a las demarcaciones que afectan a más de una Comunidad Autónoma y a

de varios Estados miembros, como así pone de relieve la Comunicación de la Comisión

[COM (2007) 128 inal].
65 Más complejo tras la aprobación de los Estatutos de Autonomía de última generación, así
como de resoluciones judiciales como la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre
de 2004 (Az. 8004) por la cual se anuló parcialmente el PHC del Júcar al conirmar la
existencia de cuencas intracomunitarias en las CCAA de Valencia y Castilla-La Mancha.
Como señala Fanlo (2006: 577), “la proyección del contenido de este fallo al resto de
las cuencas intracomunitarias, strictu sensu consideradas, hace saltar por los aires buena
parte de la planta organizativa del agua, diiculta la funcionalidad del modelo resultante y
la aplicación del concepto de demarcación hidrográica exigido por la DMA”.

100
la parte española de las demarcaciones hidrográicas correspondientes a
las cuencas hidrográicas compartidas con otros países. Sin embargo, por
razones competenciales evidentes los referidos Reales Decretos no regulaban
las demarcaciones hidrográicas intracomunitarias. Este es el motivo del
incumplimiento de España: sólo Comunidad Valenciana y Cataluña habrían
cumplido con sus obligaciones en plazo.
La complejidad del sistema competencial (“adornada” innecesariamente
en muchas ocasiones con una interpretación más política que estrictamente
jurídica) también es responsable en buena medida de otro más que probable
incumplimiento de España. A tales efectos, con fecha 18 de marzo de 2010 ya
ha sido remitido el previo dictamen motivado por parte la Comisión Europea
[2009/2003, C (2010) 1495], en el que se llama la atención sobre la falta de
aplicación de la Directiva en algunos aspectos relacionados con la calidad
del agua y los vertidos, así como con la delimitación de las demarcaciones
hidrográicas. Como vamos a ver a continuación es sin duda este último
aspecto el de mayor importancia en la futura aprobación de los PHC.
El problema tiene su origen nuevamente en el régimen de distribución de
competencias entre la Administración estatal y la autonómica basada en la
supraterritorialidad de las cuencas, así como en el reparto de competencias
entre el Estado y las CCAA costeras en relación con las distintas categorías
de masas de agua marinas (mientras que la competencia del control de
la calidad de las aguas continentales corresponde a la Administración
hidráulica estatal, esa misma competencia corresponde a las CCAA, cuando
de aguas marinas se trata). Estos problemas competenciales se han puesto
de maniiesto con especial intensidad en la demarcación hidrográica del
Norte, en la actualidad, demarcación hidrográica del Cantábrico, tras la
aprobación del Real Decreto 266/2008, de 22 de febrero66.
Las masas de agua de los ríos y aguas marinas de la antigua dermarcación
hidrográica Norte podrán ser objeto de regulación de varios planes

66 El artículo 1 del citado reglamento dispone que la Confederación Hidrográica del Norte
se desdobla en las Confederaciones Hidrográicas del Miño-Sil y del Cantábrico.

101
hidrológicos67: 1) La demarcación del Miño-Sil incluidas las aguas marinas
de transición y costeras; 2) El territorio de las subcuencas vertientes a la
margen izquierda de la ría del Eo, de las que no se aclara si tienen adscritas
aguas de transición y costeras asociadas, ni tampoco si serán objeto de algún
plan hidrológico más detallado integrado en un plan hidrológico de cuenca
de mayor ámbito territorial, como de hecho sería posible con base en la
propia DMA; 3) Las cuencas hidrográicas de los ríos que vierten al mar
Cantábrico desde la desembocadura del río Eo, incluida la de este río, hasta
la frontera con Francia, incluyendo las aguas de transición y parte de las
aguas costeras, justamente hasta el límite entre las CCAA de Cantabria y País
Vasco; 4) Las cuencas endorreicas o internas del País Vasco conjuntamente
con las aguas de transición; 5) Las aguas costeras del País Vasco que no se
aclara si se incorporan en las cuencas internas.
No hace falta señalar que la situación descrita es la antítesis de la
gestión integrada y unitaria que promueve la DMA, entrando en clara
contraposición con la deinición de demarcación hidrográica de la Directiva
y con el principio de unidad de gestión de su artículo 2.15, a la que más tarde
habrá ocasión de aludir. No es bueno que nos acostumbremos a que sean
las instituciones europeas quienes nos enmienden la plana de los excesos
(políticos) del sistema competencial español. Debemos cuestionarnos si una
situación tan confusa como la descrita no debería haber sido evitada por el
titular del dominio público hidráulico, ya que parece razonable airmar que

67 Según el artículo 3.2 del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se ijó el ám-
bito territorial de las demarcaciones hidrográicas, la demarcación del Norte comprendía
“el territorio de las cuencas hidrográicas de los ríos que vierten al mar Cantábrico desde
la desembocadura del río Eo, incluida la de este río, hasta la frontera con Francia, junto
con sus aguas de transición, excluido el territorio de las subcuencas vertientes a la margen
izquierda de la ría del Eo y excluido el territorio y las aguas de transición asociadas de las
cuencas internas del País Vasco”. Se excluían también de la demarcación “las aguas cos-
teras tienen como límite Oeste la línea con orientación 0 que pasa por la Punta de Peñas
Blancas, al Oeste de la ría del Eo, y como límite Este la línea con orientación 2 que pasa
por Punta del Covarón, en el límite entre las Comunidades Autónomas de Cantabria y
País Vasco”.

102
el Estado gozaba de competencias suicientes como para alcanzar soluciones
mucho más satisfactorias.
A pesar de los malos pronósticos a que puede dar lugar esta situación,
nuestro estudio va a afrontar el análisis de las nuevas exigencias y
contenidos de la planiicación hidrológica impuesta por la DMA, mostrando
cómo esas circunstancias sólo sirven para empañar la verdadera dimensión
y trascendencia de la Directiva europea. Asimismo, como un contenido
novedoso y principal, también se analizará el contenido y determinaciones
de los programas de medidas, que no obstante ser una de las piedras
angulares de la Directiva, sin embargo el Derecho español les ha conferido
una eicacia jurídica devaluada a la vista de su “especial” incorporación
en los PHC. Este examen teórico arrancará con un estudio acerca del
ámbito de planiicación hidrológica establecido por la Directiva europea,
la demarcación hidrográica, como ámbito que supera territorialmente la
tradicional cuenca hidrográica acogida por el ordenamiento español, y que
se erige como ámbito unitario para la planiicación y la gestión integral de
las aguas continentales y marinas.

Ámbito de referencia para la planificación

hidrológica

La demarcación hidrográica

La demarcación hidrográica constituye el ámbito espacial de referencia para

la planiicación hidrológica. No es ya por tanto sólo la cuenca hidrográica el
ámbito territorial de planiicación, sino que ahora se exige una planiicación
conjunta en el seno de las demarcaciones de las aguas continentales y de las
marinas.
La DMA ha sido criticada en este aspecto crucial debido a la confusión
que introduce a la hora de concretar el ámbito deinitivo al que referir la
planiicación hidrológica. La crítica se fundamenta en que son las cuencas
103
hidrográicas y no las demarcaciones hidrográicas las citadas por la propia
Directiva para dar nombre a los planes hidrológicos (Delgado, 2003: 75).
No obstante, a pesar de la denominación elegida para traducir y transponer
la Directiva, es esclarecedor que a pesar de que el artículo 13 de la Directiva
prevea la igura de los planes hidrológicos “de cuenca”, inmediatamente
después ponga de relieve que el ámbito territorial de los mismos no es
la cuenca hidrográica, sino la demarcación. El artículo 13.1 de la DMA
establece que “los Estados miembros velarán porque se elabore un plan
hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográica situada totalmente en
su territorio”68. En in, la confusa denominación de los planes hidrológicos
que realiza la DMA no es óbice para obviar que la planiicación hidrológica
tiene un único ámbito de referencia, en el que en todo caso las cuencas
hidrográicas mantienen un especial protagonismo.
Esas imprecisiones terminológicas no han impedido que el Derecho
español asuma que el PHC es el instrumento de planiicación básico e
integrador de cada demarcación hidrográica. Tanto el artículo 16 bis
apartado 5, como el artículo 40.3 ambos del TRLA, conirman que el ámbito
territorial del PHC es la demarcación. El primer precepto establece que “el
Gobierno, por Real Decreto, oídas las Comunidades Autónomas, ijará el
ámbito territorial de cada demarcación hidrográica que será coincidente con el de su
plan hidrológico”. Por su parte, también el artículo 40.3 reitera que “el ámbito
territorial de cada plan hidrológico de cuenca será coincidente con el de la demarcación
hidrográica correspondiente”. Igualmente, el artículo 2.1 del RPH, en virtud del
cual “la planiicación se realizará mediante los planes hidrológicos de cuenca
y el Plan Hidrológico Nacional. El ámbito territorial de cada plan hidrológico de
cuenca será coincidente con el de la demarcación hidrográica correspondiente”.

68 Lo mismo sucede con los programas de medidas. El artículo 11.1 de la DMA señala
que “los Estados miembros velarán porque se establezca para cada demarcación hidrográica,
o para la parte de una demarcación hidrográica internacional situada en su territorio, un
programa de medidas”.

104
 Desde el punto de vista territorial, la demarcación tiene una dimensión
espacial-territorial (Embid, 2006: 55-56; La Calle, 2007: 285-286; artículo
16 bis apartado 5 del TRLA; artículo 2 del RPH) determinada por su
propia inalidad en el diseño global formulado por la DMA69. En concreto,
su inalidad fundamental es la de formular una circunscripción unitaria
que sirva de marco para las medidas de planiicación y gestión que son
necesarias para cumplir los objetivos medioambientales. Dicho de otra
manera, la demarcación es la unidad territorial de planiicación en la que la
DMA prevé que se deben cumplir los objetivos medioambientales70.
Íntimamente vinculado al concepto de demarcación hidrográica, la DMA
mantiene el concepto de cuenca hidrográica con un carácter principalmente
hidrológico71, pues a la cuenca no se le caracteriza jurídicamente ni como
ámbito de planiicación, ni como ámbito de gestión de los recursos. Esto no
quiere decir, como ya hemos indicado, que su reconocimiento a esos efectos
sea meramente nominal o secundario.
Desde el punto de vista de la gestión, a pesar de algunos precedentes en
el marco europeo en la dirección tradicional del Derecho de Aguas español,
la cuenca hidrográica se incorpora igualmente en las demarcaciones
hidrográicas. La DMA deine las demarcaciones hidrográicas en su artículo
2.15 como “la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas
hidrográicas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas”. Una

69 La demarcación hidrográica es por tanto el concepto clave, como señalan Embid (2006:
55), La Calle (2004: 101), Muñoz (2005: 112) o Tirado (2004: 79-80).
70 La verdadera dimensión ambiental de la demarcación se encuentra en el artículo 3.4
de la Directiva, en el que se establece que “los Estados miembros velarán porque los
requisitos de la presente Directiva encaminados al logro de los objetivos medioambientales
establecidos en el artículo 4 y en particular todos los programas de medidas se coordinen
para la demarcación hidrográica en su conjunto”.
71 El artículo 2.13 de la DMA deine la cuenca hidrográica como “la supericie de terreno
cuya escorrentía supericial luye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos
y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta”. Se
trata de una deinición que converge de forma tranquila con la deinición preexistente en
el Derecho español.

105
redacción similar ha sido acogida en el párrafo 1 del apartado 1 del artículo
16 bis del TRLA: “Se entiende por demarcación hidrográica la zona terrestre
y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográicas vecinas y las
aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas”72.
A este respecto hay sin embargo alguna consideración relevante. Desde
la perspectiva de la gestión, el citado artículo 2.15 de la DMA añade una
referencia inal a las cuencas hidrográicas que da lugar a cierta confusión:
la demarcación hidrográica constituye la “principal unidad a efectos de la
gestión de las cuencas hidrográicas”. En otras palabras, por un lado, las cuencas
hidrográicas incorporan todas las masas de agua continentales y marinas
asociadas; ahora bien, por otro lado, las demarcaciones son una unidad a
los efectos de la gestión de las cuencas hidrográicas, lo que parece dar a
entender que son las cuencas (las aguas continentales) las que deben ser
gestionadas con el in de satisfacer los objetivos medioambientales, también
en las aguas costeras y de transición. Aquí la clave se encuentra en el Cdo.
17 del preámbulo de la Directiva, cuando airma que el equilibrio de los
ecosistemas acuáticos situados cerca de las costas y los estuarios o en golfos
o mares relativamente cerrados “depende en buena medida de la calidad de las
aguas continentales que luyen hacia ellas”73.
Sin perjuicio de que esta apreciación sea parcialmente correcta, lo cierto
es que la trascendencia y alcance de las previsiones sobre aguas marinas
en la DMA es mayor de lo que pudiera pensarse. Permítasenos hacer un
inciso acerca de este aspecto. En primer lugar, se ha de tener en cuenta que
la supericie de las masas de agua costera y de transición reguladas no es

72 Se ha de llamar la atención igualmente acerca de la deinición que el artículo 2.11 de la

propuesta de Directiva recogía del concepto de “distrito de cuenca luvial”: “La zona ad-
ministrativa marina y terrestre, compuesta por una o varias cuencas luviales vecinas y las
aguas subterráneas y costeras asociadas, que el apartado 1 del artículo 3 establece como
la principal unidad a efectos de la gestión de cuenca luvial”.
73 Esta conclusión es la que permite airmar a Fanlo (2002: 65-67) y Delgado (2001: 34,36)
que en realidad el objeto principal de la Directiva son las aguas continentales.

106
menor. En segundo lugar, se debe poner de relieve que el tratamiento que
otorga la DMA a estas masas de agua es semejante al del resto de masas
de agua supericiales (continentales) en lo que hace a su caracterización,
evaluación y determinación de objetivos medioambientales [artículo 4.1.a)
y Anexo V de la Directiva]. Desde este punto de vista, aunque hay que
admitir que en la consecución de los objetivos medioambientales en masas
de agua marinas tienen gran importancia las aportaciones de contaminantes
procedentes de los ríos, algo por otro lado inherente al ciclo hidrológico
del agua, no se puede desconocer que el tratamiento jurídico que la DMA
coniere a estas masas de agua no se limita a este aspecto. Junto a los
clásicos indicadores de calidad química, la Directiva presta atención a los
indicadores isicoquímicos, hidromorfológicos o biológicos que tienen que
ver con factores como la biomasa del itoplancton y la lora acuática, la fauna
betónica de invertebrados, la fauna ictiológica, profundidad, características
del lecho marino, régimen de mareas, salinidad, etc. (en el mismo sentido,
los arts. 29 y 30 del RPH y el Anexo V del mismo reglamento), es decir,
parámetros que no en todo caso tienen que ver con la calidad química del
agua procedente (o no) de las aguas continentales.
Además, el control de la calidad química del agua en estas masas de agua
no sólo considera la contaminación cuyo origen sea las aguas luviales. El
artículo 4.1.a) de la Directiva, en relación con el artículo 2.24 relativo al
buen estado químico de las aguas supericiales (las cuales por cierto según
el artículo 2.1 incluyen las aguas marinas) y con el Anexo V de la Directiva,
parecen refutar esa visión. Además, se ha de tener en cuenta que el Cdo.
21 de la DMA menciona todos los acuerdos internacionales en materia
de protección contra la contaminación de las aguas marinas en los que es
parte la Unión Europea y sus Estados miembros, señalando que la DMA
“se propone contribuir a hacer posible que la Comunidad y los Estados miembros
cumplan dichas obligaciones”. Pues bien, si se echa un vistazo a esos convenios
internacionales, se podrá observar que todos ellos, siguiendo al Convenio

107
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, otorgan una
importancia clave a la contaminación de origen terrestre, incluyendo, entre
otras manifestaciones, los vertidos directos al mar, pero también lógicamente
las descargas contaminantes procedentes de ríos, canales u otros cursos de
agua, incluidos los subterráneos o por medio de escorrentías. Es decir, el
objeto de estos convenios no se limita únicamente a la contaminación de
las aguas marinas procedente de cursos de agua terrestre, a pesar de la
importancia de esta cuestión74.
Dicho esto, no se puede desconocer el protagonismo principal que la
Directiva otorga a las aguas continentales, fundamentalmente por lo que
hace a la gestión cuantitativa del recurso en perspectiva ambiental. Parece
una obviedad decirlo, pero es evidente que las medidas medioambientales
de carácter cuantitativo que prevé la Directiva (fundamentalmente caudales
ecológicos y gestión de aguas subterráneas) tienen una repercusión
inmediata y fundamental en la gestión hídrica de las aguas continentales75,
sin perjuicio de la incidencia de esas medidas en zonas marinas de transición.
Considerando estas circunstancias, tal vez se comprenda algo mejor que
La DMA, de una forma un tanto confusa, señala que la demarcación es la
“principal unidad a efectos de la gestión de las cuencas hidrográicas”.
En deinitiva, hilando con las consideraciones realizadas páginas
atrás, cabe señalar que la integración de las cuencas hidrográicas en las
demarcaciones hidrográica no supone un reconocimiento secundario del
principio general de gestión unitaria por cuencas, sino de que la gestión
de la cuenca se ve superada por la obligación de lograr los objetivos

74 Además, complementando las determinaciones de la DMA ha sido aprobada la Directiva

2008/56, de 17 de junio, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la
política del medio marino. En los PHC se habrá de incorporar un apartado del programa
de medidas dedicado a las medidas adoptadas conforme al artículo 11.6 de la DMA, con la
inalidad de que “no aumente la contaminación de las aguas marinas” [artículo 42.1.g).j’)
del TRLA y punto 7.11 del Anexo VII de la DMA].
75 Sobre esta cuestión véase Agudo (2004b: 131 y ss.).

108
medioambientales de la Directiva y, consecuentemente, por la obligación de
asumir una gestión integral del agua incluyendo el agua marina.
Desde esta perspectiva integradora, vistos los términos que el artículo 3.1
de la DMA utiliza a los efectos de adscribir las aguas costeras y de transición
en las correspondientes demarcaciones, no es incorrecto señalar que la
noción de demarcación tiene carácter administrativo (Fanlo, 1998:, 210-
212)76. En deinitiva, se trata de un ámbito territorial que tiene por inalidad
constituirse como ámbito de referencia a los efectos de la planiicación y de
la gestión del agua, pero cuya delimitación es convencional.
No obstante, no se puede negar que en España el concepto de cuenca
también se ha utilizado con esa dimensión jurídico-administrativa y en
parte convencional, al menos a los efectos de la planiicación hidrológica77.
Solamente desde esta perspectiva se puede entender que en nuestro Derecho
de Aguas el ámbito territorial de los PHC haya sido superior en bastantes
ocasiones a una sola cuenca hidrográica. Así sucedía ya en el artículo 1.3
del Real Decreto 1664/1998, por el que se aprobaron los PHC vigentes,
el cual se remitía, a los efectos de la determinación del ámbito territorial
de cada plan hidrológico, al Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo. A la
vista de estos reglamentos se observa que algunos PHC tienen un ámbito
territorial que no coincide con una cuenca hidrográica en el sentido estricto
utilizado por el TRLA78. Desde esta perspectiva, en estos casos también el
ámbito de planiicación de los PHC tiene una connotación administrativa
y convencional evidente. Los mismos “desajustes” se aprecian ahora en el

76 En Fanlo (2002: 65-66), airma que mientras la cuenca hidrográica es un concepto

geográico, la demarcación es un concepto administrativo. En la misma línea, Casado
(2005: 160), Delgado (2003: 76-77), Muñoz (2005: 113) y Setuaín (2001: 14-15).
77 En opinión de La Calle (2004: 100), “la demarcación hidrográica, como unidad de plani-
icación y gestión es similar a la acepción administrativa española de cuenca hidrográica
que no se corresponde con su acepción geográica”.
78 Cuando los arts. 35, 40, 41 y 43 del TRLA se reieren a los planes hidrológicos de cada
cuenca, asumen que éstos puedan tener un ámbito territorial superior en función de la
decisión que se tome al amparo de la remisión que el artículo 40.2 del TRLA hace al regla-
mento. De hecho, los PHCs vigentes como los de la antigua Confederación Hidrográica
del Norte, la del Júcar o del Guadiana han incluido varias cuencas.

109
Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se ija el ámbito territorial
de las demarcaciones hidrográicas, como ya hemos puesto de relieve al
comienzo de nuestras relexiones.
Por otro lado, tampoco se puede decir que las demarcaciones
hidrográicas no tengan ningún soporte hidrológico, pues con arreglo al
artículo 2, punto 15 y al artículo 3 apartado 1 de la DMA, la delimitación
de la demarcación hidrográica también se fundamenta en los límites de este
tipo (de hecho, incluyen a una o varias cuencas). Todo ello sin considerar
el sustento general que el concepto de demarcación tiene en la noción de
ciclo hidrológico y de que, como ya hemos señalado, existe una relación
y vinculación natural entre aguas continentales corrientes y aguas del
mar que se ponen de maniiesto, principalmente, en el caso de las aguas
de transición. Ahora bien, esto no exime de entender, fundamentalmente
para las aguas costeras, que su integración en una demarcación hidrográica
es en buena medida convencional, pues como establece el artículo 3 de la
Directiva, “las aguas costeras se especiicarán e incluirán en la demarcación
o demarcaciones hidrográicas más próximas o más apropiadas”79. No obstante,
no se puede desconocer que esa asignación al menos mantiene un criterio
que mucho tiene que ver con cuestiones geográicas, como es la proximidad.
Los términos en que el Derecho español ha incorporado la noción de
demarcación muestran una cierta falta de sintonización que ha dado lugar a
algunos problemas en la ejecución de la DMA. Si como ya hemos puesto de
relieve la literalidad de la Directiva en este aspecto es claramente mejorable,
la transposición que de este punto se ha llevado a cabo en España no ha
contribuido a un mejor entendimiento de aquellas normas. Aunque como

79 A ese carácter formal de la demarcación aludía directamente el artículo 2.11 de la pro-

puesta de Directiva al deinir el concepto de “distrito de cuenca luvial”, como “la zona
administrativa marina y terrestre”.

110
ya hemos indicado las deiniciones de cuenca hidrográica y de demarcación
hidrográica incorporadas al TRLA son compatibles, casi idénticas, a las
de la Directiva, el TRLA según fue modiicado por Ley 62/2003 añade dos
consideraciones que aportan una considerable confusión. Así, al tiempo
que el artículo 16 del TRLA transpone literalmente la deinición de cuenca
hidrográica de la DMA, añade a continuación que “la cuenca hidrográica
como unidad de gestión del recurso se considera indivisible”. Por otro
lado, el artículo 16 bis, apartado 4 del TRLA, siguiendo la literalidad de
la Directiva, considera a la demarcación hidrográica como la “principal
unidad a efectos de la gestión de cuenca”80.
La confusión generada por ambos preceptos fue una de las quejas
acogidas en el dictamen motivado de la Comisión Europea de 18 de marzo
de 2010 [2009/2003, C (2010) 1495]. A juicio de las autoridades españolas,
aunque pudiera parecer que existe un cierto grado de solapamiento en la
aplicación de los conceptos de cuenca y de demarcación hidrográica, ello
no sería así porque mientras la cuenca delimitaría el nivel territorial inferior
de gestión del recurso, la demarcación delimitaría el nivel superior, sin que
esta distinción interiera en la correcta aplicación de la DMA.
No cabe duda de que la literalidad del TRLA parece encontrarse entre dos
frentes aparentemente irreconciliables. Por un lado, la tradición centenaria
de nuestro Derecho de Aguas que ha asumido la cuenca hidrográica como
sede unitaria para la gestión del recurso y, en segundo lugar, la imposición del
Derecho comunitario que supera esa previsión para ubicar el ámbito unitario
de gestión en la demarcación hidrográica. Por otra parte, ya hemos insistido

80 Caro-Patón (2006: 48) critica que este precepto airme que la demarcación es la “prin-
cipal unidad a efectos de la gestión de las cuencas”, señalando que el artículo es errático,
pues debe entenderse que la unidad de gestión de los recursos hídricos seguirá siendo la
cuenca hidrográica (artículo 16 del TRLA). No obstante, recuérdese que la literalidad
del precepto es idéntica en este extremo a la DMA.

111
en que la propia DMA no desconoce la gestión unitaria de las cuencas en el
seno de las demarcaciones. Pues bien, a pesar de la confusión, parece razonable
airmar que el legislador español mantiene la cuenca hidrográica como
ámbito unitario de gestión cuantitativa del recurso, pero indisolublemente
ligado a la satisfacción de los objetivos medioambientales de la Directiva y,
por esta razón, más allá del ámbito territorial de la propia cuenca. Por esta
razón el inciso inal del apartado 4 del artículo 16 bis del TRLA señala que “la
demarcación hidrográica, como principal unidad a efectos de la gestión de
cuencas, constituye el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de las
aguas contempladas en esta Ley sin perjuicio del régimen especíico de protección
del medio marino que pueda establecer el Estado”.
En cualquier caso, no se puede desconocer que una mejor transposición
de la DMA contribuiría sin duda a eliminar futuras dudas sobre la ejecución
del Derecho comunitario, lo que insistimos no signiica que la transposición
realizada sea frontalmente contraria a la Directiva. Precisamente, los
argumentos que la Comisión utiliza en el dictamen motivado dirigido contra
España tienen mucho que ver con los términos en que se ha realizado
la implementación de la DMA. Para la Comisión la transposición de las
obligaciones establecidas en las normas comunitarias de una forma clara,
precisa e inequívoca es esencial para asegurar que derechos y obligaciones
que pertenecen a terceros queden claramente establecidos. Esto es algo que
por otro lado ya había sido recordado por la STJCE de 30 de noviembre de
2006 (as. 32/05, Comisión contra Luxemburgo) en relación con la ejecución de
la propia DMA. Según la Comisión la transposición española no es clara por
cuanto pudiera permitir entender que la cuenca se establece como ámbito de
gestión de las aguas, separada de las aguas de transición y costeras asociadas
(recuérdese la polémica ya comentada en torno a la Demarcación Hidrográica
del Cantábrico). Por esta razón, la Comisión señala que si no se corrige la
transposición realizada, no se puede decir que exista garantía de que en el
futuro no se vayan a producir nuevas aplicaciones incorrectas de la DMA.

112
La demarcación hidrográica: ámbito y tipología
Cuenca o cuencas hidrográicas, aguas subterráneas
y aguas marinas

Para tratar esta cuestión es conveniente recordar la deinición del concepto

de “demarcación hidrográica” prevista en el artículo 2.15 de la DMA.
En concreto, la Directiva deine la demarcación como “la zona marina y
terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográicas vecinas y
las aguas subterráneas y costeras asociadas, designada con arreglo al
apartado 1 del artículo 3”. Vista esta deinición, cabe indicar que son tres
los componentes territoriales de las demarcaciones: 1) El primero, y sobre
el que ya hemos insistido, es que las demarcaciones están constituidas por
masas de agua supericiales, continentales y marinas (aguas de transición y
aguas costeras asociadas)81, así como por las masas de agua subterráneas; 2)
La demarcación incorpora también la zona terrestre correspondiente a los
ecosistemas acuáticos asociados; y 3) Un último dato fundamental es que
una misma demarcación puede contener una o más cuencas hidrográicas
vecinas con los mismos componentes señalados. Estas puntualizaciones
merecen algún comentario.
Comenzando con las aguas marinas asociadas, el último inciso del
artículo 3.1 de la DMA establece que “las aguas costeras se especiicarán
e incluirán en la demarcación o demarcaciones hidrográicas más próximas
o más apropiadas”82. La integración de las aguas costeras se ha concretado,
como indica el artículo 16 bis apartado 5 del TRLA, por remisión al
reglamento, en concreto mediante el Real Decreto 125/2007 que ha

81 No es exacto decir que es la primera vez que una Directiva regula de forma unitaria
aguas continentales y marinas, aunque sí que se ha afrontado por primera vez la “orde-
nación conjunta integral” de esas aguas con una metodología y un enfoque que supera a
los de las Directivas precedentes.
82 En el mismo sentido, el apartado 2 del artículo 16 bis del TRLA.

113
establecido “el ámbito territorial de cada demarcación hidrográica”. Esa
asignación explica el caliicativo de “asociadas” al que recurre el artículo 2.15
al deinir el concepto de demarcación, ya que pone de relieve, en la línea de
lo mantenido anteriormente, que la integración de las aguas costeras en una
demarcación determinada responde a factores convencionales, sin perjuicio
de que esa asociación-integración deba motivarse en alguno de los dos
parámetros establecidos, la proximidad o la adecuación. Estos conceptos
jurídicos indeterminados dejan un importante margen de apreciación a los
Estados miembros que se amplía aún más si tenemos en cuenta el carácter
disyuntivo que utiliza el artículo 2.15 al aludir a esos dos criterios83.
Este tratamiento conjunto de aguas continentales y marinas es novedoso,
principalmente en lo que hace a la gestión integral de todas las aguas, en la
medida en que ambos bloques de masas de agua constituyen pertenencias
integradas en bloques homogéneos de bienes naturales demaniales cuyo
régimen jurídico administrativo y competencial es distinto. En cualquier
caso, la asignación de aguas marinas a la que venimos haciendo referencia
no va a tener consecuencias jurídicas en lo relativo a su caliicación jurídica.
Sobre esta cuestión el artículo 1.2 del TRLA airma que “es también objeto
de esta Ley el establecimiento de las normas básicas de protección de las
aguas continentales, costeras y de transición, sin perjuicio de su caliicación
jurídica y de la legislación especíica que les sea de aplicación”, es decir, sin perjuicio
de que las aguas marinas afectadas por la DMA sigan siendo dominio
público marítimo-terrestre y de que se sigan rigiendo por la Ley de Costas84.
Pasando a otra cuestión, las demarcaciones hidrográicas también
integran las aguas subterráneas “asociadas”85, lo que alude a la necesaria

83 Además, el artículo 3.1 de la DMA permite que las aguas costeras se incluyan en una o
varias demarcaciones, al señalar que “las aguas costeras se especiicarán e incluirán en la demar-
cación o demarcaciones hidrográicas más próximas o más apropiadas”.
84 No obstante, las limitadas previsiones en materia de conservación y protección de la
calidad de las aguas marinas acogidas en el artículo 108 bis del TRLA.
85 Este caliicativo es empleado en el artículo 2.15 de la DMA tanto para las aguas costeras,
como paras las subterráneas (“… y las aguas subterráneas y costeras asociadas”).

114
asignación de estas masas de agua a las correspondientes demarcaciones.
El artículo 3.1 de la DMA establece a este respecto que “en caso de que
las aguas subterráneas no correspondan plenamente a ninguna cuenca
hidrográica en particular, se especiicarán e incluirán en la demarcación
hidrográica más próxima o más apropiada”. En el ordenamiento español el
artículo 16 bis apartado 3 del TRLA en vez de referirse a las masas de agua
subterráneas, utiliza el concepto de acuífero a los efectos de su asignación
a las demarcaciones. El precepto establece que “los acuíferos que no
correspondan plenamente a ninguna demarcación en particular, se incluirán
en la demarcación más próxima o más apropiada, pudiendo atribuirse
a cada una de las demarcaciones la parte de acuífero correspondiente a
su respectivo ámbito territorial, y debiendo garantizarse, en este caso,
una gestión coordinada mediante las oportunas notiicaciones entre
demarcaciones afectadas”. Es el artículo 1.2 del Real Decreto125/2007, de
2 de febrero, el que alude a las masas de agua subterránea señalando que
“en cada demarcación hidrográica se consideran incluidas todas las aguas
subterráneas situadas bajo los límites deinidos por las divisorias de las
cuencas hidrográicas de la correspondiente demarcación”.
La asignación de acuíferos a las demarcaciones plantea problemas en los
casos en que su ámbito territorial no “correspondan plenamente a ninguna
demarcación en particular”, pues en caso contrario, y por razones evidentes,
deben integrarse en la demarcación de cuya cuenca dependan. En caso
contrario, nuevamente se recurre por el artículo 16 bis del TRLA a conceptos
indeterminados como los de proximidad y adecuación. El Derecho español,
no obstante, añade una regla inal que completa los criterios establecidos
por la Directiva y que es coherente con el régimen prexistente de acuíferos
compartidos: “... pudiendo atribuirse a cada una de las demarcaciones
la parte de acuífero correspondiente a su respectivo ámbito territorial, y
debiendo garantizarse, en este caso, una gestión coordinada mediante las
oportunas notiicaciones entre demarcaciones afectadas” (en sentido similar,
el artículo 1.3 del Real Decreto 125/2007).

115
 La referencia a la atribución a distintas demarcaciones de partes de
acuíferos toma como referente el artículo 7 de la Ley 10/2001, de 5 de julio,
del Plan Hidrológico Nacional (PHN, en adelante)86. A pesar del silencio
del artículo 16 bis del TRLA, ha sido el artículo 1.3 in ine del Real Decreto
125/2007 el que ha acogido esa lógica remisión al PHN. El apartado 1 del
artículo 7 del PHN establece que “se consideran acuíferos compartidos,
a los efectos previstos en esta Ley, los que, estando situados en ámbitos
territoriales de dos o más Planes Hidrológicos de cuenca, se enumeran en el
Anexo I de la presente Ley”, remitiendo al reglamento la determinación del
procedimiento para deinir y delimitar con exactitud la poligonal divisora de
los acuíferos compartidos.
En cualquier caso, se ha de tener en cuenta que el Anexo I del PHN
recoge ya la asignación cuantitativa de los recursos hídricos de cada acuífero
compartido entre las cuencas afectadas. De este modo, cada PHC deberá
recoger las asignaciones efectuadas en el PHN87. Asimismo, el inciso inal del
apartado 3 del artículo 16 bis del TRLA menciona la necesidad de garantizar
en los acuíferos compartidos “una gestión coordinada mediante las oportunas
notiicaciones entre demarcaciones afectadas”. Esta coordinación deberá
basarse en el régimen establecido en el artículo 8 del PHN88.
Para terminar con esta cuestión se ha de comentar un supuesto conlictivo
que puede generar algunos problemas en España en el marco de las

86 En el mismo sentido, Fanlo (2002: 66 -67) y Delgado (2003: 77).

87 En este orden de cosas el artículo 67.2 del RPH establece que “el Plan Hidrológico Na-
cional también contendrá la delimitación y caracterización de las masas de agua subter-
ránea compartidas entre dos o más demarcaciones, incluyendo la asignación de recursos
a cada una de ellas”.
88 Artículo 8 del PHN: “1. La administración de los acuíferos compartidos corresponde a
cada uno de los organismos de cuenca en su respectivo ámbito territorial. Sin perjuicio
de esto, cada organismo de cuenca deberá notiicar, a los otros organismos con los que
comparte el acuífero, todas las resoluciones que adopte en relación con el mismo. 2.
Mediante acuerdo de las Juntas de Gobierno interesadas, se podrá encomendar la gestión
del acuífero a uno de los organismos afectados. En caso de discrepancia, resolverá el
Ministerio de Medio Ambiente”.

116
decisiones de asignación de masas de aguas subterráneas a demarcaciones. El
problema puede surgir cuando se trate de aguas subterráneas no renovables.
Apuntamos este supuesto, porque para el Derecho de Aguas español no son
parte del dominio público hidráulico (artículo 1.2 del TRLA), pero para la
DMA son masas de agua subterráneas a las que se aplica íntegramente su
regulación. Consecuentemente, también para estas masas de agua pende el
deber de asignación a demarcaciones, debiendo utilizar en estos casos los
criterios de proximidad y adecuación que establece la Directiva y reitera el
artículo 16 bis apartado 3 del TRLA.
Debemos recordar que las demarcaciones hidrográicas también integran
en su ámbito territorial la zona terrestre de los ecosistemas acuáticos asociados.
Concretamente, la Directiva también establece objetivos medioambientales
para zonas protegidas que constituyan ecosistemas vinculados o asociados a
los recursos hídricos. Este extenso ámbito anticipa también que la Directiva
es aplicable a zonas amplias de territorio cuya naturaleza jurídica irá mucho
más allá del dominio público hidráulico (DPH) (cauces o lechos) e incluso
de las zonas colindantes con éste y sometidas a servidumbres y limitaciones
generales. No en vano, estas medidas trascienden necesariamente a
humedales y zonas declaradas espacios protegidos cuya consideración
jurídica a estos efectos no tiene por qué estar condicionada por su afectación
al dominio público o su sometimiento a servidumbres demaniales.
En concreto, el artículo 6.1 de la DMA establece que “los Estados
miembros velarán por que se establezca uno o más registros de todas las zonas
incluidas en cada demarcación hidrográica que hayan sido declaradas objeto de
una protección especial en virtud de una norma comunitaria especíica relativa a la
protección de sus aguas supericiales o subterráneas o a la conservación de los hábitats
y las especies que dependen directamente del agua”89. Cáigase en la cuenta de que

89 Según el artículo 6.2, el registro, que será revisado periódicamente (artículo 6.3), com-
prenderá todas las masas de agua especiicadas con arreglo al artículo 7.1 (zonas de cap-
tación de agua potable) y todas las zonas protegidas señaladas en el Anexo IV de la DMA.

117
el precepto excluye otros espacios o zonas protegidas cuya declaración no
proceda de una norma comunitaria. Acerca de esta precisión, cabe hacer
varias aclaraciones. En primer lugar, la cita especíica del artículo 6.1 a la
legislación comunitaria debe entenderse en relación con el Anexo IV de la
DMA en el que se enumeran las zonas protegidas que deben ser registradas.
Concretamente, el apartado 2 del Anexo IV alude a que el programa de
medidas incluirá un resumen del registro requerido como parte del PHC,
incluyendo mapas indicativos de la ubicación de cada zona protegida y “una
descripción de la legislación comunitaria, nacional o local con arreglo a la cual han
sido designadas”. Es decir, a pesar del tenor literal del artículo 6.1, del Anexo
IV.2 se deriva la posibilidad de valorar la inclusión voluntaria de otras zonas
protegidas con base exclusiva en el Derecho interno, en la medida en que
esto pudiera considerarse como conducente a un mejor logro de los objetivos
ambientales de la Directiva90.
Por último, y por lo que se reiere a la posibilidad de que una demarcación
integre más de una cuenca hidrográica, el artículo 3.1 de la DMA dispone
que los Estados miembros especiicarán las cuencas hidrográicas situadas
en su territorio nacional y las incluirán en demarcaciones hidrográicas, sin
perjuicio de que “las cuencas hidrográicas pequeñas podrán, en su caso,
combinarse con cuencas más grandes o agruparse con pequeñas cuencas
hidrográicas vecinas para formar una demarcación hidrográica”. Debemos
señalar que este modo de actuar sólo es justiicable, como señala la propia
Directiva, con “cuencas hidrográicas pequeñas”91. Sólo las cuencas menores
pueden agruparse con otras ya sean grandes o pequeñas, pero nunca varias
cuencas grandes pueden agruparse en una misma demarcación. Claro está
que los conceptos grande y pequeño también son interpretables, pero parece
claro que en ningún caso podría admitirse que las cuencas del Ebro, Tajo,
Duero, Miño, Guadalquivir, Guadiana, Júcar y Segura se agruparan en
una sola demarcación, como de hecho así ha sucedido tras la aprobación

90 Sobre esta materia véase Agudo (2008: 55 y ss.).

91 Idéntica literalidad la del párrafo 1 del apartado 1 del artículo 16 bis del TRLA.

118
del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se ija el ámbito
territorial de las demarcaciones hidrográicas.
Esta conclusión no es nueva, sino que como ya hemos señalado páginas
atrás es la tradicional en la organización territorial de la gestión hídrica
en España. No en vano, la lógica permite airmar la coherencia de una
gestión integrada de las grandes cuencas recién mencionadas con otras
menores vecinas; sin embargo, la lógica no siempre tiene acogida en el
Derecho, imponiéndose una interpretación extrema de la distribución de
competencias [impuesta por ejemplo por la STS de 20 de octubre de 2004
(Az. 8004), así como por alguno de los nuevos Estatutos de Autonomía], que
parecería desaconsejar la uniicación bajo una sola demarcación de cuencas
intercomunitarias (gestionadas por las Confederaciones Hidrográicas) e
intracomunitarias (gestionadas por la Administración hidráulica autonómica
competente)92.
Esa visión desintegradora ha sido acogida en buena medida por el Real
Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se ija el ámbito territorial de
las demarcaciones hidrográicas (recuérdese el ejemplo de la Demarcación
Hidrográica del Cantábrico). Sin embargo, en relación con la Demarcación
Hidrográica del Júcar afectada por la STS de 20 de octubre de 2004
(Az. 8004), el reglamento asume parcialmente esa directriz, señalando
que “quedan excluidas las cuencas intracomunitarias de la Comunidad
Valenciana, así como las aguas de transición a ellas asociadas (…). Quedan
excluidas las aguas costeras asociadas a la fachada litoral de las cuencas
intracomunitarias de la Comunidad Valenciana” (artículo 3.2). Nada se dice
de la cuenca endorreica de Pozohondo identiicada por el Tribunal Supremo
como de competencia de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha93.
Así, habrá que estar a la Disposición Transitoria Única del Real Decreto
125/2007, en virtud de la cual “toda cuenca hidrográica intracomunitaria no

92 En esta dirección, Delgado (2003: 77).

93 Sin embargo, en la redacción que se manejó en los primeros borradores del Real Decreto
la cuenca endorreica se incluía en la Demarcación Hidrográica del Júcar.

119
traspasada quedará provisionalmente adscrita a la demarcación hidrográica
cuyo territorio esté incluido en el ámbito territorial de la Confederación
Hidrográica a la que la cuenca de que se trate pertenezca en la actualidad”.
Un último apunte acerca de esta cuestión nos lleva al concepto de
vecindad que utiliza el artículo 3.1 de la Directiva. La agrupación de cuencas
debe responder a cuestiones de proximidad geográica, no sólo para facilitar
la gestión de la demarcación, sino también para lograr una asignación de
aguas costeras adecuada, esto es, continuada y no intermitente a lo largo del
litoral. Otra cosa es que inalmente las cosas no se hayan hecho bien, como
así demuestra la literalidad ya comentada del artículo 3.2 del Real Decreto
125/2007, luego ratiicada con la aprobación del Real Decreto 266/2008.
Para terminar se ha de señalar que las demarcaciones pueden estar
conformadas por una o varias cuencas hidrográicas, pero nunca por una
parte de cuenca. Se comenta esto porque la Directiva prevé un ámbito
territorial menor al de la cuenca (y, por tanto, al de la demarcación) como es
la subcuenca94, pero cuya trascendencia tiene que ver con la delimitación de
ámbitos de planiicación hidrológica especíica dentro de cada demarcación
y no con la delimitación misma de demarcaciones. Así se conirma a la vista
del artículo 13.5 de la DMA en el que se aclara que “los planes hidrológicos
de cuenca podrán complementarse mediante la elaboración de programas y
planes hidrológicos más detallados relativos a subcuencas, sectores, cuestiones
especíicas o categorías de aguas, con objeto de tratar aspectos especiales de
la gestión hidrológica”.
Desde este punto de vista se podrá valorar con mayor precisión la
literalidad del ya comentado artículo 3.2 del Real Decreto 125/2007 en el
que se establecía la delimitación de la demarcación hidrográica del Norte
incluyendo “el territorio de las cuencas hidrográicas de los ríos que vierten

94 El artículo 2.14 deine las “subcuencas” como “la supericie de terreno cuya escorrentía
supericial luye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente,
lagos hacia un determinado punto de un curso de agua (generalmente un lago o una con-
luencia de ríos)”.

120
al mar Cantábrico desde la desembocadura del río Eo, incluida la de este
río, hasta la frontera con Francia, junto con sus aguas de transición, excluido
el territorio de las subcuencas vertientes a la margen izquierda de la ría del Eo…”. El
troceamiento de la cuenca parece a todas luces contrario a la DMA.

Tipos de demarcaciones hidrográicas

No es difícil imaginar que la delimitación de demarcaciones hidrográicas

(la asignación de cuencas, aguas marinas y subterráneas) plantea problemas
en relación con muchos de los más importantes ríos europeos. No nos
referimos únicamente a las cuencas cuyo territorio excede del territorio de
un Estado miembro, sino también a ríos que traspasan las fronteras de la
Unión Europea. El inconveniente principal en estos casos no es sólo cómo
delimitar las demarcaciones de los grandes ríos, sino también cómo se
organizará la gestión ambiental de esas demarcaciones.
La DMA ha previsto estos supuestos y en su artículo 3 establece reglas
para tres casos distintos: 1) Demarcaciones enteramente nacionales; 2)
Demarcaciones internacionales compartidas por varios Estados miembros;
3) Demarcaciones internacionales compartidas por uno o varios Estados
miembros y Estados no miembros de la Unión Europea. Esta tipología,
se ha de aclarar, sólo tiene repercusiones en relación con las obligaciones
organizativas y de gestión de las demarcaciones. Por tanto, los objetivos
medioambientales establecidos en la Directiva son iguales para todas ellas,
sin perjuicio de las lógicas excepciones existentes en relación con los tramos
de las demarcaciones en territorio no comunitario.
En primer lugar, por lo que se reiere a las demarcaciones enteramente
nacionales (apartados 1 y 2 del artículo 3 de la DMA), son cada uno de los
Estados miembros quienes deben adoptar las medidas necesarias, incluida
la designación de la autoridad competente apropiada, para la aplicación
de las normas de la Directiva en las demarcaciones hidrográicas situadas
en su territorio. Por tanto, la labor de delimitación previa asignación de

121
aguas costeras y subterráneas no plantea problemas nuevos, más allá de
los comentados anteriormente, siendo la autoridad designada la competente
para coordinar todas las medidas encaminados al logro de los objetivos
medioambientales en la demarcación hidrográica en su conjunto (artículo
3.4 de la DMA primer inciso).
Las demarcaciones internacionales compartidas por varios Estados
miembros son reguladas en el artículo 3.3 de la DMA, donde sin imponer
una solución única, se intima a los Estados miembros para que “velen”
porque “cualquier cuenca hidrográica que abarque el territorio de más de un
Estado miembro se incluya en una demarcación hidrográica internacional”.
Para ello, y a petición de los Estados miembros interesados, se prevé que
la Comisión intervenga para facilitar su inclusión en dichas demarcaciones
hidrográicas internacionales. No obstante, en todo caso cada uno de
los Estados miembros adoptará las disposiciones necesarias, incluida la
designación de la autoridad competente apropiada, para la aplicación de la
Directiva en la parte de cualquier demarcación hidrográica internacional
situada en su territorio.
Como señala el apartado 6 del artículo 3, en caso de acuerdo los
Estados miembros pueden designar un organismo nacional o internacional
preexistente como autoridad competente a los efectos de la Directiva 2000/60.
En estas demarcaciones el artículo 3.4 de la DMA inalmente establece que
“los Estados miembros interesados efectuarán dicha coordinación de forma
conjunta y podrán, a tal in, utilizar las estructuras existentes derivadas de
acuerdos internacionales. A petición de los Estados miembros interesados,
la Comisión intervendrá para facilitar el establecimiento de los programas
de medidas”.
En España el principio general es establecido en el artículo 2.2 del RPH:
“En el caso de demarcaciones hidrográicas internacionales en las que no
se elabore un plan hidrológico de cuenca internacional, el ámbito territorial
del plan hidrológico será el de la parte española de la demarcación”. El

122
artículo 3 del Real Decreto 125/2007 conirma esa visión escindida de la
delimitación de las demarcaciones hidrográicas españolas compartidas con
otros países, no obstante las Disposiciones Adicionales 1ª y 2ª del mismo
reglamento prevean iniciativas de cooperación con Portugal95 y Francia96.
Finalmente, respecto de las demarcaciones internacionales compartidas
por uno o varios Estados miembros y Estados no miembros de la Unión
Europea, el artículo 3.5 de la DMA prevé que el Estado o Estados miembros
“se esforzarán por establecer una coordinación adecuada con los Estados
no miembros concernidos, con el in de lograr los objetivos de la presente
Directiva en toda la demarcación hidrográica”97. En estos casos también
es posible recurrir a la posibilidad prevista en el artículo 3.6 de la DMA
y que, por tanto, los Estados miembros designen un organismo nacional
o internacional preexistente como autoridad competente a los efectos de
la Directiva. No es preciso señalar que la DMA no impone obligación
alguna para los Estados no comunitarios. Es más, ante lo gravoso de los
compromisos derivados de la Directiva, es factible que los Estados no

95 En el caso de las cuencas hispano-portuguesas la coordinación se articula con base en

el Convenio sobre cooperación para la protección y el aprovechamiento sostenible de las
aguas de las cuencas hidrográicas hispano-portuguesas, hecho en Albufeira (Portugal),
el 30 de noviembre de 1998.
96 En el caso de Francia, la D.Ad. 2ª establece que la cooperación se articulará mediante
acuerdos entre ambos países en relación con los ríos, aguas costeras y de transición com-
partidas. En relación con Francia, el preámbulo del Real Decreto 125/2007 aboga por la
no delimitación de una demarcación internacional: “… pequeñas supericies que forman
parte de cuencas compartidas entre Francia y España. Dichas supericies no son muy sig-
niicativas dentro del conjunto de la cuenca compartida en cuanto a extensión, por lo que
en estos casos no se estima necesario deinir una demarcación internacional, atendiendo a
la innecesaria complicación que supondría para la gestión”.
97 Sobre esta cuestión el Cdo. 35 de la DMA señala que “por lo que respecta a las cuencas
luviales que se extienden más allá de las fronteras comunitarias, los Estados miembros
deben procurar una adecuada coordinación con los terceros países de que se trate. La
presente Directiva debería contribuir a la aplicación de las obligaciones comunitarias
derivadas de los convenios internacionales sobre protección y gestión de las aguas, en
particular el Convenio de las Naciones Unidas sobre la protección y uso de los cursos de
agua transfronterizos y los lagos internacionales, aprobado por la Decisión 95/308/CE del
Consejo, así como todos los acuerdos posteriores sobre su aplicación”.

123
miembros rechacen articular cualquier solución coordinada98. En estos
casos el artículo 3.5 establece que cada Estado miembro deberá asegurar
la aplicación de la DMA en la parte de la demarcación localizada en su
territorio99.

Apunte sobre el ámbito territorial de los programas de medidas

Todas las airmaciones realizadas en torno al ámbito territorial de la

planiicación hidrológica son igualmente aplicables a los programas
de medidas, incluidas las referidas a demarcaciones internacionales100.
La demarcación hidrográica constituye en el sistema de la DMA la
circunscripción en la que de forma general deben cumplirse los objetivos
medioambientales y, por esa razón, todos los instrumentos de gestión y
de planiicación de las aguas que deben implementarse en ejecución de la
Directiva deben formularse considerando ese ámbito territorial.
Esto mismo es reiterado en la DMA, no obstante incorporar un matiz
interesante. Su artículo 11.1 dispone que “los Estados miembros velarán
porque se establezca para cada demarcación hidrográica, o para la parte de una
demarcación hidrográica internacional situada en su territorio, un programa de
medidas”. En el ordenamiento español el artículo 92 quáter apartado 1 del
TRLA mantiene que “para cada demarcación hidrográica se establecerá un
programa de medidas en el que se tendrán en cuenta los resultados de los
estudios realizados para determinar las características de la demarcación,
las repercusiones de la actividad humana en sus aguas, así como el estudio

98 Noruega está implementando la DMA como miembro del Espacio Económico Europeo.
99 En España esta situación se produce con Andorra y Marruecos, como así acogen las Dis-
posiciones Adicionales 3ª y 4ª del RPH. Asimismo, las Disposiciones Adicionales 3ª y 4ª
del Real Decreto 125/2007 prevén la necesaria articulación de la cooperación con aquellos
países con el in de lograr los objetivos medioambientales en las cuencas españolas sin
especiicar mucho más.
100Así se deduce también del ya citado Cdo. 35 de la DMA, cuando señala que “en las cuencas
luviales en las que el uso del agua pueda tener efectos transfronterizos, los requisitos para el logro
de los objetivos medioambientales ijados por la presente Directiva y, en particular, los
programas de medidas, deberán coordinarse para toda la demarcación hidrográica”.

124
económico del uso del agua en la misma”. En el mismo sentido, el artículo
43.1 del RPH.
Continúa el artículo 11.1 de la DMA señalando que “estos programas
de medidas podrán hacer referencia a medidas derivadas de la legislación
adoptada a nivel nacional y que cubran la totalidad del territorio de un
Estado miembro. En su caso, un Estado miembro podrá adoptar medidas
aplicables a todas las demarcaciones hidrográicas y/o a las partes de demarcaciones
hidrográicas internacionales situadas en su territorio”. Cáigase en la cuenta de
que, y he aquí el matiz anunciado, a pesar de que la obligación de aprobar
el programa de medidas es prevista para cada demarcación, el artículo 11 de
la DMA introduce la posibilidad de establecer medidas generales que sean
de aplicación para todas las demarcaciones.

Repercusiones que la ejecución de la directiva

implicará en el contenido de los planes
hidrológicos de cuenca

El contenido de los PHC es previsto en el Anexo VII de la DMA al que se

remite su artículo 13.4. Por su parte, y por lo que se reiere a los programas
de medidas, es el artículo 11 de la Directiva el que ordena sus contenidos. En
ambos casos puede decirse que la Directiva regula esta cuestión fundamental
de una forma relativamente pormenorizada y extensa. El ordenamiento
español ha acogido con rango de Ley las previsiones de la Directiva en un
artículo único, el artículo 42 del TRLA, según quedó redactado por Ley
62/2003, posteriormente desarrollado por el RPH y la IPH.
La amplitud a la que antes nos referíamos con que la Directiva ha
precisado el contenido de los PHC y de los programas de medidas tendrá
varias repercusiones inmediatas en los PHC vigentes en España. Por un
lado, no es preciso reiterar que el PHC es el plan de la demarcación y que,
por esta razón, incluirá contenidos no relativos al DPH, sino también a las

125
aguas marinas a los efectos puramente ambientales y de control de la calidad
de las aguas. Esta primera consecuencia ha sido ya prevista en el artículo
41.2 del TRLA anteriormente citado.
Ahora bien, si algún efecto fundamental debe considerarse que la DMA
provocará en los contenidos de los PHC vigentes éste es la potenciación
fundamental de los contenidos ambientales101. Esto signiica que los PHC,
además de seguir constituyendo el instrumento de planiicación hidrológica
fundamental y de base para la gestión de los recursos hídricos, alcanzarán la
misma relevancia desde el plano ambiental.
Por último, también debe destacarse que, no obstante la tardía
aprobación del RPH y de la IPH, la revisión de los planes hidrológicos
debería repercutir en una mayor homogeneización de sus contenidos,
superando la disparidad que ha dominado en los planes vigentes aprobados
por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, a pesar de que la Orden de 24 de
septiembre de 1992 estableciera instrucciones y recomendaciones técnicas
complementarias para elaboración de los PHC intercomunitarias102.

Estudio general de las determinaciones de los Planes Hidrológicos de

Cuenca
El contenido de los PHC se regula por el artículo 42 del TRLA que incorpora
y desarrolla, conjuntamente con el RPH y la IPH, las determinaciones sobre
esta materia del Anexo VII de la DMA. Hasta la Ley 62/2003, que otorgó
la redacción vigente al artículo 42 del TRLA, los contenidos de los PHC se
encontraban regulados por los arts. 42 y 43 del TRLA. El primer artículo
regulaba los contenidos obligatorios de los PHC, mientras que el segundo
aludía a los contenidos facultativos. Pues bien, mientras que el artículo
43 no ha sufrido modiicaciones, el artículo 42 se ha visto incrementado

101 En la misma línea, Muñoz (2005: 107) y Delgado (2001: 44-45).

102 De la misma opinión, Delgado (2001: 45).

126
en su redacción de forma considerable para adaptarse a la DMA. En esta
dirección también cabe referirse al artículo 4 del RPH. Por lo que hace a los
contenidos obligatorios de los PHC previstos en los arts. 42 del TRLA y 4
del RPH cabe hacer los siguientes comentarios:

a) Descripción general de las características de la demarcación hidrográica. La letra

a) del artículo 42.1 pormenoriza este contenido general en los siguientes
más especíicos [se corresponde con el punto 1 de la letra A) del Anexo
VII]: “a’) Para las aguas supericiales tanto continentales como costeras y
de transición, mapas con sus límites y localización, ecorregiones, tipos y
condiciones de referencia. En el caso de aguas artiiciales y muy modiicadas,
se incluirá asimismo la motivación conducente a tal caliicación. b’) Para las
aguas subterráneas, mapas con la localización y límites de las masas de agua.
c’) El inventario de los recursos supericiales y subterráneos incluyendo sus
regímenes hidrológicos y las características básicas de calidad de las aguas”
[en el mismo sentido, el artículo 4.a) del RPH]103.

b) Descripción general de los usos, presiones e incidencias signiicativas de las

actividades humanas en el estado de las aguas supericiales y subterráneas. La letra
b) del artículo 42.1 sistematiza esta descripción incluyendo [punto 2 de
la letra A) del Anexo VII]: “a’) Los usos y demandas existentes con una
estimación de las presiones sobre el estado cuantitativo de las aguas, la
contaminación de fuente puntual y difusa, incluyendo un resumen del uso
del suelo, y otras afecciones signiicativas de la actividad humana. b’) Los
criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, así como el orden de

103 El correlato de esta previsión se encontraba ya en el antiguo artículo 42.a) del TRLA, que
se limitaba a hacer referencia a la incorporación del “inventario de los recursos hidráuli-
cos”. No hace falta indicar que el estudio que la nueva redacción legal exige es bastante más
amplio que el inventario de recursos hidráulicos que contemplaba el citado precepto antes de
su modiicación por Ley 63/2003. Así se demuestra en los arts. 5 a 11 del RPH en los que se
concretan y pormenorizan los contenidos de los PHC referidos a la “Descripción general de
las características de la demarcación hidrográica”, Sección 2ª del Capítulo I “Contenido de
los Planes Hidrológicos de Cuenca”, del Título I “Contenido de los planes”.

127
preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos. c’) La asignación
y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, así como
para la conservación o recuperación del medio natural. d’) La deinición
de un sistema de explotación único para cada plan, en el que, de forma
simpliicada, queden incluidos todos los sistemas parciales, y con el que se
posibilite el análisis global de comportamiento” [también el artículo 4.b) del
RPH].

c) La identiicación y mapas de las zonas protegidas [letra c) del artículo 42.1

del TRLA y artículo 4.c) del RPH] [punto 3 de la letra A) del Anexo VII].
El artículo 6 y el Anexo IV de la Directiva obligan a los Estados a crear,
para cada demarcación hidrográica y antes del 12 de diciembre de 2004, un
Registro de todas las zonas objeto de una protección especial en cumplimiento
de las normas comunitarias sobre protección de las aguas supericiales
o subterráneas (zonas de baño o uso recreativo, zonas vulnerables a la
contaminación por nitratos agrícolas y zonas sensibles a los vertidos de
aguas residuales) o sobre la conservación de los hábitats y las especies que
dependen directamente del agua (lugares de la Red Natura 2000).

d) Las redes de control establecidas para el seguimiento del estado de las aguas
supericiales y subterráneas y de las zonas protegidas y los resultados de los programas
de control [artículo 42.1.d) del TRLA y artículo 4.d) del RPH] [punto 4 de la
letra A) del Anexo VII104]. Estas previsiones se desarrollan en la Sección 5ª
del Capítulo I del Título I del RPH relativa a la “Evaluación del estado de
las aguas. Redes de control”.

104 El Anexo VII establece concretamente que en los PHC se deberá incluir “un mapa de
las redes de control establecidas para los objetivos del artículo 8 y del Anexo V, así como
una presentación en forma de mapa de los resultados de los programas de control llevados
a cabo con arreglo a las citadas disposiciones relativa al estado de las: 4.1. aguas superi-
ciales (ecológico y químico); 4.2. aguas subterráneas (químico y cuantitativo); 4.3. zonas
protegidas”.

128
e) Una lista de los objetivos medioambientales establecidos para las aguas supericiales
y subterráneas y las zonas protegidas y, en particular, la identiicación de condiciones
para la excepción o prórroga para lograr los mismos [letra e) del artículo 42.1 del
TRLA y artículo 4.e) del RPH] [punto 5 de la letra A) del Anexo VII]. Se
reiere a los objetivos medioambientales a alcanzar en cada demarcación
para cada tipo de masa de agua establecidos conforme al artículo 4 y al
Anexo V de la DMA. También deberán identiicarse los supuestos en
que se hubiera solicitado alguna prórroga de plazos, rebaja de objetivos o
excepción por circunstancias especiales, en cuyo caso el plan hidrológico
dará cuenta de las razones que lo justiicaron y de las medidas que se vayan
a adoptar en consecuencia. En España estos contenidos son regulados de
forma pormenorizada por los arts. 35 a 39 de la Sección 6ª del Capítulo I del
Título I del RPH.

f) Un resumen del análisis económico del agua, incluyendo una descripción de las
situaciones y motivos que puedan permitir excepciones en la aplicación del principio
de recuperación de costes [letra f) del artículo 42.1 del TRLA y artículo 4.f)
del RPH] [punto 6 de la letra A) del Anexo VII]. El plan hidrológico debe
recoger un resumen de la información preparada y utilizada para aplicar el
principio de recuperación de costes y, en su caso, informar de los motivos
por los cuales no se hubiera aplicado plenamente105. El TRLA, hasta su
modiicación en 2003, no obligaba a que los PHC incluyeran estudios
económicos, de modo que este simple resumen es un paso muy importante
en comparación con la planiicación hidrológica vigente en España. En la
actualidad la Sección 7ª del Capítulo I del Título I del RPH (arts. 40 a 42)
desarrolla esta materia.

105 La aplicación del principio de recuperación de costes depende de los estudios que el
artículo 9.1 de la DMA prevé que debieron ser realizados en cada demarcación hidrográ-
ica con arreglo al Anexo III de la Directiva. La concreción de los términos del Anexo
III deberá ser determinada con base en la Guía WATECO (“Guidance Document on the
Economic Analysis in the WFD developed by the European Water Economics Working
Group”) elaborada en el seno de la Estrategia Común de Implementación.

129
g) Un resumen del programa de medidas aprobado para alcanzar los objetivos
ambientales en la demarcación hidrográica [letra g) del artículo 42.1 del
TRLA y artículo 4.g) del RPH] [punto 7 de la letra A) del Anexo VII].
La importancia de los programas de medidas tanto en el marco general de
la Directiva, como en el contenido de los PHC se pone de maniiesto en
su máxima intensidad en el número de artículos que regulan su contenido.
La Sección 8ª del Capítulo I del Título I del RPH dedica los arts. 43 a
61 al contenido de los programas de medidas. Más adelante habrá ocasión
de referirnos a la especial integración de los programas de medidas en los
PHC, así como a su contenido.

h) Un registro de los programas y planes hidrológicos más detallados relativos a

subcuencas, sectores, cuestiones especíicas o categorías de aguas, acompañando un
resumen de sus contenidos [letra h) del artículo 42.1 del TRLA y arts. 4.h) y
62 del RPH] [punto 8 de la letra A) del Anexo VII]. Como más adelante
pondremos de relieve, los PHC pueden completarse con otros programas
y planes especíicos de subcuencas, sectores o problemas especíicos. Pues
bien, los PHC deben dar relejo e incluir un resumen de sus contenidos. Por
el momento sólo es preciso señalar que la legislación interna añade un dato
importante; tras el inciso anteriormente señalado, los preceptos del TRLA
y del RPH arriba indicados airman que “de forma expresa, se incluirán las
determinaciones pertinentes para el plan hidrológico de cuenca derivadas
del plan hidrológico nacional” como una manifestación de las funciones de
coordinación que el PHN ejerce (artículo 68 del RPH).

i) Un resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas, sus

resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan [letra i) del artículo 42.1
del TRLA y arts. 4.i) y 63 del RPH] [punto 9 de la letra A) del Anexo VII].
Esta previsión alude al cumplimiento de las obligaciones de participación
pública en la elaboración de los planes a que hace referencia el artículo 14
de la Directiva.

130
j) Una lista de las autoridades competentes en cada demarcación hidrográica [letra
j) del artículo 42.1 del TRLA y arts. 4.j) y 64 del RPH] [punto 10 de la
letra A) del Anexo VII]. Esta determinación es la traslación al plan de
las obligaciones de los Estados miembros previstas en el artículo 3 de la
DMA relativas a la designación de la autoridad competente encargada de la
aplicación de la Directiva en la demarcación hidrográica o parte nacional
de una demarcación internacional.

k) Los puntos de contacto y procedimientos para obtener la documentación de base y

la información precisa para participar en la elaboración del plan y, en particular, de
las medidas de control de vertidos puntuales y otros efectos adversos, así como los datos
reales recogidos por los programas de seguimiento del estado de las aguas y de las zonas
protegidas [letra k) del artículo 42.1 del TRLA y arts. 4.k) y 65 del RPH]
[punto 11 de la letra A) del Anexo VII].

Aparte de los contenidos de los PHC que se derivan de las obligaciones

impuestas por el Derecho comunitario europeo, los planes hidrológicos
incorporan contenidos que van más allá de las medidas que podrían ijarse
en la DMA como norma fundamentada en la base jurídica prevista en el
antiguo artículo 175.1 del Tratado de la Comunidad Europea, actual artículo
192.1 del Tratado de Lisboa (política medioambiental comunitaria). Se trata
de determinaciones puramente cuantitativas o que directamente afectan a
la gestión cuantitativa del recurso, y que únicamente podrían ser objeto de
una norma comunitaria aprobada con base en el actual artículo 192.2 del
Tratado. Con la incorporación de estas determinaciones, nuestro Derecho
de Aguas incorpora a los PHC el que ha sido el papel fundamental de la
planiicación hidrológica hasta la fecha, mostrando al mismo tiempo cómo
en España la gestión del recurso debe integrarse y cohonestarse a partir de
ahora con las exigencias ambientales106.

106 En los arts. 4 y ss. del RPH se acogen medidas que afectan a la gestión cuantitativa
de recurso que en unos casos traen causa del cumplimiento de los objetivos medioam-

131
Especial atención a los programas de medidas

La integración de los programas de medidas en los planes hidrológicos

Los programas de medidas son uno de los instrumentos clave en la DMA.

Estos programas tienen como inalidad el establecimiento de las medidas
necesarias para cumplir los objetivos medioambientales (artículo 11.1 in ine
de la DMA y en España el artículo 92 bis apartado 2 del TRLA y el artículo
43.2 del RPH). Considerando la base jurídica de la DMA, es comprensible
que la Directiva les dedique más atención que a los PHC. Este especial
tratamiento jurídico no permite airmar que los programas de medidas
constituyan un instrumento independiente de los PHC, a pesar de que su
elaboración y forma de integración en los planes hidrológicos les coniera
cierta autonomía (La Calle, 2004: 106; Fanlo, 2006: 606). Desde este punto
de vista, a diferencia de la propuesta de Directiva107, ni el artículo 11, ni el
13 de la DMA prevén una integración total de los programas en los PHC.
Como decimos, esa integración es parcial y habría que decir que también
es especial. El modo en que deben integrarse los programas en los PHC
es regulado en el Anexo VII de la DMA, al que se remite su artículo 13,
señalando que los PHC incluirán la información que se indica en el citado
anexo. Pues bien, el Anexo VII, apartado 7 de la DMA establece que
los PHC, en todo caso, incluirán “un resumen del programa o programas
de medidas adoptado en virtud del artículo 11 que incluya los modos de

bientales de la DMA (por ejemplo, los caudales ecológicos del artículo 18, en una clara
manifestación de cómo medidas medioambientales pueden incidir de forma deinitiva en
la gestión del recurso), mientras que en otros se trata de previsiones tradicionales y típi-
camente relacionadas con la gestión del recurso (usos del agua, demandas, sistemas de
explotación, reservas de recursos, asignaciones…) previstas en los arts. 12, 13, 14, 17, 19,
20 o 21 del RPH, pero también en el artículo 43 del TRLA (y artículo 66 del RPH), sin
que ciertamente tampoco quepa hablar en estos supuestos de una línea de separación o de
desvinculación con los objetivos medioambientales.
107 El artículo 13.1 de la propuesta de DMA establecía que “los programas de medidas
formarán parte de los planes de gestión de cuenca luvial previsto en el artículo 16”.

132
conseguir los objetivos establecidos con arreglo al artículo 4”. En la misma
línea se expresa el artículo 42.i.g) del TRLA y el artículo 4.g) del RPH108.
Por tanto, la integración de los programas de medidas no es precisamente
íntegra. Sólo hace falta comparar el artículo 11.3 (en el que se prevé el
contenido íntegro del contenido del programa de medidas) y al apartado 7
del Anexo VII de la DMA (donde se establece la información resumida que
debe incorporarse a los PHC) para observar las diferencias. Paradójicamente
estas previsiones conirman esa perspectiva autónoma de la que gozan los
programas de medidas, al tiempo que ponen de relieve la visión integradora
de la planiicación hidrológica. Es decir, se trata de un instrumento con
entidad y contenido propio (detallado, extenso, técnico...), que a la vez es
parte inescindible de los PHC, pues se interconecta de forma directa con el
resto de determinaciones del instrumento de planeamiento de la demarcación.
Esta integración, en cualquier caso, es la que le otorga sustancialidad en
el ordenamiento jurídico109; ahora bien, en todo caso esa eicacia es limitada
dado que el resumen se integra en la Memoria del PHC110 y no en su contenido
normativo (que es el que ha de publicarse en el correspondiente boletín
oicial). En consecuencia, los programas de medidas gozarán del valor que

108 A la integración de los programas de medidas en los PHC también se reiere el artículo
92 bis apartado 2 del TRLA, cuando alude a “los programas de medidas especiicados en los
planes hidrológicos”. Por otro lado, la integración de los programas de medidas en los PHC
se conirma en el artículo 41.2 del TRLA.
109A esta idea aluden Setuaín (2001: 19) y Casado (2005:164).
110 Así se prevé en el artículo 81 del RPH, según el cual en la Memoria de los PHC se
integrarán todos los documentos relacionados en el artículo 4 del RPH, que incluye,
recordémoslo, el resumen del programa de medidas. La letra b) del artículo 81 del RPH
menciona los contenidos normativos de los PHC, señalando que como mínimo serán
los siguientes: “identiicación y delimitación de masas de agua supericial, condiciones
de referencia, designación de aguas artiiciales y aguas muy modiicadas, identiicación
y delimitación de masas de agua subterráneas, prioridad y compatibilidad de usos,
regímenes de caudales ecológicos, deinición de los sistemas de explotación asignación
y reserva de recursos, deinición de reservas naturales luviales, régimen de protección
especial, objetivos medioambientales y deterioro temporal del estado de las masas de agua,
condiciones para las nuevas modiicaciones o alteraciones y organización y procedimiento
para hacer efectiva la participación pública”.

133
poseen los documentos informativos (Caro-Patón, 2006: 45, 52- 53), pero
no se puede desconocer que su funcionalidad es muy importante y eleva a
los programas de medidas a una dimensión estratégica de gran relevancia
jurídica en el seno del cumplimiento de las obligaciones de la DMA.
Efectivamente, los programas de medidas cumplen una función de
programación estratégica que debe ser implementada para lograr en
plazo los objetivos medioambientales establecidos por la Directiva, que
lógicamente sí tienen eicacia normativa. Desde esta perspectiva inalista,
no se puede negar que los programas de medidas tendrán una función
determinante si se quiere cumplir con tales objetivos111. Por consiguiente, es
más que probable que el incumplimiento del programa de medidas también
tenga consecuencias jurídicas, aunque no sean inmediatas: las aparejadas al
incumplimiento de los objetivos medioambientales.
No se puede negar que parte del contenido de los programas de medidas
podrá gozar de eicacia normativa, eso sí, de una forma indirecta. Como
más adelante expondremos, bastantes de las medidas que se integrarán en
los programas de medidas ya son Derecho positivo en España, de modo que
al menos en cuanto dichas medidas coincidan con otras ya incorporadas a
nuestras Leyes y normas reglamentarias, lógicamente no se les puede negar
la misma eicacia normativa. Ahora bien, dejando a un lado estos casos,
parece claro que se podría haber hecho el esfuerzo de integrar el conjunto
de los programas de medidas en los PHC y no contribuir a una visión formal
que fomenta esa percepción distintiva entre ambos instrumentos a la que ya
hemos hecho alusión112.
Tampoco se puede dejar de criticar la indolencia con la que el
legislador ha regulado los programas de medidas113, de los que no se

111 Un estudio de los programas de medidas como instrumentos para el cumplimiento de

objetivos medioambientales en Agudo (2004: 145 y ss.).
112 Igualmente, Fanlo (2006: 604).
113 En el mismo sentido, Ortiz de Tena (2006: 785) u Horgué (2006: 885). Con anterioridad,
críticas importantes a la transposición de la DMA en Fanlo (2006: 51 y ss.).

134
establece ni siquiera la estructura formal que deben tener. Si bien ya
se conocían las medidas que debían formar parte del programa, lo
cierto es que ha sido necesario esperar hasta la aprobación de la IPH
para conocer el contenido que medida por medida deberá acceder al
resumen del programa de medidas que se incorporará a los PHC114.
Para concluir con esta exposición, se ha de tener en cuenta inalmente
que el amplio elenco de medidas integrables en los programas de medidas
permite entender que aunque formalmente cada PHC deba integrar un
único programa de medidas, en realidad la afección a materias dispares tanto
de competencia estatal, como autonómica, va a suponer que ese programa
sea el resultado de la coordinación de las diferentes medidas que cada
Administración competente apruebe en el ámbito de sus atribuciones. Así
se pone de maniiesto en el artículo 92 quáter apartado 4 del TRLA, el cual
dispone que “el programa de medidas se integrará por las medidas básicas
y las complementarias que, en el ámbito de sus competencias, aprueben las
Administraciones competentes en la protección de las aguas”. A esa misma
idea responde el artículo 41.2 del TRLA, en el que se dispone que “deberá
contemplarse la elaboración previa, por las Administraciones competentes,
de los programas de medidas básicas y complementarias, contemplados
en el artículo 92 quáter, conducentes a la consecución de los objetivos
medioambientales previstos en esta Ley. Los programas de medidas se
coordinarán e integrarán en los planes hidrológicos”. De forma expresa el
mismo precepto añade que “deberán coordinarse, para su integración en el
plan hidrológico, los programas relativos a las aguas costeras y de transición

114 El apartado 8.2.2 de la IPH señala que para cada medida prevista en el resumen se indicará
la siguiente información: a) Breve descripción, señalando si se trata de una medida básica
o complementaria; b) Presiones identiicadas que serán mitigadas o eliminadas con tal
medida; c) Coste anual equivalente de la medida a considerar para obtener el indicador
coste-eicacia de la medida; d) Eicacia de la medida; e) Administración responsable de
su puesta en práctica; f) Plazo para su puesta en práctica; g) Duración de la aplicación
de la medida o vida útil; h) Ámbito territorial; e i) Fuentes de información utilizadas.

135
elaborados por la Administración General del Estado o por las Comunidades
Autónomas que participen en el Comité de Autoridades Competentes de
la demarcación y que cuenten con litoral”. El concreto procedimiento de
análisis y deinición de las medidas del programa de medidas es previsto en
el apartado 8.1 de la IPH.

El contenido de los programas de medidas

Medidas básicas y complementarias

El contenido de los programas de medidas se regula en el artículo 11 de la

DMA. Su larga enumeración de medidas ha sido sistematizada e integrada
en la letra g) del artículo 42.1 del TRLA como parte obligatoria de los PHC.
De acuerdo con el artículo 11 de la Directiva, el artículo 92 bis apartado 2
del TRLA dispone que “los programas de medidas especiicados en los planes
hidrológicos deberán concretar las actuaciones y las previsiones necesarias para
alcanzar los objetivos medioambientales”. Finalidad que se reitera en el apartado 2
del artículo 92 quáter del TRLA, cuando señala que “los programas de medidas
tendrán como inalidad la consecución de los objetivos medioambientales señalados en el
artículo 92 bis de esta Ley”.
La consecución de tales objetivos se deberá lograr mediante la previsión
en los programas de medidas de medidas básicas y complementarias. Así
se desprende del apartado 2 del artículo 11 de la DMA. De este precepto
se deduce que las medidas básicas constituyen contenidos obligatorios
y mínimos necesarios para garantizar el cumplimiento de los objetivos
medioambientales115, mientras que las medidas complementarias tienen
carácter facultativo y deben aplicarse una vez aplicadas las medidas básicas.
En este sentido se expresa el artículo 92 quáter apartado 3 letra a) del
TRLA: “Las medidas básicas son los requisitos mínimos que deben cumplirse en cada
demarcación y se establecerán reglamentariamente”.

115 Un análisis completo de esas medidas en Agudo (2010: 65 y ss.).

136
 Por lo que se reiere a las medidas complementarias, su carácter
facultativo no implica que no pueda llegar a ser obligada su previsión. De
hecho, el párrafo 1 del apartado 4 del artículo 11 señala que las medidas
complementarias “son aquellas concebidas y aplicadas con carácter adicional
a las medidas básicas con el propósito de lograr los objetivos establecidos en
virtud del artículo 4”. Es decir, la previsión de estas medidas está igualmente
relacionada con la consecución de los objetivos medioambientales, lo que
pone de maniiesto que, según las circunstancias, estas medidas también
podrán ser igualmente necesarias para dar cumplida satisfacción a la
Directiva116. Todo ello sin perjuicio de que los Estados miembros puedan
adoptar medidas complementarias encaminadas a la consecución de una
protección adicional o de una mejora de las aguas, o bien en aplicación de
los acuerdos internacionales pertinentes a que se reiere el artículo 1 de la
Directiva (artículo 11.4.II de la DMA). Ambas dimensiones se acogen en el
artículo 92 quáter apartado 3 letra b) del TRLA.
Por tanto, puede airmarse que las medidas complementarias permitirán
prestar atención a las condiciones regionales y locales de cada país
comunitario, otorgando un tratamiento especíico para las zonas que lo
precisen tanto para alcanzar los objetivos medioambientales, como para
lograr ines más exigentes. En deinitiva, dentro de la uniformidad general,
se abre la puerta a la lexibilidad y al suplemento de contenidos.

La elección de las medidas: el análisis coste-eicacia

El análisis económico es uno de los criterios fundamentales a tomar en

consideración de la nueva política del agua que pretende instaurar la DMA.
Este análisis tiene una concreta manifestación en lo atinente a la elección
de las medidas a adoptar para alcanzar los objetivos medioambientales en

116 En este sentido, Grimeaud (2001, 129).

137
el artículo 61 del RPH. Este precepto prevé que la elección de las medidas
de los distintos programas de medidas deberá fundamentarse en un previo
análisis coste-eicacia que, garantizando el cumplimiento de los objetivos
medioambientales, evite sin embargo costes desproporcionados.
Este análisis no tiene relejo expreso en la DMA, sin perjuicio de que
de forma genérica se incorpore entre los mecanismos de análisis económico
de las políticas de aguas en los que la Directiva hace bastante hincapié.
De hecho, ésta ha sido una de las líneas de trabajo del “Grupo de Análisis
Económico del Agua”117. En in, la asunción de esas herramientas parece
totalmente coherente con el espíritu de la propia DMA, siendo absolutamente
positivo que en la transposición de la Directiva se asuma que los programas
de medidas deban ajustarse a criterios de racionalidad económica para la
consecución de los objetivos medioambientales (Maestu y Domingo, 2008:
2).
Es evidente, en cualquier caso, que la toma de decisiones no puede
basarse exclusivamente en el análisis coste-beneicio, como de hecho así
se pone de relieve en el apartado 2 del artículo 61 del RPH. Además, no
se puede ocultar que el análisis coste-beneicio o coste-eicacia, como es
denominado por el RPH, en muchas ocasiones integrará importantes
elementos valorativos118 que diicultarán aún más la decisión de someter la
asunción de medidas medioambientales al puro análisis económico.
A este respecto, el apartado 8.2.2 de la IPH, señala que para cada medida
prevista en el resumen del programa a incorporar en el PHC se indicará el
coste anual equivalente de la medida para obtener el indicador coste-eicacia
de la medida. Pues bien, por lo que aquí nos importa, el procedimiento
de estimación del coste de las medidas se desarrolla en el apartado 8.2.3,
poniendo de relieve una variabilidad no despreciable: “El procedimiento

117 Un ejemplo de análisis coste-eicacia en Maestu y Domingo (2007: 64 y ss.).

118 Un ejemplo de la aplicación del análisis coste-eicacia en Gañete y otros (2008).

138
para la estimación del coste de las medidas a incluir en el programa variará
según su naturaleza y ámbito de aplicación”119.
También existen variantes en la evaluación de la eicacia de las medidas.
Según la IPH la eicacia de una medida se deine como la aportación que
ésta hace a la consecución de los objetivos medioambientales en una o varias
masas de agua. Pues bien, la IPH aclara que la eicacia puede evaluarse de
dos formas, aunque se otorga preferencia a la segunda, siendo la primera
una alternativa válida ante limitaciones de información; las técnicas son
las siguientes: 1ª) Mediante la reducción de las presiones signiicativas que
sufren las masas de agua, es decir, reducción de la magnitud de las presiones
relejadas en el inventario de presiones; o 2ª) Mediante la reducción de los
impactos medidos en las masas de agua, es decir, mejoras en los indicadores
de estado de las masas de agua que propicia la medida.

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119 La misma instrucción insiste en la necesidad de evitar sesgos en la cuantiicación del

coste, señalando que allí donde no sea factible, la valoración deberá ser común en toda
la demarcación hidrográica, sin perjuicio de utilizar estimaciones detalladas de coste y
eicacia para determinadas medidas. En cualquier caso, el coste de las medidas se ex-
presará como coste anual equivalente, excluidos los impuestos, incluyendo los siguientes
componentes: a) Coste de inversión; b) Costes de explotación y mantenimiento. También
se considerarán los costes económicos sociales y ambientales y los costes indirectos, inte-
grándolos en el coste anual equivalente cuando sea posible su cuantiicación en términos
monetarios.

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141
142
 La gestión transfronteriza
del agua entre México y Estados
Unidos; evolución e instrumentos
de cooperación
Blanca Torres
El Colegio de México
[email protected]

Resumen
Desde hace más de un siglo, en la zona fronteriza México-Estados Unidos
se observa una creciente cooperación entre los dos países para el manejo de
las aguas que comparten, a pesar de la asimetría de poder existente entre
ellos y la celosa defensa de la soberanía que por muchos años los caracterizó.
De la concentración en la distribución de las aguas y la construcción de
grandes presas se pasó al saneamiento de esas aguas y a esfuerzos conjuntos
para enfrentar el aumento notable de su contaminación y otros problemas
que las afectaron ocasionados por el rápido crecimiento económico de la
zona. Las organizaciones creadas para llevar a cabo esas tareas, primero
de carácter intergubernamental y, luego, binacional, han funcionado con
relativa eicacia; aunque no han resuelto enteramente los problemas, han
logrado paliar los más más graves y evitar el escalamiento de los conlictos.

Palabras clave: agua, gestión fronteriza, asimetría y cooperación.

143
Introducción

Las negociaciones sobre la distribución y el uso de las aguas supericiales

que comparten México y Estados Unidos tienen una larga historia que se
remonta a la segunda parte del siglo XIX. Desde el Tratado de Guadalupe
Hidalgo de 1848 se contempló a los ríos Bravo y Colorado como ríos
internacionales, asignándoseles el uso social de límites fronterizos en algunos
tramos y de navegación (Samaniego, 2006: 173).120 Sin embargo, no fue
sino hasta mediados del siglo XX que se llegó al Tratado de Límites y Aguas
irmado por los dos países en noviembre de 1944, Tratado que podemos
considerar el principal instrumento jurídico en que se basa hasta el día de
hoy el manejo de las aguas de los ríos Colorado, Tijuana y Bravo (Grande
para los estadounidenses), ríos cuyas aguas comparten los dos vecinos. Más
aún, a su amparo se han realizado una serie de acciones en relación con
otras corrientes supericiales compartidas al menos parcialmente. Junto a
este Tratado, encontramos la convención bilateral irmada en 1906, que se
reiere al Alto Río Bravo (en la región de Valle de Juárez /el Paso hasta Fort
Quitman). Esos instrumentos jurídicos se centran en la distribución de las
aguas de los ríos mencionados y abren la puerta para la cooperación bilateral
en la construcción de obras para controlar los lujos de estas corrientes y,
también, para darles otros usos.
Conforme avanzó el siglo XX y aumentó la preocupación de los
habitantes de la zona fronteriza por los graves problemas ambientales
que ésta experimentaba, incluyendo la calidad de las aguas de aquellos
ríos, los dos países recurrieron a la irma de otros instrumentos jurídicos,
que contemplaban la creación de nuevas organizaciones que, en menor o
mayor medida, tienen injerencia en el manejo de esas aguas compartidas.
Nos referimos al Acuerdo de la Paz de 1983 y, sobre todo, al acuerdo
bilateral paralelo al Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) de 1993 y a las organizaciones que establece. Las instituciones

120 El gobierno federal estadounidense podía tener injerencia en el manejo de estas

corrientes en tanto se les considerara navegables.

144
creadas al amparo de este último acuerdo tienen un mandato amplio, pero
su actividad se ha centrado en gran medida en la cuestión del agua por lo
que han tenido participación en algunos aspectos de la gestión de aquellos
ríos.121 Otras convenciones y tratados, entre los que destaca el tratado de
1970, en el que se busca resolver algunas diferencias en materia de límites
fronterizos, también contienen algunas disposiciones relacionadas con los
ríos internacionales.122
En este trabajo, enfocaremos las características sustantivas y
funcionamiento de los que consideramos los principales instrumentos
jurídicos y organizaciones bilaterales que si bien no han logrado evitar
fricciones entre los dos países ni resolver los principales problemas de
gestión de las aguas compartidas, sí han logrado paliar los problemas más
graves y evitar el escalamiento de los conlictos.
Aquí se sostiene que éstos no son logros menores si tomamos en cuenta
la asimetría entre los dos países tanto en términos de poder, nivel de
desarrollo económico y tecnológico y recursos inancieros que no facilitan la
cooperación formalizada. Vencer resistencias, generar conianza no es tarea
fácil. A esa enorme asimetría entre dos estados, que se han caracterizado,
además, por ser celosos defensores de su soberanía, al menos hasta fechas
recientes en el caso de México, habría que sumar tanto una serie de
rasgos de una zona fronteriza de más de 3,300 kilómetros que ha tenido
en los últimos tres decenios muy altas tasas de crecimiento económico y
demográico y de urbanización, como una serie de diferencias entre los
dos vecinos que aumentan las diicultades para la cooperación bilateral.

121 Por su parte, la Comisión de Cooperación Ambiental (CCA) establecida conforme el

Acuerdo de Cooperación Ambiental trilateral (1993) ha dado clara prioridad a asuntos
que afectan a la región de América del Norte en su conjunto. Como veremos más adelan-
te, en unos cuantos casos ha prestado atención a asuntos de la frontera México-Estados
Unidos, incluyendo un par relacionado con ríos fronterizos.
122 Tratado para resolver las diferencias fronterizas y pendientes y para mantener a los ríos
Bravo y Colorado como frontera internacional entre los Estados Unidos Mexicanos
y los Estados Unidos de América. 23 de noviembre de 1970. http://portal.sre.gob.mx/
cilanorte/pdf/1906.pdf. (consultado el 6 de junio de 2011)

145
Entre estas diferencias, muchas de ellas profundas, los estudiosos del tema
resaltan aquellas de sus sistemas legales, distribución de competencias de
los niveles de gobierno, estructura de toma de decisiones y percepciones
sobre la protección ambiental (INGRAM, H. et al, 1995: 6). También
insistimos en que es necesario que en un futuro cercano algunas de estas
organizaciones bilaterales que tienen un mandato más amplio del que están
ejerciendo, avancen en la planeación y gestión integrada de los recursos
hídricos compartidos.

De la Convencion Bilateral de 1906 al Tratado

de Límites y Aguas entre México y Estados Unidos

de 1944

Características de los ríos.- De los tres ríos incluidos en el Tratado de 1944,

el río Colorado y el Bravo son los de mayor tamaño. El primero nace en el
estado de Colorado y corre a lo largo de 2, 250 km hasta desembocar en el
Golfo de California. Cruza y abastece de agua a siete entidades federativas
del país vecino (Wyoming, Utah, Colorado, Nevada, California, Nuevo
Mexico, Arizona) y dos mexicanos (Baja California y Sonora). Su recorrido
en México no va más allá de los 160 km y se convierte en límite entre los
dos países, sólo en un tramo de 32 km tiene una cuenca de 484,330 km2,
de los cuales 3,840 se encuentran en México. Sus mayores aluentes se
ubican en territorio estadounidense (entre otros, Grand y Green, Virgin,
Kanab, Paria).123 Este río tiene grandes caídas que favorecen la generación
de energía eléctrica.
El río Bravo nace también en las montañas de Colorado, tiene una
longitud de 2, 900 km, con una cuenca de 444,560 km2, de los cuales poco

123 El río Gila, otro de sus principales aluentes, que no fue considerado en el Tratado de
1944, nace en las montañas de Sonora y Nuevo México.

146
menos de la mitad se localizan en México.124 Es la frontera entre los dos
países en un tramo de 1930 km tiene dos cuerpos de agua, el Alto y bajo Río
Bravo. Los aluentes del primer cuerpo son estadounidenses; del segundo,
son en un 70% mexicanos y el resto, estadounidenses. Una corriente
luvial más, que fue incorporada en el Tratado de 1944, el río Tijuana,
es de mucha menor dimensión. Nace en México, con aluentes pequeños
de ambos lados de la frontera, y desemboca en el Pacíico, en territorio
estadounidense (con una cuenca de 4,424 km2 localizada en un 27.6% en
Estados Unidos y el 71.4% en México). Hay que precisar que estos ríos han
tenido modiicaciones de mayor o menor envergadura en su caudal y en su
cauce, tanto por fenómenos naturales, como por la intervención del hombre.
Estados Unidos y México tuvieron, por muchos años, la condición de país
ribereño superior en algunas secciones de esos ríos y de ribereño inferior en
otras. Esa situación no sólo dio mayor capacidad de negociación a México
en las negociaciones para la distribución de esas aguas internacionales con
su poderoso vecino al suavizar la enorme asimetría de poder entre los
dos países, sino que facilitó el que México encontrara aliados en Estados
Unidos en varios momentos. Esta condición de ribereño superior en algunos
tramos cambió en el caso del río Colorado con la construcción del canal
Todo Americano (1934-43); esto es, desde hace poco más de medio siglo,
México se considera ribereño inferior. En el Alto Río Bravo, los ribereños
superiores son los estados de Colorado y Nuevo México. Los ribereños
inferiores son el estado de Texas y el estado mexicano de Chihuahua, y
más especíicamente el Valle de Juárez. En el Bajo Río Bravo, México es
considerado ribereño superior.
Estímulos a la cooperación formalizada.- Los cambios en los usos sociales
del agua de estos ríos que se dieron en el oeste de Estados Unidos en el siglo

124 El Devils y el Pecos son los aluentes estadounidenses, y los mexicanos: Conchos, Ar-
royo de las Vacas, San Diego, el San Rodrigo Escondido, el Salado, el Álamo y el San
Juan.

147
XIX, estimulados por el crecimiento de la población, fueron el principal
impulso para negociaciones entre las entidades federativas del país vecino
y, luego, para las negociaciones bilaterales a in de hacer posible un mejor
aprovechamiento de esos recursos hídricos. El crecimiento de las poblaciones
en el oeste de los Estados Unidos había llevado a la adopción de nuevas
formas de aprovechamiento de esos recursos. El rápido crecimiento de las
actividades agrícolas e industriales, la provisión de agua para las nuevas
poblaciones, la generación de energía eléctrica y la navegación impulsaron
el desarrollo de nuevas tecnologías que a su vez permitieron el desarrollo
de las actividades económicas (Getches, D. y Moses, R.,1999: 19-20).
Junto con la construcción de canales y bordos de protección, destaca la
construcción de grandes presas, que no sólo permitía un mejor control de las
aguas de los ríos, sino el cambio de curso de los mismos. Estas presas hacían
posible, a su vez, la apertura de nuevas tierras al cultivo y el crecimiento de
otras actividades, entre ellas la producción de energía eléctrica.
En consecuencia, la competencia por los recursos hídricos entre los
estados de la Unión Americana aumentó, estimulando el recurso a los
tribunales, a la negociación de pactos interestatales para el manejo de los
ríos y otros cuerpos de agua y demandas de intervención federal en el tema.
Esto es, trataron de resolver sus disputas ya fuera mediante la adjudicación,
los acuerdos interestatales negociados y la legislación federal (Getches,
D. y Moses, R., 1999: 35-42).125 Aquí hay que destacar que los pactos
interestatales daban sobre todo importancia a la distribución de las aguas,
dejando de lado los impactos negativos que presas y otras construcciones

125 En el primero de estos pactos, al que se llegó en 1922, se dividió la cuenca del Colorado
en dos regiones y se intentó asignar las aguas de manera equitativa entre los estados de
la cuenca de arriba y los de la cuenca de abajo. Pero los conlictos entre los estados no
se han evitado totalmente. Sigue la competencia por los recursos y los estados ribere-
ños superiores del Colorado continúan manifestando inquietud o franco temor ante el
crecimiento del consumo en California. El tipo de gestión, con la construcción de diez
grandes presas en ríos y sus tributarios ha provocado daños ambientales fuertes, entre
ellos la extinción de muchas especies nativas de peces.

148
habrían de tener sobre los ecosistemas de esos ríos126 (Getches, D. y Moses,
R., 1999: 32) Ahora bien, las corrientes luviales cruzaban las fronteras
norte y sur de los Estados Unidos, lo que impulsó igualmente el inicio de
negociaciones intergubernamentales.
El temor de los estados ribereños superiores del país vecino de que los
ribereños inferiores siguieran aumentando rápidamente el uso de esas aguas
los llevó, en el caso de los ríos Colorado y Bravo, a ver con buenos ojos la
irma de un tratado con México, país que, a su vez, quería garantizar el
acceso a aguas que tradicionalmente había usado. En cambio, California,
ribereño inferior en el río Colorado, mantendría una irme oposición a un
convenio bilateral.
La formalización de esta cooperación bilateral fue también estimulada
por el desarrollo del derecho internacional en materia de distribución
de aguas compartidas. A su vez, de acuerdo con algunos autores, las
negociaciones sobre los ríos de América del Norte y los acuerdos a los que
se llegó contribuyeron al avance de esa rama del derecho internacional
(Samaniego, 2006: 189-194). 127
La Convención bilateral de 1906.- Esta Convención, la primera a la que
llegaron los dos países, plantea como objetivo la distribución equitativa de las
aguas del Río Grande para ines de irrigación, en la porción entre la boca del
Canal Mexicano hasta Fort Quitman, Texas. Con ella se trataba de resolver la
urgente necesidad de garantizar el abastecimiento de agua en la zona del Valle
de Juárez/El Paso. Se atribuía los problemas de escasez a la construcción de

126 En otras palabras, este río es uno de los más regulados del mundo. Pero no se procuró
lograr su uso equilibrado y sostenible sino hasta fechas recientes en que se han hecho
esfuerzos por reparar el daño ambiental.
127 Samaniego sostiene que las negociaciones de este tratado, al igual que las del de 1906,
tuvieron como base una tradición que respetaba la navegación y el concepto de que
el ribereño superior no debía afectar al inferior, lo que abrió paso al surgimiento de
un derecho internacional que buscaba la distribución equitativa del agua de los ríos
compartidos. Añade que la manera en que ésta se distribuyó estuvo vinculada con la
tradición legislativa de la Nueva España, de la que se desprendió una manera de reparto
de agua que encontró especial auge en el oeste de Estados Unidos.

149
canales en el Alto Río Bravo, en los estados de Colorado y Nuevo México. En
la Convención se establece que una vez terminada una presa y su sistema de
distribución a construirse en el sitio conocido como Elephant Butte, cerca de
Engle, Nuevo México, Estados Unidos entregaría anualmente a México, sin
costo alguno para éste, un total de 2.6 millones de pies cúbicos (60,000 acres
pies) de agua, de acuerdo con una lista de fechas de entrega.
Principios que sirvieron de base a éstas y las subsecuentes negociaciones bilaterales.-
No hay acuerdo entre los analistas sobre los principios que se recogieron en
la Convención de 1906 entre México y Estados Unidos. En ésta se habla de
que los dos países la irmaban “por consideraciones de cortesía internacional
(being moved by considerations of international comity),” que algunos interpretan
como la aplicación del principio de soberanía absoluta (el ribereño superior
tiene derecho al uso total de las aguas del río).
De hecho, provocó fuertes críticas en algunos medios de México no
sólo la declaración de que la convención se irmaba “por consideraciones
de cortesía internacional”, sino la aceptación mexicana de que con este
instrumento quedaban “completamente arregladas y extinguidas todas las
reclamaciones hasta hoy presentadas, existentes, o que puedan después
suscitarse o presentarse contra los Estados Unidos.”128 También se consideró
inadecuada la lista de fechas de entrega incluida en la convención.
Posteriormente, a lo largo de las difíciles y prolongadas negociaciones
para llegar a un acuerdo amplio sobre el manejo de las aguas compartidas en
la primera mitad del siglo XX, los distintos actores subestatales y no estatales,
sobre todo estadounidenses, procuraron apoyar sus posiciones recurriendo
a los principios de distribución equitativa y primera apropiación/uso
benéico, principios que en algunos momentos y en ciertos sentidos parecían
contradictorios y, en otros, complementarios. Poco a poco fue quedando
atrás la demanda de soberanía absoluta sobre los recursos hídricos, aunque

128 Los agricultores de la zona habían insistido en que debía aplicarse el principio de
primera apropiación y exigían, además, el pago de indemnización por los daños sufridos.

150
California defendió una y otra vez ese principio en su esfuerzo por evitar un
acuerdo con México sobre el río Colorado.
Los dos gobiernos federales por lo general sostuvieron que los ríos
deberían ser considerados como un todo y que el ribereño superior no debía
perjudicar al inferior y que ambos tenían derecho a los beneicios de los ríos.
Vale la pena subrayar de entrada que Estados Unidos tenía que ser muy
cuidadoso en la selección de los principios a utilizar en sus negociaciones con
México en tanto que también llevaba a cabo en esos años negociaciones con
Canadá sobre algunos de los numerosos cuerpos de agua que comparten.
Compromisos y vacíos en el Tratado de 1944.- De acuerdo con este Tratado,
al que se llegaría casi cuarenta años después de la Convención de 1906,
Estados Unidos debe entregar a México 1850 millones de m3 anuales de
las aguas del río Colorado y cantidades adicionales que no excedan 2,096
millones de m3 anuales cuando haya disponibilidad. En el caso de extrema
sequía o graves accidentes en la infraestructura hidráulica, estas entregas
pueden reducirse en la misma proporción en que disminuya su provisión a
los usuarios estadounidenses. Por su parte, México tiene que entregar 432
millones de m3 a su vecino en el Bajo Río Bravo, en un ciclo de cinco años,
Si esto no es posible, los faltantes deben reponerse en el ciclo siguiente.
A diferencia de la Convención de 2006, se reconoce implícitamente el
derecho de México a estas entregas; esto es, no se habla de que se hacen por
cortesía. También se establecen listas de entregas relativamente elásticas
con la intención de facilitar la planeación de los cultivos. Se contemplan
igualmente volúmenes para desarrollos futuros y se promueve el mejor
aprovechamiento en conjunto, dependiendo de las características de cada
corriente. Implícitamente se adopta el principio de que un país no puede usar
las aguas de los ríos internacionales que corren en su territorio en perjuicio
del otro, lo mismo que se reconoce la unidad de ese tipo de corrientes
(Rascón, 2005: 141-142). El Tratado también establece prioridad en el uso
de esas aguas —municipales y agrícolas y la generación de energía— y deja

151
en manos de la Comisión de Límites y Aguas (CILA), que a partir del mismo
sustituye a la Comisión de Límites, la interpretación del Tratado y una serie
de responsabilidades operacionales de las que hablaremos más adelante.
Aunque el principal objetivo del Tratado es la distribución de las aguas,
dijimos que también contempla una serie de acciones conjuntas y deja
abierta la posibilidad para varias otras. De entrada se acordó la construcción
conjunta de obras, entre ellas de presas, que permiten el control de los lujos,
no sólo para evitar inundaciones, sino para la generación de energía eléctrica.
El Tratado tiene vacíos importantes; esto es, no se reiere a asuntos que
por su complejidad o sus connotaciones políticas en alguno de los dos países
no se incluyeron o que no se previeron en los momentos de su irma. Una de
las críticas iniciales en México fue que dejó fuera el Alto río Bravo (desde su
nacimiento en las montañas de Colorado hasta Fort Quitman), al insistir los
Estados Unidos en mantener el Tratado de 1906. También quedaron fuera
los temas de calidad del agua y el uso de los acuíferos subterráneos que
no tardarían en surgir. Uno de los problemas que provocó mayor tensión
entre los dos países en los sesentas fue precisamente el de la salinidad del
río Colorado, problema que también se enfrentó poco después en el caso
del Río Bravo. Más recientemente se ha criticado el que no haya incluido
arroyos y otras corrientes menores cuyas aguas también son compartidas.
Factores que favorecieron la irma del Tratado de 1944. -Existen numerosas
explicaciones sobre la irma de este tratado, considerado por muchos
analistas como más equitativo en lo que se reiere a la distribución de las
aguas compartidas, de lo que podría esperarse dada la enorme asimetría de
poder entre los dos países que lo suscribieron y la fuerte oposición a algunos
de los compromisos ahí contraídos en algunos estados ribereños del país
vecino del norte y, en menor grado, en entidades federativas mexicanas.129

129 De hecho, desde 1925 México propuso incluir en las negociaciones las cuencas de los
dos ríos. Habitantes de San Diego, por su parte, también pidieron que se incluyera en
la negociación la distribución del agua del río Tijuana. Sin embargo, las negociaciones
iniciadas a ines de los treintas no tuvieron éxito. Véase: Carta de Aaron Sáenz, Secre-

152
Entre las explicaciones más comunes encontramos aquella que subraya
el aumento de la capacidad de negociación de México derivada de la II
Guerra Mundial, por la urgente necesidad estadounidense de cooperación
mexicana de este país en varios asuntos. Otros atribuyen esa mayor
capacidad de negociación de México en este renglón especíico a que los
recursos subyacentes de poder son más equitativos que en cualquier otra
área de negociación debido a que cada país puede controlar el lujo del agua
que surge dentro de su propio territorio (Krasner, S., 1990 :56)130
Interpretaciones recientes, que en buena medida siguen a las anteriores,
atribuyen ese mayor grado de cooperación inicial a una estrategia de
“vinculación espacial” y/o “de temas” (Fischhendler, I., Feitelson, E. e
Eaton, D., 2004: 633-650).131 Esto es, los países que negocian pueden dar
diferente importancia a problemas mutuos distintos, lo que lleva a que hagan
concesiones sobre temas que les interesan menos a cambio de ganancias en
otros asuntos a los que otorgan mayor importancia132.
Un estudioso mexicano al que hemos venido citando, rechaza la idea de
vinculación, en el sentido de que se “intercambia” agua del Río Bravo por
la del Colorado. Sostiene que fue la aplicación de los mismos principios en
la negociación en el caso de los dos ríos lo que llevó a las estipulaciones del

tario de Relaciones Exteriores de México, a Arthur Schoenfeld, Encargado de Nego-

cios, México 26 de enero de 1925, en Senate, 70th Congress, 1st Session, Document
No. 163.
130 Esto proporciona ventaja a México en la parte baja del río Bravo y a Estados Unidos en
la parte alta de ese río y en el Colorado.
131 Varios analistas subrayan que el reinicio de negociaciones sobre el tema de la distribu-
ción de aguas fue parte del paquete de cooperación bilateral de los años de la guerra.
Quienes hablan de vinculación espacial se reieren especíicamente a que se vinculó la
distribución de aguas del río Colorado a la del Río Bravo. También vinculan la buena
disposición estadounidense a la necesidad de demostrar la vigencia de la Política de
Buena Vecindad rooseveltiana.
132 No falta quien subraye que esas ganancias a corto plazo pueden, en el largo plazo,
inhibir o limitar las posibilidades de enfrentar nuevas condiciones, tensiones y crisis,
por ejemplo, el surgimiento de nuevos problemas, como aquellos arriba mencionados.
Véase: Mumme, 2003, p. 649.

153
Tratado de 1944, aunque no niega que el contexto internacional favoreció
la irma del mismo (Samaniego, 2006:), Por su parte, Dean Acheson,
entonces Secretario de Estado Asistente, airmó hace algunos años que
el Departamento de Estado procuró hacer uso de la ratiicación de este
instrumento jurídico “para ampliar y popularizar” la idea de que la política
exterior debía ser no-partidista”, no ser politizada (ACHESON, 1969: 95).
La Comisión Internacional de Límites y Agua.- De acuerdo con el Tratado
de 1944, la Comisión de Límites y Aguas (CILA) que, dijimos, sustituyó
a la Comisión de Límites, es un organismo internacional que tiene a su
cargo tanto la interpretación de aquél como una serie de responsabilidades
operacionales: hidromedición, distribución de las aguas, manejo de
presas internacionales, control de avenidas, conservación de cauces
internacionales, operación de instalaciones hidroeléctricas y tareas de
saneamiento fronterizo.133
CILA está compuesta por dos secciones, una mexicana y una
estadounidense, que tienen jurisdicción sobre las obras situadas dentro de
los límites de su nación (artículo 2 y Protocolo adjunto al Tratado). Un
comisionado ingeniero está al frente de cada sección, y ellos dependen,
respectivamente, de la Secretaría de Relaciones Exteriores y del
Departamento de Estado. Los acuerdos a que llegan los comisionados —
actas— constituyen decisiones o recomendaciones sujetas a la aprobación
de los dos gobiernos.134 En Estados Unidos normalmente se obtiene la
apropiación respectiva del Congreso antes de que se irme el acta y que
adquieren la forma de un legislative enactment (MUMME, 1991: 106) En
México, es la Secretaría de Relaciones Exteriores la que aprueba el acta.

133 Las oicinas centrales de cada sección se localizan en El Paso y Ciudad Juárez, pero
tienen oicinas paralelas en seis poblaciones importantes a lo largo de la frontera
134 Los secretarios dan fe de las mismas. Se señala que excepto en los casos en que de
acuerdo con el Tratado se requiera especíicamente la aprobación de los dos gobiernos,
si uno de estos no comunica su “acuerdo aprobatorio o reprobatorio” en treinta días, el
acta se dará por aprobada (artículo 25).

154
Estas actas, conocidas también como minutas, tienen efectos jurídicos;
de hecho amplían el tratado haciendo derivar obligaciones para los dos
países. Hasta la fecha se han irmado más de trescientas actas en las que se
acuerdan desde detalles sobre las grandes obras hidráulicas y las redes de
hidromedición y los proyectos de saneamiento, pasando por la deinición de
criterios y reglas de operación de las obras.135
En palabras de destacados estudiosos del tema, a pesar de ciertas
limitaciones, el Tratado de 1944 otorga a CILA un grado de autoridad sin
precedentes en el manejo de los recursos hídricos transfronterizos que hasta
principios de los noventas se consideraba superior al contenido en cualquier
otro tratado entre los dos países (MUMME, 1991: 101). Coinciden aquellos
en que CILA ha tenido un buen grado de autonomía y sus recomendaciones
han sido aceptadas en la mayoría de los casos .136
La Comisión ha tenido como prioridades claras la ijación de los límites
entre los dos países –incluyendo obras de rectiicación o encauzamiento de los
ríos en los tramos en que tienen ese carácter— y la asignación de derechos
de uso de las aguas de los ríos mencionados en el tratado de 1944. También
ha llevado a cabo tareas de mitigación de inundaciones mediante el control
de avenidas, acciones para enfrentar emergencias ocasionados por sequías
prolongadas, proyectos de generación de energía hidroeléctrica y, desde los
primeros años de su existencia, tareas de saneamiento. A partir del surgimiento
del problema del deterioro de la calidad de las aguas, sobre todo desde los
años sesentas y setentas, ha establecido igualmente programas de observación
de esta calidad, incluyendo tanto el monitoreo de las aguas residuales que se
descargan hacia los ríos compartidos u otras corrientes transfronterizas y de la

135 Para una síntesis detallada de sus actividades y cómo estas se han ido ampliando a través
del tiempo, véase: Luis A. Rascón M., 2005, pp. 141-169.
136 De acuerdo con uno de ellos, la sección estadounidense ha procurado el apoyo de los
gobernadores fronterizos de su país y tomado mucho en cuenta su posición. Véase:
Stephen P. Mumme, “State Inluence in Foreign Policymaking: Water Related En-
vironmental Disputes along the United status-Mexico Border, en The Western Political
Quarterly, v. 38, no. 4, diciembre 1985.

155
calidad de las aguas de algunos acuíferos, como programas de pre-tratamiento
de descargas industriales (Rascón M., 2005 :150-151) .
Vale la pena destacar que las tareas de saneamiento de CILA no se
han limitado a problemas relacionados con los ríos mencionados; esto es,
los incluidos en el Tratado de 1944. También las han llevado a cabo para
enfrentar problemas que afectan ríos más pequeños y arroyos que nacen en
México y atraviesan la frontera o que nacen en Estados Unidos, ingresan
a México y vuelven a aquel país. Más aún, la primera planta internacional
de tratamiento que propuso y construyó, la que sirve a las ciudades de
Agua Prieta, Sonora y Douglas, Ari.(1947) y el denominado Sistema
Internacional de Saneamiento establecido para las poblaciones de Nogales,
Sonora y Nogales, Arizona, (1951) no tienen que ver con aquellas corrientes
luviales. Otro caso en el que también ha intervenido se reiere a las plantas
de tratamiento de las ciudades de Mexicali/Calexico, que involucran al río
Nuevo, que nace en México y desemboca en el mar de Salton.
Conforme se dio un rápido crecimiento de la población y de las actividades
económicas en los pares de ciudades que surgieron en la zona fronteriza se
agudizaron, sobre todo del lado mexicano, las deiciencias de sistemas de
drenaje y las descargas municipales de aguas municipales e industriales sin
tratar y otros escurrimientos que contaminaban ríos que desembocaban en
Estados Unidos y, en un caso especíico, las playas cercanas a una ciudad.
En algunos de estos ríos se manifestaba también la presencia de residuos
de fertilizantes y pesticidas utilizados en tierras cercanas. Muy pronto
aumentaron las demandas de las poblaciones fronterizas de Estados Unidos
para que se exigiera a México atender esos problemas, aunque luego se
demostró que en algunos casos había también fuentes de contaminación
estadounidense.
No faltaron cuestionamientos sobre la competencia de CILA para llevar
a cabo estas tareas, que desaparecieron o, al menos disminuyeron, con la
irma del acta 261, de septiembre de 1979, denominada Recomendación

156
para la Solución de los Problemas Fronterizos de Saneamiento. De hecho,
en esta acta se deinen como problemas fronterizos de saneamiento a los
que “preferentemente” debe responder CILA, con base en los artículos 3o,
2o y 7o del Tratado de 1944, “cada uno de los casos en que las aguas que
crucen la frontera, incluyendo las aguas costeras, o escurran por los tramos
limítrofes de los Ríos Bravo y Colorado, tengan condiciones sanitarias tales
que representen un riesgo para la salud y el bienestar de los habitantes de
cualquier lado de la frontera o impidan el uso benéico de dichas aguas”.
CILA fue estableciendo algunos criterios generales de inanciamiento,
sobre todo para sus obras de mayor tamaño, que tomaron en cuenta hasta
cierto punto la asimetría entre las partes, lo que facilitó llegar a acuerdos
sobre obras especíicas. Si bien en términos generales se ha mantenido
el criterio de que en casos de trabajos en un país cuya operación causa o
amenaza causar daños en el otro, el costo de enfrentarlos corresponde a este
último; este criterio no siempre se ha aplicado. Esto es, en la mayoría de
los casos el costo de construcción de las obras se divide por partes iguales,
y los de operación, según el volumen de aguas tratadas de cada país; en
otros se ha utilizado el criterio de que el costo de las obras sea proporcional
a los beneicios. Con ello se ha intentado hacer frente a las diferencias
de estándares entre los dos países. Siendo más altos los estadounidenses,
en los casos en que estos prevalecen se ha logrado que Estados Unidos
contribuya con una proporción mayor de los costos de algunas obras.137 El
costo de algunas de las primeras plantas de tratamiento fue cubierto por los
gobiernos federales, aunque más tarde, especialmente en caso de ciudades
grandes, también han participado los gobiernos estatales y locales de ambos
lados de la frontera.
En cuanto a la forma en que se trató de enfrentar esos asuntos, sobre
todos en los primeros casos, se observa el mantenimiento por parte de los

137 Esa fue una de las razones de posposición de la planta internacional de tratamiento de
aguas San Diego-Tijuana. Presentación de Arturo Herrera, El Colegio de México, 23
enero de 1996.

157
dos Estados de una posición de estricta defensa de sus jurisdicciones y cómo
esa posición mostró algunos cambios en los siguientes decenios.
Con el tiempo fueron surgiendo otros temas conlictivos que CILA
trató de enfrentar con mayor o menos éxito, como son el revestimiento
del canal Todo-Americano con el in de evitar las iltraciones, iltraciones
que de alguna manera alimentaban los acuíferos que se comparten con
México y pozos mexicanos. Un poco más tarde emergieron preocupaciones
como la conservación de la biodiversidad, que incluye el mantenimiento
de caudales suicientes para mantener algunos ecosistemas, por ejemplo,
el caso de los terrenos pantanosos en el bajo delta del río Colorado, cerca
de su desembocadura en el Golfo de California. En fechas más recientes,
junto a sequías severas, también se ha tenido que enfrentar la existencia de
especies nocivas tanto en el Río Bravo como en el Colorado (el pino salado
en el primero y la Salvinia molesta, en el segundo).
En términos generales se puede airmar que el Estado mexicano, y hasta
cierto punto, el estadounidense, se han mostrado satisfechos tanto con el
tratado como con el funcionamiento de CILA, considerando que garantizan
su soberanía. Los mexicanos subrayan que ha tenido un funcionamiento
relativamente terso gracias a que sus decisiones se han basado en criterios
eminentemente técnicos. Sin embargo, con el tiempo aumentaron las críticas
de organismos no gubernamentales (ONG) y de centros de investigación,
sobre todo estadounidenses, a CILA, a la que acusan de anquilosamiento,
de no permitir la participación pública en sus decisiones y de no impulsar
un desarrollo sustentable de la zona fronteriza.
Como veremos más adelante, las instituciones ambientales fronterizas
creadas a partir del TLCAN han obligado a CILA a compartir algunas
funciones y a un cierto grado de apertura hacia el público. En los últimos
años también se le han encomendado otras tareas importantes. Por un lado,
participar en el programa bilateral para evaluar los acuíferos subterráneos

158
en la frontera entre ambos países.138 Sequías extraordinarias que hace pocos
años afectaron al Río Bravo la han llevado, igualmente, a elaborar algunos
proyectos sobre ahorro de agua.139
Demandas de renegociación del Tratado de 1944 y la respuesta de las partes.- El
surgimiento de nuevos problemas han llevado una y otra vez a demandas
de modiicación o sustitución del tratado, lo que es visto con reticencia por
ambas partes. El estado mexicano percibe claramente que su capacidad
de negociación es menor que la que tenía en el momento de su irma. Para
Estados Unidos, según Mumme, la renegociación de éste tendría impactos
en leyes internas relativas a los derechos de agua en varios estados y en
los acuerdos (compact) interestatales en los que participan un puñado de
los estados política y económicamente más poderosos del país vecino que,
como dijimos, no tienen intereses ni posiciones coincidentes en la materia
(Mumme, 2003: 650).140

El acuerdo de la paz y el tratado bilateral

paralelo al TLCAn

El aumento de los problemas ambientales fronterizos por el crecimiento

de la población, la instalación de un número creciente de maquiladoras
en la frontera, poco preocupadas por evitar o reducir la generación de
contaminantes, y una rápida urbanización sin planiicación ni control, llevó
a ines de los setentas y principios de los ochentas a airados reclamos de los
habitantes de la frontera del lado estadounidense al gobierno federal. Las
autoridades de los dos países optaron por la irma en 1983 del denominado

138 S. 214 (109th): “United States-Mexico Transboundary Aquifer Assessment Act”, Esta-
dos Unidos, Gov Track, 2005-2006, Dirección URL: http://www.govtrack.us/congress/
bill.xpd?bill=s109-214
139 En la minuta 307, México se comprometió a un plan de pagos y se habló de trabajar en
conjunto para resolver este tipo de problemas.
140 Subraya también que el tratado tiene efectos en las condiciones de vida y actividad de
más de setenta millones de personas en los dos lados de la frontera.

159
comúnmente “Acuerdo de la Paz”141, que es una especie de acuerdo
marco para la colaboración ambiental en la zona fronteriza, incluyendo la
prevención y control de la contaminación en esa región.
Establece reuniones anuales de los coordinadores generales, la
coordinación de programas nacionales, la medición ambiental, el intercambio
periódico de información sobre posibles fuentes de contaminación que
puedan afectar la zona, entre otras actividades. Ha sido acompañado de
anexos en que los dos países contrajeron compromisos especíicos. El primero
de estos anexos se reiere precisamente a temas de agua: la construcción y
operación de instalaciones de tratamiento de aguas residuales en Tijuana y
San Diego. Al amparo de este Acuerdo se crearon también seis grupos de
trabajo, uno de los cuales se formó para discutir cuestiones de agua. Hay
que destacar que los dos gobiernos han acudido a este Acuerdo como base
legal de otros programas y acciones que se adoptaron posteriormente.
Vale la pena resaltar que el Acuerdo de la Paz introdujo un cambio
importante en el manejo de los asuntos ambientales bilaterales, al dejar su
coordinación nacional en manos de las dependencias ambientales de México
y de Estados Unidos. En el primer caso, quedaría a cargo de la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología, a través de la Subsecretaría de Ecología; en
el del segundo, la coordinación correspondería a la Agencia de Protección
Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés). Se establece, igualmente, que
en adelante se consideraría zona fronteriza los 100 km de cada lado de la
frontera.
A pesar de la irma de este Acuerdo, la fuerte crisis económica que México
vivió en los años ochentas que, entre otros problemas, obligó a fuertes
restricciones presupuestales, y la tensión que se observó en las relaciones
entre los dos países por diferencias de diversa índole, no favorecieron el

141 Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América
sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona
Fronteriza.

160
avance de la cooperación en materia ambiental en la frontera. Los problemas
continuaron aumentando, lo mismo que los reclamos de la población de
los estados fronterizos de lado estadounidense a sus gobiernos estatales
y de estos, al gobierno federal. A la carencia o deiciencia de servicios
municipales básicos en el lado mexicano se sumaba ya una situación similar
en las denominadas “colonias” del lado estadounidense.
El tema adquirió mayor importancia con el anuncio de las negociaciones
del TLCAN. Las ONG fronterizas alertaron a las grandes organizaciones
ambientales estadounidenses sobre la posible intensiicación del deterioro
ambiental en la frontera por el esperable aumento del comercio bilateral.
Estas últimas no tardaron en recoger estas preocupaciones y en exigir la
inclusión del tema ambiental en las negociaciones del tratado. Ante la
intensidad de la movilización de estas organizaciones que se sumó con la
de otros sectores que se consideraban perdedores potenciales y el temor del
descarrilamiento de las negociaciones económicas, el tema ambiental —al
igual que el laboral— fueron recogidos por los gobiernos en negociaciones
de acuerdos paralelos de esa índole. En materia ambiental, dijimos antes,
al acuerdo trilateral se sumó uno bilateral. La negociación de este último
se impuso dado que no fueron suicientes ni el Plan Ambiental Integral
Fronterizo que los dos gobiernos elaboraron rápidamente, ni la inclusión de
algunos compromisos ambientales en el texto del TLCAN irmado en 1992.
La Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Banco de
Desarrollo de América del Norte (BDAN).- El acuerdo bilateral paralelo al
TLCAN contempla la creación de la Comisión de Cooperación Ecológica
Fronteriza y del Banco de Desarrollo de América del Norte con el objetivo de
mejorar la situación ambiental de la frontera.142 A partir del reconocimiento
de la naturaleza transfronteriza de varios de los asuntos y problemas

142 Acuerdo entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el gobierno de los
Estados Unidos de América sobre el establecimiento de la Comisión de Cooperación
Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte, 1993.

161
ecológicos fronterizos, se establece como propósito de la Comisión “apoyar
la conservación, la protección y el mejoramiento de la ecología de la zona
fronteriza para aumentar el bienestar de la población de México y Estados
Unidos” (artículo 1).
Entre sus funciones está la de asistir, con la concurrencia de las autoridades
estatales y municipales y otras entidades públicas e inversionistas privados, en
la coordinación, preparación, desarrollo ejecución y vigilancia de proyectos
de infraestructura ecológica.143 Si bien los objetivos generales de la COCEF
señalados en el Acuerdo bilateral son amplios, se acotaron inicialmente sus
funciones a la certiicación de la factibilidad técnica y inanciera e impactos
ecológicos de proyectos relacionados con el agua (potabilización, alcantarillado,
tratamiento y reúso de aguas residuales y drenaje pluvial), y con el manejo de
residuos sólidos. La certiicación habría de hacerse de común acuerdo con las
autoridades estatales y municipales correspondientes, con bases en criterios a
los que se llegara tomando en cuenta a la opinión pública.
Por supuesto que no se contemplaba que todos los proyectos estuvieran
vinculados con los ríos transfronterizos, pero sí se esperaba que varios de
ellos buscaran eliminar problemas de contaminación que los afectaban.
Entre ellos destacaban las descargas de aguas municipales y no municipales
que se vertían de manera directa o indirecta en ellos.
Por su parte, el BDAN tiene como función principal proporcionar
inanciamiento a entidades públicas y privadas para los proyectos
certiicados por la COCEF, ya sea con sus propios recursos de capital o
con fondos obtenidos en los mercados inancieros o en otras fuentes,
incluyendo inversiones públicas.144 También se contempla entre sus

143 Se entendía por proyectos de infraestructura ecológica los que contemplaran la preven-
ción, control, reducción o eliminación de contaminantes ambientales; el abastecimiento
de agua potable, la protección de la lora y la fauna y la promoción del desarrollo sus-
tentable.
144 Con la creación del BDAN también se intentó responder a la preocupación de orga-
nizaciones y académicos estadounidenses por los posibles impactos negativos que la

162
funciones la asistencia técnica para le ejecución de planes y proyectos. Su
capital autorizado es de 3,000 millones de dólares, proveniente de recursos
aportados por partes iguales por los gobiernos mexicano y estadounidense
(450 millones correspondían a acciones pagadas y 2,500 millones a acciones
pagaderas, a suscribirse conforme se requiriera). Su estructura legal y
inanciera corresponde al de un banco internacional, pero a diferencia de
estos puede otorgar créditos en Estados Unidos.
Aquí sólo nos interesa resaltar que el acuerdo ambiental bilateral recogió
la demanda estadounidense de incorporar a los participantes interesados
(stakeholders) y a los gobiernos subnacionales en las funciones de la naciente
Comisión. Esto explica ciertas características iniciales de la COCEF. Por
un lado, el Consejo Directivo de diez miembros (cinco de cada país) que
el Acuerdo establecía y al que expresamente se le otorgaban “todas las
facultades de la Comisión”, incorporaba a un representante de los gobiernos
estatales y locales de Estados Unidos y uno de México, lo mismo que a un
“miembro de la sociedad” de cada uno de los países.
A pesar de esa concesión de parte de los gobiernos federales, que
hay que destacar es poco usual en organizaciones internacionales, son
palpables sus esfuerzos de control de esta Comisión a la que normalmente
se le ve como una organización “verdaderamente binacional” ya que no
tiene estructuras administrativas (secciones) separadas, como sí es el caso
de la CILA. Por principio de cuentas se incluía dentro del Consejo a los
comisionados de la CILA, que se pensaban tenían un conocimiento técnico
que les daba ventaja en la toma de decisiones. Otro esfuerzo de control se
centró en el sistema de voto. Las decisiones debían tomarse por mayoría
de los miembros nombrados por cada una de las partes, con lo cual se
pretendía evitar o limitar la posibilidad de coaliciones transnacionales o
transgubernamentales. Más aún, son los gobiernos los que escogen a los
representantes de la sociedad civil.

entrada en vigor del TLCAN pudiera tener en algunas comunidades y empresas en los
dos países (no necesariamente en la zona fronteriza). De ahí que se estableciera que un
10% de los recursos del Banco se destinaría a paliar esos impactos.

163
 No obstante sus limitaciones, según algunos estudiosos del tema, el
establecimiento de la COCEF rompía en buen grado el monopolio de la
CILA en materia de proyectos de saneamiento y abría las puertas para nuevas
actividades relacionadas con la calidad del agua. Igualmente consideran que
el manejo de las aguas transfronterizas pasó de ser un proceso “técnicamente
orientado a uno más incluyente, participativo y político (Mumme, 1995).
Se coniaba en que el establecimiento de otros mecanismos de participación
—con carácter consultivo— de gobiernos subnacionales y del público,
entre los que destaca el Consejo Asesor de la COCEF, favorecía también
ese cambio.
Como en el caso de la COCEF, quedó en manos de cada gobierno
seleccionar a los miembros del Consejo de Administración del BDAN. En
este caso sí se estableció que deberían “servir a voluntad de la Parte que
los nombró”. Este Consejo estuvo integrado inicialmente por los secretarios
de Hacienda, de SECOFI y de Desarrollo Social (sustituida luego por
SEMARNAP/SEMARNAT) por parte de México, y del Tesoro, de Estado
y el Administrador de la EPA, del lado estadounidense, o sus representantes.
La presidencia del banco se alternaba entre los secretarios de Hacienda y
del Tesoro.
Problemas iniciales de las dos instituciones.- La puesta en marcha de la
COCEF y el BDAN fue muy lenta. Por principio de cuentas, no sólo
hubo que elaborar los esperables reglamentos internos, sino también un
memorando de entendimiento para establecer las reglas para conducir
la relación de trabajo entre las dos instituciones, tarea que no fue fácil.
Asimismo, llevó tiempo el establecimiento en México de las dependencias
que permitieran el recurso al crédito por parte de los gobiernos locales
que no tenían la competencia para endeudarse con una institución como
el BDAN. La Constitución mexicana prohíbe a las entidades federativas
contraer obligaciones o empréstitos con gobiernos de otros países, con
sociedades o particulares extranjeros y aquellos que deban liquidarse en
moneda extranjera o fuera del territorio nacional. En 1996 se llegó a un
acuerdo mediante el cual el BDAN puede participar en el Fondo de Apoyo

164
para Estados y Municipios (FOAEM), operado por el Banco Nacional
de Obras Públicas (BANOBRAS) a in de protegerse de los riesgos
cambiarios por créditos denominados en pesos. En 1988 se estableció en
México la Corporación Financiera de América del Norte (COFIDAN)
como Sociedad Financiera de Objeto Limitado, subsidiaria del BDAN, a
través de la cual se otorgaría el inanciamiento a los gobiernos estatales y
municipales que habrían de convertirse en los principales usuarios de los
créditos del banco.
No fue tampoco fácil ni rápido llegar a un acuerdo entre los stakeholders
sobre los criterios a utilizar para la certiicación de proyectos. Tampoco lo
fue cumplir con las disposiciones del acuerdo bilateral en el cual se establece
que, en la medida de lo posible, los proyectos debían ser inanciados y
operados por el sector privado y mantenidos por los usuarios mediante
tarifas que relejaran el costo real. En primer lugar, no hubo gran interés
por parte de inversionistas privados en esas obras. En segundo, gran parte
de los mexicanos que residían en las poblaciones que requerían con mayor
urgencia esas obras no contaba con los ingresos suicientes para cubrir las
tarifas que relejaran los costos reales del suministro. En tercer lugar, en
Estados Unidos, los gobiernos locales tenían acceso a créditos con intereses
menores —recurriendo a los bonos municipales— a los que intentaba
cobrar el BDAN. Un obstáculo más fue la incapacidad de las comunidades
pobres de los dos lados de la frontera, sobre todo del lado mexicano, para
elaborar los proyectos de una manera técnicamente adecuada.145
En consecuencia, en los primeros años se observa un número
extremadamente reducido de proyectos certiicados y inanciados. Ante
esta situación, desde mediados de los noventas, el banco comenzó a buscar,
con la EPA y otras agencias estadounidenses, posibles donaciones para

145 NADB Annual Public Meeting/Reunión Pública Annual del BDAN, diciembre 5, 2002,
San Antonio Texas. www.nadbank.org/Reports/Public_Meeting/12-05-02%20Public-
Meeting%-%20VERBATIM.pdf p.4

165
proyectos en los dos lados de la frontera. Se admitió que era necesario un
periodo de transición antes que pudiera llegarse a lo que denominaban
“inanciamiento sustentable” de la infraestructura.
En abril de 1997, la EPA irmó un acuerdo para establecer el Fondo
de Infraestructura Ambiental Fronteriza (BEIF, por sus siglas en inglés)
con una contribución inicial de 170 millones de dólares, que sería manejado
por el BDAN, y que debía ser utilizado únicamente para proyectos de agua
y saneamiento (Lehman, 2001: 11). Los fondos de la EPA, que siguieron
luyendo hasta hace unos cuantos años, pueden ser destinados a proyectos
en México si tienen un beneicio para el lado estadounidense; por ejemplo
una planta que elimine descargas de drenaje en el río Bravo. Se requiere que
este país aporte una cantidad similar de donaciones en una base acumulativa,
no necesariamente en el mismo proyecto o en un año determinado.
Para facilitar el otorgamiento de préstamos, el BDAN estableció
varios programas y mecanismos inancieros, entre ellos el Programa de
Cooperación para el Desarrollo Institucional (IDP, por sus siglas en inglés),
inanciado con ingresos retenidos del capital del banco. Su objetivo es ayudar
gobiernos locales y comunidades a hacer estudios y construir capacidades
institucionales necesarias para el manejo adecuado de los sistemas, a in de
permitir la viabilidad de largo plazo de las infraestructuras, a la vez que dar
protección a las donaciones y los préstamos (Lehman, 2001: 11). Tres años
después, en 1999, se creo el Instituto para la Administración de Servicios
Públicos (UMI, por sus siglas en inglés), que ofrece seminarios relacionados
con la planeación y administración inanciera de los organismos operadores
de servicios de agua. Para entonces la rotación muy marcada de gerentes de
organismos operadores, incapaces de planear a largo plazo, se veía ya como
un problema importante.
Con el objetivo de coordinar el inanciamiento de proyectos mexicanos,
la EPA y la Comisión Nacional de Agua (CONAGUA) irmaron un
“Memorando de entendimiento concerniente al Programa Conjunto de
Donaciones para proyectos de agua potable e infraestructura de tratamiento

166
de aguas para las comunidades de la zona fronteriza México-Estados
Unidos”. Este memorando se incorporó en el acta 304 de la CILA, de
octubre de 2000 (Nadbank, 1997: 107)146
Estos cambios, sin embargo, no fueron suicientes para agilizar el
otorgamiento de créditos, lo que provocó preocupación en los gobiernos
de los dos países y reclamos de las poblaciones de la frontera. De ahí que
al comenzar este siglo, en 2000, se introdujeron modiicaciones importantes
en la estructura y funcionamiento de COCEF y BDAN. Se amplió la gama
de obras que la primera podía considerar a in de incluir proyectos de
calidad del aire, transporte público, energía limpia y eiciencia energética.
Igualmente se extendió la zona geográica de las operaciones a 300 km de
la frontera mexicana (el límite de 100 permanece para las operaciones en
Estados Unidos). Asimismo, se contempló la creación de un Mecanismo de
Apoyo Crediticio (MAC) a in de que los préstamos pudieran hacerse con
tasas de interés más bajas que las del mercado. Con el in de lograr una mejor
coordinación entre la COCEF y el BDAN se optó por el establecimiento de
un Consejo Directivo Único de diez personas. Se mantuvo en buena medida
el tipo de integración que se tenía en la COCEF, sólo que desaparecen los
que podríamos denominar representantes de CILA.
El Protocolo Modiicatorio del Acuerdo de Establecimiento de la COCEF
y el BDAN, fue aprobado por el Senado mexicano en 2003 y un año después
el Congreso estadounidense aprobó la legislación correspondiente. Entró en
vigor en agosto de 2004. Pronto se observó una considerable agilización en
el inanciamiento de los proyectos y el aumento del renglón de créditos.
En esos años, el banco también jugó un papel importante para suavizar
la tensión generada por la sequía de 2002 y la imposibilidad de México de
entregar a Texas las aguas que le corresponden de acuerdo con el Tratado de

146 CONAGUA es el vínculo para establecer la participación inanciera de México, ya sea

el gobierno federal, estados y municipios. Las distintas dependencias han elaborado di-
rectrices y procedimientos para el uso de esos fondos no-reembolsables. Se elaboró una
metodología para establecer prioridades.

167
1944, que llevó a la creación del Fondo de Inversión para la Conservación
del Agua (FICA), con un monto de 80 millones de dólares que provenían de
utilidades retenidas.
Sin embargo, esto no ha evitado que de manera intermitente se plantee la
desaparición del BDAN y se insista en convertirlo en un Banco de desarrollo
en un sentido amplio. Los dos ejecutivos federales y los gobiernos de los
estados de los dos lados de la frontera parecen coincidir en la necesidad de
la ampliación del mandato del banco, habría que esperar la respuesta del
Congreso estadounidense y de los sectores ambientalistas de ambos lados
de la frontera.
Certiicación y inanciamiento de proyectos para agua relacionados con los ríos
transfronterizos.- Hasta junio de 2012 habían sido aprobados por la COCEF
194 proyectos, que representan una inversión total de más de cuatro mil
millones de dólares –el inanciamiento de una tercera parte de la misma
correspondería al BDAN. De estos proyectos, 89 corresponden al lado
estadounidense y 105 al lado mexicano. De ellos, 141 se relacionan con
agua (agua y aguas residuales; 114; conservación del agua; 25, agua pluvial,
(BDAN, 2012: 18)147. En un informe previo, de 2011, se especiicaba que en
más de la mitad de los casos su implementación coadyuvaría a la mejora de
alguno de los ríos ubicados en la frontera México-Estados Unidos148.

147 Disponible en www.cocef.org/espanol/index/html/consulta 31 agosto 2012.

148 En el caso de proyectos en territorio estadounidense, 23 de los 50 proyectos se
relacionarían con agua. En el caso de los proyectos en México, en ese informe
se hablaba de que con el Río Bravo se relacionan 25 proyectos; 5, con el Tijua-
na; con el Nuevo, 3; Colorado, 2; Tecate: 2, y un proyecto está relacionado con
cada uno de los siguientes ríos: Nogales, Sonoyta, Santa Cruz, Sonora y Agua
Prieta. En el caso de proyectos estadounidenses: Río Bravo: 17 proyectos; Río
Nuevo, 2 proyectos, y un proyecto relacionado con cada uno de los siguientes
ríos: Nogales, Sonora, Colorado y Arroyo Colorado. BECC / COCEF, “Certi-
ied Projects”, 2011, Consultada en http://www.cocef.org/english/index.html, el
13 de junio de 2011.

168
 Hasta mediados de 2012, la EPA había asignado un total de 638.1
millones de dólares en recursos no rembolsables para la ejecución de
proyectos de agua que tendrían un costo total de 1,700 millones de dólares
(BDAN, 2012: 17). Las estimaciones que se hacían en esas mismas fechas
sobre la cobertura de servicios de saneamiento en la región fronteriza del
lado mexicano se habían elevado entre 1995 y 2009, de 21 a 82%, esto es,
casi el doble del promedio nacional.
Programas Frontera XXI, Frontera 2012 y Frontera 2020.- Por último vale
la pena mencionar brevemente los programas Frontera XXI, Frontera
2012 y Frontera 2020. El primero fue establecido poco después de la irma
del acuerdo bilateral de 1993, con el objetivo de coordinar las acciones
de las múltiples agencias federales de ese país y de las menos numerosas
dependencias mexicanas que tenían a su cargo otros tipos de problemas
ambientales fronterizos. La aceptación de esta propuesta de la EPA por parte
del gobierno mexicano muy posiblemente se debió a su interés por encauzar
las actividades de los gobiernos subnacionales y actores no estatales en la
zona fronteriza. Los funcionarios federales mexicanos no desdeñaban el
fuerte estímulo que el Tratado podía dar a la interacción de las autoridades
de nivel subnacional de la zona.
Establecido al amparo del Acuerdo de la Paz, el Programa Frontera
XXI siguió con el patrón de grupos de trabajo, entre los cuales se mantuvo
el del agua. (SEMARNAT, 2009: 31)149. Gran parte de las actividades
del Programa se centró en capacitación y generación de información, que
propició el acercamiento entre los funcionarios federales. Si bien en algunos
casos hubo tensiones entre los dos gobiernos, el estrechamiento de relaciones
entre los funcionarios ambientales favoreció una más rápida superación de
las mismas. Sin embargo, el Programa fue objeto de críticas severas tanto de
de gobernadores y alcaldes que no se sentían suicientemente representados y

149 El gobierno mexicano ha precisado que el instrumento legal que da sustento al pro-
grama es ese. Véase, por ejemplo: http://www2.ikne.gob.mx/publicaciones/libros/30/
p2plan.html

169
escuchados, como de stakeholders privados –ONG, empresarios y académicos—
que se veían formalmente excluidos de las sesiones de sus grupos de trabajo.
Estos últimos, esto es varios miembros de universidades y otros centros de
investigación de la frontera, habían tenido y tienen un papel importante en la
incorporación y mantenimiento, de temas ambientales en la agenda bilateral.
Por ello, no es de extrañar que al terminar su vigencia, el Programa
que lo sucedió, Frontera 2012, intentara incorporar de mejor manera tanto
autoridades subnacionales, incluyendo los gobiernos tribales estadounidenses,
como a organizaciones de la sociedad civil. Equipos de tarea que, de una u
otra forma, buscarían integrar a los actores arriba mencionados, quedaban a
cargo de identiicar y tratar de solucionar los problemas a nivel local.
El grupo de trabajo de agua no se mantuvo en este Programa, pero sí se
estableció un Foro de Políticas del Agua. Sus esfuerzos se concentraron en el
inanciamiento de alrededor de veinte proyectos para evaluar la calidad de las
aguas supericiales, proteger los acuíferos compartidos, evaluar la eicacia de
nuevas tecnologías para el tratamiento de aguas residuales y la capacitación de
operadores para este tratamiento (SEMARNAT, 2009: 72).
En agosto de 2012, terminada la vigencia de este Programa, se irmó el
Programa Frontera 2020. Una de las “cinco metas” que se establece en el
mismo es la mejoría en el acceso a agua limpia y segura para una población
que se calcula pasará de 11.8 millones a cerca de 21 millones para ines de
este decenio. Se establece como uno de sus “cinco objetivos”, “trabajar
binacionalmente para identiicar y reducir la contaminación de las aguas
supericiales en los cuerpos de agua y cuencas hidrológicas transfronterizas”.
Otro de estos “objetivos” es la provisión de acceso oportuno, vía Internet, a
los datos de calidad del agua en los cuerpos de agua y cuencas hidrológicas
transfronterizas150.

150 Se menciona especíicamente las cuencas hidrológicas en el Bajo Río Bravo, la del
Arroyo Los Nogales, río Nuevo y río Tijuana. Programa Ambiental México-Estados
Unidos Frontera 2020.

170
 Aquí habría que hacer una mención, aunque sea breve, al papel que
la Comisión de Cooperación Ambiental, de carácter trilateral, ha tenido
en la materia. Ésta ha impulsado el estudio de la situación de algunos ríos
transfronterizos, como el San Pedro. También ha insistido en el problema de
los caudales ecológicos en el caso del deterioro del delta del río Colorado. Por
último, aunque de manera indirecta, ha contribuido a la generación de mayor
información sobre el tema con su insistencia en la creación del Registro de
Emisiones y Transferencia de Contaminantes mexicano, que puede proporcionar
vital información a las autoridades locales que mucho la necesitan.
De hecho, se observan algunos esfuerzos recientes de autoridades
subnacionales, que aunque todavía escasos, pueden anticipar una tendencia
hacia una participación más directa. California y Baja California
Norte (con su Programa Ambiental Fronterizo y el Memorandum de
Entendimiento con el Propósito de Promover el Desarrollo Sostenible) y la
Comisión Arizona-México, parecen dar indicaciones en ese sentido. Por su
parte, Texas ha promovido planes estratégicos con sus estados vecinos del
lado mexicano de la frontera –Nuevo León y Coahuila y otro que incluye a
Nuevo México y Chihuahua.

Conclusiones

Por muchos años los dos gobiernos se sintieron satisfechos tanto con el
Tratado de 1944 como con el funcionamiento de la CILA, a pesar de que
reconocían sus vacíos y limitaciones. Por supuesto que surgieron problemas
en el manejo de las aguas compartidas que ocasionaron tensión entre los dos
países. Con ello, ambos sentían que aquellos les permitían enfrentarlos sin
que hubiera un escalamiento de los conlictos. Sin embargo, sus limitaciones
se hicieron evidentes con el crecimiento económico de la zona fronteriza
México-Estados Unidos, que introdujo profundos cambios en el tipo de
actividades en la misma, que sumados al rápido aumento de la población
generaron en la última parte del siglo XX una presión excesiva sobre los
recursos hídricos del área, tanto en lo que se reiere a su cantidad como a su

171
calidad. A los reclamos de los gobiernos estatales y locales y organizaciones
sociales sobre todo del lado estadounidense, por los riesgos para la salud
que representaba la contaminación de las aguas fronterizas, se sumó más
tarde la preocupación de ONG ambientalistas por el deterioro de los ricos
ecosistemas de la zona.
Los gobiernos federales de los dos países primero respondieron a esos
reclamos ampliando las facultades de la CILA, utilizando para ello las actas
o minutas. Sin embargo, las medidas tomadas por esta Comisión no fueron
suicientes para enfrentar los problemas y calmar las preocupaciones de las
autoridades y poblaciones fronterizas. Estas preocupaciones aumentaron
con el anuncio de las negociaciones del TLCAN, pero al mismo tiempo
ofrecieron una magníica oportunidad para los grupos y organizaciones
interesadas para avanzar sus demandas. Como respuesta, los gobiernos
federales optaron por recurrir a la irma de nuevos acuerdos bilaterales y al
establecimiento de nuevas comisiones y programas, abriéndose así distintos
espacios para canalizar las demandas sociales, estableciendo al mismo
tiempo algunos “candados” para mantener un buen grado de control.
Se trató en lo posible de que las competencias y tareas de esas nuevas
instituciones fueran complementarias a las de CILA, pero de hecho algunas de
las competencias se traslapan. Los gobiernos subnacionales y organizaciones
de la sociedad civil no quedaron satisfechos con los canales para la
participación que se les abrieron y han seguido presionando para ampliarlos.
La operación de estas instituciones y las obras realizadas hasta ahora
han signiicado un avance considerable pero no suiciente para mejorar
la gestión de los ríos transfronterizos y, en general, para enfrentar los
enormes problemas ambientales que se tienen en la zona fronteriza, aunque
posiblemente estos problemas no sean superiores a los que existen en otros
lugares de México. No se ha llegado a la adopción de estándares comunes y
es difícil que a la corta esto se logre –aunque sí se habla de mantener al menos
“enfoques comunes— hay casos en que las obras conjuntas cumplen con los

172
estándares estadounidenses que son generalmente más altos. El grado de
aplicación de la ley (enforcement)) continúa siendo notablemente más laxo en
el caso mexicano. Cierto es que la preocupación y el esfuerzo por mejorar
las condiciones ambientales del país ha ido creciendo paulatinamente. Pero
si bien puede hablarse de una mejoría en ciertos renglones, en otros muy
posiblemente podemos hablar de retrocesos claros. Del lado estadounidense,
los recortes presupuestales para cuestiones ambientales, no han dejado
relejarse en la zona fronteriza.

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Samaniego López, Marco Antonio (2006), Ríos internacionales entre México y
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Universidad Autónoma de Baja California.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2009), Recursos
hídricos en la frontera norte, México, SEMARNAT/Instituto Mexicano
de Tecnología del Agua.

174
 La regulación de los ríos
compartidos entre españa
y portugal. El convenio de
albufeira
Ana de Marcos Fernández
Prof. Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
[email protected]

Resumen

Los ríos compartidos entre España y Portugal forman cinco demarcaciones

hidrográicas internacionales: Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana.

Gran parte del agua de los ríos que cruzan España pertenece a Portugal. En
la actualidad estas demarcaciones hidrográicas internacionales se rigen por
el Convenio de Albufeira de 1998. La regulación de este Convenio incorpora
las últimas novedades que aporta el Derecho Internacional relativo a los
ríos transfronterizos. Además, al ser España y Portugal países de la Unión
Europea, en su desarrollo y aplicación deben respetar la Directiva Marco
de Aguas de 2000, así como cumplir sus objetivos.

Palabras clave: Convenio de Albufeira, ríos transfronterizos, demarcaciones

hidrográicas internacionales.

175
Introducción

Los problemas relativos a la gestión de los ríos internacionales atraviesan

los distintos periodos históricos y han tenido una gran relevancia en el
desarrollo social, económico y cultural de los pueblos.
En este trabajo se analiza la evolución del Derecho Internacional en esta
materia a través de la aprobación sucesiva de distintos convenios y tratados,
de distinto alcance y ámbito de aplicación, que ilustran una progresiva
implantación de los elementos medioambientales como claves para el
desarrollo de la gestión de los cursos luviales transfronterizos.
La evolución de la regulación de los ríos compartidos entre España y
Portugal se enmarca en la tradición del Derecho Internacional, si bien se
articula de forma especíica a través de una serie de instrumentos propios que
sucesivamente van incorporando las tendencias vigentes en cada momento
histórico, desde el siglo XIX hasta la actualidad, en otros términos, desde el
Tratado sobre los límites hasta el Convenio de Albufeira.
En la actualidad la regulación vigente en relación con los ríos compartidos
entre España y Portugal se basa en el Convenio de Albufeira de 1998 y en
la Directiva Marco de Aguas de 2000. En rigor, se puede airmar que la
Directiva Marco de Aguas se aplica en relación con los ríos transfronterizos
de España y Portugal a través del Convenio de Albufeira, que es coetáneo a
la DMA e incorpora los mismos valores e instrumentos para su aplicación.

Los cursos fluviales internacionales: entre el

conflicto y la cooperación

Las cuencas hidrográicas internacionales y la regulación

de los ríos compartidos

Platón en su obra Crátilo pone en boca de Sócrates una versión errónea

de una cita de Heráclito, que ha prevalecido a través de los tiempos sobre

176
su versión original: En algún sitio, dice Heráclito, «todo se mueve y nada
permanece», y, comparando a los seres humanos con la corriente de un
río, añade: «no podrías sumergirte dos veces en el mismo río». La versión
correcta es: «En los mismos ríos entramos y no entramos, [pues] somos y no
somos [los mismos].»
Sin perjuicio del error con el que ha llegado hasta nosotros esta cita de
Heráclito de Éfeso, también llamado “el Oscuro”, no cabe duda de que
constituye una clara expresión de la idea del devenir: el agua luye, el aqua
proluens de los romanos es un recurso móvil que discurre y se iltra sin
respetar fronteras administrativas o políticas, estén o no en discusión.
En la actualidad no se discute la necesidad de enfocar los problemas
derivados del aprovechamiento y protección del agua a través del concepto
geográico de la cuenca hidrográica como unidad de gestión, sin perjuicio
de la diversidad de matices que implica su deinición jurídica en los distintos
ordenamientos (Embid, A., 2009).
Existe un consenso general en considerar que las cuencas hidrográicas
son el territorio en que las aguas luyen al mar a través de una red de cauces
secundarios que convergen en un cauce principal único. Esta deinición de
las cuencas desde una perspectiva geográica, desconoce y atraviesa las
fronteras administrativas y políticas de los Estados. Las diicultades que
plantea deinir las fronteras del agua han determinado que tradicionalmente
se identiicaran entre 200 y 261 cuencas hidrográicas internacionales en
todo el planeta; la falta de precisión en esta materia ha respondido al hecho
de que en muchos casos la geografía y las fronteras del agua no están en
absoluto deinidas (Garrido Colmenero, A.I-2009, 16). No obstante, las
fuentes más recientes determinan que en la actualidad existen en el mundo
263 cuencas internacionales.
Las cuencas internacionales se extienden a lo largo del globo terráqueo,
ocupando el 47% de la supericie de los continentes. Entre las más
importantes cabe citar los casos del Nilo, el Colorado, el Mekong, el Río

177
de La Plata, el Río Bravo o Río Grande —según la denominación que
recibe, respectivamente, en México o en Estados Unidos—, el Amazonas,
el Paraguay, el Jordán, el Indo, el Danubio, el Rin o el Tajo. A lo largo de
la historia ha sido necesario deinir el reparto de las aguas y regular los
efectos que los usos del agua de un país pueden determinar sobre otros
por los que transcurre el mismo río internacional. No obstante, es preciso
aclarar que en estas cuestiones, con carácter general, ha prevalecido la
resolución cooperativa de los problemas planteados, muy por encima del
desencadenamiento de conlictos bélicos151.

151 Se recuerda habitualmente en la literatura sobre los ríos transfronterizos una frase del
vicepresidente del Banco Mundial, Ismail Serageldin, publicada en The New York Times
el 10 de agosto de 1995, “las guerras del futuro serán por el agua”. Sin embargo, el agua
no ha sido la causa detonante de las guerras. La capacidad de adaptación de las pobla-
ciones a las situaciones de escasez y, en general, a los problemas causados por el agua ha
determinado que no hayan sido los conlictos relacionedos con el agua el origen deter-
minante de conlictos bélicos. Se suele destacar que, por el contrario, en este ámbito es
más importante la tradición de la cooperación que la del conlicto.
A continuación se citan algunos casos en los que se pueden observar ejemplos de
cooperación en entornos muy diferentes, con problemas distintos.
Camboya, Laos, Tailandia y Vietnam, apoyados por las Naciones Unidas, han podido
cooperar desde 1957 en el Marco de la Comisión del Río Mekong, anteriormente cono-
cida como Comité del Mekong, y mantuvieron intercambios técnicos durante la guerra
de Vietnam. Desde 1995, Israel y Jordania, con la participación de los Estados Unidos,
han celebrado conversaciones periódicas para compartir las aguas del río Jordán, aun
cuando estuvieran hasta época reciente en estado de guerra oicial. La Comisión del
Río Indo, establecida con el apoyo del Banco Mundial, sobrevivió a dos guerras entre
la India y Pakistán. En febrero de 1999 se acordó establecer un marco para la cuenca
del río Nilo, donde viven 160 millones de personas distribuidas en diez países, a in de
luchar contra la pobreza y estimular el desarrollo económico en la región mediante la
promoción de la utilización equitativa de los recursos hídricos comunes y la distribución
equitativa de los beneicios. Esta iniciativa, apoyada por el Banco Mundial y el Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo, es un arreglo transitorio hasta que
se establezca un marco permanente. Los nueve países de la cuenca del río Níger han
acordado un marco para establecer una asociación similar.
Esos casos ponen de relieve dos importantes elementos de la cooperación internacional
en materia de recursos hídricos: la necesidad de una institución que fomente eicazmente
un proceso de participación y compromiso a largo plazo, y el apoyo inanciero adecuado
de terceros que gozan de la conianza de todas las facciones. Esta información procede
de Decenio Internacional para la Acción. “El agua fuente de vida”, 2005-2015. www.
un.org/es

178
 Sin embargo, resulta evidente que gran parte de los problemas que se
plantean en la actualidad en relación con los recursos hídricos presentan
periles propios en relación con las cuencas internacionales. Entre estos, cabe
citar las consecuencias del cambio climático, que diicultan la previsión de la
necesidad de los recursos hídricos y de su planiicación. Esta circunstancia
se maniiesta de forma especial cuando son necesarios acuerdos entre
varios Estados, como ocurre en el caso de las cuencas internacionales, que,
por ejemplo, en casos como el Danubio, pueden agrupar hasta 19 Estados
ribereños, ( Dutu, M.,2009, 469 y ss).
También es importante destacar como factores relevantes, la escasez de
agua vinculada a la creciente demanda de alimentos, como consecuencia del
aumento de la población mundial, en especial, en relación con la producción
de carne y cereales, así como la degradación de la calidad del agua derivada
de los usos realizados y de la ausencia de controles, que también inciden de
forma especial en la gestión y en la complejidad del reparto del recurso en
el caso de los ríos internacionales.
La regulación internacional de esta materia tiene su origen en la
normativa relativa a los ríos internacionales. El concepto de cuenca es más
amplio, incluye, no sólo los recursos hídricos, sino también el territorio, y su
introducción en este ámbito va unida a la intensiicación de la dimensión de
la protección medioambiental., (Garrido, A.,II-2009, 463 y ss).
El conjunto de factores expuestos determina que la cooperación en la
gestión de los ríos transfronterizos sea y haya sido una cuestión fundamental
en el contexto internacional

La cooperación en la gestión de los ríos internacionales: la superación

de la doctrina Harmon

El desarrollo institucional que ha impulsado la cooperación transfronteriza

en relación con los ríos internacionales a lo largo de los años, ha permitido

179
que se hayan podido canalizar las crisis entre los Estados de forma más
satisfactoria que en otros ámbitos en los que han surgido conlictos.
En cualquier caso, no se trata de una cuestión novedosa. Se cita como
primer antecedente de la regulación de la cooperación en este ámbito el año
2500 A.C., cuando las dos ciudades-estado de Lagash y Umma, en Sumeria,
establecieron un acuerdo para poner in a una controversia sobre el agua a
lo largo del río Tigris. Este acuerdo suele considerarse el primer tratado de
la historia.
A lo largo de los tiempos se han aportado diversos principios para
solucionar los problemas que se plantean en relación con los ríos
internacionales entre los países aguas arriba y aguas abajo. Los problemas
se producen fundamentalmente en relación con el volumen del recurso que
los primeros dejan disponible para los segundos, así como por razón de los
daños derivados de la contaminación que pueda tener lugar aguas arriba y
perjudique el estado del recurso aguas abajo.
Entre estos principios destacan por su relevancia los establecidos por la
doctrina Harmon. La doctrina Harmon, airmaba la soberanía absoluta de
cada Estado sobre los cursos luviales que formaran parte de su territorio
en tanto estuvieran dentro de sus fronteras. Según esta doctrina, el Estado
podía adoptar todas las medidas que estimara convenientes a su interés
nacional, sin tener en cuenta las repercusiones y efectos que pudieran
causar en otros tramos correspondientes a otros países. Esta tesis absoluta,
o de soberanía territorial absoluta, favorece los intereses de los Estados
situados aguas arriba de los cursos de agua compartidos y coniere a cada
Estado ribereño la exclusiva soberanía sobre la parte del recurso natural
incluida en su territorio, de manera que cualquier restricción de ésta sobre
la parte del curso de agua en territorio nacional debe ser establecida por vía
convencional, (Sereno Rosado, A., 2011, 26)
Esta postura fue mantenida en 1895 por el Procurador General
Harmon, de los Estados Unidos de América, al ser consultado sobre la

180
responsabilidad internacional de su país por los perjuicios sufridos por
agricultores mexicanos, cuando se desviaron las aguas del Río Bravo
(denominado Grande en Estados Unidos) con el propósito de fomentar la
irrigación en el territorio estadounidense. México sostuvo que como el río
era un curso de agua navegable y limítrofe, Estados Unidos estaba obligado
a limitarse en su utilización a trabajos que no redujeran el volumen de las
aguas, salvo que existiera un acuerdo previo. México, por su parte, adujo
que “toda alteración del caudal del Río Grande en cantidad o calidad
constituye una violación de la integridad territorial de México” (Cruz
Miramontes, R., 1965 y Anglés Hernández, M.,2006).
Un conlicto posterior entre los Estados Unidos y Canadá en relación con
el río Columbia determinó la deinitiva superación de la doctrina Harmon
por parte de Estados Unidos en la década de los años cincuenta del pasado
siglo, ya que en este caso su aplicación estricta hubiera resultado negativa
para los intereses estadounidenses. La explotación hidroeléctrica del río
Columbia impulsó la realización de una serie de obras en Estados Unidos.
La luctuación del volumen de las corrientes del río supuso la insuiciencia
de estas obras y la necesidad de construir un gran depósito que permitiera
regular la corriente del río, cuya ubicación tenía que estar en Canadá.
Inicialmente, Estados Unidos rechazaba compensar a Canadá, que planteó
desviar el río y beneiciarse en exclusiva de la obra proyectada si Estados
Unidos no contribuía a su pago. Finalmente Estados Unidos, rechazando
la doctrina Harmon, decidió otorgar la compensación y irmó un Tratado
Internacional para regular esta cuestión, en 1961. (Getches, D.H., 2009 y
Owen Saunders, J., 2009)
En la misma época, la doctrina de la integridad territorial absoluta,
opuesta a la doctrina Harmon, airmaba la supremacía de los Estados
de aguas abajo. La tesis de la integridad territorial absoluta se basa en el
principio latino, sic utere tuo ut alienum non laedas, en otros términos, “utiliza
lo tuyo de forma que no perjudique al otro”. Esta teoría supone el respeto

181
absoluto de la soberanía territorial del Estado situado aguas abajo, que le
coniere un derecho de veto sobre sobre cualquier proyecto o actividad que
el Estado aguas arriba pretenda ejecutar. Este planteamiento fue invocado
por España, sin éxito, en su conlicto contra Francia en el caso Lanós. El
Tribunal arbitral falló en este caso a favor del Estado francés basándose
en la ausencia de daño sensible a los intereses españoles, ya que las obras
realizadas por el Estado francés no limitaban en último término el volumen
de agua recibido por el Estado español, (Sereno Rosado, A., 2011,.78-79.) 152
También en ese período se consideró la aplicación del principio prior
in tempore, prior in iure, “primero en el tiempo, primero en Derecho”, cuya

152 En 1956 Francia y España decidieron plantear al Tribunal Arbitral Permanente la

siguiente cuestión :¿Tiene razón el gobierno francés al airmar que cuando ejecuta sin
previo acuerdo intergubernamental obras de aprovechamiento de las aguas del lago
Lanós en las condiciones previstas en la propuesta francesa a que se reiere el Preám-
bulo del presente compromiso, no infringen las disposiciones del Tratado de Bayona de
26 de mayo de 1866 y del Acta Adicional de la misma fecha?
El conlicto se produjo como consecuencia de la decisión del Gobierno francés de autori-
zar a la Compañía Francesa de Electricidad a desviar las aguas del lago Lanós hacia el
río Ariège. Se realizó una obra de ingeniería para garantizar a España el mismo caudal
que disfrutaba antes de la realización de la obra, si bien las aguas que debían llegar al
Estado español en lugar de proceder del río Ariège procederían del río Carol.
El argumento de Francia en defensa de su posición fue que el agua es un bien fungible,
por lo que España no sería perjudicada con las obras realizadas ya que se compensaba
completamente la pérdida de caudal derivada de la actuación de Francia. España
hizo hincapié en que las obras habían sido realizadas sin acuerdo previo por parte del
Gobierno francés, lo que infringía el principio de integridad territorial, y además apoyó
su posición en el principio de unidad de cuenca
El Tribunal Arbitral fue favorable a la posición francesa basándose en la ausencia de
daño sensible, ya que España no había formulado ninguna alegación en relación con la
posible inluencia de la obra en la calidad de las aguas y el caudal había sido garantizado.
El Gobierno español no había hecho referencia en su demanda a la contaminación de
las aguas que recibía tras la desviación o al cambio de su composición química, que
afectaba a los intereses españoles.
El Tribunal Arbitral reconoció el principio de unidad de cuenca pero precisó que este
principio se aplica en relación con la realidad humana, no en relación con la realidad
geográica. Esto signiica que en la medida en que las obras realizadas afectaban a la re-
alidad geográica, pero no a las necesidades humanas, no se había vulnerado el principo
de la unidad de cuenca.

182
aplicación en modo alguno cabe considerar razonable en este ámbito.
En deinitiva, cabe airmar que ninguna de estas teorías absolutas son
admisibles, pues desconocen los derechos de los demás Estados ribereños.
Por oposición a las anteriores, más adelante se formularon las tesis
restrictivas de la soberanía, entre las que destaca la denominada teoría
de la comunidad de intereses, apoyada fundamentalmente por parte
de internacionalistas, en especial por el relator de Naciones Unidas, Mc
Caffrey. Según esta teoría se considera a los Estados ribereños como
copropietarios del curso de agua internacional, por lo que, en consecuencia,
poseen derechos y obligaciones recíprocos entre sí. La doctrina de la
comunidad de intereses todavía es aplicada por el Tribunal Internacional de
Justicia. Recientemente ha invocado este principio en el conlicto planteado
entre Argentina y Uruguay en relación con la construcción de una fábrica
de celulosa en el río Uruguay, resuelto por sentencia en el año 2010, (Ponte
Iglesias, M.T.,2010, 2298) .
Otras tesis restrictivas de la soberanía derivan de la aplicación de
dos principios fundamentales, presentes en todos los instrumentos
internacionales más recientes: se trata de los principios del uso equitativo o
razonable del recurso y de no causar daños sensibles o sustanciales a otros
ribereños. El siguiente paso, que engloba estos principios, es la airmación
del principio de unidad de cuenca, que no afecta solo al ámbito nacional,
sino también al internacional (Sereno Rosado, A., 2011, 26)
Estos principios, que en muchas ocasiones son citados de forma conjunta,
se han ido airmando progresivamente en el Derecho Internacional, como se
expone a continuación.

La inluencia del principio de utilización equitativa en la Conferencia

de Helsinki de 1966

Hoy, la relación entre los Estados que comparten una cuenca hidrográica se
rige por el principio de utilización equitativa, que no implica necesariamente

183
un reparto igualitario, sino razonable. En las Normas sobre los Usos de
las Aguas de los Ríos Internacionales adoptadas en la Conferencia de la
Asociación de Derecho Internacional de Helsinki, de 1966, se estableció este
principio de la utilización equitativa, en virtud del cual, los Estados ribereños
de ríos internacionales tienen derecho a un uso razonable y equitativo de sus
aguas153. La exigencia de un uso equitativo y razonable determina asimismo:
negativamente, que los Estados no puedan dañar el recurso ni aún dentro de
su propio territorio, en la medida en que pueda afectar a los demás Estados
que forman parte de la misma cuenca internacional; y, positivamente, la
imposición del deber de cooperar.
Esta teoría ha evolucionado a través de la aplicación del principio
de utilización óptima que aporta criterios para la aplicación del citado
principio del uso equitativo. Según este principio de utilización óptima, el
reparto del uso de los recursos hídricos entre los Estados que forman la
cuenca debe maximizarse en el sentido que indique una mayor utilidad,
que fundamentalmente se traduce en un mayor beneicio económico. En
la actualidad, sin embargo, se considera que la maximización de la utilidad
no debe referirse tanto al beneicio económico como a la garantía de un
desarrollo sostenible.
Estas doctrinas exigen la existencia de un marco institucional que
permita su aplicación y desarrollo.
En 1992 la Convención de Helsinki sobre la protección y el uso de cursos
de agua transfronterizos y de ríos internacionales insiste en la necesidad de
formalizar acuerdos entre Estados ribereños que comparten el mismo curso
de agua internacional. Estos acuerdos deberán elaborar políticas y estrategias
que sean aplicables a toda o parte de la cuenca hidrográica y cuyo in sea la
prevención, el control y la disminución del impacto transfronterizo. En 1999
se aprueba como anexo a esta Convención el Protocolo de Londres de 1999

153 Con antelación se habían publicado, a través del Instituto de Derecho Internacional,
un conjunto de recomendaciones básicas que aparecen publicadas en la Declaración de
Madrid de 1911 sobre la regulación internacional del Uso de los cursos de agua interna-
cionales con propósitos diferentes a la Navegación

184
sobre el agua y la salud, que aporta una serie de novedades relevantes, como
la protección de los ecosistemas, la gestión integrada, información pública
etc., en relación con los cuales se advierte la inluencia de la tramitación
coetánea de la Directiva Marco del Agua del año 2000, a cuya regulación se
hará referencia más adelante.

La Convención de Nueva York sobre el Derecho de los Usos

de los Cursos de Agua Internacionales para Fines
Distintos de la Navegación de 1997

En 1970, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas

comenzó a trabajar en la Convención sobre el Derecho de los Usos de los
Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación, que
fue adoptada en 1997 por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
También se conoce como Convención de Nueva York.
Se trata de una Convención marco, lo que signiica que proporciona
un conjunto de principios y normas generales que pueden aplicarse y
ajustarse para adaptarlos a las características de un determinado curso de
agua internacional. Esta Convención, recogiendo las teorías a las que se ha
hecho referencia, estableció dos principios fundamentales en relación con el
régimen de los ríos internacionales: la utilización equitativa y razonable del
recurso hídrico y la obligación de no causar daños signiicativos a los vecinos.
Estos principios, que ya estaban presentes en la Conferencia de Helsinki,
adquieren una mayor dimensión con su inclusión en esta Convención. No
obstante, su aplicación práctica depende de los criterios interpretativos que
apliquen los Estados.
La Convención establece un marco que permite articular principalmente
tres derechos de los Estados: primero, el derecho a no recibir una carga
excesiva de contaminantes del país de aguas arriba; segundo, el derecho a
proteger y a consolidar los usos históricos; y tercero, el derecho a aprovechar
los recursos que luyen sobre el territorio de los Estados. Con base en

185
estos principios, los Estados han suscrito tratados relativos a concretos ríos
internacionales.
La Convención contiene 37 artículos organizados en siete partes: Parte I,
Introducción; Parte II, Principios generales; Parte III, Medidas proyectadas;
Parte IV, Protección, preservación y gestión; Parte V, Condiciones
perjudiciales y situaciones de emergencia; Parte VI, Disposiciones diversas;
y Parte VII, Cláusulas inales. En un apéndice de la Convención se indican
los procedimientos a seguir en caso de que los Estados hayan convenido
someter una controversia a arbitraje.
Se ha destacado, (McCaffrey,S., 2009) que entre las disposiciones
más relevantes de la Convención está la deinición formal de curso de
agua internacional. El artículo 2 de la Convención deine en términos
generales “curso de agua” como “un sistema de aguas de supericie y
subterráneas que, en virtud de su relación física, constituyen un conjunto
unitario y normalmente luyen a una desembocadura común”. Tiene interés
destacar que esta deinición incluye aguas subterráneas, conectadas
hidrológicamente con las aguas supericiales, lo cual ocurre en gran parte
de las aguas subterráneas de todo el mundo. A continuación, se deine la
expresión “curso de agua internacional” como un curso de agua “algunas de
cuyas partes se encuentran en Estados distintos”.
El artículo 5 de la Convención establece un principio fundamental
en esta materia al que se ha hecho reiterada referencia en los apartados
anteriores: se trata de la utilización y participación equitativas y razonables
de los Estados en la gestión de los ríos internacionales. Este precepto dispone
que un Estado que comparte un curso de agua internacional con otros
Estados debe utilizar el curso de agua en su territorio de manera equitativa
y razonable, teniendo en cuenta a los demás Estados que lo comparten. En
este precepto se hace hincapié en que los Estados que forman parte del curso
de agua luvial internacional deberán intentar lograr la utilización óptima y
sostenible y el disfrute máximo compatible con la protección adecuada del
curso de agua, teniendo en cuenta los intereses de los Estados vinculados a

186
dicho curso de agua. En consecuencia, la aplicación de este principio puede
exigir una actuación positiva de los Estados.
En el artículo 6 de la Convención se realiza una enumeración de los
factores y circunstancias que deben orientar la utilización equitativa y
razonable, de los ríos internacionales. Para determinar en cada caso en qué
consiste la utilización equitativa y razonable se examinarán conjuntamente
todos los factores pertinentes y se llegará a una conclusión sobre la base
del conjunto de esos factores. Entre estos factores se citan la población, las
condiciones geográicas, las necesidades económicas, la inluencia que los
usos puedan tener en otros Estados, la conservación y protección de los
recursos hídricos y naturales en general, etcétera.
Junto a la exigencia de actuaciones de carácter positivo, la Convención
exige en su artículo 7 la obligación de no causar cambios sensibles. El término
sensibles hace referencia a cambios sustanciales, a cambios relevantes. Este
artículo establece que los Estados adoptarán todas las medidas apropiadas
para impedir que se causen daños sensibles a otros Estados que comparten
un curso de agua internacional.
Los artículos 5 y 7 de la Convención tienen carácter complementario. En
el caso de que un Estado haya sufrido un daño sensible, esto es, relevante
o sustancial, derivado del uso practicado por otro Estado que comparte el
curso de agua internacional, por lo general, planteará la cuestión ante ese
otro Estado. La Convención exige que se llegue a una solución equitativa
y razonable con respecto a los usos por parte de ambos Estados del curso
de agua y a los beneicios que ambos deriven de esos usos. Es posible que
la solución incluya abonar una indemnización para llegar a un equilibrio
equitativo entre usos y beneicios.
Como parte fundamental de la articulación de la prevención en la Parte
III de la Convención, se establece el principio de notiicación previa de las
medidas proyectadas y se regulan de forma detallada diversas cuestiones
relativas a esta obligación. En este sentido, si en un Estado se prevén proyectos
u otras medidas que puedan tener sustanciales efectos nocivos sobre otro
Estado u otros Estados que comparten un curso de agua internacional,

187
el Estado en que se prevén esas medidas debe notiicar oportunamente
a los demás Estados sus planes. En caso de que los Estados notiicados
consideren que las medidas previstas son contrarias a lo dispuesto por los
arts 5, 6 y 7 de la Convención, se prevé un periodo de consultas, y, en su
caso, de negociaciones, con el in de resolver equitativamente la situación.
Por último, en la Parte IV de la Convención se regula la protección, la
preservación y la gestión de los cursos de agua internacionales. Como se
comentó anteriormente, en un principio la utilización equitativa y razonable
del recurso se proyectaba sobre la obtención de beneicios económicos.
La Convención resalta la importancia del desarrollo sostenible y regula la
protección y preservación de los ecosistemas, la prevención, reducción y
control de la contaminación, y las consultas sobre la gestión del curso de
agua internacional, entre otras cuestiones.
No obstante, el centro de su regulación es el curso de agua internacional
y no la cuenca, presente ya en el momento de su aprobación, en la
tramitación de la Directiva Marco de Aguas, (SALINAS, S. 2009, 546 y ss).
Implícitamente la idea de la unidad de cuenca está en los fundamentos de
algunos casos de la jurisprudencia internacional como el caso Gabčíkovo-
Nagymaros, al que se hace referencia en el apartado siguiente de este trabajo.
España no ratiicó en un principio la Convención por entender que podía
incidir en cuestiones que estaban siendo en aquellos momentos objeto de
negociación en la tramitación del Convenio de Albufeira, así como debido a
que su regulación podía resultar desfavorable para los países aguas arriba.
Sin embargo, en el año 2009 la Convención fue ratiicada por España junto
con otros Tratados relativos a esta materia.154

154 España también ratiicó conjuntamente el Convenio sobre la protección y utilización de

los cursos de agua transfronterizos y de los lagos internacionales, hecho en Helsinki el
17 de marzo de 1992 en el seno de la Comisión Económica para Europa de las Naciones
Unidas (CEPE),el Protocolo sobre el agua y la salud adicional al Convenio de Helsinki
de 1992, Convenio sobre la evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto
transfronterizo (Convenio de Espoo), hecho en dicha ciudad inlandesa el 25 de febrero
de 1991, en el ámbito de la Comisión Económica para Europa de las NNUU (CEPE).
Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica y Protocolo sobre registro de emisio-
nes y transferencia de contaminantes, ambos aprobados en Kiev en 2003.

188
La inluencia de la Convención de Nueva York sobre la evolución
posterior del Derecho Internacional en materia de cuencas compartidas

La Convención ha tenido una gran inluencia posterior. Cuatro meses después

de su aprobación, la Corte Internacional de Justicia citó la Convención
en su dictamen sobre el caso del Proyecto Gabčíkovo-Nagymaros.155 Este

155 Este caso fue el primero en el que la Corte Internacional de Justicia aplicó el concepto
de desarrollo sustentable o sostenible ( 1997).
El conlicto se planteó como consecuencia de la aplicación del tratado relativo a la cons-
trucción de un sistema de esclusas en el río Danubio, que se celebró el 16 de septiembre
de 1977 entre Hungría y Checoslovaquia. Ambos países acordaron la construcción de
un sistema de presas por medio de una inversión conjunta. El proyecto pretendía mejo-
rar la navegación e incrementar la producción de energía eléctrica además de proteger a
las poblaciones cercanas a esta zona del Danubio de las posibles inundaciones y alcanzar
la máxima utilización de los recursos naturales del río Danubio en la región de Bratis-
lava-Budapest. Las principales obras que se iban a construir eran dos series de esclusas
previstas, una en Gabcikovo (Checoslovaquia, actual Eslovaquia) y otra en Nagymaros
(Hungría).
En Dunakiliti (Hungría) se planiicó la construcción de un embalse de gran tamaño en-
tre los dos países. Desde allí, un canal de 17 km desviaría del 90 al 95% de las aguas del
Danubio hacia una presa y una central hidroeléctrica en Gabcikovo, Checoslovaquia.
Unos 100 km más abajo, en Nagymaros, Hungría, otra planta energética y su presa de-
bían nivelar el caudal del río .En el Tratado también se acordaba garantizar la calidad de
las aguas del Danubio y proteger la naturaleza de las repercusiones que pudiera causar
la realización de las obras públicas.
Tras la entrada en vigor del Tratado, en Hungría surgieron críticas al proyecto por los
efectos que éste producía en el medio ambiente En 1989 el Gobierno húngaro decidió
primero suspender y luego abandonar las obras iniciadas. Como consecuencia de esta
situación, Checoslovaquia planteó una serie de soluciones alternativas. La más impor-
tante era la conocida como la variante C, que consistía en desviar las aguas del Danubio
en un tramo en el que era frontera entre ambos países, hacia territorio checoslovaco y
construir allí otra presa que remplazase a la de Nagymaros
La declaración de Eslovaquia como Estado independiente en 1993 supuso hacer de este
conlicto una cuestión nacional. El inicio de las obras de la variante C por parte de
Eslovaquia determinó la denuncia del Tratado de 1977.
Como consecuencia de las obras el Danubio en territorio húngaro perdió más del 90% de
sus aguas. Aunque generalmente se airma que los problemas relativos al agua no suelen
ser resueltos por métodos violentos, lo cierto es que Hungría planeó dinamitar la obra
Finalmente la Unión Europea medió entre ambos Estados y éstos llegaron a un acuerdo
para plantear su conlicto ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya en 1993.

189
caso se plantea en relación con la aplicación de un Tratado de 1977 entre
Hungría y la antigua Checoslovaquia, actual Eslovaquia, que implicaba la
realización de un sistema de esclusas y un gran embalse sobre las aguas del
Danubio, que afectaban a ambos países,( Williams, P.R.1994).
Hungría suspendió unilateralmente por motivos medioambientales la
aplicación del Tratado, que determinaba la construcción de diversas obras
hidráulicas en un sistema conjunto con Checoslovaquia. Por su parte,
Checoslovaquia, —que a lo largo del conlicto pasó a ser Eslovaquia en la parte
afectada—, construyó en su territorio, sin previo acuerdo con Hungría, la
denominada variante C, obra hidráulica que limitaba de forma muy importante
el volumen de aguas del Danubio al que podían acceder los húngaros ribereños.

En 1997, la Corte dictó un fallo que establecía que el tratado de 1977 aún era válido,
pero que ambos Estados eran culpables por haber actuado unilateralmente, Hungría
por haberse retirado y Eslovaquia por continuar con la construcción de la variante C La
actuación de Hungría no era conforme a Derecho pues no podía fundarse en un estado
de necesidad, que hubiera eximido su actuación de responsabilidad internacional. Por
otro lado, la puesta en marcha de la variante C por parte de Eslovaquia también era
contraria al Tratado de 1977, ya que no encajaba en el planteamiento de la realización
de una inversión conjunta para la construcción de un sistema integrado de obras “único
e indivisible”.
La Corte Internacional estableció que Hungría y Eslovaquia debían entablar nego-
ciaciones de buena fe y adoptar las medidas necesarias para conseguir los objetivos
del Tratado de 1977.Entre éstos destacó la garantía de la protección medioambiental.
Además señaló que salvo acuerdo en contrario de las partes debería establecerse un
sistema de explotación conjunta según el Tratado de 1977, así como la obligación de que
ambos Estados se indemnizaran recíprocamente: Hungría debería indemnizar a Eslova-
quia por los daños causados como consecuencia de la suspensión y posterior abandono
de las obras y Eslovaquia debía indemnizar a Hungría por los daños derivados de la
construcción y puesta en funcionamiento de la variante C La Corte planteaba que el
carácter recíproco de la obligación de indemnizar podría permitir entender una compen-
sación entre ambas partes.
En 1998, ante la falta de aprobación por parte de Hungría del Acuerdo Marco para eje-
cutar el fallo de la Corte Internacional de Justicia, Eslovaquia solicitó a la Corte que se
pronunciara sobre su aplicación.
Este asunto aún aparece como pendiente de solución en la lista de asuntos de la Corte
Internacional de Justicia.

190
La Corte dictó sentencia en 1997, pero el asunto está hoy aún pendiente de
resolución deinitiva.
En 1992 se aprobó el Convenio Sobre la Protección y Uso de los Cursos
de Agua Transfronterizos y los Lagos Internacionales en el marco de la
Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas. Este Convenio
establece el marco de la cooperación entre los países miembros de dicha
Comisión con el in de prevenir y controlar la contaminación de los cursos
de agua transfronterizos y de garantizar el uso racional de los recursos
acuáticos en la perspectiva de un desarrollo sostenible.
En este Convenio se siguen las directrices establecidas en la Convención,
principalmente en lo que se reiere a la perspectiva medioambiental. Se
pretende evitar, controlar o reducir los impactos transfronterizos.
Los principios que deben respetar las medidas adoptadas en el marco del
Convenio son las siguientes:.

- El principio de precaución.
- El principio de que quien contamina paga.
- La garantía de los recursos hídricos para las generaciones futuras.

Otro hito importante en la evolución normativa de esta materia es

la aprobación en 2003 del Protocolo sobre Responsabilidad Civil y
Compensación de los Daños Resultantes de los Efectos Transfronterizos
de Accidentes Industriales en Aguas Transfronterizas.156 A través de este
Protocolo se garantiza una compensación a aquellas personas que se hayan

156 El origen de este Protocolo se conecta con el accidente ocurrido en Baia Mare, Ru-
mania, producido en enero de 2000, como consecuencia de la rotura de una balsa de
almacenamiento de residuos, que provocó la fuga de 100.000 m3 de lodos con un alto
contenido de cianuro. Este accidente supuso una descarga estimada de 50-100 toneladas
de cianuro y metales pesados, en los ríos Lapus, Somes, Tisza y, inalmente, en el Danu-
bio. La contaminación acabó alcanzando el mar Negro, y tuvo efectos en Rumania,
Hungría, Serbia y Montenegro.

191
visto afectadas por el impacto transfronterizo de accidentes industriales
sobre cursos de agua internacionales. El Protocolo cubre los daños
personales, la propiedad, la pérdida de ingresos, los costes de limpieza y las
medidas de respuesta. Se exige a las empresas una cobertura inanciera a
través del seguro.
Durante el 63 periodo de sesiones de la Asamblea General de la ONU, el
11 de diciembre de 2008 se aprobó por consenso la resolución A/RES/63/124
sobre el derecho de los acuíferos transfronterizos. Esta resolución convoca
a los Estados a que concierten “los correspondientes arreglos bilaterales
y regionales para la adecuada gestión de sus acuíferos transfronterizos
sobre la base de los principios enunciados en el proyecto de artículos” Estos
principios incluyen la cooperación en los Estados orientada a prevenir,
reducir y controlar la contaminación de los acuíferos compartidos. Dada
la importancia de estos recursos, se invita a los Estados a considerar estos
primeros artículos como base para la elaboración de convenios en esta
materia.
La regulación de los acuíferos transfronterizos es un paso muy
importante para garantizar una buena gestión de los recursos hídricos
subterráneos compartidos. Sin perjuicio de que la Convención se refería a la
gestión integral de los cursos luviales internacionales, incluyendo sus aguas
subterráneas, lo cierto es que no existía una regulación especíica de los
problemas que éstas plantean, por lo que el proyecto mencionado constituye
un avance importante en este ámbito
En febrero de 2011, la Asamblea General de Naciones Unidas decidió
proclamar el año 2013 como el Año Internacional de la Cooperación en la
Esfera del Agua.
Aunque es innegable la existencia de conlictos en relación con los
problemas derivados de los cursos luviales transfronterizos, lo cierto es que
en los últimos cien años se han suscrito multitud de Tratados internacionales
sobre el aprovechamiento y la utilización de estos cursos luviales, que han

192
sido un instrumento fundamental para regular las relaciones de cooperación
entre los distintos Estados.
Sin embargo, aunque resulta indudable que se ha producido un
avance muy relevante en el ámbito de la introducción de instrumentos de
cooperación en materia de cuencas internacionales, en la actualidad quedan
aún muchas cuencas que carecen de regulación o bien que tienen una
regulación muy poco precisa y técnica. Hoy en día, el marco institucional
que establece mecanismos de cooperación en materia de aguas compartidas
resulta insuiciente: 158 de las 263 cuencas internacionales carecen de
regulación sobre la gestión y aprovechamiento de sus recursos hídricos
y, por otro lado, muchos de los acuerdos existentes no regulan cuestiones
como la calidad de las aguas, participación pública, mecanismos de control,
evaluación y resolución de conlictos, entre otros
La eicacia de los acuerdos sobre ríos internacionales exige una mayor
precisión en la regulación de las medidas que establezcan, la creación de
mecanismos relativos a la resolución de conlictos, así como una regulación
determinada, aunque lexible del volumen de los recursos hídricos que
corresponden a los distintos Estados, que tenga en cuenta las incidencias
climáticas y la protección de la naturaleza y los usos económicos. El enfoque
de estos Convenios internacionales debe ser la protección y regulación de
la cuenca en su conjunto, no exclusivamente del curso luvial internacional.

La histórica relación bilateral entre España y

Portugal relativa a sus cuencas hidrográficas
compartidas

Los ríos internacionales de la península ibérica

España y Portugal coniguran la península ibérica, situada en el suroeste

de Europa. Esta situación geográica determina un relevante aislamiento

193
desde el punto de vista de sus sistemas de recursos hídricos.157 Los grandes
ríos de la vertiente atlántica, con excepción del Guadalquivir son ríos
internacionales. Estos ríos nacen en las estribaciones de la meseta central,
Cordillera Cantábrica, Cordillera ibérica y Sierra Morena. La meseta tiene
una altitud media de 600 metros y se inclina hacia Portugal, en cuya costa
vierten sus aguas estos ríos internacionales, con excepción del Guadiana,
que forma frontera en su desembocadura entre ambos países.
España y Portugal comparten los recursos hídricos de las cuencas de los
ríos Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana. España es el país aguas arriba,
con excepcion del río Guadiana que entra en Portugal y posteriormente,
como se ha comentado, forma frontera entre ambos países.
El área total de las cuencas de esos ríos es de 268,500 km2, que
representan alrededor del 45% de la supericie de la península ibérica. Este
porcentaje se reparte correspondiendo a un 64% a Portugal y un 42% a
España. Este volumen supone aproximadamente la mitad de los recursos
hídricos disponibles en España. La parte portuguesa de cada cuenca no
supera en ningún caso el 20% de la misma. La frontera entre ambos países
corresponde en un 61% de su longitud a cursos de agua. La respectivas

157 En España las cuencas internacionales más relevantes son las que comparte con Portu-
gal, pero también existen otras cuencas compartidas con Francia, si bien su importancia
es mucho menor. Estas cuencas se reieren a los ríos Bidasoa, Nive, Nivelle, Garona,
Ariège y Segre,
En 2006 se irmó entre España y Francia el Acuerdo de Toulouse para regular estas
cuencas compartidas en el marco de lo establecido por la Directiva Marco de Aguas.
Por el lado español, las demarcaciones hidrográicas del Ebro, del Cantábrico Oriental
y de las Cuencas Internas de Cataluña son las afectadas por este Acuerdo. En el marco
del mismo se ha creado un Comité de Coordinación integrado por autoridades francesas
y españolas, que deberá reunirse anualmente.
Este Acuerdo pretende incorporar a la gestión de estas cuencas los principios estableci-
dos en la Directiva Marco de Aguas, fundamentalmente en relación con la gestión sos-
tenible de los recursos hídricos. Para ello se reiere a la necesidad de realizar una gestión
integrada de los recursos hídricos, cooperar para alcanzar los objetivos medioambien-
tales ijados por la DMA, en especial, a través de los programas de medidas, impulsar la
participación pública, cumplir con sus deberes de información recíproca,etcétera.

194
capitales de ambos países están situadas en una misma demarcación
hidrográica internacional, la del río Tajo.
El clima de Portugal es atlántico, mucho más húmedo que el continental
que caracteriza gran parte del territorio español que forma parte de las
cuencas hispano-lusas. Se calcula el volumen de las precipitaciones medias
anuales del territorio de las cuencas portuguesas en 1,000 mm3, frente a los
670 mm3 de las españolas.
En consecuencia, del volumen anual de las aguas de las demarcaciones
hispano-lusas, corresponde el 40% a Portugal, aunque casi tres cuartas
partes del territorio y de la población correspondientes a las mismas son
españolas. Esto ha llevado a airmar que cada portugués tiene, de media,
el doble de agua que un español, a pesar de que el territorio portugués
equivale a alrededor de un sexto del territorio español(Sereno Rosado, A.,
2011, .66 )
La inclinación de la meseta y su tránsito abrupto en algunas zonas hacia
las tierras bajas de Portugal determinan que uno de los recursos principales
de estas cuencas sea la explotación de la energía eléctrica, cuyo régimen de
regulación dio lugar a los primeros acuerdos y tratados entre ambos países,
como se expone a continuación.

Antecedentes del Convenio de Albufeira: Tratados sobre los límites y

sobre aprovechamientos hidroeléctricos e hidráulicos

La existencia de cinco ríos compartidos entre España y Portugal, algunos

de cuyos tramos forman la frontera entre ambos países, ha determinado
que sus relaciones bilaterales en esta materia hayan tenido una importancia
fundamental. En su evolución se plasman los cambios que se han producido
en relación con las diferentes perspectivas que a lo largo de la historia ha
adoptado la regulación de los cursos luviales, con especiales connotaciones
en relación con los ríos internacionales. La navegación o el uso de las aguas

195
para la agricultura o el abastecimiento, los usos industriales y la producción
de energía eléctrica han sido tradicionalmente el objeto principal de la
regulación relativa a los cursos luviales; en el caso de los ríos compartidos,
se añaden otros problemas, como el reparto del recurso o los derivados de
la posibilidad de causar daños. Desde la última década del siglo XX, como
se ha expuesto en apartados anteriores, la protección medioambiental es un
elemento fundamental en la normativa relativa a los ríos, que tiene además
una trascendencia especial en relación con los ríos internacionales.

Mapa 1. Demarcaciones hidrográicas internacionales hispano-lusas

Fuente: www.cadc-albufeira.org

196
 Esta evolución se plasma en los distintos tratados que han regulado el
régimen de los ríos compartidos entre España y Portugal desde inales del
siglo XIX.
El primer acuerdo sobre esta materia se produjo mediante la aprobación
del Tratado de 1864 sobre los límites. En este Tratado sobre los Límites
los tramos de los ríos internacionales se ijaron como frontera. Un
objetivo importante era en aquel momento garantizar la navegación,
fundamentalmente en Portugal.
En 1866 se publica un Anexo al Tratado de Límites de 1864, sobre
los ríos limítrofes y sobre las obras relativas a los tramos fronterizos, en
especial sobre el río Miño. En este Anexo se establecía un mecanismo
de cooperación relativo a la realización de obras de carácter privado que
pudieran perjudicar al río. El interesado debía solicitar autorización a las
autoridades periféricas o locales de ambos lados de la frontera (Sereno
Rosado, A., 2011, 68) 158 . Este Anexo se completa en 1906 con un Acta
donde se aprueba la frontera entre ambos países desde la desembocadura
del río Miño hasta la conluencia del Caya con el Guadiana, y se establecen
normas que regulan el uso industrial del agua en ambos lados de la frontera.
En 1912 se aprueba un Tratado sobre el aprovechamiento industrial de
los ríos fronterizos, donde se asigna a cada país la mitad de los recursos de
dichos tramos fronterizos y se dan normas para la ejecución de las obras
que sean necesarias para su aprovechamiento. Además se creó un comité
internacional formado por un comisionado técnico por cada parte para
controlar su aplicación.
En 1926 se irma el Convenio sobre el límite fronterizo entre la
desembocadura del río Cuncos y la del Guadiana hasta la desembocadura

158 Dado que el Anexo 1 del Tratado de Límites está vigente en tanto no se oponga a lo dis-
puesto por el Convenio de Albufeira, recientemente se ha irmado un Acuerdo relativo
a la protección del estuario del Miño entre el Gobernador Civil de Viana do Castelo y el
Presidente de la Comunidad Autónoma de Galicia.

197
de éste con el mar, estableciendo, además, el derecho a que los pueblos
fronterizos disfrutaran de sus beneicios. A través de este Convenio se
completó la deinición de la frontera.
En 1927 se aprueba un Convenio sobre el aprovechamiento hidroeléctrico
del tramo internacional del río Duero. Este Convenio realiza el reparto del
potencial hidroeléctrico del río Duero y sus aluentes entre los dos países. En
aquella época comenzaba el desarrollo del aprovechamiento hidroeléctrico a
gran escala, con el otorgamiento de concesiones a largo plazo, y era necesario
clariicar el reparto del recurso. Dado que el Tratado de Límites se centraba en
la garantía de la navegación, vinculada a actividades comerciales, limitando
la posibilidad de realizar obras que pudieran entorpecer la navegabilidad
de estos ríos, era necesario establecer un nuevo marco normativo que
permitiera realizar los nuevos aprovechamientos. El Acuerdo de 1927 no
ha sido derogado, por lo que puede ser objeto de aplicación subsidiaria.
En realidad es necesario tener en cuenta que la aplicación del principio
de equidad se reiere a los tramos fronterizos que eran en ese momento el
objeto del Acuerdo (Octavio de Toledo, F y de Jesús, A., 2009, 21).
En 1964 se aprueba un Convenio para regular el aprovechamiento
hidroeléctrico de los tramos internacionales del río Duero y sus aluentes,
que sustituye al anterior. En realidad este Convenio no introduce muchas
novedades en relación con el de 1927, pero, a diferencia de aquel, incluye
los aluentes del Duero. El órgano de coordinación entre ambos países pasa
a denominarse Comisión Internacional Hispano-Portuguesa para regular el
aprovechamiento hidroeléctrico de los tramos internacionales del río Duero
y de sus aluentes. En este Convenio se establece el principio de asignar el
50% del potencial hidroeléctrico a cada Estado.
En 1968 se irma el Convenio para regular el aprovechamiento hidráulico
de los tramos internacionales de los ríos Miño, Limia, Tajo, Guadiana,
Chanza y sus aluentes, que reproduce el principio de la explotación al
50% que se había establecido anteriormente. En este Convenio se completó
la regulación del de 1964 en relación con el resto de los ríos compartidos.

198
Pero además se incluyó otro tipo de regulaciones que iban más allá del
aprovechamiento hidroeléctrico: el caudal comienza a ser un objeto
fundamental de la regulación. Se pasa del aprovechamiento hidroeléctrico
al hidráulico. Así, por ejemplo, se establecieron planes relativos al
abastecimiento de poblaciones y al riego en relación con el río Guadiana.
También se regularon con detalle otras cuestiones como la protección,
conservación y el fomento de la riqueza piscícola, el mantenimiento de los
caudales mínimos, la construcción de presas y embalses, etc. (Barreira, A.,
II ,2008, 3)
Como anteriormente se expuso, esta regulación detallada supone
un mayor rigor, compromiso y seguridad jurídica en la regulación de los
ríos internacionales. Además, se creó la Comisión Hispano-Portuguesa
para Regular el Uso y Utilización de las Zonas Fronterizas de los Ríos
Internacionales, la cual asumió las funciones de la Comisión Internacional
Hispano-Portuguesa establecida en el Convenio de 1964.
En principio, en lo que no haya sido modiicado por el Convenio de
Albufeira siguen vigentes los Convenios de 1964 y 1968.
En síntesis, cabe identiicar como las principales características de estos
Convenios las siguientes:

1. - Su objetivo principal era garantizar el uso publico de las cuencas

compartidas, principalmente el hidroeléctrico, así como compartir
el caudal de los tramos internacionales.
2.- Regulaban los tramos internacionales o fronterizos, pero no la
cuenca hidrográica.
3.- Las aguas subterráneas quedaban fuera de su ámbito de aplicación.
4.- Incluían los principios relevantes del derecho internacional
consuetudinario en materia de cuencas internacionales como eran
los principios de “comunidad de interés” y de igualdad de derechos
de ambos Estados, así como el principio de no causar daño.
(Barreira, A., I, 2005 y II, 2009.)

199
 Con carácter general cabe caliicar como armónicas las relaciones entre
ambos países hasta esta fecha. Ni España ni Portugal defendieron el principio
de soberanía territorial en la regulación de sus cursos luviales compartidos,
sino que tradicionalmente intentaron establecer un uso armónico de sus
recursos, si bien limitado a las aguas supericiales y a los tramos fronterizos,
como se ha indicado.

El Plan Hidrológico Nacional de 1993 y el problema de los trasvases

El sistema establecido por los Convenios de 1964 y de 1968 entró en crisis

en los años noventa. El detonante fue el inicio de la tramitación del Plan
Hidrológico Nacional. En abril de 1993 se presentó en España el Proyecto
de Plan Hidrológico Nacional, instrumento previsto en la Ley de Aguas de
1985, en cuya elaboración, no se tuvo en cuenta cómo podían sus medidas
afectar a Portugal, en particular, las referidas a los trasvases que afectaban
a los ríos internacionales, así como el aumento de los regadíos.
Además, hubo otra serie de factores más generales que también tuvieron
inluencia en la necesidad de superar el marco normativo establecido en
los años sesenta. Entre estos factores cabe citar: el cambio económico y
social que había tenido lugar en ambos países, que tuvo inluencia en el
mayor consumo de agua en todos los sectores; el deterioro de la calidad del
agua como consecuencia de un desarrollismo industrial sin los oportunos
controles; el inicio de los planteamientos medioambientales del desarrollo
sostenible como claves en la regulación del recurso, que surgen en esa época
y se van plasmando en los Convenios internacionales; así como, por último,
el ingreso de ambos países en la Comunidad Económica Europea en 1986,
que determina la aplicación de una serie de Directivas antecesoras de la
Directiva Marco del Agua (Octavio de Toledo, F. y de Jesús , A., 2009, 21,
y Sereno Rosado, II, 2009, 84 y ss). La persistente situación de sequía en
España y el hecho de que en Portugal comenzaran a sufrir de forma grave
también sus efectos determinaron tensiones adicionales en este contexto.
El trasvase Tajo-Segura tiene sus orígenes en un histórico proyecto

200
regeneracionista, reivindicado desde las primeras décadas del siglo XX. El
Plan Nacional de Obras Hidráulicas, de Manuel Lorenzo Pardo abría la
posibilidad de realizar un trasvase del Tajo al Segura, con el in de que
fuera posible regar la huerta de Murcia (Sereno Rosado, A., II, 2009, 85,
nota 89).
Este proyecto volvió a ser impulsado a partir del Convenio de 1968, que
autorizó a España a transferir las aguas del Tajo a otras cuencas hidrográicas
por un volumen total de 1,000 hm3/año. En ese mismo año se iniciaron las
obras.
En 1971 se aprueba la Ley de Aprovechamiento Conjunto Tajo-Segura,
que establecía entre otras cuestiones el reconocimiento de que sólo podían
transferirse productos excedentarios, así como el derecho de la cuenca
cedente a recibir compensaciones por las cesiones. En la citada Ley de 1971
se establecían dos fases: en la primera se preveía el trasvase de un volumen
máximo de 600 hm3 y en la segunda, que no llegó a concretarse, los 400 hm3
restantes, (Sereno Rosado, A., II, 2009, 85).
El Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo, aprobado por Real Decreto
1664/1998, de 24 de julio, estableció el volumen de agua trasvasable en 650
hm3 al año. En el Decreto-Ley 8/1995, de 4 de agosto se adoptaron medidas
urgentes para mejorar el aprovechamiento del trasvase Tajo-Segura, entre
las que se encontraba la de aumentar el volumen trasvasable en 50 hm3 con
el in de abastecer la Cuenca del Guadiana y mejorar la situación del Parque
Nacional de las Tablas de Daimiel (Sereno Rosado A., II, 2009, 86).
El Convenio de Albufeira de 30 de noviembre de 1998, publicado en el
BOE de1 2 de febrero de 1999, y cuya entrada en vigor se produjo el 17
de enero de 2000, dispuso en su artículo 27 que las partes aceptaban los
aprovechamientos existentes en la fecha de entrada en vigor del Convenio,
compatibles con el régimen de los Convenios de 1964 y 1968, así como los
aprovechamientos allí previstos, sin perjuicio de lo establecido en las demás
disposiciones del mismo. En el Anexo del Protocolo Adicional del Convenio,
relativo al régimen de caudales, al referirse al río Tajo se establece que, para
el río Tajo, el régimen del Convenio de 1968 contempla ya la facultad de

201
transferencia, por parte de España, de aguas de su cuenca hidrográica para
otras cuencas hidrográicas hasta el valor de 1,000 hm3/año. En 2008 se
produjo una revisión de este Protocolo referido al régimen de caudales, que
no afectó a la disposición a la que se ha hecho referencia.
Tras esta breve referencia al trasvase Tajo-Segura, cabe airmar que
al estar ya previsto con antelación al Plan Hidrológico Nacional y al
Convenio de Albufeira, no constituía una novedad en los años noventa, y,
en consecuencia, no fue el centro de la polémica en la tramitación de estos
instrumentos normativos.
Los problemas se plantearon fundamentalmente en relación con la
previsión de trasvases del río Duero a otras cuencas de un volumen de
alrededor de 1,000. hm3 anuales. Este planteamiento fue contestado en
España desde los territorios de la cuenca cedente, la Comunidad Autónoma
de Castilla-León, y desde Portugal, ya que España no había consultado
estos nuevos planes al país vecino.
En consecuencia, si bien el trasvase del Tajo estaba respaldado por un
marco normativo adecuado, no ocurría lo mismo con el Duero, por lo que
inalmente se consideró que la cuestión de los trasvases sólo podía plantearse
como novedad en relación con los ríos nacionales, en concreto, con el Ebro,
cuyas aguas excedentarias se pretendía repartir en todo el levante español,
desde las cuencas catalanas hasta el sur.159

159 El proyecto de Plan Hidrológico de 1993 no prosperó y el Plan Hidrológico Nacional

con la aprobación del trasvase del Ebro a las cuencas de Cataluña, Júcar, Segura y del
Sur, no se aprobó hasta la Ley 10/2001, de 5 de julio. El cambio de Gobierno en 2004
con la victoria del PSOE determinó la derogación del Plan Hidrológico Nacional y su
sustitución por una serie de medidas, entre las que destacaba la construcción de las
desaladoras, que inalmente sólo en muy pequeña proporción se llevaron a la práctica.
El nuevo Gobierno del Partido Popular elegido en 2011 llevaba de nuevo en su pro-
grama electoral la aprobación de un nuevo Plan Hidrológico Nacional, pero la gravedad
de la crisis económica ha determinado que, por el momento, no se hayan producido
avances signiicativos en esta materia.

202
La tramitación del Convenio de Albufeira: las Cumbres de Palma de
Mallorca y de Oporto

Los problemas planteados evidenciaban que los Convenios vigentes ya no

eran útiles para regular las relaciones entre España y Portugal en relación
con sus ríos compartidos.
En 1993 se celebró una Cumbre hispano-lusa en Palma de Mallorca en
la que se decidió negociar un nuevo Convenio sobre los recursos hídricos
compartidos entre ambos países. En febrero de 1994 el Gobierno de España
declaró que el Plan Hidrológico Nacional no se iba a aprobar si no había
acuerdo con Portugal. En noviembre de 1994, en la Cumbre de Oporto, se
aprobaron los principios que debían articular dicho Convenio.
Fruto de las negociaciones que siguieron a las Cumbres a las que se ha
hecho referencia se aprobó en 1998 el Convenio sobre Cooperación para la
Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas
Hidrográicas Hispano-Lusas, conocido como Convenio de Albufeira, por
ser esta ciudad portuguesa el lugar en que se irmó.
La tramitación del Convenio se realizó de forma paralela a la de la
Directiva Marco de Aguas, Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo
y del Consejo de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco
comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DMA). Se
introdujeron en la regulación del Convenio muchas de las cuestiones según la
regulación establecida en el proyecto de la Directiva Marco, que incorporaba
las nuevas tendencias en relación con la gestión del agua, haciendo especial
hincapié en la dimensión medioambiental. En el primer semestre del año
2000 la Presidencia europea correspondió a Portugal, lo que contribuyó a
enfatizar dicha inluencia.
La tramitación también recibió inluencia de la Convención sobre el
Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines
Distintos de la Navegación aprobada en Nueva York en 1997. A pesar de
que esta Convención no fue ratiicada por España hasta 2009, sus principios
se relejaron en la elaboración del Convenio de Albufeira.

203
El Convenio de Albufeira

Consideraciones generales sobre el Convenio de Albufeira

El Convenio de Albufeira ha sido reconocido como un tratado elaborado a la

altura de los tiempos en que fue aprobado. Incorpora las últimas novedades
y avances del Derecho Internacional en esta materia, así como los principios
y normas establecidos en el Derecho europeo.
Catorce años después de su aprobación puede airmarse que el
Convenio ha ofrecido un marco estable y fructífero para la gestión de
los ríos compartidos entre España y Portugal, adaptándose a las nuevas
situaciones, como demuestra la revisión en 2008 del régimen de caudales,
que es el elemento clave de su ordenación. Sin embargo, es preciso señalar,
que, al igual que ocurre con la práctica generalidad de las demarcaciones
españolas y portuguesas, las demarcaciones hidrográicas internacionales
que comparten España y Portugal no han culminado la planiicación
hidrológica que la Directiva Marco exigía para el año 2009160. En los últimos
meses tanto Portugal como España han sido condenados por el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea por no haber aprobado los planes hidrológicos
de demarcación en los plazos previstos por la DMA.161
Además, tampoco se ha emprendido la tarea de elaborar un único Plan
Hidrológico para toda la demarcación, como aconseja la Unión Europea
en la Directiva Marco de Aguas y han aprobado otras demarcaciones
internacionales europeas como la del Danubio o la del Rin.

160 Según los últimos datos que facilita la Unión Europea, sólo quedan pendientes de apro-
bación Planes Hidrológicos en Bélgica, Grecia, Portugal y España.
161 Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de junio de 2012,
asunto C-223/11, Comisión Europea/República Portuguesa y Sentencia del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea de 4 de octubre de 2012, asunto C-403/11, Comisión
Europea/Reino de España.

204
 El Convenio de Albufeira es un Convenio Marco que agrupa la
regulación de las cinco demarcaciones hidrográicas internacionales luso-
españolas: Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana. Tiene 35 artículos, dos
anexos, sobre intercambio de información e impactos transfronterizos, así
como un Protocolo Adicional sobre régimen de caudales, que fue revisado
en 2008, junto con su correspondiente anexo sobre bases del régimen de
caudales.
Analizando la evolución de la regulación de los Convenios internacionales
sobre esta materia, cabe destacar cómo las principales aportaciones del de
Albufeira, las siguientes:
1.- Los ríos, en realidad los tramos internacionales y las aguas
supericiales, han dejado de ser el único objeto del Convenio, pues
tanto la DMA como los demás Convenios internacionales exigen
regular también las aguas subterráneas, costeras y de transición.
Además se añaden las zonas terrestres correspondientes. Este nuevo
planteamiento determina que el objeto de regulación pase a ser la
cuenca, o la demarcación hidrográica como conjunto de cuencas,
según la DMA.
2.- Se ha producido un cambio en los objetivos del Convenio, que
incide en la forma de gestión. Se pasa del reparto del recurso y
de los objetivos económicos vinculados a los aprovechamientos
hidroeléctricos e hidráulicos, el abastecimiento y el regadío, a la
gestión integrada del recurso en el marco del desarrollo sostenible.
3.- Frente al marco estrictamente bilateral que deinían los Convenios
anteriores, el Convenio de Albufeira se enmarca en el desarrollo del
Derecho Internacional en esta materia y en el respeto a la regulación
de la Directiva Marco, cuyos principios recoge y a la que quedan
sometidos ambos países tras su entrada en vigor.
4.- Incorporación de novedades relevantes derivadas de la aplicación
de los principios señalados, como las relativas a los intercambios

205
 de información, tanto técnicos como de carácter institucional,
facilitando los procedimientos y homologando los sistemas,
fomentando la participación pública en la planiicación y en la
gestión del recurso, estableciendo el análisis, evaluación y control
de los impactos transfronterizos que derivan de las distintas
actividades realizadas a ambos lados de la frontera, lo cual implica
colaboración e información recíproca en relación con los sistemas
de alerta y emergencia.

La vigencia del Convenio se preveía por siete años desde su entrada

en vigor, es decir, hasta 2007, quedando prorrogado por periodos de tres
años, a no ser que una de las partes notiique la denuncia del Convenio al
menos diez meses antes de inalizar el periodo inicial de los siete años o de
cualquiera de los periodos subsiguientes de tres años162.

Las cuencas luso-españolas como demarcaciones hidrográicas

internacionales en la Directiva Marco de Aguas

Demarcaciones, cuencas y subcuencas en la DMA

En la Unión Europea hay 110 demarcaciones hidrográicas, de las cuales

cuarenta son internacionales. Más del 60% de la supericie del continente
europeo está en una cuenca internacional.
En la actualidad la norma clave sobre esta cuestión en el contexto
europeo es la Directiva 2000/60/CE, conocida como Directiva Marco de
Aguas, DMA, aprobada en el año 2000.
Esta Directiva establece un marco general de regulación de las aguas
continentales (supericiales y subterráneas), costeras y de transición, cuyo
objetivo fundamental es conseguir el buen estado de las aguas europeas en
2015.

162 Arts. 32 y 33 del Convenio de Albufeira.

206
 Este objetivo general exige:
1.-Garantizar el buen estado y la adecuada protección del dominio
público hidráulico de las masas de agua y de los ecosistemas
asociados.
2.-Garantizar la satisfacción de las demandas racionales de agua,
incluida la medioambiental.
3.-Garantizar el equilibrio y la armonización del desarrollo regional y
sectorial, incrementando los recursos, a la vez que protegiendo su
calidad y economizando su uso en armonía con el medio ambiente
y los demás recursos naturales.

La Directiva Marco de Aguas impone a los Estados miembros la

obligación de especiicar las cuencas hidrográicas situadas en sus respectivos
territorios nacionales e incluirlas en las demarcaciones hidrográicas.
La DMA regula los conceptos de cuenca y de subcuenca hidrográica
desde una perspectiva geográica. En el artículo 2 se deine la cuenca
hidrográica como la supericie de terreno cuya escorrentía supericial luye
en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos, y eventualmente
lagos, hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta. La
subcuenca se deine como la supericie de terreno cuya escorrentía
supericial luye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos,
y eventualmente lagos, hacia un determinado punto de un curso de agua
generalmente un lago o una conluencia de ríos. En ambos casos son las
características físicas las que permiten deinir una cuenca y una subcuenca
hidrográica. La diferencia entre ambos conceptos radica en el destino inal
de las aguas supericiales que las integran, que en el caso de la cuenca es el
mar, y, en el de la subcuenca, es un determinado punto de un curso de agua,
generalmente un lago o una conluencia de ríos.
El artículo 3.2 DMA deine las demarcaciones hidrográicas como la
zona marítima y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográicas
vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas. Se trata de la

207
principal unidad organizativa establecida para la planiicación y gestión
de las aguas que constituyen el objeto de la regulación de la Directiva. Se
forman a partir de las cuencas hidrográicas. Frente al carácter técnico
del concepto de cuenca hidrográica, la coniguración de la demarcación
tiene carácter discrecional. Cada Estado miembro decide cómo conigurar
las demarcaciones hidrográicas, en otras palabras, decide qué cuencas
hidrográicas se integran en cada una de las demarcaciones hidrográicas
que conforman su territorio. En todo caso, la delimitación de la demarcación
debe ser compatible con criterios hidrológicos.
Por lo que se reiere a las aguas subterráneas, en el caso de que no
correspondan plenamente a una cuenca hidrográica en particular, se
incluirán en la demarcación hidrográica más próxima o más adecuada.
Este criterio se aplicará también en relación con las aguas costeras y de
transición (De Marcos Fernández, A., 2010).
Según la DMA las demarcaciones hidrográicas pueden ser nacionales,
cuando sus zonas marina y terrestre forman parte del territorio de un
Estado, o bien internacionales, cuando forman parte de más de un Estado.
El artículo3.3 DMA dispone que los Estados miembros velarán porque
cualquier cuenca hidrográica que abarque el territorio de más de un Estado
miembro se incluya en una demarcación hidrográica internacional. Además,
a petición de los Estados miembros interesados, la Comisión intervendrá para
facilitar su inclusión en dichas demarcaciones hidrográicas internacionales.
Las demarcaciones internacionales pueden ser de dos tipos, según su
territorio se ubique en su totalidad en la Unión Europea, o bien abarque
además territorios fuera de las fronteras de la Unión Europea. Entre las
primeras, cabe citar las cinco demarcaciones internacionales luso-españolas,
cuya regulación se encuentra desde 1998 en el denominado Convenio de
Albufeira, o también la demarcación internacional del Rin o del Oder.
Entre aquellas cuyo territorio va más allá de la Unión Europea cabe citar la
demarcación del Danubio, integrada por diecinueve países.
España y Portugal deinieron respectivamente las demarcaciones
relativas a sus ríos compartidos siguiendo los criterios establecidos en la

208
DMA, conigurando las correspondientes demarcaciones internacionales,
cuya regulación se ha establecido en las respectivas legislaciones internas
de ambos países La deinición de las demarcaciones hidrográicas, como
se ha indicado, exige la delimitación, no sólo de las aguas supericiales,
sino también de las subterráneas, y, en su caso, de las aguas costeras y de
transición.
El artículo 6 de la Ley 58/2005, de Aguas portuguesa y el Real Decreto
125/2007, del 2 de febrero, delimitaron las demarcaciones hidrográicas
en España y Portugal, entre las cuales, en lo que aquí interesa, se cuentan
las partes correspondientes, respectivamente, a ambos países, de las
demarcaciones hidrográicas internacionales que comparten.

Convenio de Albufeira y DMA

Desde el comienzo de la aplicación del Convenio de Albufeira, la

coordinación de los trabajos de la aplicación de la DMA ha sido uno de los
objetivos fundamentales de la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del
Convenio (CADC).
En la Segunda Reunión de la CADC se acordó la necesidad de coordinar
las actuaciones relativas a la ejecución del Convenio en el ámbito de la DMA,
lo que determinó la creación del Grupo de Trabajo sobre la DMA. En los
primeros momentos, su trabajo se centró en el proceso de transposición.
En la Cuarta Reunión se acordó una amplia colaboración e intercambio de
experiencias en cuanto a metodologías y procedimientos técnicos. También
se estableció la necesidad de impulsar la coordinación relativa al tratamiento
de cuestiones compartidas por ambos países (Barreira, A.,II, 2009, 22),
Cuestiones fundamentales vinculadas a la regulación de la Directiva
Marco, relevantes para la aplicación del Convenio, son, la garantía de los
objetivos medioambientales, la designación de las autoridades competentes
y la aprobación de los planes hidrológicos de demarcación.
En primer lugar, en relación con estas cuestiones es preciso tener en
cuenta que en las demarcaciones internacionales, tanto si son íntegramente

209
comunitarias como si no lo son, los Estados miembros deben impulsar y
garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Directiva.
Por lo que se reiere a las autoridades competentes de la demarcación, la
Directiva dispone que serán nombradas por los respectivos Estados. No se
ha abordado por el momento la posibilidad de designar una única autoridad
competente por demarcación
Quizá la cuestión más relevante y más compleja, especialmente en
relación con las demarcaciones internacionales es la relativa a los planes
hidrológicos. Cada demarcación debe aprobar su correspondiente Plan
Hidrológico. El plazo previsto para la aprobación de estos Planes era el año
2009. Como se ha expuesto anteriormente, este plazo no ha sido cumplido
en la mayor parte de las demarcaciones hidrográicas de España y Portugal,
no habiéndose aprobado aún los planes hidrológicos.
En las demarcaciones hidrográicas internacionales, sean o no
íntegramente comunitarias, la Directiva considera que debe aprobarse un
Plan único. Si no es posible, en cada Estado miembro deberá existir al menos
un Plan Hidrológico que abarque la parte de la demarcación correspondiente
a su territorio para lograr los objetivos de la Directiva. En la actualidad,
en las demarcaciones luso-españolas, que evidentemente son íntegramente
comunitarias, se están tramitando distintos Planes correspondientes en
cada caso al territorio de cada demarcación que forma parte de cada uno de
los Estados.163 La coordinación entre ambos planes hidrológicos queda en
manos del marco institucional del Convenio de Albufeira.
Los programas de medidas son un elemento fundamental del Plan, cuya
ejecución la Directiva atribuye a los Estados. La Directiva establece que, en
las demarcaciones hidrográicas internacionales, para la coordinación de los
programas de medidas se pueden utilizar las estructuras existentes derivadas
de acuerdos internacionales; en otras palabras, en este caso, el marco

163 En la Declaración Conjunta tras la XXV Cumbre Luso-Española celebrada en Oporto

el 9 de mayo de 2012, las representaciones de España y Portugal acordaron que los
siguientes planes hidrológicos de las demarcaciones internacionales que comparten ten-
drán carácter único.

210
institucional establecido en el Convenio de Albufeira. En relación con la
implantación de estos programas, previamente era necesario compatibilizar
los sistemas de información geográica y la delimitación de las masas de
agua, de acuerdo con los criterios establecidos en la Directiva. También
era necesario analizar de modo conjunto los impactos en las masas de agua
fronterizas y transfronterizas, así como su correspondiente monitorización
y control de calidad de las aguas,
Evidentemente las medidas que se adopten en las cuencas transfronterizas
afectan a los Estados miembros participantes en las mismas, están
interrelacionadas. Así, por ejemplo, la deinición del régimen de caudales
afecta a los aprovechamientos aguas arriba y aguas abajo, a la construcción
de infraestructuras hidráulicas, etc. La adopción de las medidas a las que
se ha hecho referencia debe realizarse de forma coordinada, en el marco
de un necesario intercambio de información recíproca, aplicando la misma
metodología, y en el que esté garantizada en los mismos términos la
participación pública a ambos lados de la frontera.164
En las relaciones entre España y Portugal para el desarrollo de la Directiva
Marco en el contexto del Convenio de Albufeira ha habido algunos factores
de desencuentro. Así por ejemplo, Portugal eligió como cuenca piloto la
del Guadiana, en tanto que España optó por la del Júcar. Ambos países
no cumplieron de forma coordinada las obligaciones derivadas del artículo
5 DMA, como el ejercicio de intercalibración, la ijación de objetivos y los
programas de medidas, a diferencia de otras demarcaciones hidrográicas
internacionales europeas como las del Danubio, Rin, Elba, Oder, Scheldt,

164 El Convenio de Albufeira en sus artículos 4 (objetivos ambientales), 6 (in-

formación pública) y 10 (coordinación de planes hidrológicos y programas de
medidas), 13 (objetivos ambientales y de calidad), 14 (prevención y control de
la contaminación) y 17 (incidentes de contaminación accidental) incluye obje-
tivos y obligaciones en paralelo con los establecidos en la DMA. El desarrollo
del Convenio, en muchos de sus aspectos está ligado a la aplicación de la DMA
pues se trata de procesos similares y, en consecuencia, también está vinculado
con el cumplimiento de los objetivos de calidad de la Directiva.

211
Mosa, Ems y Eider, que han aprobado en plazo un único Plan Hidrológico
para sus respectivas demarcaciones internacionales.

El marco institucional: la Conferencia de las Partes y la Comisión

para la Aplicación y Desarrollo del Convenio (CADC)

Los principios del Convenio de Albufeira se pueden sintetizar en los

siguientes puntos:
- Ampliación del marco territorial y material de referencia de los
pactos en vigor.
- Cooperación y respeto entre las Partes.
- Coordinación de la planiicación y gestión de los recursos hídricos
por cuenca hidrográica.
- Respeto y compatibilidad con las situaciones existentes y derivadas
de los acuerdos en vigor.

El Convenio regula los órganos de cooperación que se crean para la

consecución de los objetivos del tratado, que son la Conferencia de las Partes
y la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio (CADC). Esta
estructura a partir de un órgano político y un órgano técnico es común en
las diversas demarcaciones hidrográicas internacionales.165

La Conferencia de las Partes

La Conferencia de las Partes es el órgano de cooperación al más alto nivel.

La Conferencia está compuesta por los representantes designados por los
Gobiernos de las Partes y la presiden los Ministros de Medio Ambiente de

165 Los convenios del Danubio y del Rin funcionan a través de esta doble estructura, si bien
sólo las comisiones técnicas están reguladas de forma pormenorizada, con mucha mayor
extensión que la CADC en el Convenio de Albufeira. También regulan sus respectivos
reglamentos de funcionamiento

212
cada uno de los Estados, o quien los mismos designen. Se reúne cuando las
Partes lo deciden o a petición de cualquiera de ellas, para evaluar y resolver
aquellas cuestiones sobre las que no se haya llegado a un acuerdo en el seno
de la Comisión.166
La Conferencia de las Partes aprobó el Reglamento de Funcionamiento
de la CADC, la aceptación del mapa conjunto de las masas de agua
fronterizas y transfronterizas, el nuevo régimen de caudales del Convenio
y la creación de un Secretariado permanente al que se atribuyen tareas de
seguimiento.

La Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio (CADC)

La Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio (CADC) es

el órgano competente para la resolución de las cuestiones relativas a la
interpretación y aplicación del mismo. Este órgano ha sucedido en sus
funciones a la Comisión de Ríos Internacionales. Es el órgano encargado de
la cooperación y la coordinación.
La Comisión tiene una estructura paralela en ambos países. Cada una de
las delegaciones tiene el apoyo de un Secretariado Técnico.
Por parte de las Comunidades Autónomas se ha criticado el centralismo
en la composición de la Comisión, que está integrada por miembros de la
Administración Central, con el fundamento de que sea paralela en su rango
a la de Portugal, así como al hecho de que la competencia sobre relaciones
exteriores corresponde al Estado. Sin embargo, parece razonable la inclusión
de una representación autonómica y de las Confederaciones hidrográicas.
No obstante, es preciso tener en cuenta que la CADC no posee funciones
ejecutivas, ya que éstas corresponden a las autoridades competentes de los
Estados, según sus respectivos regímenes de atribución de competencias.

166 Artículo 21 del Convenio de Albufeira.

213
 La CADC es el órgano encargado de coordinar la obtención de los
objetivos ambientales ijados por la DMA, así como los programas de
medidas.
La regulación fundamental de sus funciones y su régimen de
funcionamiento se encuentra en los arts 22 y 23 del Convenio de Albufeira,
pero a lo largo de la regulación del mismo también se le atribuyen otras
competencias.167Entre éstas cabe citar la realización de estudios; la
recopilación, procesamiento, intercambio y gestión de información y datos
sobre diferentes aspectos del Convenio; la realización del procedimiento de
consultas en casos de impacto transfronterizo, así como la identiicación
de proyectos y actividades que deben someterse a evaluación de impacto
transfronterizo (EIA), incluyendo también la evaluación ambiental
estratégica (EAE). También son de su competencia, la deinición de un
régimen de caudales permanente, el reconocimiento de las situaciones
que ponen en marcha las situaciones de excepción, la aplicación de los
procedimientos técnicos y administrativos para la cooperación, tanto
bajo circunstancias normales como excepcionales, y el desarrollo de esos
procedimientos, en particular, a través de la preparación de instrumentos
normativos adicionales y propuestas de enmiendas al Convenio ( Barreira,
A., II, 2009, 6).
El Convenio establece que la Comisión se convocará una vez al año
en sesión ordinaria, y, a petición de las partes, cuando proceda, en sesión
extraordinaria, siempre que una de las partes lo solicite, con fecha, lugar y
orden del día a ijar por cauces diplomáticos. En principio, las reuniones se
celebrarán alternativamente en ambos países, y serán presididas por el jefe
de la delegación del país anitrión. A partir de 2005 se decidió realizar dos
reuniones anuales.

167 Entre otros cabe citar 4.2b); 5.1 y 2;7.1 y 2;8.4;9.2 y 4; 10.4;11.3; 13.1 y 2; 15.3 y 4; 16.2,
etc.

214
 Las decisiones de la Comisión se deben adoptar por consenso entre las
partes y se considera que entrarán en vigor si transcurridos dos meses desde
su adopción no son recurridas a la Conferencia de las Partes. El Presidente
puede adoptar decisiones en situaciones de urgencia informando a la
Comisión en la siguiente reunión ordinaria.
El pleno de la CADC puede crear subcomisiones y grupos de trabajo. En
la práctica ha prevalecido la creación de grupos sobre la de subcomisiones.
Los grupos de trabajo tienen carácter técnico en su composición, se
crean para cubrir alguna tarea especíica y se eliminan cuando ésta inaliza.
Pueden ser de carácter técnico o territorial.
Los primeros están formados por técnicos designados individualmente,
en tanto que los segundos tienen carácter territorial, pudiendo abarcar
más de una cuenca hidrográica. Actualmente los Grupos de Trabajo son
los siguientes: régimen de caudales, sequías y situaciones de emergencia;
directiva marco de aguas y calidad de las aguas; seguridad de infraestructuras
y avenidas; y de intercambio de información y participación pública168.
Las Subcomisiones, sin embargo, tienen carácter permanente y se forman
con miembros de la CADC, que, sin embargo, pueden invitar a participar
en las mismas a expertos.
La CADC puso en marcha una página web que difunde los documentos
que elabora la Comisión y convoca Jornadas Técnicas de participación
pública169.

168 Art,22 del Convenio de Albufeira

169 La referencia de la página web es www.cadc-albufeira.org

215
Cuadro 1. Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio sobre Cooperación
para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas
Hidrográicas Hispano - Portuguesas

Fuente: www.cadc-albufeira.org

Análisis de la regulación del Convenio; cooperación entre las partes,

protección y aprovechamiento sostenible, situaciones excepcionales

La cooperación entre las Partes

La Parte Segunda del Convenio se reiere a la cooperación entre las partes.

Los mecanismos de cooperación establecidos en el artículo 4 del Convenio
son los siguientes:
a) Intercambio de información regular y sistemática sobre las materias
objeto del Convenio, así como las iniciativas internacionales
relacionadas con éstas.

216
 b) Consultas y actividades en el seno de los órganos instituidos por el
Convenio.
c) Adopción, individual o conjuntamente, de las medidas técnicas,
jurídicas, administrativas u otras, necesarias para la aplicación y
desarrollo del Convento.

En consecuencia, ambas partes deben proceder, a través de la Comisión,

al intercambio de la información disponible sobre las materias a las que
afecta el Convenio, en especial, en relación con los datos y registros
relativos a la gestión de las aguas de las cuencas hidrográicas, así como
con las actividades susceptibles de causar impactos transfronterizos en las
mismas.170 Otro elemento importante del intercambio de información entre
las partes se reiere a sus respectivas legislaciones, estructuras organizativas
y prácticas administrativas. Asimismo, se prevé la posibilidad de rechazar
los requerimientos de información cuando, de acuerdo con el Derecho
Nacional,171 Comunitario o Internacional, afecte a materias sensibles o de
carácter conidencial.
Las partes, junto a la información recíproca a la que se ha hecho
referencia, están también obligadas a informar a la Comisión en relación
con la ejecución nacional de las medidas que establece el Convenio. Además,
deberán realizar un informe anual que muestre las actividades realizadas
en los respectivos países a nivel nacional para ejecutar lo establecido en el
Convenio.172En el Anexo I se desarrolla la regulación relativa al intercambio
de información.
En este contexto de la cooperación, se regulan en el Convenio los
impactos transfronterizos a los que se hará referencia más adelante.173

170 Artículo 5 del Convenio de Albufeira.

171 Artículo 6 del Convenio de Albufeira.
172 Artículo 7 del Convenio de Albufeira.
173 Arts 8 y 9 del Convenio de Albufeira.

217
 Otras medidas de cooperación se prevén genéricamente en el artículo10,
que hace referencia a la obligación de las partes de cooperar en la consecución
de los objetivos del Convenio, que coinciden fundamentalmente con
los establecidos en la DMA, como alcanzar el buen estado de las aguas;
prevenir la degradación de las aguas y controlar la contaminación; prevenir,
eliminar, mitigar o controlar los impactos transfronterizos; asegurar
que el aprovechamiento de los recursos hídricos de las cuencas hispano-
portuguesas sea sostenible; promover la racionalidad y economía de usos
a través de objetivos comunes y la coordinación de planes y programas
de actuación; prevenir, eliminar, mitigar o controlar los efectos de las
situaciones excepcionales de sequía e inundaciones; prevenir, eliminar,
mitigar o controlar los efectos derivados de los incidentes de contaminación
accidental; promover la seguridad de las infraestructuras; establecer sistemas
de control y evaluación que permitan conocer el estado de las aguas con
métodos y procedimientos equivalentes y comparables, etcétera.
En este ámbito se muestra la inluencia de la Directiva Marco en la
elaboración del Convenio. Así, el mismo artículo 10 dispone que las Partes
procedan a la coordinación, para cada cuenca hidrográica, de los planes de
gestión y los programas de medidas, generales o especiales, elaborados según
establece el Derecho comunitario. Sólo será posible ijar un menor nivel de
protección del estado actual de las aguas transfronterizas en las situaciones
y bajo las condiciones previstas por el Derecho comunitario. Además, se
establece la obligación de notiicar a la otra Parte cualquier información
presentada a la Comisión Europea o a otro organismo internacional sobre
materias relativas a este Convenio.
El Convenio también establece mecanismos de cooperación en relación
con los sistemas de alerta y emergencias174 y con la seguridad de las
infraestructuras hidráulicas175.

174 Artículo11del Convenio de Albufeira.

175 Artículo12 del Convenio de Albufeira.

218
La protección y el aprovechamiento sostenible

La Parte Tercera del Convenio se reiere a la protección y el aprovechamiento

sostenible de los recursos hídricos. En la regulación de esta cuestión el
Convenio también remite a la regulación del Derecho comunitario.
En primer lugar se regula la calidad de las aguas, que implica su
evaluación y clasiicación, el establecimiento de zonas de protección
especial, la protección del agua destinada al consumo humano, de las
aguas supericiales y subterráneas, de la riqueza piscícola etc., Todos estos
objetivos deberán cumplirse en los términos y en los plazos establecidos
por el Derecho comunitario176. Asimismo, se establecen una serie de normas
relativas a la prevención de la contaminación producida por las emisiones
puntuales y difusas. Se exige a las partes coordinación en este ámbito,
así como la adopción de todas las medidas que se consideren necesarias
para la protección de las aguas transfronterizas de acuerdo con el derecho
comunitario, y para la prevención, eliminación, mitigación y control de la
contaminación de origen terrestre de los estuarios y aguas territoriales y
marinas adyacentes 177.
El aprovechamiento sostenible se proyecta en la regulación de una serie de
principios relativos a la utilización del recurso hídrico, partiendo del principio
de unidad de cuenca, de racionalidad y economía en el aprovechamiento
del recurso, de prevención y control de los impactos transfronterizos. Las
Partes deben intercambiar información sobre las previsiones de nuevas
utilizaciones de las aguas de las cuencas hidrográicas que sean susceptibles
de modiicar signiicativamente su régimen hidrológico.178
Por último, en esta parte segunda se hace referencia al régimen de
caudales, cuestión que por su relevancia va a ser objeto de un tratamiento
separado más adelante.

176 Artículo13 del Convenio de Albufeira.

177 Artículo14 del Convenio de Albufeira.
178 Artículo15 del Convenio de Albufeira.

219
Las situaciones excepcionales

La Parte Cuarta se reiere a las situaciones excepcionales. En ella se regulan

los incidentes de contaminación accidental179, las avenidas180 y las sequías y
la escasez de recursos.181
En el artículo19 se regulan las sequías, remitiéndose al Derecho
Comunitario en relación con la aplicación de medidas excepcionales para
garantizar el buen estado de las aguas cuando se produzcan situaciones de
escasez.182 Se regulan las medidas excepcionales para mitigar los efectos

179 Artículo17 del Convenio de Albufeira.

180 Artículo18 del Convenio de Albufeira.
181 Artículo19 del Convenio de Albufeira.
182 La referencia al buen estado de las aguas según el Derecho comunitario tiene conno-
taciones de carácter cualitativo. La calidad y la cantidad son elementos indisociables en
su aplicación al recurso hídrico.
Tiene interés recordar en relación con esta cuestión la Sentencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas de 30 de enero de 2001(2001/C173/03), que enfrentó
al Reino de España contra el Consejo de las Comunidades Europeas, apoyado por la
Comisión Europea, la República Francesa, la República Portuguesa y la República Fin-
landesa en relación con la Decisión del Consejo por la que se aprueba el Convenio sobre
la cooperación y el uso sostenible del Danubio.
La posición del Reino de España se apoyaba en considerar como términos equivalentes
en relación con la aplicación TCEE, los conceptos, gestión de recursos hídricos y gestión
de aguas, lo cual determinaba a su juicio la exigencia de que las Decisiones comunitarias
relativas a una u otra materia debían ser adoptadas por unanimidad.
Sin embargo, para la postura que prevaleció, que se apoyaba en las normas del Derecho
Internacional, la gestión de aguas era un concepto vinculado al ámbito cualitativo, al
ámbito medioambiental en tanto que la gestión de los recursos hídricos se refería al as-
pecto cuantitativo, al aprovechamiento económico del agua. Esta diferencia determina-
ba que las cuestiones relativas a la gestión de las aguas no tenían que ser necesariamente
adoptadas por unanimidad. El Reino de España vio desestimada su demanda contra la
falta de validez del Convenio, porque el Tribunal rechazó su argumento de que la deci-
sión relativa a la aprobación del Convenio sobre la cooperación y el uso sostenible del
Danubio no había sido adoptada por unanimidad.
En conclusión, en el caso que plantea la sentencia, el Convenio del Danubio, a juicio del
Tribunal, se trataba de un caso relativo a los aspectos cualitativos, pues aunque en dicho
Convenio se hace alguna referencia a asuntos cuantitativos, su objeto fundamental es la
protección y mejora de las aguas de la Cuenca del Danubio. Por tanto, el Tribunal con-
sideró correcta la aplicación del apartado 1 del artículo 175 del Tratado, que no exigía la
unanimidad para su aprobación.

220
de las sequías y el procedimiento para declarar esta situación, que deberá
comunicar la Parte en la que se produzca la situación de sequía, con el in de
adoptar conjuntamente las medidas necesarias para afrontarla. Es importante
destacar que la declaración tiene carácter unilateral, no deriva del acuerdo
entre las partes. La CADC es competente para hacer un seguimiento de la
situación en los tramos fronterizos, y también será competente para evaluar
la eicacia de las medidas adoptadas.
Evidentemente son necesarios indicadores que permitan deinir la
situación de sequía con criterios objetivos, así como medidas especíicas
en relación con el abastecimiento de poblaciones. Una adecuada gestión
de estas situaciones exige la aprobación de Planes de Gestión de Sequías
conjuntos, a lo que indirectamente se reiere el apartado 5 del artículo 19 al
referirse a la gestión conjunta. (Octavio de Toledo, F. y de Jesús, A., 2009,
27.
La gravedad de la situación de sequía en 2005 determinó la convocatoria
de la Primera Conferencia de las Partes en julio de dicho año. En esta
Conferencia España y Portugal se comprometieron a aumentar su cooperación
en materia de sequía, en especial en relación con las repercusiones que esta
situación genera en el abastecimiento de poblaciones y en el equilibrio
ecológico del recurso hídrico. En el seno de la Unión Europea, los mayores
avances en materia de sequías corresponden a España y Portugal.
El artículo 18 del Convenio regula las avenidas, obligando a las partes a
coordinar sus actuaciones y a establecer los mecanismos excepcionales para
minimizar sus efectos.
Al igual que en el caso anterior, las situaciones de alarma por avenida
serán declaradas a petición de la Parte que se considere afectada y se
mantendrán en tanto se considere necesario. Además se establece la

Este criterio se aplicó posteriormente para permitir que la aprobación de la Directiva

Marco de Aguas no fuera necesario realizarla por unanimidad, al tener un carácter prin-
cipalmente medioambiental.
La reforma del Tratado en Niza acogió en su artículo 175.2 la tesis mantenida por el
Tribunal en la Sentencia citada.

221
obligación de transmitir la información en los casos en los que se prevea
que puede tener lugar una avenida, siguiendo los Protocolos establecidos,
la comunicación de las partes en tiempo real en dichos casos, el intercambio
recíproco de los datos disponibles sobre precipitación, caudales, situación
de los embalses y condiciones de su operación, con el in de apoyar la
adopción de las estrategias de gestión más adecuadas y la coordinación de
dichas estrategias.
Las partes podrán exigirse recíprocamente la adopción de medidas que
se consideren necesarias para prevenir, eliminar, mitigar o controlar los
efectos de la avenida.

El régimen de caudales

La regulación del régimen de caudales se ha considerado uno de los grandes

avances del Convenio. Como se expuso anteriormente, los Acuerdos relativos
a la regulación de ríos internacionales insisten en que su desarrollo debe ser
lo más preciso y detallado que sea posible; en este ámbito de la regulación de
los caudales se maniiesta de forma especial la necesidad de esta concreción
y la vinculación estricta de las partes a la regulación establecida de forma
conjunta.
En este caso, la regulación del régimen de caudales, elemento clave para
la aplicación del Convenio ha sido bien valorada (Octavio de Toledo, F.
y de Jesús, A., 2009, 25).La simplicidad de su aplicación es un elemento
importante para garantizar su operatividad y su aceptación por los
ciudadanos.
El artículo16 del Convenio de Albufeira y su Protocolo adicional,
revisado en 2008183, regulan el régimen de caudales. En el citado precepto se
establece que las Partes, en el seno de la CADC deinirán para cada cuenca
hidrográica, de acuerdo con métodos adecuados a la especiicidad de cada

183 La revisión del Protocolo se produjo en la Décima Reunión Plenaria de la CADC, que
propuso a la Conferencia de las Partes la revisión del Protocolo Adicional aprobado al
mismo tiempo que el Convenio con carácter provisional.

222
cuenca, el régimen de caudales necesarios para garantizar el buen estado
de las aguas, los usos actuales y previsibles y el respeto al régimen vigente
en los Convenios de 1964 y 1968.No obstante, la vigencia de los derechos
adquiridos en virtud de los citados Convenios ha sido derogada en 2008.
El procedimiento para la aprobación del régimen de caudales será
propuesto por la Comisión y aprobado por la Conferencia. Como medidas de
garantía, se exige a las partes que la gestión de las infraestructuras hidráulicas
que realicen en sus territorios garantice el cumplimiento de los caudales
ijados. Además, cualquier captación de aguas, independientemente del uso
y destino geográico de esas aguas, deberá garantizar el cumplimiento del
régimen de caudales y de las demás disposiciones del Convenio
Para veriicar el régimen de caudales se ijan unos puntos de control
en la frontera y en los estuarios del Duero, Tajo y Guadiana. Se pretende
garantizar el uso sostenible del recurso hídrico, así como sus funciones
ecológicas y medioambientales.
El régimen de caudales se establece para cada cuenca hidrográica y se
puede ijar con carácter anual, trimestral, mensual y diario. Los caudales se
establecen en relación con cada cuenca, ya que cada una tiene características
especíicas.
En la primera versión del Protocolo Adicional del Convenio se estableció
un régimen provisional de caudales para las cuencas del Miño, Duero, Tajo y
Guadiana, que consiste en la obligación de garantizar unos caudales mínimos
anuales además de un caudal diario mínimo para el caso del Guadiana.
El régimen de caudales establecido para la cuenca del Guadiana se
articuló de forma diferente a los de las otras cuencas. En el caso del Guadiana
se aplica un criterio doble: junto con el volumen de las precipitaciones
registradas en un determinado plazo de tiempo, es preciso tener en cuenta
el volumen total de agua almacenada en los embalses de referencia.
El Protocolo Adicional establece los criterios aplicables para ijar en cada
caso el régimen de caudales. Estos criterios se reieren a las características
naturales de cada cuenca, a la garantía de la buena calidad del agua, al

223
respeto de los aprovechamientos existentes en los Convenios de 1964 y
1968, así como de los usos presentes y futuros en el marco del desarrollo
sostenible, y en relación con la disponibilidad de las infraestructuras
existentes, particularmente de las que tienen gran capacidad de regulación.
La reforma del Protocolo Adicional en 2008 ha determinado algunas
modiicaciones en relación con el régimen de los caudales. El nuevo
sistema supone el cómputo de los caudales mínimos con carácter trimestral,
con mínimos semanales en determinadas condiciones, manteniendo las
aportaciones totales al inal del año hidrológico (Octavio de Toledo, F. y de
Jesús, A., 2009, .26).
Como se expuso anteriormente, la reforma del Protocolo en 2008 ha
eliminado el criterio relativo a la conservación de los derechos adquiridos
al amparo de los Convenios de 1964 y 1968, que deberán ser modiicados
en lo que no sean compatibles con el citado Protocolo.
La irregularidad de las precipitaciones en la península ibérica exige
establecer un sistema de excepciones al régimen ordinario de los caudales.
Estas situaciones excepcionales son especíicas en cada cuenca y se ijan
en relación con indicadores objetivos relativos a las precipitaciones. Es
importante destacar que estos indicadores no deinen una situación de
sequía –que en rigor es la que el Convenio caliica estrictamente como
situación excepcional, como se ha señalado–, sino sólo una situación que
exime temporalmente del cumplimiento ordinario del régimen de caudales.
Además, como es lógico, la existencia de estas situaciones no solo tiene
como efecto la suspensión del régimen ordinario de caudales, sino que
debe determinar modiicaciones en la demanda de los usos existentes. El
abastecimiento de población debe ser garantizado, así como las funciones
ecológicas y ambientales, si bien adaptándolas a la situación planteada.

Los impactos transfronterizos

La primera referencia a los impactos transfronterizos en el texto del Convenio

aparece en el artículo 3.2 del Convenio de Albufeira, que dispone que su

224
regulación se aplica a las actividades destinadas a promover y proteger el
buen estado de las aguas y a las de aprovechamiento de los recursos hídricos
en curso o proyectadas, en especial, las que causen o sean susceptibles de
causar impactos transfronterizos. Los artículos 8 y 9 del Convenio regulan
estos impactos transfronterizos, elemento fundamental en el que deben
proyectarse la cooperación y la coordinación transfronteriza.
En el artículo 8 se establece una serie de procedimientos que pretenden
asegurar la prevención, eliminación, mitigación o control de los impactos
transfronterizos. En primer lugar, intercambio de información, que debe
ser facilitada por la parte que genera la actividad vinculada al impacto
transfronterizo o puede ser exigida por la parte que puede sufrir sus
consecuencias. Si no se notiica la información o esto no es suiciente para
evitar o controlar el impacto , se realizarán consultas en el seno de la CADC,
y, en el caso de que no se llegara a un acuerdo entre las partes, se procederá
a aplicar el artículo 26 del Convenio que regula la solución de controversias
y cuya regulación se expone en el apartado siguiente.
En todo caso, cuando proceda, se establecerán las formas de reparación
de responsabilidades de acuerdo con lo previsto en el derecho internacional
y comunitario aplicables.
En los apartados 6 y 7 del artículo 8 del Convenio, se establecen unas
cláusulas de garantía que pretenden evitar que se produzcan daños como
consecuencia de la existencia de un impacto transfronterizo. En este
sentido, el Convenio impone la suspensión o el cese en la realización de los
proyectos que generan el impacto transfronterizo o que puedan agravarlo;
en el caso de que por causa del citado cese o suspensión resultara un
peligro irremediable para la protección de la salud o seguridad pública, o
cualquier otro interés público relevante, la parte interesada podrá proceder
a la ejecución del proyecto o a la continuación de la actividad, sin perjuicio
de eventuales responsabilidades. Por lo tanto, la existencia del impacto
puede determinar tanto la suspensión como la obligación de continuar con
la ejecución del proyecto o de la actividad.

225
 El Convenio también regula la evaluación de los impactos transfronterizos,
estableciendo una serie de reglas como la necesidad de que la evaluación
de los correspondientes proyectos sea previa a su aprobación, así como
que los casos que inalmente se aprueben sean objeto de seguimiento y
controles.
En el Anexo II del Convenio, se establece que la evaluación de impacto
transfronterizo se desarrollará de acuerdo con la normativa interna
sobre evaluación de impacto ambiental y estará sometida a la autoridad
competente de la Parte en donde se localice el proyecto o actividad que sea
susceptible de causar impacto, teniendo permanentemente informada del
procedimiento a la otra parte.
Los criterios para determinar la procedencia de la evaluación de impacto
transfronterizo en relación con un determinado proyecto o actividad o
ampliaciones de los mismos, son los siguientes:

a) Que su distancia al tramo fronterizo, bien aguas arriba o aguas abajo,

sea inferior a 100 kilómetros, medida sobre la red hidrográica salvo
indicación expresa en contrario.
b) Que causen por sí mismos o en combinación con otros existentes,
una alteración signiicativa del régimen de caudales.
c) Que causen descargas que contengan alguna de las sustancias
referidas en el punto 8 del anexo I184.

184 El apartado 8 del Anexo I del Convenio de Albufeira dispone que la lista de las sustan-
cias contaminantes que deben ser objeto de especial seguimiento a las que se reiere el
apartado 2 de este anexo, son las siguientes:
a) Compuestos organohalogenados y sustancias que puedan dar origen a compuestos de
esta clase en el medio acuático.
b) Compuestos organofosforados.
c) Compuestos organoestánnicos.
d) Sustancias y preparados cuyas propiedades cancerígenas, mutágenas o que puedan afec-
tar a la producción en el medio acuático, o a través del medio acuático, estén demostra-
das.
e) Hidrocarburos persistentes y sustancias orgánicas tóxicas, persistentes y bioacumulables.

226
 En el apartado 4 del Anexo II se enumeran los proyectos y actividades
que deben ser objeto de evaluación transfronteriza. Cabe destacar el detalle
con los que el Convenio regula algunos de estos supuestos: detracciones
brutas de agua subterránea cualquiera que sea su uso y destino, incluso fuera
de la cuenca, realizadas tanto en explotaciones individuales o en campos de
pozos con explotación unitaria, a partir de 10 hm3/año; recarga artiicial
de acuíferos cuando el volumen de recarga total por acuífero supere los 10
hm3/año; estaciones de tratamiento de aguas residuales con capacidad de
tratamiento superior a 150,000 habitantes; vertidos de aguas residuales o
contaminadas de origen urbano, industrial, agrícola, ganadero o de otro
tipo en que la carga contaminante supere 2,000 habitantes y se encuentren
situados a una distancia inferior a 10 kilómetros de la frontera medida a lo
largo de la red hidrográica, etc. El carácter preciso de la regulación refuerza
la seguridad jurídica y su eicacia.

La solución de controversias

El artículo 26 del Convenio regula la resolución de controversias. Este

precepto distingue según si la controversia se reiere a la interpretación y
aplicación del Convenio, en cuyo caso, las Partes intentarán llegar a una
solución mediante la negociación o por cualquier otro medio diplomático
de solución de controversias aceptados por ambas Partes; si la controversia
tiene un carácter predominantemente técnico, se recurrirá preferentemente
a una Comisión de Investigación.

f) Cianuros.
g) Metales y sus compuestos.
h) Arsénico y sus compuestos.
i) Biocidas y productos itosanitarios.
j) Materias en suspensión.
l) Sustancias que contribuyan a la eutroización (en particular nitratos y fosfatos).
m) Sustancias que ejercen una inluencia desfavorable sobre el equilibrio de oxígeno.

227
 En ambos casos, si transcurre un año y no se ha encontrado una
solución para la controversia, ésta será sometida a un Tribunal Arbitral.
Este Tribunal estará compuesto por tres miembros. Cada Parte nombrará
un árbitro en el plazo de tres meses. Si una de las dos Partes no designa
un árbitro en dicho plazo, este árbitro será designado por el Presidente
del Tribunal Internacional de Justicia en un plazo de dos meses. Los dos
árbitros designados nombrarán, de común acuerdo, en el plazo de dos meses
el tercer árbitro que presidirá el Tribunal.
Si no hay acuerdo, transcurrido un nuevo plazo de dos meses, este tercer
árbitro será designado por el Presidente del Tribunal Internacional de
Justicia en el plazo de dos meses.
El Tribunal Arbitral actúa de acuerdo con sus propias normas de
procedimiento, adoptando sus decisiones por mayoría, decide de acuerdo
con las normas de derecho internacional, dicta sentencia y adopta las
medidas necesarias para su cumplimiento.

Conclusiones

El Derecho internacional que regula los cursos luviales compartidos ha

evolucionado en el sentido de ampliar el ámbito de aplicación de sus normas.
Se ha pasado de regular el río internacional a la cuenca, de referirse sólo a
las aguas supericiales a incluir las aguas subterráneas y costeras, además
de la correspondiente zona terrestre. También se han ampliado los ines
cuya protección se persigue, que han dejado de ser fundamentalmente
las actividades económicas u otras vinculadas a éstas, prevaleciendo en la
actualidad la dimensión medioambiental o ecosistémica.
Esta evolución se ha proyectado en la regulación de los ríos compartidos
entre España y Portugal. Las actuales demarcaciones internacionales del Miño,
Limia, Duero, Tajo y Guadiana se rigen por lo dispuesto por el Convenio de
Albufeira, aprobado en 1998 y por la Directiva Marco de Aguas del año 2000.

228
 El Convenio de Albufeira es un convenio marco que regula el conjunto
de las cuencas compartidas entre España y Portugal, lo cual refuerza su
eicacia como marco para la cooperación entre los dos países. Fue elaborado
de forma paralela a la tramitación de la Directiva Marco de Aguas, por
lo que su regulación aplica una sistemática similar a la de la Directiva y
persigue los mismos objetivos comunes.
La Directiva Marco de Aguas también establece un marco común del que
derivan otras Directivas relativas al agua con un contenido más especíico
(por ejemplo, inundaciones) y se aplica en España y Portugal, pues ambos
son Estados miembros de la actualmente denominada Unión Europea,
desde 1986. Según esta Directiva, las cuencas transfronterizas de España
y Portugal han pasado a ser demarcaciones hidrográicas internacionales.
En la aplicación del Convenio de Albufeira tiene una enorme inluencia la
regulación de la Directiva Marco de Aguas. Así por ejemplo, el intercambio
de información, la uniicación de la metodología utilizada, la participación
pública en los procesos de planiicación, la clasiicación de las masas de
agua, la deinición de las zonas de protección especial, la regulación de
programas de medidas son instrumentos que exigen tanto el Convenio como
la Directiva. Los Planes de Gestión a los que hace referencia el Convenio
coinciden con los Planes Hidrológicos de la Directiva.
El marco institucional establecido por el Convenio (Conferencia de
las Partes y CADC) permite dar cauce a las cuestiones que plantean las
demarcaciones transfronterizas. Ambos Estados miembros están vinculados
a la Directiva Marco de Aguas, tanto en relación con su aplicación en
sus respectivas demarcaciones nacionales como en las demarcaciones
internacionales que comparten.
Sin embargo, aunque con carácter general cabe airmar que a partir de
la regulación del Convenio de Albufeira se han ido produciendo avances en
el marco de la cooperación entre ambos Estados, es preciso destacar que
Portugal y España han incumplido los plazos establecidos por la DMA para

229
aprobar los planes que el Convenio denomina de Gestión y la Directiva,
planes hidrológicos, en este caso de demarcación internacional.
Las principales demarcaciones hidrográicas europeas, como las del Rin y
del Danubio, con una gran tradición de cooperación, han aprobado en plazo
(2009) planes hidrológicos para toda la cuenca, que en el caso del Danubio
está formada por 19 países, no todos pertenecientes a la Unión Europea.
En España y Portugal no se están tramitando planes hidrológicos comunes
correspondientes a las demarcaciones internacionales que comparten, sino
en cada Estado, Planes correspondientes al respectivo territorio nacional de
la demarcación hidrográica internacional. Y aún no han sido aprobados.
Forman parte, junto con Bélgica y Grecia, de los escasos territorios
de la Unión Europea que no han aprobado la mayor parte de los planes
hidrológicos de demarcación correspondientes a sus respectivos territorios,
entre los que se incluyen también los de las principales demarcaciones de
carácter estrictamente nacional.
Aunque la Directiva Marco no exige taxativamente la aprobación de
estos Planes conjuntos, sí es evidente que su realización es el reto a medio
plazo. Su aprobación supondrá un avance muy importante para garantizar
la colaboración entre ambos países y un paso fundamental para alcanzar los
objetivos medioambientales y de desarrollo sostenible que deinen tanto el
Derecho Internacional como el Derecho de la Unión Europea en esta materia.
Mientras dicha aprobación no tenga lugar, la estructura del Convenio y el
régimen que establece, constituyen el marco fundamental para la gestión de
las cuencas compartidas entre España y Portugal.

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235
 II. Servicios públicos
de agua en el territorio
238
 Competencias regionales y
municipales en la prestación
del servicio público de agua y
saneamiento
Víctor Hugo Alcocer Yamanaka y Fernando Flores Prior
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua

Resumen

En México se realizan esfuerzos por determinar y describir en términos

comprensibles los niveles de competencia con que operan las empresas
que prestan los servicios de agua potable y saneamiento. Esta labor se
realiza de acuerdo con criterios y ejercicios de evaluación que constituyen
metodologías, apoyadas en mediciones estandarizadas y cuyos resultados
pueden ser expresados como indicadores de desempeño (ID). Los
resultados de estas evaluaciones han sido utilizados principalmente por
empresas de agua consolidadas, las cuales les han permitido conseguir
apoyos inancieros contenidos en los programas federalizados, que forman
parte de las políticas públicas de apoyo al subsector correspondiente a agua
potable, alcantarillado y saneamiento.

Palabras clave: organismos operadores, indicadores de desempeño,

coniabilidad de información, políticas públicas.

239
Antecedentes

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo

115, fracción III, establece que los servicios de agua potable y saneamiento
estarán a cargo de las administraciones municipales, por lo que cada tres
años durante el cambio de gobierno municipal, es frecuente que se sustituya
el personal de los puestos clave de dirección al interior de los organismos
operadores dependientes de este nivel de gobierno. Lo anterior, diiculta
la continuidad en el seguimiento de las metas de mediano y largo plazos,
así como en los acuerdos sobre lo que constituyen las metas estratégicas
del nivel municipal. Adicionalmente, la obligatoriedad de rendición de
información sobre la gestión de los organismos operadores en México no
considera la publicación o entrega de datos que sirvan para una evaluación
estandarizada. Este hecho diiculta un seguimiento continuo de la situación
que guardan individualmente y, como consecuencia, a escala nacional.
El contexto en el que se desenvuelven estas empresas de agua,
denominadas en México como organismos operadores de agua potable y
saneamiento, está compuesto por componentes de tipo político, jurídico,
geográico, demográico, laboral y social, que inciden en problemáticas de
distintos tipo y alcance, que son en algunos casos compartidas por la mayoría
de este tipo de organizaciones, pero que en otros casos son problemas
únicos y particulares de la ciudad o región atendida y que diicultan la
interpretación de los ID. Sumado a este hecho, se encuentra la diicultad en
la obtención de información coniable para el cálculo de los mismos debido
a la composición cambiante de quienes dirigen los organismos operadores
en el país.
En el ámbito internacional, la evaluación de las empresas que cubren
los servicios públicos de agua potable y saneamiento es una práctica común
que se realiza a través de ID, con los que se cuantiica el rendimiento de
sus sistemas y procesos respecto de algún parámetro de referencia, y cuya

240
medida de éxito puede inluir en el incremento directo a su eiciencia. Al
interior de una empresa de agua, un indicador de desempeño generalmente
describe el nivel de cumplimiento de aspectos estratégicos como el operativo,
el inanciero, el comercial, la calidad del servicio o aspectos ambientales,
lo cual facilita la toma de decisiones para lograr los objetivos orientados a
mejorar el servicio. Este ejercicio en México se realiza de forma individual
por algunos organismos operadores líderes (p.e. Comisión Estatal de Baja
California). De forma sectorial o colectiva, existen organizaciones que
realizan este tipo de mediciones (Consejo Consultivo del Agua, Instituto
Mexicano de Tecnología del Agua, Comisión Nacional del Agua, entre
otros). El que destaca por su amplia cobertura además de ser de carácter
oicial, es el documento editado de manera anual, que se denomina: Situación
del Subsector Agua Potable y Alcantarillado, de la CONAGUA, que en su
edición de 2011 (CONAGUA, 2011:1-96) contiene información de más de
seiscientas ciudades. Este documento da un panorama general en materia de
cobertura y mejoramiento de los sistemas de abastecimiento de agua potable
alcantarillado y saneamiento del país. En este se presenta información sobre
estadísticas de coberturas del servicio de agua potable y alcantarillado,
recaudación e inversiones generadas, por mencionar algunas. Por su parte,
el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) realiza de manera
independiente un ejercicio anual desde 2005, denominado Programa
de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores (PIGOO), que
incorpora una batería de 28 indicadores de desempeño y en el cual han
participado 154 organismos operadores proporcionando datos que
comprenden el periodo 2002-2010 (IMTA, 2012), y que representa una
población servida de 53 millones de habitantes, casi la mitad de la población
total de México.
El Banco Mundial (Olson, 2007:296-303) describe la situación de
México en aspectos clave como cobertura y saneamiento en el espectro
alto de Latinoamérica, pero comparativamente a un nivel bajo en los países

241
pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE).

Ilustración 1. Comparativo internacional de cobertura de agua potable y

saneamiento a escala nacional

Fuente: “México 2006-2012, Creating the foundations for equitable growth”,

World Bank Group, Situación del subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento,
CONAGUA, 2011.

Actualmente, en México se han deinido indicadores de desempeño clave

que son un referente para identiicar la situación que exhibe un organismo
operador, estas métricas son: eiciencia global, física, comercial y tratamiento
de aguas residuales. La importancia de estos indicadores está vinculada con
el acceso a los apoyos que otorga el gobierno federal, como son los programas
de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento que anualmente se publican en el Diario Oicial de la Federación.

242
Esta situación obliga a los organismos operadores, a determinar estos
indicadores de desempeño y entregarlos a la CONAGUA, que es la instancia
federal que regula esta materia. A continuación describiremos el estado
general de estos indicadores utilizando la información de la CONAGUA y
la del IMTA.
El indicador denominado eiciencia global funciona como un integrador
de los aspectos comerciales y operativos de un organismo operador, que se
deine como la relación que existe entre el volumen cobrado y el volumen
producido, expresado en % y que a escala nacional en 2010, se encontraba
entre 37 y 56%, según el tamaño de la muestra y la fuente de información
de origen.

Tamaño de la muestra
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
IMTA
(PIGOO) 32 48 56 61 67 62 64 68 59
CONAGUA 45 70 142 143 95 172 268 259
CONAGUA
Ciudades con
Población
mayor
a 20 MIL
habitantes 38 46 92 69 54 85 124 122

Fuente: PIGOO (portal electrónico, www.pigoo.gob.mx), Instituto

Mexicano de Tecnología del Agua; Situación del Subsector Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento, CONAGUA, 2011.

Ilustración 2. Variación de la eiciencia global en México, considerando diferentes

fuentes de información (IMTA vs. CONAGUA)

La disparidad de los valores promedio del indicador, obedece a la diferencia

en tamaño y composición de la muestra analizada por la CONAGUA
diferente a la utilizada por el IMTA, así como por la falta de continuidad en
la obtención de la información proveniente de los organismos operadores;

243
es decir, la muestra año con año se compone de diferentes organismos
operadores debido al cambio de personal en ellos y de su disposición a
colaborar en la entrega de datos. Sin embargo, es conveniente hacer notar
que los organismos operadores de agua potable y saneamiento considerados
como líderes llevan un registro completo y detallado de sus datos operativos
históricos desde al menos diez años atrás, y sus valores de eiciencia global
son superiores al promedio.
La posición de México en el ámbito internacional (Ardavín, 2008:6), en
términos de eiciencia global y considerando el valor promedio expuesto
anteriormente por la CONAGUA (Ilustración 4), se encuentra casi 30% por
debajo de la eiciencia global que impera en Chile; prácticamente a la mitad
de lo reportado por Francia y 50 puntos porcentuales abajo de países como
Dinamarca y Alemania, cuya eiciencia es de 86 y 87 % respectivamente.

Ilustración 3. Eiciencia global en organismos operadores líderes, CONAGUA, 2007

Fuente: PIGOO (portal electrónico, www.pigoo.gob.mx), Instituto Mexicano de

Tecnología del Agua.

244
 Ilustración 4. Eiciencia global a nivel internacional, CONAGUA, 2007

Fuente: (Ardavín, 2008:6).

Otro indicador de interés es la eiciencia física, la cual se deine como la

relación del volumen consumido entre el volumen producido o suministrado
(eiciencia física 1), dado que para ines de balance hidráulico esta deinición
resultaría con mayor precisión, sobretodo en las consideraciones de
consumo en aquellos usuarios con cuota ija. Sin embargo, a nivel nacional
la eiciencia física se deine como la relación entre el volumen facturado
y el volumen producido (CONAGUA, 2011:92), a la que denominaremos
eiciencia física 2. Esta diferencia de criterios se debe principalmente a la
facilidad de acceso a los registros de volúmenes facturados por parte del
organismo operador, en comparación con los correspondientes a volúmenes
consumidos, los cuales frecuentemente no se miden con exactitud, o no
resultan coniables debido a factores como: micromedidores imprecisos,
inexistentes, cuota ija y errores de lectura.

245
 A través de este indicador es posible obtener de forma indirecta
el porcentaje de agua no contabilizada de los organismos operadores
(Ilustración 5).

Tamaño de la muestra
Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

IMTA
(PIGOO -
FÍSICA 1) 36 51 60 68 74 72 74 75 67
IMTA
(PIGOO -
FÍSICA 2) 51 73 83 94 100 97 99 100 90
CONAGUA 45 70 174 192 133 234 268 344
CONAGUA
Ciudades con
Población
mayor a
20 MIL
habitantes 38 46 110 88 70 107 124 155

Fuente: PIGOO, www.pigoo.gob.mx, IMTA, 2011; Situación del subsector

Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, CONAGUA, 2011.

Ilustración 5. Variación del porcentaje nacional promedio de eiciencia física nacional,

considerando diferentes fuentes de información (CONAGUA vs. IMTA)

246
 Utilizando la fuente de información de la ilustración anterior, es posible
deducir que el valor promedio nacional de la eiciencia física se encuentra en
el 58% aproximadamente, lo cual signiica que el 42% corresponde al agua
no contabilizada.
Otro indicador que releja la situación de un organismo operador
es la eiciencia comercial. De acuerdo con los datos reportados por la
CONAGUA, el promedio nacional en 2010 es 74% (Ilustración 6).

Tamaño de la muestra
Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
IMTA (PIGOO) 49 71 80 85 91 88 88 89 79
CONAGUA
Ciudades con
Población mayor
a 20 MIL
habitantes 38 46 92 69 78 85 191 163
Fuente: PIGOO, www.pigoo.gob.mx, IMTA, 2011; Situación del Subsector
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, CONAGUA, 2011.
Ilustración 6. Variación del porcentaje nacional promedio de eiciencia comercial
nacional, considerando diferentes fuentes de información (CONAGUA vs. IMTA)

247
Con base en los resultados obtenidos en el programa de seguimiento a
cargo del IMTA (PIGOO), el promedio nacional resultó de 72% en 2010.
Al comparar los valores, resultan similares, lo que muestra un grado de
coniabilidad aceptable en la información para dicho año, considerando que
los elementos de las muestras son distintos. Sin embargo, es notable que
exista una diferencia de hasta diez puntos porcentuales en años anteriores.
El gobierno federal ha considerado conveniente dar un impulso fuerte a
sus políticas públicas y programas federalizados de inversión en materia de
saneamiento. Para ello se ha utilizado el indicador que mide el porcentaje de
aguas residuales tratadas en nuestro país (Ilustración 7).

Tamaño de la muestra
Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PIGOO 30 44 49 51 58 61 64 65 55
CONAGUA
Plantas de
tratamiento 1,077 1,182 1,481 1,433 1,821 1,593 1,710 2,029 2,186
en operación
Fuente: PIGOO, www.pigoo.gob.mx, IMTA, 2011; Situación del Subsector
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, CONAGUA, 2011.
Ilustración 7. Variación del porcentaje promedio del volumen tratado nacional,
considerando diferentes fuentes de información (CONAGUA vs. IMTA)

248
 Este indicador se deine como la relación entre el volumen tratado y
el volumen que se estima llega a la entrada de la planta de tratamiento,
medido en porcentaje. En este rubro es notorio el incremento que se ha
tenido; en nueve años aproximadamente se ha incrementado la cobertura
de tratamiento en un 61% (2002 – 2010). Vale la pena mencionar que en
este indicador, debe hacerse mayor énfasis durante la puesta en marcha
y operación de las plantas de tratamiento una vez inauguradas, dado
que existen numerosos casos en que se abandona su operación por falta
de recursos para suministrar materiales y mano de obra. También podría
considerarse un programa de incentivos para la operación de las plantas de
tratamiento de acuerdo con un esquema de apoyos basados en resultados
(Output-Based-Aid: OBA), en el cual el recurso estaría directamente ligado
al volumen de materia orgánica removida (Olson, 2007:300).
Los elementos de los cuatro indicadores descritos en párrafos anteriores
son factores que inciden directamente en las políticas públicas de nuestro
país, debido a que se establecen como referentes para el acceso a programas
federalizados como el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU), el cual establece dentro de las
reglas de operación para los programas de Infraestructura Hidroagrícola
y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a cargo de la Comisión
Nacional del Agua, aplicables a partir de 2012, “que el apoyo a los recursos
federales se les dará primordialmente para el incremento en coberturas, así como de
las eiciencias tanto física como comercial. Por lo anterior se podrán programar las
obras que requiera el Organismo Operador, de acuerdo al criterio establecido, mientras
cumplan lo siguiente”:
Tabla 1. Valores mínimos asociados al acceso de recursos del programa APAZU, Diario
Oicial, 2011 (Reglas operación vigentes para el año 2012)

No. Dotación Eiciencia Comercial Eiciencia Física

Menor o igual a 250 l/ Mayor o igual al 65% Mayor o igual al
1
hab/día y 50%
Mayor o igual a 250 l/ Mayor o igual al 80% Mayor o igual al
2
hab/día y 50%

249
 En términos globales, si comparamos los valores que alcanzan la mayoría
de los organismos operadores del país respecto de los promedios nacionales
de eiciencia física y comercial, podemos concluir que los valores mínimos
requeridos para tener acceso a los recursos, se encuentran en el mismo
orden de magnitud.
Asimismo, las reglas de operación también establecen que los apoyos
federales se clasiicarán con base en la siguiente tabla:
Apartado Localidades Localidades Localidades Localidades
de 2,501 de 15,000 de 100,000 mayores
a 14,999 a 99,999 a 499,999 a 499,999
habitantes habitantes habitantes habitantes
Agua potable 70% 60% 50% 40%
Plantas 70% 65% 60% 50%
potabilizadoras
Saneamiento 70% 65% 60% 50%
Mejoramiento 70% 60% 60% 60%
de eiciencia
comercial
Mejoramiento de 70% 65% 50% 40%
eiciencia física
Rehabilitaciones 40% 40% 40% 40%
Estudios y 80% 80% 80% 75%
proyectos
Drenaje pluvial 70% 50% 50% 50%
urbano

La proporción de apoyo de los recursos federales rebasa en promedio

el 50% de la inversión. Lo cual es un indicativo directo del compromiso del
gobierno federal para alcanzar las metas trazadas. Se observa de manera
notoria un apoyo al saneamiento, en donde las reglas de operación enuncian
que para el caso de las rehabilitaciones de PTAR´s que incrementen en al menos el 20%
su caudal tratado, el apoyo será de hasta el 50 por ciento.

250
Situación actual

Se ha observado que en ocasiones el gobierno federal, a través de algunos

programas especíicos otorga incentivos a los organismos operadores
que presentan sus indicadores de desempeño con valores adecuados, sin
embargo es recomendable asegurarse de que dicha información sea lo más
apegada a la realidad, revisando el comportamiento histórico de dichos
valores y su congruencia. Por ejemplo, la medición de volúmenes en fuentes
de captación (macromedición) es una variable determinante en los cuatro
indicadores citados, y por lo tanto la importancia de su certidumbre es alta.
A pesar de este hecho, la mayoría de los prestadores de servicios carecen
de la infraestructura, instrumental y medios adecuados para contar con una
macromedición coniable; además, existe un desconocimiento de cuanto
se consume, a cuántos clientes se les proporciona el servicio y con qué
infraestructura se cuenta. A continuación se expone un ejemplo en materia
de medición en fuentes de abastecimiento.

251
 Tamaño de la muestra
Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PIGOO 59 74 86 88 95 99 103 99 86
CONAGUA S.D. 109 148 202 159 110 212 274 300

Fuente: PIGOO, www.pigoo.gob.mx, IMTA, 2011; Situación del Subsector

Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, CONAGUA, 2011.

Ilustración 8. Evolución de la Macromedición nacional reportado por distintas fuentes

de información, IMTA vs. CONAGUA

Si bien el porcentaje de macromedición en México alcanza el 79%,

normalmente los medidores no se encuentran funcionando de forma
correcta, o simplemente dejaron de operar; además no se tiene un registro
exacto del tipo de macromedidor instalado, aunque se conoce que la mayoría
son de tipo propela, los cuales son seleccionados por su bajo costo a pesar
de no ser tan precisos.
Aun cuando existen rezagos en ciertos indicadores de desempeño, existen
otros en los cuales se han tenido resultados alentadores, como son: Cobertura
de Agua Potable, Cobertura de Alcantarillado, Dotación y Agua no rentable.
En este sentido, la CONAGUA reporta para el indicador Cobertura de
Agua Potable una evolución favorable del valor promedio nacional que se
incrementa de 89.4% en 1990 a 95.4% en 2010, cifra comparable con el
valor reportado para la República Checa (IB-NET, 2012), pero lejano aún
al del Reino Unido que tiene una cobertura total en este servicio. El valor
medio para el Indicador sobre Dotación de Agua Potable Nacional es de
256 l/h/d, muy por encima de la media en el Reino Unido con 150 l/h/d, que
bajo la lectura de su Agua No Rentable de 5% contra el 50.5% nacional,
indica un fuerte problema de fugas o de medición de volúmenes.
La Comisión Nacional del Agua publicó en marzo de 2011 el grado
de cumplimiento de los aspectos e indicadores prioritarios (ver Tabla 2 e
Ilustración 6), así como el monto de las inversiones asociadas.

252
 Tabla 2. Logros en el sector hídrico 2007-2010

Meta 2007 - 2010

Meta Grado de
Indicador
sexenal Programado Realizado cumplimiento
[%]
Cobertura de agua
potable (%) 92.0 90.1 91.3 100.2
Cobertura de
alcantarillado (%) 88.0 87.3 89.9 102.9
Tratamiento de aguas
residuales colectadas
(%) 60.0 48.5 43.4 89.4

Fuente: Logros en el sector hídrico 2007-2010, CONAGUA, marzo, 2011.

En cuanto al Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento

las metas sexenales ijadas en 2006 han sido prácticamente alcanzadas y
cumplidas. Sin embargo, el único indicador pendiente por cumplir y que
actualmente se encuentra con rezago es el asociado al tratamiento de aguas
residuales colectadas, que presenta un grado de cumplimiento de 89.4%,
como se muestra en el último renglón de la tabla anterior.
En el reporte se observa que el monto de las inversiones de este sexenio
con respecto a los anteriores se ha incrementado al menos 2.5 veces (ver
Ilustración 9). Estos valores son reportados a precios corrientes por
CONAGUA; un análisis más riguroso involucraría transformar a precios
constantes las inversiones realizadas.
Si bien las metas prioritarias en materia de cobertura han sido alcanzadas
en el periodo reportado, quedan por resolver todavía grandes retos y temas
dentro del subsector de agua potable, siendo uno de ellos la consolidación de
los organismos operadores dentro del país y el tratamiento de aguas residuales.
Al interior de los organismos operadores se realizó un estudio (Cabrera,
2008) para determinar las necesidades en términos de formación del

253
 Ilustración 9. Inversión en infraestructura CONAGUA 1995-2011

Fuente: Logros en el sector hídrico 2007-2010, CONAGUA, marzo, 2011.

personal. Se estimó a través de 39 encuestas aplicadas a empresas de agua,

el nivel de formación del personal político, gerencial y técnico, así como las
carencias formativas y las propuestas para subsanarlas. En la Ilustración 10
se muestran los resultados del estudio.
Los niveles de formación político, gerencial y técnico se encuentran
aproximadamente en el mismo grado, con valores idénticos de formación
universitaria, y una formación de posgrado mayor en tres puntos porcentuales
mayor de los políticos a los observados en los gerentes. Es notable, que el

254
 Ilustración 10. Formación de personal en 39 empresas de agua en México

Fuente: Valoración de las necesidades de formación en Iberoamérica en el marco Agua

y Ciudad, IMTA, agosto, 2008.

255
porcentaje de personal con posgrado es inferior al porcentaje de personal
con nivel pre-universitario en todos los niveles. De manera especíica se
empataron las necesidades de formación por áreas de conocimiento; en
particular destaca con aproximadamente un 40% el mejorar de manera
inmediata la capacitación en temas de sistemas de distribución de agua y de
alcantarillado. Se sugiere impartir talleres, cursos y seminarios presenciales
o en línea por Internet para subsanar las fallas formativas.

Propuesta y acciones del gobierno federal

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 asume como política

central el Desarrollo Humano Sustentable, buscando que todos los
mexicanos alcancemos altos niveles de bienestar sin comprometer las
capacidades de las siguientes generaciones. De forma complementaria, el
Plan Nacional Hídrico (PNH) en su objetivo 2 titulado “Incrementar el acceso
y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento” estableció
ambiciosos objetivos y metas en rubros tales como sustitución de fuentes
de suministro, incremento de cobertura de los servicios de agua potable
y alcantarillado, así como tratamiento de las aguas residuales. Los cuales
prácticamente se han cumplido con excepción de las plantas de tratamiento
de aguas residuales.
El Gobierno Federal convocó a la Nación a trabajar conjuntamente
en la elaboración de una hoja de ruta llamada Agenda del Agua 2030
(SEMARNAT 2011), para poder entregar a la siguiente generación un país
con sustentabilidad hídrica. Para ello se deinieron cuatro ejes principales,
de los cuales el denominado Cobertura universal de agua potable y alcantarillado
aborda la problemática a partir del análisis puntual de la situación actual y
proyecciones de necesidades futuras.
Como resultado de este ejercicio nacional, se determinó que de no actuar
existirá una brecha en cobertura universal de agua potable y alcantarillado

256
para 36.8 y 40.5 millones de habitantes respectivamente en el 2030. Para
las acciones referidas al rubro Cobertura universal, se estima que deben
invertirse al menos 215 mil millones de pesos para los próximos veinte
años, equivalente a un monto anual aproximado de 11 mil millones pesos en
materia de cobertura de agua potable y alcantarillado para la consolidación
efectiva de los organismos operadores.
Asimismo en términos de eiciencia comercial, recientemente el Banco
Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS), a través de
su ideicomiso No. 1249 “Para coadyuvar al desarrollo de las entidades
federativas y municipios (FIDEM)”, realizó un programa piloto en cuatro
organismos operadores del país, con el objetivo de modernizar y fortalecer
las áreas comerciales de los organismos operadores de agua potable,
alcantarillado y saneamiento.
Es evidente que a través de las métricas o indicadores de desempeño se
ha mejorado la deinición de algunos objetivos estratégicos al interior de los
organismos operadores para lograr el acceso a los programas federalizados.
No obstante, se ha dejado de lado a las empresas de agua, que cuentan con

Ilustración 11. Brecha para la lograr la cobertura universal de agua potable y

alcantarillado al 2030, Fuente: CONAGUA, Agenda 2030, 2011

257
menor capacidad, dado que presentan valores bajos de indicadores y según
las reglas de operación no pueden considerarlos por el momento para tener
acceso a los recursos y por lo mismo no pueden mejorar. Lo anterior ha
generado una brecha cíclica entre los organismos operadores consolidados
de aquellos que no lo son. Ante este panorama, se vuelve necesario establecer
un conjunto mínimo de indicadores de desempeño obligatorios para todas las
empresas de agua en función de dos rubros fundamentales: Cobertura de los
servicios de agua potable y de saneamiento, y Suiciencia de infraestructura.

Conclusiones

Considerando los logros y rezagos expuestos en el presente documento, así

como los ejercicios de planeación a escala nacional en materia de agua, se
identiican y enumeran como prioritarios los siguientes aspectos:

1.- Cobertura universal: buscar soluciones para la mejora en la prestación

de servicios de agua, alcantarillado y saneamiento a la ciudadanía,
considerando la línea de investigación básica organismos operadores
funcionando eicientemente, que involucra las siguientes áreas de
investigación:
• Desarrollo de un sistema nacional de información sobre desempeño
de prestadores de servicio de agua y saneamiento.
• Aspectos jurídicos y administrativos de la prestación de servicios de
agua y saneamiento.
• Esquemas metropolitanos de prestación de servicios de agua y
saneamiento.
• Análisis y desarrollo de metodologías y herramientas para mejorar
prácticas administrativas (comerciales, contables y inancieras) y
operativas de prestadores de servicio de agua y saneamiento.
• Análisis de criterios para el establecimiento de tarifas.

258
 • Mecanismos de participación social y rendición de cuentas en la
gestión de los prestadores de servicio de agua y saneamiento.
• Esquemas de capacitación, certiicación y profesionalización del
personal técnico de organismos operadores.

2.-Aplicación de las siguientes propuestas surgidas de la iniciativa Agenda

2030:

• Otorgar mayor responsabilidad a los gobiernos estatales en materia

de agua potable y saneamiento.
• Promover la certiicación sistemática del personal directivo y técnico
de los organismos operadores de agua y saneamiento.
• Fortalecer las capacidades y las atribuciones de la CONAGUA y
de las comisiones Estatales del Agua para fomentar, supervisar y
regular los servicios de agua y saneamiento.
• Crear una instancia que garantice la suiciencia presupuestal y su
uso expedito en materia de estudios y proyectos, de modo que se
integre una cartera robusta y estratégica.
• Crear fondos revolventes para apoyar el acceso de más organismos
operadores del agua y asociaciones de riego al sistema inanciero
comercial.
• Establecer un sistema claro y transparente de precios y tarifas de
agua en bloque que considere costos y externalidades.
• Esquemas de capacitación, certiicación y profesionalización del
personal técnico.
• Implementación de nuevos métodos de prospección de fuentes de
abastecimiento y adaptación de tecnologías probadas de medición.

3.- Impulsar los programas federalizados encaminados a las áreas

comerciales de los organismos operadores, así como los de la banca

259
 de desarrollo. Existe un amplio nicho de oportunidad en este rubro,
dado que normalmente las áreas comerciales no son beneiciadas de los
programas federalizados, y este es un factor que inluye directamente
en la eiciencia con que se conducen los organismos operadores.
Los lineamientos para la asignación y operación de los apoyos que
BANOBRAS otorgaría bajo este programa se publicarán durante 2012.
Es fundamental impulsar y extender este tipo de acciones, a través de la
colaboración con fundaciones interesadas en el tema del agua.
4.- Debido a que el acceso a apoyos de programas federalizados y de banca
de desarrollo dependen de un conocimiento certero y continuo de ID,
se identiican como indicadores prioritarios para su implantación a nivel
nacional los siguientes: Cobertura de agua potable y de saneamiento,
Dotación de agua potable, Eiciencia física, Eiciencia comercial, así como
Macromedición y Micromedición. Para lograr esto, debe en primera
instancia, implementarse un marco regulatorio que asegure la resiliencia
de la información a través del establecimiento de una metodología clara
de registro de datos, la preservación de los mismos aunque haya cambios
de administración, así como la asignación de grados de coniabilidad de
los datos fuente, de acuerdo con la propuesta de IWA (Alegre, 2006:13-
14) para contar con una referencia sobre la certidumbre de los datos y
de los indicadores obtenidos. Estas acciones, una vez realizadas a escala
nacional y con ajustes proporcionales de metas, se convertirían en un
factor de igualdad que beneiciaría a los organismos operadores no
consolidados.
5.- El alto nivel de centralización de la gestión de los programas federalizados
ha originado una fuerte inversión destinada a organismos operadores
que en su mayoría carecen de una gestión de recursos del agua
apropiados. Esta situación obliga a replantear los objetivos nacionales
originalmente trazados, así como las políticas públicas imperantes en el
subsector. Se ha avanzado en temas como la cobertura universal, pero

260
 en la práctica la calidad del servicio está por debajo del promedio de
los países que integran la OCDE (Olson, 2007:291), y la calidad del
agua entregada frecuentemente está fuera de los rangos establecidos por
las normas nacionales. Adicionalmente, a nivel organismo operador,
solamente algunas ciudades han logrado una recuperación total del
costo de producción (Monterrey, Tijuana, León), pero la mayoría opera
a expensas del erario.
6.- Para contribuir a resolver los problemas enunciados en el punto anterior,
es necesario dar a las políticas públicas y privadas un mayor rigor al
seguimiento. En nuestro país existen grandes oportunidades de mejora
dentro del subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento en donde
es notorio que en la aplicación de los recursos originados de las políticas
públicas y privadas se requiere, sobre todo, de una mayor supervisión
con miras a incrementar su efectividad y por consecuencia garantizar
la extensión de estos recursos a un mayor número de organismos
operadores. Este tipo de supervisiones obliga a pensar en diseñar un
modelo único de operación, basado en la determinación y aplicación
de las mejores prácticas del subsector, buscando que sea homogéneo
y aplicable a organismos operadores de cualquier tamaño y nivel de
consolidación, tomando como criterios principales: la trazabilidad
de la información, la coniabilidad de la misma, el contexto en que se
desenvuelve el organismo operador, así como la transparencia. Para
lograr esto, se requiere un cambio al interior de los marcos regulatorios
y jurídicos que rigen el actuar de los organismos operadores de agua
potable y saneamiento.
7.- Además es importante tomar en consideración el ámbito en donde se
desenvuelve la actividad humana alrededor de la prestación de servicios
de agua y saneamiento, dando impulso a las ciencias sociales que podrán
abordar con profundidad aspectos como la percepción social que tienen
los usuarios con el servicio de agua potable, el impacto del servicio de

261
 agua en la calidad de vida en los diversos estratos sociales y el nivel de
cumplimiento obtenido referido a los objetivos trazados en el PND. Es
importante fortalecer el actuar de las ciencias sociales en los programas
de cultura del agua de los organismos operadores de agua y saneamiento
para dar a conocer la importancia del recurso a los ciudadanos y de esta
manera formar conciencia de los valores no económicos del agua.
8.-Finalmente, es necesario replantear las políticas públicas imperantes en el
subsector agua potable y saneamiento, así como los objetivos nacionales
originalmente trazados, buscando que estos lleven un nivel de reto
importante, para así incidir de esta manera en un cambio sustancial en la
aplicación y dirección de los esfuerzos y recursos. Es necesario, a la vez,
que los objetivos sean realistas y adecuados a las condiciones de cada
organismo operador, así como del contexto nacional para que no queden
en sólo buenas intenciones.

Bibliografía

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Water Association, pp. 9-14.
Ardavín, J. R. (2008) Mejoramiento de eiciencias de los organismos operadores de
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Cabrera, E. (2008), Jornadas sobre necesidades de formación en Iberoamérica en el
marco Agua y Ciudad, Zaragoza, UPV.
CONAGUA (2002-2011), Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento, México, CONAGUA.
IMTA (2012), Recuperado 10 de abril, 2012, de www.pigoo.gob.mx,
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262
Olson, D. (2007), “Water Resources – Adverting a water crisis in Mexico”,
en World Bank Group Mexico 2006-2012, Creating the foundations for
equitable growth, Washington D.C., World Bank Group, pp. 287-333.
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World Bank Group (2012), The International Benchmarking Network for water
and sanitation utilities, recuperado 10 de abril, 2012, de www.ib-net.org,
Washington D.C.

263
264
 La regulación de la financiación
del servicio público del agua
en el derecho europeo y su
incorporación al derecho interno
español
Blanca Rodríguez-Chaves Mimbrero
Profesora de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
[email protected]

Resumen

La Directiva Marco de Aguas de 2000 (DMA), establece el objetivo de que

en el año 2015 debe conseguirse un “buen estado ecológico” para todas las
aguas europeas y el uso sostenible del agua. Uno de los instrumentos que
la Directiva ha articulado para conseguir este objetivo es el <<principio de
recuperación de costes>> (artículo 9 DMA). El Objeto de aplicación de este
principio son todos <<los servicios relacionados con el agua>>, e incluye los
costes inancieros de la prestación de servicios, los costes ambientales y los
del recurso, y todo ello de conformidad con el principio <<quien contamina
paga>>.
La incorporación de este principio de recuperación de costes al Derecho
interno español reviste grandes diicultades, sobre todo radicadas en el
hecho de que históricamente en España la política hidrológica está unida
a la utilización de instrumentos iscales sobre los bienes y actividades
relacionados con el ciclo completo del agua (tasas, contribuciones especiales
e impuestos) cuyo in primordial es el sostenimiento de los gastos generados
por la actividad de la Administración, de ahí que haya sido norma habitual el
mantenimiento sine die de subvenciones al servicio. La aplicación de la DMA
pone de relieve la insuiciencia del sistema tributario y tarifario español

265
para componer un régimen económico-inanciero del agua que dé respuesta
satisfactoria al principio de recuperación de costes por todos sus conceptos
(costes de los servicios, costes ambientales y costes de los recursos).
En el presente trabajo se analizan las disfuncionalidades estructurales
del sistema jurídico interno español que diicultan una implantación
correcta del sistema inanciero del servicio de aguas regulado por la DMA y
se articulan propuestas que logren salvar dichas disfuncionalidades a partir
de la concepción jurídica de <<ciclo integral del recurso hídrico>>, sin atarse
a un ámbito territorial concreto.

Palabras clave: principio de recuperación de costes, precio agua, tarifas.

La regulación del precio del agua en el derecho

europeo

Introducción

La Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de

octubre de 2000, también conocida como Directiva Marco de Aguas (en
adelante, DMA), establece un marco comunitario para la protección de las
aguas supericiales continentales, de transición, costeras y subterráneas para
prevenir o reducir su contaminación, promover su uso sostenible, proteger
el medio ambiente, mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos y atenuar
los efectos de las inundaciones y las sequías.
La DMA extiende el campo de la protección acuática a todas las aguas;
establece el objetivo claro de que en el año 2015185 debe conseguirse un
“buen estado ecológico” para todas las aguas europeas y el uso sostenible

185 Téngase en cuenta el Plan Nacional Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración
(2007-2015), de 8 de junio de 2007. Cuyos objetivos son completar las exigencias
de la Directiva 91/271/ CEE y contribuir a alcanzar en el año 2015 los objetivos
medioambientales establecidos en la DMA.
266
del agua. La nueva Directiva representa un planteamiento global en
la gestión del agua186. Precisamente por este planteamiento global, a
pesar de que formalmente la DMA deba considerarse como una norma
medioambiental, no sólo puede caliicarse como tal, puesto que también
tiene una gran trascendencia en la gestión hídrica187. Esta circunstancia
claramente queda patente en el principio de recuperación de costes, que
constituye una manifestación del cambio estructural de la política de aguas
que exige la DMA, al concebir el agua no como un bien comercial sino como
un recurso que hay que conservar y proteger de forma integral junto con sus
ecosistemas asociados188.

La regulación del principio de recuperación de costes (artículo 9.1

DMA). Primera aproximación

La regulación del principio de recuperación de costes se residencia en el

artículo 9 DMA189, cuya regulación se puede caliicar de indeterminada,

186 Las Directivas anteriores carecían de esa visión global; se centraban básicamente en
la regulación de la calidad química del agua. Así por ejemplo, la Directiva del Consejo
75/440 CEE, de 16 de junio, relativa a la calidad requerida para las aguas supericiales
destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros; la Directiva del
Consejo 76/464 CEE, de 4 de mayo, relativa a la contaminación causada por determina-
das sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad; la Directiva del
Consejo 91/271 CEE, de 21 de mayo, sobre el tratamiento de las aguas residuales urba-
nas; y la Directiva del Consejo 91/676 CEE, de 12 de diciembre, relativa a la protección
de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes
agrarias.
187 Esta posibilidad se reconoce en la STJCE de 30 de enero 2001, As. C-36/98; una norma
formalmente medioambiental puede afectar indirectamente a la gestión hídrica.
188 Vid. Cdo. 1 de la Directiva.
189 2 Cuyo contenido literal es el que sigue:
“Artículo 9: Recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua”.
1. Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes
de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los
relativos a los recursos, a la vista del análisis económico efectuado con arreglo al anexo
III, y en particular de conformidad con el principio de que “quien contamina paga”.
Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en 2010:

267
ambigüa y excesivamente amplia, a lo que se añade la carencia de
deiniciones de los conceptos fundamentales mencionados en este precepto
que den apoyo para su entendimiento190. Esta circunstancia claramente va
suponer una diicultad para el cumplimiento de este precepto191.
Este artículo 9.1 DMA establece la obligación para los Estados miembros
de tan solo “tener en cuenta” el principio de recuperación de costes192. Lo
que ha llevado a que, hasta ahora, la gran mayoría de los autores entiendan

- que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios
utilicen de forma eiciente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos
medioambientales de la presente Directiva;
- una contribución adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria,
hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el
agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en
cuenta el principio de que “quien contamina paga”.
Al hacerlo, los Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambien-
tales y económicos de la recuperación y las condiciones geográicas y climáticas de la
región o regiones afectadas.
2. Los Estados miembros incluirán en los planes hidrológicos de cuenca información sobre
las medidas que tienen la intención de adoptar para la aplicación del apartado 1 y que
contribuyan al logro de los objetivos medioambientales de la presente Directiva, así
como sobre la contribución efectuada por los diversos usos del agua a la recuperación
de los costes de los servicios relacionados con el agua.
3. Lo dispuesto en el presente artículo no impedirá la inanciación de medidas preventivas o
correctivas especíicas con objeto de lograr los objetivos de la presente Directiva.
4. “Los Estados miembros no incumplirán la presente Directiva si deciden no aplicar, de
acuerdo con prácticas establecidas, las disposiciones de la segunda frase del apartado
1 y, a tal in, las disposiciones correspondientes del apartado 2, para una determinada
actividad de uso de agua, siempre y cuando ello no comprometa ni los objetivos ni el
logro de los objetivos de la presente Directiva. Los Estados miembros informarán en los
planes hidrológicos de cuenca de los motivos por los que no han aplicado plenamente la
segunda frase del apartado 1”.
190 Así se ha señalado por muchos autores. Vid. por todos (Agudo, 2008: 136).
191 Una de las principales críticas realizadas a la DMA es su poca claridad expositiva y es-
casa calidad jurídica. Pero posiblemente el principal defecto sea el haber marcado un ob-
jetivo tan amplio como poco preciso. Quizá unos objetivos tan rigurosos a lo que pueden
conducir es a una situación en la que de entrada se está asumiendo que su cumplimiento
es imposible.
192 La propuesta de Directiva era mucho más exigente (artículo 12.1); establecía “los Es-
tados miembros garantizarán la recuperación íntegra de todos los costes de los servicios
correspondientes al uso del agua”.

268
que son los propios Estados miembros quienes tienen que valorar y decidir el
nivel de exigencia con que será impuesta deinitivamente la recuperación de
costes (siendo admisible, por tanto, el establecimiento de una recuperación
íntegra, como el establecimiento de una recuperación parcial del coste). En
cambio en trabajos recientes está empezando a defenderse la idea de que el
principio de recuperación de costes exige como horizonte el establecimiento
de una recuperación íntegra, sin perjuicio, claro está, de que su implantación
sea gradual (López de Castro, 2011: 106-107 y 132). Y así ha quedado
plasmado en la Exposición de Motivos de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de
Aguas para Andalucía, que literalmente airma: “(...) se busca la aplicación
del principio del Derecho comunitario de recuperación de los costes, sin
perjuicio de lo dispuesto en la Directiva Marco de Aguas, en relación con
las excepciones a la recuperación íntegra de tales costes” (López de Castro, 2011:
24).
No obstante, ha de señalarse que la DMA —parece que consciente de
que el principio de recuperación de costes, aplicado de forma estricta, puede
tener efectos no deseados—, prevé algunas excepciones o “vías de escape” a
los deberes impuestos a los Estados miembros en relación con su aplicación,
que, en la práctica, van a suponer un cumplimiento muy lexible de este
principio de recuperación de costes. El artículo 9.1 DMA establece que
podrán tenerse en cuenta los efectos sociales, ambientales y económicos
de la recuperación, así como las condiciones geográicas y climáticas de la
región o regiones afectadas, hecho de especial importancia en España. En
el apartado 4 del propio artículo 9 DMA se señala que en caso de que por
cualquier circunstancia no pueda cumplirse dicho principio, ello no debe
llevar a un incumplimiento de los objetivos básicos medio ambientales.
El principio de recuperación de costes fue por primera vez incorporado
al ordenamiento español en el Plan Hidrológico Nacional, y por la Ley
62/2003, de 30 de diciembre, fue incluido en el Texto Refundido de la Ley
de Aguas (en adelante TRLA), estableciéndose la aplicación del principio

269
de recuperación de los costes de los servicios relacionados con la gestión de
las aguas, incluyendo los costes ambientales y del recurso, en función de las
proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda (artículo 111 bis).

Objeto de aplicación del principio de recuperación de costes: <<los

servicios relacionados con el agua>>. Delimitación del concepto

El concepto “Servicios relacionados con el agua” se deine en el artículo 2.38

DMA como “todos los servicios en beneicio de los hogares, las instituciones
públicas o cualquier otra actividad económica, consistentes en: a) la
extracción, el embalse, el depósito, el tratamiento y la distribución de aguas
supericiales o subterráneas; b) la recogida y depuración de aguas residuales,
que vierten posteriormente en las aguas supericiales193”. Este concepto de
“Servicios relacionados con el agua” está estrechamente relacionado con el
concepto de “uso del agua”, deinido en el artículo 2.39 como “los servicios
relacionados con el agua junto con cualquier otra actividad contemplada
en el artículo 5 y en el Anexo II que tenga repercusiones signiicativas en
el estado del agua. Este concepto se aplica a los efectos del artículo 1 y
del análisis económico efectuado con arreglo al artículo 5 y letra b) del
Anexo III”. Es importante resaltar que este concepto de “uso del agua” es
un concepto deinido a los exclusivos efectos de la aplicación del principio
de recuperación de costes, por lo que hay que distinguirlo del concepto
tradicional de usos del agua (contenido en los arts. 50 a 54 y 60 TRLA) y
artículo 12 Reglamento de la Planiicación Hidrológica, aprobado por Real
Decreto 907/2007, de 6 de julio (en adelante RPH), que se reieren a las
distintas clases de utilización del agua según su destino194.

193 Vid. en sentido similar artículo 40 bis letra i) TRLA.

194 El artículo 12 RPH establece: “usos del agua: el Plan hidrológico incluirá una tabla que
clasiique los usos contemplados en el mismo, distinguiéndose, al menos, los de abaste-
cimiento de poblaciones, regadíos y usos agrarios, usos industriales para la producción
de energía eléctrica, otros usos industriales, acuicultura, usos recreativos, navegación y
transporte acuático”.

270
Conceptos que debe incluir el precio del agua para que se cumpla el
principio de recuperación de costes: “Costes del servicio relacionados con
el agua”, que incluye los “costes relativos a los recursos” y los “costes
medioambientales”

El principio de recuperación de costes de los servicios relacionados con

el agua, establecido en el artículo 9 DMA, incluye los costes inancieros
de la prestación de servicios, los costes ambientales y los del recurso, y
todo ello de conformidad con el principio “quien contamina paga”. Dicho
de otra forma, la DMA entiende el agua en su triple valor: económico,
social y ambiental (Narbona, 2007: 6), y todas las medidas que adopten
los Estados miembros deben incidir en ello. El Estado debe asumir, con
mayor racionalidad económica y sostenibilidad ambiental, las inversiones
necesarias para garantizar este triple valor del agua, optimizando las
infraestructuras existentes y mejorando su gestión.
Los costes de los servicios relacionados con el agua, se reieren a las
obras y servicios195. Los costes ambientales, representan los costes del daño

195 En los costes de los servicios se integraría los siguientes conceptos:

los relativos a la explotación y inanciación de los servicios de abastecimiento y sa-
neamiento, comprendiendo los costes de explotación, amortización técnica y inanciera,
gastos inancieros y la remuneración del capital invertido. Vid. artículo 42.2.b) RPH,
que dispone que la información sobre el principio de recuperación de costes incluye
“los costes de capital de las inversiones necesarias para la provisión de los diferentes
servicios de agua, incluyendo los costes contables y las subvenciones, así como los costes
administrativos, de operación y mantenimiento”.
La conservación de los recursos; costes originados por la contaminación difusa y pun-
tual, debida a la agricultura o la industria, al mantenimiento de embalses, al impacto del
trasvase de agua entre cuencas, etc.
El control de la contaminación, comprendiendo los costes de la evacuación y reuti-
lización de subproductos y fangos, así como los debidos a la contaminación pluvial.
La gestión de los recursos hídricos, incluyendo los costes administrativos de gestión de
los organismos competentes.
La provisión para fenómenos atmosféricos extraordinarios, debiendo incluir un coste
adicional como provisión de fenómenos de carácter cíclico (inundaciones y sequías).
Vid. la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento y al Comité

271
que los usos de agua ocasionan al medio ambiente, a los ecosistemas y a
los usuarios del medio ambiente. Estos costes deben tener como inalidad
recuperar el daño ambiental producido por el uso del agua, internalizando
su coste. En deinitiva, los costes ambientales se valoran como el coste de
las medidas establecidas para alcanzar los objetivos ambientales, incluyendo
tanto las adoptadas por las administraciones competentes como por los
usuarios196. Y, por último, los costes del recurso, se concreta en el coste de
oportunidad del agua que rige en las situaciones en que exista escasez y
competencia por el recurso en cantidad o calidad197.

Condiciones de aplicación del principio de recuperación de costes

(artículo 9.1 DMA)

El objetivo de “tener en cuenta” el principio de recuperación de costes que

establece el artículo 9.1 DMA, exige a los Estados miembros garantizar el

Económico y Social relativa a la política de tariicación y uso sostenible de los recur-

sos hídricos, de 2000, y el Documento del Ministerio de Medio Ambiente “Directiva
2000/60. Análisis de la transposición y procedimientos de desarrollo”, abril 2003, y
(Agudo, 2008: 143).
196 Entre otros, se integraría por los siguientes conceptos:
Mantenimiento de los caudales ecológicos de los ríos.
El coste de recarga artiicial de acuíferos.
La reducción de la calidad ecológica de los ecosistemas acuáticos.
La salinización y deterioro de los suelos productivos.
Vid. la Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento y al Comité
Económico y Social relativa a la política de tariicación y uso sostenible de los recur-
sos hídricos, de 2000, y el Documento del Ministerio de Medio Ambiente “Directiva
2000/60. Análisis de la transposición y procedimientos de desarrollo”, abril 2003, y
(Agudo, 2008: 143).
197 El coste de escasez es entendido como el coste de las oportunidades a las que renuncian
los nuevos usuarios, cuando un recurso escaso se asigna a un uso privativo en lugar de a
otro u a otros, debido al agotamiento o la escasez de los recursos de una forma superior
al proceso natural de renovación o recuperación. Vid. la Comunicación de la Comisión
Europea al Consejo, Parlamento y al Comité Económico y Social relativa a la política
de tariicación y uso sostenible de los recursos hídricos, de 2000, y el Documento del
Ministerio de Medio Ambiente “Directiva 2000/60. Análisis de la transposición y pro-
cedimientos de desarrollo”, abril 2003, y (Agudo, 2008: 143).

272
cumplimiento de las siguientes actuaciones, con la fecha límite de 31 de
diciembre de 2010:
- La aplicación de una adecuada política de tariicación198, que debe
responder a las cantidades de agua consumida o la contaminación
producida, ligada a la eiciencia en la utilización del recurso.
- La aplicación del principio de recuperación de costes deberá
establecerse en función de los distintos usos del agua, y no de forma
global para todos ellos. La DMA dispone que los Estados miembros
garantizarán, a más tardar en 2010 “una contribución adecuada
de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria,
hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios
relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado
con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que
quien contamina paga”.
La obligación de la inclusión de las medidas relativas al análisis económico
de los usos del agua y a la recuperación de costes en los Planes Hidrológicos
de Cuenca y en los programas de medidas (artículo 9.2 DMA).
De conformidad con lo dispuesto en el Anexo VII, punto 6, en relación
con el artículo 13 DMA, los Planes Hidrológicos de Cuenca (en adelante
PHC)199 deberán incluir <<un resumen del análisis económico del uso

198 Así se recoge en el artículo 9.1 DMA: “que la política de precios del agua proporcione
incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eiciente los recursos hídri-
cos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva”.
199 Se puede airmar que el elemento básico en la consecución de los objetivos de la DMA
es la elaboración de los PHC. Una de las innovaciones importantes de la DMA es la
consideración legal a escala comunitaria, por primera vez, de una realidad material ob-
via: que dentro de una cuenca hidrográica todo lo que suceda aguas arriba tiene efec-
tos aguas abajo y que, por lo tanto, las medidas de planiicación y de gestión hay que
abordarlas en el conjunto de la cuenca como un todo. De ahí la obligación de que haya
planes de cuenca y de que, en particular los programas de medidas se coordinen para
el conjunto de la demarcación hidrográica. Se establece que se tiene que elaborar un
plan para cada demarcación hidrográica situada dentro de cada Estado miembro. Sin
perjuicio de lo anterior, no puede dejarse de hablar de la poca claridad que, en muchos
aspectos, presenta. Y esto se pone de maniiesto al referirse a los PHC, al que dedica

273
del agua de conformidad con el artículo 5200 y el Anexo III>>201. Nuestro

un breve artículo 13, sin hacer mención a la estructura y contenido, mientras que sí
regula in extenso los denominados “programas de medidas”, en el artículo 11. Pese a
ello, puede inferirse que el proceso de planiicación comprende, de forma general, los
siguientes pasos: redacción de los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones Hidrográ-
icas; establecimiento de los programas de medidas conforme a los Planes Hidrológicos;
establecimiento de las medidas económicas en los Planes Hidrológicos; ejecución de los
programas de medidas de las Demarcaciones Hidrográicas; proceso de revisión de los
Planes Hidrológicos. Las oicinas de planiicación de los Organismos de cuenca llevan
trabajando en la elaboración de los PHC hace ya varios años, pero aún no se han publi-
cado en España, aunque el proceso planiicador debía haber concluido en 2009. La gran
complejidad de y magnitud de los aspectos a tener en cuenta como consecuencia de las
exigencias de la DMA hace que el proceso de coordinación, tanto con los demás Estados
miembros, como dentro de España, entre el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio
Rural y Marino y los Organismos de Cuenca, tenga que ser minucioso y continuo y el
proceso de planiicación sea arduo y, en muchas ocasiones y aspectos, difícil. Vid. sobre
ello (Bueno, 2007: 8 y 9).
200 Cuya dicción literal es la que sigue:
“Artículo 5: Características de la demarcación hidrográica, estudio del impacto ambiental de la
actividad humana y análisis económico del uso del agua.
1. Cada Estado miembro velará por que se efectúe en cada demarcación hidrográica o en
la parte de una demarcación hidrográica internacional situada en su territorio:
- un análisis de las características de la demarcación;
- un estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas super-
iciales y de las aguas subterráneas; y
- un análisis económico del uso del agua; de conformidad con las especiicaciones técnicas
ijadas en los anexos II y III. Velará asimismo por que estos análisis y estudios estén
terminados dentro del plazo de cuatro años contados a partir de la entrada en vigor de
la presente Directiva.
2. Los análisis y estudios mencionados en el apartado 1 se revisarán y, cuando proceda, se
actualizarán dentro del plazo de trece años contados a partir de la entrada en vigor de la
presente Directiva, y cada seis años a partir de entonces”.
201 Desde el comienzo de la planiicación hidrológica en España, en la primera mitad del
siglo XX, básicamente se había centrado en el diseño y gestión de un sistema de infraes-
tructuras hidráulicas que asegurase el suministro de agua para satisfacer las demandas
de agua, a medida en que se producían. Desde la entrada en vigor de la Directiva Marco
del Agua se ha producido un cambio en el enfoque de la planiicación hidrológica, orien-
tado a una restructuración de las políticas y principios con el in de la protección a largo
plazo de las masas de agua y prevenir el deterioro. En este marco se inserta el análisis
económico. Por lo tanto, la perspectiva tradicional de la planiicación hidrológica, que
estaba basada en un modelo incrementalista que pretendía superar el problema de escasez
a través del aumento en la oferta de los recursos disponibles, con la Directiva Marco se
complementa con otra perspectiva que es la de la gestión del agua, basada en la aportación

274
ordenamiento interno también ha recogido ya esta determinación tanto en
el TRLA como en el RPH202, estableciéndose la inclusión en los PHC de un
resumen del análisis económico del uso del agua, con la descripción de las
situaciones y motivos que puedan permitir excepciones en la aplicación del
principio de recuperación de costes.
Este análisis económico parte de un estudio de caracterización económica
de las actividades económicas que realizan un uso signiicativo del agua,
para luego realizar un análisis de las tendencias de oferta y demanda,
estableciéndose a partir de este punto, un marco de planiicación que incluye
un programa de medidas encaminadas a conseguir los objetivos ambientales
propuestos (Maestu y Del Villar, 2007: 53).
Con la implementación de esta obligación de la realización de un análisis
económico, también se dará cumplimiento a otra obligación contenida en
el artículo 9.2 DMA, referida al deber de incluir en los PHC “información
sobre las medidas que tienen la intención de adoptar para la aplicación del
apartado 1 y que contribuyan al logro de los objetivos medioambientales
de la presente Directiva, así como sobre la contribución efectuada por
los diversos usos del agua a la recuperación de los costes de los servicios

de mecanismos de gestión económica y social en lo que se conoce como <<water con-

servation>>, pero con un signiicado más amplio, pues se añade a esa gestión del agua
una perspectiva ecológica, que supone la ijación de objetivos ambientales en la gestión
del agua. Sobre ello vid. ( López,1997; 198); (Maestu y Del Villar, 2007: 48) y (Aguile-
ra,1994: 122). Resulta también de gran interés el Documento del Ministerio de Medio
Ambiente “Precios y Costes de los Servicios del Agua en España. Informe Integrado de
Recuperación de Costes de los Servicios del Agua en España. Artículo 5 y Anejo III de
la Directiva Marco del Agua”, Madrid, 2007.
202 Así en su artículo 42.1.f, se establece que los PHC “deberán incluir un resumen del
análisis económico del uso del agua incluyendo una descripción de las situaciones y
motivos que puedan permitir excepciones en la aplicación del principio de recuperación
de costes”. Con regulación idéntica el artículo 4.f) RPH, que es complementado por el
artículo 40 RPH que establece: “el Plan Hidrológico incluirá un resumen del análisis
económico del uso del agua que comprenderá la caracterización económica del uso del
agua y el análisis de recuperación del coste de los servicios del agua”. El contenido de
este artículo 40 se desarrolla pormenorizadamente en los arts. 41 y 42 RPH.

275
relacionados con el agua”203. Este contenido de los PHC es parte del
resumen del programa de medidas que se integra en los planes204.

203 Vid. también el apartado 7.2 del Anexo VII DMA, al que se remite el artículo 13.4 de
la misma norma relativo a los PHC, señalando que estos planes incluirán “un informe
sobre las acciones prácticas y las medidas tomadas para la aplicación del principio de
recuperación de los costes del uso del agua de conformidad con el artículo 9”.
204 Según el artículo 11.3 DMA, uno de los contenidos de los programas incluido entre las
medidas básicas o requisitos mínimos que deberán cumplirse e integrarse en los progra-
mas de medidas de cada Demarcación Hidrográica son “las medidas que se consideren
adecuadas a efectos del artículo 9”. Vid. en el mismo sentido, el artículo 42.g).b’TRLA.
La Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, Parlamento y al Comité Econó-
mico y Social relativa a la política de tariicación y uso sostenible de los recursos hídricos
(2000), se ha referido a esta cuestión señalando que el programa de medidas de los PHC
incluirá: Una política de tariicación del agua que tenga en cuenta el medio ambiente;
y medidas complementarias como nuevos instrumentos normativos e instrumentos de
aplicación voluntaria, códigos de buenas prácticas, medidas de reutilización, proyectos
educativos y de investigación. Vid. en lo relativo a la implementación de estas medidas,
los arts. 42, 46 y 47 RPH.
De acuerdo con las Guías y las Hojas informativas elaboradas por los Grupos europeos,
el análisis económico de los usos del agua se desarrolla en diferentes tareas o fases que
permiten identiicar la importancia económica de los usos del agua e integrarlo dentro de
los procesos de planiicación hidrológica, siguiendo los principios de la implementación
de la DMA.
La primera tarea del análisis económico consiste en la identiicación de los usos signii-
cativos del agua que ejercen presiones signiicativas sobre el medio hídrico a través de
extracciones, vertidos de sustancias contaminantes o alteraciones morfológicas de las
masas de agua y los ecosistemas.
La segunda tarea consiste en la integración y organización de sistemas de información a
partir de las fuentes y datos disponibles que alimenten procesos de evaluación y análisis
de decisiones.
La tercera tarea consiste en caracterizar los usos del agua más signiicativos. Esto per-
mite identiicar las relaciones entre las presiones sobre las masas de agua y las dinámicas
de crecimiento y desarrollo económico, lo que permite determinar la importancia del
agua en el desarrollo económico y su papel en los procesos productivos, identiicando
los factores determinantes de la demanda.
La cuarta tarea debe permitir el diseño, sobre la base de la mejor información disponible,
de los posibles escenarios de evolución de los usos del agua de acuerdo con los factores
determinantes. Este análisis se realiza tanto a nivel nacional como a nivel regional y
local, permitiendo observar las tendencias y cómo se desarrollarán las presiones e im-
pactos sobre las masas de agua.
La utilidad de este proceso en el contexto de la planiicación hidrológica está relacionado
con la evaluación de la efectividad de las medidas y de sus impactos económicos de cara

276
La virtualidad de los precios como instrumento
de gestión del agua; incentivo para una gestión
más eficiente

La DMA especiica que ha de garantizarse que las políticas de precios del

agua proporcionen incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de
forma eiciente los recursos hídricos y así puedan contribuir a los objetivos
medioambientales de la propia DMA205. Y también esa política de precios
debe contribuir de “forma adecuada” a que los hogares, la agricultura y
la industria contribuyan a la recuperación de los costes de los servicios
relacionados con el agua, de acuerdo, entre otros, con el principio de “quien
contamina paga”206.

al logro de los objetivos ambientales.

Téngase en cuenta la Guía WATECO (2002), que es un documento que tiene como
objetivo guiar a expertos y partes interesadas en la implementación de los elementos
económicos de la DMA, centrándose especialmente en los requisitos de los informes del
artículo 5 DMA. Vid. sobre ello (Maestu y Del Villar, 2007: 49 a 51).
205 Ha de tenerse presente que el precio del agua es una herramienta para favorecer el
uso responsable del agua; pero no la única. Son necesarias medidas adicionales, como
el importante volumen de inversión pública destinada a la modernización de regadíos
(medidas prioritarias en el Programa A.G.U.A, enero 2007), o la regulación contenida
en el Código Técnico de la Ediicación (2006), que impone la instalación de tecnologías
eicientes en el uso del agua en las nuevas ediicaciones, también muy importante el
esfuerzo de todas las Administraciones en la información y concienciación ciudadana
sobre el valor del agua, así como la apuesta por el I+D+I en materia de agua, para favo-
recer que cada vez pueda disponerse de más agua de calidad utilizando menos recursos
supericiales y subterráneos, a partir de la depuración, reutilización y desalinización de
agua de mar extraídos de (Narbona, 2007: 6).
206 Así lo establece el Cdo. 38, del Preámbulo de la DMA. El uso de instrumentos económi-
cos por los Estados miembros puede resultar adecuado en el marco de un programa de
medidas; el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el
agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos asociados a
los daños o a los efectos adversos sobre el medio acuático, deben tenerse en cuenta, en
particular, en virtud del principio de que quien contamina paga. Vid. en este sentido
(Agudo, 2008: 130).

277
La Comisión Europea en su Comunicación Política de tariicación y uso
sostenible de los recursos hídricos207, recoge, entre otros, los siguientes mensajes:
— una tariicación adecuada puede desempeñar un papel fundamental
en el desarrollo sostenible de una política de aguas.
— Un precio directamente relacionado con la cantidad de agua
utilizada y con al contaminación producida, garantizará que la
tariicación estimule a los consumidores a usar mejor el agua y
reducir su contaminación.
— Una política eicaz de tariicación del agua repercute en su demanda
para distintos usos, especialmente en el sector agrícola.

La política de tariicación del agua debe basarse en:

— Aplicar el principio de recuperación de los costes, incluidos los

ambientales y de los recursos.
— Aplicar una estructura de tariicación incentivadora.
— Fomentar la medición.
Señala que la política de tariicación del agua tiene que recoger algunos
elementos clave como son:

— La necesidad de aplicar sistemas tarifarios que promuevan la

recuperación de los costes del servicio y un mejor uso de los recursos
hídricos.
— La necesidad de recabar una información más abundante y precisa
acerca de las principales variables y relaciones que se reieran a la
demanda, los costes y los beneicios, que permitan determinar unos
niveles y unas estructuras de precios adecuados.

207 Vid. Comunicación de la Comisión Europea al Consejo, al Parlamento, y al Comité

Económico y Social, Política de tariicación y uso sostenible de los recursos hídricos, Bruselas,
26 de julio de 2000.

278
 — La necesidad de estimaciones sobre la elasticidad de los precios de
la demanda para predecir los cambios en dicha demanda para la
adaptación de la política actual de tariicación de agua.

En su Comunicación, la Comisión reconoce que no se trata de defender una

política que consista tan sólo en instaurar la tariicación, ya que ésta no es
el único instrumento que puede resolver los problemas del agua en Europa,
pero es una opción que puede garantizar un uso cada vez más eicaz y menos
contaminante de nuestros recursos hídricos tan escasos.

Especialidades de la aplicación del principio de recuperación de costes,

en función de los distintos usos del agua (hogares, agricultura e
industria)

Como se ha expuesto anteriormente, la DMA exige que la aplicación del

principio de recuperación de costes deba establecerse en función de los
distintos usos del agua, y no de forma global para todos ellos. Estos usos,
al menos deben desglosarse en Hogares, Agricultura e Industria. Se trata de
realidades muy distintas. Sólo un dato, en España casi un 70% del total de agua
disponible se usa en la agricultura, el sector industrial y energético consume
un 24,5% y el consumo doméstico se cifra en un 7, 8% (Narbona, 2007: 6).
En lo que se reiere a los Hogares, el primer dato que ha de tenerse en
cuenta es que exige unos recursos con una calidad en origen superior a la
que permite abastecer otros usos.
Los diversos estudios que se han realizado muestran como idea general
que si el precio del agua es bajo, tiene poca inluencia sobre las cantidades
demandadas. Esta inluencia, sin embargo, se hace importante y signiicativa
a medida que aumentan los precios del agua. Por este motivo el encarecimiento
del servicio de abastecimiento ha aumentado el papel de los precios como
reguladores de las decisiones de consumo de agua por parte de los hogares.

279
 A pesar de las diferencias notables en los precios del agua entre los
territorios españoles y de las disparidades en los niveles de consumo por
habitante o por hogar, la cantidad demanda de agua y su distribución
territorial guarda una relación estrecha con el crecimiento demográico,
el aumento de la renta per-cápita, el proceso de urbanización, las pautas
de distribución territorial de la población y los cambios sociológicos que
determinan la composición y el tamaño de los hogares españoles. Hoy es
pacíico entender que la cantidad de agua demanda por una familia, para
satisfacer necesidades tanto esenciales como prescindibles, es el resultado de
un gran número de factores determinantes. Entre los factores que a menudo
tienen un efecto contrario sobre la demanda de agua, se encuentran: la
capacidad de compra de las familias (que aumenta la demanda de agua),
los precios del recurso (con demandas más elevadas a precios más bajos),
el tamaño y el tipo de vivienda (con consumos mayores en viviendas más
grandes y en viviendas unifamiliares), el tamaño medio de las familias
(aumentando del consumo medio por individuo en las familias de tamaño
menor), además de otros factores externos a las decisiones de las familias
como el clima (Maestu y Gómez, 2008: 46).
En cualquier caso, el precio actual no cubre los costes ambientales,
que cada vez nos afectan más, ni tampoco es suiciente para garantizar
los requisitos de calidad de agua que ija la DMA. Por ello, Ministerio de
Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, estima en un 30% el aumento
necesario del precio del agua en su uso urbano para que quedaran cubiertos
los costes ambientales, es decir, el daño que los usos de este recurso generan
en el medio ambiente y, consecuentemente, en la población.
No es difícil ver que la aplicación de esta nueva política de tariicación
puede tener una repercusión grave en la Agricultura española, sobre todo,
en la agricultura de regadío, pues supondría un cambio radical en la política
tarifaría; actualmente, el precio del agua que pagan los agricultores se ija

280
acorde con la supericie regada y no con el agua utilizada, por lo que los
precios no se acercan, ni de lejos, a los costes reales.
La publicación de la Agencia Europea de Medio Ambiente El agua que
comemos: el elevado precio de la agricultura de regadío208, señala que la agricultura
de regadío es fundamental para las economías locales y nacionales de ciertas
regiones de Europa. En ciertas zonas la supresión del regadío podría dar
lugar al abandono de la tierra y a ocasionar grandes diicultades económicas.
Así pues, el uso del agua para ines agrícolas debe aumentar en eicacia
para garantizar que se disponga de una cantidad suiciente de agua, no sólo
para el riego, sino también para la población local, para un medio ambiente
saludable, y para otros sectores de la economía. La política de precios del
agua representa el mecanismo fundamental para incentivar unos niveles de
consumo de agua que logren un equilibrio entre los objetivos económicos,
medioambientales y sociales. La investigación demuestra que si los precios
relejan los verdaderos costes, se controlaría eicazmente la extracción ilegal,
y el agua se pagaría conforme a su volumen, los agricultores reducirán el
riego o adoptarían medidas para mejorar la eiciencia del uso del agua. Las
subvenciones comunitarias y nacionales podrán proporcionar un estímulo
adicional para adoptar técnicas de ahorro de agua.
En el caso de las políticas de precios del agua de riego, los efectos de los
cambios en los precios se subordinan en gran medida a los precios actuales
y al valor generado con el uso del agua, que a su vez determina la elasticidad
de la demanda. Es posible diferenciar entre dos situaciones (Maestu y Del
Villar, 2007: 52):
- Modiicación del comportamiento del regante, cambio en la técnica
de riego y disminución de la cantidad de agua empleada por unidad
de producción, y en consecuencia se producen ahorros de agua. De

208 De fecha de 17 de abril de 2009. Vid. en este sentido también el Informe de la Agencia
Europea de Medio Ambiente Recursos hídricos en Europa: enfrentarse a la escasez de agua y a
la sequía, del año 2009.

281
 esta forma se vería afectada la renta y la producción. Un incremento
del precio puede tener severas implicaciones sobre el empleo y la
renta agraria. En caso de no modernizar las infraestructuras, los
agricultores perderían una cantidad muy importante de sus ingresos
en un sector clave. El incremento de las tarifas supondría un
cambio signiicativo en las tecnologías utilizadas para el regadío y
obligaría a variar los cultivos y a optar por cosechas más rentables.
En diversos estudios (Cardenete, Hewings y Velázquez, 2005), se
llega a la conclusión de que la política tarifaría aplicada de forma
aislada, no conduce por sí misma a una disminución del consumo
de agua en la agricultura, ante la imposibilidad de cambios técnicos
en los sistemas de riego. Por ello se debe complementar con otras
medidas como las mejoras tecnológicas del riego y la modernización
del regadío entre otras, fomentada con subvenciones. Además se
señala la conveniencia de no se ije una política tarifaria única para
todo el sector agrario. Es necesario discriminar en función de la
elasticidad de la demanda de cada uno de los subsectores, además de
combinar medidas de política económica con otro tipo de medidas
tecnológicas e institucionales. Ha de tenerse en cuenta que en los
casos, donde el valor del agua empleada y el precio pagado tenga
márgenes estrechos, la modiicación de precios del agua puede
alterar la estructura de producción y la renta agraria209.

209 Ha de tenerse en cuenta que el desarrollo del regadío no está vinculado a un mismo
modelo de desarrollo agrario en todo el territorio nacional. En algunos casos, está vincu-
lado a la expansión de un modelo agrícola extensivo fuertemente independiente para su
viabilidad inanciera de los apoyos públicos y las ayudas europeas. Cuando esto ocurre,
la rentabilidad del regadío ha sido relativamente baja, aunque siempre superior que la
que se hubiese obtenido en la agricultura si no hubiese habido regadío. Este es el caso
en los territorios del interior penínsular en que las facilidades de regadío pueden con-
siderarse instrumentos útiles para el mantenimiento de prácticas agrícolas consolidadas
garantizando, de este modo, niveles mínimos de renta agraria que permitan ijar la po-
blación al territorio y prevenir el abandono de los espacios rurales.
El papel del regadío es sustancialmente distinto en aquellas zonas donde existe previa-

282
 - En cambio, en las explotaciones que tienen una rentabilidad
aceptable, el problema para los agricultores no es el precio, sino la
disponibilidad del agua210, por lo que en este caso, la virtualidad
efectiva de la elevación del precio del agua se considera que va a ser
mucho menor.

Y, por último, en lo que concierne a la Industria, ha de decirse que los

servicios del agua son imprescindibles para la actividad del sector secundario
de la economía (Maestu y Gómez, 2008: 47 a 51). El volumen y la composición
de la actividad industrial son elementos esenciales para explicar la demanda
de servicios industriales del agua en cada lugar. Por su propia naturaleza,
los procesos industriales también son el origen de distintos vertidos de
contaminación que se pueden presentar también con carácter general.

mente una agricultura competitiva. En algunos territorios la infraestructura de riego se

convierte en la condición necesaria para la expansión de la actividad sin reducir los már-
genes de beneicios. En otros casos, el regadío es un elemento consustancial de una es-
tructura agraria consolidada como ocurre, por ejemplo, con las comarcas de levante, con
una elevada especialización en cítricos y hortalizas, y donde, de no existir facilidades de
riego, los márgenes del rendimiento económico bajarían tanto que serían insostenibles.
Pero ha de señalarse que es en las comarcas mediterráneas (Murcia, Almería y Grana-
da) donde la disponibilidad el agua y de facilidades de riego juega un papel principal en
el desarrollo de la agricultura. En estos territorios sólo de forma excepcional aparecen
alternativas de secano que sean rentables o sostenibles económicamente. En este terri-
torio, se concentran los regadíos más rentables de la Península, pudiendo hablarse de un
modelo agrícola dinámico y competitivo. Vid. sobre este tema (Maestu y Gómez, 2008:
45).
210 En un estudio sobre la repercusión de la política tarifaria del agua de riego y sus efectos
sobre la producción de la uva de mesa española, se ha relejado la escasa respuesta de la
demanda frente a precios ascendentes del agua, y, por tanto, ante la implantación de una
política tarifaria. Ello denota que el problema de estas zonas es más la propia disponibi-
lidad del agua que su precio. Esta conclusión sólo es válida si las explotaciones tienen
una rentabilidad aceptable. Vid. (Fernández y De Miguel, 2007: 814 y 815).

283
Modelo tarifario con progresividad en relación con el consumo y la
contaminación

El diseño de precios en el sector público se convierte en una cuestión de

gran relevancia, desde el momento en el que se persigue la consecución
de dos principales objetivos a la vez. El primero, la recuperación de costes
(eiciencia).Y, el segundo que el precio se constituya en instrumento que
sirva para alcanzar un uso racional del agua. Para ello, es preciso que se
regule con detenimiento el diseño de la estructura de los precios del agua. La
eiciencia puede considerarse como el objetivo principal que guía la primera
etapa del proceso de ijación de precios, con el establecimiento de un precio
medio del agua, en la que se persigue un equilibrio inanciero. Ahora bien,
el reparto equitativo de los costes del recurso es el objetivo que debe guiar
la segunda etapa del proceso de ijación de precios, en ésta se determinará la
estructura de dichos precios211. Y ello conlleva un delicado equilibrio entre
eiciencia económica y reparto equitativo de los costes.
En todo caso, ha de tenerse en cuenta que, de forma general, los
efectos de la política de precios sobre los consumos de agua y la emisión
de contaminantes al modiicar los niveles de precios y los costes de los
parámetros de contaminación dependen de la elasticidad de la demanda
de servicios (de suministro y de vertido) de los diferentes usuarios y su
disposición a pagar. La importancia relativa de la elasticidad precio,
elasticidad renta y los factores para explicar los consumos y usos de agua
es fundamental para el diseño de políticas de precios. En todo caso, las
estructuras de tariicación deberían incluir un elemento variable (un índice
volumétrico o un índice por unidad de contaminación) para garantizar su

211 Hay que tener en cuenta que se parte de un sistema tarifario por consumo de agua en los
hogares, por lo general, mal diseñado. La estructura tarifaría por bloques, normalmente
establece una cuota ija demasiado alta, y una cuota variable mal ajustada, lo que da
lugar a una penalización de los consumos bajos.

284
función incentivadora en lo que se reiere a la conservación del agua y la
reducción de la contaminación. Los sistemas tarifarios no sólo deben permitir
la obtención de unos ingresos suicientes para hacer frente a todos los costes
en que se incurre para prestar los servicios del agua, sino que también deben
procurar un uso más racional del agua, lo que signiica optar por los usos que
presenten mayores rendimientos, evitar el despilfarro, asegurar la provisión
en épocas de demanda punta y contribuir a la protección medioambiental.212
Dicho de otra forma: la política de precios debe ser discriminatoria entre
usos y abusos.

Concienciación al usuario del contenido del precio del agua

Se puede hablar de política de recuperación de costes, pero no sirve de nada

si el precio del agua se convierte en una cuestión politizada en un momento
y lugar concreto. Eso no es sostenibilidad. La sostenibilidad en la gestión
del agua pasa por mayor concienciación al ciudadano para que sepa lo que
vale realmente un abastecimiento con calidad213 y asegurar la calidad para
generaciones futuras, y ello sólo se logrará con campañas institucionales de
información realistas214. Es imprescindible buscar la complicidad ciudadana.
En este sentido, resulta clave que cualquier mecanismo de ijación de precios
sea transparente y de fácil compresión, e incluya información completa
sobre las subvenciones (González, 2005: 315 y 316).

212 Vid. sobre este tema, el clariicador trabajo de (González, 2005: 313).
213 Cualquier agua puede ser tratada para tener una máxima calidad, de acuerdo con los
estándares internacionales, pero eso tiene un coste. Los usuarios son reticentes, cada
vez más, al aumento del precio del agua, pero eso viene determinado sobre todo por el
desconocimiento de su coste.
214 Se debe dejar patente que el agua es un bien escaso, de manera que hay que hacer un
uso eiciente del re, y que las mejoras en los servicios llevan asociado un sobrecoste que
ha de pagar el beneiciario.

285
La incorporación del principio de recuperación
de costes en el derecho interno español

La política hidrológica española

La intervención de la Administración para la protección de las aguas se

enmarca en el artículo 45 CE, que conigura la protección ambiental
como función pública, y establece la defensa y restauración del medio
ambiente como título de intervención de los poderes públicos en la
actividad y derechos de los particulares. La Administración está obligada
por imperativo constitucional a adoptar una posición activa y a intervenir
para proteger el medio acuático frente a los impactos negativos derivados
de los usos del agua. La distribución de competencias en materia de
aguas da lugar a una pluralidad de Administraciones involucradas, así
como la existencia de numerosos entrecruzamientos competenciales
y la constatación de insuiciencia de algunas Administraciones para
enfrentarse a las funciones que tienen encomendadas. Esta situación
competencial exige la articulación de mecanismos de coordinación215

215 La coordinación, como principio regulado en el artículo 103.1 CE, se ejerce sobre compe-
tencias ajenas, es decir sobre competencias atribuidas a otra organización u órgano dis-
tinto del sujeto coordinador, y supone la atribución de poder de dirección, de mando y de
resolución o decisión en esa materia. De tal forma, el sujeto coordinador será el competente
para adoptar una decisión, previa ponderación de todas las circunstancias y criterios. La
estructura común del método de la ponderación común responde a tres fases (sobre el
método de la ponderación seguimos (Rodríguez, 2000: 121 y ss.), así como (Rodríguez
y Velasco,1998: 629 y 630): Primera: en la que se investigan e identiican los valores, de-
rechos, intereses y bienes jurídicos en conlicto; Segunda: consistente en la atribución de
un peso o importancia a cada uno de los valores, intereses, derechos y bienes jurídicos en
conlicto atendiendo a las circunstancias del caso (se trata de argumentar con datos fácti-
cos y jurídicos en qué medida está comprometido uno de los principios en juego y en qué
medida hay que dar cumplimiento a su contrario); y Tercera: en la que se decide sobre la
prevalencia de uno de los bienes jurídicos, derechos e intereses sobre el resto, conforme al
criterio de que cuanto mayor sea el grado de perjuicio a uno de los principios mayor ha de
ser la importancia del cumplimiento de su contrario. No obstante, ha de tenerse en cuenta,
que el Tribunal Constitucional realiza, por regla general, estos juicios de ponderación en
el marco de la aplicación del principio de proporcionalidad; superado el juicio de adecua-

286
y cooperación216 entre las distintas Administraciones Públicas y entre los
órganos de una misma organización, con el in de lograr una actuación

ción (idoneidad de la acción) y de necesidad (no debe existir otro medio igualmente eicaz
y menos limitativo para satisfacer un in de interés público), el Tribunal decide realizando
un juicio de ponderación en sentido estricto que constituye el tercer escalón del juicio de
proporcionalidad (Rodríguez, 2000: 105 y ss). Fundamentalmente, según su naturaleza,
cabe distinguir dos tipos de técnicas de coordinación, las de naturaleza normativa, que con-
sisten en la aprobación de normas jurídicas de inalidad coordinadora, y las de naturaleza
ejecutiva, que se reieren a la adopción de decisiones de coordinación para casos concretos.
Las primeras tienen, en general, carácter preventivo, en tanto que las segundas pueden,
además ser aplicadas a posteriori con inalidad correctora (Menéndez, 1992: 229 y ss).
216 En rigor las técnicas de cooperación fueron inicialmente deinidas en la legislación local
-fundamentalmente en la LRBRL de 1985- y posteriormente en la de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC). La regulación recogida en
la LRJPAC no ha supuesto ninguna innovación digna de reseñar respecto de las técni-
cas anteriormente reguladas en la legislación sectorial estatal y autonómica. Del mismo
modo, la legislación general estatal señalada traza el marco general de las técnicas de
cooperación que se prevén en las distintas leyes sectoriales, sin perjuicio -como la propia
LRJPAC dispone en su artículo 5- de los instrumentos que de manera común y volun-
taria establezcan las Administraciones implicadas. El principio de cooperación, al igual
que la coordinación, se aplica respetando las competencias propias de los sujetos que
cooperan, pero frente a la coordinación exige un consenso, un acuerdo de voluntades, pues en
ningún caso implica ejercicio de un poder de mando o decisión (fundamentalmente a partir de
la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 20 f), se hace referencia a la “voluntariedad”
como elemento distintivo de la cooperación frente a la coordinación). Frente a la coor-
dinación, que logra la integración del ejercicio de las diversas competencias afectadas
mediante la imposición inal de la decisión unitaria por parte del titular de la citada
competencia de coordinación. En el ámbito de la cooperación esta integración debe
producirse por medio del consenso o acuerdo entre las partes. En deinitiva, frente al
carácter unilateral del ejercicio de las facultades de coordinación, la cooperación implica
bilateralidad. Por ello, a diferencia de la coordinación, en el caso de la cooperación no se
requiere una regulación previa especíica, sino que este principio, simplemente, deriva
del deber general de colaboración que exige el buen funcionamiento del sistema consti-
tucional. Desde sus primeras sentencias el Tribunal Constitucional ha venido airmando
que la cooperación (colaboración en sentido estricto para el Tribunal Constitucional)
constituye un principio constitucional ligado a la estructura territorial del Estado, que
no se basa en ningún precepto concreto de la Constitución, sino que, en palabras del
propio Tribunal Constitucional, deriva “de la esencia del modelo de organización territo-
rial del Estado implantado por la Constitución”(vid., entre otras muchas, STC 18/1982,
de 4 de mayo, FJ 14). Vid. (Leguina y Sánchez, 1994: 118 y 119), que han tratado los
distintos instrumentos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas;
tales como el intercambio de información, asistencia mediante ayudas inancieras, cola-
boración procedimental, colaboración mediante la participación en órganos consultivos
(conferencias sectoriales) y convenios de colaboración o consorcios. Sobre los conve-
nios vid. (Rodríguez, 1997: in totum).

287
integrada y razonable de todos los poderes públicos, en aras de una
adecuada protección de los recursos hídricos. Entre ellos, las fórmulas
procedimentales de intervención217 y la planiicación hidrológica218 juegan
un papel fundamental.
La política hidrológica está unida a la utilización de instrumentos iscales
sobre los bienes y actividades relacionados con el ciclo completo del agua,
debido fundamentalmente a razones históricas, donde la actividad de la
Administración se encuentra ligada prácticamente a todos los procesos que
rodean el ciclo completo del agua.
Estos instrumentos se concretan en distintas iguras tributarias
(tasas, contribuciones especiales e impuestos) cuyo in primordial es el
sostenimiento de los gastos generados por la actividad de la Administración,
aunque además pueden servir como herramienta de la política económica
general. Sobre los mismos existe una amplia diversidad de Administraciones
territoriales y entidades de Derecho Público, lo que supone la conluencia
de una pluralidad de ordenamientos jurídicos (estatal, autonómico y local).
De cualquier forma, la regulación de los tributos sobre las aguas va a ir
acompañada en todo momento de una doble competencia, en primer lugar
en materia de aguas y, en segundo término, en materia tributaria219.

217 Participación en procedimientos mediante informes, dictámenes, consultas, alegacio-

nes, que con carácter vinculante (coordinación) y no vinculante (cooperación). Ha de
señalarse que la participación en procedimientos mediante informes, dictámenes, con-
sultas, alegaciones, que no tengan carácter vinculante constituye probablemente el me-
canismo o instrumento de cooperación más habitual para articular la colaboración entre
las diferentes administraciones territoriales.
218 La técnica normativa predominante de coordinación es la planiicación.
219 A continuación se expone de forma esquematizada los principales mecanismos iscales
que gravan las aguas en el Derecho interno español:
Estado:
Tributos sobre el uso del DPH. Canon de utilización DPH (artículo12 TRLA), gestionado por
los Confederaciones Hidrográicas. Este canon es una tasa que grava la ocupación, uti-
lización y aprovechamiento de los bienes del DPH que no es agua, y los sujetos pasivos
son los titulares de un título administrativo para su uso.
Tributos recuperadores del coste de las infraestructuras. Canon de regulación y tarifa de utilización

288
 El TRLA establece las bases de la política tributaria y ija los cánones del
Estado en que se concreta la iscalidad de las aguas. Bajo la naturaleza jurídica
de las tasas se encuentran diversos cánones estatales por la utilización del
dominio público hidráulico y otros cánones relacionados con los vertidos.
Por su parte, las Comunidades Autónomas gozan de competencias
especíicas sobre las aguas supericiales y subterráneas y, asimismo, de

de agua (artículo 113 TRLA). Gestionado por el Organismo de Cuenca. Se coniguran

como una tasa o contribución especial. Se trata de tributos que repercuten sobre el
usuario el coste de inversión en infraestructuras hidráulicas y gastos de explotación y
conservación de tales infraestructuras (aunque ha de señalarse que en ningún caso se
repercute al usuario el 100% de la inversión).
Tributos ambientales. Canon de control de vertidos, gestionado por el Organismo de Cuenca:
se conigura como una tasa o contribución especial. Hoy desvinculados del canon de sa-
neamiento autonómico. El importe se cifra en la cantidad resultante de la multiplicación
del volumen de vertido autorizado por el precio unitario de control de vertidos.
Comunidades Autónomas:
Tributos ambientales. Cánones de saneamiento (autonómico): se trata de una tasa “de policía”.
En la actualidad normalmente gravan el consumo del agua y se afectan a la inanciación
de inversiones que tienen que hacer las CCAA, en especial el saneamiento y depuración,
auque cabe que se destinen a inanciar otras parcelas de la actividad. Ha de tenerse en
cuenta que los cánones ambientales autonómicos no están aprobados en todas las CCAA
y presentan grandes diferencias entre las distintas partes del territorio nacional.
- Tasas que recaen sobre el consumo del agua. Algunos ejemplos: canon de aducción de Castilla
la Mancha y la tarifa por el servicio de abastecimiento de agua de la Comunidad de
Madrid; sobre el consumo por razón de los vertidos (tarifa por depuración de aguas resi-
duales de la Comunidad de Madrid), y sobre vertidos a las aguas (canon de depuración
de Castilla la Mancha, canon canario de vertidos y antiguo canon andaluz de vertidos al
mar).
Municipios
Tributos recuperadores del coste de las infraestructuras. Tarifas (tasas) de suministro o abasteci-
miento. Se trata de tasas por servicios. Tasa por distribución del agua en baja (la potestad
tarifaría municipal no queda ijada deinitivamente por los Ayuntamientos, dado que las
CCAA intervienen mediante instrumentos de control de precios); y en algunos casos,
existe también una tasa autonómica (distribución del agua en alta).
- Tributos ambientales. Tasas de alcantarillado. Están referidas al alcantarillado y depuración
de aguas residuales en zonas urbanas.
Por último ha de tenerse en cuenta el precio, por concesión del servicio público a una
entidad privada.
Vid. sobre el tema de la iscalidad de las aguas (Álvarez., Pérez y Álvarez- Rico, 2002:
141 y 142).

289
potestad tributaria, ya que pueden establecer y exigir sus propios tributos,
de acuerdo con la Constitución y las leyes.
En materia de aguas, se ha observado cómo muchas Comunidades
Autónomas han asumido, por cuestiones de eiciencia en la gestión,
competencias en principio atribuidas a las entidades locales, tal es el caso
de la depuración de aguas residuales donde, para la inanciación de dichas
actividades, se han creado las iguras tributarias correspondientes.
Las Corporaciones Locales también tienen atribuida una doble competencia:
sobre el agua, y una competencia tributaria. En concreto, gozan de
competencias especíicas sobre el suministro de agua, el alcantarillado y el
tratamiento o saneamiento de aguas residuales220. Este conjunto de servicios es
lo que se denomina ciclo urbano del agua221. La gestión de estos servicios se puede
realizar bajo formas de gestión directa o gestión indirecta222, normalmente, a
través de concesiones del servicio a empresas públicas, privadas223 o mixtas.
En lo referente a los tributos locales224, la tarifa225 constituye la

220 Vid. Arts. 25.2.l) y 26.1.a) LRBRL. Ha de señalarse que esta ésta competencia es com-
partida muchas veces con las Comunidades Autónomas.
221 Son actividades de este ciclo la captación de agua, su tratamiento para garantizar la
salubridad, el abastecimiento en baja (hogares, industrias y otros establecimientos y
organismos), la recogida de aguas residuales a través del alcantarillado, la depuración de
aguas residuales y el vertido inal al dominio público hidráulico (González, 2005: 306).
222 La gestión indirecta puede llevarse a cabo mediante las siguientes iguras jurídicas:
concesión, gestión interesada, concierto, arrendamiento o sociedades mixtas.
223 La gestión del agua en muchos Ayuntamientos está en manos de concesiones otorgadas
a empresas privadas, que intervienen en la ijación de tarifas y en la recaudación. La mo-
diicación de las tarifas para dar cabida a los nuevos criterios podría plantear problemas
en algunos de estos contratos.
224 Los tributos locales sobre las aguas se concretan en tasas por el servicio de abasteci-
miento de agua, por el servicio de alcantarillado y de depuración de aguas residuales;
en segundo término, podrán exigirse contribuciones especiales debidas a la realización
de obras hidráulicas inanciadas por las Corporaciones Locales; en tercer lugar podrán
establecer recargos sobre tributos autonómicos y; por último, cabe la posibilidad de
establecer exenciones y boniicaciones.
225 La naturaleza jurídica de la tarifa no es cuestión pacíica. Parece sentado en la jurispru-
dencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, la caliicación de precio priva-
do la tarifa del servicio de abastecimiento de agua si éste es prestado por un concesionario

290
materialización de la potestad tarifaría de la Administración municipal,
en el ejercicio de su autonomía inanciera, en relación con los servicios
o actividades de competencia municipal (Álvarez, 2004: 671 y 672) y
(Barrachina, 2001: in totum).
El municipio aprueba provisionalmente las tarifas, debiendo remitirse
posteriormente al órgano autonómico competente, que son por lo general,
las Comisiones de precios o bien el Consejero competente, para su
aprobación deinitiva, en el ejercicio de la competencia de las CCAA sobre
control de precios autorizados. El procedimiento no varía sustancialmente
en las distintas CCAA226. La Comisión está formada por representantes
de la Administración autonómica y local, asociaciones de consumidores
y usuarios, organizaciones empresariales y asociaciones sindicales. En su
evaluación la Comisión de Precios tiene en cuenta igualmente la variación
en el IPC, de manera que no exista una desviación excesiva, así como la
justiicación de los aumentos en las tarifas por encima de esa referencia.

(STS de 2 de julio de 1999, Ar. 7094), mientras que se caliica de tasa si el servicio es
prestado por la Administración (Vid. STC 185/1995, de 14 de diciembre, STC 150/2003,
de 15 de julio, ATC 322/2007, de 3 de julio, y STS de 21 de abril de 1999, rec. de casación
núm. 1490/1994). En contra de esta caliicación muchos autores deienden que, a la luz
de la regulación de la Ley de Haciendas Locales, debe atenderse a un criterio material,
que es la prestación de un servicio público, y no la forma concreta de gestión, por lo que
consideran que es una tasa, en aplicación STC 185/1995 y el artículo 20 de la Ley 25/1998,
de 13 de julio, de prestaciones patrimoniales de carácter público. Así (Domínguez, 1994:
499). Una completa exposición del tema en (Álvarez, 2004: 674 a 678).
226 Así, por ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Madrid, el artículo 13 de la Ley
17/1984, de 20 de diciembre, Reguladora del Abastecimiento y Saneamiento de Agua
en la Comunidad de Madrid, faculta al Consejo de Gobierno para determinar las tarifas
máximas de los distintos servicios que constituyen el abastecimiento y saneamiento de
agua, así como los índices de progresividad en razón de los usos, cuantía de los consu-
mos o condiciones de carácter técnico y social. De igual modo, en la Comunidad Autó-
noma de Andalucía, el diseño de las tarifas y su propuesta de modiicación corresponden
al Ayuntamiento, las competencias en materia de intervención de precios corresponden
a la Comunidad Autónoma de Andalucía (RD 4110/1982, de 29 de diciembre). Esto
obliga al Ayuntamiento o a la entidad gestora del servicio de abastecimiento a remitir un
expediente que justiique la revisión de tarifas para obtener la aprobación de las mismas
por la Junta de Andalucía.

291
Las subidas propuestas por encima de la evolución del IPC habrán de
justiicarse en el expediente de revisión mediante la mejora o ampliación
de los servicios prestados por el operador urbano, como puede ser la
construcción de depuradoras o la conservación y creación de nuevas redes
de abastecimiento y saneamiento (González, 2005:311).
Este modo de actuar en la revisión de las tarifas, conduce a que
estemos más ante una imposición de precios que ante una verdadera política
de precios. Quedan en muy segundo plano los criterios económicos. Y
esto viene ocurriendo tanto en caso de que la gestión sea pública (gestión
directa), como en el caso de que se trate de una gestión indirecta a través
una empresa privada concesionaria (González, 2005:311).
En materia de ijación de precios del agua el problema añadido es que
no existe obligación por parte de las empresas de abastecimiento de aguas
y saneamiento de llevar una contabilidad de costes que permita discernir
claramente cuáles son los gastos en que incurre la empresa para realizar las
distintas actividades del ciclo urbano del agua. Es cada vez más habitual
que un mismo operador urbano se responsabilice de todas las actividades
que comprende el ciclo integral del agua, básicamente: tratamiento de aguas
para que sean aptas para el consumo humano, suministro domiciliario,
saneamiento y depuración. A ello habrá que añadir que, en no pocos casos,
estas empresas, además de actuar en las distintas fases del ciclo integral del
agua, también se dedican a otras actividades, principalmente relacionadas
con los servicios de recogida y eliminación de basuras (González, 2005:312).
La nota general en los tributos existentes es que exclusivamente gravan a
los beneiciarios de los servicios relacionados con el agua, por la utilización
y funcionamiento de las infraestructuras necesarias para procurar dicho
servicio227, y sin que en caso alguno se repercutan en su totalidad al

227 Así queda relejado en el artículo 114.2 del TRLA, que establece que la tarifa de utili-
zación del agua tiene como inalidad <<compensar los costes de inversión que soporte
la Administración estatal y a atender a los gastos de explotación y conservación de tales
obras>>. Vid sobre ello (Agudo,2008: 130).

292
beneiciario el coste real por este concepto228, de ahí que haya sido norma
habitual el mantenimiento sine die de subvenciones al servicio.
La aplicación de la DMA demanda superar esta situación e implantar
una política ajustada de precios229. Esta tarea en el ámbito español es
complicada, sobre todo, debido a la distribución competencial en materia de
aguas; todas las Administraciones Públicas tienen competencias en el ciclo
del agua y en lo que se reiere a la aplicación del principio de recuperación
de costes. Pero se debe regular esta política ajustada de precios a partir de la
concepción jurídica de <<ciclo integral del recurso hídrico>>, sin atarse a un
ámbito territorial concreto. Es necesario que se supere el hecho estructural
de que el marco jurídico esté atado a un marco territorial concreto.

228 Sobre la escasa internalización por los usuarios de los costes generados, ya en el Libro
Blanco del Agua (1998), a la hora de tratar los problemas referidos al régimen econó-
mico-inanciero del agua se exponía que <<la eicacia recaudatoria de las exacciones
es muy baja, lo que cabe ser atribuido no sólo al propio diseño conceptual del régimen
económico-inanciero, sino también a la baja efectividad del sistema de cobro de las
exacciones (la recaudación se sitúa en torno al 50% de la facturación y, en muchos casos,
con considerables retrasos)>>.
229 En ello coinciden los estudios realizados en relación con las consecuencias de la varia-
ción de precios del agua. Por todos vid. (González, 2005: 315).

293
Últimas propuestas de la legislación autonómica, y una propuesta
de lege ferenda alternativa estatal

La Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas para Andalucía230, supone un gran

avance en la uniicación del precio del agua para todos los municipios
pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma231 y una propuesta seria
para lograr la aplicación del principio de recuperación de costes232. Dichos
objetivos se pretenden conseguir básicamente a partir de dos medidas: 1ª)
regular como ingresos propios de la Comunidad Autónoma, los cánones
de regulación y las tarifas de utilización del agua, regulados por el Texto
Refundido de la Ley de Aguas, en cuanto sean exigibles en el ámbito
territorial de Andalucía, en función de las competencias de la Comunidad
Autónoma, y 2ª) la creación de un <<canon de mejora>>, que grava la
utilización del agua de uso urbano, y está destinado a la recuperación de los
costes derivados de las instalaciones de depuración233 .

230 BOJA núm. 155, de 9 de agosto de 2010.

231 Hasta la fecha, el único ejemplo que podemos encontrar en España de una gestión uni-
icada del servicio público del agua para prácticamente todos los municipios de una mis-
ma Comunidad Autónoma es el especial modelo de gestión de aguas de la Comunidad
Autónoma de Madrid, implantado desde el año 1984. Se trata de un sistema integrado
de abastecimiento de aguas para la mayor parte de la población de la Comunidad de Ma-
drid. Dicha gestión integral del recurso agua en la Comunidad, ha venido favorecida por
la existencia en la Comunidad de Madrid de una entidad como el Canal de Isabel II, de
gran implantación en la región y con más de un siglo de experiencia en abastecimiento
de agua. Esta gestión integral del agua se ve relejada en la regulación de tarifas, presi-
dida por los principios de unidad, igualdad, progresividad y suiciencia (vid. EM de la
Ley 17/1984, de 20 de diciembre, de abastecimiento y saneamiento de agua de Madrid).
232 La Exposición de Motivos de la Ley de Aguas para Andalucía expresamente maniiesta
que << el Título VIII de la Ley tiene como inalidad esencial dar respuesta al principio
de recuperación de costes, establecido por la Directiva Marco de Aguas y por el Texto
Refundido de la Ley de Aguas, teniendo en cuenta los efectos sociales, medioambien-
tales y económicos de la recuperación y las condiciones geográicas y climáticas propias
de Andalucía>>.
233 Expresamente se declaran exentos del pago de este nuevo canon de mejora los usos
urbanos cuyos vertidos se realicen al dominio público hidráulico, pues dichos vertidos
cuentan con sus propias instalaciones de depuración y ya están gravados de manera

294
 Ha de señalarse que este nuevo canon de mejora tiene carácter progresivo
en los usos domésticos, partiendo de un mínimo exento por vivienda, para
no gravar las necesidades más básicas. Con ello se pretende desincentivar
y penalizar los usos que no responden al principio de utilización racional y
solidaria, fomentándose así el ahorro del agua. Para la aplicación del canon
esta Ley tiene en cuenta el número de personas por vivienda, introduciendo
incrementos en los tramos de consumo que garantizan la equidad en el
gravamen. Con la misma inalidad de uso racional y sostenible, el canon
de mejora sujeta a gravamen las pérdidas de agua que signiiquen un uso
ineiciente por las entidades suministradoras de agua de uso urbano. Se
prevé una aplicación progresiva del canon que va desde el 30%, el primer
año, hasta el 100% en el quinto año de su vigencia234.
Con posterioridad a la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas para
Andalucía, se ha aprobado la Ley 9/2010, de 4 noviembre, de Normas
reguladoras de Aguas de Galicia, en cuyo Título IV asume el principio
comunitario de recuperación de costes de los servicios relacionados con el

especíica. Por la misma razón de evitar la duplicidad en los gravámenes, la Ley recoge
en su articulado los cánones de mejora de infraestructuras hidráulicas de competencia
de las Entidades Locales, que ya estaban regulados por la disposición adicional decimo-
séptima de la Ley 7/1996, de 31 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma
de Andalucía para 1996. Además, ha de señalarse que se crea, también como ingreso
propio de la Comunidad Autónoma un canon de servicios generales para cubrir los
gastos de administración general destinados a garantizar el buen uso y la conservación
del agua. Este gravamen sobre los usuarios titulares de derechos y autorizaciones sobre
el dominio público hidráulico tiene como circunstancia más destacable que se aplica
tanto a los usuarios de aguas supericiales como de aguas subterráneas. De esta forma
la aplicación del gravamen es equitativa, siendo un objetivo irrenunciable de la Admi-
nistración del Agua el funcionamiento eiciente que evite el incremento de los costes que
deban ser repercutidos a los usuarios como consecuencia de los servicios que presta.
Con objeto de evitar la duplicidad, la Ley suprime del importe del canon de regulación y
de la tarifa de utilización los conceptos de gastos de administración del organismo gestor
que el Texto Refundido de la Ley de Aguas incluye para la determinación de su cuantía.
234 De esta manera se atenúa temporalmente el efecto de la entrada en vigor del gravamen
que deben soportar los usuarios, como consecuencia de la aplicación obligatoria del
principio de recuperación de costes.

295
agua por parte de todas las administraciones intervinientes en el ciclo del
agua. La Comunidad Autónoma de Galicia lo hace mediante la creación del
canon del agua235, como tributo propio afectado a los programas de gasto de
la Comunidad Autónoma de Galicia en materia del ciclo del agua, como tasa
especíica para la prestación de este servicio por parte de la Administración
hidráulica de Galicia. Este canon es una igura que se conigura con una
cierta independencia de las acciones concretas de depuración de las aguas
residuales, y ello hace que pueda convivir con las tasas locales.
Se trata de una ley menos ambiciosa que la Andaluza, pues no marca
como objetivo la uniicación del precio del agua para todos los municipios
pertenecientes a la Comunidad Autónoma de Galicia, y que además,
de forma llamativa, deja fuera de la aplicación del canon con el cual se
quiere comenzar a aplicar el principio de recuperación de costes, sectores
especialmente importantes en el consumo del agua, como es el agrícola.
La aplicación de la DMA pone de relieve la insuiciencia del sistema
tributario y tarifario español para componer un régimen económico-

235 La deinición positiva del aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible
del canon hace referencia al uso y consumo real o potencial del agua con cualquier ina-
lidad, en razón a su potencial afección al medio, con lo cual se está a dar paso al cumpli-
miento de los principios de la directiva marco de aguas, sin perjuicio del establecimiento
de una serie de usos exentos o no sujetos, según los casos, como los usos del agua por
entidades públicas para la alimentación de fuentes, bocas de riego de parques y jardines,
y limpieza de calles; los usos hechos por los servicios públicos de extinción de incen-
dios, y, en general, el abastecimiento en alta de otros servicios públicos de distribución
de agua potable. Son supuestos que habitualmente aparecen en las iguras impositivas
autonómicas que recaen sobre el agua, justiicándose en el interés social de los referidos
usos. Se declaran también no sujetos los usos agrícolas, forestales y ganaderos, si bien
se introduce una salvedad para aquellos casos en que exista contaminación especial o
bien en caso de que se produzcan vertidos a las redes públicas de saneamiento. En lo
que respecta a la cuantiicación del canon para las personas usuarias domésticas, está
previsto que la cuota del canon resultará de la adición de una parte ija y una parte pro-
porcional por el consumo efectivo. La novedad reside en la tributación por tramos de
consumo y en función del número de residentes en cada vivienda, lo cual no constituye
sino una plasmación de uno de los objetivos básicos ya proclamados en la ley, como es la
incentivación al ahorro del agua y al consumo responsable.

296
inanciero del agua que de respuesta satisfactoria al principio de recuperación
de costes por todos sus conceptos (costes de los servicios, costes ambientales
y costes de los recursos) (Agudo, 2008:146 y 147) 236. Como se ha señalado,
las principales razones son la atribución competencial de esta materia a
las tres Administraciones territoriales distintas y la regulación de iguras
tributarias muy diversas, que en algunos casos incluso se solapan en la
recuperación de costes. El panorama actual diiculta notablemente un
planteamiento jurídico omnicomprensivo y unitario aplicable en todo el
territorio español237.
Si se pretende implantar el principio de recuperación de costes en el
Derecho español a través de la exclusiva regulación de instrumentos iscales,
en el mejor de los casos, lo máximo que se logrará, es la implantación
de una uniicación del precio mínimo del agua de forma independiente
en cada Comunidad Autónoma, en el supuesto de que las Comunidades
Autónomas sigan la estela de la Comunidad Autónoma de Andalucía. No
hace falta señalar que el sistema de organización interna de cada Estado
miembro de la Unión Europea, en caso alguno puede servir como excusa
de incumplimiento de los objetivos marcados por una Directiva.
Una solución alternativa al modelo iscal238 podría cifrarse en la ijación
por parte del Estado, mediante una ley estatal básica, de índices mínimos
tarifarios municipales que rijan en todo el territorio español. De esta manera,
quedaría garantizado en la medida de lo posible, en todos los municipios del

236 En este sentido, el Documento del Ministerio de Medio Ambiente<<Directiva 2000/60.

Análisis de la transposición y procedimientos de desarrollo>> (abril 2003), literalmente
airma: <<el mero establecimiento de criterios generales plantea notables problemas téc-
nicos y jurídicos>>.
237 Circunstancia que ha llevado a que por Ley 11/2005, se introduzca un nuevo párrafo
en el artículo 111 bis del TRLA, en el que se establece que <<las Administraciones
establecerán los oportunos mecanismos compensatorios para evitar la duplicidad en la
recuperación de costes en los servicios relacionados con la gestión del agua>>.
238 Que como mucho, hasta ahora, puede permitir la uniicación tarifaria en el ámbito de
una Comunidad Autónoma (caso de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas para Anda-
lucía).

297
territorio nacional, la aplicación del principio de recuperación de costes, y,
por ende, la calidad y eiciencia en la gestión del recurso hídrico.
La DMA incide sobre una gran variedad de materias239, pero es
indiscutible que el objeto de la DMA es fundamentalmente medioambiental,
cuya legislación básica corresponde al Estado (artículo 149.1.23ª CE)240. En
virtud de esta competencia, el Estado podría aprobar una Ley estatal básica
para garantizar la implantación de tarifas de agua que incentiven el ahorro
y elimine las grandes diferencias tarifarias entre los municipios241.

239 El problema del agua afecta a numerosas materias de las recogidas en la Constitución,
como pueden ser medio ambiente, pesca, agricultura, energía, sanidad, deporte y ocio,
protección civil, etc, sobre las que cada una de las entidades territoriales tiene algún
grado de competencia.
240 La Constitución Española atribuye al Estado competencias sobre legislación básica en
materia de Medio Ambiente. El Texto Refundido de la Ley de Aguas es el texto básico
regulador del dominio público hidráulico, en él se establece como el ejercicio de las fun-
ciones del Estado en materia de aguas debe respetar el principio de unidad de gestión,
tratamiento integral, economía del agua, desconcentración, descentralización, coordi-
nación, eicacia y participación de los usuarios. La planiicación del agua se descentrali-
za en los Organismos de Cuenca y, aunque la potestad normativa la sigue asumiendo el
Estado, éstos gestionarán y recaudarán sus tributos en nombre del Estado, y serán los
destinatarios de los fondos recaudados.
241 Hay un gran baile de importes, que ija cada Ayuntamiento, y que pueden variar en
función de la disponibilidad, calidad y proximidad a los recursos hídricos, bombeos
necesarios para elevar, potabilizar y depurar el agua. Diferentes estudios comparativos
de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) sobre el precio del agua en las
50 capitales de provincia, relejan las disparidades en el precio del agua. Por ejemplo, un
consumidor que resida en Mallorca puede llegar a pagar hasta cuatro veces más por su
agua de grifo que si reside en León. Los conceptos tarifarios incluidos en las facturas
se establecen en virtud de criterios dispares en los distintos municipios. Ha de tenerse
en cuenta que la heterogeneidad de criterios que maneja en España la Administración
reguladora, municipios, está basada no solo en la estrategia política de cada una sino
en el diferente tratamiento de las múltiples intervenciones de las Administraciones te-
rritoriales superiores (Diputaciones, CCAA, Estado y UE, a través de ayudas, subven-
ciones, tutelas, intervenciones, convenios, etc.), necesarias para ampliar y renovar las
infraestructuras colectivas pero que introducen complejidad y distorsión a la hora de
conigurar el valor de los activos, su reposición, renovación y mantenimiento y también
en los niveles de calidad del servicio en cada municipio.

298
 Partiendo del concepto “ciclo integral del agua de uso urbano” se podría
distinguir en la norma básica estatal entre cuotas ijas o de servicio (las
que hay que pagar aunque no se haga uso del mismo) y variables o de
consumo (dependen del volumen de agua consumida), facturables tanto
por el abastecimiento como por el saneamiento, alcantarillado, depuración
y/o vertidos (que incluyan por tanto, los conceptos de “costes del servicio
relacionados con el agua”, “costes relativos a los recursos” y “costes
medioambientales”242.
Las Comunidades Autónomas, a partir del mínimo tarifario establecido
en la ley básica estatal, podrán —en virtud de sus competencias de desarrollo
legislativo y de imposición de “medidas adicionales de protección”—
establecer precios del agua más altos, que mejoran el precio establecido por
el Estado. Además, las Comunidades Autónomas podrán regular los posibles
cánones o recargos relacionados con las mejoras de las infraestructuras,
impulsión, y sequía243.

242 Partiendo del sistema tarifario predominante en España, compuesto por dos cuotas
(sistema binomio): una ija de servicio y otra que varía con el consumo (González, 2005:
316).
243 Por otro lado, la norma estatal podría regular otros aspectos esenciales, -como los pro-
cedimientos para la aprobación de las tarifas con trámite de audiencia a las asociaciones
de consumidores, las indemnizaciones a percibir si se producen cortes del suministro
por motivos que no respondan a fuerza mayor o acciones de terceros, la periodicidad de
lectura de los contadores y facturación, y las condiciones de presión y caudal mínimas
exigibles por los usuarios-, para lograr un mayor seguridad jurídica y garantizar una
igualdad mínima en derechos y obligaciones de los usuarios del agua en todo el territorio
nacional. Con la excepción del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua de An-
dalucía (Reglamento pionero, aprobado por Decreto 120/1991), los derechos y obliga-
ciones de los usuarios y las empresas suministradoras únicamente se establecen medi-
ante ordenanzas municipales o los acuerdos que regulan las concesiones, una dispersión
que provoca que no estén garantizados unos requisitos mínimos de calidad del servicio
a nivel nacional y la existencia de facturas con conceptos muy dispares y difíciles de
entender para los usuarios debido a su complejidad.

299
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301
302
 Marco legal, pobreza y morosidad
en el pago de los servicios del
agua en el norte de méxico
Ismael Aguilar Benitez
El Colegio de la Frontera Norte
[email protected]
Jean-Daniel Saphores
Universidad de California, Irvine

Resumen

En este trabajo se analiza la relación entre el porcentaje de población en

condiciones de pobreza, la proporción del ingreso promedio necesario
para pagar una factura promedio y las tasas de morosidad en el pago de
servicios del agua de 34 proveedores del norte de México. Adicionalmente,
se revisa el marco legal para los servicios de agua potable y saneamiento de
tres ciudades (Tijuana, Ciudad Juárez y Nuevo Laredo). De la muestra se
concluye que un marco legal laxo es la razón principal que explica una alta
morosidad en el pago de los servicios de agua en el norte de México.

Palabras clave: servicios públicos, pago de servicios, pobreza.

Introducción

La morosidad en el pago de los servicios de agua es un problema frecuente y

grave para los proveedores de esos servicios en México. Una alta morosidad

303
en el pago puede llevar a la inestabilidad en ingresos de los organismos
operadores y conduce a un inadecuado mantenimiento y operación de los
sistemas de distribución de agua potable y saneamiento. Este fenómeno
provoca también, aunque indirectamente, que la población que carece de
servicios tenga que pagar más para cubrir sus necesidades básicas de agua.
La morosidad además promueve un uso ineiciente del recurso, ya que
los usuarios morosos no tienen un incentivo para conservarlo (Aguilar y
Saphores, 2008).
Aunque algunos trabajos académicos mencionan el problema de una
alta morosidad en el pago de los servicios del agua, sorprendentemente
son pocos los autores que se enfocan a este fenómeno. Los escasos trabajos
publicados (Booysen, 2001; Kayaga et al. 2003; Fankhauser y Tepic, 2006),
generalmente incluyen a los factores socio-demográicos como causas que
explican el fenómeno de la morosidad. En algunas regiones la pobreza parece
ser un factor de gran impacto en la morosidad, como muestra el estudio
sobre servicios municipales en Sudáfrica realizado por Booysen (2001). Sin
embargo este no es el caso de países con un ingreso medio o alto, según lo
ilustrado por Fankauser y Tepic (2006) en un estudio sobre morosidad en el
pago de usuarios de bajos ingresos en países en transición. En general, en la
literatura sobre servicios del agua no se encuentran resultados concluyentes
sobre la pobreza como un factor que explique la morosidad en el pago de
los servicios del agua. En este trabajo se aporta al tema con el análisis de
la relación entre el porcentaje de población en condiciones de pobreza, la
proporción del ingreso promedio necesario para pagar una factura promedio
y las tasas de morosidad en el pago para una muestra de 34 municipios del
norte de México.
Además de la pobreza, la literatura sobre servicios del agua propone
varias otras razones para explicar la morosidad en el pago. Entre ellas se
incluyen una inadecuada facturación y un deiciente sistema de recaudación
(Savedoff and Spiller, 1999); la falta de opciones de pago (Foundation for

304
Water Research, 2003); un laxo reforzamiento del pago causada por un marco
legal e institucional inadecuado y la insuiciencia de recursos humanos y
materiales (Shirley and Menard, 2002); y una falta de incentivos económicos
para el cumplimiento (Merret, 2002).
En este trabajo se propone que un marco legal laxo con respecto al
reforzamiento del pago de los servicios del agua permite que la morosidad
ocurra y se mantenga en los municipios del norte de México. En efecto,
aunque la forma más común de penalizar la morosidad en el pago de un
servicio público en México es suspendiéndolo temporalmente o cancelándolo
mediante su desconexión, y estas medidas se utilizan frecuentemente en
servicios como electricidad o gas; la política de suspensión o desconexión
de servicios es altamente politizada y depende del marco legal local (i.e.
leyes estatales del agua). Para examinar el marco legal e institucional y
su relación con la morosidad en el pago de servicios del agua, revisamos
especíicamente los aspectos relacionados con reforzamiento del pago en las
leyes del agua de tres estados (Baja California, Chihuahua y Tamaulipas)
y su aplicación en los reglamentos municipales de tres municipios del norte
de México con problemas de morosidad: Tijuana, Ciudad Juárez y Nuevo
Laredo.

Región de estudio y algunas características de

los servicios del agua en el norte de México

La región norte de México abarca 3,300 kilómetros de frontera desde el

Golfo de México al océano Pacíico e incluye seis estados (Baja California,
Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas) y más de
doscientos municipios. La población de esta región es de casi 20 millones de
habitantes (19,894,418 habitantes según el Censo de Población y Vivienda
2010), y registra una tasa media anual de crecimiento demográico mayor que
el promedio nacional (2.4 versus 1.6 por ciento). De acuerdo con la Comisión

305
Nacional del Agua (CONAGUA), para el año 2030 la disponibilidad per
cápita de agua en la región estará por debajo de los 1,000 m3, lo que signiica
que habrá escasez de agua para uso humano.
En este estudio se utilizan los resultados de una encuesta sobre las
características operativas, la forma de recaudación y el problema de
morosidad en el pago a 34 proveedores de servicios del agua localizados
en cinco estados del norte de México.244 Aunque alguna información sobre
servicios del agua como número de conexiones, cobertura y medición, costos
de producción de agua, eiciencia física, eiciencia comercial y eiciencia
global se encuentra disponible en reportes anuales de la CONAGUA;
desafortunadamente, esos reportes usualmente son incompletos, no reportan
aspectos operativos de desempeño y pocos proveedores de servicios del
agua proporcionan su información.245 Como un primer paso se construyó
un directorio de proveedores de servicios del agua de los estados del norte
de México, se encontró información de 68 proveedores a los que se envió
un cuestionario. Finalmente se consiguió información completa y validada
para 34 proveedores de servicios distribuidos en el norte de México como
se muestra en la Ilustración 1.
El cuestionario utilizado en el proyecto referido incluyó cuarenta
preguntas organizadas en tres secciones: la primera sección se enfoco a las
características generales del proveedor de servicios del agua; la segunda
recoge información sobre datos de facturación y recaudación; y la última

244 Esta encuesta fue aplicada como parte del proyecto bi-nacional “Enforcement and non-
payment of water services –an analysis at the U.S.-Mexico border”, inanciado por el
Proyecto de Colaboración Conjunta de El Instituto para México y los Estados Unidos
de la Universidad de California y El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (UC
MEXUS-CONACYT); los responsables de este proyecto fueron Jean-Daniel Saphores
de la Universidad de California, Irvine e Ismael Aguilar Benitez. La encuesta se terminó
en abril de 2009 y los datos se reieren al año 2008.
245 Ver los reportes anuales de CONAGUA titulados Situación del subsector agua potable,
alcantarillado y saneamiento, disponibles en: http://www.conagua.gob.mx/Espaniol/Con-
sultaPublicaciones.aspx?id=Publicaciones%7cPublicaciones%7c0%7c172%7c0%7c0%
7c0

306
sección se concentró en las políticas de los proveedores relacionadas con la
morosidad en el pago.

Ilustración 1. Municipios en los que se localizan los proveedores de la muestra del

estudio

Características generales de los proveedores de servicios del agua en las

localidades de la muestra

Las características generales de los 34 proveedores de servicios del agua

de la muestra utilizada para este trabajo están resumidas en la tabla 1. En
general, los proveedores de servicios del agua de la muestra reportan una alta
cobertura de agua potable: en promedio 95% de la población de estas zonas
urbanas contaba en 2008 con el servicio de agua potable, porcentaje mayor
que el promedio nacional de 89.9% para ese mismo año (CONAGUA, 2008).
Sin embargo, la cobertura de saneamiento es de aproximadamente 80%,
lo cual es incluso menor al promedio nacional (86.1%). Esta sorprendente
situación puede explicarse por el elevado crecimiento demográico en la
región y la presencia de muchos asentamientos irregulares en los que el

307
agua es suministrada por camiones municipales y que carecen de servicios
de drenaje.
El consumo promedio de agua por conexión es de 23 metros cúbicos,
este consumo es relativamente alto lo cual puede deberse parcialmente al
clima cálido y seco de la zona. Este consumo representa aproximadamente
195 litros per cápita/día, si consideramos un promedio de cuatro personas
por vivienda y asumimos que cada vivienda tiene su propia conexión.
En general, los servicios del agua se pueden considerar como asequibles
para los habitantes de la región por la proporción de ingreso que dedican
para pagar por estos servicios: en promedio, los hogares gastan 1.5% de su
ingreso mensual en servicios del agua. Sin embargo, en algunos municipios
la factura del agua representa hasta 3.2% del ingreso mensual promedio por
vivienda. Para poner estos datos en contexto, el umbral de asequibilidad
es 2.5% en países desarrollados y 5% para los países asiáticos en vías de
desarrollo (Fankhauser y Tepic, 2006). En la mayoría de los municipios
fronterizos, las tarifas del agua están debajo de ambos rangos. Solamente en
tres municipios de nuestra muestra se registra que el promedio de hogares
utiliza más de 2.5 % de su ingreso para el pago de los servicios del agua.
La medición del consumo doméstico de agua es una de las principales
estrategias recomendadas para fomentar un buen desempeño operativo y
inanciero de los proveedores de servicios de agua potable y saneamiento.
La medición del consumo se considera importante porque permite la
implementación de incentivos económicos. En promedio 82% de conexiones
domesticas suministradas por los proveedores de servicios del agua de la
muestra tienen medidores de agua. No obstante, en nueve de los casos
el porcentaje de conexiones con medidor funcionando es menor a 50 por
ciento.
En promedio, 36% de la cantidad facturada por servicios de agua potable
y drenaje no fue cobrada por los organismos operadores de nuestra muestra;
este porcentaje es más alto que el promedio publicado en los reportes de

308
CONAGUA. Cabe destacar la gran variación en el porcentaje de cantidad
facturada sin pagar: de un mínimo de 3 a un máximo de 89%. Es importante
notar que en ocho casos el porcentaje de facturación no pagada fue de
50% o más. En general, estos datos sugieren que una alta proporción de
proveedores de servicios del agua localizados en la región norte de México
pueden estar en una situación inanciera no sostenible.

Tabla 1. Resumen de estadísticas de los Organismos Operadores de la muestra (n=34)

Variable Media Desviación Mínimo Máximo

Estándar
Conexiones domesticas # 64,548 97,226 1,242 439,608
Cobertura de agua (%) 95.3 5.4 80.0 100.0
Cobertura de drenaje (%) 80.1 16.6 33.6 100.0
Consumo promedio 23.4 6.9 12.0 39.0
mensual de agua m3
Cuentas domesticas con 81.7 24.6 5.0 100.0
medidor instalado (%)
Parte del ingreso promedio 1.5 0.6 0.4 3.2
por hogar gastado en la
factura del agua (%)
Porcentaje de facturas no 36.0 19.5 3.0 89.0
cobradas al inal del año
2007 (%)

La Ilustración 1 muestra la distribución del porcentaje mensual de

usuarios de servicios de agua potable morosos en 2008 para la muestra de 34
proveedores. Se observa un sesgo ligeramente negativo de la distribución (la
mediana es de 38.5 y excede a la media que es de 36.5), este sesgo es causado
por algunas observaciones extremas ubicadas a la izquierda de la media. La
media de la muestra es 36.5%, en 24 casos de la muestra registran 30% o

309
más conexiones morosas. En siete de los casos se reporta un porcentaje de
morosidad de 50 % o más; en un caso es de 7 por ciento.

Ilustración 2. Histograma del porcentaje promedio mensual de conexiones

domesticas morosas.

De acuerdo con los datos de la muestra, la morosidad en el pago de los

servicios de agua potable y drenaje es un fenómeno generalizado en el norte
de México a pesar de que para pagar una factura promedio se utilizaría
solamente 1.5% del ingreso promedio mensual. Estos datos sugieren que el
costo de los servicios no es el factor principal para explicar la morosidad en
el pago.

Pobreza y morosidad en el pago de los servicios del agua

Un posible argumento para explicar la morosidad en el pago podría ser que

este ocurre simplemente porque muchos hogares tienen un ingreso muy bajo

310
que no les permite pagar el servicio del agua. Esta hipótesis hace necesario
explorar si existe o no relación entre el porcentaje de población en pobreza
y las bajas tasas de la recaudación. Para probar esta hipótesis, se utilizó
la información sobre pobreza a nivel municipal reportada por el Consejo
Nacional de Evaluación (CONEVAL) para el año 2010.246 Se utiliza la
información de este año por dos razones, uno es que los criterios metodológicos
que el CONEVAL ha adoptado para la medición multidimensional de
la pobreza en México fueron deinidos de manera rigurosa en el periodo
2006 a 2009 y aplicados por primera vez en 2010, utilizando como fuente
el Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de
Ingresos y Gastos de los Hogares 2010 (MCS-ENIGH 2010) y la muestra
del Censo de Población y Vivienda 2010; adicionalmente, este año es más
cercano temporalmente al año de estudio (2008) que la segunda opción de
información disponible sobre pobreza (CONEVAL, Mapas de pobreza por
ingresos y rezago social, 2005). De acuerdo con los Lineamientos y los Criterios
Generales para la Deinición, la Identiicación y la Medición de la Pobreza,
publicados en el Diario Oicial de la Federación el 16 de junio de 2010, la
deinición de pobreza según los criterios establecidos por CONEVAL es
la siguiente: “La población en situación de pobreza multidimensional será
aquella cuyos ingresos sean insuicientes para adquirir los bienes y los
servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presente carencia
en al menos uno de los siguientes seis indicadores: rezago educativo, acceso
a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la
vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.”
Una primera aproximación gráica de esta relación se aborda en la
Ilustracióm 3; esta gráica sugiere una relación positiva entre el porcentaje de
población en situación de pobreza y el porcentaje de conexiones domésticas

246 CONEVAL Medición de Pobreza 2010 por municipio; consultado el 10 de noviembre de

2011: http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/medicion_pobreza_
municipal_2010.es.do.

311
con morosidad en pago. El porcentaje de conexiones morosas aumenta con
un mayor porcentaje de población viviendo en pobreza, resultado que es
bastante intuitivo: si la población no tiene ingresos suicientes tendrá más
diicultades para pagar por los servicios del agua.

Ilustración 3: Porcentaje promedio mensual de conexiones domésticas con demora de

pago y porcentaje de población en pobreza en 34 municipios de la muestra

312
 Con el propósito de determinar si existe una relación estadísticamente
signiicativa entre el porcentaje de población viviendo en situación de
pobreza y la morosidad en el pago de los servicios del agua, utilizamos
el coeiciente de correlación de Pearson. El resultado nos indica que esta
relación no es estadísticamente signiicativa (p=0.0957). Por lo tanto, no
podemos concluir que el porcentaje de la población que vive en pobreza
sea un factor relevante para explicar el no pago de los servicios del agua.
Existen entonces otros factores que explican el fenómeno de morosidad.
Sin embargo, el porcentaje de población en situación de pobreza solamente
proporciona una aproximación de la capacidad real del pago de los usuarios
del agua en una localidad. Un acercamiento más directo es medir la parte
del ingreso promedio que se utiliza para pagar la factura por servicios del
agua. Parece razonable esperar que si el agua es menos asequible, entonces
los usuarios serán menos puntuales en sus pagos. Para poder hacer este
análisis, se incluyó en la base de datos la información disponible sobre el
ingreso promedio por vivienda para cada municipio a los que abastecen los
organismos operadores de la muestra (CONAPO, 2005). Los valores se
ajustaron para actualizarlo al año de estudio (2008) utilizando los índices de
inlación para 2006 y 2007 del Banco de México (BANXICO). Los datos
actualizados se usaron para calcular la proporción del ingreso promedio
por vivienda necesaria para pagar una factura promedio de agua potable y
drenaje por municipio. La factura promedio se estimó a partir del consumo
promedio por vivienda reportado por los proveedores y las tarifas vigentes.
Es importante hacer notar que los promedios a nivel municipal no
nos permiten estudiar las especiicidades en la distribución del ingreso
y sus efectos sobre la capacidad de pago, sin embargo nos proporcionan
información suiciente para probar una hipótesis general de la relación
entre asequibilidad y morosidad en los municipios. La Ilustración 4 muestra
la relación entre las conexiones que presentan demora en sus pagos y la
fracción de ingreso que se requiere para pagar las facturas del servicio de

313
agua. Aunque no hay una relación fuerte entre la parte del ingreso necesario
para pagar el servicio del agua y el porcentaje de las conexiones que no
pagan a tiempo, esta igura sugiere que el porcentaje de conexiones morosas
tiende a aumentar cuando es mayor la parte del ingreso que es necesario
para pagar la factura promedio de servicios del agua. Sin embargo, como
se puede observar en la gráica, esta asociación no es muy fuerte y la línea
ajustada puede estar afectada por dos valores extremos.

Ilustración 4: Porcentaje de usuarios domésticos morosos y la fracción de ingreso de los

hogares promedio necesario para pagar las facturas de agua por municipio

El coeiciente de correlación de Spearman indica que no se puede

rechazar la hipótesis nula de independencia entre ambas variables (p=.5613);
consecuentemente, no se determina una relación estadística signiicativa

314
entre la proporción del ingreso que es necesario para pagar una factura
promedio y el porcentaje de morosidad en el pago de usuarios domésticos,
al menos para esta muestra de 34 municipios del norte de México.
Como se muestra por los resultados de estas dos pruebas estadísticas
simples, ni el porcentaje de personas viviendo en situación de pobreza ni la
proporción del ingreso promedio que se debe destinar para pagar una factura
promedio se asocian estadísticamente de manera clara con el porcentaje de
usuarios morosos que se registran en la muestra.

Contexto legal de los servicios del agua en tres

ciudades del norte de México

En esta sección resumimos brevemente los principales aspectos de los marcos

institucional y legal para los servicios del agua en México, enfocándonos
particularmente en tres municipios del norte. Estos contextos están deinidos
principalmente por las instituciones y leyes de agua, tanto federales como
estatales y son esenciales para entender el fenómeno de la morosidad.
De acuerdo con Sánchez Meza (2007), la gestión del agua en México
se inicio en 1888 con la Ley sobre Vías Generales de Comunicación (en la
que se regula el uso de lagos y ríos); posteriormente en el in del periodo
porirista se emite la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdicción
federal en 1910 y se relejó en la Constitución de 1917 con la creación de la
Comisión Nacional de Irrigación y la Secretaría de Recursos Hidráulicos,
con el propósito de consolidar la integración territorial y la identidad
nacional.
El agua para uso urbano, desde el periodo colonial y hasta la década
de 1930, se obtenía de acueductos coloniales, fuentes públicas, aguadores
y pozos particulares. Es hasta esa década de 1930 cuando el agua potable
se plantea como un problema nacional (Aboites, 1998). También hasta esa
época eran los gobiernos estatales y los municipios quienes se encargaban
de esos servicios. El gobierno federal no contaba con una política nacional

315
de abastecimiento de servicios de agua potable y saneamiento. En 1935 sólo
algunas ciudades mexicanas, entre ellas la ciudad de México y de manera
interesante la ciudad de Nuevo Laredo en Tamaulipas, contaban con agua
potable. El proceso centralizador se formalizó en 1948 con la creación de la
Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado (DGAPA) dependiente
de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH). Esta dependencia se
encargaba de la construcción y operación de los sistemas de agua potable y
drenaje de las ciudades mexicanas. La administración local de estos sistemas
se hacía a través de las juntas federales de agua potable, aunque controlada
por un representante de la SRH. En 1971 la SRH crea la Dirección General
de Operación de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado, cuyas funciones
se transieren a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas
(SAHOP) en 1976 (Pineda, 2004).
La descentralización de los servicios públicos en México fue plasmada
en la reforma del artículo 115 constitucional en 1983. En esta reforma
se deinieron de manera explícita varias de las responsabilidades de los
municipios en materia de planeación del suelo, servicios públicos, reglamentos
y autonomía presupuestal, entre otros aspectos (Pineda Pablos, 2004). Con
esta reforma se transiere la responsabilidad de proveer de servicios del
agua a los estados y municipios, quienes a su vez administran y inancian
a su agencia proveedora del servicio en sus múltiples distintas iguras:
Juntas Municipales, Sistemas, Comisiones estatales y/o municipales, etc.
Conforme a este nuevo marco, en abril de 2004 la Ley de Aguas Nacionales
fue enmendada. Desde entonces, los principales actores involucrados en la
gestión y el manejo de este recurso son:

• La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA);

• Los organismos de cuenca, a nivel regional;
• Los respectivos gobiernos y agencias de agua a nivel estatal; y
• Los municipios y proveedores de servicios de agua potable y
saneamiento.

316
 Aunque los sistemas urbanos del agua en México fueron formalmente
descentralizados en 1983, dos agencias federales (CONAGUA y la
Secretaría de Salubridad y Asistencia [SSA]) todavía regulan los
sistemas del agua mediante el establecimiento de normas oiciales para los
servicios y la calidad del agua para el consumo humano. Sin embargo, la
responsabilidad de hacer cumplir estas normas no está claramente deinida,
sino que se espera que sean aplicadas por la SSA, los gobiernos estatales y
la CONAGUA de acuerdo con sus “correspondientes esferas de autoridad”.
El siguiente nivel en la gestión del agua son los organismos de cuenca,
que son unidades técnicas especializadas en materia jurídica y administrativa
que depende directamente del director de la CONAGUA, con jurisdicción
sobre las cuencas regionales, según lo dispuesto en la ley y reglamentos, y
con presupuesto especíico y recursos establecidos por la CONAGUA.
El tercer nivel en la administración de los recursos de agua, son los estados
y las comisiones estatales, responsables de funciones tales como el desarrollo
y seguimiento de los programas estatales, la ejecución de acuerdos, y el
establecimiento de acuerdos de cooperación cuando sea necesario.
En el caso de los servicios de agua potable, drenaje y alcantarillado,
los responsables de proveerlos son los municipios, con regulación federal,
legislación estatal y leyes locales. El artículo 115 de la Constitución se reiere
a la prestación de los servicios públicos municipales y establece, entre otras
cosas, que: Los “municipios serán responsables de los servicios públicos”.
Para revisar el marco jurídico de los servicios de agua potable y saneamiento
es necesario entonces conocer las leyes estatales de agua y las leyes y/o
reglamentos que establecen las sanciones para enfrentar una alta morosidad.

Marco legal para el servicio de agua en Baja California, Chihuahua y

Tamaulipas

En Baja California son las comisiones estatales de servicios públicos (CESP)

las encargadas del suministro de los servicios de agua. Estas comisiones se

317
rigen por un consejo de administración estatal, el cual establece las reglas
operativas y aprueba los presupuestos anuales. El gobernador del estado es
el presidente del consejo y todos los directores son nombrados por él. Las
tarifas de agua y los aumentos son autorizados por el Congreso del estado
de Baja California.
La ley que rige los servicios del agua en Baja California (Ley que
reglamenta el servicio de agua potable en el Estado de Baja California),
fue aprobada en 1969. Esta ley ha sido modiicada dos veces. En 1999 el
artículo 95 fue modiicado para permitir sanciones por conexiones ilegales.
En 2003, el artículo 17, que establece las normas para el pago tardío de
los servicios de agua, fue modiicado para permitir las sanciones para los
usuarios industriales, sin embargo, este artículo establece claramente
que se prohíbe la suspensión de servicios y la desconexión a los usuarios
domésticos, escuelas y hospitales públicos.
En Chihuahua, la Junta Central de Agua y Saneamiento del estado
administra tanto a las juntas urbanas (Junta Municipal de Agua y
Saneamiento, JMAS) como rurales (Juntas Rurales de Agua y Saneamiento,
JRAS). La Junta Central se rige por un Consejo. El presidente y los
miembros de este consejo son funcionarios del estado nombrados por el
gobernador, aunque también invitan a participar a funcionarios federales.
La Junta Central aprueba los presupuestos anuales, estructuras y aumentos
de tarifas. Además ofrecen capacitación y asistencia técnica. Las juntas de
agua municipales de Chihuahua están formalmente descentralizadas del
gobierno estatal y se rigen por un consejo de administración, sin embargo
las tarifas, el presupuesto y el plan de infraestructura deben ser autorizados
por la Junta Central.
En Chihuahua no hay una ley estatal de agua, el marco jurídico para los
servicios de agua es proporcionado por diferentes artículos de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Chihuahua; la ley
estatal del medio ambiente (Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al

318
Ambiente del Estado de Chihuahua), la ley para los órganos del estado (Ley
de Entidades paraestatales del Estado de Chihuahua) y códigos estatales
(Código Administrativo del Estado de Chihuahua, Código Fiscal del Estado
de Chihuahua y El Código Municipal para el estado de Chihuahua). El
código municipal del estado de Chihuahua (artículo 1595) permite los cargos
por pago tardío de los servicios de agua, sin embargo, la desconexión no se
menciona en ninguna ley ni código. Se presentó desde 2006 una propuesta
de Ley de Aguas de Chihuahua en el Congreso del estado, pero no ha sido
discutida para su aprobación.
En Tamaulipas hay dos tipos de organizaciones para el suministro de
los servicios de agua: los consejos municipales (Comisiones Municipales de
Agua Potable y Alcantarillado, COMAPA) y las juntas de agua y aguas
residuales (Junta de Agua y Drenaje, JAD). La mayoría de los municipios
de Tamaulipas ha adoptado un modelo legal descentralizado (COMAPA).
Matamoros es el único municipio que sigue siendo centralizado con un
Consejo (JAD). Sin embargo, no hay una diferencia signiicativa en la
forma en que se administran las organizaciones. Tanto las COMAPA como
las JDA tienen un gerente y se rigen por un Consejo de Administración.
Como es habitual en los servicios de agua en México, el presidente del
consejo es el alcalde de cada municipio. Los consejos de las COMAPA y
de la JAD incluyen funcionarios municipales y estatales. La estructura
tarifaria e incrementos en las mismas son autorizados por el Congreso de
Tamaulipas (Ley Estatal del Agua, el artículo 25).
La Ley de Aguas del Estado de Tamaulipas (LAT) fue aprobada en
2006. Los artículos 151 y 195 de esta ley permiten la suspensión temporal
del servicio para los usuarios morosos, pero no establecen normas para
la desconexión pues se indica solamente la suspensión de servicios como
posibilidad; los usuarios morosos “pueden” ser penalizados.
En general, en los tres estados mexicanos que estudiamos aquí, las leyes
estatales de agua no establecen un marco adecuado para el reforzamiento

319
del pago por los servicios de agua. Especíicamente, en Baja California la
desconexión está simplemente prohibida; en Chihuahua la desconexión
incluso no se menciona porque no hay ley especíica para el agua o los
servicios del agua; y en Tamaulipas la “suspensión de los servicios del agua”
es solamente una posibilidad, pero no hay normas legales claras para la
desconexión del servicio debido a la morosidad. En resumen, el marco jurídico
para la aplicación del pago de agua de servicios no diiere signiicativamente
entre los tres estados analizados. Parece razonable esperar que, debido en
parte a esos inadecuados contextos legales, los organismos operadores del
servicio de agua no pueden hacer cumplir el pago por estos servicios, pues
en general, en las ciudades mexicanas estudiadas estos se consideran un
derecho y no un servicio para el que los usuarios tienen que pagar.

Tres casos de Morosidad en el pago de los servicios del agua: Tijuana,

Ciudad Juárez y Nuevo Laredo

Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana (CESPT)

El municipio de Tijuana se encuentra en el noroeste del estado de Baja

California, México. Limita al norte con el área metropolitana de San
Diego. De acuerdo con los resultados del Censo Nacional de Población,
el municipio contaba con una población de 1,559,683 habitantes en 2010
y una cobertura de agua potable del 97% de la población. La principal
fuente de agua (90%) para la ciudad es el río Colorado, ubicado a 250 km
de Tijuana. El acueducto Río Colorado - Tijuana fue construido en el año
1975 y ampliado en 1991. Aproximadamente, el 10% de las necesidades de
agua se suministran con el agua subterránea de tres acuíferos: río Tijuana,
La Misión y Rosarito.247

247 Ver el Plan Maestro de Tijuana para Agua y Saneamiento de Infraestructura, disponible
en: http://www.epa.gov/border2012/infrastructure/tijuana/index.html.

320
 La agencia responsable de la prestación de los servicios de agua y
saneamiento en Tijuana es la Comisión Estatal de Servicios Públicos de
Tijuana (CESPT). La CESPT también suministra servicios de agua para
la población de Rosarito, Baja California. La Comisión tiene su propio
director, pero en general se rige por un Consejo de Administración estatal.
Este Consejo establece las reglas operativas y aprueba el presupuesto anual.
El gobernador del estado es el presidente del Consejo y todos los directores
son nombrados por él. Las tarifas de agua y los aumentos son autorizados
por el Congreso del estado.
En 2008 la CEPT suministró el servicio de agua a 537,000 conexiones,
de las cuales aproximadamente el 90% (480,000) eran domésticas. El área
comercial de la CESPT Tijuana contaba con 380 empleados organizados
en seis departamentos, incluyendo un departamento de la facturación y de
recaudación que emplea a doscientos trabajadores.248 La CESPT factura el
servicio a sus clientes mensualmente. Desde 1997 la CESPT ha utilizado un
proceso automático de facturación, al que llama “facturación en sitio”. Este
proceso funciona como sigue: después de la toma de la lectura de consumo,
la lectura se liga a la base de datos del consumo de CESPT y registra como
error las lecturas que se diferencian notablemente del consumo de agua
promedio de una cuenta; si se conirma que no hay error, se imprime la
factura en el sitio de localización de la vivienda (usando un dispositivo
automático (ATP) y una impresora portátil) y se entrega inmediatamente.
Según funcionarios de CESPT, como resultado de un menor número de
errores de lectura de consumo de la facturación en sitio, el número de
quejas disminuyó (en promedio se tuvieron menos de cincuenta quejas de
facturación por mes para más de 48,000 conexiones). La facturación en
sitio es factible debido a que aproximadamente el 96% de las conexiones

248 Los datos del área comercial de la CESPT reportados en esta sección fueron recolectado
a través de entrevistas personales con José Rodríguez, llevadas a cabo en marzo de
2008.

321
domésticas son efectivamente medidas. Aproximadamente 3,000 conexiones
domesticas siguen sin ser medidas, por tanto pagan una tarifa única.
Una vez que los usuarios reciben la factura tienen veinte días para
pagar. La CESPT ofrece varias opciones para el pago de facturas de agua;
cuenta con nueve oicinas distribuidas por toda la ciudad y dos máquinas
de pago automático. Los clientes también pueden pagar en bancos, tiendas
de conveniencia y supermercados e Internet. Otra opción de pago son dos
oicinas móviles para las zonas más pobres de la ciudad. Las tiendas de
conveniencia cobran un cargo de 5 pesos por el pago de facturas de agua
y las otras opciones son gratuitas. No obstante, las tiendas de conveniencia
son los lugares más comunes para pagar las facturas de agua, ya que existen
alrededor de 150 tiendas distribuidas a lo largo de Tijuana y Rosarito.
A inales de 2007 la CESPT reportó oicialmente una eiciencia comercial
de 82%, calculando este indicador con base en la cantidad de dinero cobrado
con respecto al facturado. Sin embargo, si la eiciencia comercial es medida
como el porcentaje de los usuarios que no pagan a tiempo (como se reporta
en este estudio) este indicador cambia a 53%, es decir, cinco de cada diez
usuarios no paga a tiempo su factura mensual. Después del periodo de
veinte días para realizar el pago, el sistema de facturación de la CESPT
genera un aviso que se envía al usuario moroso sólo si su cuenta adeuda más
de 500 pesos mexicanos. En promedio se registran 2,500 usuarios morosos
mensualmente. La instalación de dispositivos de reducción de lujo es la
principal medida de reforzamiento del pago que implementa la CESPT.249
En 2008, el monto facturado sin cobrar por la CESPT ascendió a 600
millones de pesos. Esta cantidad es el equivalente a la facturación de tres
meses de servicios de agua para las ciudades de Tijuana y Rosarito, o el 27%
del presupuesto anual del organismo.

249 Entrevista personal con Hugo Martínez, responsable del Área de Facturación, CESPT,
9 de marzo de 2008.

322
 Un factor que explica el persistente alto número de morosos de Tijuana
es que el marco jurídico actual de Baja California no permite la desconexión
del servicio. La Ley de Aguas del estado permite solamente la reducción del
lujo. Adicionalmente, el artículo 162 de esa ley establece que los usuarios
domésticos deben irmar su aviso de corte y admitir el consumo de agua
antes de la aplicación de la desconexión, algo que usualmente los usuarios
morosos no aceptan hacer. Por otro lado, el gobierno estatal cada año emite
un decreto llamado “cero recargos”, por el cual todos los recargos por pago
tardío de las conexiones morosas se eliminan. Este edicto es válido en un
periodo que usualmente comprende de abril a diciembre, lo que signiica
que la mayoría de los recargos facturados en el año no se aplican.250 El caso
de la CESPT de Tijuana muestra claramente la forma en que el contexto
legal afecta al pago de los servicios de agua; en contraste con los usuarios
domésticos, la mayoría de los usuarios comerciales e industriales pagan sus
facturas de agua, pues de lo contrario, les es desconectado el servicio, lo cual
si es permitido por la Ley de Aguas estatal.

La Junta Municipal de Agua y Saneamiento (JDAS) de Ciudad Juárez,

Chihuahua

Ciudad Juárez se encuentra en el norte del estado de Chihuahua, en frontera

con la ciudad de El Paso, Texas. En 2010, la población de Ciudad Juárez
fue de 1,332,131 habitantes (Censo Nacional de Población 2010, INEGI),
con una previsión, según la CONAPO, de 1.6 millones para 2020. De
acuerdo con los datos del Censo, en ese mismo año el 97.6% de las viviendas
particulares habitadas de Ciudad Juárez contaba con agua entubada de la
red pública.

250 Entrevista personal con José Rodríguez, director del departamento comercial y factu-
ración, marzo 9 de 2008.

323
 La Junta Municipal de Agua y Saneamiento (JMAS) es el organismo
encargado de proporcionar los servicios de agua y saneamiento a la población
de Ciudad Juárez. El acuífero subterráneo denominado Bolsón del Hueco,
parte del sistema del Río Bravo, es la fuente de abastecimiento de agua
potable de la ciudad. El sistema de la JMAS extrae agua de 142 pozos;
esta agua es tratada con cloro para el consumo humano. Para diciembre de
2008, JMAS suministraba de agua a 372,483 conexiones; 96% de éstas eran
domésticas y 3.7% comerciales.
JMAS está formalmente descentralizado del gobierno del estado y se rige
por un consejo de administración, sin embargo las tarifas, el presupuesto y
el plan de infraestructura debe ser autorizado por la Junta Central de Agua
y Saneamiento del Estado de Chihuahua. Cabe señalar que en un período
de ocho años, la JMAS de Ciudad Juárez fue dirigida por cinco personas
diferentes (1999-2001, 2001-2002, 2002; 2002-2004; 2004-2007); en un solo
año (2002) JMAS tuvo tres directores diferentes. Este caso ilustra una alta
rotación de puestos directivos como resultado de una alta politización de los
servicios de agua.251
En Ciudad Juárez, el departamento de facturación y recaudación de la
JMAS tenía 306 empleados a inales de 2007. Las facturas de agua se envían
mensualmente. Los usuarios del agua tienen veinte días a partir del día de
la lectura del medidor a la fecha de vencimiento para pagar su factura. Los
usuarios del agua en Ciudad Juárez puede pagar en tres tipos de lugares: las
oicinas de la JMAS, bancos y supermercados. Las tiendas de conveniencia
hacen un cargo de 5 pesos por su servicio.

251 A pesar de que se solicitó y realizó una reunión formal con los funcionarios de la JMAS
el 22 de septiembre de 2008, estos se negaron a facilitar información sobre morosidad
en el pago argumentando que no estaban autorizados por la Junta Central de Agua y
Saneamiento del Estado de Chihuahua -JCAS. La JMAS también se negó a responder
al cuestionario que sirvió de base para la encuesta utilizada en este estudio; paradójica-
mente, la información se consiguió a través de la Subdirección de Planeación y Evalua-
ción de la JCAS.

324
 La JMAS de Ciudad Juárez aplica una estructura tarifaria compleja en
la que se deinen siete categorías de usuarios: tarifas ijas para las conexiones
domésticas sin medidor, usuarios domésticos con medidor, usuarios
comerciales, usuarios industriales, ediicios públicos, escuelas públicas y
el gobierno. Las tres últimas categorías generan una parte signiicativa de
la deuda irrecuperable. El consumo de agua de los usuarios domésticos se
clasiica en nueve rangos de consumo para los usuarios domésticos y 17
rangos para los demás usuarios. La combinación de un amplio número de
categorías de usuarios y una gran cantidad de rangos de consumo genera
una estructura tarifaria compleja. La tarifa más simple es la de los usuarios
domésticos con servicios no medidos; el cobro ijo es de 110 pesos. El cargo
mensual promedio del agua es 183 pesos.
La JMAS ofrece descuentos de hasta el 50% en el pago del agua y planes
de pago para los jubilados, ancianos, personas con discapacidad, y escuelas
públicas. Por ejemplo, en julio de 2008 el gobierno del estado implementó
un programa denominado “Juntos Podemos”, que concedía un 50% de
descuento para personas con discapacidad y personas mayores que lo
soliciten; más de 9,000 familias recibieron este descuento.252 JMAS también
autoriza planes de pago para los hogares pobres.
En Ciudad Juárez sólo uno de cada cuatro hogares paga el servicio de
agua a tiempo. JMAS aplica sistemáticamente la desconexión sólo para
los usuarios industriales y comerciales. Como consecuencia, las facturas
vencidas no se acumulan para estas dos categorías de usuarios. Por el
contrario, los usuarios domésticos tienden a acumular deudas importantes
para los servicios de agua sin pagar.
En Ciudad Juárez, al igual que en Tijuana, la JMAS desconecta sólo
conexiones con una deuda alta. En 2007 sólo el 5% de las conexiones
domésticas morosas fueron desconectadas por falta de pago. La desconexión

252 Ver http://www.agua.org.mx/content/view/5402/89.

325
selectiva se aplica aun cuando el artículo 1572 del código administrativo
del estado de Chihuahua indica que el usuario no está exento de pagar los
“derechos correspondientes” para el uso del agua. Sin embargo, puesto que
no existe una ley de agua en Chihuahua, es la JCAS quien ija las reglas
para las penalidades por morosidad en el pago. Para enero de 2009 el
alto porcentaje de morosidad llevó a la JMAS a desconectar entre 2,500
y 3,000 conexiones mensualmente. Es interesante comentar que algunos
usuarios ofrecieron un soborno a los empleados de JMAS para evitar la
desconexión; de hecho, el encargado de JMAS suplicó a usuarios morosos
que se abstuvieran de ofrecer sobornos.253
Al igual que otros proveedores de servicios de agua de México, la JMAS
implementa campañas de pago; su departamento comercial puede aprobar
descuentos de hasta el 35% de una deuda acumulada o hasta 10,000 pesos
mexicanos. Descuentos de más de 10,000 pesos deben ser aprobados por el
Consejo de la JMAS. Formalmente JMAS carga 1.5% de la cuenta atrasada
como honorario del pago tardío, pero la mayor parte de estas cargas se
eliminan durante las campañas de pago.
En 2007 la facturación no cobrada por la JMAS fue el equivalente a
15% de la cantidad total facturada por el organismo operador. Su deuda
total alcanzó mil millones de pesos en julio de 2009 o el equivalente a 120%
del presupuesto de la JMAS para 2007. Sin embargo, esta deuda incluye
las facturas pendientes de pago del sector público, las escuelas y casas y
ediicios abandonados, por lo que es muy probable que la cantidad que
puede ser efectivamente cobrada sea menor. Sin embargo, este es un gran
reto para la sostenibilidad inanciera de la JMAS.

253 Bien Informado, periódico local de Ciudad Juárez http://bieninformado.

com/?c=151&a=52907, accesado el 15 de julio de 2009.

326
Comisión Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (COMAPA) de
Nuevo Laredo, Tamaulipas

La ciudad de Nuevo Laredo se localiza en la región norte del estado de

Tamaulipas y colinda con las fronteras de los Estados Unidos y el estado de
Nuevo León. De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda
2010, tenía una población de 384,033 habitantes. Para ese año, el 96.7%
de las viviendas particulares habitadas del municipio contaba con agua
entubada de la red pública. La única fuente de agua para uso urbano en
Nuevo Laredo es el Río Bravo, que también sirve como frontera entre
México y los Estados Unidos. La entidad descentralizada responsable de
proporcionar agua potable y servicios de alcantarillado en Nuevo Laredo
es la Comisión Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (COMAPA-
Nuevo Laredo), establecida como tal en 2002. Para septiembre de 2007,
COMAPA-Nuevo Laredo proporcionaba el servicio a un total de 107,609
usuarios, que eran sobre todo usuarios domésticos (95%). Los usuarios
comerciales representan solamente 4.8%; mientras que los usuarios
industriales equivalen al 0.2 por ciento.
La legislación de Nuevo Laredo exige el establecimiento de un consejo de
administración para la COMAPA, integrado por el alcalde y representantes
del ayuntamiento y un consejo consultivo, un delegado del distrito,
funcionarios estatales y municipales, y un representante de la agencia estatal
de agua.
Como la mayoría de los organismos operadores de agua de México, la
COMAPA de Nuevo Laredo factura mensualmente. A la COMAPA le
toma un mes después de la medición para enviar las facturas de agua. Los
rangos de medición y facturación se organizan en siete secciones, seis de
ellas son para los usuarios domésticos y uno es para los usuarios comerciales
e industriales. Formalmente, los usuarios tienen 15 días para pagar, pero
debido a que la entrega de la factura toma varios días, los usuarios tienen en

327
realidad aproximadamente diez días para pagar a tiempo. COMAPA envía,
con la factura mensual, recordatorios de pago para los usuarios morosos
con una advertencia sobre un plazo de desconexión de dos meses después
del vencimiento de una factura sin pagar. Hay pocas opciones para pagar
los servicios de agua en Nuevo Laredo; los usuarios pueden pagar en las
oicinas de la COMAPA en tres oicinas ijas. Sólo durante las campañas
de pago la COMAPA abre oicinas móviles de pago. Los usuarios también
pueden pagar en los supermercados, que cobran 5 pesos por cada factura.
La COMAPA de Nuevo Laredo utiliza una estructura tarifaria compleja
que incluye 43 rangos de consumo y seis categorías de usuarios: doméstico,
comercial, industrial, público, empleados de la COMAPA y jubilados.
Dos categorías incluyen a usuarios con tarifas del agua subvencionada
(empleados de la COMAPA y jubilados). Con las tarifas vigentes en 2007, la
factura promedio del agua para el consumo medido era de aproximadamente
156 pesos. Un alto porcentaje (36%) de los usuarios del agua pagan una
tarifa ija de 200 pesos. Esto signiica que mientras los usuarios con medidor
gastan en promedio un 3% del ingreso familiar del hogar promedio local en
agua, los usuarios de tarifa ija gastan el equivalente a 4%. Sin embargo,
los gastos de agua son bajos en comparación con otros servicios tales como
electricidad, gas o teléfono. Por ejemplo, la factura de electricidad de
400kWh es de aproximadamente 200 pesos.
A pesar de que la Ley de Aguas el Estado de Tamaulipas establece
que nadie puede estar exento del pago por el servicio, las dependencias
municipales y estatales no pagan por el servicio del agua. Del mismo modo,
los ediicios públicos, como las prisiones y las oicinas estatales y municipales
tampoco pagan. Solamente las escuelas pagan parcialmente por el agua tras
un acuerdo entre la COMAPA y la Secretaría de Educación Pública (SEP),
pero este pago sólo cubre parte del costo del servicio.
En Nuevo Laredo el alto porcentaje de morosidad se enfrenta por medio
de la desconexión del servicio y el cobro de una tarifa de reconexión, que

328
no se aplicaba antes de septiembre de 2007. Aproximadamente trescientos
clientes son desconectados cada semana, cifra que representa una pequeña
parte del número total de conexiones morosas (33,000). La cuota de
reconexión para los usuarios domésticos es de 250 pesos. Formalmente,
la COMAPA de Nuevo Laredo carga el 2.7% del total de la factura por
demora, sin embargo, la mayoría de los contribuyentes con retardo de pago
consiguen un 100% de descuento sobre los cargos de morosidad en las
campañas de pago.
Nuevo Laredo reporta bajas tasas de eiciencia de recolección:
aproximadamente la mitad de los usuarios domésticos no pagan su recibo de
agua a tiempo. En julio de 2009 COMAPA informó que 38,000 conexiones
(33% de todos los usuarios) debían 78 millones de pesos por los servicios
de agua.254 Una de las razones principales detrás de la deuda tan alta en
COMAPA es que su base de datos del cliente no se ha actualizado.255
Muchas viviendas deshabitadas o abandonadas siguen siendo facturadas
con tarifas ijas porque su consumo es no medido o tienen medidores sin
funcionar.256 En 2008 COMAPA inició esfuerzos para depurar su base de
datos de los usuarios mediante la eliminación de conexiones inexistentes,
por ejemplo, viviendas abandonadas.
Al igual que la CESPT en Tijuana, un reto importante para la COMAPA
de Nuevo Laredo es poner en práctica medidas eicaces de reforzamiento
del pago, principalmente una desconexión selectiva eicaz y tarifas de agua
sostenibles, que el contexto político limita hasta ahora.

254 El Mañana, periódico local, 21 de julio de 2009, consultado el 30 de julio de 2009.

255 Entrevista personal con Sanjuana Candanosa, Gerente Financiero de COMAPA Nue-
vo Laredo, 13 de marzo de 2008.
256 Op cit.

329
Reflexiones finales

El factor de mayor riesgo para la sostenibilidad inanciera de los proveedores

de servicios del agua en la región norte de México son sus bajas tasas
de cobro, la gran mayoría reporta una alta morosidad en el pago y por
consiguiente una baja eiciencia comercial. El alto porcentaje de clientes
que no pagan por los servicios de agua y, peor aún, la baja probabilidad
de recuperación de las deudas de usuarios morosos pone en cuestión la
sostenibilidad inanciera de los servicios de agua potable y saneamiento en
el norte de México.
Como se muestra en este trabajo, a partir de un análisis estadístico
descriptivo de 34 municipios, no existe una relación determinante entre
población en pobreza y morosidad en el pago; ni tampoco una relación
clara entre la proporción de ingreso necesaria para pagar por una factura
promedio de servicios del agua (que en términos comparativos y de
estándares internacionales puede considerarse asequible) y morosidad en el
pago. Consecuentemente, no puede airmarse que la morosidad en el pago
se deba, de manera relevante, a bajos niveles de ingreso o tarifas muy altas.
En contraste, los tres estudios de caso (Tijuana, Ciudad Juárez y Nuevo
Laredo) nos muestran como la existencia de un marco legal e institucional
laxo en cuanto al reforzamiento del pago de estos servicios diiculta un
manejo eiciente y sostenible de los servicios del agua en la región. En
general, nuestra principal conclusión es que el marco legal e institucional
local (es decir, las leyes de agua locales, reglas, normas y circunstancias
políticas) es la principal razón que explica una alta morosidad en el pago de
los servicios de agua.
Nuestro análisis de tres casos de estudio muestra que los usuarios de
servicios del agua no pagan su recibo a tiempo por varias razones: un débil
reforzamiento del pago que los obligue a pagar, la falta de orientación
comercial de los proveedores que va en contra de la aplicación de sanciones

330
económicas por morosidad en el pago, y los incentivos perversos de las
campañas de pago. Las campañas del pago, que exentan a los usuarios
morosos de los recargos por morosidad y les otorgan descuentos de su
adeudo por consumo, se constituyen en incentivos económicos que fomentan
la morosidad en el pago o incluso el no pago deinitivo por periodos de
varios años.
La morosidad en el pago afecta a la calidad de los servicios de agua, como
puede verse en la falta de un mantenimiento adecuado debido a problemas
inancieros. Pero lo más importante, la morosidad y la falta de pago de agua
tienen como resultado el uso no sostenible del agua en una región como la
del norte de México, que sufre de escasez.

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332
 Disponibilidad de agua para
nuevos desarrollos urbanos en
la legislación española
Juan Antonio Chinchilla Peinado
Profesor Contratado, Doctor de Derecho Administrativo
(Profesor Titular Acreditado)
Universidad Autónoma de Madrid
[email protected]

Resumen

El artículo analiza, a la luz de la Directiva Marco de Agua y su trasposición

en España, cómo la legislación urbanística regula el procedimiento de
aprobación de los instrumentos de planeamiento que prevén nuevos
desarrollos urbanos, con el in de comprobar si queda garantizado el
abastecimiento de agua potable y cuál debe ser el caudal garantizado.

Palabras clave: recursos hídricos, planeamiento urbanístico, desarrollo

sostenible.

Introducción. El problema de la demanda de

agua

1. Es un lugar común, pero absolutamente incuestionable, airmar que en

las últimas décadas en España se ha producido un desmesurado desarrollo
urbanístico (Menéndez Rexach, 2009, 98 y ss.) fundamentalmente en
333
los municipios costeros y en el entorno de los grandes núcleos urbanos.
En este sentido, dicho crecimiento debe caliicarse en España como
“signiicativamente” descontrolado257, puesto que si bien el porcentaje
de variación de población entre 2001 y 2009 fue del 14,4% (46,745,807
habitantes en 2009), el índice de variación en la ocupación del suelo (zonas
en construcción o suelo transformado) experimentó una variación entre 2000
y 2006 del 68,9%258, estando dicho crecimiento claramente desvinculado de
la necesidad real de vivienda de la población.

2. Esta realidad, entre otros problemas relacionados con el desarrollo

urbanístico (in)sostenible, ha focalizado la atención en una cuestión decisiva:

257 Entendiendo por tal aquella expansión urbana en la que la tasa de cambio del uso del
suelo de rústico a urbano es superior a la tasa de crecimiento demográico de una deter-
minada zona durante un período determinado, Agencia Europea de Medio Ambiente,
La expansión urbana descontrolada en Europa, núm. 4/2006, donde se airma categóricamen-
te que la expansión urbana descontrolada ha acompañado al crecimiento de las ciudades
europeas durante los últimos cincuenta años.
258 Según las referencias suministradas por el Sistema de Información Urbana de la Dirección
General de Suelo y Políticas Urbanas del Ministerio de Fomento (http://siu.vivienda.es/
siu2/PortalSiu.html#app=ea6e&c692-selectedIndex=0&bdf6-selectedIndex=0&ee1b-
selectedIndex=0&ad5e-selectedIndex=0&4c87-selectedIndex=2) , a partir de los datos
relejados en CORINE Land Cover. En este sentido, el Observatorio de la Sostenibi-
lidad en España, en su Informe de 2010, precisa como conclusión (pág. 323) que “…
en España, en el año 2006 se superó el millón de ha artiiciales (1,017,400 ha), lo que
supone una ocupación del 2,01% del territorio español. Este resultado procede de una
artiicialización intensiva en los últimos diecinueve años, principalmente en el periodo
2000-2006, los años de mayor efervescencia del pasado boom inmobiliario. En dicho
periodo 2000-2006, la artiicialización del suelo casi duplicó el ritmo de crecimiento del
anterior periodo con datos, 1987-2000, hasta llegar a una tasa de crecimiento acumula-
do en el periodo 1987-2006 de un 51.87%. Se ha crecido en seis años, de 2000 a 2006,
lo mismo que en los trece anteriores años, de 1987 a 2000. Y se puede constatar que
España ha crecido en los últimos diecinueve años la mitad que en toda su historia hasta
1987. Este fuerte aumento se dio prácticamente en todas las CCAA, y especialmente en
las provincias costeras, reforzando el fenómeno de litoralización. Además, la formación
de las supericies artiiciales en el periodo 1987-2006 procedió principalmente de zonas
agrícolas (62%) y en menor medida de bosques y áreas semi-naturales (25%)…”

334
la disponibilidad de los recursos hídricos259. Resulta evidente que si no hay
agua no puede (o no debería) ediicarse260. La Estrategia Territorial Europea
(Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE)261
explicita (apartado 144) que “las diicultades para garantizar el suministro
de agua van probablemente a multiplicarse en el futuro, tanto desde un
punto de vista cuantitativo como cualitativo. Debido a una contaminación
constante, a una utilización exagerada y a una mala gestión, la calidad de los
recursos hídricos se ha deteriorado…”. Por su parte, la Directiva Marco del
Agua establece entre sus objetivos, artículo 1, el promover un uso sostenible
del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos
disponibles con el in de contribuir, entre otros extremos, a garantizar el
suministro suiciente de agua supericial o subterránea en buen estado, tal y
como requiere un uso del agua sostenible, equilibrado y equitativo, si bien
no concreta cuál deba el caudal de tal suministro.
Es cierto que en los últimos años se constata una tendencia hacia un
uso más eiciente del agua (fundamentalmente por una mejora en las
infraestructuras), pero el aumento de la población y la incertidumbre sobre la
disponibilidad futura de recursos hídricos exige una adecuada coordinación

259 En este sentido, ya el Considerando 4 de la Directiva 2000/60/CE, por la que se esta-

blece un Marco comunitario de actuación en el ámbito de las políticas de aguas (DMA),
precisa que “…las aguas de la Comunidad están sometidas a la creciente presión que
supone el continuo crecimiento de la demanda de agua de buena calidad en cantidades
suicientes para todos los usos…”
260 En este sentido, se ha llegado incluso a airmar por Blanes Climent, 2011, 47, que tal
situación supondría una vulneración de los derechos constitucionales a la protección del
medio ambiente, artículo 45 de la Constitución, y a una vivienda digna, artículo 47 de la
Constitución.
261 Acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio
en Potsdam, mayo de 1999. El apartado 81 precisa que “…Los cinco aspectos siguientes
son decisivos para el desarrollo sostenible de las ciudades: el control de la expansión
urbana; la mezcla de funciones y grupos sociales (en particular, en las grandes ciudades,
donde una parte creciente de la población se ve amenazada por la exclusión social); la
gestión inteligente y economizadora de los recursos del ecosistema urbano (en particu-
lar, el agua, la energía y los residuos)…”.

335
entre la planiicación territorial y la planiicación hidrológica con el in de
garantizar la disponibilidad de agua para el consumo humano en condiciones
de cantidad y calidad adecuadas. En efecto, en el año 2008 la captación total
de agua para abastecimiento urbano alcanzó en España 3,757 hm3, lo que
supone una media de 154 litros por habitante y día en el año 2008262. Un
simple mantenimiento en la tendencia de incremento demográico supondrá
en un futuro próximo una signiicativa disminución de tal disponibilidad. El
calentamiento global es un hecho incuestionable que provocará cambios en
la distribución espacial y temporal de las precipitaciones y consecuentemente
afectará de manera adversa a los recursos hídricos. Se han llegado a prever
escenarios donde se reduzcan los recursos hídricos entorno a un 15-20%
(Cañada Torrecilla, Galán Gallego, Fernández García, 2010, 349 y ss.)263,
lo que ocasionará situaciones de déicit hídrico insolubles que deberán ser
tenidos en cuenta en un futuro por los distintos planiicadores urbanísticos
a la hora de dimensionar los futuros desarrollos urbanos o rediseñar los ya
existentes.

262 Datos del Observatorio de la Sostenibilidad en España en su Informe de 2010 (pág.

250). Allí se precisa que “…en el periodo 1996-2008 la captación total de agua para
abastecimiento urbano se incrementó un 19%. La captación de aguas para desalación y
captación de aguas subterráneas fueron las principales responsables de este aumento,
experimentando crecimientos de 132% y 105%, respectivamente. Por el contrario, desde
2003 la tendencia de la captación total de agua para abastecimiento urbano fue descen-
dente, con un importante descenso en la captación de aguas supericiales (15%)…”
263 Quienes ponen de relieve que “…las proyecciones del clima futuro, recogidas en el
último Informe del IPCC, muestran como la Cuenca Mediterránea será una de las re-
giones que, en mayor medida, sufrirá los efectos negativos del Cambio Climático (IPCC,
2007)…. Respecto a las precipitaciones, cabe señalar que, si bien las tendencias de cam-
bio no son uniformes, todos los modelos coinciden en una reducción signiicativa de los
totales anuales con el tiempo… Por otro lado, junto a este descenso de las precipitacio-
nes, se prevé un aumento en la frecuencia, duración e intensidad de las sequías, riesgo
climático con especial incidencia en la Península Ibérica, en general, y en la Meseta
Meridional, en particular, puesto que esta región es uno de los espacios peninsulares
que, con mayor frecuencia y, efectos más negativos, padece secuencias secas. Los cam-
bios producidos en estos elementos climáticos afectarán a otras variables del ciclo hi-
drológico, como la escorrentía o la recarga de acuíferos, lo que causará una disminución
de las disponibilidades de agua y un aumento de la demanda en los sistemas de regadío,
en el futuro…”

336
 A ello debe sumarse una más que puntual situación de incumplimiento de las
previsiones legales por parte de algunos poderes públicos que han aprobado
(o no han controlado de forma efectiva) instrumentos de planeamiento que no
tenían garantizado un abastecimiento suiciente, y cuya efectiva implantación
ha requerido actuaciones posteriores ad hoc para solucionar dicho déicit264.
En este contexto debe situarse la Resolución del Parlamento Europeo de 26
de marzo de 2009, sobre el impacto de la urbanización extensiva en España
en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente
y la aplicación del Derecho comunitario265, originada entre otros extremos
en la denuncia sobre más de 250 urbanizaciones proyectadas o en fase de
construcción que en principio no disponían de recursos hídricos suicientes
(ubicadas fundamentalmente en Andalucía, Castilla-La Mancha, Madrid,
Murcia y la Comunidad Valenciana). En dicha Resolución se concluye (3ª)
que “…las autoridades regionales competentes ... deben detener y anular
todos los desarrollos urbanísticos en curso que no han respetado o aplicado
los criterios establecidos por el Derecho comunitario, principalmente por lo
que se reiere… al cumplimiento de las disposiciones en materia de agua y
medio ambiente”; a la vez que se airma (21ª) que “…no se ha acotado en
la legislación urbanística en vigor, ni por las autoridades competentes, la
deinición de “interés general”, amparándose en este concepto la aprobación
de proyectos insostenibles, desde un punto de vista medioambiental,
obviándose en algunos casos evaluaciones de impacto medioambiental e
informes de la correspondiente Confederación Hidrográica con carácter
negativo…”.

264 Un ejemplo paradigmático se encuentre en los desarrollos urbanísticos del municipio

toledano de Seseña en el ámbito del PAU El Quiñón, en las inmediaciones de la co-
rona sur de Madrid. Si bien el municipio está integrado en el sistema de abastecimiento
desde el embalse de Picadas, la ejecución del PAU ha requerido a posteriori la ejecución
de obras en el embalse de Almoguera para poder garantizar el abastecimiento a una
urbanización de 13.508 viviendas, donde en la actualidad sólo 2.000 viviendas tienen
garantizado el abastecimiento de agua.
265 Publicada en el Diario de la Unión Europea de 6 de mayo de 2010

337
3. Este contexto exige comprobar si el ordenamiento jurídico español
establece, por lo que aquí interesa, de una parte los procedimientos necesarios
para garantizar y hacer efectivo que los nuevos desarrollos urbanísticos y
por ende los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico que les
otorguen cobertura se diseñan e implantan sólo si cuentan previamente con
los recursos hídricos suicientes. Y de otra parte, comprobar si se establecen
los procedimientos necesarios para garantizar que tales recursos hídricos
efectivamente lleguen en condiciones de calidad y caudal adecuado a los
usuarios inales. Y en caso de que la respuesta sea negativa, proponer
algunas soluciones.

El planeamiento urbanístico y la garantía de la

disponibilidad de recursos hídricos

El suministro de agua potable y la evacuación de las aguas residuales

como uno de los elementos deinitorios del suelo urbanizado

4. El Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto

Legislativo 2/2008, de 20 de junio, establece como uno de los criterios
básicos de utilización del suelo que se deben cumplir en su ordenación el
de la garantía de suministro de agua, artículo 10.1.c). Como se ha puesto
de relieve266, en la legislación urbanística española constituye una norma
jurídica profundamente arraigada la exigencia de que el suelo cuente, entre
otros elementos, con suministro de agua potable y con evacuación de aguas
residuales para que éste tenga la condición de suelo urbano (solar) y, como
consecuencia directa de la concepción estatutaria de la propiedad, pueda
resultar ediicado.

266 Por Menéndez Rexach, 2009, 101, quien precisa con gran realismo que produce sonrojo
tener que recordar (y explicitar como principio) dicha regulación, pero que ello es con-
secuencia inevitable de su continuo y reiterado incumplimiento.

338
5. En efecto, el artículo 12.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008
precisa que “se encuentran en la situación de suelo urbanizado el integrado
de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los
núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén
o no ediicadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la
legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que
las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento”.
En tales suelos, los artículos 6.d) y 8.b) reconocen al propietario del suelo
el derecho a ediicar en los términos ijados por la ordenación territorial y
urbanística. A su vez, una interpretación conjunta de los artículos 12.2.b) y
14.1.a.1) del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) de 2008 conlleva
a conigurar como suelos rurales “transitorios” —suelos urbanizables— a
aquellos respecto de los que los instrumentos de planeamiento prevean
su transformación urbanística a través de la ejecución de actuaciones de
nueva urbanización que doten al suelo de las infraestructuras, dotaciones
públicas y redes de servicios necesarias para que las parcelas resulten
ediicables. Y tales suelos urbanizables sólo deben ser aquellos que resulten
indispensables para satisfacer las necesidades que lo justiiquen y puedan
resultar suicientemente dotados de las infraestructuras y servicios que son
propios del medio urbano, artículos 10.1.a) y artículo 2.2.c) TRLS. Esto
es, el hecho urbano demanda que sólo puedan transformase aquellos suelos
que vayan a estar dotados de las infraestructuras necesarias para posibilitar
el abastecimiento de agua potable y la evacuación de aguas residuales, y
tengan garantizado el caudal de recursos hídricos necesarios.

6. Desarrollando estas previsiones de la legislación básica estatal, p.e., la

Ley 9/2001, de Suelo de la Comunidad de Madrid conigura al suelo urbano
como aquel integrado en la trama urbana que cuente con los servicios
de abastecimiento de agua y evacuación de aguas residuales conectados
ambos a las correspondientes redes públicas, artículo 14.1. A su vez, el
suelo urbanizable se deine, artículo 15, como aquel que será objeto de
339
transformación mediante su urbanización. Y entre las obras de urbanización,
artículo 97.2, se comprenden, de una parte, las obras para el suministro de
agua, en las que se incluyen las de captación cuando fueran necesarias, de
distribución domiciliaria de agua potable, de riego y de hidrantes contra
incendios, apartado c), y de otra parte, las obras de saneamiento, que
comprenden las relativas a colectores generales y parciales, acometidas,
sumideros y atarjeas para aguas pluviales y estaciones depuradoras,
apartado b).

La dotación mínima de agua para los desarrollos urbanísticos.

La interdependencia de la legislación hidrológica y la legislación
urbanística.

7. La Directiva Marco del Agua no concreta cuál deba el caudal de tal

suministro. A nivel de derecho nacional la única previsión, si bien con
un carácter notablemente impreciso, se contiene en la normativa sobre la
calidad que deben tener las aguas para su consumo humano, establecida
por el Real Decreto 140/2003, de 7 de febrero. Allí se precisa, artículo 7,
que la dotación de agua deberá ser suiciente para las necesidades higiénico-
sanitarias de la población y el desarrollo de la actividad de la zona de
abastecimiento, estableciendo como objetivo mínimo que la misma pueda
proporcionar cien litros por habitante y día. Esto es, se establece un objetivo
mínimo que sería deseable cumplir, pero no se está ijando una concreta
cifra de carácter vinculante267.

267 Frente a lo que resultaba tradicional en el Derecho histórico español, como ha pues-
to de relieva Menéndez Rexach, (2009, 98). El proyecto de Código de Aguas de 1859
establecía en su artículo 198 una dotación de 58 litros por día y habitante, lo que sería
asumido por los artículos 211 y 212 de la ley de Aguas de 1866, que determinaba que la
dotación sería de cincuenta litros diarios por habitante, de los que veinte litros deberían
ser potables, reiterándose dicha cifra en los artículos 164 y ss., de la Ley de Aguas de
1879. El Estatuto Municipal de 1924 consideró, artículo 185, como dotación necesaria
doscientos litros por habitante y día en las ciudades y 150 litros en los núcleos rurales,
reiterándose dicha previsión en el artículo 39 de Reglamento de Obras, Servicios y Bie-
nes de las Entidades Locales de 1924.

340
8. Serán los planes hidrológicos los que deban ijar, en atención al objetivo
genérico de satisfacer las demandas de agua, artículo 40.1 del Texto Refundido
de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20
de julio, la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales
y futuros, artículo 42.1.b.c), respetando siempre el caudal ecológico268. En
concreto debe identiicar la demanda actual, así como la demanda en los
escenarios de 2015 y 2027, precisando los recursos disponibles para tales
demandas actuales y previstas, e identiicará las demandas que no puedan
ser satisfechas con los recursos disponibles.
Y en esa ijación, los planes hidrológicos deberán tomar en consideración,
a tenor del artículo 14.1 del Real Decreto 907/2007, por el que se aprueba
el Reglamento de Planiicación Hidrológica, las previsiones de los planes
urbanísticos. En concreto, el cálculo de la demanda de abastecimiento a
poblaciones se basará, teniendo en cuenta las previsiones de los planes

268 El mismo debe conigurarse como el mantiene como mínimo la vida piscícola que de
manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera,
artículo 42.1.b.c). Ello signiica, simplemente, que debe garantizarse la existencia de
una corriente circulante mínima para la conservación del ecosistema luvial, impidiendo
que tales aguas puedan ser destinadas a cualquier uso. Sólo las aguas que sobrepasen
dicho caudal ecológico podrán ser objeto de aprovechamiento por el hombre. Por ello
el mantenimiento del caudal ecológico prevalece sobre los distintos usos sometidos a
concesión administrativa, que verán impedido el otorgamiento de nuevas autorizaciones
o concesiones o verán limitado (restringido) en este punto la disponibilidad de agua para
las ya existentes salvo por lo que se reiere al abastecimiento a poblaciones, artículo 59.7
TRLAg. Se conigura así el mantenimiento del caudal ecológico como una limitación
medioambiental de todas las autorizaciones y concesiones otorgadas sobre la cuenca.
El caudal ecológico mínimo debe establecerse en el Plan Hidrológico de Cuenca corres-
pondiente. Esta coniguración implica, respecto de los Planes Hidrológicos de Cuenca,
que deben incluir unos caudales mínimos y máximos, la distribución temporal de los
mismos, unos caudales de crecida y una tasa de cambio, superándose así el porcentaje
ijo para todos los meses que establecía la anterior legislación. Posteriormente debe pro-
cederse a la implantación del caudal ecológico, en su caso, mediante la revisión de las
concesiones ya otorgadas, dando lugar a las indemnizaciones correspondientes, artículo
65.1 TRLAg, siempre y cuando se haya estado realizando una utilización racional del re-
curso otorgado. Otra vía a través de la que puede llegar a establecerse el caudal mínimo
ecológico son los Programas de Medidas previstos por la DMA y el artículo 92 quarter
TRLAg, ya que los mismos también permiten la revisión de las concesiones otorgadas.
El proceso de implantación del régimen de caudales ecológicos se desarrollará conforme
a un proceso de concertación que tendrá en cuenta los usos y demandas actualmente
existentes y su régimen concesional, así como las buenas prácticas.

341
urbanísticos, en evaluaciones demográicas, económico productivas,
industriales y de servicios, e incluirá la requerida por industrias de poco
consumo de agua situadas en los núcleos de población y conectadas a la
red municipal. En estas evaluaciones se tendrá en cuenta tanto la población
permanente como la estacional, así como el número de viviendas principales
y secundarias por tipologías. Asimismo se considerarán las dotaciones
domésticas básicas y las previsiones de las administraciones competentes
sobre los efectos de cambios en los precios, en la eiciencia de los sistemas de
abastecimiento y en los hábitos de consumo de la población. Esa asunción
de los datos de crecimiento de población prevista por los instrumentos de
planeamiento urbanístico debe complementarse con la evaluación de la
posible incidencia del cambio climático sobre los recursos hídricos, artículo
2.4.6 de la Instrucción de Planiicación Hidrológica, aprobada por Orden
ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, analizando los diversos escenarios y
la posible reducción de las aportaciones de agua269.
En este sentido, p.e., el borrador de Plan Hidrológico de la Demarcación
del Duero (parte española) —versión noviembre 2010—, precisa que la
demanda total actual de agua para abastecimiento de poblaciones se estima
en 329 hm3 anuales, con una dotación de agua promedio en el ámbito de
402 litros diarios por habitante permanente, y 363 litros por habitante
equivalente270. La demanda total de agua para abastecimiento de poblaciones
en el horizonte temporal 2015 se estima en 262 hm3 anuales, mientras que la

269 El desarrollo reglamentario del contenido de los Planes Hidrológicos determina que es-
tos deban conigurarse, como ha descrito gráicamente Menéndez Rexach, Ángel, 2009,
99, como verdaderos “códigos de datos, programas y medidas de gran alcance y difícil
consecución”.
270 No obstante, en la generalidad de los supuestos las concesiones otorgadas por la Con-
federación Hidrográica del Duero ijan una dotación de 250 litros diarios por habitante.
Así, p.e., Resolución de 2 de mayo de 2011, sobre modiicación de características de un
aprovechamiento de aguas públicas con destino a abastecimiento, en el término munici-
pal de Muriel de la Fuente (Soria) MC/C-2146-2009-SO; o la Resolución de 2 de mayo
de 2011 del expediente CP-1517/2009-PA (ALBERCA-UTE/INY) de concesión de un
aprovechamiento de aguas subterráneas con destino a abastecimiento, en el término
municipal de Espinosa de Villagonzalo (Palencia).

342
demanda total de agua para abastecimiento de poblaciones en el horizonte
temporal 2027 se estima en 250 hm3 anuales, ijándose una dotación de agua
promedio de 310 litros diarios por habitante271.

9. La legislación urbanística estatal no contiene previsión alguna sobre

cuál deba ser la dotación mínima de suministro de agua por habitante que
deba tener el suelo caliicado como urbano o urbanizable. En la legislación
autonómica, por el contrario, existen algunos ejemplos (fundamentalmente
en la Comunidad Valenciana, Canarias y Cantabria) (Menéndez Rexach,
2009: 101) donde sí se contienen referencias a la determinación de la
dotación de agua para abastecimiento, si bien su cuantiicación se remite
de una u otra forma al propio instrumento de planeamiento general, que
debe determinar la dotación a partir de su diagnóstico prospectivo sobre la
disponibilidad del recurso hídrico (obteniendo tal dato de los instrumentos
de planiicación hidrológica) y la población actual y prevista.
P.e., el Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana
de Valencia, sometido a información pública por Acuerdo del Pleno de
24 de septiembre de 2010 airma al respecto que “…En este sentido, se
destaca la evolución experimentada en el abastecimiento de un continuo y
sostenido ahorro de agua en el consumo de los abonados de la Ciudad de
Valencia, por lo que de acuerdo con ello, se ve adecuada la reducción de la
dotación individual, considerándose razonable la adopción de la dotación
media contemplada en el Plan de Sequía de la Confederación Hidrográica
del Júcar (320 l/hab/día). Por otro lado, de los datos disponibles y de las
estimaciones elaboradas respecto a la población, que se cifra de 1,080,000
habitantes correspondiente en el horizonte del Plan —que en caso del
abastecimiento incluyen además de la censada las cifras relativas al aumento

271 Anejo 5. Demandas de Agua, págs. 69 y ss. El descenso en la demanda se anuda al casi
nulo crecimiento poblacional previsto y la mejora de la eiciencia en la gestión a través de
nuevas o renovadas estructuras.

343
poblacional previsible más la población lotante— permiten establecer un
volumen anual de consumo de 126.4 hm3, lo que representa un margen de
seguridad respecto al volumen concesional actual del 15%. Es decir, en la
nueva revisión del PGOU, la reducción de dotaciones unitarias implica un
ligero incremento del margen que ofrecen las concesiones respecto de los
volúmenes previstos al inal del periodo, pero dado que este incremento
no es cuantitativamente relevante, se mantiene la necesidad de seguir
disponiendo de los mismos caudales concesionales que hasta ahora se tienen
otorgados para la Ciudad de Valencia, con un total de 4.60 m3/s como suma
de las: - Concesiones de aguas del Turia 0.95 m3/s. - Concesiones de diversos
pozos 0.65 m3/s. - Concesiones aguas del Júcar 3.00 m3/s. Previsión a la que
cabe añadir la disponibilidad, independientemente de las concesiones, de 3
m3/s de reserva del río Júcar para las poblaciones del entorno metropolitano
de Valencia, con lo que la previsión efectuada en orden a la propuesta
de revisión del Plan General, se resume en la tabla resumen siguiente. -
Población (hab. censados + aumento previsible + lotantes): 1,080,000
- Dotación (l/hab/día): 320 - Volumen de consumo anual (hm3): 126.14 -
Caudales concesión (m3/s): 4.60.

10. Cabe apreciar, por tanto, una interdependencia entre la normativa

urbanística y la normativa hidrológica. La adecuación del instrumento de
planiicación hidrológica requiere partir de las previsiones de incremento
de población estimadas por los instrumentos de planiicación urbanística.
Pero a su vez, la previsión de incremento que ijen tales instrumentos de
planiicación urbanística sólo será adecuada si está basada en las previsiones
del instrumento de planiicación hidrológica. Pero esta interdependencia no
constituye un circulo vicioso sin in. Ciertamente el sentido común parece
indicar que la prevalencia debe corresponder a la planiicación hidrológica,
¿pero es esa la realidad legislativa?

344
11. El planeamiento urbanístico no puede contener previsiones de crecimiento
que superen las reservas de recursos disponibles para nuevas demandas.
Esta es la tesis normativa que se desprende de un análisis del actual Derecho
positivo. En efecto, las previsiones sobre reservas establecidas por los Planes
Hidrológicos deben ser respetadas por los instrumentos de ordenación
del territorio, a tenor del artículo 43.1 del Texto Refundido de la Ley de
Aguas. Ello resulta coherente con el carácter vinculante (normativo) de los
planes hidrológicos, artículo 40.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas,
que deben ser respetados por los ciudadanos y por las Administraciones
Públicas, sin perjuicio de que los mismos se elaboren en coordinación con
las diferentes planiicaciones sectoriales que les afecten, tanto respecto a los
usos del agua como a los del suelo, artículo 41.4 del Texto Refundido de la
Ley de Aguas.
Por tanto, debe colegirse que los instrumentos de planiicación
hidrológica prevalecen (Menéndez Rexach, 2009: 99) sobre los instrumentos
de planeamiento urbanístico, tanto en cuanto a la determinación de la
cuantiicación de la demanda de agua a satisfacer como en cuanto a la
determinación de las reservas existente que condicionen el desarrollo
urbanístico. Y esa prevalencia se instrumenta a través del procedimiento de
aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico.

El procedimiento de aprobación de los

instrumentos de planeamiento como garantía de
la suficiencia de los recursos hídricos.

El Informe preceptivo del órgano de la Demarcación Hidrográica

cuando se afecta a recursos hídricos de cuencas intercomunitarias

12. El artículo 15.3.a) del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo

exige que en la fase de consulta sobre los instrumentos de ordenación de
actuaciones de urbanización, entre otros, se recabe el informe preceptivo

345
de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos
necesarios para satisfacer las nuevas demandas. Y se precisa que dicho
informe será determinante para el contenido de la memoria ambiental,
que sólo podrá disentir del mismo de forma expresamente motivada272.
Este precepto completa la regulación inicial contenida en el artículo
25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas273. El mismo exige que la

272 Esta regulación fue introducida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en su artí-
culo 15.3.a).
273 En la redacción dada por la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modiica la Ley
10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional. La redacción inicial del artícu-
lo 25.4 presentaba el siguiente tenor: “…Las Confederaciones Hidrográicas emitirán
informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre
los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de
sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio
y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés
regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las
aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y
en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en
la planiicación hidráulica y en las planiicaciones sectoriales aprobadas por el Gobier-
no. El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma
será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales
en el ámbito de sus competencias. No será necesario el informe previsto en el párrafo
anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento
que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidro-
gráica…”. A su vez, esta previsión tiene su origen en el artículo 9 de la Ley 46/1999, de
13 de diciembre, por la que se modiica la Ley de Aguas de 1985. El contenido del ar-
tículo 23.4 era del siguiente tenor: “…4. Las Confederaciones Hidrográicas emitirán
informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre
los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de
sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio
y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés
regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las
aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de domino público hidráulico y
en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta, a estos efectos, lo previsto en
la planiicación hidráulica y en las planiicaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.
El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será
también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el
ámbito de sus competencias. No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior
en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que
hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográi-
ca…”. Esto es, la modiicación realizada en 2005 exige que el Informe de la Confedera-
ción se pronuncie expresamente sobre la disponibilidad de recursos hídricos.

346
Confederación Hidrográica emita un informe previo sobre los instrumentos
de planeamiento territorial y urbanístico que hayan de aprobar tanto
las Comunidades Autónomas como las Entidades Locales, que debe
pronunciarse (i) sobre la afectación al régimen y aprovechamiento de las
aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público
hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, y (ii) la existencia o
inexistencia de recursos suicientes para satisfacer las nuevas demandas de
recursos hídricos. El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el
plazo establecido al efecto.
Ciertamente el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas
exigía el citado Informe cuando los recursos hídricos afectados lo fuesen
de una cuenca intercomunitaria, no conteniendo previsión alguna respecto
a la afectación de recursos de cuencas intracomunitarias, al ser ésta una
cuestión de competencia de las correspondientes Comunidades Autónomas,
por lo que éstas podían o no exigir la concurrencia de un informa de la
Administración hidráulica autonómica. El carácter básico del artículo
15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo determina que en todo caso
los instrumentos de planeamiento deban obtener el previo Informe de la
Administración hidráulica competente en función del ámbito de los recursos
hidráulicos afectados, sea la Confederación Hidrográica correspondiente,
sea la Administración Hidráulica Autonómica274.
¿Qué ocurre si el instrumento de planeamiento urbanístico no implica
un aumento de la demanda de recursos hídricos? Si efectivamente el
instrumento de planeamiento, o su alteración, no comporta un aumento
de los recursos hídricos, por no comportar un aumento de ediicabilidad
o la implantación de nuevos usos (traducido en nuevas viviendas o nuevos
habitantes) ni afectar al resto de usos ya existentes que puedan implicar una

274 Y ello con independencia de que la actual legislación urbanística autonómica exija o no
dicho informe. En sentido contrario, cfr. Blanes Climent, 2011: 63.

347
mayor demanda de agua (dotacional, comercial… etc.), resulta razonable
sostener que no será preceptivo solicitar dicho Informe de la Confederación
Hidrográica.

13. El Informe preceptivo se conigura así como el instrumento de

coordinación entre la planiicación hidrológica, de competencia estatal, y la
planiicación de ordenación del territorio y urbanismo, competencia de las
Comunidades Autónomas275 (y en la que participan las Entidades Locales
en distinta medida como garantía de su autonomía constitucionalmente
reconocida). En virtud del título competencial del artículo 149.1.22 de
la Constitución276, resulta constitucionalmente adecuado exigir, antes de
la aprobación de un Plan urbanístico que comporte el incremento de la
demanda de recursos hídricos, el informe preceptivo de la correspondiente
Confederación Hidrográica, ello siempre que el origen del agua proceda de
cuencas intercomunitarias.

14. El Informe de la Confederación Hidrográica o de la Administración

hidráulica autonómica debe pronunciarse, entre otros aspectos, y de forma
expresa sobre la existencia o inexistencia de recursos hidráulicos suicientes
para satisfacer las nuevas demandas de recursos hídricos. La duda que
surge aquí es si la Confederación Hidrográica debe pronunciarse sobre la
suiciencia de los recursos hídricos ya otorgados al municipio para hacer
frente a la demanda del nuevo desarrollo (recursos hidráulicos actualmente
disponibles) o, por el contrario, si debe pronunciarse sobre la existencia

275 El artículo 148.1.3 de la Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas compe-

tencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo. No obstante esta
atribución, el Estado tiene competencia para incidir sobre éste ámbito sectorial con base
en distintos preceptos, fundamentalmente el artículo 149.1.1ª, 149.1.8 y 149.1.18ª. Sobre
ello, cfr. ChinChilla Peinado, 2009, 70 y ss.
276 Donde se atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación, ordenación y
concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por
más de una Comunidad Autónoma.

348
de recursos hídricos suicientes en la Demarcación que puedan ser objeto
de otorgamiento al Ayuntamiento (recursos hidráulicos actualmente
existentes)277.

277 Aun cuando resulta prácticamente imposible encontrar una referencia de acceso público
a los Informes de las Confederaciones Hidrográicas, en algún supuesto puede encon-
trarse un resumen ejecutivo de los mismos que permite inferir que las Confederaciones
están manejando el concepto de recursos hídricos disponibles. Así, p.e., la Confedera-
ción Hidrográica del Júcar
(http://www.google.es/url?sa=t&source=web&cd=5&ved=0CDEQFjAE&url=http%3A
%2F%2Fwww.charramonover.com%2Fdocumentacion%2FInforme-CHJ-desfaborable-
sobre-PGOU.pdf&ei=5QDtTfCKNceW8QPup9mUAQ&usg=AFQjCNHPhh9XkU1Lv
NVHwXK5FlBtpdrmmg) “De acuerdo con la documentación que obra en la base de
datos del Servicio de Actuaciones Urbanísticas, los expedientes correspondientes a pla-
nes urbanísticos en el Término Municipal de Monóvar (Alicante) solicitados, son los
siguientes: P.G.O.U. DEL TERMINO MUNICIPAL DE MONÓVAR - Expediente
de Referencia 200GAM02S3. Antecedentes: Originariamente, con fecha 9 de Mayo de
2006 se recibe en esta Confederación Hidrográica escrito en el que el AYUNTAMIEN-
TO DE MONÓVAR solicita Informe a este Organismo de cuenca, relativo a la Revi-
sión del Plan General de Ordenación Urbana de dicho municipio, procediéndose a la
apertura del expediente de referencia 2006AM0253. Actuación propuesta por parte del
Ayuntamiento de MONÓVAR: La revisión del Plan General establece la ordenación
del término municipal con la clasiicación: Suelo Urbano (186, 7S Ha), Suelo Urbaniza-
ble (1.81 1,98 Ha) y Suelo No Urbanizable (13.319,60 Ha). El Incremento de viviendas
previsto en la revisión del Plan asciende a 24.892, lo que supondrá un Incremento en
el volumen máximo anual previsto de 2.386.482 m3/año. Informe emitido por la CHJ:
Con fecha 10/02/2009, esta Confederación Hidrográica del Júcar emite informe desfa-
vorable a la solicitud formulada, y en particular en lo que respecta a recursos hídricos
cabe mencionarse según la documentación presentada por el AYUNTAMIENTO DE
MONÓVAR. El incremento en el volumen máximo anual previsto asciende a 2.386.482
m3/año, situándose la demanda actual del municipio de Monóvar, en el año 2008, en
1.300.000 m3/año. El origen del agua con la que se pretende satisfacer el Incremento
de demanda previsto por la actuación es a partir de tomas propias (expedientes de re-
ferencia 19881P6113 y 1988lPG155) y de las Baterías n 3 (expediente de referencia
19881P5163) y n 8 del Vinalopó (expediente de referencia 1988IP294). Todas estas to-
mas están amparadas por diferentes inscripciones en el Registro de Aguas que suponen
en total un Volumen Máximo Anual de 1.758.11 5 m3/año, que resultaría suiciente para
cubrir las necesidades actuales de la población actual (12.841 hab. Fijos y 615 hab. Es-
tacionales), se ha comprobado que la suma de: la demanda actual 1.300.000 m3/año la
correspondiente al suelo urbanizable en tramitación 7 648.601 m3/año. (Sectores Gran
Monóvar: 280.000 m3/año, La Rejuela: 50.000 m3/año, Zafarich: 121.472 m3/año: La
Cañaeta: 57.488 m3/año y la CD. Deportiva: 139.641 m3/año). y la correspondiente a los
planes de desarrollo aprobados provisionalmente por el Ayuntamiento 715.008 m3/año,

349
 asciende a 2.66.609 m3/año, lo cual es superior a los recursos hídricos disponibles ampa-
rados por derechos de aprovechamiento, 1.758.115 m3/año. Por tanto, el incremento de
demanda previsto no puede ser atendido desde dicho origen.
SECTOR “MAYORAZGOS· - Expediente de Referencia 200SAMOS20
Antecedentes: Originariamente, con fecha 5 de Agosto de 2008 se recibe un escrito
remitido por la mercantil MONÓVAR FUTURO S.L., Invitando a esta Confederación
a participar en el procedimiento del Plan de Participación Pública del Estudio de Pai-
saje del Plan Parcial Modiicativo del Sector Mayorazgos el procedimiento del Plan de
Participación Pública del Estudio de Paisaje del Proyecto de Urbanización del Campo
de Golf del Sector Mayorazgos y en el procedimiento del Plan de Participación Pública
del Estudio de Integración Paisajística de la E.D.A.R. del Proyecto de Urbanización
del sector Mayorazgos de Monóvar (Alicante), dando lugar al expediente de referencia
200SAM0520. Con fecha 10/02/2009, este Organismo de cuenca informa a dicha mer-
cantil sobre: la necesidad de excluir del ámbito de la actuación de referencia de aquellos
terrenos que tengan la condición de Dominio Público Hidráulico; de instar el Informe
previo previsto en los artículos 25.4 Texto Refundido de la Ley de Aguas y 19.2 ley de
Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. SECTOR “BOTICARIA- - Expe-
diente de Referencia 200BAM0495
Antecedentes: Con fecha 30 de julio de 2008 se recibe en esta Confederación escrito
mediante el cual el AYUNTAMIENTO DE MONÓVAR solicita Informe a este Orga-
nismo relativo a la Homologación y Plan Parcial del Sector “la Boticaria Golf”, proce-
diéndose a la apertura del expediente de referencia 200SAM0495. Actuación propues-
ta por parte del Ayuntamiento de Monovar: la Homologación propone la clasiicación
como Urbanizable de un ámbito situado en la partida rural de la Boticaria clasiicado
por el Plan General vigente como Suelo No Urbanizable, el cual viene recogido en el
Concierto Previo de la Revisión del Plan General (el 6 de septiembre de 2005 se emite
resolución evacuando el trámite de Concierto Previo) para su clasiicación como Suelo
Urbanizable para uso residencial. El Plan Pardal desarrolla la supericie del Sector de
1.984.621,47 m2, con los siguientes usos; Residencial -+ 2.488 viviendas, Terciario -+
137.618 m2, Zona Verde -+ 262.319 m2, Equipamiento -+ 64.994 m2, Campo de golf
-+ 691.897 m2. Informe emitido por la CHJ. Con fecha 10/02/2009, esta Confedera-
ción Hidrográica del Júcar emite informe desfavorable a la solicitud formulada, y en
particular en lo que respecta a recursos hídricos cabe mencionar: en la documentación
presentada no se establece el volumen del incremento de demanda generado por la ac-
tuación. Atendiendo al uso residencial y tomando una dotación aproximada de 250 li-
tros por habitante y día, así como una ocupación de 2,1 habitantes por vivienda, este
Organismo estima que la demanda asociada a dicho uso podría ascender a 476.763 m3/
año, quedando por cuantiicar la demanda asociada a la supericie del uso terciario y
del equipamiento. De acuerdo a lo argumentado en el apartado de recursos hídricos del
expediente de revisión del P.G.O.U., la demanda actual del municipio y de los sectores
con planeamiento urbanístico aprobado deinitivamente asciende a 1.751.472 m3/año,
y el volumen máximo anal amparado con derechos consolidados asciende a 1.758.115
m3/año. Por lo que se deduce que el incremento de demanda previsto por el Sector “la

350
 Una visión ponderada del problema debe conducir a airmar que resulta
razonable que el Informe se pronuncie, no sobre los recursos disponibles
por el Ayuntamiento, sino sobre los recursos existentes en la Demarcación
Hidrográica. Resultaría absurdo comprometer unos recursos a través del
otorgamiento de una concesión para uso de abastecimiento de poblaciones
que devendrán inútiles o inadecuados si el instrumento de planeamiento no

Boticaria Golf” no puede ser atendido desde dicho origen.

SECTOR SECANET - Expediente de Referencia 200SAMOSOl
Antecedentes. Con fecha 13/08/2008, se recibe en esta Confederación escrito en el que el
AYUNTAMIENTO DE MONÓVAR solicita informe a este Organismo, a efectos del
cumplimiento de lo previsto en el artículo 84 de la L.U.V, relativo al Plan Parcial del Sec-
tor ‘el Secanet”, situado en el Término Municipal de Monóvar (Alicante), dando lugar
al expediente de referencia 200SAM0501. Actuación propuesta por el Ayuntamiento
de Monovar. La actuación consiste en la ordenación pormenorizada del Sector Residen-
cial “Secanet” situado en el Término Municipal de Monóvar (Alicante), cuya supericie
asciende a 2.639.043 m2 , distribuidos del siguiente modo: Zona 1 - Sector Residencial
“El Secanet”, cuya supericie asciende a 1.252.021 m2. Se prevé la ejecución de 2.500
viviendas que albergarán a 5.880 habitantes y la incorporación de un campo de golf que
ocupara una supericie de 556.960.24 m2. Zona 2- Parque Público Natural: terrenos si-
tuados al suroeste del término municipal, cuya supericie asciende a 1.247.781 m2 clasii-
cados como Suelo No Urbanizable por el Vigente Plan General y como No Urbanizable
de Especial Protección por el Avance de la Revisión del Plan General. Zona 3- Terrenos
asociados a actuaciones ambientales o paisajísticas vinculados al campo de golf. Dichos
terrenos poseen la clasiicación de Suelo No Urbanizable de Especial Protección, sien-
do su supericie de 139.241 m2. Informe emitido por la CHJ. Con fecha 10/02/2009,
esta Confederación Hidrográica del Júcar emite informe desfavorable a la solicitud
formulada, y en particular en lo que respecta a recursos hídricos cabe mencionar: en la
documentación presentada no se establece el volumen de incremento de demanda gene-
rado por la actuación, tan sólo se menciona que se prevé la ejecución de 2.500 viviendas,
que albergarán a 5.880 habitantes atendiendo al uso residencial y tomando una dotación
aproximada de 250 litros por habitante y día, así como una ocupación de 2,1 habitantes
por vivienda, este Organismo estima que el volumen máximo anual requerido para este
Uso ascendería a 536.550 m3/año, sin poder determinar el resto de consumos tales como
el volumen máximo anual necesario para el Riego del campo de golf o para los Usos Ter-
ciarios. De acuerdo a lo argumentado en el apartado de recursos hídricos del expediente
de revisión del P.G.O.U., la demanda actual del municipio y de los Sectores con planea-
miento urbanístico aprobado deinitivamente asciende a 1.751.472 m3/año, y el volumen
máximo anual amparado con derechos consolidados asciende a 1.758.115 m3/año, por
lo que se deduce que el Incremento de demanda previsto por el Sector “El Secanet” no
puede ser atendido desde dicho origen: lo que se informa a los efectos oportunos.

351
resulta aprobado o no lo es en los términos inicialmente previstos. De existir
dichos recursos hídricos, la solicitud de una modiicación de las concesiones
existentes ya otorgadas al Ayuntamiento o de una nueva concesión tendrá
preferencias sobre el resto de usos —artículo 60.3 del Texto Refundido
de la Ley de Aguas—, debiendo otorgarse la misma teniendo en cuenta la
explotación racional conjunta de los recursos supericiales y subterráneos,
sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales
concedidos, artículo 59.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.
En consecuencia, una vez obtenido el Informe favorable de la
Administración Hidráulica sobre los recursos existentes, si estos no se
ajustan a los recursos hidráulicos disponibles por el municipio, la aprobación
deinitiva del instrumento de planeamiento general deberá condicionarse
suspensivamente por el órgano competente de la Administración autonómica
a la obtención del derecho sobre los recursos necesarios (a través de la
modiicación de las concesiones existentes o del otorgamiento de una nueva
concesión)278.

15. La regulación del artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas
ha provocado importantes discrepancias en la doctrina acerca del efectivo
alcance del Informe de la Confederación Hidrográica. De forma sintética
la controversia se ha suscitado entre quienes deienden el carácter no
vinculante con base el artículo 83.1 de la Ley 30/1992, y los que airman el
carácter vinculante del informe con base en la Disposición Adicional 2ª de
la Ley 13/2003, de 23 de mayo, del contrato de concesión de obras públicas.

278 Ciertamente aquí el riesgo estriba, como acertadamente ha denunciado Blanes Climent,
2009, 65, en que por parte de la Administración autonómica no se controle el cumpli-
miento efectivo de dicha condición. La solución podría consistir en suspender la eica-
cia del Plan (esto es en realidad el efecto de la aprobación condicionada) no hasta la
obtención de la correspondiente concesión, sino hasta la publicación en el diario oicial
correspondiente del otorgamiento de la citada concesión, como elemento de veriicación
de la condición suspensiva impuesta.

352
 Esta polémica debe entenderse hoy superada tras la aprobación de la
Ley 8/2007 (y el posterior Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008).
El Informe de la Confederación Hidrográica o de la Administración
Hidráulica autonómica es preceptivo, por imponerlo así los artículos 25.4
del Texto Refundido de la Ley de Aguas y 15.3.a) del Texto Refundido
de la Ley de Suelo. Pero tal informe no es vinculante, puesto que no
hay ninguna norma que establezca tal carácter, artículo 83.1 de la Ley
30/1992. Por lo tanto, el órgano competente para otorgar la aprobación
del instrumento de planeamiento puede resolver en contra de tal Informe,
al no estar vinculado –obligado imperativamente a decidir conforme a sus
conclusiones- por el mismo. Ahora bien, por imposición del artículo 15.3,
última frase, del Texto Refundido de la Ley de Suelo279, el Informe tiene
carácter determinante para la Memoria Ambiental. Ello implica que podrá
disentirse del carácter negativo del Informe respecto a la insuiciencia
de recursos hídricos, aprobándose el Plan siempre y cuando la Memoria
Ambiental del instrumento de planeamiento280 justiique, motivadamente,
la existencia de tales recursos hídricos. Y ello deberá efectuarse a través de
un estudio de los recursos hídricos, en su caso elaborado por el gestor del
servicio de abastecimiento de agua. El problema reside aquí en la fuerza de
convicción que tenga la Memoria Ambiental y los informes en los que se
fundamente.

279 Que preceptúa que los informes a que se reiere este apartado serán determinantes para
el contenido de la memoria ambiental, que sólo podrá disentir de ellos de forma expresa-
mente motivada.
280 Que conforme al artículo 2.i) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, de sobre evaluación
de determinados planes y programas en el medio ambiente, debe conigurarse como el
documento que valora la integración de los aspectos ambientales realizada durante el
proceso de evaluación, así como el informe de sostenibilidad ambiental y su calidad, el
resultado de las consultas y cómo éstas se han tomado en consideración, además de la
previsión sobre los impactos signiicativos de la aplicación del plan o programa, y esta-
blece las determinaciones inales.

353
 16. Ello no signiica que el Informe de la Confederación Hidrográica
puede ser sustituido por el Informe que emita el sujeto, público o privado, que
gestione (preste) el servicio público de abastecimiento de agua. La justiicación
es clara: el objeto de este informe debe centrarse fundamentalmente en la
adecuación y dimensionamiento de las infraestructuras de suministro de agua
con el in de garantizar dicho suministro y, en su caso, sobre el cumplimiento
de las condiciones de saneamiento281 pero no sobre la disponibilidad de
los recursos hídricos, ya que éste es un elemento que escapa a su ámbito
competencial282. Tampoco puede ser sustituido por el Informe de órganos

281 P.e., el artículo 7 del Decreto 170/1998, de 1 octubre, de gestión de las infraestructuras
de saneamiento de la Comunidad de Madrid exige el informe de la Comunidad –a través
del Canal de Isabel II- respecto de todos los planes, proyectos o actuaciones de alcan-
tarillado y todos los desarrollos urbanísticos, cuando impliquen variación en las condi-
ciones de funcionamiento de los emisarios o las depuradoras. Igualmente, los distintos
Convenios suscritos entre el Canal de Isabel II y los Ayuntamientos para la asunción por
aquél de la gestión del servicio de distribución incluyen una cláusula del siguiente tenor:
“…Nuevas obras de infraestructuras hidráulicas proyectadas por el Ayuntamiento o particulares.
Previamente a la aprobación inicial o provisional por el Ayuntamiento de cualquier re-
visión o modiicación del planeamiento que suponga alteración en las demandas de agua
o vertidos de aguas residuales, el Ayuntamiento dará audiencia al Canal a in de que éste
planiique las infraestructuras de abastecimiento y saneamiento…Las redes de distribu-
ción y conexiones del alcantarillado de nuevas actuaciones urbanísticas municipales o
privadas serán sometidas a la aprobación técnica del Canal. El Ayuntamiento, a partir
de la irma del Convenio, no recibirá ninguna red de distribución de titularidad privada
que no haya sido adecuada a Normas Técnicas del Canal. El Ayuntamiento colaborará
con el Canal no concediendo ninguna licencia de obras para aquellos proyectos que no
tengan la conformidad técnica del Canal…”
282 Así, p.e., el Informe del Canal de Isabel II al Avance de Plan General de Alpedrete de
18 de mayo de 2006 precisa lo siguiente: “…TERCERO.- En cuanto a las necesidades
de agua del municipio de Alpedrete para los nuevos desarrollos. De acuerdo con la
documentación del Avance del Plan General de Ordenación Urbana de Alpedrete y
según las Normas de Abastecimiento de Agua del Canal de Isabel U, la demanda me-
dia estimada para los nuevos desarrollos del municipio de Alpedrete contemplada en
el documento de Avance es de 51,90 l/s (4.484,14 rrvVdía), de los que corresponden
9,08 l/s a la demanda del suelo urbano no consolidado y 42,82 l/s a los sectores del suelo
urbanizable sectorizado, resultando un caudal punta total de 110,62 l/s. CUARTO.- En
cuanto a las Infraestructuras necesarias para el abastecimiento de los nuevos crecimien-
tos previstos. Para los nuevos desarrollos contemplados en este Avance del PGOU se
consideran 1.646 viviendas, de las que 1.410 corresponden a los nuevos sectores de

354
públicos autonómicos a los que la normativa autonómica de creación haya
atribuido la función de informar los instrumentos de planeamiento por
referencia a sus instrumentos de planiicación sobre abastecimiento de agua283,
dado que su objeto no es garantizar la existencia de los recursos hídricos.

suelo urbanizable sectorizado y 236 al suelo urbano no consolidado, y un incremento de

suelo industrial, dotacional y terciario cifrado en 207.400 m2 ediicables. El municipio
de Alpedrete se abastece actualmente con recursos procedentes de la estación de trata-
miento de La Jarosa, a través de la arteria de diámetro 900 mm que une dicha ETAP
con el depósito de Reunión. De esta arteria de 0 900 mm, parte una derivación de 0
800 mm hasta una chimenea de equilibrio donde reparte el caudal a dos conducciones:
- Una primera conducción de 0 400 mm de ibrocemento que abastece al depósito de
Mataespesa. - Una segunda tubería de 0 500 mm de ibrocemento, cuyo trazado discu-
rre próximo al depósito de Los Negrales al que abastece con un ramal de diámetro 200
mm. El depósito de Mataespesa tiene una capacidad de 2.000 m3 y está situado en la
cota 958 m. El depósito de Los Negrales está situado en la cota 920 m y cuenta también
con una capacidad de 2.000 m3. Desde estos dos depósitos se abastece, por gravedad,
todo el municipio, excepto la zona próxima al depósito de Mataespesa que se abastece
directamente desde la tubería de 0 400 mm de aducción a dicho depósito. Con el in de
garantizar el suministro de agua a los nuevos desarrollos contenidos en el Avance del
Plan General propuesto se deberán ejecutar las siguientes infraestructuras de regulación
y distribución de abastecimiento de agua potable y que se incluirán en los planos P.05-
1 y P.05-2.”ESQUEMA DE INSTALACIONES URBANAS: RED DE AGUA” del
documento presentado: 1) En cuanto a la aducción: - Nueva tubería de aducción a Los
Negrales y Mataespesa de diámetro 400 mm, desde la conducción de diámetro 900 mm
existente, y ramal de entrada al depósito de Los Negrales con diámetro 300 mm desde
esta tubería de diámetro 400 mm.- Estación de bombeo desde el depósito de Mataespesa
hasta el Nuevo Depósito a construir en el ámbito SUS.1.03. 2) En cuanto a la regula-
ción: - Ampliación del depósito de Los Negrales en 2.000 m. -Ampliación del depósito de
Mataespesa en 5.000 m3. - Nuevo depósito de 4.000 m3 a situar en el sector urbanizable
SUS.1.03 “Polvorines-Norte”. 3) En cuanto a la red de distribución: - Desde el Nuevo
Depósito: - Nueva tubería de 0 300/200 mm para abastecer a los desarrollos situados en
la zona de inluencia del depósito de Mataespesa y al SUS.R.-02. -Nueva tubería de 0
250 mm para abastecer al SUS 1.03 “Polvorines-Norte”. - Desde la Ampliación del de-
pósito de Los Negrales: - Nueva tubería de diámetro 0 250 mm para abastecer al nuevo
sector urbanizable SUS R.01 “Los Llanos-Sur”. Desde la tubería anteriormente descrita
anillo de distribución de diámetro 0 200 mm…”.
283 P.e., de conformidad con la Ley 6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y participación
en la gestión del agua de Aragón, el Instituto Aragonés del Agua debe informar con
carácter previo a la aprobación provisional de los Planes Generales y a la aprobación
deinitiva de los Planes Parciales y Especiales sobre su adecuación al Plan Aragonés de
Abastecimiento y al Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración.

355
 Este criterio ha sido conirmado, si bien en sede cautelar, por la
jurisprudencia del Tribunal Supremo que conirma la procedencia de la
suspensión cautelar de los instrumentos de planeamiento sobre los que
no se ha emitido el Informe positivo de la Confederación Hidrográica, al
considerar la Administración local y autonómica que tal función quedaba
sustituida por el Informe de la empresa suministradora del abastecimiento
de agua. Así, p.e., la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de
2011 (Recurso de Casación núm. 2672/2010) ordena la suspensión cautelar
de un Plan Especial del municipio de Tres Cantos (Madrid) al no quedar
acreditado la suiciencia de recursos hídricos, dado que si bien existe un
Informe del Canal de Isabel II, no se obtuvo el informe de la Confederación
Hidrográica del Tajo. El razonamiento es claro:

“….La suiciencia de recursos hídricos para ordenar y desarrollar

un determinado ámbito urbanísticamente… es un dato imprescindible
y de singular relevancia, más aun cuando se trata de usos residenciales,
pero consideran que puede suplir ese informe, legalmente exigible,
de la Confederación Hidrográica competente para emitirlo, la
detallada justiicación dada por la empresa pública que va a correr
con el abastecimiento y suministro de agua, de modo que, aunque falte
aquél, no hay riesgo de ejecución del planeamiento sin contar con esa
imperiosa necesidad debidamente cubierta. Nosotros no compartimos ese
parecer…y lo rechazamos porque, como hemos indicado, debemos velar
para que cada Administración (estatal, autonómica y local) ejerza sus
competencias propias en la utilización del medio físico, y además porque,
en la ponderación de intereses (el de ejecutar inmediatamente un Plan
Especial para la construcción de viviendas y el de preservar un desarrollo
urbanístico sostenible), consideramos que, conforme a los artículos 2 de la
Ley de suelo 8/2007 y del Texto Refundido de la misma, aprobado por Real
Decreto Legislativa 2/2008, de 20 de junio, las políticas públicas relativas

356
a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo
tienen como in común la utilización de este recurso conforme al interés
general y según el principio de desarrollo sostenible, principio que propicia
« el uso racional de los recurso naturales armonizando los requerimientos
de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de
oportunidades de hombres y mujeres, la salud y la seguridad de las personas
y la protección del miedo ambiente...». Precisamente para ello el artículo
25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001 , y los artículos 15.3
a) de la citada Ley de suelo y su Texto Refundido de 2008 establecen, para
la evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, la
exigencia, entre otros, del informe de la Administración Hidrológica sobre
la existencia de recursos hídricos para satisfacer las nuevas demandas,
informe que en este caso no se ha emitido en el procedimiento de elaboración
y aprobación del Plan Especial, a pesar de la expresa advertencia de la
Administración autonómica al emitir el suyo…”

El momento procedimental de la solicitud del Informe a la Confederación

Hidrográica

17. Igualmente se ha producido una importante discrepancia sobre el

momento procedimental adecuado en el que solicitar el Informe de la
Confederación, dada la parca regulación del artículo 25.4 del Texto
Refundido de la Ley de Aguas, que no especiica si dicha aprobación es
la inicial, la provisional o la deinitiva, lo que ha conducido a que en la
práctica algunos Ayuntamientos aprueben inicial y provisionalmente el
instrumento de planeamiento sin solicitar el Informe de la Confederación
Hidrográica, considerando que debe ser la Administración autonómica, en
cuanto competente para otorgar la aprobación deinitiva, quién solicite y
obtenga el citado Informe284. No obstante, dicha conclusión es errónea. Tras
la regulación del artículo 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no

284 Como ha expuesto el Informe sobre Agua y Ordenación del Territorio, del Defensor del
Pueblo, 2010, pág. 25.

357
queda duda alguna de que dicho Informe debe recabarse bien en la fase de
consulta del instrumento de planeamiento bien en un momento posterior si
así lo establece la legislación reguladora.

18. En efecto, ordenar el procedimiento de formulación y elaboración de los

competencia instrumentos de planeamiento corresponde a las Comunidades
Autónomas. Y la articulación de tal procedimiento que éstas han elaborado
responde, en síntesis al siguiente esquema285:
- Una fase de Avance (obligatoria si se trata de un instrumento de
planeamiento general y potestativa para el restos de instrumentos de
planeamiento de desarrollo) donde los trabajos de elaboración de un
instrumento de planeamiento han adquirido el suiciente grado de
desarrollo, sometiéndose:
(i.) un informe previo de análisis ambiental286 (Consejería competente
en materia de Medio Ambiente), que debe determinar a efectos
ambientales, la conveniencia o no de implantar el instrumento
de planeamiento en los términos en que esté planteado y, en caso
favorable, las condiciones que deben establecerse para la adecuada
protección del medio ambiente y los recursos naturales, entre ellos,
los recursos hídricos, señalando, además, las alternativas que, en
principio, pudieran resultar de menor impacto ambiental.

P.e., el Informe previo de análisis ambiental sobre el Plan General

de Alpedrete, emitido por Resolución de la Dirección General de
Evaluación Ambiental de 1 de agosto de 2008, precisa al respecto
que “…Viabilidad del abastecimiento. EI Plan General plantea

285 Se sigue aquí la regulación establecida en los artículos 56 y ss., de la Ley 9/2001, de
Suelo de la Comunidad de Madrid.
286 El Informe previo de análisis ambiental se encuentra regulado en los artículos 20 y 21
de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid.

358
 instalar un nuevo depósito en el municipio en la zona de Mataespesa,
pero no se concreta la reserva de suelo para el mismo. Se advierte
en este sentido que dicha reserva tendrá el carácter de red de
infraestructura y su localización deinitiva se hará fuera del monte
preservado. En la documentación presentada no se especiica las
condiciones de abastecimiento. No se realiza ningún estudio sobre
viabilidad de abastecimiento, ni sobre capacidad de suministro
de la red existente ni de la proyectada. La demanda de agua de
abastecimiento para consumo humano y otros usos se deberán
calcular en función de las dotaciones establecidas por el Canal
de Isabel II, para la situación actual y a techo de planeamiento,
analizándose el incremento del recurso. Se deberá deinir la red de
abastecimiento actual y propuesta para los nuevos desarrollos en
posteriores fases de planeamiento y se deberán señalar qué depósitos
se van a ampliar o dónde se van a construir los depósitos nuevos.
En relación al abastecimiento deberá asegurarse su viabilidad para
los nuevos desarrollos propuestos tanto en suelo urbano como
urbanizable sectorizado, con informe del Canal de Isabel II como
entidad responsable del abastecimiento…”

(ii.)un informe de impacto territorial (Consejo de Gobierno de la

CM), que debe pronunciarse sobre la viabilidad del Plan desde la
perspectiva de la suiciencia de los recursos hídricos, en la medida
en que ello afecta directa o indirectamente a la estrategia territorial
de la Comunidad de Madrid.

- La aprobación inicial por el Pleno del Ayuntamiento, que implicará,

de una parte, el sometimiento de la documentación del Plan General
a información pública por plazo no inferior a un mes y, de otra parte y
con carácter simultáneo, el requerimiento de los informes de los órganos

359
 y entidades públicas previstos legalmente como preceptivos o que, por
razón de la posible afección de los intereses públicos por ellos gestionados,
deban considerarse necesarios. Entre estos Informes debe situarse
el Informe de la Confederación Hidrográica dado que su legislación
reguladora, el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas lo
conigura como un Informe preceptivo que, entre otros extremos, debe
pronunciarse sobre la existencia y disponibilidad de recursos hídricos
suicientes para satisfacer la previsión de nuevos desarrollos.

19. El Informe de la Confederación Hidrográica debe solicitarse, por tanto,

tras la aprobación inicial y con carácter previo a la aprobación provisional
o deinitiva (si aquella no está prevista legalmente). Si bien es posible que
se solicite en la fase de consultas previas, parece más razonable exigir que
el Informe se requiera tras la aprobación inicial del referido instrumento
de planeamiento, puesto que en tal momento ya se ha ijado de forma
deinitiva la propuesta de desarrollo urbano sobre la que deberá solicitarse
el pronunciamiento de la Confederación Hidrográica sobre la existencia y
disponibilidad de recursos hídricos287. Ello no supone que la formulación
inicial del instrumento de planeamiento se adopte sin conocimiento alguno
sobre la hipotética disponibilidad de los recursos hídricos, y sobre la base
de una total arbitrariedad. Por el contrario, la Memoria Ambiental del
Instrumento de Planeamiento debe contener los estudios que justiiquen
tal disponibilidad, bien por referencia a los aprovechamientos hasta ese
momento concedidos al Ayuntamiento, bien por referencia a la posibilidad
de obtener nuevos aprovechamientos conforme a las determinaciones del
Plan Hidrológico vigente, bien inalmente por referencia a instalaciones
de desalación o similares. Tampoco signiica que con ello se condicione
indebidamente a la Confederación Hidrográica, puesto que su Informe, en

287 Disiento en este punto de Blanes Climent, 2009, 65 y ss., para quien el informe debe
solicitarse con anterioridad a la aprobación provisional o inicial.

360
cuanto acto de trámite de una Administración Pública, debe emitirse con
respeto a las determinaciones del Texto Refundido de la Ley de Aguas.

20. Siendo ello así, cabe colegir que el Informe debe ser solicitado, no por el
promotor de la actuación, sino por el órgano competente para la aprobación
inicial del instrumento de planeamiento288. La solicitud debe precisar si, a
criterio del solicitante, existen o no nuevas demandas de recursos hídricos a
atender. La solicitud debe indicar el origen de los nuevos recursos hídricos289,
que deben cuantiicarse de forma justiicada atendiendo a las previsiones
de evolución de los factores determinantes de los usos del agua290 según
los distintos años horizonte previstos por el plan urbanístico, incluyendo
necesariamente los años 2015 y 2027.
El informe a emitir por la Confederación Hidrográica o la Administración
Hidráulica autonómica debe pronunciarse exclusivamente sobre su
ámbito competencial, la disponibilidad de recursos hídricos suicientes y
reconocidos legalmente para atender el incremento de la demanda de agua
que pueda implicar la actuación informada.
El plazo para emitir dicho Informe, ante el silencio del artículo 25.4
del Texto Refundido de la Ley de Aguas, y dado que dicho Informe se

288 En este sentido, p.e., las Instrucciones para efectuar la solicitud del Informe de la Con-
federación Hidrográica del Segura precisa que “por ello no se admitirán por parte de
este Organismo de cuenca solicitudes de particulares y promotores” (pág. 4).
289 Esto es, si su origen es (i) la conexión a una red municipal –aquí debe indicarse el punto
de conexión y el origen de los recursos que abastecen esa red-; (ii) el abastecimiento in-
dependiente de la red municipal –precisándose aquí si la fuente es de aguas supericiales
o subterráneas, desalación o reutilización-. Cfr. Instrucciones para efectuar la solicitud
del Informe de la Confederación Hidrográica del Duero de 2007 –
http://www.google.es/url?sa=t&source=web&cd=41&ved=0CBsQFjAAOCg&url=http
%3A%2F%2Fwww.chduero.es%2Fdescarga.aspx%3Fich%3D%2FModelos%2FHI%
2520INFORME%2520URBAN%25C3%258DSTICO.pdf&ei=FvjsTbeaF8-z8QPE1
6mOAQ&usg=AFQjCNFgYWD14R4bFNBWu0G1HPmkCvHYhw.
290 Tales factores son: (i) Vivienda –principales y secundarias-; (ii) población –perman-
ente y estacional-; (iii) industria; (iv) Sector servicios –plazas hoteleras, suelo comercial,
campos de golf…-;… etc.

361
incardina en un procedimiento regulado por la legislación autonómica, será
el que ije por ésta para el sometimiento del instrumento de planeamiento
aprobado inicialmente a información pública y a la obtención de los
informes sectoriales (o, en su caso, el ijado por el Ayuntamiento cuando la
legislación remita a éste la ijación concreta de tal plazo)291, por aplicación
de la previsión del artículo 83.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, al disponer que no resultará de aplicación el plazo
supletorio de diez días cuando una disposición o el cumplimiento del resto
de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
Desgraciadamente la práctica ha puesto de relieve que en muchas ocasiones
la Confederación Hidrográica no emite de forma expresa el Informe sobre
la disponibilidad de recursos hídricos292. Esta realidad es la que explica que
en la reforma del artículo 25.4 llevada a cabo en 2005 se precise que el
informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al
efecto.

La configuración de la ejecución de las obras

de abastecimiento y saneamiento como deberes
urbanísticos y como garantía del abastecimiento

21. La buena calidad del agua es un requisito de la garantía del abastecimiento

de agua potable a la población, que aparece conigurado en el Derecho
Europeo como un servicio de interés general293, y que en España es de
prestación obligatoria por parte de los municipios, artículo 26.1.a) de la ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

291 No resulta necesario, en mi opinión, acudir al plazo analógico de dos meses al que re-
curre Blanes Climent, 2009, 66.
292 Como ha denunciado el Defensor del Pueblo, Informe sobre Agua y Ordenación del
Territorio, 2010, pág. 25.
293 Considerandos 15 y 24 DMA.

362
 Los artículos 16.1.c) del Texto Refundido de 2008294 y los concordantes
de la legislación autonómica imponen al propietario de suelo urbano no
consolidado y del suelo urbanizable sectorizado, o al sujeto que asuma la
responsabilidad de ejecutar la actuación de transformación urbanística, el
deber de costear todas las cargas de urbanización y, en su caso, ejecutar las
obras de urbanización, tras las cuales las parcelas adquirirán la condición de
solar. La determinación de las concretas obras de urbanización que deben ser
costeadas se remite, con carácter general por el Texto Refundido de la Ley
de Suelo a la legislación autonómica, si bien se exige, desde la perspectiva de
asegurar un crecimiento sostenible, que entre las mismas se incluyan las de
suministro de agua, en su caso previa potabilización de las mismas cuando
ello sea necesario y depuración, así como las infraestructuras de transporte
público que exijan la legislación de ordenación territorial y urbanística para
garantizar una movilidad sostenible.

22. Por tanto, entre tales obras necesariamente deben incluirse las de
saneamiento, las requeridas por los servicios públicos de suministro de
agua. Ahora bien, aun cuando no se utiliza expresamente la terminología
sistema general versus dotación local, a efectos de costear las obras de
urbanización, sí deberá tenerse en cuenta el dimensionamento y el servicio
de tales infraestructura, a efectos de determinar la concreta participación de
los propietarios cuando la misma exceda de su ámbito de actuación295. En
cuanto a la posibilidad de proceder a la ediicación simultánea a la ejecución

294 Frente a la regulación precedente, donde en una interpretación estricta, el artículo

14.1.e) de la Ley 6/1998 sólo imponía a los propietarios de suelo urbano no consolidado
la obligación de costear y, en su caso, ejecutar la urbanización del ámbito de gestión,
mientras que el artículo 18.3, respecto de los propietarios de suelo urbanizable, además
de exigirse dicho costeamiento y ejecución de las obras de urbanización por el artículo
18.6, imponía la obligación de costear y ejecutar las infraestructuras de conexión con
los sistemas generales exteriores de la actuación. No obstante, la legislación autonómica
ignoró esta distinta regulación estatal, uniicando dicho deber para ambos tipos de suelo.
295 Cfr. STS de 24 de mayo de 2006 (Recurso de Casación núm. 957/2003).

363
de las obras de urbanización, incluso cuando se trate de suelo urbano no
consolidado deberá prestarse aval que garantice la ejecución de tales obras
de urbanización296.
Debe tenerse en cuenta que las concretas obras de urbanización a realizar
se deinirán con precisión en el Proyecto de Urbanización, en la medida
en que en los instrumentos de planeamiento sólo contendrán la deinición
genérica de sus características, por lo que los propietarios siempre estarán
legitimados para impugnar tal Proyecto de Urbanización, aun cuando
no hayan recurrido la aprobación del instrumento de planeamiento que
contenga la concreción de las obras297. En la medida en que el Proyecto
de Urbanización, en cuanto acto de ejecución de los instrumentos de
planeamiento urbanístico, es inmediatamente ejecutivo una vez aprobado
las obras que contempla no están sometidos al requisito de la previa
obtención de licencia municipal, por lo que no están sometidas al pago de
tasa municipal alguna298, aun cuando sólo sean obras de titularidad pública
una vez entregadas y recepcionadas por el Ayuntamiento cuando se ejecuten
por un sistema privado.

23. La obligación de proceder al costeamiento de las obras de refuerzo de las

infraestructuras y servicios interiores o la ampliación de las existentes, sean
interiores o adscritas, debe quedar circunscrita a las que resulten necesarias.
Por tanto, a las que sean requeridas para una conexión adecuada y el
mantenimiento de su funcionalidad, artículo 16.1.c) del Texto Refundido de
la Ley de Suelo, lo que exige acreditar por el Ayuntamiento que las mismas
están justiicadas en las necesidades reales del ámbito de actuación.

296 Cfr. SsTS de 3 de julio de 2007 (Recurso de Casación núm.8340/2003); y 24 de abril

de 2002 (Recurso de Casación núm. 3853/1998), que aplican a este supuesto el artículo
39.1 del Reglamento de Gestión Urbanística.
297 Cfr. STS de 24 de mayo de 2006 (Recurso de Casación núm. 957/2003).
298 Cfr. STS de 31 de enero de 2005 (Recurso de Casación para la uniicación de doctrina
núm. 7310/1999).

364
 Ciertamente el artículo 16.1.c) del Texto Refundido de la Ley de Suelo y
la legislación autonómica precisan que tal deber de costeamiento se impone
sin perjuicio del derecho a resarcirse de los gastos de instalación de las redes
de abastecimiento de agua potable con cargo a las empresas suministradoras
o prestadoras, en la parte que, según la reglamentación especíica de tales
servicios, no deba ir a cargo de los usuarios. Aquí debe tenerse presente
que dicho derecho de reintegro sólo procederá cuando la red pase a ser
titularidad de una empresas suministradora o prestadora, sin que resulte
correcto realizarse dicha solicitud de reintegro a la Entidad Local si es ella
la que asume directamente la prestación del servicio y la titularidad de la
red. En todo caso, debe ponerse de relieve que la normativa sobre tales
servicios es francamente divergente.
La conservación de las obras de urbanización es un deber de los
propietarios de terrenos comprendidos en la Unidad de Ejecución hasta el
momento de su recepción por el Ayuntamiento. No obstante, dicho deber
de conservación puede prolongarse con carácter temporal y por causas
justiicadas.

24. Como corolario lógico de este deber, el artículo 16.1.d) del Texto
Refundido de la Ley de Suelo explicita una regla ya prevista, si bien de
forma implícita, en la anterior regulación para el suelo urbanizable, al exigir
la entrega a la Administración competente de las obras e infraestructuras,
así como el suelo sobre el que se asienten, en cuanto soporte inmueble de las
redes de dotaciones y servicios previstos en el artículo 16.1.c). Obviamente,
dicho deber sólo se proyecta, de una parte, sobre las obras e infraestructuras
que legalmente deban incorporarse al dominio público, no comprendiendo
las obras e infraestructuras titularidad de las empresas privadas que
presten tales servicios y no deban revertir en ningún momento al dominio
público. De otra parte, sobre las instalaciones requeridas por tales redes
de dotaciones y servicios cuando tales servicios sean de titularidad pública.

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Bibliografía

Climent, M. A. (2011), La acreditación de suiciencia de recursos hídricos en los

desarrollos urbanísticos, RDUyMA núm. 265, Madrid.
Cañada Torrecilla, R.– Galán Gallego, E. – Fernández García, F., (2010),
Situación actual y previsiones futuras de las disponibilidades hídricas de la
Comunidad de Madrid y áreas circundantes, Clima, ciudad y ecosistemas
(Publicación n 7 de la Serie A de la Asociación Española de Climatología,
Madrid.
Chinchilla Peinado, J. A. (2009), “El estatuto jurídico del propietario
del suelo. Régimen del suelo y subsuelo, en la obra colectiva” Derecho
Urbanístico de Canarias, La Ley, Madrid.
Menéndez Rexach, Á., (2009). “Sin agua no puede haber desarrollos
urbanos”, Revista Ambienta, núm. 88, Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente, Madrid.

366
El libro AGUA Y TERRITORIO: Derechos de los ciudadanos
y organización administrativa, se terminó de imprimir en los
Talleres de Impresión y Diseño, en el mes de diciembre
de 2013, en la ciudad de México. La edición consta de
1000 ejemplares.