LA RESPONSABILIDAD POR LA ACTUACIÓN

ADMINISTRATIVA

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN. 2

2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DE LOS PODERES PÚBLICOS 3
2.1 Introducción. 3
2.2 Elementos subjetivos de la responsabilidad patrimonial 3
2.2.1 Responsabilidad del Estado-Legislador 4
2.2.2 Responsabilidad del Estado-Juez 5
2.2.3 Responsabilidad del Tribunal Constitucional 5
2.2.4 Responsabilidad de contratistas del sector público 6
2.2.5 Responsabilidad patrimonial derivada de fórmulas
conjuntas de actuación 6
2.2.6 Responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas 7

3. ELEMENTOS OBJETIVOS: LA LESIÓN RESARCIBLE. 8

3.1 Introducción 8
3.2 La existencia de un daño. 9
3.3 La antijuricidad del daño 9
3.4 La imputación del daño al funcionamiento de un servicio
público. 10
3.4.1 La relación de causalidad. 10
3.4.2 El funcionamiento de un servicio público. 11

4. EL RESARCIMIENTO DE LA LESIÓN: LA INDEMNIZACIÓN. 12

5. LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL. 13

1
1. INTRODUCCIÓN.

La Constitución española sienta como principio el de responsabilidad patrimonial de los

poderes públicos. En el apartado segundo del artículo 106 dispone textualmente que
“los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos”.
De modo particular, también se recoge un principio de responsabilidad para la
Administración de Justicia en el artículo 121 según el cual “los daños causados por
error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado,
conforme a la ley”.
Se positiviza, pues, en máxima norma jurídica del ordenamiento español un principio ya
recogido con anterioridad incluso –aunque con limitaciones de alcance- en la anterior
Constitución de 1931 y en diversas leyes administrativas (como la de Régimen Local de
1950, de Expropiación Forzosa de 1954 o de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas de 1957), que ya preveían un régimen de responsabilidad administrativa y
establecían los mecanismos para su efectiva materialización.
Su establecimiento como principio constitucional supone apartarse de la tradición
histórica en la que el principio orientador era radicalmente de signo opuesto. La
irresponsabilidad del soberano como garantía de la inmunidad de su poder (sintetizado
en la máxima “the King can do not wrong”) -que progresivamente fue perdiendo
operatividad desde el siglo XIX- ha quedado a día de hoy arrumbado y sin efecto. Ha
sido, no obstante, un avance lento y progresivo cuyos primeros pasos significativos
pueden verse en el Código Civil de 1889 que posibilitó la aplicación a los poderes
públicos del sistema de responsabilidad extracontractual inter privatos diseñado en sus
artículos 1902 y 1903 si bien, únicamente, cuando la actuación dañosa derivase de la
actuación, sin duda infrecuente, de un agente especial.
En la actualidad, la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos y,
singularmente, de las Administraciones Públicas, es una consecuencia inherente del
sometimiento al principio de legalidad configurándose, junto con la jurisdicción
contencioso-administrativa, como una garantía jurídica esencial del ciudadano postulada
en el propio texto constitucional y como un presupuesto básico del Estado de Derecho.
Es apropiado, en este punto, recordar a HAURIOU cuando señalaba “que hay dos
correctivos de la prerrogativa de la Administración que reclama el instinto popular:
que la Administración actúe, pero que obedezca a la Ley; y que actúe pero que pague el
perjuicio”.

2
2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE
LOS PODERES PÚBLICOS

2.1 Introducción.

La remisión a la ley que efectúa el artículo 106.2 de la Constitución se entiende referida

en la actualidad a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP) y a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común (LPAC) que han derogado el anterior régimen legal constituido por la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común –en concreto a su título décimo- y a sus
disposiciones de desarrollo como el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que
aprobaba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en
materia de responsabilidad patrimonial.
Estas disposiciones legales conforman el núcleo normativo a considerar teniendo en
cuenta que la LRJSP establece “los principios del sistema de responsabilidad de las
Administraciones Públicas” y la LPAC regula “el procedimiento administrativo común
a todas las Administraciones Públicas incluyendo el de responsabilidad de las
Administraciones Públicas”. Con ello se hace realidad la previsión contenida en el
artículo 149.1.18 de la Constitución sobre el establecimiento de un “sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”.
A la vista de este cuerpo jurídico se examinan seguidamente los elementos subjetivos,
objetivos y causales determinantes del surgimiento de responsabilidad de los poderes
públicos.

2.2 Elementos subjetivos de la responsabilidad patrimonial

Siguiendo una interpretación más conforme y apegada al principio consagrado en la

Constitución, genera responsabilidad patrimonial la actuación de la totalidad de los
poderes públicos sin exclusión.
Es cierto que existen especialidades respecto a ciertos poderes del Estado, como es en el
caso de responsabilidad del legislador y la dimanante del funcionamiento de la
Administración de Justicia.
En este sentido, en el artículo 32 de la LRJSP se contempla, además de (i) la
responsabilidad de las Administraciones Públicas, la (ii) del Estado-Legislador, (iii) del
Estado-Juez, (iv) del Tribunal Constitucional y también (v) se hace referencia a la
responsabilidad que provenga de la ejecución de contratos del sector público.
Igualmente, ha de tenerse examinarse de forma individualizada la responsabilidad
patrimonial concurrente de varias Administraciones Públicas cuando éstas hubiesen
intervenido a través de fórmulas conjuntas de intervención (artículo 33 LRJSP).
3
2.2.1 Responsabilidad del Estado-Legislador

Siguiendo el tenor literal del apartado tercero del artículo 32 LRJSP pueden
diferenciarse tres supuestos generadores de responsabilidad patrimonial derivada de la
actuación legislativa en los siguientes casos:

➢ Aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria

Se recoge el derecho de los particulares a ser indemnizados por las
Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como
consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de
derechos que aquellos no tengan el deber jurídico de soportar. El ejercicio de este
derecho se condiciona, sin embargo, a lo que se establezca en los propios actos
legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

➢ Aplicación de una norma con rango de Ley declarada inconstitucional

En este supuesto, el reconocimiento de una responsabilidad patrimonial derivada de
la aplicación de una Ley posteriormente declarada inconstitucional se condiciona a
que (i) el particular haya obtenido sentencia firme desestimatoria de su recurso
contra la actuación administrativa que originó el daño y cuyo fundamento esté
basado en la Ley posteriormente declarada inconstitucional; y siempre (ii), que se
haya alegado en las instancias judiciales la inconstitucionalidad posteriormente
declarada.

➢ Aplicación de normas contrarias al Derecho de la Unión Europea

El reconocimiento de una responsabilidad patrimonial en los que casos en que se
haya producido un daño que traiga causa de la aplicación de una norma contraria al
ordenamiento jurídico comunitario requiere (i) el haber obtenido sentencia firme
desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que originó el daño y
(ii) la alegación de una infracción del derecho de la Unión Europea (posteriormente
declarada).
Y, de forma complementaria, han de concurrir, igualmente, los siguientes requisitos:
(iii) que la norma comunitaria confiera derechos a los particulares; así como (iv) que
el incumplimiento esté suficientemente caracterizado.
Para entender que concurre este requisito (incumplimiento suficientemente
declarado) han de considerarse aspectos tales como el grado de claridad y de
precisión de la norma vulnerada, el margen de apreciación que disponían las
autoridades nacionales, el carácter intencional o involuntario de la infracción
cometida o el perjuicio ocasionado o la existencia de una jurisprudencia comunitaria
(por citar los aspectos más relevantes a considerar con carácter general).

4
 Por último, (v) ha de existir una relación de causalidad directa entre el daño sufrido
por los particulares y la obligación impuesta a la Administración responsable por el
Derecho de la Unión Europea.

➢ Aspectos comunes
Cuando una responsabilidad patrimonial proceda por la inconstitucionalidad de una
norma con rango de ley o por haberla declarado contraria al derecho de la Unión
Europea habrá que tener en cuenta dos aspectos; en primer término, que la sentencia
que declare esa inconstitucionalidad o contradicción con el derecho comunitario
producirá efectos desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado o
en el Diario Oficial de la Unión Europea (salvo que en ella se establezca otra cosa).
Y también, en segundo lugar, se predetermina legalmente la existencia de un
período indemnizable que se limita a los daños producidos en el plazo de cinco años
anteriores a la fecha de publicación de la sentencia (artículo 34.1 in fine).
2.2.2 Responsabilidad del Estado-Juez
La LRJSP remite a la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ)
para exigir la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de la Administración
de Justicia.
Los artículos 292 a 296 de la LPOJ regulan esta materia de responsabilidad (derivada de
daños cometidos por error judicial o consecuencia de un funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia) teniendo en cuenta, de un lado, que en la misma se dispone
que “el interesado dirigirá su petición indemnizatoria directamente al Ministerio de
Justicia, tramitándose la misma con arreglo a las normas reguladoras de la
responsabilidad patrimonial del Estado” y prescribirá al año a partir del día en que
pudo ejercitarse.
De otro lado, debe tenerse en cuenta que en las reclamaciones por funcionamiento de la
Administración de Justicia es preceptivo el informe del Consejo General del Poder
Judicial que deberá evacuarse en el plazo máximo de dos meses.

2.2.3 Responsabilidad del Tribunal Constitucional

Según se establece en la LRJSP en su artículo 32.6, corresponde al Consejo de

Ministros fijar el importe de las indemnizaciones que procedan por el funcionamiento
anormal del Tribunal Constitucional en la tramitación de recursos de amparo o de las
cuestiones de inconstitucionalidad.
Constituye, pues, un presupuesto básico del reconocimiento de esa responsabilidad
patrimonial, la previa declaración del Tribunal Constitucional reconociendo el
funcionamiento anormal, siempre a instancia de parte interesada. El procedimiento se
tramitará por el Ministerio de Justicia con audiencia del Consejo de Estado.

5
2.2.4 Responsabilidad de contratistas del sector público

La responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios

ocasionados a terceros durante la ejecución de los contratos se determinará siguiendo el
procedimiento establecido en la LPAC, sin perjuicio de atender a las especialidades que
puedan establecerse en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas. En
la LRJSP se recogen las causas que pueden propiciar el surgimiento de esa
responsabilidad refiriéndose a los daños y perjuicios que sean consecuencia de una
orden inmediata y directa de la Administración al contratista o de los vicios del proyecto
elaborado por la propia Administración.
A su vez, en la normativa de contratos del sector público se recoge la obligación del
contratista de indemnizar todos los daños causados a terceros como consecuencia de las
operaciones que requiera la ejecución del contrato admitiéndose la responsabilidad de la
Administración contratante en los supuestos recogidos en la LRJSP.
Respecto del procedimiento interesa destacar la previsión relativa a que los terceros,
dentro del año siguiente a la producción del hecho lesivo, podrán requerir previamente
al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de
las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños interrumpiéndose,
con ello, la prescripción (artículo 196 LCSP).
En todo caso, en los procedimientos de responsabilidad deberá darse audiencia al
contratista a quien se le notificará todas las actuaciones que se practiquen en el
procedimiento al efecto de que pueda personarse en el mismo, exponer lo que a su
derecho convenga y proponer la prueba que estime oportuna a fin de no originar
indefensión.

2.2.5 Responsabilidad patrimonial derivada de fórmulas conjuntas de actuación

Para el caso de que la lesión provenga de una intervención concurrente de varias

Administraciones Públicas se prevén dos posibilidades:

➢ Si la responsabilidad se deriva de una gestión dimanante de fórmulas conjuntas de

actuación entre varias Administraciones Públicas la responsabilidad será solidaria.
En estos casos el instrumento jurídico que articule la actuación conjunta podrá
determinar el modo de distribución de responsabilidad entre las diferentes
Administraciones Públicas.
La Administración competente para tramitar el procedimiento será la fijada en los
estatutos o reglas de actuación colegiada o, en su defecto, corresponderá a la
Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio. En
todo caso, deberá consultarse a las restantes Administraciones Públicas implicadas
para que en el plazo de quince días puedan exponer cuanto consideren procedente.

6
➢ En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del
daño los criterios conforme a los cuales se fijará la responsabilidad para cada
Administración son los de competencia, interés público tutelado e intensidad de la
intervención. De no poder especificarse una determinación expresa de
responsabilidad ésta será solidaria.

2.2.6 Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

Centrándonos ahora en la responsabilidad que pueda generar la actuación de las

Administraciones Públicas ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 32 que en
su apartado primero establece que “los particulares tendrán derecho a ser
indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de
fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley”.
Esta previsión se completa indicando que “la anulación en vía administrativa o por el
orden contencioso-administrativo de los actos o disposiciones no presupone, por sí
misma, derecho a la indemnización”. Y a lo anterior, debe añadirse que “en todo caso,
el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con
relación a una persona o grupo de personas” (art.32.2 LRJSP).
Asimismo, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se
caracteriza por ser (i) omnicomprensiva de todo su actuar y (ii) de exigibilidad directa.

➢ De un lado, es omnicomprensiva; es decir, va a generar, en todo caso, una

responsabilidad administrativa la lesión que para un ciudadano pueda provenir por
una intervención administrativa cualquiera que sea la forma (jurídico-pública o
privada) o el tipo de personificación empleada (ya sea directa ya por medio de
personas jurídicas interpuestas).
En este punto, es relevante efectuar una consideración sobre la responsabilidad de
las Administraciones Públicas cuando actúen en el ámbito del Derecho privado. El
artículo 35 LRJSP dispone que “cuando las Administraciones Públicas actúen,
directamente o través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta
naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los
artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o
la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de
la cual actúe la Administración o la entidad que cubra su responsabilidad”.
Para determinar la aplicación de este precepto debe tenerse en cuenta, con carácter
preliminar, que las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas (sociedades mercantiles y fundaciones del sector
público) quedan sujetas a las normas de la LRJSP cuando ejerzan potestades
administrativas (art.2.2.b) LRJSP coincidente con lo dispuesto en la LPAC).
7
 De ello se deduce que únicamente en aquellos casos en los que una entidad privada
del sector público ejerza potestades administrativas o realice actividades de sector
público podrá considerarse que existe una actuación de la Administración Pública
(en ese caso, canalizada a través de una entidad privada perteneciente al sector
público) resultando de aplicable el artículo 35 LRJSP (anteriormente trascrito).
Y cuando una Administración Pública o entidad de derecho privado vinculada a la
misma actúe en relaciones de derecho privado ejercitando potestades administrativas
y se genere un daño el régimen sustantivo y de procedimiento aplicable es el mismo
y se rige por los mismos requisitos establecidos para la responsabilidad patrimonial
de derecho público.
Asimismo, existe una unidad de fuero en favor del orden jurisdiccional contencioso-
administrativa con arreglo al artículo 9.4 de la LOPJ y el artículo 2.e) de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Finalmente, debe resaltarse que esta unidad de aspectos orgánicos y procedimentales
se mantienen incluso en los supuestos en que (i) a la producción del daño concurran
una Administración Pública y un sujeto de derecho privado; y, también, (ii) cuando
la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado; o (iii)
cuando esta responsabilidad se exija a la entidad que cubra la responsabilidad.

➢ De otro lado, es, asimismo, de exigibilidad directa. Para hacer efectiva la

responsabilidad patrimonial los particulares exigirán directamente a la
Administración correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios
causados por las autoridades y personal a su servicio.
Ello no impide que posteriormente la Administración pública correspondiente
ejecute, previa instrucción del correspondiente procedimiento, una acción de regreso
contra el empleado público o autoridad responsable cuando se hubiese indemnizado
a los lesionados y aquél hubiese incurrido en dolo, culpa o negligencia graves
(artículo 36 LRJSP).

3. ELEMENTOS OBJETIVOS: LA LESIÓN RESARCIBLE.

3.1 Introducción

En el artículo 32 de la LRJSP se alude a los condicionantes necesarios para que pueda

surgir la responsabilidad patrimonial con la consecuencia inherente de su reparación. Se
establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las
Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de
sus bienes, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga
el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
8
El presupuesto determinante de una responsabilidad administrativa es la existencia de
una lesión sufrida por un particular.
Este término de “lesión” engloba los presupuestos que deben concurrir para apreciar su
existencia, como son los de (i) producción de un daño; (ii) que éste sea antijurídico o
injusto; y, (iii) que sea imputable a la actuación de un poder público. Examinaremos a
continuación separadamente cada uno de estos elementos.

3.2 La existencia de un daño.

Los caracteres del daño –según el artículo 32.2 de la LRJSP- son los de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas. A la vista de esta descripción legal se aprecia que:

➢ el daño debe ser real, en el sentido de que haya sido ocasionado efectivamente,
excluyendo aquél cuya existencia pueda ser de producción incierta, esto es, eventual
o meramente posible en un futuro; y,
➢ debe ser evaluable económicamente: la valoración económica del daño supone la
personalización de éste en un particular o grupo identificable por una común
circunstancia dañosa que afecte al conjunto. Ello supone excluir aquellos daños que
pueda generar una actuación administrativa de naturaleza general que pudiera
ocasionar una actuación administrativa (por ejemplo, la limitación del
aprovechamiento de acuíferos en una situación de sequía).

3.3 La antijuricidad del daño

La lesión surge únicamente cuando se trate de daños que el particular no tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Es decir, cuando el daño no resulte de la
necesidad de asumir el cumplimiento de una prestación obligada por la Ley a los
ciudadanos.
Siguiendo la doctrina jurisprudencial establecida, la antijuricidad o ilicitud sólo se
produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el
perjuicio y ese deber de soportar el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la
Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo
expreso o implícito.
En definitiva, el criterio esencial para determinar la antijuricidad del daño o perjuicio
causado a un particular debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el
daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por
el carácter de generalidad de esta, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de
los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público.

9
3.4 La imputación del daño al funcionamiento de un servicio público.

3.4.1 La relación de causalidad.

La regulación legal existente no aborda cuáles deben ser los caracteres que definen la
relación causa-efecto entre el daño antijurídico producido y la actuación administrativa.
Ante este silencio legal la jurisprudencia artesanalmente ha ido elaborando diferentes
teorías. Ello es debido a que en numerosos supuestos de producción de un daño
concurren una pluralidad de causas encadenadas o no entre sí que han podido ocasionar
o, en su caso, han coadyuvado en la producción de un daño. Y es que, en muchas
ocasiones, el daño no puede atribuirse a un solo hecho sino a la concurrencia de varios
factores incluyéndose, también, comportamientos imputables a la propia víctima, a
terceros o a otras administraciones públicas.
Las diferentes teorías jurisprudenciales –inspiradas en otros ámbitos jurídicos de la
responsabilidad por daño- pueden reconducirse, en síntesis, a las siguientes:

➢ teoría de la equivalencia de las condiciones: a todos los factores que eventualmente

pudieran haber intervenido en la producción del daño se les otorga igual
consideración; es decir, ha de considerarse como causa al conjunto de hechos que
contribuyen a la producción del resultado lesivo por lo que la obligación de
indemnizar puede imponerse a cualquiera de los sujetos intervinientes en el daño;

➢ teoría de la causalidad adecuada: ante la indefinición apriorística del nexo causal,

esta tesis supone una ponderación de las circunstancias concurrentes a fin de
determinar la concreta causa del daño; por ello, la causa sería aquella que tiene el
carácter idóneo para producir el resultado dañoso siendo, por ende, la causa eficiente
a la que atribuir, en definitiva, la responsabilidad de su reparación;

➢ teoría de la causalidad exclusiva: según esta tesis, la Administración sólo responde

cuando es la causante única del daño, sin posibilidad de interferencia alguna por
parte de la víctima o de un tercero. La concurrencia de alguna causa ajena a la
actividad de la Administración exonera a la Administración de un posible deber
indemnizatorio. La nota de exclusividad alcanza la condición de esencial para
apreciar el nexo causal directo e inmediato entre la lesión y el funcionamiento del
servicio público;

10
3.4.2 El funcionamiento de un servicio público.

La utilización de esta expresión no se efectúa en un sentido técnico-jurídico, sino como

sinónimo de la globalidad de la acción administrativa, esto es, que el daño proceda de
una actividad encuadrable en el giro o tráfico propio de una Administración Pública.
Ello supone igualmente (y como ya se adelantó al examinar los aspectos subjetivos) la
inclusión en este régimen de las acciones dañosas producidas por concesionarios o
contratistas de una Administración.
La responsabilidad se genera por el funcionamiento normal o anormal del servicio
público. El criterio de la normalidad o de su reverso de anormalidad en el
funcionamiento de un servicio público –siempre de determinación subjetiva y
casuística- no es un elemento determinante de la existencia de una lesión. Esta puede
existir si se dan los requisitos anteriormente referidos y al margen del normal desarrollo
de la actuación administrativa.
Ello se debe a que la responsabilidad de las Administraciones Públicas es de naturaleza
objetiva habiendo subrayado la jurisprudencia que es indiferente que la actuación
administrativa de la que se deriva el resultado lesivo haya sido normal o anormal
bastando para declararla que, como como consecuencia directa de aquélla, se haya
producido una daño efectivo, antijurídico, evaluable económicamente e individualizado.

3.5. La exclusión de responsabilidad administrativa.

Ex constitutione, la fuerza mayor en la producción de un daño excluye el surgimiento de

responsabilidad administrativa. La fuerza mayor se produce en aquellos supuestos en
que el daño es imprevisible, irresistible o inevitable. Relacionado con la fuerza mayor se
encuentra el caso fortuito que no constituye causa que impida el reconocimiento de una
lesión existente.
La delimitación entre una y otra figura ha sido establecida jurisprudencialmente
atendiendo al carácter interno o externo del daño en relación con la actuación
administrativa. En este sentido, y según jurisprudencia consolidada, en el caso fortuito
hay indeterminación e interioridad; indeterminación, porque la causa productora del
daño es desconocida; e, interioridad del evento en relación con la organización en cuyo
seno se produjo el daño en cuanto aquél está directamente conectado al funcionamiento
mismo de la organización. En palabras de una Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de
diciembre de 1974 se está ante un “evento interno, inscrito en el funcionamiento de los
servicios públicos, producido por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus
elementos, con causa desconocida”.
Por su parte, en lo que atañe a la fuerza mayor hay determinación irresistible y
exterioridad; indeterminación absolutamente irresistible aun en el supuesto de que
hubiera podido ser prevista; y, exterioridad, pues la causa productora de la lesión ha de
ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. Se trata, en definitiva, de “hechos que,
aun siendo previsibles, sean, sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles,
11
siempre que la causa que los motive sea extraña e independiente del sujeto obligado”
(STS de 23.5.86).
Existen, además, otros supuestos legalmente reconocidos que, si bien no son causa del
reconocimiento de una responsabilidad administrativa, sí impiden la aplicación de los
mecanismos de indemnización reparadores de la misma. Es el caso de aquellos daños
derivados de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el
estado de conocimientos de la ciencia o de la técnica existente en el momento de la
producción de aquellos. En estos casos, la acción dañosa de una Administración no
queda cubierta por el régimen tuitivo que supone el reconocimiento de responsabilidad,
al margen de que, en su caso, puedan dictarse leyes que establezcan prestaciones
económicas o asistenciales (artículo 34 LRJSP).
Asimismo, el talante objetivo de la responsabilidad de las administraciones públicas no
convierte a éstas en aseguradoras universales que deban responder en todos los
supuestos en que se produzca un resultado lesivo a raíz de la utilización de bienes o
servicios públicos. Siempre debe estar presente el nexo causal entre ese resultado y la
actuación administrativa. Sin esa ligazón no hay responsabilidad de la Administración.
La ausencia de nexo causal se produce cuando en la producción de un daño se da una
concurrencia de culpa de la víctima o de culpa de un tercero en la producción del daño.
Son causas cuya concurrencia puede llegar a excluir la responsabilidad o, en función de
las circunstancias, pueden atemperar la responsabilidad de la Administración
circunscribiendo su operatividad a reducir proporcionalmente el montante de la
indemnización.
Finalmente, la prescripción también supone la imposibilidad de ejercitar acciones de
responsabilidad administrativa jurídicamente viables. En este sentido, debe advertirse
que el derecho a reclamar, según dispone el artículo 67.1 LPAC, prescribe al año de
producirse el hecho o el acto que motive la indemnización o manifestarse su efecto
lesivo. En el caso de daños a las personas de carácter físico o síquico, el plazo se
computará desde la curación o la determinación definitiva del alcance de las secuelas.
El mismo plazo de un año es el que rige cuando la responsabilidad deriva de actos
anulados que se computará desde la fecha de notificación de la resolución
administrativa o sentencia definitiva. Si la responsabilidad procede por daños derivados
de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o contraria al
Derecho de la Unión Europea, el plazo de un año se contará, según el caso, desde la
fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su
carácter contrario al Derecho europeo.

4. EL RESARCIMIENTO DE LA LESIÓN: LA INDEMNIZACIÓN.

La indemnización constituye el mecanismo reparador de una lesión provocada por una

actuación administrativa antijurídica. Es, pues, una garantía de indemnidad del
patrimonio del particular afectado.

12
La obligación de indemnizar responde al principio de la reparación “integral”. La
reparación afecta, en consecuencia, a todos los daños alegados y probados por el
perjudicado. Conforme a reiterada jurisprudencia, se incluyen en aquélla, de un lado,
todos los posibles intereses evaluables económicamente (tanto el daño emergente como
el lucro cesante) si bien se excluyen las meras expectativas o ganancias dudosas. De
otro lado, la indemnización debe comprender también los perjuicios de otra índole
englobables en el denominado “pretium doloris” con el que se hace referencia tanto al
daño moral como los sufrimientos físicos y psíquicos padecidos por los perjudicados.
El cálculo de la indemnización se efectuará conforme a los criterios de valoración
fijados por la legislación fiscal, la de expropiación forzosa y la existente en otras
normas que eventualmente puedan ser de aplicación. El cálculo resultante de la
aplicación de aquellos criterios debe ponderarse con la valoración predominante en el
mercado. En caso de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la
valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de seguros
obligatorios y de la seguridad social. Esta consideración (no obligatoria) de los baremos
-particularmente el de los seguros obligatorios- constituye un criterio jurisprudencial de
frecuente uso cuya aplicación se reconoce ahora en el artículo 34.2 LRJPAC.
Asimismo, el cálculo de la cuantía indemnizatoria se efectuará con referencia al día en
que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de que se actualice a la fecha en
que finalice el procedimiento atendiendo al índice de garantía de la competitividad
(fijado por el Instituto Nacional de Estadística) y a los intereses por demora en el pago
de la indemnización establecida que se exigirán conforme a la Ley General
Presupuestaria o, en su caso, normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.
La indemnización puede sustituirse por una compensación in natura o en especie o
abonarse mediante pagos periódicos cuando se den acumuladamente las siguientes
circunstancias: (i) que convenga al interés público; (ii) resulte más adecuado para lograr
la reparación debida; y, (iii) que exista acuerdo con el interesado.

5. LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

La tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial se desarrollará de

conformidad con las presiones establecidas en la LPAC configurándose como una
especialidad del procedimiento administrativo común establecido en dicha Ley.
Existen dos procedimientos de responsabilidad patrimonial; uno, de carácter ordinario
y, por ello, de aplicación general; y otro, de naturaleza abreviada que se seguirá
únicamente cuando iniciado un procedimiento general resulten inequívocos tanto la
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, como la
valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización (art.96.4 de la
LPAC).
Se trata de que exista una vía sumaria de tramitación de supuestos de responsabilidad
patrimonial con el objeto de que pueda procederse al reconocimiento del derecho de

13
indemnización en el plazo máximo de treinta días circunscribiéndose los trámites a
realizar a lo previsto en el artículo 96.6 de la LPAC.
Por lo que se refiere a las fases del procedimiento, su iniciación puede ser a instancia de
los interesados y también de oficio. Ésta última procede cuando el órgano competente
para iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial entienda que se ha
producido una lesión en los bienes y derechos de los particulares como consecuencia de
una actuación administrativa. Esta iniciación de oficio se efectuará siempre por acuerdo
del órgano competente, adoptado bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de
orden superior, petición razonada de otros órganos o por denuncia.
En todo caso, deben tenerse en cuenta las siguientes especialidades; es necesario, en
primer término, que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado y que,
en segundo término, se notifique el acuerdo de notificación a los particulares
presuntamente lesionados concediéndoles un plazo de diez días para que puedan
efectuar las alegaciones y proponer la prueba que estimen pertinente (art.65 LPAC).
En el caso de una petición razonada, la misma deberá individualizar la lesión producida
en una persona o grupo de personas, la relación de causalidad con el funcionamiento del
servicio público y, de ser posible, la evaluación económica y el momento en que la
lesión efectivamente se produjo.
De iniciarse por reclamación de los interesados será necesario que en la misma se
especifiquen las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el
servicio público, la evaluación económica si fuera posible y la determinación del
momento en que la lesión efectivamente se produjo. Deberá ir acompañada, además, de
cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunas y de la
proposición de prueba concretando los medios de los que el recurrente pretenda valerse
(art.67.2 LPAC).
Para el caso de que la reclamación se admita a trámite el procedimiento se impulsará de
oficio en todos sus trámites posteriores.
Iniciado el procedimiento éste continuará en una segunda fase de instrucción donde se
desarrollarán todas las actuaciones necesarias para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución.
En esta fase tendrá lugar la práctica de pruebas –de especial trascendencia en este tipo
de procedimientos en los que la acreditación de la existencia de una lesión es
imprescindible- pudiéndose rechazar únicamente aquéllas cuando resulten
manifiestamente improcedentes o innecesarias según resolución motivada. Asimismo,
podrán solicitarse cuantos informes se estimen necesarios para resolver y, en todo caso,
deberá evacuarse informe por el servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la
presunta lesión indemnizable (art.81 LPAC).
Instruido el procedimiento y con carácter previo a redactar la propuesta de resolución se
pondrán de manifiesto las actuaciones al interesado con objeto de que pueda formular
alegaciones y presentar documentos y justificaciones pertinentes.
Concluido el trámite de audiencia, el órgano instructor propondrá que se recabe
dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente cuando las
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indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros. A tal
efecto, deberá remitir lo actuado en el procedimiento, así como una propuesta de
resolución. El dictamen, que se emitirá en un plazo máximo de dos meses, deberá
pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento
del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño
causado y la cuantía y el modo de la indemnización.
La terminación del procedimiento tiene lugar con la resolución del órgano competente
la cual, necesariamente, deberá pronunciarse de formas motivada sobre la existencia o
no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión
producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la
indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cálculo (art.91 LPAC).
El procedimiento puede concluir también mediante una terminación convencional
consistente en la suscripción de un acuerdo indemnizatorio entre el interesado y la
Administración pública correspondiente en el que se deberá fijar la cuantía y el modo de
indemnización de acuerdo con los criterios para su cálculo y abono. Asimismo, y de
darse una resolución presunta del procedimiento se considerará rechazada la
indemnización del particular (al existir un silencio administrativo negativo en materia
de responsabilidad patrimonial).
La resolución presunta desestimatoria se producirá cuando transcurran seis meses desde
que se inició el procedimiento sin que hubiese recaído resolución expresa o se
formalizase, en su caso, un acuerdo indemnizatorio (art.91.3 LPAC) quedando expedita
la posibilidad de interponer recurso judicial.

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