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PRÓLOGO
La importancia y trascendencia de los derechos, como las de todos los con-
ceptos e instituciones presentes en un sistema jurídico, son relativas: de-
penden del modelo político en que surgen y se desarrollan, e incluso de la
configuración histórica del propio modelo. Pero en cualquier caso, los
derechos representan los espacios de libertad reconocidos a la persona. De
ahí que su constante revisión y estudio sean necesarios para eliminar en la
medida de lo posible la atrofia del sistema que garantiza su ejercicio y
cumplimiento: un derecho que no se conoce no puede ejercerse. Esa es
la premisa que se desprende en la actualidad, enfrentado el ciudadano a la
complejidad normativa de la administración pública, en la cual no basta
aquella fórmula que consagraba en el Código Civil español el principio
de buena fe: “Los derechos deberán ejercitarse conforme a la exigencia de
la buena fe”. Ahora es preciso el conocimiento cabal de los límites y alcan-
ces de esos derechos, dada la necesidad creciente de armonizar y coordinar
con otros derechos e intereses de individuos o grupos sociales distintos. Y
es precisamente en tal escenario que se presenta este trabajo sobre el dere-
cho de petición, el cual busca delimitar los perfiles que adquiere dentro del
conjunto de instituciones que conforman el sistema jurídico mexicano.
A pesar de tener un origen prácticamente común, el derecho de petición
ha evolucionado de manera distinta en México y en España. En razón de
ello me permito destacar ciertas circunstancias que, aunque son abordadas
por el autor, requieren ser recalcadas para entender la trascendencia de la
obra que tengo el placer de prologar.
Tanto la Constitución mexicana de 1917 como la española de 1978 re-
conocen el derecho de petición dentro de lo que en la terminología cons-
titucionalista tradicional se denomina parte dogmática. El constituyente
mexicano ubicó el derecho de petición bajo la rúbrica de garantías indivi-
IX
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X PRÓLOGO
duales, mientras que el español lo hizo bajo la de derechos y deberes fun-
damentales. Terminologías divergentes para una misma institución que,
aunque con rasgos peculiares a uno y otro lado del Atlántico, posibilita el
necesario equilibrio entre la administración y el ciudadano al permitir a
éste dirigir peticiones a los distintos órganos del Estado y obligando a éstos,
a su vez, a resolver todas y cada una de las peticiones presentadas. Mientras
que en España el derecho de petición ha tenido regulaciones específicas: en
su momento la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, sobre el derecho de peti-
ción y el Decreto de 18 de enero de 1962, sobre el derecho de petición de
miembros de las Fuerzas e Institutos Armados, y en la actualidad la Ley
Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición;
en México, eso no ha ocurrido, donde han sido los tribunales de la federa-
ción los encargados de definir el perfil de este derecho fundamental.
La consecuencia práctica de la experiencia normativa descrita se traduce
en España en una abundante literatura sobre el tema, contrario a lo que
sucede en México donde, salvo las referencias en los manuales de derecho
constitucional, no existía hasta ahora ningún estudio monográfico dedica-
do específicamente a este derecho fundamental. Una realidad fácilmente
apreciable al revisar las fuentes consultadas por el autor y que bien pudo ser
concluyente para decidirle a escribir este libro sobre los derechos de petición
y respuesta reconocidos en el artículo 8o. de la Constitución mexicana.
Esta notable diferencia bibliográfica se da a pesar de que la constitucio-
nalización del derecho de petición aparece en las dos naciones de manera
casi paralela en el tiempo. Así, mientras en la Constitución española de 1837
se reconoce en el artículo 3o. que “todo español tiene derecho de dirigir
peticiones por escrito a las Cortes y al Rey, como determinen las leyes”, en
México será diez años después, en 1847, cuando el Acta Constitutiva y de
Reformas estableció este derecho, aunque limitado en exclusiva a los elec-
tores: “es derecho de los ciudadanos... ejercer el de petición”. A partir de
entonces tanto en el constitucionalismo español como en el mexicano, no
pasaría desapercibida su reiteración. En España, las Constituciones de 1845,
1869, 1876, 1931 y 1978 lo contemplan. En México, las de 1857 y 1917
hacen lo propio. En otras palabras: luego de su reconocimiento constitucio-
nal, todos los textos fundamentales, hasta la actualidad, lo incluyen.
¿Por qué encontramos entonces tal diferencia en el tratamiento doctrinal
de esta institución? Como señalé al inicio, la importancia de las institucio-
nes jurídicas es circunstancial. Ofrece buen ejemplo de ello el modelo jurí-
dico-político que sirve de marco al ejercicio del derecho de petición. La
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PRÓLOGO XI
existencia de una estructura jurídico-política que permita la consolidación
de un Estado de derecho será causa del desarrollo doctrinal y legislativo de
los derechos fundamentales, como ha ocurrido con el de petición.
El Estado democrático de derecho1 reconoce, como uno de sus elemen-
tos esenciales, la existencia de un conjunto de derechos fundamentales que
son elevados al rango superior del ordenamiento jurídico. Este hecho tiene
su explicación en dos postulados concretos que subyacen en todos los dere-
chos fundamentales: en primer término, como subrayé en mi trabajo La
dignidad de la persona,2 que estos derechos son emanaciones de la perso-
nalidad, con lo cual constituyen facultades cuya falta de reconocimiento o
respeto suponen un atentado contra la dignidad del individuo; en segundo
lugar y derivado de lo anterior, que el reconocimiento y respeto de los
derechos fundamentales constituye un elemento de legitimación del poder
político, dado que la forma de organización política de una sociedad no
puede considerarse legítima si no reconoce y respeta los derechos que se
derivan de la personalidad de cada uno de sus miembros. En este sentido,
se puede afirmar que los derechos fundamentales al mismo tiempo que son
límites al ejercicio del poder político y origen de su legitimidad, contienen
una esfera mínima de libertades que garantizan la dignidad humana en el
ámbito de la convivencia social, tanto en la relación administración-admi-
nistrado, como en el nivel horizontal en las relaciones entre particulares.
Mientras en el caso español sólo poco a poco se consolidaron mecanis-
mos de tutela procesal —principalmente de carácter administrativo— para
salvaguardar los derechos fundamentales, no ocurrió lo mismo en México
donde, coincidiendo con la consagración constitucional del derecho de
petición, se implantó un sistema de tutela jurisdiccional de los derechos
constitucionales: el célebre juicio de amparo. La configuración de esta
institución, tal y como lo describe Fix Zamudio,3 fue incapaz de potenciar
1
Siguiendo la doctrina contemporánea puede afirmarse que Estado de derecho es aquél
en el que la actividad del Estado se encuentra sujeta a la Constitución y a las normas sancio-
nadas conforme a los procedimientos que la misma Constitución establezca, que garantizan
el funcionamiento responsable y controlado de los órganos del poder, así como el ejercicio
de la autoridad conforme a disposiciones conocidas y no retroactivas en términos perjudi-
ciales, y la observancia de los derechos individuales, sociales, culturales y políticos.
2
Madrid, Civitas, 1986, en especial, pp. 94 y ss.
3
El eminente y querido profesor mexicano señala: “Resulta una paradoja de nuestra
legislación de amparo que omite la regulación expresa de la protección específica de los
derechos humanos de nuestro ordenamiento jurídico, ya que la mayoría de sus disposicio-
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XII PRÓLOGO
el respeto irrestricto de los derechos fundamentales al no ir acompañado
de otros mecanismos de control de la arbitrariedad de la administración,
sea en su vertiente penal o en la administrativa. Ello provocaría, con el
tiempo, que al alejarse del debate doctrinal y legislativo, la definición de
los contornos del derecho de petición quedara en manos de los tribunales
encargados de interpretar el contenido de los derechos constitucionales,
tal y como queda demostrado a lo largo del exhaustivo trabajo que el lector
tiene ante sí.
La literatura jurídica española, a raíz de la expedición del texto regla-
mentario, se decantó por el análisis del derecho de petición al considerar
como manifestaciones de éste tanto a la acción, ejercida ante órganos juris-
diccionales, como a las distintas peticiones ante órganos administrativos,
sea para provocar una primera decisión o para impugnar una existente, así
como a las peticiones dirigidas a las cortes.4 Curiosamente la ley de 1960
sobrevivió más de 20 años después de aprobada la Constitución de 1978.
Hoy podemos reconocer dos tipos distintos de manifestaciones del derecho
de petición: por un lado, el derecho a dirigirse a los órganos del Estado en
materia de su competencia a través de los cauces de los procedimientos
legalmente establecidos; por otro, el derecho de petición regulado en la Ley
Orgánica 4/2001 del 12 de noviembre.5 Su estudio, y por ello la razón de su
importancia doctrinal, quedó así vinculado a los ámbitos del derecho cons-
titucional, procesal y administrativo (además del derecho militar, dada la
normativa específica para los miembros de las fuerzas e institutos armados).
nes son prolijas en cuanto a la regulación de otros sectores del derecho de amparo mexicano
como son los relativos a la protección específica de la libertad e integridad personales fuera
de procedimiento judicial (habeas corpus o amparo de la libertad); el amparo contra dispo-
siciones generales (amparo contra leyes); la impugnación de las resoluciones judiciales por
infracciones de legalidad (amparo casación); la reclamación contra actos y resoluciones
administrativas (amparo administrativo); e inclusive un sector regulado en un libro espe-
cial respecto de los actos y resoluciones que afecten a los campesinos que constituyen los
núcleos ejidales y comunales sujetos a la reforma agraria (amparo social agrario); pero
fuera de esta escueta disposición del artículo 84, fracción I, de la Ley de Amparo no existe
regulación concreta de lo que debería ser la esencia de nuestro juicio de amparo”. Apud Fix-
Zamudio, Héctor, “Justicia administrativa en México”, Conferencias magistrales, México,
Poder Judicial de la Federación, 2002, p. 102.
4
Así lo señalé en mi trabajo, “Régimen jurídico del derecho de petición”, Documenta-
ción administrativa, Madrid, núm. 40, abril de 1961, p. 17.
5
Véase la parte relativa a la iniciación del procedimiento administrativo a instancia de
interesado en mi Manual de procedimiento administrativo, 2a. ed., Madrid, Civitas, 2002,
pp. 295-299 y 350.
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PRÓLOGO XIII
En México, en cambio, el análisis del derecho de petición quedó restrin-
gido al ámbito del derecho constitucional, y no precisamente por la elabo-
ración doctrinal cuyas escasas aportaciones son recogidas en este libro,
sino por medio de la elaboración de una doctrina jurisprudencial a cargo de
los órganos del Poder Judicial de la Federación. Así, durante el siglo XIX y
primeros años del XX, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cúspide
del sistema judicial mexicano, fue la encargada de elaborar el saber del
referido derecho, mismo que habría de ser reelaborado a partir de 1917
cuando con motivo de la nueva Constitución se inició la que es conocida
como quinta época de la jurisprudencia nacional. La revisión de los manua-
les de garantías individuales, incluso hoy día, dará cuenta de este aserto: la
doctrina mexicana ha seguido fielmente la interpretación hecha por los tri-
bunales federales que, ahora en su novena época de elaboración juris-
prudencial, han dictado innumerables resoluciones, dando lugar a las tesis
sucesivas que han sido recopiladas pacientemente por el autor, antes de
darles la original sistematización que se ofrece y que representa un gran
aporte a la doctrina jurídica mexicana.
La trascendencia de este trabajo se cimenta en la pertinencia con que
aborda el análisis de un derecho fundamental, el cual es fragmentado por el
autor ya que destaca y presenta la existencia de dos derechos, ahí donde la
doctrina tradicional ha visto uno solo. El argumento utilizado se ajusta al
contenido de muchas de las regulaciones constitucionales y legales del de-
recho de petición alrededor del mundo, en donde no existe obligación por
parte de los órganos estatales para dar respuesta a las peticiones presenta-
das. Tal descomposición sirve para mostrar en forma precisa los contornos
de la institución, cuya sistematización logra en forma encomiable David
Cienfuegos Salgado. El desglose lo realiza desde la perspectiva del ciuda-
dano, al estudiar los requisitos y presupuestos de la petición, y desde la
perspectiva de los órganos y servidores públicos al explicitar las obligacio-
nes de la respuesta.
Como consecuencia, puede afirmarse que la obra que el lector tiene en
sus manos viene a llenar un vacío existente en la literatura jurídica mexica-
na y lo hace cumpliendo con las exigencias que la dogmática impone a los
juristas. Cumple con creces la función de comprender, analizar y armoni-
zar la institución petitoria en México. El autor demuestra lo fecundo de la
aplicación de este derecho fundamental, lo cual conlleva una mayor com-
prensión de la figura. Así, podemos señalar que a partir de la lectura de esta
obra puede decirse que sabemos y entendemos algo más del derecho de
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XIV PRÓLOGO
petición en México. Esta afirmación no es gratuita: la estructura con que el
autor sistematiza su estudio autoriza a realizarla.
El primer capítulo se ocupa de revisar algunos aspectos básicos del dere-
cho que habremos de estudiar. Lugar central ocupa la evolución del derecho
de petición en el imaginario jurídico de los últimos siglos, desde su presun-
ta aparición en los siglos XII y XIII, hasta las discusiones que se dan en el
ámbito mexicano para incluirlo entre los derechos consagrados en la carta
fundamental de 1857, así como en las Constituciones de las entidades fede-
rativas que conforman el país. En este mismo apartado se analizan los ins-
trumentos internacionales en los que escasamente aparece contemplado el
derecho de petición, asimismo se buscan referencias en documentos cons-
titucionales extranjeros en los cuales este derecho se encuentra reconocido
—en la mayoría de los apartados dogmáticos— con la variedad de redac-
ciones y alcances propios de la diversidad de sistemas jurídicos. Busca
dilucidar los conceptos y definiciones del derecho de petición (ius petitionis)
y del derecho de respuesta del peticionario (ius responsi ab petitionarius).
En este apartado destaca el reconocimiento que se hace del modelo regula-
torio del derecho de petición en España de reciente cuño luego de la expe-
dición en noviembre de 2001 de la ley orgánica que lo regula,6 y, en el
ámbito americano, del modelo colombiano que ha reglamentado con am-
plitud este derecho fundamental, destacando su adopción en el ordenamiento
contencioso administrativo y la expedición de normativas específicas con
ricos matices en otros preceptos administrativos.
El segundo capítulo es utilizado por el autor para analizar los conceptos
de garantía individual, derecho subjetivo público y derecho fundamental,
el primero expresamente atribuido a los derechos humanos reconocidos en el
apartado dogmático de la Constitución federal mexicana. Se trata en síntesis
de un resumen de los elementos que aparecen contenidos en la redacción
constitucional y que serán analizados en los subsecuentes apartados, dado
que introduce la interpretación del máximo tribunal nacional en relación
con el concepto mencionado. Como ya se ha señalado, la investigación ha
sido elaborada teniendo en cuenta las decisiones de los tribunales federa-
les, que conforme al modelo vigente son los únicos encargados de la inter-
pretación del texto de la Constitución federal. Esta circunstancia reviste
especial importancia para el autor, pues lejos de admitir la corrección del
6
González Navarro, Francisco y Alenza García, José Francisco, Derecho de petición.
Comentarios a la Ley 4/2001, de 12 de noviembre, Madrid, Civitas, 2002.
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PRÓLOGO XV
empleo de la voz garantía individual para referirse a los derechos consagra-
dos constitucionalmente, señala, con no poco acierto, que es tiempo de
reconocer, junto con otros autores entre los que se destaca Héctor Fix-
Zamudio, que la redacción constitucional mexicana es anacrónica y requie-
re ser modificada para que los derechos humanos sean llamados tales o
incluso derechos fundamentales, como los reconoce el texto español.
Podemos afirmar que aunque muchas veces dentro de las declaraciones
constitucionales de derechos encontramos lo que propiamente son princi-
pios e incluso en ocasiones instituciones jurídicas, se puede afirmar que los
derechos fundamentales son verdaderos derechos mientras impliquen un
haz de facultades a favor de ciertas personas, es decir, siempre que configu-
ren una verdadera y propia situación de poder jurídico que engendre un
deber correlativo en otro sujeto. La presente monografía analiza con
acuciosidad y lucidez un verdadero derecho fundamental que se ha mante-
nido en el escenario constitucional y administrativo mexicano y cuya refor-
ma nadie imagina siquiera, de ahí que el autor aparezca preocupado por el
término con que tradicionalmente se ha dotado a los derechos en la Consti-
tución y por extensión en la jurisprudencia y doctrina nacional.
Como mencionamos, David Cienfuegos fragmenta el derecho de peti-
ción en dos. El primero es el derecho a dirigir peticiones; el segundo, el
derecho a que a toda petición corresponda una respuesta. En tal sentido,
el análisis del derecho de petición se acomete en el tercer capítulo de la
obra. En este apartado el autor se ocupa de exponer los presupuestos que
pueden dibujarse en la institución estudiada a partir de la exigencia consti-
tucional de formular la petición por escrito, en forma pacífica y respetuosa,
señalando además las que él considera excepciones al requisito formal de
escritura. En este mismo apartado se ocupa del interés jurídico y de la ma-
teria política, así como de la influencia que tendrán las tecnologías moder-
nas sobre la figura y la respuesta que puede dar, y en ocasiones ha dado ya,
el ordenamiento jurídico a tal evento.
Es un hecho evidente que en México el derecho de petición ha sido ob-
jeto de un detallado escrutinio en las resoluciones de los tribunales federales.
Partiendo de esta realidad, gran parte de la labor de esta monografía ha
consistido en la búsqueda y definición de los perfiles particulares del dere-
cho de petición en la jurisprudencia. Así, en este apartado encontramos una
revisión exhaustiva de la interpretación que los tribunales han hecho del
derecho, interpretación que es contrastada con la doctrina buscando llegar
a interpretaciones extensivas, enfocando siempre hacia los tópicos que más
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XVI PRÓLOGO
atención han llamado a quienes han revisado el derecho de petición y buscan-
do soluciones a los problemas que plantea el ejercicio cotidiano del mismo.
El segundo derecho de los comprendidos en el genérico de petición —esto
es, el de respuesta— se aborda en el cuarto apartado de la obra. En forma
similar al tratamiento que en el tercer capítulo se da al derecho de petición,
en este apartado se revisan los elementos que el autor considera presu-
puestos básicos al cumplir con el mandato constitucional: desde el carácter
escrito del acuerdo que resuelve la petición, hasta los requisitos que deben
cubrirse en el momento de notificación al peticionario. Encontramos tam-
bién, por supuesto, un análisis de los casos de excepción. Ocupa la atención
del lector, al llegar a esta altura del libro, lo relativo al derecho de peti-
ción y su correlato, el de respuesta, en el ámbito procesal.
Un quinto capítulo se dedica al instrumento protector por antonomasia
de los derechos constitucionales en México: el juicio de amparo. Revisa
algunos puntos relacionados, desde el plazo y legitimación para iniciar el
juicio de garantías hasta algunos tópicos extra: los supuestos en que la res-
puesta es dada en el juicio de amparo y la vinculación en el ordenamiento
mexicano entre el principio de legalidad y el derecho de respuesta.
Dos temas más merecen sendos capítulos: el del silencio administrativo
y su relación con el derecho de petición, y el del régimen del derecho de
petición en el caso de los miembros de fuerzas e institutos armados. Respecto
de este último, como advierte el autor, se trata de un tema que ha tenido
diferentes respuestas en cada sistema jurídico y que a primera vista parece
no estar plenamente fijado en el caso mexicano, razón por la cual se justifi-
ca analizar algunos supuestos para ofrecer una visión sobre su problemática
en el régimen español.
Finalmente, el autor se enfrenta con valentía a dos cuestiones primordia-
les: ¿cuál es la función que desempeña el derecho de petición en la actuali-
dad?, ¿para qué sirve este derecho? Y aunque no encuentra respuestas
unívocas a tales preguntas, sí reconoce que en los albores de la vida demo-
crática de la sociedad mexicana la figura del derecho de petición adquiere
mayor relevancia como mecanismo de solución de las demandas ciudada-
nas, circunstancia que asume al convertirse en indicador de las necesidades
de índole administrativa, y en general jurídicas, de la misma sociedad. De
esta forma, el derecho de petición está llamado a jugar un papel fundamen-
tal en la sociedad mexicana del siglo XXI: su ejercicio será uno de los
factores más importantes enfocados a que el poder público pueda cumplir
con las funciones que se le han encomendado en el Estado de derecho.
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PRÓLOGO XVII
Evidentemente, el autor parte del supuesto de que los individuos y grupos
sociales serán cada vez más participativos en la res publica, anhelo y aspi-
ración de cualquier sistema democrático.
La obra desmenuza los hallazgos de la revisión jurisprudencial y esboza
el marco jurídico básico de los derechos analizados, para después explicitar
algunas perspectivas a futuro. Y es que su autor reseña algunos de los tópi-
cos que considera necesario abordar para darle un nuevo perfil al derecho
de petición, enfrentado a las nuevas tecnologías, y sobre todo, reflexiona
sobre el sistema jurídico mexicano y su respuesta a la decisión política
fundamental que representa la asunción de un federalismo más pleno y
gratificante a las inquietudes ciudadanas, así como el reto que representa el
reconocimiento de la composición pluricultural del Estado mexicano.
El trabajo se complementa con el listado de fuentes consultadas, lo que
ofrece al lector la posibilidad de atisbar en la diferencia doctrinal mencio-
nada y a la vez contar con las referencias en las que podrá revisar tópicos
más específicos y por supuesto, confrontar las interpretaciones personales
del autor acerca de los datos presentados. Como pone de manifiesto el apar-
tado de fuentes, la labor de David Cienfuegos es ante todo innovadora al
permitirse elaborar libremente una doctrina a partir de la suma de hallazgos
y reflexiones motivados, en primer lugar, por la revisión de una copiosa
jurisprudencia nacional, y más tarde por la lectura de las abrumadoras refe-
rencias españolas que se permite anotar.
Siendo lo anterior de gran trascendencia, el mérito principal de esta obra
es indudablemente el hecho de que el análisis de la doctrina y jurispruden-
cia mexicana busca presentar una visión integral de la institución dentro
del sistema jurídico mexicano. En efecto, si bien esta figura jurídica ha sido
revisada por la doctrina, lo ha sido de manera irregular, ya que el análisis se
ha realizado en el ámbito constitucional, quedando su faceta administrativa
sin la atención que debiera. Así, el análisis que propone el autor afirma la
opinión de que esta obra viene a cubrir el considerable vacío que aquejaba
a la producción científica en México en este ámbito de estudio.
Quisiera finalmente dejar constancia de que si hasta ahora se ha dicho
poco del autor es porque se ha buscado resaltar las virtudes de la presente
obra que por sí sola merece ser destacada. Hemos enfatizado, por encima
de todo, la trascendencia que tendrá este estudio en la literatura jurídica
mexicana por su especial atención a un derecho fundamental tan utilizado
en la praxis y tan olvidado en la teoría. No es posible soslayar, sin embargo,
el hecho de que David Cienfuegos Salgado es un joven, pero brillante y
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XVIII PRÓLOGO
prometedor investigador, de excelente trayectoria académica al que conocí
al inicio de sus estudios doctorales en la Universidad Complutense de Ma-
drid, tiempo en el que ha sido fácil observar sus cualidades como investiga-
dor, tanto en el desarrollo de su tesis doctoral de la que soy director, como
en los trabajos que corresponden a los periodos previos, como es el caso
del presente estudio.
En relación con esto debo señalar que nos hallamos ante un trabajador
esforzado, honesto, con tesón, y muy disciplinado, que sabe distinguir lo
realmente importante de lo accesorio y que sorprende por su grado de ma-
durez. David siempre ha manifestado un gran interés en todo lo relaciona-
do con la enseñanza e investigación del derecho, y tiene, además, la espe-
ranza de poder orientar a su regreso a México su carrera profesional en este
ámbito, para lo cual siempre ha recibido mis ánimos. Estoy seguro que a su
regreso a tierras americanas, la Universidad, en México, se verá enriqueci-
da con la incorporación a sus cuadros docentes de quien ya podemos consi-
derar un auténtico maestro.
JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ
Madrid, marzo de 2003
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