EURE (Santiago)

versión impresa ISSN 0250-7161

EURE (Santiago) v.28 n.84 Santiago sep. 2002

doi: 10.4067/S0250-71612002008400006

Formación institucional y poder:

investigando la construcción social de la ciudad

Hugo Marcelo Zunino E.1

Abstract

This article develops a conceptual and methodological framework to

study the formation of institutions designed to intervene on
fragments of the urban landscape. Using some theoretical insights
from Giddens and Foucault, I reformulate the notion of institution,
which is here understood as a set of rules operating across
functional levels. This approach allows accounting for the power
relations that they represent as well as for the channels open for
the exercise of power over the population and urban space.
Likewise, this methodological strategy permits to relate the local
conditions under which specific projects are executed and national
or global policies. In this vein, I suggest using the typology of social
rules suggested by Ostrom in a five-stage research strategy.
Finally, I discuss the theoretical implications of this line of
investigation, stressing its utility to decipher power relations
implicated in processes of urban change.

Keywords: Institution, Structure, Agency, Structuration, Giddens,

Foucault.

Resumen

El artículo desarrolla una propuesta conceptual y metodológica para

estudiar la formación de instituciones diseñadas para intervenir en
fragmentos del espacio urbano. Utilizando algunos aportes teóricos
de Giddens y Foucault, se reformula la noción de institución,
entendiéndola como un conjunto de reglas sociales operando en
distintos niveles funcionales. Esta aproximación permite dar cuenta
de las relaciones de poder que éstas representan y de los canales
abiertos para el ejercicio del poder sobre la población y el espacio
urbano. Asimismo, esta estrategia metodológica hace posible
relacionar las condiciones locales bajo las cuales se ejecutan
proyectos específicos con políticas nacionales o globales. Para ello,
se sugiere emplear la tipología de reglas sociales sugerida por
Ostrom en una estrategia metodológica de cinco fases. Finalmente,
se discuten los aportes teóricos de esta línea de investigación,
enfatizando su utilidad para descifrar las relaciones de poder
implicadas en los procesos de cambio urbano.

Palabras Clave: Institución, Estructura, Agencia, Estructuración,

Giddens, Foucault.

1. Introducción
En forma paralela al ascenso y consolidación de discursos
neoliberales basados en la apertura comercial y en una disminución
generalizada del papel del Estado, nuevas formas de gobierno
urbano están emergiendo con vigor en países capitalistas
avanzados y en países periféricos respecto a los centros de
comando y control financiero. Las nuevas formas de gobierno
urbano se caracterizan por el incremento de la participación de
agentes privados en la toma de decisiones con relación al destino
de la ciudad; la introducción de estrategias de mercadeo para
promocionar países, regiones, ciudades y lugares para la
acumulación de capital; y el debilitamiento de instancias centrales
de planificación. De esta forma, espacios urbanos delimitados
geográficamente son revitalizados para satisfacer y crear nuevas
necesidades de producción y consumo, surgiendo un paisaje
renovado estética y funcionalmente, pero algunas veces marcado
por una creciente polarización socio-espacial.

No obstante que diversas intervenciones urbanas, promovidas por

una variada gama de instituciones donde confluyen actores públicos
y privados, repercuten fuertemente sobre el funcionamiento del
sistema urbano, comprometen recursos fiscales en cantidades
importantes, y en algunos casos, terrenos bajo el dominio público
son transferidos a privados como forma de incentivar la inversión
(el proyecto Portal Bicentenario en Santiago de Chile, el Proyecto
Ribera Norte en Concepción, Chile, y la Remodelación de Puerto
Madero en Buenos Aires, Argentina), existe un marcado
desconocimiento sobre la forma en que operan estos arreglos
institucionales y las relaciones de poder que sustentan este tipo de
intervenciones. ¿Cómo algunos actores en posiciones de privilegio
en instituciones con responsabilidades en el gobierno de la ciudad,
son capaces de ejercer poder para hacer valer intereses
determinados? ¿Qué estrategias y tácticas son desplegadas para
controlar los centros neurálgicos del proceso de toma de
decisiones? ¿Cuáles son las condiciones que posibilitan el ejercicio
del poder?

A mi entender, la falta de análisis sistemático en Latinoamérica

sobre las relaciones sociales que dan expresión concreta al gobierno
de la ciudad se vincula con dos aspectos fundamentales.

(a) La literatura urbana "crítica" ha sobredimensionado la

influencia de estructuras socioeconómicas como las
políticas neoliberales sobre la dinámica urbana de las
ciudades (Angotti, 1996; De Mattos 1996, Dockendorff et
al., 2000). Sin desconocer los nexos claramente
existentes entre niveles más generales como el nivel
global en los acontecimientos que se desenvuelven en el
ámbito local, esta relación dista de ser mecánica,
predeterminada o fácilmente predecible.

(b) Existe falta de claridad metodológica para desarrollar

estudios que examinen el proceso de formación institucional
y las relaciones entre los participantes del gobierno de la
ciudad. Cabe precisar que el proceso de formación
institucional no esta circunscrito a ningún nivel en
particular: en el proceso intervienen actores que operan en
distintos niveles funcionales. Por ejemplo, funcionarios
municipales, grupos comunitarios e inversionistas locales
comprometidos en la materialización de iniciativas (nivel
 local u operacional); el gobierno regional, cámaras de
comercio de alcance regional (nivel regional);
conglomerados económicos, sindicatos, funcionarios
públicos que influyen en la definición de políticas nacionales
(nivel nacional o nivel de decisión política). La relación entre
niveles funcionales es particularmente importante de
resolver analíticamente, pues ésta define como los procesos
locales son afectados o influidos por estructuras sociales
más permanentes, como el sistema socio-político nacional y
el proceso de globalización económica.

La formación de arreglos institucionales para el control de la

ciudad constituye un fértil campo de investigación. Por una
parte, estudiar las estrategias seguidas por los actores sociales
que defienden intereses determinados, por ejemplo
inversionistas, la comunidad afectada, y el conocimiento de
cómo algunos son capaces de ejercer hegemonía en las
decisiones que repercuten sobre el destino de áreas urbanas,
abre oportunidades para reconocer los mecanismos empleados
para controlar espacio y sociedad. Esto, eventualmente,
facilitaría la intervención estratégica para reconfigurar los
mecanismos de decisión en operación y otorgarle oportunidades
reales de participación a aquellos sectores ignorados o
postergados en el proceso de toma de decisiones. Por otra
parte, y en un ámbito más bien teórico, reconocer la
institucionalidad que sostiene determinadas estrategias de
intervención urbana ofrece indicios sobre la forma como
distintos países, regiones y lugares responden a cambios
globales, por ejemplo la creciente liberalización del comercio.

En este trabajo se propone una aproximación conceptual y

metodológica para desarrollar estudios sobre formación institucional
que sea útil para interpretar las relaciones de poder que están
operando en los procesos de transformación urbana. Para construir
este marco analítico, se elabora el concepto de institución y
formación institucional, utilizando para ello algunos aspectos de la
teoría de la estructuración de Anthony Giddens (1979 y 1984) e
introduciendo una aproximación a la noción de poder basada en
Michel Foucault, de modo de facilitar el examen de las estrategias y
tácticas desplegadas para intervenir en la ciudad (Foucault, 1982 y
1991).

Este trabajo se organiza como sigue: En la siguiente sección, se

presentan y se discuten los aportes y limitaciones que ofrece la
corriente neo-estructuralista, la cual ha desplegado vastos y
prolongados esfuerzos para relacionar la evolución del sistema
capitalista con ciertas dinámicas urbanas, segregación socio-
territorial, y con un sinnúmero de patologías sociales. La crítica que
elaboro en este apartado da lugar a examinar, en la tercera
sección, cómo los investigadores que han trabajando sobre la base
de la "teoría de los regímenes urbanos" han interpretado las
transformaciones de la ciudad a partir de coyunturas políticas
locales; luego se examinan los esfuerzos para trazar un camino
intermedio entre aquellos referentes neo-estructuralistas y aquellos
que centran la atención en la eventual autonomía de los individuos
comprometidos en el gobierno de la ciudad. Seguidamente, se re-
elabora el concepto de institución propuesto por Giddens mediante
la consideración explícita de niveles funcionales y el ejercicio del
poder en los procesos de formación institucional. Finalmente, en el
acápite Formación Institucional e Investigación Aplicada se sugiere
una estrategia metodológica que posibilita el estudio de
instituciones diseñadas expresamente para intervenir en
fragmentos de la ciudad.

2. Los sistema sociales y la transformación del espacio

urbano

Como toda las urbes modernas, las ciudades latinoamericanas

representan un complejo mosaico material y simbólico en constante
transformación, cuya dinámica urbana contemporánea ha sido
interpretada desde distintas perspectivas por investigadores
sociales. En particular, los aportes teóricos de David Harvey (1982,
1985 y 1989) han constituido un referente importante para
geógrafos, sociólogos, y urbanistas interesados en comprender los
cambios urbanos en el contexto de las transformaciones
económicas recientes. Harvey argumenta que las configuraciones
espaciales constituyen un elemento central en la dinámica
capitalista y que la tendencia a generar crisis de sobreacumulación
obliga a un constante manejo del espacio urbano, de modo alcanzar
una configuración adecuada que dinamice, en el corto plazo, la
acumulación de capital. Sin embargo, al mismo tiempo que se
alcanza un ordenamiento adecuado para la expansión económica, el
espacio urbano adquiere una cierta "rigidez" que lo tornará inviable
como soporte para futuras actividades. Esto hace indispensable una
constante "creación destructiva": una permanente destrucción y
reconstrucción de espacios urbanos para satisfacer nuevas
necesidades de producción y consumo (Harvey, 1982 y 1989).
Estas son las bases para sostener que, bajo el capitalismo, es
imposible alcanzar una suerte de "fijación espacial" (spatial fix),
pues dadas las contradicciones inherentes a dicho sistema social,
los espacios de producción y consumo están en constante
transformación. Los intentos permanentes por abrir nuevas
posibilidades de acumulación, conllevan una creciente competencia
entre lugares por atraer el capital internacional móvil (Sassen,
1991).

Un aspecto destacado en investigaciones recientes sobre la

construcción social de la ciudad, es la manipulación del sentido y
significado del lugar mediante la construcción y promoción de
nuevas representaciones urbanas para atraer capital (Dovey, 1998;
Goodwin et al., 1993; Kearns y Philo, 1993; Roberts y Schein, 1993
y Short et al., 1993). En el contexto latinoamericano, tanto en el
caso chileno como en el argentino se pueden encontrar evidencias
circunstanciales de este fenómeno. En la Argentina, antes de la
profundización de la crisis política y social a finales del 2001,
estaban en marcha ambiciosos planes para hacer de Buenos Aires
una "ciudad global" y centro de negocios del cono sur
Latinoamericano (Zunino, 2001a). La Intendencia de la Región
Metropolitana de Santiago, en tanto, está impulsando planes para
promocionar Santiago como centro de inversiones en el ámbito
internacional. No obstante ello, los esfuerzos para comprender la
dinámica urbana de ciudades latinoamericanas han estado
fuertemente inclinados a relacionar transformaciones urbanas con
el desarrollo y profundización del capitalismo (Angotti 1996; De
Mattos 1996, 1999 y Portes, 1989), mientras que los aspectos
relativos a la manipulación simbólica de los lugares han recibido
escasa atención analítica.
Siguiendo esta línea de razonamiento, una aproximación neo-
estructuralista resulta útil para situar teórica e históricamente la
construcción de enclaves de acumulación y consumo. Por ejemplo,
en Chile, los importantes recursos fiscales destinados a una variada
gama de obras públicas (la construcción de estacionamientos
subterráneos en sectores afectados por un marcado descenso en el
consumo; la concesión de carreteras al sector privado) pueden ser
interpretados como cambios urbanos promovidos en el marco de
una economía capitalista "abriéndose al mundo", que intenta crear
una nueva estructura espacial para generar otras instancias de
expansión capitalista. Asimismo, también en Chile, el proyecto
"Ciudad Empresarial", ubicado en la comuna de Huechuraba,
representa un intento por avanzar en la integración del aparato
económico local con la economía global. Al igual que otros casos en
Norteamérica y Europa (Short et al., 1993), dicho proyecto
representa una abierta manipulación del significado del lugar
mediante la creación de símbolos destinados a resaltar el espíritu
emprendedor y atrevido de empresas ávidas por insertarse en los
mercados internacionales. En el caso de la República Argentina, la
remodelación material y simbólica del antiguo puerto de la ciudad
de Buenos Aires es un caso emblemático. En una época de crisis, el
gobierno nacional crea una institución pública-privada para
administrar el abandonado y deteriorado antiguo Puerto Madero
(Corporación Puerto Madero), mediante una rígida planificación del
uso del suelo y una rápida transferencia de terrenos fiscales al
sector privado. El nuevo Puerto Madero no ha sido sólo
reconfigurado materialmente, su significado social fue también
transformado y hoy constituye uno de los sectores más exclusivos
de Buenos Aires, replicando los valores imperantes en sociedades
‘desarrolladas’ (Zunino, 2001a).

Estos casos específicos no pretenden desconocer el efecto

dinamizador y creativo que estos desarrollos urbanísticos puedan
representar; la aplicación de nuevas formas de gobierno urbano y
la creación de enclaves territoriales de producción y consumo no
conllevan necesariamente impactos territoriales y sociales
negativos. Sin embargo, el punto de contención es que en esta
aproximación al fenómeno urbano las estructuras sociales aparecen
como determinantes y se presta escasa o nula atención a los
procesos sociales concretos que mueven hacia adelante proyectos
urbanos. Me refiero, particularmente, a las estrategias y tácticas
desplegadas por un conjunto de actores sociales (públicos y
privados) para dominar centros neurálgicos de decisión e imponer
proyectos que sirven a determinados intereses. Así, la ciudad
representa una construcción social: son individuos ocupando
posiciones de privilegio dentro de una institucionalidad determinada
los que tienen la capacidad de ejercer poder para construir y/o
destruir geografías urbanas.

En el siguiente acápite se discuten aproximaciones teóricas que

centran la atención analítica en la política local, y se examinan los
procesos a través de los cuales las decisiones de los actores
sociales se insertan dentro de un contexto social más amplio.

3. Accionar político e integración analítica estructura-

agencia

El nuevo rol adquirido por referentes privados y gobiernos locales

en el marco de procesos de liberalización económica, ha llevado a
numerosos investigadores a hablar de la desaparición del Estado
nacional como ente político-económico significativo, desplazándose
la esfera de poder político y económico a la escala local y global,
proceso que iría aparejado a la construcción social de escalas
geográficas (véase discusión contenida en Brenner, 1997, 1999;
Marston, 2000 y Swyngedouw, 1997).

La importancia de la política local en los procesos de transformación

urbana ha sido reconocida en trabajos desarrollados desde la
década de los ochenta por los teóricos de los "regímenes urbanos"
(Elkin, 1987 y Stone, 1989). Esta aproximación ha sido útil para
describir cómo las elites gubernamentales y empresariales en los
Estados Unidos conforman regímenes urbanos que, actuando con
altos niveles de autonomía respecto del Estado nacional, han
operado para influir en la materialización de una gama de proyectos
(Clark, 1998; Keating, 1996 y Ward, 1997). Formalmente, un
régimen urbano queda constituido por una coalición de gobierno
construida "desde abajo hacia arriba" por agentes locales que
construyen relaciones de confianza, representando una combinación
selectiva entre la sociedad política y la sociedad civil, por medio de
la cual se supera la división de labores entre el gobierno y los
inversionistas privados (Cox, 1996 y Stone, 1989). Recientemente,
algunos investigadores han intentado extender el alcance
geográfico de este enfoque más allá del contexto particular a los
Estados Unidos, mediante la consideración de los vínculos entre las
decisiones tomadas en el ámbito local con contextos políticos y
económicos diferentes (DiGaetano, 1997; DiGaetano y Lawless,
1999; Docherty, 2000; Sellers, 2002 y Storm, 1996). Estos
trabajos abren posibilidades para comprender cómo los procesos
generales son traducidos al ámbito local.

Estas aproximaciones al hecho urbano pueden ser criticadas desde

variados ángulos. Por una parte, algunos estudiosos de los
regímenes urbanos ofrecen una lectura detenida de los
acontecimientos que permiten la formación y consolidación de
coaliciones de gobierno, pero su relación con las condiciones
estructurales se mantiene en el ámbito descriptivo. En
consecuencia, resulta problemático trascender lo local y establecer
vínculos "concretos" con situaciones que se desenvuelven en el
ámbito global o nacional. En términos metodológicos, persisten
problemas en el diseño de referentes conceptuales y estrategias de
investigación para analizar la formación institucional a través de
distintas escalas funcionales. Por ejemplo, Lauria (1996) sugiere
avanzar compatibilizando la teoría de la regulación (centradas en
aspectos macro-sociológicos) con la visión más coyuntural y
localista que ofrece la teoría de los regímenes urbanos (centrada en
aspectos micro-sociológicos). Sin embargo, existe una persistente
incompatibilidad metodológica. Mientras que para los primeros las
"abstracciones generales" constituyen el fin de la investigación
científica, para los segundos una aproximación al accionar
individual es el camino para interpretar procesos sociales
(individualismo metodológico). En suma, lo que esto refleja es el
antiguo debate entre estructura y agencia: entre aquellos que le
asignan prioridad analítica al contexto social, económico y político
por sobre la capacidad de los individuos para marcar una diferencia,
y aquellos que adhieren a la posibilidad de que exista agencia
individual; esto es, una cierta autonomía de los individuos con
relación al contexto estructural, permitiéndoles tomar decisiones en
forma independiente respecto de imposiciones que emergen de
contextos particulares (King, 1999).
En mi criterio, la noción de "estructura" avanzada por Giddens en
su "teoría de la estructuración" (Giddens 1979 y 1984), ofrece
algunos lineamientos conceptuales importantes para resolver la
distinción analítica entre agencia y estructura, así como la
disyuntiva sobre si privilegiar relaciones capitalistas globales o las
coyunturas políticas locales en el análisis de las transformaciones
urbanas (Zunino, 2000 y 2001b). Para Giddens, las estructuras
sociales no constituyen algo externo al mundo y que de manera
predeterminada están impactando el comportamiento social. Por el
contrario, Giddens afirma que las estructuras sociales son
continuamente producidas y reproducidas en la continuidad de la
vida social por seres humanos capaces de entender racionalmente
el mundo circundante y dispuestos a captar las "reglas" que regulan
la interacción social, tales como los reglamentos que enmarcan la
actividad de instituciones y las normas de comportamiento social
habitual. Formalmente, Giddens define una estructura como un
conjunto de reglas y recursos. Mientras las primeras se refieren a
normas legales, procedimientos y convenciones, los recursos hacen
referencia a la capacidad para desplegar poder y que es inherente a
la interacción social. A diferencia de otras lecturas más ortodoxas
como el marxismo, las estructuras sociales no son solamente
condicionantes, sino también abren posibilidades para la acción.

Si bien el trabajo de Giddens permitiría resolver teóricamente la

dualidad estructura-agencia, diversos investigadores han recalcado
las dificultades para trasladar los conceptos abstractos de la teoría
de la estructuración a la investigación empírica (Gane, 1983; Dear
y Moos, 1996; Moos y Dear, 1986; Mouzelis, 1989 y Waterstone,
1996). De acuerdo con mi perspectiva, la idea no es aplicar
directamente la teoría de la estructuración, sino tomarla como un
marco de referencia general que invite a pensar más
detenidamente en la relación entre estructuras sociales y agentes
individuales y colectivos. Si tomamos como punto de partida que
todo cambio urbano es controlado por arreglos institucionales que
representan y sostienen ciertas relaciones de poder entre los
participantes en las instancias de decisión (por ejemplo, relaciones
de subordinación, cooperación), especial importancia adquiere la
definición de institución y cómo esta noción se relaciona con las
estructuras sociales más o menos permanentes.

Giddens (1984) define institución como un conjunto de reglas y

recursos reproducidos a través de lapsos prolongados de espacio-
tiempo, lo cual equivale a conceptualizar una institución como una
estructura que ha alcanzado cierta estabilidad a través del espacio
y a lo largo del tiempo. Esta definición resulta, a primeras luces,
confusa y ofrece escasa guía para la investigación aplicada. Por una
parte, no queda claro cuán "largo" es el periodo requerido para que
una estructura social se "convierta" en una "institución". Por otra
parte, dado que Giddens relaciona reglas con recursos, la capacidad
de los actores sociales para ejercer poder aparece atada a la
estructura social imperante. El conocido sociólogo británico parece
sugerir, entonces, que el poder es algo que se "posee",
desconociendo que es el despliegue de distintas formas de poder lo
que confiere a las instituciones la capacidad para controlar espacio
y sociedad. Concebir el poder como algo que es "ejercido" y no
"poseído" forma uno de los pilares de las ideas de Foucault, quien
asevera que el poder solo puede ser accesible analíticamente a
través del estudio de las estrategias, tácticas, y racionalidades
desplegadas por los actores sociales para controlar a la sociedad
(Foucault, 1991). La integración de esta dimensión foucaultiana del
poder a la noción de estructura e institución, avanzada por
Giddens, y un examen de la manera en la cual formación
institucional se desenvuelve a través de escalas funcionales serán
materia del siguiente apartado.

4. Instituciones y poder

La operación del andamiaje institucional público-privado

comandando la intervención sobre fragmentos de las ciudades
latinoamericanas, y las relaciones de poder que ellos representan y
posibilitan, no han sido objeto de la misma atención analítica a la
otorgada a las condiciones político-económicas incidiendo en la
transformación del paisaje urbano. En efecto, aproximaciones "neo-
estructurales", en sus versiones más radicales, conciben al Estado
nacional como reflejo del sistema socioeconómico operando a
escala global (el capitalismo internacional). Por otro lado, en el
contexto anglosajón, los investigadores han puesto el acento
analítico sobre el libre juego de agentes sociales y en el papel de
las representaciones (Dovey, 1999 y Du Gay, 1996).

Para evitar una polarización analítica entre estructura y agencia

sugiero recurrir a la noción de estructura desplegada por Giddens,
pero eliminando la distinción entre reglas y recursos, y entendiendo
"estructura" tan sólo como un conjunto de reglas reproducidas por
agentes sociales en la continuidad de la vida social diaria (Ostrom,
1986 y Waterstone, 1996). Este movimiento conceptual permite
conceptualizar poder como algo que es ejercido y que dinamiza y
sustenta, a través del tiempo y el espacio, el proceso de formación
institucional. Más específicamente, una institucionalidad urbana
determinada queda configurada y es sostenida por medio de
estrategias, tácticas y racionalidades utilizadas por agentes
sociales. Cabe precisar que para evitar caer en una noción de
institución "localista" y sin conexión con las cualidades del sistema
social, resulta conveniente hablar de "agentes estructurados", es
decir, individuos que actúan bajo las posibilidades y restricciones
que impone un contexto determinado (Zunino, 2001b).

Se trata, metafóricamente, de poner la teoría de estructuración y el

proceso de formación institucional "en movimiento", mediante una
base conceptual que permita ligar institución, poder, estructura y
agencia, evitando caer en determinismo o voluntarismo. Las reglas
puestas en práctica para definir el funcionamiento de instituciones
responsables de intervenir en la ciudad se enmarcan dentro de las
restricciones y posibilidades que impone un determinado sistema
socioeconómico y político que exhibe una cierta estabilidad en el
espacio y tiempo, pero a su vez, son las prácticas sociales
enmarcadas por dichas reglas las que aseguran la reproducción del
sistema social (el proceso de estructuración).

Cualquier aparato institucional que opere en el ámbito urbano, es

diseñado para alcanzar ciertos resultados y encarna ciertas
relaciones de poder y también define los canales abiertos para el
ejercicio del poder: ciertos actores adquieren una posición
subordinada y algunos adquieren la capacidad de decidir sobre el
destino de áreas urbanas. En el trabajo de Michel Foucault se puede
encontrar una aproximación al poder útil para comprender la
relación entre instituciones y poder. Foucault entiende poder como
una relación social "siempre-presente", cuyo principio de
funcionamiento son ‘normas discursivas’ que establecen lo
permitido y prohibido para la elaboración de conceptos,
conocimiento y reglas (estructuras en el sentido de Giddens). Estas
normas, en todo caso, no son creadas en un vacío, ellas responden
a condiciones históricas determinadas. Por ejemplo, en El
nacimiento de la prisión, Foucault (1995) muestra cómo la creación
de tecnologías de control social tal como el sistema penitenciario
moderno responde a disyuntivas sociales e históricas
determinadas. De este modo, una institución responsable de
gobernar la ciudad y las relaciones de poder inherentes a ella se
pueden leer sobre la base de las normas discursivas y reglas
desplegadas en contextos sociales e históricos determinados.

Esta aproximación puede ilustrar una dimensión distinta pero no

excluyente en estudios sobre "gobernabilidad urbana". En vez de
entender el desarrollo de instancias de gobernabilidad basadas en
la interacción pública-privada como un resultado de "políticas
neoliberales" o del "avance capitalista", el acento inquisitivo se
puede centrar ahora en las estrategias y racionalidades
desplegadas para el control social y territorial de la ciudad, vale
decir, en la construcción social de las reglas que enmarcan el
funcionamiento de las instituciones con injerencia en la
construcción social de la ciudad. La siguiente sección explora la
aplicabilidad empírica de estas ideas en estudios urbanos sobre
formación institucional.

5. Formación institucional e investigación aplicada

Cox (1996) sugiere construir un paso metodológico intermedio

entre referentes estructuralistas, que sitúan la atención analítica en
el contexto socioeconómico, y referentes voluntaristas, los cuales
confieren al individuo la capacidad de tomar decisiones en forma
independiente al sistema social. Para ello propone utilizar la teoría
de la estructuración como referente conceptual. No obstante, esta
intuición teórica no se desarrolla más allá y persisten interrogantes
acerca de cómo aplicar la teoría de la estructuración en
investigación urbana aplicada. En este camino, sugiero utilizar la
noción de institución, en los términos esbozados en el acápite
precedente: un conjunto de reglas reproducidas en el devenir de la
vida diaria por agentes operando en distintos niveles funcionales.
Estos agentes no son inherentemente libres, enfrentan una serie de
posibilidades y restricciones provenientes de sistemas sociales más
o menos permanentes en el espacio y tiempo (agentes
estructurados). Por tanto, "formación institucional" es un proceso
continuo, sustentado sobre la base de reglas construidas
socialmente en determinados contextos históricos y políticos. Por
muy sólida y permanente que aparezca una institución, su
reproducción es sólo posible por el comportamiento de agentes
individuales y colectivos de acuerdo a las reglas inherentes a dicha
institución (por ejemplo, la universidad). En el campo urbano, es la
formación social de una institución determinada (un conjunto de
reglas para el control socio-territorial) la que permite hacer de la
ciudad algo gobernable: permite a algunos controlar la
construcción, reproducción, y destrucción de paisajes urbanos. Tal
proceso contiene y reproduce relaciones de poder.

El punto central es, entonces, definir precisamente qué se entiende

por reglas y como pueden ser éstas leídas en situaciones tangibles.
Siguiendo a Ostrom (1986) y Philo y Parr (2000), los intentos por
alcanzar resultados predecibles y controlar los resultados de
procesos sociales pasa necesariamente por la construcción de
reglas. Para Ostrom, las reglas sociales, a diferencia de las reglas
deterministas del mundo físico (por ejemplo, la ley de gravedad),
son entidades discursivas que no actúan mecánicamente; más bien,
éstas estructuran la situación fijando las posibilidades y
restricciones enfrentadas por actores sociales en su afán de
intervenir en el mundo para alcanzar algún fin predeterminado.
Asimismo, las reglas sociales influyen sobre la interacción entre
individuos, creando relaciones de subordinación, obediencia y
control.

Para Ostrom (1986), la predictibilidad en asuntos públicos puede

ser alcanzada mediante la definición de quiénes participan en el
proceso de toma de decisiones (reglas de posición); estableciendo
procedimientos para que los actores sociales entren o dejen una
posición (reglas de borde); especificando las acciones que cada
posición está en condición o prohibida de ejecutar (reglas de
autoridad); especificando los resultados del proceso de toma de
decisión que cada posición está permitida de afectar (reglas de
alcance); definiendo cómo se toman decisiones colectivas (reglas
de agregación); estableciendo los canales de comunicación que
permanecen abiertos y qué tipo de información es utilizada en el
proceso de toma de decisiones (reglas de información); y
prescribiendo cómo los costos y beneficios del proyecto han de ser
distribuidos entre los participantes en la toma de decisiones (reglas
de distribución).

Para ilustrar la operación de estas reglas en el ámbito urbano

consideremos un caso en que distintos actores sociales (por
ejemplo, líderes vecinales, inversionistas, representantes de
distintos estamentos del sector público) son llamados a participar
en un organismo que tiene por objetivo urbanizar un segmento de
la ciudad bajo administración del Estado (reglas de posición). Pese
a que todos estos actores cuentan con una posición dentro del
aparato institucional en cuestión, sólo unos pocos son los que
tienen real incidencia sobre las decisiones respecto al proceso de
urbanización. La exclusión de algunas voces puede ser alcanzada
restringiendo la participación ciudadana a las fases iniciales del
proyecto (reglas de borde, reglas de alcance), consultando "a la
gente" pero restringiendo la toma de decisiones a ciertas elites
gubernamentales o empresariales (reglas de agregación), o
prohibiendo que ciertos referentes tengan acceso a información o
manejando el tipo, cantidad y calidad de la información disponible
(reglas de información). Dado que la construcción de reglas sociales
es producto de actores que poseen una cierta intencionalidad, ellas
definen los canales que estarán abiertos para el ejercicio del poder
sobre otros individuos, constituyendo, por tanto, una actividad
eminentemente estratégica (enfocada al largo plazo) y táctica
(enfocada a alcanzar resultados muy precisos en el corto plazo), y
basada en cierta racionalidad política. En todo caso, tal como
Malpas y Wickham (1995) advierten, el control sobre los resultados
de procesos sociales nunca es total, razón por la cual el proceso de
formación institucional está siempre en constante marcha y
difícilmente se alcanza una suerte de "fijación institucional" (Philo y
Parr, 2000).

Ahora bien, los arreglos institucionales que están surgiendo en

países capitalistas avanzados y periféricos para intervenir en
fragmentos de la ciudad no se limitan a una escala funcional
determinada, más bien aglutinan a los actores que actúan en
distintos niveles. Los individuos que representan a organismos del
Estado (ministros de Estado, asesores, profesionales), en
conjunción con privados defendiendo intereses de alcance nacional
(asociaciones empresariales, movimientos comunitarios, sindicatos)
pueden sentar las bases para la creación, por ejemplo, de un grupo
consultivo en materias de desarrollo urbano. Dicho comité
formulará pautas y lineamientos generales de acción, los cuales
definirán los límites y restricciones para las instancias de decisión
que operan en el nivel regional. El nivel local, finalmente,
constituirá la instancia para ejecutar el proyecto y controlar su
marcha. Resulta importante considerar dos aspectos.

(a) Algunos actores no limitan su accionar a un único

nivel funcional, algunos de ellos pueden participar en la
definición de políticas urbanas nacionales y en instancias
de decisión en el ámbito local.

(b) El proceso de formación institucional no es

necesariamente "desde arriba hacia abajo"; en muchas
ocasiones son instancias de alcance regional, o incluso local,
las que impulsan ciertas iniciativas que, a su turno,
impactan sobre políticas generales.

La formación de instituciones a través de distintos niveles

funcionales puede ser interpretada recurriendo a la noción de
reglas ya esbozada. Las reglas operativas en niveles más
generales definirán la situación, el contexto estructural dentro
del cual se desenvolverá la acción de actores de niveles
inferiores y las posibilidades que éstos tienen para construir
arreglos institucionales que materialicen iniciativas concretas. Es
preciso insistir en que no se trata de determinación desde arriba
hacia abajo; las reglas sólo estructuran la acción y decisión de
los actores involucrados, y siempre existe la opción de elegir
entre alternativas distintas. Por ejemplo, por muy sólidas que
sean las reglas que definen las directrices del desarrollo urbano
nacional, en el ámbito local éstas deben ser reinterpretadas y es
necesario definir entre los posibles arreglos institucionales el
curso de acción adecuado para alcanzar ciertos fines.

Para examinar el proceso de formación institucional e identificar las

relaciones de poder que sustentan estos arreglos, sugiero emplear
una estrategia metodológica consistente en cinco fases:

(a) Definir un punto de entrada operacional

Este puede ser un caso concreto, por ejemplo, un proyecto
urbano o un plan de desarrollo urbano en estado de ejecución.
(b) Identificar los niveles funcionales que se relacionan
con dicho caso
En esta fase el analista debe acotar el estudio de acuerdo a las
preguntas específicas de su investigación. En estudios más
restringidos, la definición de dos niveles (regional-nacional y
local) puede ser suficiente para dar cuenta de situaciones
particulares a una región. Un estudio de mayor alcance o
investigaciones comparativas sobre las repercusiones de la
economía global en el desarrollo urbano nacional, requerirán
definir niveles por sobre el Estado-nación. Los niveles
funcionales no están dados y listos para ser "descubiertos";
éstos deben ser definidos en función de los objetivos de la
investigación y repensados constantemente, pues algunos
niveles funcionales suelen escapar a la inspección inicial del caso
de estudio.
(c) Definición de los actores estratégicos y de la
comunidad afectada
Esta tarea equivale, en parte, a definir las reglas de posición y
de borde: ¿Quiénes toman decisiones en nodos estratégicos?
¿Quiénes son consultados en la toma de decisiones? Esta fase
puede considerar entrevistas preliminares con actores
directamente involucrados en el proyecto, análisis de
documentos como planes y programas, y recopilación de
antecedentes en medios periodísticos. No obstante, las reglas de
posición no definen quiénes son excluidos del proceso de toma
de decisiones. Por tanto, se hace necesario identificar actores no
considerados en la toma de decisiones para precisar los
mecanismos que impiden la participación efectiva de algunos
actores en ciertas fases del proyecto.
(d) Interpretar las reglas actuando en cada uno de los
niveles funcionales
Estas reglas contemplan reglas escritas (formales) como
constituciones, leyes, reglamentos, disposiciones
administrativas; y reglas no escritas (informales), las cuales
definen límites y restricciones para el accionar individual.
Identificar reglas informales es, por cierto, complejo, pero éstas
son esenciales para evaluar aspectos claves como, por ejemplo,
la generación, traspaso y uso de la información. Este aspecto no
está siempre normado por medio de reglamentos escritos, y
pueden existir determinados "filtros" que tienen la función de
reinterpretar la información proveniente de niveles superiores o
inferiores. La complejidad de acceder a estos aspectos de la
institucionalidad urbana, hace recomendable un trabajo
etnográfico que puede consistir en investigaciones
participativas, entrevistas semi-estructuradas y preguntas
abiertas respecto al funcionamiento del gobierno en cada una de
las escalas funcionales. La figura 1 ilustra esta fase
considerando tres niveles funcionales:
(e) Integración vertical
La fase final de la investigación radica en integrar
analíticamente las reglas que operan en cada uno de los niveles.
Para facilitar la integración vertical, es conveniente comenzar
por el nivel más bajo (por ejemplo, el nivel local) y luego
examinar las reglas del ámbito regional que posibilitan o
restringen la formación de un tipo particular de institución.
¿Cuáles reglas están posibilitando que ciertos actores adquieran
una posición de privilegio en la toma de decisiones respecto al
destino de la ciudad? ¿A qué políticas nacionales responde el
arreglo institucional en cuestión? ¿Quiénes están siendo
excluidos? ¿Cuáles son los mecanismos empleados para excluir
ciertas voces? Este tipo de preguntas está dirigido a reconocer
las relaciones de poder inherentes a arreglos institucionales
diseñados para intervenir en la ciudad.

Figura 1. Niveles institucionales y reglas sociales

 6. A modo de conclusión

Mediante la identificación de los mecanismos precisos que conectan

distintos niveles funcionales, la aproximación metodológica aquí
propuesta contribuirá potencialmente a avanzar la agenda de
investigación de los teóricos de los regímenes urbanos, quienes han
enfrentado dificultades metodológicas en la aplicación de este
referente fuera de los Estados Unidos. En efecto, al considerar una
institución como un conjunto de reglas operando a través de
distintos niveles funcionales, se permite relacionar el nivel local con
procesos más generales, lo que facilita comprender la manera en la
cual regiones y lugares responden diferenciadamente ante
circunstancias generales, como el avance de políticas neoliberales
centradas en limitar las funciones y alcance de los órganos
centrales de gobierno y en crear las condiciones para el desarrollo
empresarial privado.

Los aportes conceptuales de Giddens y Foucault, principalmente,

pueden ser coherentemente aplicados para llevar a cabo
investigaciones empíricas que permitan entender, por una parte,
una formación institucional como un producto de la relación
dialéctica entre prácticas sociales y elementos relativamente
permanentes del sistema social y, por otra parte, examinar las
racionalidades, estrategias y tácticas que ponen en marcha el
proceso de estructuración. En este sentido, constituye una
posibilidad analítica para avanzar en descifrar cómo elites públicas
y privadas son capaces de ejercer hegemonía en instancias de
gobierno urbano y cómo éstas ejercen el poder para manipular
estratégicamente el proceso de toma de decisiones y avanzar en la
materialización de proyectos concretos; los cuales responden a
objetivos definidos y representan intereses determinados. En este
contexto, el concepto de "agente estructurado", aquí elaborado,
juega un rol importante. El accionar individual, y la consiguiente
formación de instituciones para gobernar un lugar o una ciudad, no
está "determinado" por estructuras abstractas sino influido por las
restricciones y oportunidades que forman parte de un sistema
social más o menos permanente, estando siempre abierta la
posibilidad de elección entre cursos de acción alternativos, cada
uno de ellos representando distintas relaciones entre individuos.

La aproximación al fenómeno urbano aquí expuesta cambia la

perspectiva de recientes investigaciones que han relacionado, un
tanto mecánicamente, la dinámica capitalista y las reformas
neoliberales recientes con transformaciones y patologías urbanas.
La forma de entender la construcción social de la ciudad aquí
expuesta facilita examinar la forma en que ciudades y lugares se
adaptan a cambios contextuales. Así, uno de los supuestos que
enmarcan este trabajo es que las instituciones para el gobierno de
la ciudad no quedan enteramente explicadas por procesos políticos
y económicos que se desenvuelven en un ámbito global o nacional,
y que es preciso prestar atención analítica a las prácticas sociales
mediante las cuales los partícipes en instancias para el gobierno de
la ciudad intentan dominar el proceso de toma de decisiones y
avanzar fines específicos. Es a través de este proceso que se
constituyen y reproducen relaciones de dominación y colaboración.
En definitiva, son individuos reflexivos, que poseen la capacidad de
entender las reglas sociales formales e informales que estructuran
su accionar, los que crean, reproducen o destruyen las geografías
urbanas que nos rodean.

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1
Geógrafo, PUCCH; Magíster en Asentamientos Humanos y
Medio Ambiente, PUCCH; MS en Planificación con mención en
Planificación Internacional, Universidad de Arizona; Ph.D. (c) y
Profesor de Geografía en la Escuela de Invierno de la
Universidad de Arizona, USA. Profesor Invitado, Instituto de
Geografía, PUCCH, Chile. [email protected]

© 2010 Pontificia Universidad Católica de Chile

Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos
Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales