No.

10 • ENERO / DICIEMBRE 2014

Geografía y planificacion territorial

Geography and Territorial Planning

José M. Mateo Rodríguez, Geográfo, Dr.

Profesor Universidad de La Habana, Cuba
Correo electrónico: [email protected]

Recibido: octubre de 2014; aceptado: diciembre de 2014

Resumen: El presente trabajo está dirigido a Abstract: This paper is aimed at presenting how
presentar cómo el conocimiento geográfico puede geographical knowledge can help to develop the
coadyuvar a elaborar la arquitectura conceptual y conceptual architecture and necessary practice in
práctica necesaria en los estudios territoriales. Para regional studies. To do so, the notion of territorial
ello se define con claridad la noción de planificación planning is clearly defined, understanding it as an
territorial, entendiéndola como un instrumento de instrument of governance adopted internationally.
gobernanza, adoptado a nivel internacional. La It aims to ensure territorial development, which
misma se dirige a garantizar el desarrollo territorial, should ensure sustainability. The concept of territory
asegurando la sostenibilidad. El concepto de is treated in three dimensions: material, symbolic
territorio es tratado en tres dimensiones: la material, and political. Finally the strategic importance of
la simbólica y la política. Finalmente se precisa la Land Management in Latin Americant is presented
importancia estratégica para América Latina del at a stage in which the region is having a more
Ordenamiento Territorial, en la etapa actual en que prominent role.
enfrenta la construcción de un regionalismo más
protagónico. Keywords: Territorial studies, spatial planning, land
use planning. Geography and Territorial Planning.
Palabras clave: Estudios territoriales, planificación
espacial, ordenamiento territorial.

Revista Entorno Geográfico No 10: 8-31 • ENERO / DICIEMBRE 2014

GEOGRAFÍA Y PLANIFICACION TERRITORIAL
José M. Mateo Rodríguez

Introducción

E n la época actual, en la que los procesos de descentralización y desconcentración

del poder, se van convirtiendo cada vez más en el elemento básico en la búsqueda
de la efectividad, la eficacia y la actividad por parte de los órganos gubernamentales,
la Geografía va adquiriendo un nuevo protagonismo debido a la experiencia teórica
y metodológica y practica y acumulada en muchos años de trabajo en los espacios
y territorios. La noción de territorio elaborada por la Geografía, está adquiriendo
cada vez más, un papel de núcleo duro, en la búsqueda de la necesaria multi, y trans
disciplinariedad en la planificación y gestión territorial (Troitiño Vinuesa, 2002).
El presente trabajo está dirigido a presentar como el conocimiento geográfico
puede coadyuvar a elaborar la arquitectura conceptual y práctica necesaria en los
estudios territoriales.

La noción de planificación territorial

La planificación territorial es un instrumento de la gobernanza que se ha ido

estableciendo a nivel mundial teniendo como propósito regular, y controlar la
actividad de los individuos y grupos en las diferentes regiones y territorios, de modo
que los efectos negativos que puedan surgir se reduzcan al mínimo, y en consecuencia,
estimular mejor el rendimiento de los espacios, los paisajes y el medio, y las actividades
económicas y sociales que en los mismos se llevan a cabo (Pires et al, 2011).
Planificar, es pensar por adelantado qué es lo que se desea alcanzar, y la forma de
conseguirlo. Se trata, por lo tanto, de planear y diseñar el futuro en vez de padecerlo.
No se trata, de prever un camino sobre el cual se habrá de transitar, sino que se busca
anticipar un rumbo, y si es posible, cambiar su destino. La idea de la planificación se
fundamenta en la posibilidad de pensar y crear el futuro a partir del conocimiento y la
valoración del presente y de su articulación con el pasado (Méndez, 1999).
La acción de planificar, es inherente a individuos, grupos y entidades sociales
complejas. Cuando una entidad social, como un país, o sus regiones, se enfrentan
a la tarea de planificar, están tratando, por una parte de diseñar un mecanismo de
gobernabilidad, de dirección y control del proceso social, y por otra parte, están
aceptando la idea de intervención, de que la sociedad intervenga de alguna manera, 9
para lograr un objetivo dado. La planificación es así una función eminentemente
administrativa y política, siendo más un instrumento básico del Estado y de la Sociedad
para organizar, integrar, dirigir y controlar. Una sociedad que acepta la planificación
como mecanismo de dirección, está reduciendo la espontaneidad y la impredescibilidad
como momentos decisivos del futuro (Ferreira dos Santos, 2004).
Con su surgimiento a partir de la terminación de la segunda guerra mundial, y
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la formulación de la concepción de desarrollo como paradigma científico - político a

alcanzar por los diferentes estados y sociedades, se han ido estableciendo las siguientes
categorías de la Planificación Territorial (Figura 1):

– La ordenación y el ordenamiento: la Ordenación se considera como la

búsqueda de la organización espacial de un territorio. y el Ordenamiento
como el conjunto sistémico de principios, normas y reglas, para
implementar dicha ordenación (Lima, 2006). Ambas tiene como propósito
establecer la expresión espacial, en áreas relativamente grandes de las
políticas económicas, sociales, culturales y ambientales de los territorios
seleccionados.
– La evaluación territorial estratégica: significa establecer el papel de la
implementación de determinados planes y programas estatales a nivel
territorial.
– La evaluación del impacto territorial de los proyectos: dirigido a determinar
la repercusión de la implementación de proyectos de diferentes alcance
(mega proyectos o proyectos locales) en la organización y funcionamiento
de los territorios.
– El diseño de proyectos territoriales, encaminado a organizar y programar el
funcionamiento de determinadas acciones en los territorios, en el contexto
de la ordenación y el ordenamiento territorial.
– La elaboración y puesta en valor de programas y sistemas de gestión
territorial lo cual significa establecer y poner en ejecución los mecanismos
de administración, uso y control de los proyectos territoriales.
– Las auditorias de los proyectos territoriales que comporta la inspección,
revisión y ulterior corrección de los planes de ordenación, y establecimiento
de los proyectos territoriales.

Cada país o región adecua estas categorías, que se han desarrollado a nivel
internacional, a sus reglamentaciones y políticas.
Se ha convertido en una práctica internacional generalmente aceptada, el considerar
como antecedente a la Planificación Territorial, los trabajos encaminados a establecer
la Planificación Ambiental (Sánchez Vicens, 2012). Esta tiene como propósito, elaborar
10 la propuesta de la utilización de los sistemas ambientales naturales, de acuerdo a sus
potencialidades y valores, su estado y nivel de deterioro, su estructura y funcionamiento
en aras fundamental a garantizar la incorporación de la sostenibilidad a los procesos de
desarrollo. En el nivel de la planificación territorial, se trata de articular estos resultados
elaborados por la planificación ambiental, a las condicionantes políticas, económicas,
sociales y culturales que predominan en los territorios (Massiris Cabeza, 2009 y McCall,
2011).
GEOGRAFÍA Y PLANIFICACION TERRITORIAL
José M. Mateo Rodríguez

Planificación territorial y desarrollo

Un aspecto fundamental a la hora de analizar la Planificación Territorial, es la

vinculación de la misma con el desarrollo de un país, o una región. En este sentido se
ha ido formulando la noción de desarrollo territorial que se puede enunciar como el
proceso de articulación de las estructuras políticas, económicas, sociales y ambientales
de un territorio determinado (un país o región), para la movilización más completa
de sus potencialidades, mediante procesos relacionados con el alcance de ciertos
propósitos (igualdad, crecimiento, sustentabilidad) que tengan el objetivo de garantizar
el bienestar de su población (Fisher, 1989).
De tal manera, el desarrollo del territorio como sistema, está relacionado con
los siguientes aspectos: la articulación de las estructuras que componen el sistema,
las potencialidades del mismo, los procesos que ocurren en el sistema y el objetivo o
finalidad. El desarrollo del sistema, que se asuma o se analice, estará relacionado con
los aspectos siguientes: la articulación de las estructuras de diferentes sistemas en un
territorio, las potencialidades del sistema, y los procesos que acontecen en el mismo,
y los objetivos o propósitos que se pretenda obtener con el desarrollo del sistema
(Vergara, 2004), un proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, de mejoría
en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto,
se trata de un proceso social y cultural, y sólo secundariamente económico (Figura 2).
Esta visión sistémica implicaría considerar al desarrollo bajo el predominio del
factor extensivo (de difusión), de carácter cualitativo, muy diferente a la noción de
crecimiento, considerada como el predominio del factor intensivo (cantidad/tiempo),
de carácter cuantitativo (Hernández Álvarez, 2005). Se concebiría así al desarrollo,
como la adquisición de una mayor complejidad y mejores instrumentos especializados,
por un sistema, para lograr mejor eficiencia. Mediante el desarrollo, el objeto o la
organización se hacen competentes para cumplir objetivos más ambiciosos, más
sofisticados y numerosos (Bueno Campos, 2005). El desarrollo se consideraría así, como
la facultad del sistema territorial para generar una red de constituyentes más compleja,
en la cual se definan, diferencien y especialicen las funciones, de un modo más eficaz
y eficiente, para la cohesión, la adaptabilidad y la subsistencia del conjunto. Al aplicar
esta concepción sistémica al desarrollo, se asume, que aparte de incluir satisfactores
inmateriales, incluso emocionales, tiene más que ver con la calidad del conjunto de
bienes y servicios, considerándose como estado ideal, y también como un proceso
dirigido hacia una meta y un objetivo (Sunkel y Giglo, 1980). 11
Al hablar de desarrollo sostenible, se tiene en cuenta la manera de articular tres
componentes esenciales: el crecimiento económico, la eficacia social y la sostenibilidad
ambiental. Por cierto, a partir de la Cumbre de las Naciones Unidas para el medio
ambiente y desarrollo celebrada en Rio de Janeiro, Brasil en 1992, se decidió adoptar
una visión de que el desarrollo sostenible debía consistir en un proceso de adaptación y
adecuación del crecimiento económico, y la eficacia social a la sostenibilidad ambiental,
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o sea a los potenciales, la aptitud y las propiedades de los sistemas ambientales naturales.
(Naciones Unidas, 2012) Por sostenibilidad ambiental se ha ido considerando cuatro
elementos fundamentales (Herrero Jiménez, 2009):

- la capacidad de regenerar recursos y servicios naturales y ambientales.

- la capacidad de rehabilitar el medio ecológico, que constituye el hábitat de
los seres vivos y humanos.
- la conservación e incluso mejoramiento de las propiedades de los sistemas
naturales
- el equilibrio ecológico y ambiental a nivel regional y global.

Se hace evidente que cualquier modelo de ordenación y ordenamiento ambiental

se dirige a poner en vigor un determinado modelo, estilo, patrón y orientación del
desarrollo. Es decir debe de pensarse en (Mateo Rodríguez, 2008):

- Los componentes que integran la visión de desarrollo, o sea el modelo que

puede ser económico, económico y social, integral humano, ecológico o
sostenible.
- Las estructuras ideológicas y políticas que establecen la implementación del
modelo, o sea los estilos, que pueden ser neoliberal, capitalista reformista,
comunitario, socialista.
- La orientación del desarrollo, que significa determinar el motor, o la fuerza
que establece los procesos de articulación productiva y social, puede ser
turístico, agrícola, industrial.
- El patrón espacial, sobre el que se sostiene el proceso de desarrollo, que
implica al menos dos modalidades: el adaptativo o el de dominación.
- El carácter del desarrollo, determinado por el origen de los procesos de
fuerza y acumulación del capital, distinguiéndose al menos el endógeno o el
exógeno.

Ello implica, que considerar la planificación territorial solo desde una perspectiva,
sea económica, política, social o ambiental, no es suficiente a la hora de enfrentarse
con las complejidades que implican pensar en un proceso de desarrollo territorial,
De lo que se trata es de superar una visión excesiva economicista o reduccionista de
algunas concepciones que hacen homologar desarrollo con crecimiento económico, y
considerar al desarrollo territorial en una visión amplia, abarcadora y más relacionada
12
con una visión de la complejidad sistémica (Ver Figura 2).

La Geografía

La Geografía que desde hace unos 200 años se ha ido consolidando como una
disciplina académica, tiene como objeto de estudio la superficie del planeta Tierra, que
es donde justamente se llevan a cabo los procesos de planificación territorial.
GEOGRAFÍA Y PLANIFICACION TERRITORIAL
José M. Mateo Rodríguez

Si bien, han existido en la historia del pensamiento geográfico, la formación de

más de 15 corrientes teóricas, que se han basado en posiciones teóricas diversas, en la
actualidad, puede afirmarse que la Geografía ha aceptado cinco principios básicos en
su disciplina (Moraes, 2013; Santos, 1995):

- La espacialidad: se ocupa de analizar la localización, distribución, y

organización de los objetos y fenómenos en el espacio, o sea en la superficie
del globo terráqueo.
- La territorialidad: considera cómo es la apropiación de los fenómenos
geográficos, por los diferentes actores y agentes, vistos como poderes.
- La integralidad: implica analizar todos los factores que tienen que ver con
la producción del espacio geográfico, en la superficie del planeta tierra:
naturales, económicos, políticos, sociales y culturales
- La multi escolaridad: consiste en visualizar las diferentes manifestaciones e
incidencias escalares de cualquier fenómeno o evento en la superficie del
planeta tierra: las escalas global, nacional, regional, local y topológica.
- La concreción: significa partir de lo concreto en el espacio, para a partir de
ahí construir teorías, deducciones y abstracciones.

La categoría básica de la Geografía es la del espacio geográfico, cuya esencia es

establecer como el proceso de humanización (ocupación, asimilación y apropiación) de
la superficie del globo terráqueo, se va moldeando partiendo de todos los factores que
inciden en su producción, siendo una extensión areal (Silveira, 2009). El espacio es el
fundamento, el soporte, la matriz, y la carga simbólica de las actividades y el quehacer
humano. Rasgo característico es la organización espacial, que consiste en el conjunto de
formaciones espaciales, en las funciones y procesos que en los mismos se realizan y en
las relaciones con otros espacios. En definitiva, el espacio es formado por la articulación
dialéctica entre el espacio natural, el productivo, el social, el de hábitat y el cultural. La
expresión morfológica del espacio es el paisaje, el cual funciona como la matriz signica,
perceptual y simbólica de la materialidad espacial.
Son categorías derivadas de la Geografía, la de medio geográfico, la región/lugar
y el territorio. Las mismas consisten en la relación del espacio geográfico con otras
formaciones, constituyendo procesos cognitivos específicos (Saquet, 2013) (Ver Figura 3).
El medio geográfico, implica entender como los seres humanos, como individuos
o grupos, desde el punto de vista de su comportamiento, percepción, y habitabilidad se 13
relacionan con el espacio geográfico como soporte de su existencia.
La región y el lugar, son individuos geográficos, caracterizados por la repetibilidad,
la singularidad y la particularidad, que en esencia constituye una forma particular de
sistematización del conocimiento geográfico.
El territorio, es el espacio de las relaciones sociales y de poder, que implica
entender como es manifestada espacialmente la apropiación de los recursos y servicios
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que están contenidos en los espacios, entendiendo al Estado como el mediador de

dichos procesos (Raffestin, 1993).
En sus 200 años de existencia como disciplina académica, la Geografía ha elaborado
las formulaciones teóricas, y la metodología, mediante el conjunto de métodos, técnicos
y procedimientos, que le permiten aprehender al espacio geográfico y las categorías
derivadas, en toda su complejidad y diversidad dialéctica.

La noción de territorio

La Geografía, se enfrenta a la planificación territorial, haciendo uso de todo su

potencial cognitivo y metodológico para aprehender al territorio, y a partir de esa
construcción del conocimiento, analizar toda la problemática de la planificación y la
gestión espacial. En los últimos años se ha ido desarrollando a partir de la Geografía
una Teoría sobre la noción del Territorio (OSE, 2009).
Por territorio se entiende en lo fundamental el entorno y espacio físico regional
y local de cuya administración y gobernabilidad son responsables las autoridades
regionales y municipales encargadas de la gestión económica, social y ambiental. Así
el territorio expresa en lo fundamental el control político y administrativo del espacio.
Es esto, lo que en palabras de Mancano Fernandes (2011) expresa el llamado territorio
del Estado como espacio de gobernanza en las diferentes escalas (nacional, regional,
provincial, municipal y distrital).
El territorio en su visión holística debe ser estudiado no como la suma de las
partes, sino como una totalidad organizada, de modo que es el “todo” lo que permite
distinguir y comprender sus “partes” y no al contrario (Haesbaert, 2004).
Domina en estas aproximaciones el concepto de territorio como espacio apropiado
socialmente, sujeto al dominio y control por parte de personas, grupos sociales o
instituciones, que ejercen, de diversos modos su territorialidad (Haesbaert, 2007, 2010).
Al mismo tiempo, cada territorio abarca una amplia gama de territorialidades,
definidas por la ocupación y apropiación del mismo por diferentes grupos sociales
y agentes económicos, con intereses y características diferenciadas. Por lo tanto, el
territorio es además el entorno económico, ambiental, cultural y simbólico de diversos
grupos sociales, y de una configuración social específica y singular. En el territorio
confluyen diferentes micro poderes, que tratan o de confrontar o de armonizar por
la ocupación, asimilación y apropiación de los espacios, paisajes, regiones y lugares
(Raffestin, 1993).
14 Es este tipo de territorio al que Mancano Fernandes (2011, op cit) denomina como
segundo territorio que está formado por los diferentes tipos de propiedades particulares:
individual y colectiva, capitalista y no capitalista.
Desde hace 10 años, como parte de las tendencias a la hibridación de las ciencias y
en particular de la Geografía, se está desarrollando un proceso de considerar al territorio
como una noción compleja, que trata de cristalizarse como el concepto más abarcador
de las ciencias geográficas, con una particular valor practico.
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José M. Mateo Rodríguez

A la hora de entender el territorio, en un proceso de planificación es necesario

tener en cuenta tres dimensiones: la dimensión material, la simbólica, y la política.
La dimensión material viene dada porque el punto de partida al concebir
al territorio y su planificación y ordenamiento es el concepto de espacio geográfico,
entendido este como la categoría principal de la Geografía , que en definitiva se origina
por la interacción compleja entre las categorías de espacio natural, espacio económico
y hábitat, espacio social y espacio cultural (Mateo Rodríguez, 2011). De tal manera, el
espacio geográfico, puede considerarse como el soporte de unos sistemas de relaciones,
determinándose unas a partir de los elementos del medio físico, y otras procedentes
de las sociedades humanas que ordenan el espacio en función de la densidad del
poblamiento, de la organización social y económica, del nivel de las técnicas, de los
significados que tiene para la sociedad, en una palabra de todo el tejido histórico que
constituye una civilización (Correa e Rosendahl, 2003; Correa, 2012 y Mateo, 2012).
Aspecto fundamental de esa dimensión material es el proceso de territorialización
que es el efecto de la “acción territorial” que representa una forma específica de la
acción colectiva, que acoge, deposita, estratifica y conecta trabajo socialmente mediado
y más o menos normalizado (Machado, 2013). El proceso de territorialización debe
implicar un proceso de transformación material del espacio a través de la implantación
de un determinado modelo de uso de la tierra y de diseminación de objetos. Así la
ocupación y asimilación del espacio por un grupo de personas, y las modificaciones
ambientales y paisajísticas derivadas, hacen parte del proceso de territorialización del
espacio (Sosa Velásquez, 2012). Su control práctico es ejercido a través de las reglas y
normas que se establezcan para establecer la el modelo del orden espacial consistente
en la organización espacial (mallas, los nodos y las redes) dada por el uso del territorio
y la edificación de las construcciones como formas visibles del territorio (Santos e
Silveira, 2010).
En este sentido es imprescindible entender la relación entre territorio y medio
ambiente. Este último, se conceptualiza desde una visión de la relación entre objeto
(la superficie de la tierra y los sistemas naturales, antropo naturales y espaciales en
ella formados), y los sujetos, desde una interpretación del ecosistema humano, estando
centrado en entender los rasgos del centro del sistema (el ser humano, o el mundo
animal y vegetal) (Preobrazhenskii et al, 1982). Al analizar el medio ambiente desde
una perspectiva territorial, se da la posibilidad de entender como es relación objeto/
sujeto es apropiado desde las prácticas sociales y políticas en los espacios concretos
(Mateo y da Silva, 2009).
La dimensión simbólica del territorio consiste en un proceso inmaterial 15
de simbolización del territorio, para establecer los requisitos que permita el habitar el
espacio, que contribuyan a la orientación de las personas en el ambiente cargándolo
de significados. Para ello se hace imprescindible entender las prácticas de los agentes
económicos y los actores sociales que se caracterizan por distintas espacialidades y
temporalidades, involucradas no solo al proceso de producción, distribución y consumo,
sino también a factores afectivos, simbólicos e identitarios (Figura 4).
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Esta dimensión se sustenta en el hecho de que lograr el funcionamiento estable del

territorio, solo es posible, si sus habitantes se identifican con sus espacios, sus lugares,
sus paisajes, con sus recursos, y con su población. Esa identificación es la base de la
identidad, que es la expresión de la relación afectiva de la gente con su territorio, y
que manifiesta el sentido de pertenencia y de responsabilidad de la población hacia
la propia esencia de sus vidas. La conjunción de las identidades territoriales, forma la
identidad nacional, que es la esencia de la existencia de un Estado como país soberano
e independiente (Hart, 2006).
O sea, hasta cierto punto se habla de un territorio cultural, que se manifiesta más
que todo como una ideología territorial. Los pueblos a veces no poseen el territorio pero
se identifican con él. Gran parte de los conflictos sociales y ambientales, se vinculan
a la ideología del territorio, llegándose a un retorno de las ideologías territorialistas o
regionalísticas. La territorialidad en un sentido simbólico se impone como argumento
para la construcción efectiva del territorio, siendo el territorio el constructor más
efectivo de la identidad.
Sin embargo, cada territorio no se sostiene en el vacío. Se soporta en un determinado
espacio geográfico y en sus paisajes, que constituyen la imagen afectiva, sensorial y
real de los territorios. Esa imagen es percibida y valorizada por la población, o sea es
apropiada o no culturalmente, tanto por parte de los la que viven en dicho territorio,
como de todos aquellos que de una u otra forma tienen que ver con el mismo, todo lo
cual establece las condiciones para la formación de los paisajes (Santos, 1996).
Se considera así al paisaje como una entidad física y objetiva, como una construcción
social, como una expresión espacial de las formas socio – económicas y como una
construcción simbólica y subjetiva, como medio de expresión de los sentimientos y las
sensaciones de las sociedades humanas (Mateo, 2011; 2013).
El paisaje en su construcción, refleja en gran parte las políticas y las intervenciones
del Estado y la sociedad organizada, y al mismo tiempo, las tendencias espontáneas que
la sociedad presenta al adaptarse a circunstancias cambiantes y llenas de complejidad.
En no pocas ocasiones, los tejidos de la vida cotidiana irrumpen de manera drástica
en los planes y el orden establecido, creando nuevos patrones, que pueden ser de
solidaridad, y de percepción de lo común pero también de resistencia e incluso de
exclusión y segregación social y cultural (Verdum et al, 2012).
Los paisajes se expresan bajo la forma de lugares, que constituyen la apropiación
simbólica y cultural de los diferentes sitios, objetos geográficos y puntos geométricos del
16 espacio por la población. Un lugar es un entorno para la población que se manifiesta en
cuatro dimensiones: la natural, la productiva, la social y la simbólica. En definitiva los
lugares, constituyen en sus habitantes, la materialización de la representación del paisaje
a través de procesos intencionales y de objetivación de la conciencia (Ferreira, 2002).
La relación entre paisaje y territorio se manifiesta porque el paisaje es el reflejo de
la cultura territorial de la sociedad. El paisaje conecta a la población con los aspectos
de identidad y del marco vital en el que se desarrollan las personas. El paisaje, definido
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por condiciones de coherencia, armonía y singularidad es así el derecho de cada ser

humano a disfrutar de unas condiciones de vida digna. La cultura deja su huella en
el territorio y se hace viable a través de sus manifestaciones patrimoniales: natural,
cultural y el paisaje. El patrimonio es la memoria viva de la cultura de un pueblo,
estando inserto en un entramado social que les da vida, los enriquece y les da más
valor. El paisaje es una dimensión patrimonial que integra el patrimonio natural y el
cultural (Mateo, 2013).
La dimensión política del territorio se sostiene en el hecho de que el mismo tiene
un carácter relacional, o sea es el fruto de las relaciones de poder (Raffestin, 1993). El
territorio es relacional porque incorpora un conjunto de relaciones sociales, y porque
incluye una relación compleja entre los procesos sociales y el espacio material. Así
el territorio se considera como un campo de fuerzas sociales, económicas y políticas
que influyen en las relaciones de poder que se delimitan espacialmente y que operan
como un sustrato referencial. Ello implica no solo enraizamiento, estabilidad, limites o
fronteras, sino también movimiento, fluidez y conexiones (Haesbaert, 2007). Cuando
se habla del poder, se tiene en mente no solo el tradicional “poder político”. Tiene
que ver con el poder más explícito de dominación, en el sentido más implícito de
apropiación, que es un proceso más simbólico cargado de marcas de “lo vivido”, y de
valor de uso.
De tal manera, los territorios son producidos espacio – temporalmente por el
ejercicio del poder por determinado grupo o clase social, o sea, por las territorialidades
cotidianas (Saquet, 2007). Las mismas se articulan y conjugan formando para cada
territorio una determinada configuración socio – política.
De forma operacional, partiendo de la dimensión política, pueden distinguirse dos
niveles al analizar el territorio:

- El político administrativo - institucionalizado, inherente al Estado – Nación

y sus sub divisiones jerárquicas / provincias, municipios, consejos. Se hace
necesario identificar y caracterizar las instituciones del sistema jurídico,
económico y social. Desde una perspectiva dinámica, los territorios son
producidos y reproducidos por la acción de de instituciones. La maquinaria
administrativa, tiene entonces la tarea de mediar entre los diferentes actores
y agentes, y asignar campos de fuerza a los mismos, en dependencia del
sistema político económico imperante.
- El relacional de los sujetos sociales (actores y agentes) /multi escalar 17
/ cotidiano, en el interior del primer nivel, y que corresponde con las
territorialidades. Este último nivel coincide con las territorialidades
como manifestaciones subjetivas y colectivas del uso y apropiación de
los territorios. El concepto de territorialidad representa los vínculos que
determinado individuo y/o grupo social posee con uno o más territorios
materiales (físicos) o inmateriales (virtuales); es algo subjetivo ligado a la
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percepción. Constituye la forma en que los sujetos se apropian del territorio,

o de artes del mismo. La identidad individual o colectiva, parte del
reconocimiento y de la valoración de las territorialidades, ya que las mismas
son fundamentales para la construcción de las identidades (Candiotto, 2010).

En este sentido se trata de diseñar la manera en que debe funcionar la maquinaria

político administrativa, que forman lo que se conoce como “triángulo de gobierno” lo
cual se sintetiza a través de tres momentos básicos (Santana 1999 en Carta Geográfica,
2013; Pires et al 2011):

- El proyecto de gobierno, que en definitiva establece lo que se ha dado en

llamar sistema de gobernanza, que implica la propuesta fundamentada de
las acciones y programas a emprender, y de las directivas, lineamientos y
estrategias a implementar, que conducen a la transformación del sistema
(territorio) en la dirección de un futuro deseado. Es lo que se conoce como
gobernanza, o sea los procesos y acciones que se implementan por parte de
las autoridades que rigen el sistema (el territorio) (Riviera y Azuz, 2010).
- La gobernabilidad del sistema (el territorio) que consiste en el conjunto de
circunstancias reales favorables y desfavorables al proyecto de Gobierno,
controlables y no controlables por el actor social, responsable por ese
proyecto. Tiene que ver con la posibilidad de llevar a término y ejecutar
el proyecto de gobierno, de acuerdo al nivel y grado de control y dominio
sobre el sistema, la cohesión y coherencia de los actores y agentes en torno
al proyecto de gobierno, o sea todo lo que tiene que ver con lo que se
conoce como conexión territorial.
- La capacidad de gobierno, que es el conjunto de habilidades y cualificaciones,
que se manifiesta a través de la competencia de naturaleza política,
organizacional, cognitiva y financiera, indispensables a la ejecución/
realización del Proyecto de Gobierno.

El análisis dialéctico interrelacionado de las tres dimensiones, permite tener una

idea totalizadora y abarcadora de todas las complejidades inherentes a los territorios.
Ello desde luego constituye una base cognitiva confiable y coherente sobre la cual se
puede diseñar los diferentes escenarios y categorías de la planificación territorial.

18 El ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial constituye un nivel más superior y complejo de la

planificación territorial, que tiene como objeto fundamental al territorio. Territorio
y territorialidad poseen diferentes connotaciones y significados que van, desde
aproximaciones culturales (sígnicas, simbólicas, perceptuales, de pertenencia) hasta
históricas, administrativas y geopolíticas (Lopes de Sousa, 2000).
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José M. Mateo Rodríguez

La esencia del ordenamiento del territorio es que es un proceso socio político

complejo que plantea desafíos serios a las autoridades responsables de la ordenación. El
ordenamiento territorial consiste en la funcionalización del espacio como una práctica
consistente en atribuirle un uso al territorio por parte de un individuo, un grupo
social, empresa o institución. En el ordenamiento territorial dicha funcionalización
es realizada de manera planificada por organismos gubernamentales sobre espacios
locales, municipales, sub regionales, regionales y nacionales (Massiris Cabeza, 2009).
El ordenamiento del territorio implica entonces, el uso y ocupación ordenada de
un espacio apropiado socialmente. El uso se refiere a la funcionalización del territorio,
es decir a hacerlo servir para algo, al empleo que se le da a su contenido. La ocupación
implica la significación social de dicho contenido. Tanto el uno como el otro tienen en
común la apropiación (Gómez Orea, 2007).
El ordenamiento como política pública establece las reglas de juego para el uso
y apropiación del territorio y su funcionalización lo que constituye una tarea bastante
compleja dado los diversos intereses en juego, y las diferencias de poder sobre el
territorio existentes entre los distintos actores sociales como resultado de los procesos
de apropiación (Massiris Cabeza, 2006).
El ordenamiento del territorio es más que la planificación del desarrollo económico
regional, más que la planificación del desarrollo urbano, y más que la planificación
ambiental, y es más que el manejo integrado de cuencas. Es la única política pública
que con un enfoque integral o plurisectorial aborda todas las anteriores dimensiones
(del desarrollo económico regional, urbano y ambiental). Presta atención a sus
respectivas interrelaciones, a los cuatro grandes sistemas estructurantes del territorio:
el sistema de ciudades, el sistema de infra estructuras incluyendo las comunicaciones,
y el sistema físico – ambiental incluyendo el sistema de espacios libres, y a los aspectos
territoriales ligados al conjunto de actividades sociales y productivas que dan lugar al
sistema espacial productivo (Hildenbrand Scheid, 2009).
Hoy en día predomina la idea de la ordenación territorial como instrumento o
estrategia para lograr el desarrollo sostenible, entendido en términos de política pluri
sectorial y horizontal. Los rasgos del ordenamiento territorial son (Massiris Cabeza,
2009):
– Se trata de una política de Estado
– Está contemplada por una política a largo plazo
– Su instrumento básico es la planificación
– Debe conciliar el proceso de desarrollo con distintas formas de ocupación 19
territorial
– Tiene como fin último elevar el nivel y la calidad de vida de vida de la
población.

La planificación y el ordenamiento territorial, en general, se enfrentan con una

serie de problemas de diversa índole, entre los cuales pueden mencionarse (Barragan,
1994; Salinas, 2001; Gómez Orea, 2007; Ramos de Camargo, 2009):
 No.10 • ENERO / DICIEMBRE 2014

- Desequilibrios territoriales poblacionales como resultado de la concentración

de la población en algunas áreas y despoblando otras.
- Falta de visión integral del espacio, en la que se presentan desarticulaciones
entre los diversos componentes que forman el espacio geográficos
- Impactos ecológicos y paisajísticos, e incremento de los riesgos naturales
debido a la localización incompatible de actividades e infraestructuras.
- Usos inadecuados de recursos y servicios ambientales.
Superposición desordenada de usos y actuaciones.
- Déficit entre infraestructura y equipamiento colectivo para las actividades
productivas y de hábitat.

Conflictos por la ocupación y el uso de los espacios entre sectores, y actividades y

agentes económicos y sociales. .
Descoordinación entre organismos públicos del mismo rango, entre distintos
niveles administrativos y con los diferentes agentes económicos y actores sociales.
Conflictos entre los objetivos propuestos por los habitantes locales y por los actores
externos.
Supuestamente el ordenamiento territorial, consiste en un nivel superior de
planificación, dirigido a espacializar las políticas económicas, sociales y culturales de
un territorio y articularla con la espacialización de las políticas ambientales (Sposito,
2012). Estas deben de ser diseñadas mediante los procesos de la Planificación y el
ordenamiento ambiental.
Según Moraes (2005:144) “El ordenamiento territorial tiene que ver con una
visión macro del espacio, que se enfoca a los grandes conjuntos espaciales (biomas,
regiones, redes de ciudades) y los espacios de interés estratégico. Se trata de una escala
de planificación que aborda al territorio en su conjunto dándole atención a:

- La densidad de la ocupación.
- Las redes instaladas y los sistemas existentes.
- Las grandes aglomeraciones de población (con sus demandas e impactos)
- Los fondos territoriales con sus potencialidades y vulnerabilidades.”

El ordenamiento territorial busca captar (Gomes, 2012):

- Los grandes patrones de ocupación

20 - Las formas predominantes de la valorización del espacio
- El eje de penetración del poblamiento y de las innovaciones técnicas y
económicas
- La dirección predominante de los flujos demográficos y de productos.

Se dirige a establecer el diagnóstico geográfico del territorio, indicando las

tendencias y estableciendo las demandas y las potencialidades para componer un
GEOGRAFÍA Y PLANIFICACION TERRITORIAL
José M. Mateo Rodríguez

cuadro en el cual debe de operar de forma articulada las políticas públicas con vistas a
cumplir los objetivos estratégicos de gobierno” (Moraes op cit. pp. 144).

“La meta del ordenamiento territorial es la compatibilización de las

políticas en su manifestación en el espacio, evitando conflictos de objetivos y
la contraposición de directrices. Se piensa al Estado como agente regulatorio
y armonizador y no como generador de impactos negativos (ambientales,
económicos y sociales) …es un instrumento de articulación multi sectorial
e inter institucional que se dirige a lograr una planificación integrada y
espacializada de las acciones del poder público” (Moraes, 2005, pp. 145).

La Planificación y el ordenamiento ambiental, pueden presentar la propuesta ideal

de cómo debe de ser organizado el territorio de acuerdo a las características de los
paisajes, como unidades ambientales homogéneas. También, puede ofrecer la forma de
organización del territorio, en dependencia de diversos escenarios de utilización de los
paisajes, que tendrán como consecuencia diversos tipos y grados de uso de los paisajes,
diversos niveles de uso de los potenciales de recursos, y diversos grados de estado, o sea
diferentes tipos e intensidades de procesos degradantes.
Con estas premisas, la planificación y ordenamiento territorial, teniendo en
cuenta las líneas y posibilidades de deseo de las autoridades gubernamentales y de los
diferentes actores y agentes, diseña espacialmente las políticas económicas, sociales y
culturales, partiendo de la premisa del escenario de planificación ambiental escogido,
sea el ideal (que conduce a la incorporación plena de la sostenibilidad a los procesos
de desarrollo) o diferentes niveles de incorporación o no de la sostenibilidad ambiental
,de acuerdo a diferentes escenarios.
De tal manera, para diseñar el proceso de territorialización será imprescindible
elaborar un modelo u orden espacial. Éste consiste en una organización o patrón
espacial coherente y armónico en el cual se mantenga y potencie la organización
espacial, el cumplimiento de las funciones socio económicas y ambientales por parte
de los conjuntos espaciales, y la existencia del sistema de nexos, flujos y la conectividad.
Para ello se debe garantizar (Saquet, 2013):

- La estructura y funcionamiento estable del soporte físico establecido por los

espacios naturales y antropo naturales
- El añadir valores agregados como resultado del uso de los potenciales, y de 21
la implantación de la infraestructura técnica, propias del espacio productivo
y económico.
- La apropiación del espacio mediante el empoderamiento de los actores
sociales y agente económicos
- La manutención de la imagen y la identidad del paisaje y de sus valores
patrimoniales.
 No.10 • ENERO / DICIEMBRE 2014

Una cuestión esencial es la relación entre el ordenamiento territorial con el

Urbanismo (Gomes, 2012). Existen varias posiciones a la hora de establecer esa relación.
Hay quien considera que el urbanismo es una disciplina particular e independiente.
Harvey (1973, p.323), lo expresa con claridad: “el urbanismo no es meramente una
estructura que proviene de una lógica espacial. El urbanismo se encuentra influenciado
por pensamientos determinados (criterios urbanos contra criterios rurales por ejemplo),
y por tanto posee una cierta función autónoma para modelar el modo de vida de la
gente. La estructura urbana, por otra parte, una vez que ha sido creada afecta el futuro
desarrollo de las relaciones sociales y a la organización de la producción”.
Para otros, el urbanismo es parte intrínseca del ordenamiento territorial, pues se
trata de ordenar un tipo particular de espacio y de territorio (Nikolaiev, et al, 2011). En
este sentido se resaltan las diferencias entre el concepto de espacio, paisajes y territorio
desarrollado por la Geografía, y el concepto de espacio y de paisaje elaborado desde
la arquitectura. En esta se le presta atención preferencial al conjunto de los volúmenes
percibidos desde el exterior, los problemas que le subyacen: geometría – funcionamiento
– estructura volúmenes, superficies, espacios, luz. Ahí está la verdadera gama del
arquitecto. En cuanto el espacio del arquitecto, es más que todo un espacio pensado y
después construido (Santos y de Sousa, 1986).
En realidad esa diferencia se ha manifestado en las dos tendencias claras en la
llamada “planeación de ciudades” (Sánchez Ruiz, 2008; Martine y Baeninger, 2013).
El urbanismo como organización de las funciones en la vida urbana, basado en un
orden funcional consistente en los postulados desarrollados en lo fundamental por Le
Corbusier; habitación, esparcimiento, trabajo y circulación. Aquí la perspectiva que ha
predominado ha sido la arquitectónica – funcionalista.
La planificación regional y urbana de influencia anglo sajona y la visión de la
planificación del paisaje desarrollada por los alemanes, y los soviéticos, y los rusos., en
la que se prestaba la atención preferencial a las edificación, el uso y las infraestructuras
desde la visión dela circulación, las conectividades, y las relaciones espaciales.
En este sentido, “Es característico papel que desempeña el espacio, tanto en la
organización de la producción como en la modelación de las relaciones sociales se
encuentra, por consiguiente, expresado en la estructura urbana” (Harvey, 1973, pp.324).
De tal manera, es obvio que el concepto de planificación territorial, engloba esas
visiones autónomas e independientes, desarrolladas desde el urbanismo clásico o la
planificación regional, y tienen en cuenta la complejidad, no solo de la ocupación,
la asimilación, y el diseño sino desde la apropiación. Desde esta visión, entonces lo
22 arquitectónico, e ingenieril, e incluso la cuestión de la espacialidad, se imbrican en una
perspectiva más amplia de la territorialidad (Gomes, 2012).

Consideraciones finales

En América Latina, sobre todo a partir de los años 60 del siglo XX, se comenzaron
a implementar procesos de Planificación Regional, lo cual estuvo vinculado con las
tendencias a aceptar al desarrollo económico y social como el paradigma del progreso.
GEOGRAFÍA Y PLANIFICACION TERRITORIAL
José M. Mateo Rodríguez

Incluso, con la mayor relevancia de regímenes autoritarios militares, se implementaron

diversos intentos de descentralización y desconcentración, que si bien estaban
sometidos al control centralizador, dieron la posibilidad de esbozar diversos proyectos
de planificación regional y local.
Con el predominio del neoliberalismo como paradigma rector del quehacer
económico y social, sobre todo a partir de los años 90, la planificación regional va
desapareciendo, y se va sustituyendo cada vez más por procesos de planificación
ambiental, en particular por los Estudios de Impacto Ambiental, que sustituían
la percepción de lo espacial por la visión más focal, y en ocasiones por la llamada
zonificación ecólogo – económica.
En esencia, se estaba en presencia del conflicto, ya tradicional, entre la necesidad
de aplicar regulaciones de los “ bienes comunes” a toda la sociedad, y el derecho a usar
la propiedad, de acuerdo a los intereses, no comunes sino particulares, de determinados
individuos o grupos y entidades sociales. Lo ambiental, no solo estaba de moda, sobre
todo a partir de la Cumbre de Rio de 1992, sino que era un tema más “técnico” y menos
politizado.
A partir del 2000, con el surgimiento de gobiernos progresistas, es que la temática
territorial, no en contraposición sino en articulación con lo ambiental está retomando
su posición. A ello se suma la mayor relevancia de los movimientos sociales, y las
tendencias al empoderamiento comunitario, que colocan al territorio como el objeto
fundamental de sus luchas. Sin embargo, aun quedas mucho de recelos y resquemores.
Lo que sucede es que a pesar de que los ordenamientos ambiental y territorial,
constituyen una figura de las políticas públicas, que en general se aceptan como
parte intrínseca de la gobernabilidad de cualquier territorio, en muchas ocasiones
esa aceptación es solo parte formal del discurso político. Ello es debido, a que en la
mayor parte de los casos, el tema del ordenamiento se interpreta como la imposición
de principios autoritarios, por parte de las autoridades gubernamentales, que conducen
a una limitación de los derechos de la propiedad privada y empresarial. Ello genera un
rechazo por parte de una gran cantidad de actores y agentes a toda intención en poner
orden y disciplina en el medio ambiente y el territorio de cualquier porción del globo
terráqueo.
La Geografía puede desempeñar un papel crucial en dejar a un lado las
confusiones, y en coadyuvar a darle una relevancia cognitiva a la necesaria articulación
entre lo ambiental y lo territorial. Para ello, tiene que despojarse de la percepción que
aun predomina, es decir el de una disciplina que cuando más tiene un carácter de 23
suministrador de informaciones para otras disciplinas, y que su papel fundamental es la
descripción y la representación cartográfica.
Sin embargo, tal y como plantea David Harvey: “Es hora de sacarla (a la
Geografía) activamente a la luz del día, legitimarla y volver a captar sus posibilidades
emancipadores. Esa es seguramente la más sólida de las “ideas sólidas” que la Geografía
critica puede articular en este momento difícil de la historia” (Harvey, 2007, pp.252).
 No.10 • ENERO / DICIEMBRE 2014

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27
 No.10 • ENERO / DICIEMBRE 2014

Figura 1. Categorías y niveles de la planificación ambiental y territorial.

Fuente: (Mateo y da Silva, 2012).

AUDITORIAS Nivel de proyectos

en Ejecución

ELABORACIÓN
Y EJECUCIÓN
PROGRAMAS Y
SISTEMAS DE GESTIÓN
TERRITORIAL

DISEÑO DE PROYECTOS
AMBIENTALES Y TERRITORIALES Nivel
de Proyectos
Futuros
EVALUACIÓN DE IMPACTOS AMBIENTALES
Y TERRITORIALES DE PROYECTOS

EVALUACIÓN AMBIENTAL Y TERRITORIAL Nivel Areal

ESTRATÉGICA

ORDENACIÓN Y ORDENAMIENTO AMBIENTAL

Y TERRITORIAL

28
GEOGRAFÍA Y PLANIFICACION TERRITORIAL
José M. Mateo Rodríguez

Figura 2. El desarrollo territorial y sus características. Fuente: elaboración

propia.

DESARROLLO
TERRITORIAL:
SOSTENIBILIDAD EL DESARROLLO
• Proceso territorial complejo
DEL DESARROLLO: COMO EMERGENCIA
y multidimensional
Adecuación del SISTÉMICA
• Articulación de estructuras
crecimiento Propiedad emergente
• Incremento de la complejidad
económico de un sistema
• Mejoramiento de la calidad
y la equidad social complejo altamente
y el nivel de vida
a la sostenibilidad organizado

SISTEMA
TERRITORIAL
Espacio de articulación
estructurado
y sistémico
del

MEDIO
AMBIENTE

29
 No.10 • ENERO / DICIEMBRE 2014

Figura 3. Categorías analíticas de la geografía. Fuente: elaboración propia.

ORDENAMIENTO POLÍTICAS
TERRITORIAL NACIONALES
• Disposición e interacción DIRIGIDAS AL
de los componentes y de los REFORZAMIENTO
sistemas naturales, TERRITORIAL
económicos y sociales del • Equilibrio y balance
territorio • Cohesión
• Expresión especial de las • Descentralización
políticas públicas en el territorio • Autonomía
• Forma de regulación y de • Cohesión
control de la estructura especial • Autogestión
del territorio • Ompuestos territoriales

MEDIO GEOGRÁFICO / MEDIO AMBIENTE

Prácticas Prácticas
Productivas Culturales
y Sociales y Simbólicas

ESPACIO
(PAISAJE) PAISAJE
NATURAL Y ESPACIO
GEOGRÁFICO
ANTROPO GEOGRÁFICO
(CULTURAL)
NATURAL

ESPACIO
PRODUCTIVO ESPACIO MORFOLOGÍA IMAGEN
Y/O DE SOCIAL
HABITAT

REGIÓN LUGAR
GEOGRÁFICA (Espacio Afectivo)

30

TERRITORIO
GEOGRAFÍA Y PLANIFICACION TERRITORIAL
José M. Mateo Rodríguez

FIgura 4. Paisajes e identidad territorial. Fuente: (Mateo, 2008 y Muñoz, 2009).

DIMENSIÓN CULTURAL
DEL TERRITORIO

Entorno cultural Identificación Imagen sensorial Espacio de Lugares con

y simbólico espacial por parte y afectiva representación / representación
de la población Representación simbólica
de espacios

REGIÓN CULTURAL /
TERRITORIO CULTURAL

PAISAJE
TERRITORIALIDADES:
Identidades de agentes y actores

IDENTIDAD
TERRITORIAL

- Imágenes y - Contiene significados

representaciones colectivas culturales
- Base del funcionamiento - Reflejo del sentido de
estable del territorio pertenencia y estilo de vida
- Reflejo de la cultura territorial

31