Bolilla 6 . Acto Administrativo. Concepto.

Elementos del acto: Esenciales (competencia, causa, objeto,

procedimiento, motivación, finalidad, forma). Elementos accidentales. La Ley Nacional de Procedimientos
Administrativo y las normas locales en Tucumán. El sistema de nulidades del acto administrativo. El sistema de
invalidez según la LNPA y las normas locales en Tucumán: nulidad absoluta y anulabilidad; nulidad manifiesta y
no manifiesta. Vías de hecho administrativas. Vicios de los elementos en particular. Saneamiento y Conversión
del acto administrativo.

ACTO ADMINISTRATIVO

Es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas
que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre terceros.

 Funciones administrativas –> éstas comprenden, en principio, las funciones propias del Poder Ejecutivo.

La LPA no nos dice puntualmente qué es el acto administrativo (pero si establece sus elementos); parte del concepto
subjetivo, es decir, definir el acto administrativo con contenido subjetivo (Poder Ejecutivo). No obstante, las
legislaciones locales más recientes hacen uso del concepto objetivo.

 ¿Cualquier actividad que desarrolle el Estado en ejercicio de funciones administrativas es necesariamente

y en términos conceptuales acto administrativo? NO. Se debe excluir: a) el contrato, b) el reglamento, c) los
hechos y las vías de hecho: comportamientos materiales (decisiones estatales sin exteriorización previa de
voluntad), d) silencio.

 Carácter unilateral.

Parece razonable distinguir entre el acto y el contrato; el primer caso se trata de una decisión unilateral porque sólo
concurre la voluntad estatal mientras que en el segundo es de orden bilateral porque en él participan el Estado y
otras personas. ¿Cuál es la diferencia entre el acto bilateral y el contrato? Quizás e criterio es que en el primer caso
el particular sólo concurre en el trámite de formación del acto y en el segundo participa en el proceso de formación y
cumplimiento o ejecución del acto.

Por nuestro lado, creemos que es necesario distinguir claramente entre el acto y el contrato, pero estamos
persuadidos con igual convicción de que no es necesario y por tanto inconveniente diferenciar el acto unilateral de
aquel otro llamado bilateral.

 De alcance particular –> debemos ubicar este carácter en el aspecto del sujeto destinatario del mismo, pero
no sólo en el carácter individual o plural (uno o varios sujetos determinados), sino básicamente en su
contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la individualización de éstos en el propio acto.
Así, el acto es particular cuando dice cuáles son los destinatarios y –además– ese campo es cerrado.

 Efectos jurídicos directos e inmediatos –> el acto administrativo es aquél que crea, modifica, transfiere,
conserva, declara o extingue derechos en términos directos y por sí mismo sin detenerse en otros actos
intermedios.

ANÁLISIS DE OTROS ACTOS ESTATALES

1. Actos dictados por los otros poderes del Estado. Creemos que las potestades materialmente administrativas
de los Poderes Legislativo y Judicial no deben estar reguladas en principio por el derecho administrativo ya
que partimos de un criterio subjetivo de funciones estatales. Sin embargo, cabe aplicar –por vía analógica– el
régimen de los actos administrativos (LPA) a los actos materialmente administrativos del Poder Legislativo y
Judicial, en cuyo caso cabe extender las garantías pero no así las restricciones.

2. Actos jurisdiccionales del Poder Ejecutivo. Sin perjuicio de que, en principio se encuentren incluidos, tienen
peculiaridades que los distinguen de los actos propiamente administrativos. De modo que si bien el régimen
jurídico es básicamente el mismo, es posible y quizás conveniente matizarlo.
 3. Actos dictados por otras personas públicas estatales (entes descentralizados autárquicos). Tales actos son
actos administrativos porque constituyen decisiones dictadas por personas jurídicas públicas estatales (igual
que el propio Estado) en ejercicio de funciones administrativas.

4. Actos dictados por las personas públicas no estatales. Sólo cabe aplicar excepcionalmente el régimen
jurídico propio de los actos administrativos; es un acto jurídico reglado por el derecho privado, salvo el
reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicación del régimen jurídico propio del derecho público
(LPA) cuando así surja expresamente y de modo específico de las normas respectivas.

5. Actos dictados por las empresas del Estado (sus actos son de carácter administrativo), sociedades del
Estado (por mandato expreso legal no debe aplicarse la LPA, el acto que dicte la sociedad estatal no es un
acto administrativo. Balbín considera que debe seguirse la LPA, con exclusión de los actos comerciales
regidos específicamente por el derecho privado), sociedades mixtas (son actos jurídicos o administrativos
según estén constituidas como personas de derecho público o privado), sociedades anónimas con
participación estatal mayoritaria (el régimen es el derecho privado, salvo disposición en sentido contrario y,
consecuentemente, los actos dictados por aquéllas son actos jurídicos privados con matices de derecho
público), las sociedades anónimas de propiedad del Estado (alcanzadas por el derecho privado en términos
expresos y, a su vez, el legislador expulsó de su campo de actuación a las reglas y principios propios del
derecho público. En tal caso, el acto es privado con matices mínimos y lejanos del derecho público –control
estatal–).

6. Actos dictados por las personas privadas en ejercicio de funciones administrativas. Estos entes dictan en
principio actos privados, sin perjuicio de los privilegios excepcionales, expresos y específicos que puede
prever el ordenamiento en el caso del ejercicio de potestades estatales.

7. Actos dictados por el Estado reglados parcialmente por el derecho privado. Es un acto administrativo
regido básicamente por el derecho público y sólo parcialmente por el derecho privado.

8. Actos de gobierno, políticos e institucionales. Son aquellos que tienen como fin la organización o
subsistencia del Estado y que por aplicación del principio de división de poderes no están alcanzados por el
control judicial (“cuestiones políticas no justiciables”).

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El artículo 7° del título III de la LPA establece:

a. Competencia.

b. Causa.

c. Objeto.

d. Procedimiento.

e. Motivación

f. Finalidad.

El artículo 8° agrega el elemento g) Forma.

El artículo 16° establece que: “la invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no
importará la nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido”. El acto
administrativo está compuesto por elementos esenciales y, en ciertos casos, por otros elementos llamados
accesorios.

COMPETENCIA

Es la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines, el título II de la LPA dice que: “la
competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las
leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia”.
La competencia puede clasificarse en razón de: A) materia –> Depende del contenido o sustancia de los poderes
estatales. B) Territorio –> Es definida por el ámbito físico o territorial en que el órgano debe desarrollar sus
funciones. C) Tiempo –> es un modo atributivo de facultades por un período temporal determinado. D) Grado –> es
un criterio cuyo eje rector es el nivel jerárquico de los órganos estatales.

Caracteres de las competencias estatales: son la obligatoriedad y la improrrogabilidad; es decir, los órganos
estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y no pueden trasladarlas. El Estado tiene la obligación de
resolver y hacerlo en los plazos que prevén las normas o sea que el ejercicio de las competencias estatales es
obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.

CAUSA

Comprende los hechos y el derecho en que el Estado apoya sus decisiones; los hechos son los antecedentes fácticos
que tuvo en cuenta el órgano y que, junto con el marco jurídico, constituyen el fundamento del acto.

¿Los antecedentes de hecho y derecho deben estar detallados necesariamente en el propio acto? Balbín considera
que el acto puede remitirse a otros actos pero siempre que los trazos básicos (hechos y derecho) surjan del propio
acto de modo indubitable. Sin embargo, el Estado en ningún caso puede completar tales antecedentes luego de su
dictado, los antecedentes deben ser previos, claros y precisos según el texto del acto.

Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos. Además, los antecedentes deben guardar relación con el
objeto y el fin del acto. En términos más claros, el acto estatal y su contenido es básicamente el trípode integrado
por: los antecedentes (causas), el objeto y el fin entrelazados unos con otros.

El acto es aquello que el Estado decide (objeto), según los antecedentes del acto (causas y motivos) y con el
propósito de obtener un resultado perseguido (fin).

OBJETO

Es aquello que el acto decide, resuelve o declara, debe ser cierto y física y jurídicamente posible, puede consistir en
un dar, hacer o no hacer pero debe ser determinado (cierto) y materialmente posible. No puede ser jurídicamente
imposible (lo que supone un objeto ilícito).

Debe decidir todas las pretensiones de las partes e inclusive resolver otras cuestiones no propuestas, previa
audiencia del interesado, y siempre que no afecte derechos adquiridos.

Los antecedentes de hecho y derecho, por un lado, y el fin del acto, por el otro, definen el contorno del objeto
porque constituyen sus límites externos. El objeto está incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los
otros elementos del acto surgen de los considerandos y vistos.

PROCEDIMIENTO

Es un conjunto de actos previos respecto del acto definitivo que están relacionados y concatenados entre sí. El
Estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso e implícito del ordenamiento
jurídico y, por otro lado, el dictamen jurídico es obligatorio y debe adjuntarse como antecedente del acto cuando
afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos.

Como vemos la ley previó el procedimiento como elemento esencial del acto y a su vez reguló un procedimiento
esencial especial: dictamen jurídico. Éste consiste en el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico aplicable
sobre el caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las conductas
estatales evitando así nulidades en el acto. El dictamen es obligatorio (debe producirse sí o sí) en el marco del
trámite administrativo pero no es vinculante respecto del órgano que debe decidir.

MOTIVACIÓN

Nace del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir, el Estado debe dar a conocer el acto
y en especial sus razones. El Estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando, además, los antecedentes de hecho y derecho. No se trata sólo de exteriorizar en los considerandos
del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar, además, cuáles son las razones o motivos
en virtud de los cuales el Ejecutivo dictó el acto.

Acto cuyo objeto es enteramente reglado –> es decir, cuando el marco normativo dice concretamente qué debe
hacer el Estado y cómo hacerlo, el elemento motivación es simplemente la expresión de las causas, confundiéndose
uno con otro.

Acto parcialmente discrecional –> la distinción entre ambos elementos (causas y la motivación) es sumamente clara
y en tal caso el Ejecutivo debe decir algo más sobre sus decisiones (motivarlas), además de explicar los antecedentes
de hecho y derecho. Ese plus es justamente la motivación del acto que está estrechamente vinculado con los
aspectos discrecionales.

El motivo debe ser considerado como un elemento autónomo y esencial en términos de racionalidad y juridicidad de
las decisiones estatales. Este elemento debe ser definido como el vínculo o relación entre las causas, objeto y fin.
Respecto al contenido, la motivación lleva dentro de sí 2 componentes: las razones y la proporcionalidad. Así, el
vínculo entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y además proporción entre ambos, igual que el trato
entre el objeto y el fin del acto.

Para que las personas puedan ejercer su derecho de defensa en forma adecuada, es necesario que el Estado diga
cuáles son las pautas que siguió en su camino, es decir, no sólo qué decidió sino básicamente por qué decidió así.
Además, el juez sólo puede controlar eficazmente el acto estatal a través del análisis y juicio de motivos que
justificaron el dictado de ese acto.

FINALIDAD

El acto debe cumplir con el fin que prevén las normas, en general, el fin del acto surge de las disposiciones
normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que debe perseguir el órgano estatal. El fin
debe ser siempre público, es decir, un propósito colectivo de modo que el acto no puede perseguir un fin privado ni
tampoco un fin público distinto de aquel que establece la norma.

Este elemento nace de la norma atributiva de competencia y que además su contenido es de carácter general y
abstracto; el fin, según el concepto legal, comprende también la proporcionalidad entre medios y fines (objeto y
finalidad).

FORMA

La LPA establece que “el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en
que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite”, sólo por excepción y si las circunstancias lo
permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos, tal es el caso de
una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida por un agente público verbalmente. Por otro
lado, la Ley de Firma Digital 25506 introdujo el concepto de acto administrativo digital, esto es, reconoció validez
legal al acto estatal dictado en soporte y con firma digital.

Existen dos conflictos interpretativos:

a. El legislador no incluyó entre los elementos del acto al consentimiento o voluntad estatal, pero luego entre
las nulidades del acto sí incorporó al vicio de exclusión de voluntad. Este es un caso claro de contradicciones
en el propio texto.

La voluntad del Estado es el consentimiento del agente estatal, es decir, el asentimiento o intención de las personas
físicas que integran el Estado porque son parte de éste. La voluntad constituye un presupuesto del propio acto.

Creemos que la voluntad estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un componente objetivo
(norma atributiva de competencias que dice que el Estado debe obrar y en su caso cómo hacerlo) y otro de
contenido subjetivo (voluntad del agente).
Tratándose de actos reglados es posible prescindir del componente subjetivo, el componente volitivo es en principio
irrelevante. Por otro lado, en el caso de actos discrecionales el presupuesto volitivo del acto es sumamente
relevante.

El componente volitivo que prevé el artículo 14 (pero no así los preceptos 7 y 8 de la LPA) no es un elemento sino
un PRESUPUESTO DEL ACTO. Los vicios del consentimiento o intención (voluntad) conforman actos claramente
inválidos.

b. La incorporación del procedimiento y motivos entre los elementos del acto pero su omisión en el plano de
los vicios y nulidades. Este es un caso de lagunas del modelo.

Creemos que el cuadro de los vicios del acto administrativo debe integrarse con los elementos no previstos de modo
expreso, pero sí incorporados en el marco regulador de los elementos esenciales, esto es, el mandato de los artículos
7 y 8 de la LPA.

En conclusión debemos integrar el régimen jurídico del acto y sus vicios en los siguientes términos:

a. Los elementos esenciales del acto están detallados en el mandato de los artículos 7 y 8 de la LPA, y el
componente volitivo es un presupuesto necesario del acto.

b. El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable en los casos mencionados en el artículo 14 de la LPA y
anulable de nulidad relativa en los términos del artículo 15 de la LPA.

c. El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable cuando no esté motivado o sus motivos fuesen insuficientes o
irrazonables o si no cumple con los procedimientos esenciales y sustanciales.

ELEMENTOS ACCESORIOS DEL ACTO

1. MODO –> es una obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto.

En el derecho privado el incumplimiento no extingue el beneficio, sin perjuicio de que el sujeto obligado puede ser
compelido judicialmente al cumplimiento de sus deberes.

En el derecho público, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del acto y guarda relación con el
derecho reconocido. A su vez, el Estado puede exigir el cumplimiento de esas obligaciones.

El acto tiene efectos desde su dictado sin solución de continuidad y siempre que el Estado no declare su caducidad
por incumplimiento del cargo.

2. CONDICIÓN –> según el C.C., es la modalidad que decide sujetar la adquisición o resolución de un derecho a
un acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar a suceder.

Las condiciones son suspensivas cuando el nacimiento del derecho está subordinado al acontecimiento del hecho,
de modo que el acto sólo produce sus efectos desde cumplimiento de las condiciones.

Las condiciones son resolutorias cuando la extinción del derecho está sujeto a las condiciones del caso, el acto
produce efectos inmediatamente y desde un principio sin perjuicio de su cese posterior por cumplimiento de las
condiciones resolutorias.

En el derecho público la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal nace o, en su caso,
se extingue.

3. PLAZO –> es la modalidad que difiere en el tiempo los efectos del acto pero que inevitablemente ocurrirá.

El plazo puede ser en el marco del derecho privado, suspensivo (los efectos del acto son diferidos hasta el
cumplimiento del término) o resolutorio (los efectos del acto comienzan, pero cumplido el plazo son resueltos).

El plazo puede ser cierto (así ocurre cuando el término está definido con precisión) o incierto (el plazo es
indeterminado, sin perjuicio de que necesariamente habrá de ocurrir). Por último, el plazo puede ser expreso o
tácito.
En el derecho público el plazo es un hecho futuro e incierto en razón del cual nacen o cesan los efectos del acto
administrativo.

Las nulidades de los aspectos accesorios no afectan la validez del acto, siempre que sean separables del acto y de
sus elementos esenciales.

LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO

La notificación es el hecho de poner en conocimiento del interesado el acto y su contenido. La ley es suficientemente
clara cuando expresa que “para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de
notificación al interesado”.

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Presunción de legitimidad –> la ley dice que el acto administrativo es legítimo, el Estado o quien intente valerse de
él, no debe probar su validez porque el acto es por sí mismo válido. Es una presunción iuris tantum, se impone al
destinatario del acto, la carga de probar la ilegitimidad de éste si pretende su exclusión del mundo jurídico.

El fundamento es un principio necesario para el desarrollo de las actividades estatales, caso contrario, el Ejecutivo
vería trabado permanentemente el ejercicio y desarrollo de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de
sus fines. 2 consecuencias jurídicas relevantes:

a. El juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio. Es decir, por sí mismo y sin
pedimento de parte, sino que sólo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas en el
marco del proceso judicial.

b. El Estado no debe alegar y probar el acto de que se vale. Sino que es el particular interesado quien debe
hacerlo, es decir, alegar y probar su invalidez.

Si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que alega como sustento de su pretensión, este criterio
general se ve morigerado por la aplicación de la doctrina de las cargas probatorias dinámicas que dice que cuando
una de las partes esté en mejores condiciones fácticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos
controvertidos, debe soportar el deber probatorio.

Cuando el acto es nulo de nulidad absoluta y además manifiesto, debe ceder el principio de presunción de
legitimidad porque se trata simplemente de una ficción legal que es posible desvirtuar por las circunstancias del
caso.

Fallo: “Pustelnik” (1975) la Corte dijo “que dicha presunción de legitimidad de los actos administrativos no puede
siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta”.

Carácter ejecutorio del acto –> el Estado puede hacerlo cumplir aún contra la voluntad del destinatario y sin
intervención judicial. La ley dice que, en principio, los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria pero establece
dos excepciones: a) cuando la ley dispone otro criterio o b) cuando la naturaleza del acto exige la intervención
judicial.

El primer supuesto es claro, pero no así el segundo; respecto a éste último se ha dicho que ello ocurre cuando el acto
afecte o pudiese afectar derechos o garantías constitucionales, pero en tal caso prácticamente ningún acto estatal es
ejecutorio.

El carácter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente, el legislador puede
derogar o modificar este postulado sin contradecir principio alguno. A su vez, los medios de ejecución forzosa son: a)
el embargo y ejecución cuando se trate de sumas líquidas, b) el cumplimiento subsidiario (es decir por otros y a
cargo del destinatario), c) las astreintes, d) coacción sobre las personas.

¿Cómo es la práctica en nuestro sistema institucional? El principio general de ejecutividad de los actos se ve
transformado y constituido en excepción. Consecuentemente la excepción al principio (esto es, la suspensión del
acto), según el criterio literal de la ley, acaba siendo la regla.
Así, en la realidad, los actos no son ejecutorios, salvo casos de excepción (Ej.: en el campo tributario y además con
ciertas limitaciones). Los actos sancionadores disciplinarios, por caso las cesantías o las exoneraciones de los agentes
públicos, son ejecutorios; sin embargo, los actos sancionadores de contenido patrimonial como por caso las multas
no son ejecutorios (el Estado debe iniciar un proceso judicial –juicio ejecutivo o de apremio–).

Un caso claro de ejecución por el propio Ejecutivo es el acto que dispone el desalojo por ocupación de los bienes del
dominio público o el decomiso de bienes peligrosos para la seguridad o salubridad que, por las circunstancias del
caso, requiere medidas urgentes.

EL ACTO ADMINISTRATIVO NO TIENE FUERZA EJECUTORIA, SALVO CASOS DE EXCEPCIÓN.

Cuando el acto no es ejecutorio y el Poder Ejecutivo intente hacerlo cumplir, debe iniciar el proceso judicial
pertinente (Ej.: juicios ejecutivos por el cobro de multas y deudas tributarias).

 La interposición de los recursos administrativos o acciones judiciales contra el acto estatal, no suspende por
sí solo su carácter ejecutorio, salvo que una norma expresa disponga lo contrario.

 Sin embargo no debe confundirse el 2° párrafo del artículo 12 de la LPA: “la Administración podrá, de oficio o
a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o
para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta”. Esta
cláusula se refiere al régimen de medidas precautorias de suspensión del acto en el marco del
procedimiento administrativo (sede administrativa). Es decir, el Ejecutivo en el marco del artículo 12 de la
LPA, debe suspender en ciertos casos el cumplimiento de los actos administrativos.

El carácter no retroactivo –> los actos administrativos singulares tienen eficacia desde su notificación (art. 11, LPA);
sin embargo la ley dispone que “el acto administrativo podrá tener efectos retroactivos (siempre que no se lesionen
derechos adquiridos) cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado”. La
retroactividad encuentre sus límites en el derecho de propiedad y el principio de seguridad jurídica.

Respecto de los actos de alcance general debemos aplicar por vía analógica el artículo 3° del C.C. El acto
administrativo es por regla no retroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este principio general.

MODOS DE EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

LA REVOCACIÓN –> es dispuesto por el propio Ejecutivo ante sí mismo, sin intervención del juez y por razones de
ilegitimidad u oportunidad. Fundamento: a) preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal
y b) satisfacer el interés colectivo.

El Ejecutivo cuando descubre o advierte cualquier acto ilegítimo debe extinguirlo por sí y ante sí por medio del
instituto de la revocación o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley, recurrir ante el juez
con el objeto de que éste declare inválido el acto, expulsándolo así del mundo jurídico. Esto último es lo que se
conoce como: Acción de Lesividad.

ACLARACIONES:

a. Los artículos 17 y 18 establecen en qué casos el Ejecutivo puede revocar y en qué otros no puede hacerlo.

b. Cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad no debe indemnizar a las personas afectadas en sus
derechos; mientras que si retrocede y extingue por razones de oportunidad, sí debe hacerlo.

c. Es conveniente desterrar el concepto de “cosa juzgada administrativa”, este concepto dice que los actos que
crearon derechos subjetivos no pueden ser revocados por el propio Poder Ejecutivo sino que debe recurrirse
ante el juez.

El acto pasado por autoridad de cosa juzgada administrativa (acto que ya no puede ser revisado por el propio
Ejecutivo) sí puede ser revisado judicialmente y, consecuentemente, anulado por el juez, de modo que técnicamente
no existe cosa juzgada porque el acto puede ser revisado y eventualmente invalidado.

La revocación de los actos ilegítimos (regulares e irregulares) en la LPA

El acto regular comprende el acto legítimo e ilegítimo (anulable de nulidad relativa); por su parte, el acto irregular es
el acto nulo de nulidad absoluta.

Artículo 17: “el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y
consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia
y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad”.

Artículo 18: “el acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado”. “Sin
embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere
conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el
derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario”. “También podrá ser revocado, modificado o
sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados”.

El principio es la estabilidad del acto administrativo, es decir, su permanencia y firmeza pero el Ejecutivo puede y
debe revocar los actos viciados. NO PUEDE REVOCAR:

a. El acto irregular estuviese firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo o,

b. Se trate de un acto regular que hubiese sido notificado.

Los límites sobre el poder de revocación del Ejecutivo sólo valen respecto de los actos que hubieren generado
derechos subjetivos.

El Ejecutivo puede revocar (en cualquier momento) el acto del que hubieren nacido derechos subjetivos por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia y siempre que medie indemnización del Estado por los daños causados.

El Ejecutivo puede revocar en cualquier momento el acto por razones de ilegitimidad cuando el afectado conoció el
vicio, el acto fue otorgado a título precario o la revocación lo favorece y no causa perjuicios a terceros.

El acto regular (anulable de nulidad relativa) no puede ser revocado por el Poder Ejecutivo una vez notificado).

El acto irregular (viciado gravemente) el Poder Ejecutivo puede revocarlo aun cuando el acto hubiese sido notificado,
salvo que esté firme y consentido y hubiese generado derechos subjetivos que, además, se estén cumpliendo.

El acto está firme y consentido cuando vencieron los plazos para su impugnación en sede administrativa y judicial. Es
posible distinguir entre el acto firme por vencimiento de los plazos legales y reglamentarios y el acto consentido,
esto es, cuando el interesado aceptó expresamente el acto mediante expresión de voluntad y no de modo implícito
por el solo vencimiento de los plazos.

Si bien el acto irregular que hubiese generado derechos que estén cumpliéndose no puede ser revocado en sede
administrativa, este criterio cede si una ley especial establece el criterio contrario.

¿En qué momento debe interpretarse que el acto generó derechos subjetivos que se están cumpliendo? El
Tribunal estableció que “la limitación impuesta por la norma en examen (derechos subjetivos que se estén
cumpliendo), en cuanto constituye una excepción a la actividad revocatoria de la administración, establecida como
principio general en la primera parte de su texto, debe ser interpretada con carácter estricto”.

Sin embargo, el Poder Ejecutivo puede y debe igualmente revocar el acto:

i. Cuando lo establece una ley especial.

ii. Cuando el interesado (titular del derecho subjetivo que se trate) hubiere conocido el vicio del acto.

iii. Cuando la revocación lo favorece y, a su vez, no cause perjuicios respecto de terceros.

iv. Cuando el derecho hubiese sido otorgado expresa y válidamente a título precario.
Balbín considera que las excepciones frente al principio de estabilidad que prevé el artículo 18 (acto regular) deben
extenderse sobre el acto irregular porque, en caso contrario, éste gozaría de mayor estabilidad que el acto regular y
este criterio no es coherente con el modelo legislativo de la LPA y el principio de legalidad que nos exige tachar del
ordenamiento los actos ilegítimos.

La revocación de los actos estatales por oportunidad, mérito o conveniencia

El Ejecutivo puede en cualquier momento, más allá de la notificación del acto o el cumplimiento de los derechos
subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante sí por razones de inoportunidad. Claro que si el Ejecutivo
extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.

El Estado siempre debe motivar sus actos. El Estado debe indemnizar en caso de revocación del acto por razones
de oportunidad, sin embargo, este principio cede cuando el acto es precario; la precariedad es una situación jurídica
en que el Estado reconoce derechos a favor de terceros sin estabilidad, ello es válido siempre que esté previsto por
la ley y en el propio acto que reconoce el derecho y, además, esté dicho de modo expreso.

¿Cuál es el alcance de la indemnización por razones de oportunidad? La Corte en el precedente “El Jacarandá S.A.”
(2005) afirmó que en principio corresponde indemnizar el daño más el lucro (es decir, las ventajas económicas
esperadas según las probabilidades objetivas estrictamente comprobadas).

LA CADUCIDAD –> (art. 21) el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad (extinción) de un acto
administrativo cuando: a) incumplimiento del titular respecto de sus compromisos y el acto de intimación estatal
constituyéndolo en mora, otorgándole –además– un plazo razonable para su cumplimiento; b) el incumplimiento
persistente del interesado y el vencimiento del plazo suplementario.

El Estado debe declarar la caducidad y el particular no tiene derecho al cobro de indemnización alguna.

RÉGIMEN DE NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Antes, debemos analizar las categorías que establece la teoría general de las nulidades del acto jurídico en el
derecho privado:

A. Los actos nulos y anulables –> el C.C. los distingue en términos casuísticos, pero no establece claramente
cuál es el criterio rector.

Acto nulo es aquel cuyo vicio es manifiesto, rígido y patente en el propio acto (v.gr. acto celebrado por un demente).

Acto anulable es aquel cuyo vicio no es manifiesto sino que su conocimiento y apreciación depende del trabajo del
juez.

En ambos casos el vicio debe ser planteado por las personas legitimadas en el proceso judicial, es decir, las personas
reconocidas por el orden jurídico, y declarado por el juez.

B. Los actos nulidad absoluta y relativa.

Nulidades absolutas tienen su fundamento en el orden público, cualquiera que tenga interés puede plantear el vicio
(excepto el que ejecutó el acto conociendo o debiendo conocer el defecto), el juez puede y debe declarar de oficio la
invalidez del acto cuando aparece de modo manifiesto, el Ministerio Público también puede pedir su declaración, el
acto no puede ser confirmado, la acción de nulidad es irrenunciable.

Nulidades relativas: el interés protegido es simplemente el interés de las partes, no puede alegarse sino por aquéllos
en cuyo beneficio fue establecido por las leyes, no pueden ser declarados por el juez sino a pedido de parte, el
Ministerio Público no puede pedir su declaración, puede ser cubierta por confirmación del acto, la acción es
renunciable.

El régimen de nulidades en el Derecho Público

La Corte en el fallo: “Los Lagos S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional” (1941) sostuvo que la teoría de la nulidad de los
actos administrativos es autónoma del derecho privado; el principio básico en el régimen de nulidades del derecho
público es la presunción de validez de los actos estatales; las nulidades del acto administrativo no son (en ningún
caso) manifiestas; el acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carácter no manifiesto de éstas en
virtud de su presunción de validez, el juez no puede declararlas de oficio.

Proponemos utilizar los términos ACTOS NULOS y NULIDAD ABSOLUTA como sinónimos entrelazados en el mismo
concepto, y ACTOS ANULABLES y NULIDAD RELATIVA igualmente como superpuestos bajo otro concepto.

El artículo 14 de la LPA establece: “el acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable:

a. Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan
como existentes hechos o antecedentes inexistentes; o violencia física o moral ejercida sobre el agente o por
simulación absoluta

b. Acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no
existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado”.

El artículo 15 de la LPA establece: “si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a
impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial”.

Los actos nulos de nulidad absoluta (también llamados irregulares) que impiden la existencia de uno o más de sus
elementos esenciales y cuya enumeración o listado no taxativo está descripto en el artículo 14 de la LPA.

Los actos anulables de nulidad relativa (también llamados regulares) que tienen un vicio, defecto o irregularidad que
no impide la subsistencia de sus elementos esenciales, pueden ser objeto de saneamiento.

El criterio básico para distinguir entre ambas categorías de nulidades es, tras el vicio, la subsistencia o no de los
elementos esenciales (hay que completar este concepto) –> el legislador presume que en caso de inexistencia de
cualquiera de los elementos esenciales se ha violado gravemente el interés colectivo.

En primer lugar, hay que analizar los siguientes elementos por separado, a saber, competencia, procedimiento,
forma, causa, objeto y fin y tratar de encuadrar el vicio con la mayor precisión posible en el marco de los mismos. En
segundo lugar, en caso de no advertirse vicio alguno en el plano anterior, estudiar particularmente el elemento
motivación, entendido como el vínculo entre los elementos causa, objeto y fin, es decir, el carácter racional y
proporcional de éstos. En tercer lugar, ver si el elemento subsiste.

VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

COMPETENCIA

La LPA dice que el acto dictado mediando incompetencia en razón de la materia, el territorio o el tiempo es nulo de
nulidad absoluta.

El acto dictado por un órgano incompetente en razón del grado es, en principio, nulo de nulidad absoluta, salvo que
la delegación o sustitución estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico; en tal caso el acto es anulable de
nulidad relativa.

CAUSA

El acto es nulo de nulidad absoluta: a) inexistencia del derecho o los hechos o, b) la falsedad del derecho o los
hechos. Sin embargo, Balbín considera que eso ocurre cuando tales circunstancias, es decir, la inexistencia o falsedad
son relevantes.

ACTO VÁLIDO –> aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si éste no tiene relevancia en el marco de la
decisión estatal.

ACTO ANULABLE DE NULIDAD RELATIVA –> si el antecedente de hecho es falso pero, según las circunstancias del
caso, el elemento viciado subsiste. Esto significa que la causa permanece como tal en relación con el objeto y el fin
del acto.

ACTO NULO –> si en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y por tanto desaparece.
Tratándose de la falsedad o inexistencia de la causa, según las circunstancias del caso y la subsistencia o no del
elemento bajo análisis, el acto es nulo de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa.

Los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su inconsistencia
material o por no estar acreditado en el trámite administrativo.

Los antecedentes de derecho están viciados cuando el derecho citado no está vigente o no existe.

OBJETO

Si el objeto del acto no es cierto o es físicamente imposible es nulo de nulidad absoluta.

Si el objeto es jurídicamente imposible se plantea un nudo más difícil de desatar:

a. Hay que distinguir entre los elementos causa y objeto del acto y sus vicios. El acto carece de causa si el
antecedente de derecho es falso o inexistente, es decir, normas que lisa y llanamente no integran el
ordenamiento jurídico.

b. El vicio de violación de la ley (elemento objeto del acto) trae consigo un proceso interpretativo simple
(contradicciones expresas) o complejo (contradicciones implícitas) sobre el sentido, alcance y cumplimiento
de las disposiciones, esto es, su interpretación y aplicación en el marco de un caso concreto y en relación con
el objeto.

El vicio del objeto por violación de la ley (cuando el objeto es jurídicamente imposible) tiene dos caracteres: por un
lado, la imposibilidad o contradicción entre el objeto y la ley nace de un trabajo interpretativo de los textos
normativos (simple o complejo). Por el otro, esa imposibilidad o violación recae puntualmente sobre las normas que
regulan el objeto del acto y no sobre aquellas que recubren los otros elementos.

Los vicios del objeto: a) el objeto no es cierto; b) el objeto es oscuro, impreciso o ambiguo; c) el objeto es
jurídicamente imposible por violación de la ley aplicable en los términos descriptos en párrafos anteriores (aplicación
e interpretación válida de la ley).

Si el objeto no es cierto o es físicamente imposible, el acto bajo análisis es (en principio) nulo de nulidad absoluta,
salvo que el defecto fuese parcial, es decir, no logre desvirtuar el contenido material de aquél, en cuyo caso el acto
sólo es anulable de nulidad relativa.

En los casos de violaciones de la ley aplicable el acto puede ser nulo o anulable (igual que en relación con el
elemento causal). También existe vicio en el elemento objeto cuando el acto no resuelve todas las cuestiones
planteadas por las partes o resuelve las cuestiones no planteadas.

PROCEDIMIENTO

El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y sustancial previsto en el ordenamiento de modo
expreso o implícito, entre ellos por ejemplo, el dictamen del servicio jurídico cuando el acto afecte o pudiere afectar
derechos subjetivos o intereses legítimos.

El procedimiento tiene carácter instrumental y tras él existe un valor jurídico subyacente, es decir, este elemento del
acto está vinculado directamente y de modo cardinal con el derecho de defensa de las personas, interpretado en un
sentido amplio.

La violación de procedimientos esenciales no es posible suplirlo luego mediante la intervención del órgano judicial
(es lo que se conoce como teoría de la subsanación); concretamente referido al derecho de defensa esto es así
porque: a) debe ejercerse libremente y en tiempo oportuno, b) el proceso judicial (y en particular el proceso
contencioso administrativo) establece una serie de recaudos restrictivos del derecho de acceso ante el juez.

El vicio del elemento procedimiento nos conduce al plano de los actos nulos de nulidad absoluta o actos anulables
de nulidad relativa según la subsistencia o no del elemento. En ciertos casos el procedimiento exige su realización y
oportunidad temporal como caracteres esenciales de éste.
MOTIVACIÓN

No está expresamente previsto en el marco de las nulidades que establece el artículo 14 de la LPA.

Según Balbín, los motivos que inducen al dictado del acto, es el vínculo entre los elementos causa, objeto y fin en
términos de razonabilidad y proporcionalidad.

El defecto sobre el elemento motivación impide la existencia de éste cuando, por ejemplo, el acto no explica cuáles
son las razones de su dictado. El juicio es categórico, cuando el Estado no dice cuáles son las razones, el acto es nulo
de nulidad absoluta e insanable.

El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional, discriminatorio o
desproporcionado en el marco e ilación entre los antecedentes del acto (causas) con el objeto, y luego entre éste y
su finalidad.

Los vicios del elemento motivación pueden resumirse así:

a. Falta de razón, es decir, inexistencia del nexo de causalidad entre los antecedentes y el objeto por un lado, y
el objeto y el fin del acto por el otro;

b. Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin;

c. Desproporción entre el objeto y el fin del acto

En particular, entre los vicios que recaen sobre el nexo entre los elementos causa y objeto podemos detallar: i.
cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de hecho y derecho, ii.
Cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan carácter decisivo, iii. Cuando el acto
resuelve cuestiones no planteadas, salvo el caso previsto expresamente en los términos de la LPA, es decir, se trate
de cuestiones conexas con el objeto y se respete el derecho de defensa.

Según el criterio del legislador, los putos: ii. y iii. son considerados vicios en el objeto del acto y no en su
motivación.

El vínculo entre el objeto y el fin del acto en términos de racionalidad y proporcionalidad. Ej.: el Estado aprueba un
programa de reestructuración de diferentes áreas (salud y educación) con el fin de fortalecer las políticas públicas.
Luego, el Estado ordena el traslado de un grupo de agentes del sector de transporte al área de seguridad. Existe un
vicio en el nexo entre el objeto y la finalidad. Por otro lado, si el Estado resuelve el traslado de mil agentes cuando
en verdad el déficit es de quinientos, hay una clara desproporción entre el objeto (medio) y el fin del acto estatal.

Balbín considera que el elemento motivación debe desgranarse entre, por un lado, las razones entre los hechos y
el objeto y, por el otro, las razones y proporción entre el objeto y el fin del acto.

El criterio judicial es: el alcance de la motivación depende de cada caso particular, admitiéndose pautas o conceptos
normativos genéricos o laxos respecto de este elemento esencial del acto, salvo supuestos de arbitrariedad o por las
especiales circunstancias del caso.

En la práctica administrativa, el Estado no motiva debidamente sus actos y los tribunales convalidan las más de las
veces esas conductas contrarias al principio según el cual el Estado debe explicar sus actos y hacerlo de modo
racional, legal y transparente.

FINALIDAD

El artículo 14 incluye (entre los actos nulos) a aquellos que violen “la finalidad que inspiró su dictado”. El artículo 7
nos da ciertas pautas: el acto es nulo cuando persigue fines privados u otros fines públicos distintos. Sin embargo es
sumamente difícil advertir el vicio que recae sobre este elemento, por la amplitud o vaguedad del fin en los términos
en que es definido por el ordenamiento jurídico y, además, porque el acto raramente contradice o persigue de modo
expreso otro fin distinto de aquel que previó el legislador.
La Corte dijo que el vicio que recae sobre este elemento es claramente subjetivo ya que está ubicado dentro del
campo de la voluntad del agente; no obstante ello, este elemento (igual que la teoría general del acto administrativo
y sus nulidades) está atravesado necesariamente por el plano objetivo, es decir, el criterio normativo).

La finalidad, según el criterio del legislador, no sólo comprende el fin en sí mismo, es decir, para qué fue dictado el
acto estatal, sino también el carácter razonable y particularmente proporcional de las medidas en relación con ese
fin. Ej.: el Estado aprueba el pliego de condiciones en términos tales que favorece a ciertas empresas; es claro que
existe nulidad porque el acto no cumple con el fin que prevén las normas (transparencia y eficiencia en las
contrataciones del Estado).

FORMA

La LPA dice que si el acto desconoce “las formas esenciales” es nulo de nulidad absoluta e insanable. Ej.: la falta de
firma de la autoridad competente, la falta de fecha.

El acto es anulable de nulidad relativa por vicios no esenciales en sus formas. Ej.: acto que carece de fecha pero
cuya data puede inferirse con certeza por el día de su notificación o eventual publicación.

Balbín considera que el carácter expreso y escrito del acto es relativo.

VOLUNTAD

Ya dijimos que es un presupuesto del acto y NO un elemento de éste. Los vicios que recaen y excluyen el
componente volitivo son, según el texto de la LPA, el error esencial, el dolo, la violencia física o moral y la simulación
absoluta. Todos éstos son casos de nulidad absoluta e insanable del acto.

¿Es posible en términos lógicos y jurídicos plasmar y descargar el componente volitivo y sus vicios sobre los
elementos esenciales del acto administrativo? Creemos que NO:

1. El acto administrativo está compuesto, por un lado, por el presupuesto volitivo (decisión psíquica del agente)
y, por el otro, por los elementos objetivos que nacen del ordenamiento jurídico.

Actos enteramente reglados –> el presupuesto voluntad es casi irrelevante, es sólo objetivo, excluyéndose el
aspecto subjetivo, sus vicios deben desparramarse entre los elementos esenciales del acto.

Actos discrecionales –> el presupuesto volitivo es relevante (sus vicios propios también). Ej.: error: el acto consignó
un hecho cierto, pero el agente subjetivamente tuvo en cuenta otro hecho para decidir del modo en que lo hizo;
dolo: el agente actúa conscientemente, por sí solo o en connivencia con terceros; violencia: el agente actúa contra
su voluntad por coacción física o amenazas de terceros; simulación absoluta: el agente y el particular de común
acuerdo consienten un acto aparente cuando en verdad el acto real es otro absolutamente distinto de aquél.

2. Si condujéramos todos los vicios de la voluntad del agente hacia los vicios del acto en sus elementos
esenciales (arts. 7 y 8 de la LPA), debiéramos decir que el legislador incorporó el inc. a) del artículo 14 sin
ningún sentido.

Si el presupuesto volitivo no es relevante el acto es anulable de nulidad relativa. Si el presupuesto volitivo es

jurídicamente relevante, el acto es anulable de nulidad relativa (o en su caso nulo de nulidad absoluta según las
circunstancias.

Si el vicio impide la existencia del componente volitivo, el acto defectuoso es nulo de nulidad absoluta, si la voluntad
subsiste el acto es anulable de nulidad relativa. De modo que es necesario distinguir entre los actos reglados y
discrecionales.

EL PRINCIPIO BÁSICO SOBRE LAS NULIDADES

El criterio que debemos seguir es aquel que surge de la LPA (artículos 14 y 15), de manera tal que el principio es el
carácter anulable de nulidad relativa por aplicación de la regla de presunción de validez de los actos estatales. Por el
contrario, si existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser la nulidad absoluta del acto viciado.

LOS EFECTOS DE LAS NULIDADES

Según Balbín los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos, y los actos anulables de nulidad
relativa deben tener efectos hacia el futuro porque el vicio es menor y permite la subsistencia de sus elementos
esenciales, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe.

El criterio legal de la LPA es otro, es decir, la invalidez de los actos tiene efectos hacia el pasado (retroactivo).

SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. La LPA dice que el acto
anulable de nulidad relativa (vicios no impiden la existencia de sus elementos esenciales) puede ser objeto de
saneamiento:

a. Cuando el acto hubiere sido dictado por el órgano incompetente en razón del grado y las técnicas de
avocación, delegación o sustitución fuesen procedentes.

b. Cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable de nulidad
relativa en cuyo caso el órgano que dictó el acto defectuoso puede, luego, dictar otro acto confirmando
aquél.

Estos supuestos se conocen jurídicamente como técnicas de ratificación y confirmación de los actos viciados.

El acto nulo de nulidad absoluta puede ser objeto de conversión –> es la sustitución de un acto por otro cuando
“los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere válido” siempre que,
además, sumemos el consentimiento del particular.

Para la conversión de un acto por otro es necesario:

a. El acto primigenio que es objeto de conversión debe ser nulo de nulidad absoluta.

b. Ciertos elementos del acto nulo deben ser válidos.

c. Los elementos válidos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto estatal no
viciado.

d. El nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto inválido, es decir, estos elementos deben permanecer
incólumes.

En el supuesto de la conversión, los efectos se producen desde el momento en que el acto es perfeccionado y hacia
adelante.

PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES DE NULIDAD DE LOS ACTOS

Balbín considera que es necesario distinguir entre los actos nulos de nulidad absoluta y actos anulables de nulidad
relativa, en el primer caso, la acción es en principio imprescriptible, mientras que en el otro el plazo de prescripción
es de 10 o 2 años según el caso.

El artículo 4023 del C.C. establece que “toda acción personal por deuda exigible se prescribe por 10 años y que igual
plazo regirá para interponer la acción de nulidad, trátese de actos nulos o anulables, si no estuviere previsto un plazo
menor”.

El artículo 4030 del C.C. establece que “la acción de nulidad de los actos jurídicos por violencia, intimidación, dolo,
error, o falsa causa prescribe por 2 años, y en igual plazo la acción para dejar sin efecto entre las partes un acto
simulado, sea la simulación absoluta o relativa”.

Las acciones de nulidad de los actos estatales cuando el vicio recae sobre los elementos esenciales (artículos 7 y 8,
LPA) prescriben en el término de 10 años (artículo 4023, C.C.). A su vez cuando el vicio recae sobre la voluntad del
agente, el plazo de prescripción es de 2 años (artículo 4030, C.C.).

LAS NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS

El legislador reconoció esta categoría en el marco de la teoría general de las nulidades del Derecho Administrativo,
en particular por medio de la ley 16986 sobre amparo; además, los jueces también distinguieron entre ambas
categorías en el caso Pustelnik.

¿Cuál es el criterio para la distinción? La línea divisoria es si el vicio surge de modo palmario o no del acto, en un caso
es necesario que el juez investigue el defecto y en el otro no.

El vicio es manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste en confrontar el acto con el ordenamiento
jurídico.

Si el vicio sólo puede ser descubierto por medio de un análisis más complejo y detallado en términos lógicos o
jurídicos, entonces el vicio es no manifiesto.

El acto viciado de modo absoluto (nulos de nulidad absoluta) y manifiesto (vicios notorios) carece de presunción de
legitimidad y no goza de fuerza ejecutoria. Además, la acción de amparo sólo procede cuando los vicios
(arbitrariedades o ilegalidades) sean manifiestos.

El régimen jurídico de las nulidades manifiestas:

1. El operador jurídico (el Ejecutivo, el particular o el propio juez) debe realizar una operación simple de
confrontación entre el acto y las normas con el propósito de advertir los vicios.

2. La categoría de nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relación directa con las nulidades absolutas
o relativas.

3. Las nulidades manifiestas y absolutas (actos nulos de nulidad absoluta) destruyen el principio de legitimidad
y fuerza ejecutoria del acto administrativo por las razones que ya expusimos.

4. Es opinable si el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos cuando el vicio fuese
manifiesto. Por nuestro lado, nos inclinamos por decir que puede hacer tratándose de actos viciados por
nulidades absolutas y evidentes.

LA DISTINCIÓN ENTRE EL DERECHO PRIVADO Y EL DERECHO PÚBLICO

A –> En el derecho privado se parte de distinguir entre el interés público y privado; el derecho público sólo protege
el interés público.

B –> En el derecho civil el juez puede y debe declarar de oficio la nulidad de los actos jurídicos ante nulidades
absolutas y manifiestas (actos nulos de nulidad evidente). En el derecho público el juez, en principio y según el
criterio de la Corte, no puede hacerlo por aplicación del principio de división de poderes.

C –> Las nulidades en el derecho privado son expresas; en el derecho público pueden ser expresas o implícitas.

D –> el principio en el derecho civil es la nulidad de los actos jurídicos; en el derecho público el criterio rector es la
anulación del acto por su presunción de legitimidad. (Balbín considera que esto es relativo, en el caso de lesiones a
principios y garantías constitucionales debe estarse por el criterio de nulidad y no de anulación del acto).

E –> En el derecho civil la persona que ejecutó el acto conociendo o debiendo conocer el vicio no puede requerir su
nulidad; en el derecho público el Estado puede plantear la nulidad de sus propios actos.

En el derecho público sólo subsisten las denominaciones del derecho civil, pero en ningún caso el concepto o
sentido de las nulidades del acto jurídico y sus respectivas categorías y, menos aún, sus fundamentos.

EL HECHO ADMINISTRATIVO

En el campo de los actos administrativos (sea un acto escrito o no, formal o no) el Estado decide expresar su decisión
con prescindencia de su ejecución material. El hecho administrativo es un comportamiento material que expresa
una decisión estatal.

¿Por qué distinguir entre hechos y actos? Porque el régimen jurídico del hecho es en parte distinto.

LAS VÍAS DE HECHO

El Poder Ejecutivo, así como dicta actos administrativos legítimos e ilegítimos según su apego o no al ordenamiento
jurídico, también despliega comportamiento legítimos (el hecho es técnicamente, un hecho administrativo) o
conductas ilegítimas (el hecho constituye una vía de hecho de la administración).

El legislador establece que el Estado debe abstenerse de los “comportamientos materiales que importen vías de
hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucional”. Así las vías de hecho es el comportamiento
material ilegítimo estatal que desconoce derechos o garantías constitucionales. Ej.: el Estado resuelve demoler un
edificio (sin acto previo) y de modo ilegítimo porque el edificio no amenaza ruina.

Si el Estado hubiese dictado el acto, éste es ilegítimo y, a su vez, los hechos descritos no constituirían hechos
materiales ilegítimos (vías de hecho) sino simplemente la ejecución de un acto administrativo ilícito.

Si el Estado ejecuta un acto legítimo de un modo ilegítimo, en tal caso el cumplimiento irregular de un acto regular
es constitutivo de vías de hecho.

Si el Estado pone en ejecución un acto estando pendiente de resolución un recurso administrativo cuya interposición
suspende los efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habiéndose resuelto el recurso, no hubiere sido
notificado (considera Balbín que se trata de una vía de hecho).

Debe agregarse, también como vía de hecho, el cumplimiento del acto en los casos en que éste, según el criterio
legal, no pueda ser ejecutado sin intervención judicial (art. 12, LPA).

El instituto comprende:

a. El comportamiento material estatal ilegítimo no precedido por acto,

b. El comportamiento material precedido de un acto estatal legítimo, pero que no guarde relación con éste,

c. El cumplimiento material de un acto cuya ejecución deba suspenderse por mandato legal (por sus caracteres
o por la interposición de los recursos).

EL SILENCIO Y LAS OMISIONES ESTATALES

Es otro de los modos de expresión de la voluntad del Estado. ¿Cómo debe interpretarse? En sentido contrario a la
pretensión del particular, salvo que la ley establezca otro criterio.

Concepto que, según el legislador incluye la ambigüedad, constituye un modo de expresión de las decisiones
estatales ante pretensiones que “requieran de ella un pronunciamiento concreto”.

Recordemos la distinción entre:

1. El silencio como instituto de expresión de la voluntad estatal en términos generales (material)

Se trata de un instituto constitutivo de voluntad estatal en sí mismo. El silencio es por mandato legal una decisión
estatal en sí misma y con carácter originario.

2. El instituto del silencio en el marco de los recursos administrativos en particular, es decir, luego de dictado el
acto e impugnado éste por el interesado (formal).

La decisión estatal ya existe, debemos impugnarla con el objeto de agotar las instancias administrativas. Es el
supuesto simple de configuración de la decisión estatal en el marco puntual del procedimiento de impugnación, de
modo que el silencio sólo tiene por objeto confirmar el acto previo.

La LPA dice que “el silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Solo mediante disposición expresa podrá acordarse al
silencio sentido positivo” (art. 10). Luego el legislador agregó que “si las normas especiales no previeren un plazo
determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de 60 días. Vencido el plazo que corresponda, el
interesado requerirá pronto despacho y si transcurriesen otros 30 días sin producirse dicha resolución se considerará
que hay silencio de la Administración”.

La omisión estatal –> es un concepto que consiste en la inactividad material del Estado en el marco de una
obligación a su cargo de contenido debido, específico y determinado; es decir, existe un derecho del particular ya
reconocido por el ordenamiento jurídico.

Debemos realizar la distinción entre:

a. Las omisiones: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de derechos preexistentes.

El Estado tiene la obligación de dar o hacer y ello de un modo cierto, específico y determinado (v.gr. pago por un
servicio efectivamente prestado por el particular)

b. El silencio: pretensiones de las personas ante simple expectativas sobre el reconocimiento de derechos o
creación de nuevos derechos.

La obligación del Estado es de orden genérico e indeterminado (v.gr. el deber del Estado de otorgar un permiso de
uso especial sobre un bien del dominio público).

ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL

El acto es particular si cumple con dos condiciones: a) dice quiénes son las personas destinatarias y, b) el campo es
cerrado. Es decir, el acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estén individualizados en
el propio acto y su campo esté cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.

Es necesario diferenciar entre los actos particulares (actos administrativos) y generales (reglamentos).

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

Pasos centrales a seguir:

a. Elaboración del proyecto que explique su objeto y fundamentos (necesidad y oportunidad). Informe técnico,
económico y jurídico.

b. Pedido de incorporación de informes, consultas y dictámenes a otros órganos estatales.

c. Publicación y acceso a tales proyectos y sus antecedentes.

d. Debate por medio de la intervención de las áreas competentes del Estado y la participación de la sociedad
civil.

e. Respuestas fundadas del Estado.

f. Aprobación y publicación del reglamento.

Necesidad del reglamento, sus efectos sociales, jurídicos y económicos, el análisis de los distintos intereses
afectados, su justificación y su objeto en términos claros y simples.

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS

La inderogabilidad singular de los reglamentos –> este postulado establece que el Ejecutivo no puede dejar sin
efecto un acto de alcance general (en el marco de un caso particular) porque ello desconoce los principios de
legalidad e igualdad.

La aplicación de la LPA a los reglamentos

El artículo 11 de la LPA dice que el acto administrativo de alcance general adquiere eficacia desde su publicación.

El artículo 103 dispone que “los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su
publicación oficial y desde el día en que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos después de
los 8 días, computados desde el siguiente al de su publicación oficial”.
Es claro que la ley 19549 (LPA) debe aplicarse cuando así está dicho por el propio legislador, pero ¿qué ocurre en los
otros casos? Debe analizarse cada instituto en particular y resolver si procede o no su aplicación.

La impugnación de los reglamentos –> las personas interesadas pueden impugnar directamente el reglamento
mediante el reclamo que prevé el artículo 24 inc. a) de la LPA, en cuyo caso (interpuesto el reclamo) y luego de
transcurridos 60 días, se configura el silencio formal del Estado que debe ser interpretado como rechazo de las
pretensiones del reclamante.

Si el Ejecutivo hubiere dado aplicación al reglamente mediante actos individuales y definitivos, entonces el particular
debe impugnar directamente éstos últimos y de modo indirecto el acto general.

La legitimación en el trámite de impugnación de los reglamentos –> el titular de un derecho subjetivo o interés
legítimo puede impugnar el acto de alcance general en sede administrativa y sólo el titular del derecho subjetivo
puede hacerlo en sede judicial.

Los efectos de la revocación y declaración judicial de nulidad de los reglamentos –> veamos primero los efectos
absolutos o relativos, esto es, el alcance subjetivo.

Las impugnaciones directas ocurren cuando el recurrente decide cuestionar el reglamento por vicios o defectos
inherentes a él. Por otro lado, las impugnaciones indirectas de los reglamentos tienen lugar cuando los interesados
cuestionan el acto aplicativo (acto singular) con sustento en las irregularidades de aquéllos, es decir, el planteo se
hace por medio de los actos particulares que aplican el reglamento supuestamente inválido.

A su vez, en un segundo escalón de nuestro análisis debemos distinguir según se trate de las revocaciones en sede
administrativa o bien las declaraciones judiciales de nulidad.

Entonces, el cuadro a analizar es el siguiente:

1. Impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa.

2. Impugnaciones directas y revocaciones en sede administrativa.

Los efectos extintivos son absolutos, el Ejecutivo debe respetar el principio de legalidad sin cortapisas.

3. Impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad.

Sus efectos deben ser relativos (es decir, sólo entre partes).

4. Impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.

El decisorio debe tener efectos absolutos; sin embargo, cuando el fallo judicial crease o mantuviese un estado
desventajoso respecto de quienes no fueron parte en el proceso judicial, sus efectos no pueden desconocer el
derecho de los terceros nacidos bajo ese reglamento.