PL 0768420240425

Proyecto de Ley N°.......... / 202.
-C R
ALEX RANDU FLORES RAMIREZ
"Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres"
CONRMS0 "Año del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
REPÚBLICA conmemoración de las heroicas batallas de Junín y Ayacucho"
PROYECTO DE LEY DE REFORMA

CONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE EL
CONGRESO OtL4 kEP 3LCA
ÁREA DE TRÁMITE DOCIIMENTARIO
DERECHO A LA PROPIEDAD DEL
25 A 2024 SUELO Y SUBSUELO A LAS
I D
No? a: Loi (.0 COMUNIDADES CAMPESINAS Y
NATIVAS.
El Congresista de la República del Perú, ALEX RANDU FLORES RAMIREZ,

y congresistas que suscriben, en ejercicio de las facultades que le confiere
el artículo 107° de la Constitución Política del Perú y de conformidad con lo
establecido en los artículos 74°, 75° y 76° del Reglamento del Congreso,
presenta la siguiente iniciativa legislativa:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Ha dado la siguiente ley:
FÓRMULA LEGAL
LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE ESTABLECE EL DERECHO
A LA PROPIEDAD DEL SUELO Y SUBSUELO A LAS COMUNIDADES
CAMPESINAS Y NATIVAS.
Artículo 1°. - Objeto _de la Ley
La presente ley tiene por objeto modificar los artículos 66° y 89' de la
Constitución Política del Estado, con la finalidad de establecer el derecho
constitucional a la propiedad del suelo y subsuelo de los territorios de las
Comunidades Campesinas y Nativas, así como a la participación económica
en las actividades comunales, ganaderas, agropecuarias, artesanales e
industriales de manera responsable y sostenible.
CONGRESO "Ano del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
Artículo 2°. - Finalidad de la Ley

La finalidad de la presente ley es establecer una solución definitiva a la
problemática relacionada a la participación de las comunidades Campesinas
y Nativas en la toma de decisión de sus tierras, así como en la forma de
participación que les corresponde, como instituciones históricas del Perú,
en el reconocimiento del derecho de propiedad del suelo y subsuelo que
incorporan los derechos a los recursos naturales y actividades económicas
responsables y sostenibles con la protección del ambiente y las
comunidades, que permitan un rol activo y decisivo en su desarrollo y
progreso.
Artículo 3°. - Modifíquese los artículos 66° y 89° de la Constitución Política
del Perú, en los siguientes términos:
Capítulo II
Del ambiente y los recursos naturales
Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nación. El Estado garantiza el derecho de propiedad de
las Comunidades Campesinas y Nativas al suelo y subsuelo de sus
tierras, así como el beneficio de la explotación de sus recursos
naturales.
Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su
otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho
real, sujeto a dicha norma legal.
Capítulo VI
Del régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas
Artículo 89.- Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia
legal y son personas jurídicas.
Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y la libre
disposición de la propiedad de sus tierras, así como en lo económico y
administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus
CONGRESO "Año del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
tierras, del suelo y subsuelo es imprescriptible, salvo en el caso de

abandono previsto en el artículo anterior.
El Estado respeta y garantiza la identidad cultural de las Comunidades
Campesinas y Nativas.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERO. - Declárese intangible, inalienable e imprescriptible la integridad
de las cabeceras de cuencas y recursos naturales protegidos.
SEGUNDO. - Vigencia de la Ley

La presente Ley entra en vigor, al día siguiente de su publicación en el diario
oficial "El Peruano".
Lima, abril de 2024
Firmado digitalmente por: Firmado digitalmente por: Firmado digitalrnerde por:
QUITO SARMIENTO Bernardo FLORES RAMIREZ Alex Randu ROBLES ARAUJO Silvana
Jaime FAU 20161749126 soft FAU 20161749128 soft Emperatriz FAU 20161749128 soft
Motivo: Soy el autor del Motivo: Soy el autor del Motivo: Soy el autor del
documento documento documento
Fecha: 24/044024 17:11:33-0500 Fecha: 241044024 16:29:33-0500 Fecha: 2444/2024 16:52:49-0500
ALEX RAN__DU FLORES RAMÍREZ

CONGRESISTA DE LA REPÚBLICA
Firmado digitalmente por: Firmado digitalmente por:

CORTEZ AGUIRRE Isabel FAU PARIONA SINCHE Alfredo
20161749126 soft FAU 20161749120 soft
Motivo: Eri señal de Mativo: Soy el autor del
conformidad documento
Fecha: 2444/2024 17:31:38-0500 Fecha: 24/04/2024 17:19:39-0500
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. Fundamentos de la propuesta
1.2. Comunidades campesinas, tierra y territorio
Las comunidades campesinas en esencia, como una aproximación
conceptual, son una organización integrada por campesinos, quienes
comparten territorio, intereses y características propias, como su cultura,
organización, "costumbres, trabajo colectivo, propiedad comunal de las
tierras, (...)"l y se organizan en función del usufructo de la tierra, en ella
radica el carácter político de su existencia. Estas nacieron de forma
indistinta, según Vásquez2, algunos como producto de las particularidades
sociológicas del ayllu incaico fruto de los procesos históricos que sufrieron
y a los que resistieron haciéndoles frente; otros, como parte de las
reducciones de indios que la colonia instauró; y otro tanto, como parte del
proceso de reforma agraria impulsada por el gobierno de Juan Velasco
Alvarado. Pero cualquiera fuere el caso, hoy existen con sus particularidades
orgánicas y políticas en la vida de la República.
La razón de la existencia de las comunidades campesinas es la tierra, su

tenencia constituye la seguridad de la persona comunera como individuo,
así como su familia y del conjunto de familias o ayllus que la integran; en
ella va inmersa la supervivencia de las costumbres (cultura e identidad) y el
todo comunal (territorio, organización, economía y política de autogobierno).
Por ello, la resistencia a su desaparición es la que genera grandes conflictos
Vásquez, J (2017). Consulta Previa para las comunidades campesinas por el Estado peruano. Trabajo
Académico para optar grado de segunda especialidad. PUCP. Lima Perú. Recuperado de:
https://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/20.500.12404/16040
2 lbíd.
11111~174~~11M11Mni ill 111 111 11

REPUBLICA conmemoración de las heroicas batallas de Junín y Ayacucho"
ambientales, pues, su territorio rico en minerales es pasibles de explotación,

antaño los españoles la explotaron esclavizando a los indígenas,
"(...) actualmente la esclavitud ha sido abolida, pero se siguen
vulnerando derechos fundamentales de los ciudadanos peruanos, como
el derecho a la salud, a vivir en un ambiente sano y equilibrado, la
consulta previa, incluso el derecho a la vida digna." (Vásquez, 2017.
pp. 23-24)
Los territorios de las comunidades campesinas viven una inseguridad

jurídica, los gobiernos que se sucedieron en los últimos cuarenta arios las
fueron debilitando cada vez más su existencia, a pesar de la gran
importancia que tienen para la vida campesina; y es esta vida la que guarda
en su seno un valor histórico, cultural, social y económico para el Perú; que
puede en esencia ser la solución para muchos de los problemas que hoy
afronta la nación, razón más que suficiente para ser protegidas.
Parte de la política de los gobiernos de turno ha sido y es, deliberadamente,

generar un régimen de caos jurídico en los territorios de las comunidades
campesina; los cuales obedecen a pensamientos extractivistas de
explotación colonial, una suerte de "pongaje moderno"3 al que someten a las
comunidades campesinas, como mencionan el IBC 86 CEPES en el SICCAM4:
"Lo cierto es que no existen datos oficiales sobre las comunidades
campesinas, ni un catastro rural que permita visualizar sus tierras, con
límites y linderos correctamente definidos mediante procedimientos de
georreferenciación. A esta situación caótica se suma la superposición
'El pongaje según la RAE es un "sistema de trabajo realizado por los hombres de una comunidad indígena en
una finca en la que están obligados a trabajar durante una semana, a cambio de sembrar una porción de
tierra que les ha sido concedida."
IBC & CEPES (2016). Directorio 2016: Comunidades campesinas del Perú. Lima, Perú. Recuperado de:
https://www.ibcperu.org/wp-content/uploads/2017/06/DIRECTORIO-DE-COMUNIDADES-CAM PESINAS-DEL-
PERU-2016.pdf
liwirermr~rimsyruin
,
de concesiones para actividades extractivass (...) sobre territorios

de comunidades. No obstante, lejos de subsanar esta situación, los
gobiernos que se han sucedido en las últimas cuatro décadas han
adoptado políticas orientadas a debilitar en forma deliberada el
régimen de la propiedad comunal, favoreciendo así la parcelación
forzada de comunidades, tendencia que obedece a los intereses y
ambiciones que cierne sobre sus territorios." (SICCAM, 2016. P. 5).
Para Araujo (2022)6 la problemática de la distribución de la tierra en el Perú

dejó de ser agenda en la política agraria del Perú; aunque ésta creciente
desigualdad en la distribución de la tierra sería un problema en "ebullición"
para el Estado y la sociedad, donde los territorios de mayor extensión se
encuentran en manos de las comunidades campesinas y que cada vez más
se hallan microparceladas en una suerte de "minifundismo", y, agregarnos
nosotros, en pobreza extrema cuya producción es baja y de autoconsumo.
De otro lado, en las áreas de frontera agrícola, de la costa principalmente,
las exacerbaciones de grandes latifundios contrastan con su producción y
productividad. Hacen que podamos tener ante nuestros ojos un nuevo
proceso de concentración de tierras en la costa y en la selva del Perú
promovido legalmente por el Estado peruano a partir de la Constitución de
1993 mediante y ..) la liberalización del mercado de tierras, la habilitación
fisica y/ o legal de tierras agrícolas en superficies no tradicionalmente
agropecuarias (desiertos y bosques), y la presencia de la aran inversión
privada en el sector agrario (...)"; adicionalmente a lo afirmado por Araujo
podemos aseverar que la superposición de concesiones mineras en tierras
de comunidades campesinas, crean concentración de tierras para uso del
5 El resaltado y subrayado es nuestro.

6 Araujo, A. (2022). El Problema distributivo de la tierra: un silencio que debe acabar en la política agraria.
IDEHPUCP, boletín informativo del 2 de agosto de 2022. Recuperado de:
https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/el-problema-distributivo-de-la-tierra-politica-agraria-26847/
subsuelo destruyendo la propiedad comunal, generando externalidades

negativas para el desarrollo económico, productivo y ambiental del país.
La existencia simultáneamente de dos modelos de estructura agraria en el

Perú, la que a decir de Araujo es "crecientemente bipolar"; una de la costa,
que aglutina grandes extensiones de terreno en miles de hectáreas no
eficientes en su uso agrario como afirma Eguren (2012)7, y otra en la sierra
principalmente constreñida al "minifundismo' donde se superponen las
concesiones mineras cuyo objetivo extractivista es creciente. Ambos
modelos terminan siendo "insostenibles" y por ende crean graves problemas
políticos, sociales y económicos para el país. El primero, se sostiene en la
precarización laboral y el subsidio estatal (aranceles, impuestos e
infraestructura agraria); mientras que el segundo, abandonado por el
Estado se encuentra en un franco proceso de fragmentación de la tenencia
de la tierra que, con dificultades, se orienta a la agricultura familiar,
trayendo consigo una descapitalización paulatina del campo y
consecuentemente bajos índices de desarrollo humano, por los decrecientes
niveles educativos con alta vulnerabilidad económica y de salud. Todo ello
termina siendo propicio para la vulneración de derechos sobre la tenencia
de la tierra en las comunidades campesinas.
1.2. Comunidades campesinas en el Perú

Legalmente no se conoce la cantidad de comunidades campesinas que
existen en el Perú ni sus territorios georreferenciados. Sin embargo, el
número de comunidades campesinas oficialmente inscritas y delimitadas
territorialmente en todo el Perú, ha sido registrado en el Sistema de
Información sobre Comunidades Campesinas del Perú (SICCAM), de manera
extraoficial, por el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) y el
Eguren (2012). El tamaño de los latifundios: comparaciones reveladoras. Recuperado de:

https://lamula.pe/2012/03/07/el-tamano-de-los-latifundios-comparaciones-reveladoras/cepesrural/
CONGRESO "Año de/Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
Instituto del Bien Común (IBC), quienes utilizando diversas fuentes

proporcionadas por el Proyecto de Titulación de Tierras y Catastro Rural
(PETT), Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI),
La Dirección de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural
(DISPARC) del actual Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI), el
Ministerio de Cultura (MINCUL) y gobiernos regionales. Han registrado lo
siguiente:
Tabla 1: Comunidades campesinas a nivel nacional

COMUNIDADES RECONOCIDAS RECONOCIDAS POR POR RECONOCER Y
TOTAL CC.
CAMPESINAS TITULADAS TITULAR TITULAR
Originarias (sierra, costa) 6138 5093 1045 0

Ribereñas (amazonía) 1129 44 66 1019
TOTAL 7267 5137 1111 1019
Fuente: SICCAM. 2016.8
En la tabla 1 podemos observar que, de un total de 7 267 comunidades

campesinas, 5137 están reconocidas y tituladas, 1111 reconocidas, pero no
tienen título todavía y 1019 por reconocer. En general 6138 comunidades
se encuentran en la sierra y la costa y 1129 en la Amazonía.
En la tabla siguiente mostramos el número de comunidades campesinas por
departamento y su extensión territorial.
8 Extraído de IBC & CEPES (2016). Directorio 2016: Comunidades campesinas del Perú. Lima, Perú. p. 10.
Recuperado de: https://www.ibcperu.org/wp-content/uploads/2017/06/DIRECTORIO-DE-COMUNIDADES-
CAM PESINAS-DEL-PERU-2016.pdf
1-111k
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Tabla 2: Comunidades Campesinas por departamento y extensión titulada

POR EXTENSIÓN
RECONOCIDAS RECONOCIDAS
DEPARTAMENTOS TOTAL CC. RECONOCER Y TITULADA
TITULADAS POR TITULAR
TITULAR (Has.)
Amazonas 54 52 2 0 691,917.63
Ancash 351. 331 20 0 1,724,468.75
Apurimac 476 432 44 0 1,974,103.66
Arequipa 104 95 9 0 1,415,774.55
Ayacucho 691 486 205 0 2,918,606.52
Cajamarca 111 88 23 0 395,743.19
Cusco 927 796 131 0 2,682,443.08
Huancavelica 640 524 116 0 1,848,231.34
Huánuco 300 205 87 8 970,780.04
lca 11 6 5 0 202,580.55
Junin 403 357 46 0 1,268,416.64
La Libertad 123 112 11 0 469,282.33
Lambayeque 28 18 10 0 448,005.71
Lima 289 229 60 0 2,194,683.99
Loreto 921 44 64 811 304,961.95
Madre de Dios 1 0 0 1 0.00
Moquegua 76 72 4 0 498,595.08
Pasco 74 64 9 1 500,843.01
Piura 136 125 11 0 921,164.42
Puno 1303 1057 246 0 2,162,313.04
San Martín 63 1 3 59 1,264.40
Tacna 46 43 3 0 486,528.73
Ucayali 139 0 0 139 0.00
TOTAL 7267 5137 1111 1019 24,080,708.61
Fuente: SICCAM. 20169.
9 Ibíd.
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REPÚBLICA conmemoración de las heroicas batallas de Junin y Ayacucho"
De la tabla 2 podemos colegir que aproximadamente el 18.74% del territorio

nacional lo ocupa las comunidades campesinas y nativas, con poco más de
24 millones de hectáreas de territorio ricas en recursos.
Por otra parte, de acuerdo al III Censo de comunidades nativas y el I Censo

de comunidades campesinas del 2017 del Instituto Nacional de Estadística
e Informática revela que en el Perú existen 9385 comunidades entre nativas
y campesinas, de estas 28.8% son nativas y 71.2% son campesinas, las
cuales tienen una población censada de 3 020 502 habitantes. Y el 96% se
dedica exclusivamente a la actividad agrícola y el 75% a la pecuaria y
solamente el 0.3% a la actividad minera.
1.3. Evolución del marco legal sobre las comunidades campesinas

Luego de la entrega de las tierras a las comunidades campesinas por el
gobierno de Juan Velasco Alvarado, y la garantía de la Constitución de 1979,
llega el gobierno neoliberal de Alberto Fujimori, desmontando todo lo
avanzado en torno a la garantía de la tenencia de la tierra por parte de los
campesinos y sus comunidades. Tal es así que, en primer lugar, en el ario
1991 se emite el DS N° 011-91-AG que-permite la venta directa de tierras,
su hipoteca, así como su arrendamiento, pero también se incrementa el
número de hectáreas permitidas para ser conducidas con inversión privada
a 1000 has., en las llamadas tierras eriazas a nivel nacional. En segundo
lugar, se emite otro decreto, el DL 653 que faculta a empresas de sociedad
anónima a ser propietarias de tierras incrementando los límites a 250
hectáreas y declara a las tierras eriazas propiedad del Estado. Con ello
apertura el mercado de tierras, las concesiones mineras en la sierra,
mientras que en la costa los nuevos latifundios se van erigiendo.
Luego se profundiza esta política con la aprobación de la Constitución de

1993, donde con rango constitucional, ya que la emisión de los primeros
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CONqRESO "Alío del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
E-PljBLICÁ conmemoración de las heroicas batallas de Junín y Ayacucho"
decretos colisionaba con la Constitución de 1979 hasta ese momento

vigente, se apertura el camino a la
"liberalización de las políticas de tierras, el recorte de los derechos de
las comunidades campesinas sobre su propiedad, los incentivos a los
inversionistas para la compra de tierras, esencialmente de costa, y el
ingreso al país de capitales extranjeros, entre otros aspectos." (Burneo,
2011. p . 5)10
Es decir, con este marco normativo constitucional se permite disponer de

las tierras comunales para su uso, alquiler, hipoteca y venta; lo que hasta
hace algunos arios atrás era prácticamente imposible por la prohibición
constitucional. Poniendo en marcha un mercado de tierras comunales, para
lo cual se legisla, aprobándose y promulgándose la Ley 26505 "Ley de
Tierras" del ario 1995, la que promueve la inversión individual en tierras de
las comunidades campesinas, permitiendo su privatización individual y se
elimina el limite al área de propiedad de la tierra, consecuentemente se
urbanizan las tierras de cultivo; además, con ella se apertura una gran
puerta a la inversión extranjera sobre la riqueza mineral que se encuentra
en el subsuelo de los territorios de las comunidades campesinas, pues esta
vez, enmarcado en la ley se presentaban procedimientos para la obtención
de permisos de exploración y explotación de minerales, instaurando la
conciliación con sus dueños para efectivizar estas inversiones. Pero luego
con el DS N° 017-96-AG se establece también, que si no hubiese un acuerdo
con los legítimos dueños se procedía a la "servidumbre minera" aperturando
el inicio de la actividad minera en territorio comunal principalmente,
propagándose de esta manera la vertiginosa expansión de la actividad
minera en territorio de las comunidades campesinas. Lo que según Burneo,
10
Burneo, Z. (2011). El proceso de concentración de la tierra en el Perú. CLACSO. Editado por CIRAD, CEPES y
Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra. Roma, Italia. Recuperado de:
https://biblioteca.clacso.edu.ar/Peru/cepes/20170323043255/pdf_591.pdf
r11,1,1
CONGRESO "Año de/Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
hace evidente que el Estado impulsó para permitir que un grupo empresarial
inicie la posesión de riquezas que las comunidades campesinas poseían
hasta ese momento.
1.3.1.Poder de dominio estatal sobre las comunidades campesinas

El poder de dominio que se ve reflejado en las comunidades campesinas es
aquella que ejerce el Estado sobre la riqueza natural que sus tierras guardan
en el subsuelo. Este poder se ha venido expresando a lo largo de la historia
del Perú, principalmente, a través de las actividades de exploración y
explotación minera. La pugna, entonces, de la propiedad del recurso y del
suelo y subsuelo cae en contradicciones constantes generando conflictos
con las poblaciones rurales.
Con la promulgación de la Constitución Política de 1993 entra en vigencia

el artículo 66 de la misma, que declara la soberanía del Estado sobre los
recursos naturales (minerales, hidrocarburos, etc.). Declarado el dominio,
estos inmediatamente pueden ser explotados directamente por el Estado o
concesionarlo a un privado, sin tomar en cuenta quién o quiénes eran los
propietarios iniciales del territorio a explotar. Así, aparece la figura de la
expropiación por interés nacional, cuando en realidad es por interés
particular generalmente, y el pago de un justiprecio no es congruente con el
valor en el mercado, creando un conflicto ambiental de esencia económica,
pues, mientras que el concesionario obtiene ganancias duraderas, la
comunidad campesina propietaria decae en una descapitalización paulatina
al perder sus tierras y el empobrecimiento es trasladado al Estado, al que
también le genera pérdidas perennes, aunque los ingresos sean
momentáneos.
iird3
-1~ ,TriTun
CONGRESO "Aiio del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
Si la orientación del dominio estatal sobre la riqueza natural, están

encaminados a buscar el bienestar común, y siendo esta la motivación
principal del artículo 66 de la Constitución Política del Estado de 1993,
entonces se beneficiaría mayoritariamente, respetando los derechos
fundamentales y las garantías del derecho de las comunidades campesinas.
Sin embargo, su orientación, como lo demuestran diferentes estudios11, es
empobrecedora. Entonces, parte del carácter del bien público y el dominio
estatal sobre ella son la imprescriptibilidad, la inalienabilidad e
inembargabilidad, los cuales forman parte del espíritu de la institución
jurídica de dominio público que ejerce el Estado sobre estos recursos, pero
finalmente, el Estado no usufructúa estos recursos sino se convierte en un
intermediario para la gran inversión privada, transfiriendo riqueza pública
a la privada, que a decir de Stiglitz12, genera una acumulación inapropiada
de riqueza en pocas manos, creando crisis económica en los países en
desarrollo.
La Ley General de la Minería aprobada mediante DS N° 014-91-EM, en el

ario de 1992, si bien ha sufrido varios cambios, su esencia no ha cambiado,
las modificaciones han sido orientadas para profundizarlos, tal es así que
en su artículo II del Título Prel -iffi;nar señala:
"Todos los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya propiedad es
inalienable e imprescriptible.
El Estado evalúa y preserva los recursos naturales, debiendo para ello
desarrollar un sistema de información básica para el fomento de la
inversión; norma la actividad minera a nivel nacional y la _fiscaliza de
acuerdo con el principio básico de simplificación administrativa.
'Ver MEF mapa de pobreza. Recuperado de:

https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=101134&lang=es-
ES&view=article&id=369
12
Stiglitz, J. (2015). La gran Brecha. Penguin Random House. España.
ONGRESO "Año del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
REPÚBLICA conmemoración de las heroicas batallas de Atún y Ayacucho"
El aprovechamiento de los recursos minerales se realiza a través de la

actividad empresarial del Estado y de los particulares, mediante el
régimen de concesiones."13
Y aquí es meritorio detenerse, pues si bien en la Ley declaran que el

aprovechamiento puede también realizarlo el Estado a través de la actividad
empresarial estatal; el artículo 60 de la Constitución Política del Perú de
1993, la reduce a una acción "subsidiaria" y con "ley expresa", es decir es
evidente que prohibe al Estado realizarlo. Por ello, es pertinente porque
reivindica normativamente el derecho de las comunidades campesinas y
nativas como personas jurídicas reconocidas a participar en la decisión de
la disponibilidad de sus recursos, dentro del marco constitucional de una
economía social de mercado.
1.3.2.Suelo y subsuelo y conflicto social
En el campo del derecho civil la propiedad de un bien inmueble abarca el
suelo, subsuelo y el sobresuelo, según el artículo 885 del Código civil
peruano. Pero para el caso de encontrar riqueza de interés particular en el
subsuelo no es aplicable este artículo, esta dicotomía no garantiza el goce
del derecho de propiedad de las comunidades campesinas, creando
conflictos ambientales en sus territorios.
Esta forma de relativismo sobre la propiedad privada, lo recoge nuestro

ordenamiento jurídico del positivismo del derecho indiano, donde se
regulaba que cuando existiera algún mineral en el subsuelo de cualquier
tipo de propiedad era declarado inmediatamente propiedad del rey. En la
actualidad ya no hay rey, se le llama Estado o nación, y con ella permanece
incólume esa vieja normativa hoy declarando que en caso de encontrar
"El subrayado es nuestro. Recuperado de:

https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/3456895/LGM2022.pdf.pdf?y=1659977169
CONGRESO
,aº la "Año de/Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
mineral en el subsuelo pasa inmediatamente a ser propiedad del Estado

representado administrativamente por un gobierno que finalmente está
obligado a concesionario con arreglo a ley, muchas veces sin efectuarse
consulta previa con la aquiescencia del Tribunal Constitucional, iniciándose
su expropiación muchas veces violenta.
De lo mencionado, podemos concluir que el ordenamiento jurídico

presentado es generador de conflictos sociales, causados principalmente por
ese desfase y relativismo jurídico entre la propiedad del suelo y el subsuelo.
El hecho de que poblaciones que habitan, poseen y ejercen propiedad

comunal sobre un territorio que ocupan ancestralmente y se vean excluidas
de ser parte de las decisiones sobre la explotación de recursos minerales, en
cualquiera de sus fases, las cuales afectarán directamente sus actividades
de subsistencia, utilización de recursos y modo de vida, necesariamente
genera conflicto. Es una confrontación entre los que tienen la tierra como
único activo de subsistencia y los que pretenden incrementar ganancias
ampliando explotaciones mineras y de hidrocarburos.
La recurrencia y elevado número de conflictos activos relacionados a la

explotación de recursos mineros e hidrocarburíferas, desde que se
implementaron las reformas neoliberales en los arios 90, confirman este
aserto. Según el Reporte de conflictos sociales N.° 24114, de la Defensoría
del Pueblo, Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la
Gobernabilidad, en marzo de 2024, de los 209 conflictos sociales registrados
120 son de tipo socioambiental; es decir, el 57.4%. "De los 120 conflictos
socioambientales activos y latentes registrados durante este mes, el 65.0%
(78 casos) corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera", y
14
Defensoría del Pueblo (2024). Reporte mensual de conflictos sociales N. 241 - marzo 2024, p. 20.
REPÚBLICA conmemoración de las heroicas batallas de Junz'n y Ayacucho"
24.2 % por actividades hidrocarburíferas (29 casos). Es decir, a marzo del

2024, más de la tercera parte de los conflictos sociales en el Perú están
directamente asociados a la minería; y entre estas dos subcategorías
alcanzan casi el 90% de los conflictos socioambientales. Tal como podemos
ver en el gráfico siguiente.
PERÚ: CONFLICTOS SOCIALES SEGÚN TIPO, MARZO 2024

(Distribución porcentual)
Asuntos de gobierno nacional
Comunal 10.0%
10.5%
Asuntos de gobierno regional

8.1%
Asuntos de gobierno local

5.3%
Otros asuntos
3.85
Demarcación territorial
2.9%
Cultivo ilegal de coca

0.5%
Fuente: Defensoría del Pueblo - SIMCO
1.4. Efectos de la vigencia de la norma en la legislación nacional e

internacional
Los conflictos sociales que se mantienen hasta la actualidad y que han
causado la muerte de muchos de nuestros hermanos integrantes de
comunidades campesinas y nativas tienen sus orígenes en temas
socioambientales. La explotación minera genera sentimientos de
vulnerabilidad en los integrantes de las comunidades que se ven afectados
por la contaminación y el despojo de recursos naturales y de sus tierras
CONTUSO "Ario del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
ElvdBL-1-CA conmemoración de las heroicas batallas de Junín y Ayacucho"
factores esenciales de su estructura y organización comunal. El Estado se

atribuye la propiedad sobre sus tierras y en ese entendido entrega sus
tierras sin tomar en cuenta sus derechos y reales intereses, como es el
beneficio o retribución de los réditos de la concesión, así como el manejo
sostenible en la protección del agua, como elemento vital para las labores
agropecuarias de la comunidad. El Estado administra y dispone
soberanamente, a nombre de la nación, de los recursos naturales y del
subsuelo.
El reconocimiento de la propiedad del suelo y subsuelo garantiza el respeto

a los derechos históricos obtenidos por las Comunidades Campesinas y
Nativas quienes han usado históricamente los recursos naturales incluso
antes de la constitución de lo que hoy se conoce como el Estado, manejando
el uso de estos en armonía con el desarrollo sostenible, haciendo posible que
los recursos continúen bajo existencia.
El uso de los recursos no renovables del subsuelo de las tierras comunales

por parte de funcionarios del Estado ha generado conflictos sociales con el
resultado lamentable de muertes de ciudadanos peruanos que luchan por
preservar la inalienabilidad de sus tierras. La falta de reconocimiento legal
y registro de la propiedad deviene en una limitación del derecho a la
propiedad que ancestralmente les corresponde. Pese a estar protegidas por
el derecho a la inalienabilidad de la propiedad el no encontrarse registradas
por la inoperancia del aparato estatal vulnera el derecho de propiedad y por
ende su propiedad es cedida a terceros, sin que tenga valor alguno la opinión
legal mediante la consulta previa, pues éste constituye apenas un requisito
de procedibilidad, mas no una condición.
La identidad cultural que define a las comunidades campesinas exige el

respeto por parte del Estado y de su aparato administrativo "de la diversidad
de las Comunidades Andinas y Amazónicas, con sus propios criterios de

especialización, trabajo comunal, uso y disposición de sus tierras,
actividades económicas y administrativas, la propiedad colectiva y familiar
y otras particularidades15".
Sin embargo, las Comunidades Campesinas y Nativas no han encontrado

en el sistema de justicia amparo legal, pues el Tribunal Constitucional ha
resuelto en el caso de la demanda de Amparo formulada por el representante
de la Comunidad Campesina de Asacasi recaído en el EXP. N.° 03326-2017-
PA/ TC de fecha 06 de junio de 2023 e el fundamento 70:
"Este Tribunal Constitucional no considera que la concesión es un acto
administrativo que constituya en sí mismo un acto de afectación directa
que ope legis deba ser consultada previamente. Así, a criterio de este
Tribunal, la oportunidad de la consulta previa no se rige
automáticamente, por ejemplo, por el estado del proyecto minero
(concesión, exploración, explotación, ejecución y cierre), sino cuando se
advierta que dicha medida administrativa constituye una afectación
directa a los pueblos indígenas u originarios; es decir, cuando exista
evidencia razonable de que se configura una situación que ponga en
riesgo o que además de los impactos ambientales pudiese generar
cambios relevantes y directos que produzcan modificaciones en su
territorio, modo y estilo de vida, en sus esferas política, económica,
social, cultural, territorial, jurídica, entre otras, que son la base de su
cohesión y existencia social. Así, entre otros, son los casos de
desplazamiento forzado de la población, situaciones de división de las
comunidades y la fractura de su tejido social". (sic).
" Ibidem; p.205

airrerwilrny e mriv~ .
„ , •-11.1 RIO)
, CONGRESO "Ano del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
Finalmente resolvió exhortar al Congreso de la República, para que,

conforme a sus funciones, regule los alcances del derecho a la participación
ciudadana de los pueblos indígenas u originarios en lo pertinente a la
publicidad de los petitorios mineros como al otorgamiento de las
concesiones mineras, de conformidad con su contenido constitucionalmente
protegido, a tenor de lo dispuesto en la presente sentencia, y disponga su
reglamentación al Ministerio de Cultura y al Ministerio de Energía y Minas.
Hecho que no será cumplido, dada la diversidad de recursos naturales y las
diferentes comunidades campesinas que se encuentran en desamparo legal.
Los recursos naturales que podemos encontrar en el suelo y subsuelo, en

los ríos, lagos y bosques de un territorio determinado, de acuerdo con lo
previsto en el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo
(OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, aprobado
internacionalmente en el ario 1989, pero ratificada por el Perú el 2 de febrero
de 1994, entrando en rigor al ario siguiente, reconoce el derecho a la
consulta, e incluso se efectúa un análisis sobre la propiedad del suelo y
subsuelo de las tierras de las comunidades campesinas y nativas en el
artículo 150 de la convención, que textualmente señala lo siguiente:
"Artículo 150
1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales
existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos
derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la
utilización, administración y conservación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o
de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos
existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener
procedimientos con. miras a consultar a los pueblos interesados, a fin
de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y
en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los

pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades y percibir una indemnización
equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas
actividades". (sic).
Este Convenio regula en forma específica el conjunto de derechos y

obligaciones de las Comunidades Campesinas o Andinas y de las
Comunidades Nativas o Amazónicas, tiene un rango constitucional por
tratar de Derechos Humanos conforme a la cuarta disposición final y el
artículo 30 de la Constitución Política del Perú16.
La regulación legal se ha efectuado progresivamente y podemos reseñarla
como sigue:
En el ario 1992, mediante la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura
(Decreto Ley N° 25902) se creó el Proyecto Especial de Titulación de Tierras
y Catastro Rural (PETT). El resultado de su trabajo fue recogido en el primer
y único directorio de comunidades campesinas del Perú, el mismo que fue
publicado en 1998, pero no fue distribuido. Posteriormente, en 2007, la
Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) se fusionó
con el pErr, absorbiendo todas las funciones y competencias que este
desarrollaba. COFOPRI generó un directorio de comunidades campesinas
en el 2010, que no fue publicado oficialmente, pero circuló entre entidades
del sector público y privado.
• En el ario 2002, en el marco de la Ley N° 27783 -Ley de Bases de la

Descentralización, se estableció la transferencia de la función de
titulación de comunidades a los gobiernos regionales. Sin embargo,
16 Antonio Peña Jumpa; "Las Comunidades Campesinas y Nativas en la Constitución Política del Perú: Un
Análisis Exegético del artículo 89° de la Constitución"; en Derecho y Sociedad N° 40, pp.195-206;
• CONGRESO "Año del Bicentenario, de la consolidación de nuestra Independencia y de la
REPUBLICA conmemoración de las heroicas batallas de JunM y Ayacucho"
recién en el ario 2010 se hace efectiva tal transferencia, con excepción

de los departamentos de Arequipa y La Libertad, donde la
competencia sigue siendo de MINAGRI.
• En 2013, el Decreto Supremo N° 001-2013-AG, estableció al
Ministerio de Agricultura (MINAGRI) como el órgano rector encargado
de desarrollar e implementar la política nacional en materia de
propiedad agraria. Esto incluye el saneamiento físico legal y la
formalización de la propiedad agraria, comprendiendo las tierras de
las comunidades campesinas y comunidades nativas.
• El 9 de septiembre de 2016, mediante la Resolución Ministerial N°
468-2016-MINAGRI, se aprobaron los "Lineamientos para el deslinde
y titulación del territorio de comunidades campesinas". Tales
lineamientos tienen como objetivo uniformizar, esclarecer, viabilizar y
agilizar criterios técnicos, legales y de procedimiento, que permitan a
los Gobiernos Regionales cumplir eficientemente con lo dispuesto por
la Ley N° 24657 (Ley de Deslinde y Titulación del Territorio de
Comunidades Campesinas)17.
El 77% de las comunidades campesinas se ubican en las regiones más

pobres del país (principalmente en Huánuco, Cusco, Huancavelica,
Cajamarca, Apurímac, Ayacucho, Puno y Amazonas). Se conoce que en la
sierra existen 5818 comunidades campesinas reconocidas, de las cuales el
73% están inscritas en los Registros Públicos y 72% poseen títulos de
propiedad. En su mayoría constituyen una población que vive en situación
de pobreza y pobreza extrema con carencias en servicios básicos (agua,
desagüe, salud, educación, etc.). La Constitución Política de 1993, reconoce
la autonomía de las comunidades campesinas, y les confiere, de manera
17 Fuente: DIRECTORIO 2016 - COMUNIDADES CAMPESINAS DEL PERÚ. "SICCAM - Sistema de Información sobre Comunidades
Campesinas del Perú." En: https://www.ana.gob.pe/2019/consejo-de-cuenca/mantaro/MA. (Revisado 23.04.2024)
REWBLI-CA conmemoración de las heroicas batallas de Junín y Ayacucho"
extraordinaria, la condición de personas jurídicas. Están facultadas por ley

(Ley N. 26505 y Decreto Supremo N. 045-93-AG) para realizar actividades
económicas: mediante empresas comunales y multicomunales.
1.5. Análisis de costo beneficio
La presente Ley por su característica no colisiona con el artículo 79° de la
Constitución Política del Perú, pues no implica gasto para el erario nacional,
ya que el proyecto de ley está orientado a modificar los artículos 66 y 89 de
la Constitución Política del Perú e incorpora disposiciones transitorias
finales.
Los beneficios se muestran cuando las comunidades campesinas

poseedoras del suelo y subsuelo puedan explotar sus riquezas con arreglo a
ley formalmente, disminuyendo completamente los conflictos sociales que
crean inestabilidad política para las inversiones en el país.
1.6. Vinculación con la agenda legislativa

La presente iniciativa legislativa guarda relación con los objetivos de la
Agenda Legislativa aprobada mediante Resolución Legislativa del Congreso
N° 002-2023-2024-CR, por la que se aprueba la Agenda Legislativa para el
período anual de sesiones 2023-2024, que fue elaborada con los grupos
parlamentarios, las 24 comisiones ordinarias y la_Presidencia del Consejo
de ministros:
Objetivo 1: Democracia_y Estado de derecho
-Afirmación de la identidad nacional
Objetivo 2: Equidad y justicia social
-Reducción de la pobreza
Objetivo 3: Competitividad del país
-Afirmación de la economía social de mercado
Objetivo 4: Estado eficiente, transparente y descentralizado
-Sostenibilidad
1.6. Vinculación con el acuerdo nacional

La iniciativa legislativa se enmarca en los objetivos del Acuerdo Nacional
siguientes:
I. DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO:
PRIMERA POLÍTICA DE ESTADO:
Fortalecimiento del régimen democrático y del Estado de derecho.
TERCERA POLÍTICA DE ESTADO:
Afirmación de la identidad nacional
II. EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL DÉCIMA POLÍTICA DE ESTADO
Reducción de la pobreza
III. COMPETITIVIDAD DEL PAIS
DÉCIMO SÉTIMA POLÍTICA DE ESTADO:
Afirmación de la economía social de mercado

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Proyecto de Ley N°.......... / 202.

PROYECTO DE LEY DE REFORMA

El Congresista de la República del Perú, ALEX RANDU FLORES RAMIREZ,

Artículo 2°. - Finalidad de la Ley

tierras, del suelo y subsuelo es imprescriptible, salvo en el caso de

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

SEGUNDO. - Vigencia de la Ley

ALEX RAN__DU FLORES RAMÍREZ

Firmado digitalmente por: Firmado digitalmente por:

La razón de la existencia de las comunidades campesinas es la tierra, su

"Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres"

ambientales, pues, su territorio rico en minerales es pasibles de explotación,

Los territorios de las comunidades campesinas viven una inseguridad

Parte de la política de los gobiernos de turno ha sido y es, deliberadamente,

de concesiones para actividades extractivass (...) sobre territorios

Para Araujo (2022)6 la problemática de la distribución de la tierra en el Perú

5 El resaltado y subrayado es nuestro.

subsuelo destruyendo la propiedad comunal, generando externalidades

La existencia simultáneamente de dos modelos de estructura agraria en el

1.2. Comunidades campesinas en el Perú

Eguren (2012). El tamaño de los latifundios: comparaciones reveladoras. Recuperado de:

Instituto del Bien Común (IBC), quienes utilizando diversas fuentes

Tabla 1: Comunidades campesinas a nivel nacional

Originarias (sierra, costa) 6138 5093 1045 0

En la tabla 1 podemos observar que, de un total de 7 267 comunidades

"Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres"

Tabla 2: Comunidades Campesinas por departamento y extensión titulada

"Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres"

De la tabla 2 podemos colegir que aproximadamente el 18.74% del territorio

Por otra parte, de acuerdo al III Censo de comunidades nativas y el I Censo

1.3. Evolución del marco legal sobre las comunidades campesinas

Luego se profundiza esta política con la aprobación de la Constitución de

decretos colisionaba con la Constitución de 1979 hasta ese momento

Es decir, con este marco normativo constitucional se permite disponer de

1.3.1.Poder de dominio estatal sobre las comunidades campesinas

Con la promulgación de la Constitución Política de 1993 entra en vigencia

Si la orientación del dominio estatal sobre la riqueza natural, están

La Ley General de la Minería aprobada mediante DS N° 014-91-EM, en el

'Ver MEF mapa de pobreza. Recuperado de:

El aprovechamiento de los recursos minerales se realiza a través de la

Y aquí es meritorio detenerse, pues si bien en la Ley declaran que el

Esta forma de relativismo sobre la propiedad privada, lo recoge nuestro

"El subrayado es nuestro. Recuperado de:

mineral en el subsuelo pasa inmediatamente a ser propiedad del Estado

De lo mencionado, podemos concluir que el ordenamiento jurídico

El hecho de que poblaciones que habitan, poseen y ejercen propiedad

La recurrencia y elevado número de conflictos activos relacionados a la

24.2 % por actividades hidrocarburíferas (29 casos). Es decir, a marzo del

PERÚ: CONFLICTOS SOCIALES SEGÚN TIPO, MARZO 2024

Asuntos de gobierno regional

Asuntos de gobierno local

Cultivo ilegal de coca

Fuente: Defensoría del Pueblo - SIMCO

1.4. Efectos de la vigencia de la norma en la legislación nacional e

factores esenciales de su estructura y organización comunal. El Estado se

El reconocimiento de la propiedad del suelo y subsuelo garantiza el respeto

El uso de los recursos no renovables del subsuelo de las tierras comunales

La identidad cultural que define a las comunidades campesinas exige el

de las Comunidades Andinas y Amazónicas, con sus propios criterios de