Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

(FLACSO/Argentina)

MAESTRÍA EN DERECHO Y ECONOMÍA DEL

CAMBIO CLIMÁTICO CICLO 2019/2021

TESIS DE MAESTRÍA

Título: “Hacia la construcción de políticas subnacionales de

adaptación al cambio climático en Argentina: análisis del
caso de la provincia de Santa Fe, período 2001 al 2020”

Autora: Lic. María Luz Falivene Fernández

Directora: Dra. María del Pilar Bueno

Buenos Aires, julio de 2021

ÍNDICE
Índice de siglas y acrónimos 4

Índice de figuras 7

Índice de tablas 8

INTRODUCCIÓN 9

CAPÍTULO I 13
1. Estado del arte sobre el abordaje de la adaptación a nivel internacional y
subnacional 13
2. Marco teórico - conceptual 15
3. Marco metodológico 23
3.1 Diseño, técnicas y fuentes 23
3.2 Especificidad del caso 25

CAPÍTULO II 28

Emergencia de la adaptación al cambio climático como línea de acción: análisis

multidimensional 28
1. La adaptación en el contexto de la CMNUCC 28
1.1 Argentina en el contexto de la CMNUCC 36
2. Abordaje nacional de la adaptación 38
2.1 Instrumentos de políticas públicas y gobernanza: adaptación al cambio
climático 39
2.1.1 Institucionalidad climática 39
2.1.2 Gobernanza 42
2.1.3 Instrumentos normativos 47
3. Instrumentos programáticos, financieros, de mejora del conocimiento y de
comunicación para la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio
climático 50
4. Conclusiones preliminares 63

CAPÍTULO III 64

El vínculo de la Gestión Integral del Riesgo con la adaptación al cambio climático 65

1. La Gestión Integral del Riesgo a nivel internacional 65
2. Instrumentos de políticas públicas y gobernanza para la gestión integral del riesgo
67
2.1 Institucionalidad 68

2
 2.2. Gobernanza 69
2.3. Instrumentos normativos 73
3. Conclusiones preliminares 76

CAPÍTULO IV 77

La adaptación en los gobiernos subnacionales: caso de la Provincia de Santa Fe 77

1. Gobiernos subnacionales y adaptación 77
2. Introducción al caso de estudio 78
2.1 Perfil geográfico y climático 79
2.1.1 Cambios observados en el clima 81
2.2 Perfil socioeconómico y productivo 84
2.2.1 Análisis de riesgos climáticos para el sector productivo 90
2.3 Perfil normativo, institucional y de gobernanza 96
3. Conclusiones preliminares 100

CAPÍTULO‌‌V 102

La política de adaptación y de gestión de riesgos de desastres en Santa Fe 102

1. Análisis de las políticas y del policentrismo 102
1.1 Eventos climáticos: una adaptación reactiva 103
1.2 Sectores y actores: la atomización del policentrismo 111
2.3 Tipo de instrumentos 114
2.3.1 Instrumentos normativos 115
2.3.2 Instrumentos programáticos 124
2.3.3 Instrumentos financieros, de mejora del conocimiento y de comunicación
126
3. Conclusiones preliminares 126

CONCLUSIONES 129

Bibliografía 133

Anexos 147

3
Índice de siglas y acrónimos
ANA: Autoridad Nacional de Aplicación

AP: Acuerdo de París

CA: Comunicación de Adaptación

CENARRID: Centro Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres

CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

CN: Comunicación Nacional

CNACC: Comisión Nacional Asesora sobre Cambio Climático

CND: Contribución Nacionalmente Determinada

CONAREC: Consejo Nacional de Recuperación de Zonas afectadas por emergencias

climáticas
COP: Conferencia de las Partes

CPND: Contribución Prevista y Nacionalmente Determinada

DIRDN: Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales

FMAM: Fondo para el Medio Ambiente Mundial

FVC: Fondo Verde del Clima

GADE: Gabinete de Emergencias

GEI: Gases de Efecto Invernadero

GIRD: Gestión Integral del Riesgo de Desastres

GNCC: Gabinete Nacional de Cambio Climático

GRD: Gestión del Riesgo de Desastres

IPCC: Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático

MAC: Marco de Adaptación de Cancún

MAyDS: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

OAIC: Oficina Argentina de Implementación Conjunta

4
OAMDL:Oficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio

OGA: Objetivo Global de Adaptación

ONU: Organización de las Naciones Unidas

ONURRD: Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres

PANA: Programas de Acción Nacionales de Adaptación

PD: Países desarrollados

PED: Países en desarrollo

PEN: Poder Ejecutivo Nacional

PGB: Producto Geográfico Bruto

PIB: Producto Interno Bruto

PK: Protocolo de Kyoto

PMA: Países Menos Adelantados

PNA: Plan Nacional de Adaptación

PNAyMCC: Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático

PNRRD: Plan Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres

POAGIR: Programas Operativos Anuales para la Gestión Integral del Riesgo

PR: Planes de Respuesta

PT PMD: Programa de Trabajo para los Países Menos Adelantados

REDD+: Reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal

RCPD: Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas.

SAyDS: Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable

SIFEM: Sistema Federal de Emergencias

SIMARCC: Sistema de Mapas de Riesgo del Cambio Climático

SINAGIR: Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil

5
SPC: Secretaría de Protección Civil

SREX: Special Report on Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to
Advance Climate Change Adaptation

6
Índice de figuras
Figura 1: Continuum de las políticas de adaptación: desde el desarrollo al cambio
climático....……………...………..…………………………...………..………………………...21

Figura 2: Interrelación entre tipos de políticas, riesgos e impactos…………………...…...23

Figura 3: Temas abordados por los instrumentos relevados (1993 - 2020).......................58

Figura 4: Regiones y subregiones, provincia de Santa Fe …………………………...…….79

Figura 5: Cambios observados en las variables hidroclimáticas de Santa Fe

(1901-2016).....……………...………..…………………………...………..……………………81

Figura 6: Índice de Vulnerabilidad Social frente a Desastres de la provincia de Santa

Fe…………………...………..…………………………...………..………………..…………….84
Figura 7: Indicadores socioeconómicos 2020, Santa Fe …………………………...……....87

Figura 8: Desagregación PGB 2019, a precios corrientes…………………….……...……..88

Figura 9: Rubros exportadores de Santa Fe, año 2020…………………………...………...89

Figura 10: Mapa de riesgo climático frente a un incremento de la temperatura media,

escenario de emisiones medias (RCP. 4.5 °C) al año 2050, proyección pesimista……...90

Figura 11: Mapa de riesgo climático frente a un incremento de la temperatura media,

escenario de emisiones medias (RCP. 4.5 °C) al año 2050, proyección pesimista……....91

Figura 12: Tipos de instrumentos vinculados a la adaptación en Santa Fe…..…...……..113

Figura 13: Historia institucional del cambio climático en Argentina, 1990 - 2019...……..141

7
Índice de tablas
Tabla 1: Principales enfoques de vulnerabilidad: sistematización….…….........................19

Tabla 2: Objetivos, variables e indicadores del trabajo de investigación….……...............27

Tabla 3: Políticas nacionales de adaptación al cambio climático, 1993 - 2020.….…….....54

Tabla 4: Planes de Acción Sectoriales de Cambio Climático………………………………..57

Tabla 5: Comparativa del abordaje de la adaptación y la GIR en Argentina……………....73

Tabla 6: Cambios observados en Santa Fe, eventos hidroclimáticos extremos…………..82

Tabla 7: Comparativa del IVSD con valores “muy altos” (5) y “altos” (4) y de los valores
absolutos para las dimensiones social, habitacional y económica de los departamentos
seleccionados………………...…………………………...………..………………..…………..85

Tabla 8: Comparativa de años en emergencia agropecuaria por tipo y cantidad de

eventos de origen climático (1998-2018)........………………………………..…..…………..93

Tabla 9: Comparativa de nivel de riesgo “muy alto”-“alto”, cantidad de años y porcentaje

de eventos por sequía o exceso hídrico por precipitaciones……...………..…..…………..94

Tabla 10: Elementos de adaptación en la Ley Marco de Acción Climática Provincial

14.019……………...…………………………...………..………………..………………….…..96

Tabla 11: Instrumentos de políticas de adaptación y de gestión del riesgo de Santa Fe.104

Tabla 12: Instrumentos normativos vinculados a la adaptación al cambio climático…....115

8
 INTRODUCCIÓN

En la actualidad, se evidencia que el fenómeno del cambio climático ya está instalado en

la agenda pública de los Estados, tanto a nivel nacional como local. El tema comenzó a
ser abordado en el plano internacional en conferencias y reuniones del alto nivel, al
principio los debates giraron en torno a su existencia y luego se enfocaron en su origen, si
este era natural o antrópico. La legitimación del tema, tanto en el ámbito científico como
en el político, se dio con la creación del Panel Intergubernamental de Expertos sobre
Cambio Climático (IPCC1) de la mano del Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA) y de la Organización Meteorológica Mundial (OMM) en el año
1988.

La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en

1992 en Río de Janeiro, también conocida como Cumbre de la Tierra o de Río, marcó un
punto de inflexión para la temática ambiental en general y la del cambio climático en
particular. Entre sus resultados se encuentra la adopción de la Convención Marco de
Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) que entró en vigor en el año 1994.

La CMNUCC brinda claridad respecto a lo que los países entienden por cambio climático,
y sirve de espacio político para la búsqueda continua de consensos sobre el tema. En
este sentido, el objetivo principal que plantea la Convención en su artículo N° 2 presenta
dos elementos. Por un lado, uno de mitigación que refiere a la estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI), de manera que impida
interferencias humanas peligrosas en el sistema climático. Por otra parte, hace referencia
a la adaptación natural de los sistemas, el asegurar que la producción de alimentos y
posibilitar un desarrollo económico sostenible”. (CMNUCC, 1992, artículo n°2)

Para lograr dicho objetivo, la Convención crea diversos órganos que en la actualidad le
permiten llegar a consensos entre las Partes y avanzar en la acción climática, siendo la
Conferencia de las Partes (COP2) su máximo órgano encargado de velar por su
aplicación y de reunirse de manera anual desde el año ‘95, ​con la excepción de 2020 en
el contexto de la pandemia de Covid-19.

1
Intergovernmental Panel on Climate Change, por las siglas en inglés.
2
Conference of Parties, por las siglas en inglés.
9
En estos espacios de negociación internacional se han dado avances y retrocesos a lo
largo de los últimos años, pero siempre entendiendo que el abordaje del cambio climático
requiere que todos los Estados se comprometan con ello. Originariamente, el foco de
acción estatal estuvo puesto en la mitigación, cuyas medidas están orientadas a gestionar
aquellas fuentes que liberan emisiones, fundamentalmente asociadas al uso de
combustibles fósiles (gas, petróleo y carbón), para no incrementar sus concentraciones
en la atmósfera y así limitar el aumento de la temperatura promedio de la tierra. Pero con
el correr del tiempo y el avance de la ciencia, se dio cuenta de que algunos efectos del
cambio climático son irreversibles, por lo que algunos Estados ya tendrían que comenzar
a tomar medidas de adaptación.

Así como la CMNUCC en su objetivo refiere tanto a la mitigación como a la adaptación, el

instrumento más reciente de implementación de la misma, el Acuerdo de París del año
2015, reitera en su propósito la relevancia de dichos componentes. Resulta clave resaltar
que el avance en la definición del fenómeno y del abordaje temático y normativo, ha
tenido un efecto derrame en diversos niveles estaduales, como también sectoriales.

Esto se puso en evidencia en la Cumbre de Río del ‘92, que marcó el comienzo de la
apertura del ámbito de negociación internacional, históricamente reservado de manera
exclusiva a los Estados Nación, hacia otros actores como empresas, gobiernos locales y
organizaciones no gubernamentales (ONGs). Y ello adquiere gran relevancia, no sólo por
el hecho de que en el plano internacional se establecen los principales lineamientos en
materia de cambio climático que luego son aterrizados en el plano nacional, sino también
porque comienza a gestarse una nueva visión de la gobernanza del cambio climático y, al
mismo tiempo, espacios de organización y apoyo para gobiernos locales. En esta línea, la
acción climática subnacional comenzó a entenderse como una cuestión imprescindible y
complementaria de los esfuerzos nacionales e internacionales, con el fin de lograr la
implementación de medidas concretas de mitigación y adaptación, pensadas desde la
realidad territorial y acorde a sus propias necesidades.

Teniendo en consideración lo anterior, el presente trabajo analiza la política de adaptación

de la provincia de Santa Fe, durante el periodo 2001 al 2020. Para ello, se establecen
una serie de objetivos específicos tales como describir la evolución tanto de la adaptación
en el contexto de la CMNUCC y a nivel nacional, como de la gestión integral del riesgo en
el nivel internacional y nacional, incluyendo las dimensiones normativa, institucional y de
políticas públicas; evaluar el perfil geográfico, climático, socioeconómico, productivo,
10
normativo e institucional como dimensiones de diagnóstico para la política de adaptación
de la provincia de Santa Fe; estudiar la vinculación entre las políticas de adaptación y la
gestión integral del riesgo de desastres en Santa Fe, desde el enfoque de la gobernanza
policéntrica.

En esta línea, se plantea como hipótesis de investigación que, a pesar del creciente rol
catalizador que tienen los actores subnacionales en la acción climática, la política de
adaptación de la provincia de Santa Fe se ha caracterizado por ser reactiva, atomizada,
desvinculada del plano nacional y de la GIR como resultado de: la mayor relevancia
política relativa de la mitigación; la centralidad de la política climática nacional; y la falta
de diálogo entre la adaptación y la gestión de riesgos pese al incremento de los impactos
y vulnerabilidades frente a la variabilidad natural y el cambio climático. A partir de esta
hipótesis, se identifican tres variables independientes: 1) mayor relevancia política relativa
de la mitigación sobre la adaptación en todos los niveles de gobierno, 2) centralidad de la
política climática nacional y 3) falta de diálogo entre la adaptación y la gestión de riesgos
pese al incremento de los impactos y vulnerabilidades frente a la variabilidad climática.
Por su parte, la política de adaptación de la provincia de Santa Fe reactiva, atomizada,
desvinculada del plano nacional y de la GIR, se asume como variable dependiente.

Asimismo, en términos metodológicos, la investigación tiene un enfoque cualitativo, el

diseño responde a uno de tipo descriptivo y, además, tiene un alcance analítico. Respecto
a las técnicas de recolección de información se hace uso de la triangulación de métodos,
y se utilizan entrevistas semiestructuradas y el fichaje y análisis de documentos.

En base a lo mencionado, y para poder abordar el problema de investigación propuesto y

responder a los distintos objetivos establecidos, se parte de la descripción del concepto
de gobernanza climática policéntrica. Éste permite dar un marco explicativo dentro del
cual se desenvuelven los distintos actores en el plano internacional, nacional y
subnacional. Seguidamente, los conceptos de unidades o gobiernos subnacionales, se
utilizan para dar centralidad a este tipo de actor en la acción climática en el presente
trabajo de investigación. Se hace uso, además, del término políticas públicas e
instrumentos de política, para poder desgranar el formato de intervención de dichos
actores en el tema. Por otra parte, el análisis se sirve de los conceptos de adaptación
climática, eventos extremos y gestión integral del riesgo que permiten acotar el alcance
temático de las políticas públicas a relevar y analizar.

11
Considerando lo expuesto, el trabajo de investigación está organizado en tres secciones,
una primera introductoria al trabajo de investigación; una segunda sección compuesta por
cinco capítulos y, finalmente, la tercera sección con las conclusiones del trabajo en
cuestión.

Respecto a los capítulos, el primero presenta el estado del arte sobre la adaptación en
su abordaje internacional y subnacional, presenta el caso y desarrolla el marco
conceptual y la metodología. El segundo, se enfoca en abordar la primera y segunda
variable independiente, es decir, la mayor relevancia de la mitigación respecto a la
adaptación y la centralidad de la política climática nacional. Para ello, se introduce el
tratamiento de la adaptación al cambio climático, luego se abordan el inicio de la agenda
en el país, el marco normativo, institucional, el desarrollo de la gobernanza climática
policéntrica con un foco particular en los gobiernos subnacionales y, finalmente, se
estudian los de instrumentos de política pública vinculados a la adaptación y la gestión
del riesgo del nivel nacional. Haciendo referencia al tercer capítulo, este presenta
brevemente la vinculación de la gestión integral del riesgo con la adaptación al cambio
climático, en esa línea se expone el marco internacional, la recepción a nivel nacional y
se analiza la relación con la adaptación a nivel país. En cuanto al cuarto capítulo, se
introduce el caso seleccionado abordando el perfil geográfico, climático, socioeconómico,
productivo, normativo e institucional de la provincia de Santa Fe. Esto permite realizar
una descripción de las vulnerabilidades, riesgos e impactos del cambio climático en la
provincia. Finalmente, en el quinto capítulo se estudia la vinculación entre las políticas de
adaptación y la gestión integral del riesgo de desastres en Santa Fe desde el enfoque de
la gobernanza policéntrica. De esta manera, se trabajan la variable dependiente y la
tercera variable independiente, a través de un relevamiento de medidas para identificar a
los actores y sectores involucrados de manera directa e indirecta en las políticas de
adaptación de Santa Fe.

12
 CAPÍTULO I
Aproximación teórico-metodológica de la tesis

1. Estado del arte sobre el abordaje de la adaptación a nivel

internacional y subnacional

Considerando lo escrito precedentemente, es menester mencionar que el análisis de la

política internacional en materia de cambio climático ha sido ampliamente abordado,
como así también el paulatino posicionamiento de la adaptación como línea de acción. Al
respecto, se encuentra el trabajo de Blanco Wells (2016), que analiza y describe la
construcción del cambio climático como fenómeno político y cómo ello se ha traducido en
la realidad latinoamericana, que se ha decantado por el eje de adaptación principalmente,
ante la falta de una obligación inicial de realizar reducción de emisiones, aunque
claramente con variaciones hacia dentro de la región.

Por su parte, Bueno (2012) también introduce ciertos factores que han influido en la
consolidación del cambio climático como tema prioritario en la agenda de los Estados a
nivel internacional. A los fines de esta investigación resulta un antecedente valioso, al
abordar la diplomacia climática argentina y analizar los primeros pasos del país en la
materia. Sobre este mismo tema, Bueno y Yamin Vázquez (2017) analizan desde dos
teorías de las Relaciones Internacionales el poder climático de Argentina, lo cual permite
comprender su actuación en el espacio multilateral de la CMNUCC. En esta línea también
sirve el aporte de Bueno (2018) que permite comprender elementos importantes de la
política exterior en cambio climático del país durante el periodo 2015 - 2017, respecto a
su identidad vinculada a grupos de negociación específicos de la CMNUCC, como de los
intereses que se resguardaron durante el proceso negociador.

Asimismo, se pueden identificar trabajos que reflexionan sobre la adaptación en

vinculación con los modelos de desarrollo de las comunidades. Lampis (2013a) discurre
sobre lo que considera la “doble agenda de la adaptación” y problematiza sobre el
enfoque desde el que se mira a la adaptación -una visión sectorial, tecnocrática, de
gestión o una asociada al desarrollo de las comunidades-; sobre el tipo de respuestas de
adaptación que se han originado, y sobre qué y para quiénes han sido diseñadas estas
políticas.

13
Al mismo tiempo, otras investigaciones analizan distintos desafíos que se presentan en el
diseño de las políticas de adaptación y los factores que influyen en diversos niveles de
gobernanza para llevarlas adelante. Es el caso de la investigación de Dolsak y Prakash
(2018), quienes analizan también aquellos elementos que inciden a la hora de escoger
políticas de adaptación blanda versus otras duras, y las tensiones entre las escalas de
implementación nacional y local.

Más allá de estos valiosos antecedentes, no se han encontrado trabajos que vinculen los
dos ejes mencionados en los párrafos anteriores -estos son, la adaptación al cambio
climático en la arena internacional y la performance climática de la diplomacia argentina-
con el desarrollo político e institucional del tema a nivel nacional, particularmente en lo
que refiere a adaptación.

Por otra parte, si se tiene en cuenta el contexto de globalización, en el cual los límites del
ámbito internacional y nacional son cada vez más difusos, y en el que los Estados Nación
hace tiempo dejaron de ser los únicos protagonistas de la acción climática global, es
menester tener en consideración el rol de otros actores. En esa línea, Fröhlich y Knieling
(2013) dan cuenta de que frente a los múltiples impactos que genera el cambio climático,
una multiplicidad de partes cuyas actividades e intereses han sido o serán afectados, se
ven involucrados. La complejidad de estas relaciones se ve reflejada en el concepto de
gobernanza que, según consideran los autores, no es nuevo ya que se nutre de enfoques
existentes en otros campos pero que sí tiene ciertos rasgos específicos, entre ellas su
carácter transfronterizo, multinivel, multisectorial y multi actor.

Por otro lado, muchos escritos reconocen la importancia de las unidades subnacionales y
su rol en lo que respecta a la mitigación y adaptación al cambio climático, a nivel global y
regional. Trabajos de investigación como el de Margulis (2017), dan cuenta de algunas
variables que caracterizan a las ciudades como grandes centros generadores de
emisiones por la cantidad de población mundial que residirá en ellas. Pero también el
reporte de ICLEI (2012) da cuenta, mediante una encuesta realizada a 468 ciudades
miembro de dicha red, que el 68% ya persiguen planes de adaptación y que las ciudades
latinoamericanas muestran una alta tasa de compromiso para con ello (95%).

Haciendo referencia al diseño de políticas públicas vinculadas a la adaptación a nivel

subnacional, se identifica el trabajo de Carrizo, Ferreyra y Soldá (2015), quienes realizan
un trabajo sobre la institucionalización de las políticas de cambio climático, puntualmente
en lo que respecta a la gestión del riesgo de desastres tomando dos municipios de la
14
provincia de Córdoba afectados por inundaciones. Asimismo, se han encontrado otros
trabajos de investigación que se acercan al caso de estudio, aunque la mayoría se centra
en la ciudad como unidad de análisis, ya sea en la ciudad de Rosario o de Santa Fe. En
esta línea, se puede encontrar como antecedente el trabajo de Hardoy y Ruete (2011),
que analiza la adaptación al cambio climático en el proceso de planificación de la ciudad
de Rosario. Este estudio hace un análisis integral de las variables político-partidarias,
institucionales y de los programas y políticas públicas relacionadas al tema.

Cabe destacar, también, que se encontraron numerosas publicaciones referidas a la

gestión de inundaciones, principalmente de la ciudad de Santa Fe. Entre ellos, se pueden
mencionar los aportes de Aguirre Madariaga (2015; 2019), que explican cómo la ciudad
ha incorporado el enfoque de la gestión integral del riesgo desde el año 2007. Además,
menciona brevemente algunos puntos de articulación con el gobierno provincial que
serán de utilidad al caso de análisis del presente trabajo de investigación. Por otra parte,
se puede encontrar el aporte de Beaz Ullberg (2015) que, a partir de la antropología
social y un trabajo de campo etnográfico, analiza la gestión del riesgo frente a la
inundación del año 2003 en la ciudad de Santa Fe, centrándose en las dimensiones
políticas y burocráticas. Asimismo, Beltramino (2015) analiza en su escrito la construcción
social de los desastres desde el ámbito discursivo, llevando adelante una comparación
entre las inundaciones de los años 1982/1983 y del año 2003 en la ciudad de Santa Fe.
Por otro lado, se puede encontrar la tesis de maestría de Arias Almonacid (2018) que
analiza la institucionalización de programas de desarrollo rural y agricultura familiar a
nivel provincial, en Corrientes y Santa Fe, como una forma de incluir la perspectiva
climática en la política pública; sin embargo, esta investigación no está enfocada en el rol
de los gobiernos subnacionales en materia de adaptación específicamente.

2. Marco teórico - conceptual

Para dar respuesta al problema de investigación planteado el presente trabajo, referido a

analizar la política de adaptación de la provincia de Santa Fe, durante el periodo 2001 al
2020, y llevar adelante sus objetivos específicos, se parte de la descripción del concepto
de gobernanza climática policéntrica. Éste permite dar un marco explicativo dentro del
cual se desenvuelven los actores, en distintos niveles, para desplegar acciones
climáticas. Seguidamente, los conceptos de unidades o gobiernos subnacionales,
política pública, instrumentos de política, adaptación climática, eventos extremos y

15
gestión integral del riesgo son claves para identificar y describir los distintos elementos
y dinámicas que interactúan con el primer término presentado.

Este trabajo de investigación utiliza la definición de gobernanza climática policéntrica

que propone Cole (2011), que hace referencia a múltiples centros de toma de decisión
que requieren de cierta independencia e interdependencia entre las instituciones de
gobiernos y varios niveles de organización. Pero aclara que el concepto no refiere
únicamente al número de unidades o niveles de gobierno, sino a la interacción que se da
entre ellas, en términos de cooperación y competencia, el aprendizaje mutuo y las
responsabilidades entre estos niveles que se adaptan a la escala de los servicios públicos
que proporcionan (Cole, 2011). En esta línea, según el mismo autor, el concepto de
gobernanza climática policéntrica da cuenta de que algunos temas, como el cambio
climático, son abordados de manera más eficiente en otros niveles de gobierno; y por otra
parte, esto permite fortalecer la gobernanza climática global. Esto se debe a la posición
de aprendizaje en la que se ubican las instituciones y organizaciones climáticas globales,
ya que pueden ser influenciadas por las experiencias e ideas de otros niveles de
gobierno. (Cole, 2011)

Esta visión permite abordar la interacción entre el marco global y el nacional, como
espacios complejos en los que los intereses de distintos Estados han logrado consensos
que se ven reflejados en nuevos marcos de acción; en ellos han tenido lugar dinámicas
de relacionamiento de las que han sido y son parte los gobiernos subnacionales. En este
sentido, el presente trabajo hace foco en las unidades o gobiernos subnacionales o
subestatales, como jurisdicciones o unidades político-administrativas provinciales que se
caracterizan por cumplir con tres requisitos según García Segura (1996): tener una base
física o territorial, ser gubernamental y ser parte de un Estado compuesto (confederación,
federación o Estados unitarios, pero con diversificación territorial a nivel administrativo).

Por ello, para dar cuenta de la política pública en adaptación del caso seleccionado, se
descartan las iniciativas originadas por otros actores ya que la unidad de análisis es
subnacional. Se entiende por política pública a aquellos “proyectos y actividades que un
Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración pública a los fines
de satisfacer necesidades de una sociedad” (Graglia, 2012, p. 19). Tomando esta
definición como referencia, se entiende que los decisores públicos utilizan diferentes
instrumentos de política pública para llevar adelante dichos proyectos y actividades.

16
Estos instrumentos son entendidos como las “categorías ideales que agrupan iniciativas
desiguales que son utilizadas de manera combinada por los responsables de las políticas.
Cada instrumento responde a una naturaleza, objetivos y carácter propio, y es su uso
alternativo o simultáneo el que permitiría conocer estrategias concretas de las políticas”
(Velasco, 2007, p. 1). A los fines de delimitar estas categorías de instrumentos se toma la
propuesta realizada por Velazco (2007), en la cual especifica 6 tipos, a saber: i)
instrumentos organizativos, en el presente trabajo referidos como institucionalidad
climática; ii) instrumentos programáticos; iii) instrumentos normativos o de ordenación; iv)
instrumentos financieros; v) instrumentos de mejora del conocimiento; y vi) instrumentos
de comunicación.

Los instrumentos de institucionalidad climática son definidos como “el diseño de

organismos de gobierno que tiene a su cargo la agenda climática” (Ryan, 2016, p. 212).
Desde un abordaje institucionalista, se sostiene que ahondar en estos diseños permite
entender las “reglas del juego” bajo las cuales diferentes actores políticos operan, con el
fin de alcanzar sus objetivos e intereses, y el poder relativo de unos actores frente a
otros, en “un proceso de formulación, implementación o monitoreo de la agenda climática”
(Ryan, 2016, p. 213). En esta línea de razonamiento, se trabajan las características como
la naturaleza, temporalidad y especificidad temática de las instituciones climáticas.

Por su parte, los instrumentos programáticos refieren a los planes, programas y proyectos
impulsados por el Estado subnacional seleccionado. Siguiendo lo expresado por Graglia
(2012), los planes son iniciativas más genéricas y a largo plazo, que puede incluir a
programas y proyectos, un poco más específicos y a mediano y corto plazo
respectivamente; aunque también se relevan y analizan las actividades entendidas “como
sinónimo de acciones o tareas” (Graglia, 2012, p. 25). Estas últimas pueden estar o no
enmarcadas en planes, programas o proyectos, pero que permitirán caracterizar la acción
pública subnacional en materia de adaptación.

En otro orden, se encuentran los instrumentos normativos, referidos al “conjunto de leyes,

decretos y reglamentos que encuadran y autorizan una política pública, definen su
orientación y alcances, y asignan las responsabilidades, roles y atribuciones requeridas
para la puesta en marcha de la misma” (Isuani, 2012, p. 58). Esto incluye a la
Constitución Nacional, como máximo exponente de la pirámide normativa en Argentina,

17
leyes de presupuestos mínimos, otras leyes ambientales y climáticas, decretos
reglamentarios y resoluciones del plano nacional y subnacional.

Seguidamente, según las definiciones de Velazco (2007), se identifican también los

instrumentos financieros, definidos como los estímulos económicos que tienen como
finalidad dar este tipo de apoyo al sector privado, la sociedad civil o el tercer sector, bajo
la forma de créditos, ayudas económicas reembolsables, subvenciones, etc.; los de
mejora del conocimiento, abocados a la investigación; la distribución de información y la
formación; y, finalmente, los de comunicación, cuyo fin es el de concienciar sobre
determinados problemas y fortalecer determinados valores.

Teniendo en cuenta lo predicho, en la presente investigación se abordan medidas de

adaptación al cambio climático, definida como las “políticas, estrategias, acciones,
programas y proyectos que puedan prevenir, atenuar o minimizar los daños o impactos
asociados al cambio climático y explorar y aprovechar las nuevas oportunidades de los
eventos climáticos” (Ley N° 27.520, 2019, Artículo 2°). Sin embargo, al abordar este tipo
de políticas, resulta importante ponerlas en vinculación con aquellas que abordan los
riesgos. Éstos son entendidos como las consecuencias potencialmente negativas que se
pueden manifestar en un territorio, por un peligro de distinta índole pero que, a los fines
de esta investigación, quedan acotados a aquellos vinculados al cambio climático. En
este sentido, según la definición de riesgo de origen climático realizada por el IPCC en su
Quinto Informe de Evaluación (2014), este se da por la interacción de la vulnerabilidad, la
exposición y el peligro/amenaza.

En base a esto último, es menester resaltar la naturaleza del vínculo entre la adaptación
al cambio climático y la gestión del riesgo de desastres. Esto se debe a que, si bien son
dos agendas que hoy se ven íntimamente relacionadas, cuestión que queda plasmada en
la conceptualización del riesgo realizada por el IPCC, esto no siempre fue así. El hecho
de que estas comunidades académicas trabajaran en caminos independientes
claramente implicó el uso de enfoques metodológicos diferentes y, como consecuencia,
derivó en una forma de entender la realidad y de construir políticas públicas diversas.
Lampis (2013b) expresa que ello se relaciona con la forma de conceptualizar la
vulnerabilidad y los enfoques que adoptaron para su abordaje. El autor indica que pueden
encontrarse dos conceptualizaciones, “la vulnerabilidad puede ser percibida como
resultado de un proceso y, por ende, como un elemento externo al sistema; o como una

18
característica interna del sistema, que, a la vez, lo expone a la amenaza y lo hace
susceptible al daño” (Lampis, 2013b, p. 20). En este marco, Lampis (2013b) describe tres
enfoques que denomina como Riesgo-Amenaza (RA), Construcción social del riesgo
(CSR) y enfoque integrado (EI).

Tabla 1: Principales enfoques de vulnerabilidad: sistematización

Fuente: elaboración propia a partir de Lampis (2013) en base a Brooks (2003) y Füssel (2005).

Con el correr de los años, ambas comunidades epistemológicas han logrado una mejor
articulación, y aquí es importante resaltar el rol del Reporte especial del IPCC sobre
riesgos de eventos extremos y desastres para avanzar la adaptación al cambio climático
(SREX3) del año 2012. Dicho Reporte logra integrar ambas comunidades de
conocimiento, y realizar aportes sustantivos al debate sobre cómo reducir el riesgo
asociado a fenómenos extremos y desastres en un contexto de cambio climático.

En este sentido, Cardona (2012) resalta algunos de los aportes del SREX como el
visibilizar la influencia de la exposición y la vulnerabilidad en la determinación del riesgo;
el hecho de que la perspectiva sobre los eventos extremos -muy presente en los informes
anteriores del IPCC- empezara a menguar, y que los impactos o desastres son la
materialización del riesgo latente, dado justamente por las condiciones subyacentes de
exposición y vulnerabilidad de los sistemas. Cardona (2012) destaca que el informe no

3
Special Report on Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate
Change Adaptation, por las siglas en inglés.
19
sólo da importancia a los “fenómenos extremos”, en los que tradicionalmente se había
enfocado la comunidad del cambio climático, sino también a los eventos menores. Estos
si bien no son tan visibles se presentan de manera frecuente, pudiendo tener efectos
acumulativos importantes como resultado de la alta vulnerabilidad de los elementos
expuestos (Cardona, 2012). Por su parte, Lampis (2013b) destaca que el SREX precisó
“que el riesgo de desastres no es algo dado, sino que se acumula en el tiempo, a menudo
en relación con los procesos inacabados de desarrollo” (Lampis, 2013b, p. 28).

Estos avances también se visibilizan en instrumentos internacionales como el Marco de

Acción de Sendai (2015), que menciona la necesidad de comprender mejor el riesgo de
desastres en todas sus dimensiones, estas son la exposición, vulnerabilidad y
características de las amenazas. Por esta razón, teniendo en consideración que la
esencia de las políticas de adaptación se enfoca en reducir las primeras dos variables,
también son acompañadas por políticas de gestión integral del riesgo de desastres.

En función de esto, otro concepto que se utiliza en la tesis es el de gestión del riesgo de
desastre, definida como “la aplicación de políticas y estrategias de reducción de riesgos
de desastres para prevenir nuevos riesgos de desastres, reducir el riesgo de desastres
existente, gestionar el riesgo residual, contribuir al fortalecimiento de la resiliencia y
reducir las pérdidas por desastre” (ONURRD, 2019, p.85). Asimismo, el Marco de Sendai
reconoce que muchos de los desastres se ven exacerbados por el cambio climático y
están aumentando en frecuencia e intensidad, ya que las amenazas de origen climático
incrementan su probabilidad de ocurrencia. Estas pueden manifestarse en eventos
extremos, que ocurren en un determinado momento y lugar, se los considera inusuales
por ubicarse fuera (hacia arriba o abajo) de un valor de referencia. Además, cuando el
“evento extremo persiste en el tiempo (una estación o un período más prolongado) puede
ser considerado un evento climático extremo, por ejemplo, sequías o inundaciones.”
(Cervacam, 2019, p. 5)

Al hacer referencia a dichos eventos cabe distinguir entre aquellos de "inicio

rápido" y de "inicio lento". Los primeros refieren a aquellos que ocurren de manera
aislada, son un hecho único que se desarrolla en cuestión de días o incluso horas. Los
segundos, se caracterizan por evolucionar de forma gradual, a partir de “cambios
incrementales que ocurren durante muchos años, o bien se manifiestan de forma

20
recurrente y con una frecuencia o intensidad incrementada4. (Siegele, 2012 en CMNUCC,
2012, p. 7)

En esta línea, este trabajo de investigación da cuenta de la interrelación entre las

agendas de trabajo del desarrollo sostenible, la reducción del riesgo de desastres y la de
cambio climático. Esto permite comprender, que las políticas de adaptación tanto a nivel
nacional como subnacional, no debieran ser entendidas en compartimentos estancos,
sino más bien en estrecha relación y articulación con múltiples agendas. Cabe destacar,
que esta conceptualización del abordaje de la adaptación de alguna manera también
habilita el abordaje policéntrico, ya que los instrumentos generados desde diversos
ámbitos deberían surgir de la articulación entre múltiples actores y en varios niveles.

Siguiendo la propuesta de los autores McGray, Hammill y Bradley (2007), en lugar de

realizar una distinción clara entre políticas de adaptación y de desarrollo se las coloca en
un continuo, como se observa en la siguiente figura:

Figura 1: Continuum de las políticas de adaptación: desde el desarrollo al cambio

climático

Fuente: adaptado de McGray, Hammill y Bradley, 2007.

Este marco permite dar cuenta de que muchas de las políticas generadas desde el sector
público en nombre del desarrollo sostenible, tienden a abordar la vulnerabilidad social y,
por ende, contribuyen a la adaptación. Dichas políticas caen en la primera esfera y
apuntan a reducir la pobreza y a abordar diversas carencias, por ello se enfocan en
mejorar medios de vida, la salud, extender la alfabetización y ampliar los derechos de la
mujer, etc. La segunda esfera abarca iniciativas que buscan mejorar la estructura social,
productiva y ecosistémica para responder a los impactos climáticos. Esta gama de
actividades sienta las bases para acciones más específicas, algunos ejemplos incluyen

4
Traducción del inglés por la autora.
21
“el desarrollo de sistemas de comunicación y planificación sólidos, y la mejora de las
prácticas de mapeo, monitoreo del clima y gestión de recursos naturales” (McGray,
Hammill y Bradley, 2007, p. 2). La tercera esfera, refiere a actividades que incorporan
información climática en el proceso de toma de decisiones para reducir impactos,
considerando que muchas veces es difícil distinguir variabilidad climática de cambio
climático. “Los ejemplos incluyen actividades de planificación de respuesta a desastres,
cultivos resistentes a la sequía y esfuerzos para una infraestructura física “a prueba de
clima”” (McGray, Hammill y Bradley, 2007, p. 2). Finalmente, según estos autores, la
última esfera contempla acciones centradas en abordar los riesgos climáticos por fuera
de la variabilidad climática histórica y que responde directamente al cambio climático.

Otra forma de analizar el enfoque planteado para la selección de políticas se vincula con
el enfoque de riesgo de impactos climáticos del IPCC (2014) tomado en este trabajo.
Como se puede observar en la figura 2, las políticas de desarrollo y creación de
capacidades se diseñan para disminuir la vulnerabilidad social, productiva o ecosistémica.
Luego se encuentran los instrumentos que abordan los riesgos climáticos buscando
reducir la probabilidad de su ocurrencia; aquí podría incluirse, también, aquellas políticas
que tienden a modificar la presencia de grupos sociales u otros activos a zonas de menor
riesgo, es decir, trabajar sobre la exposición. Finalmente, las políticas específicas de
adaptación trabajan para prevenir o minimizar los impactos climáticos o bien, aprovechar
las oportunidades beneficiosas que de ellos se deriven.

22
 Figura 2: Interrelación entre tipos de políticas, riesgos e impactos.

Fuente:elaboración propia.

3. Marco metodológico

En términos metodológicos, la investigación tiene un enfoque cualitativo, cuyo diseño se

caracteriza por ser abierto, flexible y que toma como punto de partida el descubrimiento y
la interpretación (Hernández Sampieri, 2010) de los hechos y las distintas variables que
se entrelazan de manera compleja para dar lugar a la política pública de adaptación de
Santa Fe. Por esta razón, los resultados no pretenden ser generalizados, sino que
responden a la realidad de la provincia en cuestión.

3.1 Diseño, técnicas y fuentes

El diseño del trabajo responde a uno de tipo descriptivo, ya que “buscará especificar
propiedades, características y rasgos importantes” (Hernández Sampieri, 2010, p. 80),
particularmente de los aspectos institucionales, normativos, de los actores y sectores
involucrados, como también de aquellos factores que han influido en la política de
adaptación de Santa Fe. Además, tendrá un alcance analítico, con el fin de trascender
dicha descripción para intentar explicar y comprender el conjunto de hechos y
dimensiones complejas que hacen a la política objeto de estudio.
23
En cuanto a las técnicas de recolección de información se hace uso de la triangulación de
métodos, definida como la “utilización de diferentes fuentes y métodos de recolección”
(Hernández Sampieri, 2010, p.439). Respecto a los métodos se utilizan las entrevistas
semiestructuradas y el fichaje y análisis de documentos.

En esta línea, entre las fuentes primarias, las entrevistas semiestructuradas “se basan en
una guía de asuntos o preguntas y el entrevistador tiene la libertad de introducir
preguntas adicionales para precisar conceptos u obtener mayor información sobre los
temas deseados” (Hernández Sampieri, 2010, p. 418). Éstas serán realizadas tanto de
manera directa como virtual a especialistas en la temática y a funcionarios públicos con
roles claves en el periodo analizado. Para ello se realizó un listado de referentes de la
administración nacional y provincial que, a través de una serie de preguntas específicas y
generales, permite conocer prioridades políticas y factores de gran incidencia en la
política climática en general, y de adaptación en particular.

Por otra parte, en cuanto al fichaje y análisis de documentos, registros y materiales

grupales (Hernández Sampieri, 2010) se recurre a fuentes primarias y secundarias.
Respecto a las primarias, se seleccionan documentos oficiales como actas, declaraciones
y discursos de funcionarios del nivel municipal, provincial y nacional. En cuanto a los
materiales audiovisuales se usan diversas páginas web sobre el tema, como las de
distintas áreas de gobierno de Santa Fe y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible de la Nación. Además, se recurre a acuerdos y tratados firmados por
Argentina y a archivos públicos del gobierno nacional y provincial (planes, programas y
evaluaciones, la 3ra Comunicación Nacional de la República Argentina sobre cambio
climático, etc.). Asimismo, se utilizan documentos y materiales organizacionales como
reportes y documentación generada a nivel internacional por la CMNUCC, ONURRD
(Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres), el Comité de
Adaptación, documentos del FMMA (Fondo Mundial para el Medio Ambiente), del PNUD,
y publicaciones especializadas como las del IPCC.

En referencia a las fuentes secundarias, se utilizan manuales, libros, publicaciones

académicas y reportes científicos como los de la Universidad Nacional del Litoral,La Red
de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, entre otros.
Finalmente, se recurre a registros en medios de comunicación municipales, provinciales y
nacionales.

24
 3.2 Especificidad del caso

Teniendo todo lo antedicho en consideración, se hace referencia al caso de la provincia

de Santa Fe como una opción metodológica (Gundermann Kroll, 2004 en Piovani, Rausky
y Santos, 2010) es decir, no como un fin sino un medio para comprender, a través de su
caracterización y análisis, la política subnacional de adaptación climática dentro de un
esquema policéntrico de gobernanza en el tema. Es un estudio instrumental de caso, ya
que se describe y analiza a la provincia de Santa Fe ante “[..] una necesidad de
comprensión general, y consideraremos que podemos entender la cuestión mediante el
estudio de un caso particular.[..] La finalidad de este estudio de casos es comprender otra
cosa” (Stake, 1999, pp.16-17). En esta línea, se selecciona a Santa Fe ya que cuenta con
una importante trayectoria en el diseño e implementación de políticas públicas en materia
de adaptación al cambio climático y de gestión de riesgo de desastres.

En el presente trabajo se identifican tres variables independientes a partir de la hipótesis:

1) mayor relevancia política relativa de la mitigación sobre la adaptación en todos los
niveles de gobierno, 2) centralidad de la política climática nacional y 3) falta de diálogo
entre la adaptación y la gestión de riesgos pese al incremento de los impactos y
vulnerabilidades frente a la variabilidad climática. Por su parte, la política de adaptación
de la provincia de Santa Fe reactiva, atomizada, desvinculada del plano nacional y de la
GIR se asume como variable dependiente.

Para trabajar la primera variable independiente se investiga el abordaje de la adaptación

al cambio climático en los instrumentos internacionales, nacionales y subnacionales
respecto a aquellos de mitigación, la evolución de los arreglos institucionales de cambio
climático en el plano nacional, abordaje de la gestión de riesgos en los instrumentos
internacionales y evolución de los arreglos institucionales de la gestión de riesgos en el
plano nacional. Por otro lado, respecto a la segunda variable independiente, se aborda la
naturaleza de la relación entre Nación y la provincia de Santa Fe, utilizando como
indicadores la evolución de los arreglos institucionales de cambio climático en el plano
nacional que incorporan los actores subnacionales y no estatales; evolución de los
arreglos institucionales de cambio climático en el plano subnacional y el abordaje y
cantidad de instrumentos desarrollados a nivel nacional y subnacional respecto a la
adaptación. En cuanto a la tercera variable, sobre la falta de diálogo entre la adaptación y
la gestión de riesgos, como indicadores se usan el tipo y cantidad de instrumentos sobre
GIR del nivel nacional y subnacional; tipo y cantidad de instrumentos sobre adaptación
25
del nivel nacional y subnacional; grado y naturaleza de la vinculación entre GIR y
adaptación en los instrumentos relevados; y tipo de actores involucrados en los
instrumentos de GIR y adaptación del nivel nacional y subnacional.

Para la variable dependiente se toman los aspectos normativos, institucionales,

instrumentales y discursivos de la política pública, como también los tipos de actores y
sectores involucrados. Los indicadores que se usan son: cantidad y tipo de instrumentos
de política pública (programáticos desarrollados, económicos-financieros, normativos, de
mejora del conocimiento, de comunicación) desarrollados a nivel subnacional; naturaleza
de las instituciones/organismos especializados en GIR a nivel subnacional; naturaleza de
las instituciones/organismos especializados en cambio climático a nivel subnacional; tipo
y cantidad de sectores abordados por los instrumentos de política pública; tipo y cantidad
de actores involucrados en la política subnacional de adaptación al cambio climático y
cantidad de eventos extremos de inicio rápido y lento, en el período analizado a nivel
subnacional.

En cuanto al recorte temporal, éste se asocia a factores de origen doméstico como

también de origen internacional. La investigación comienza en el año 2001, cuando a
nivel internacional se intensifica el desarrollo y la definición de marcos para impulsar la
temática de adaptación en la CMNUCC, a partir de la adopción de los Acuerdos de
Marrakech. Y el periodo seleccionado culmina en el año 2020, cuando la provincia de
Santa Fe sanciona su Ley Marco de Acción Climática Provincial N° 14.019.

26
Tabla 2: Objetivos, variables e indicadores del trabajo de investigación

Fuente: elaboración propia.

27
 CAPÍTULO II

Emergencia de la adaptación al cambio climático

como línea de acción: análisis multidimensional

En este capítulo se realiza un análisis multidimensional, referido al nivel internacional,

nacional y subnacional acerca del posicionamiento de la adaptación como una de las
respuestas al desafío que plantea el cambio climático. Se describe, entonces, el marco
normativo, institucional y los principales lineamientos y políticas de adaptación a nivel
internacional y nacional sobre el tema. Finalmente, se identifica la apertura e
involucramiento de otros actores no gubernamentales en el proceso de construcción de la
política pública.

1. La adaptación en el contexto de la CMNUCC

En la CMNUCC firmada en el año 1992 se pueden encontrar elementos que refieren al

aspecto de la adaptación, como en su objetivo plasmado en el artículo 2 que hace alusión
a la adaptación natural de los ecosistemas, la seguridad en la producción de alimentos y
la sostenibilidad del desarrollo económico.

Asimismo, en el artículo 4 relativo a compromisos diferenciados, se establece en el

párrafo 1.e que todas las Partes deberán cooperar en los preparativos para la adaptación
a los impactos del cambio climático y desarrollar planes apropiados. También el párrafo 4
del mismo artículo establece que los países desarrollados (PD) y las demás Partes
desarrolladas que pertenecen al anexo II, ayudarán a los países en desarrollo (PED) y
aquellos especialmente vulnerables a enfrentar los costos que suponga dicha adaptación.

Finalmente, en el párrafo 8 se delinean las características de los países en condiciones

de vulnerabilidad, entre ellos los países insulares pequeños; los países con zonas
costeras bajas; aquellos con zonas áridas y semiáridas; con cobertura forestal y con
zonas expuestas al deterioro forestal; aquellos con zonas propensas a los desastres
naturales y expuestas a la sequía y la desertificación; los que presentan alta
contaminación atmosférica urbana; los que tienen ecosistemas frágiles, incluidos los
ecosistemas montañosos; los países cuyas economías están fuertemente vinculadas a la
explotación hidrocarburífera y los países sin litoral y de tránsito.
28
Sin embargo, más allá de estos precedentes en la Convención Marco, históricamente el
abordaje del cambio climático estuvo focalizado en el eje de mitigación. El énfasis en esta
línea de acción se vio materializado en la firma del Protocolo de Kyoto (PK) en el año
1997, que pretendió regular la reducción de las emisiones globales de manera rigurosa.
El PK partió de un enfoque top down ya que, para cumplir con dichos objetivos, algunos
países desarrollados fijaron compromisos de reducción que rigieron desde su entrada en
vigor en el año 2005 hasta el año 2012. No obstante, según Blanco Wells (2016) la falta
de compromiso de los grandes emisores, como Estados Unidos que no ratificó el PK,
significó un boicot a la estrategia de mitigación.

El reporte del Comité de Adaptación de la CMNUCC (2019) señala que los temas de
adaptación habían tenido una aproximación embrionaria a través de las Comunicaciones
Nacionales hacia fines de la década de los ‘90, con la observación de impactos y el
análisis de riesgos y vulnerabilidades. Asimismo, indica que la publicación del tercer
informe de evaluación del IPCC en el año 2001 dio cuenta de la insuficiencia de las
políticas de mitigación (CMNUCC-Comité de Adaptación, 2019). En este contexto, en el
año 2001 en la COP7 que tuvo sede en Marrakech, mientras se adoptaba el libro de
reglas para la implementación del Protocolo de Kyoto y los PD insistían en la necesidad
de que los PED abordaran también la reducción de emisiones (Bodansky, Brunnée &
Rajamani, 2017, p.109), la adaptación dio sus primeros pasos sólidos en el marco de la
CMNUCC.

Los Acuerdos de Marrakech crearon un paquete de acciones entre ellos, el Programa de

Trabajo para los Países Menos Adelantados (PT PMD) para brindar apoyo a los países
menos adelantados, que incluyó la elaboración de los Programas de Acción Nacionales
de Adaptación (PANAs), enfocados en identificar y comunicar acciones urgentes para la
adaptación en estos países; el establecimiento del Grupo de Expertos para los países
menos desarrollados; la creación del Fondo Especial de Cambio Climático bajo la
CMNUCC, y el Fondo de Adaptación bajo el PK, con la finalidad de financiar la
elaboración de los PANAs y el PT PMD.

El Programa de Trabajo de Nairobi creado en la COP12 de Nairobi (2006) tuvo un rol

central en la asistencia a los PED para mejorar su entendimiento y evaluación de los
impactos y vulnerabilidades frente al cambio climático. Otro hito se planteó en el “Plan de
Acción de Bali” (COP13, 2007) que supuso ubicar a la adaptación como uno de los cuatro
pilares del mismo, junto a la mitigación para PD y PED, el desarrollo y transferencia de

29
tecnología y el financiamiento. Este plan estuvo a cargo de un Grupo Ad Hoc para la
Cooperación a Largo Plazo en el marco de la Convención, y tuvo como objetivo guiar el
proceso para acordar un nuevo instrumento / “resultado consensuado” bajo la CMNUCC
en la COP15, sin éxito.

Cabe resaltar, también, la adopción del Marco de Adaptación de Cancún (MAC) en la

COP16 del año 2010, como parte de los denominados Acuerdos de Cancún, que planteó
que la adaptación debía ser tratada con la misma prioridad que la mitigación. En esta
línea, entre las disposiciones del MAC se encuentran el establecimiento de un proceso
para que las Partes que son países menos adelantados puedan formular y ejecutar
planes nacionales de adaptación (PNA) con base en las experiencias de los NAPAs;
el establecimiento de un Comité de Adaptación con el fin de promover la ejecución
coherente de medidas de adaptación reforzadas en el marco de la Convención; un
programa de trabajo a fin de examinar enfoques para hacer frente a las pérdidas y los
daños asociados a las repercusiones del cambio climático en los países en
desarrollo, y la creación del Fondo Verde para el Clima (FVC). Además, es importante
mencionar el avance dado con la creación del Mecanismo Internacional de Varsovia para
las pérdidas y daños asociados al cambio climático y su Comité Ejecutivo (COP19, 2013).

Como se puede observar, la CMNUCC sienta los precedentes que dieron pie al desarrollo
de instrumentos y marcos de trabajo sobre la adaptación a nivel internacional que han ido
progresando, logrando que de manera paulatina esta línea de trabajo adquiera una
agenda propia pero que aún no logra el equilibrio necesario respecto a la de mitigación.
Cabe resaltar que la búsqueda constante del balance entre mitigación y adaptación
representa una puja histórica entre países en desarrollo y países desarrollados. Podría
decirse que esto se debe a la diferencia en el uso de recursos naturales y de la
atmósfera, entendida como un bien público global, que ha llevado a un nivel de desarrollo
desigual y que continúa generando controversias en la búsqueda de consensos hacia
una acción climática mundial. Inclusive, esto se ve plasmado en al menos dos principios
de gran importancia que tiñen las negociaciones internacionales sobre el tema: el de
responsabilidades comunes pero diferenciadas y el de responsabilidad histórica, a partir
de éstos los PED buscan anclar sus compromisos sobre una noción de justicia climática.
En este aspecto cabe resaltar el rol de G77+China5 que, tal como apunta Bulmer, Doelle y

5
El Grupo de los 77 + China fue creado en 1964, es la mayor organización intergubernamental de
países en desarrollo de las Naciones Unidas, que proporciona los medios para que los países del
30
Klein (2017), más allá de las tensiones creadas por los cambios políticos y
socioeconómicos de algunos países del grupo (principalmente China, India y Brasil) este
grupo se mantuvo unido. Además, el G77+China conservó su fuerza en temas clave
como los medios de implementación (apoyo financiero, tecnológico y de desarrollo de
capacidades) para los PED, la paridad de la adaptación con la mitigación y la importancia
de considerar las circunstancias nacionales.

Asimismo, los autores mencionan que el incremento del número de grupos dentro de los
bloques tradicionales con sus respectivos intereses y reivindicaciones si bien hicieron
más complejas y difíciles las negociaciones, también posibilitaron la adopción de un
resultado unificador y universal. Y, en se sentido, Bulmer, Doelle y Klein (2017) señalan
por ejemplo la inclusión de REDD+6 elemento de vital importancia para la Coalición de
Naciones de la Selva Tropical; el objetivo relativo a 1.5 °C y las pérdidas y daños para la
Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS, por sus siglas en inglés) y los PMAs.
Otros elementos que se incorporaron gracias a esta diversidad fueron el enfoque de
derechos humanos, la transición justa, los pueblos indígenas y el género (Bulmer, Doelle
y Klein, 2017).

En esta línea, las Partes firmaron el Acuerdo de París (COP21, 2015) en el que la
adaptación se incluyó en su artículo 2 que, en su párrafo b), enuncia “Aumentar la
capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la
resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero,
de un modo que no comprometa la producción de alimentos” (Acuerdo de París, 2015, p.
2).

Además, el artículo 7 referido específicamente al tema, enuncia un objetivo global de

adaptación (OGA) con el fin de apuntalar la acción internacional en la materia, este
consiste en “aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la
vulnerabilidad al cambio climático con miras a contribuir al desarrollo sostenible y lograr
una respuesta de adaptación adecuada en el contexto del objetivo referente a la
temperatura que se menciona en el artículo 2.” (Acuerdo de París, 2015, p. 6) Asimismo,
este artículo refleja el enfoque policéntrico de la gobernanza climática, al mencionar en su

Sur articulen y promuevan sus intereses y mejoren su capacidad de negociación conjunta en el

marco de la CMNUCC.
6
Herramienta de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC) para reducir las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los
países en desarrollo.
31
párrafo 2 que las Partes reconocen que “la adaptación es un desafío mundial que
incumbe a todos, con dimensiones locales, subnacionales, nacionales, regionales e
internacionales [...]” (Acuerdo de París, 2015, p. 7)

Es menester hacer mención a otros elementos del artículo 7, como el 7.10, en cual se
establece que cada Parte debería presentar y actualizar una Comunicación de la
Adaptación (CA), la cual podrá incluir prioridades, necesidades de implementación y
apoyo, planes y medidas vinculadas al tema. También especifica en el artículo 7.11 que
dicha comunicación puede ser presentada a través de diversos vehículos, ya sea de
manera independiente o bien como parte de otros documentos tales como las
comunicaciones nacionales (CN), los planes nacionales de adaptación (PNA) o las
contribuciones nacionalmente determinadas (CND).

Asimismo, menciona en el 7.9b la importancia de la planificación y ejecución de la

adaptación, citando a los Planes Nacionales de Adaptación que fueron establecidos por
el MAC. Además, establece un vínculo con el Balance Mundial creado en el artículo 14,
mecanismo creado para evaluar el progreso de la implementación y ambición de los
resultados del Acuerdo de París. En este punto cabe enfatizar que, a través de dicho
Balance, se apunta a evaluar la idoneidad y eficacia de la adaptación, como también
examinar los progresos del OGA. Finalmente, se puede mencionar otro elemento de
importancia fuera del artículo 7, el número 13, que establece el Marco Reforzado de
Transparencia. En dicho contexto, deberán presentarse Reportes Bienales de
Transparencia en los cuales se prevé brindar información sobre el trabajo realizado en
materia de adaptación.

Como se puede observar, luego de casi treinta años de la firma de la CMNUCC, los
avances han sido notorios, sin embargo, cabe hacer mención a los desafíos que se
plantean actualmente en la comunidad climática internacional. En primera instancia y, en
términos generales, sigue siendo evidente la necesidad de asegurar que, la narrativa en
torno a la ambición climática, incluya tanto la adaptación como la mitigación, y al mismo
tiempo, elevar el perfil político de la primera.

En una segunda instancia, el OGA se entiende como una piedra angular del trabajo en
materia de adaptación bajo el AP, por lo cual su conceptualización reviste de gran
importancia en la medida que “influirá en gran medida sobre el tipo de acción de
adaptación al que se dará prioridad, es decir, qué acción percibirá la comunidad

32
internacional como la más necesaria” (Beauchamp, da Silva Bernardo y Bueno, 2021, p.
1). Sin embargo, esta tarea reviste de gran complejidad tanto técnica (desde un punto de
vista conceptual y metodológico) como política, en esta línea el Comité de Adaptación
(2021) apunta cuatro tipos de desafíos, a saber: i) desafíos metodológicos, con ello se
refiere la dificultad de agregar datos provenientes de diversas escalas y contextos, los
cambios constantes que son propios de los sistemas sociales, económicos, productivos y
ecosistémicos y que se entrelazan con un clima cambiante, etc.; ii) desafíos empíricos, en
el sentido de que la disponibilidad y calidad de la información no es homogénea entre las
Partes; iii) desafíos conceptuales, esto es, consenso respecto a lo que se considera
adaptación; y iv) desafíos políticos, en torno a los puntos de encuentro y desencuentro
sobre la medición en el marco de la CMNUCC.

En esta línea, Beauchamp et al. (2021) resaltan tres prioridades claves para poder
avanzar el trabajo en el OGA. Por un lado, contar con una definición conceptual de lo que
significa “adaptación colectiva”, ya que no hay un entendimiento universal respecto al
entendimiento conceptual de la adaptación, ni sobre lo que debe medirse ni la escala
para evaluar dicho progreso. Por otra parte, avanzar hacia marcos y metodologías
flexibles, contextuales, comparables y justos, aquí hay visiones encontradas respecto a
cómo realizar estas mediciones, considerando que ningún proceso de adaptación es
estándar entre y dentro de un mismo país, y que existen distintas capacidades para poder
abordarlo y reportar sus avances. En esa misma línea, algunos Estados abogan por el
desarrollo de métricas e indicadores que faciliten la evaluación del proceso, mientras que
otros expresan que dicho enfoque no podrá capturar de forma adecuada la variedad y
amplitud de la adaptación en los países. En tercer lugar, financiar capacidades e
incrementar los esfuerzos en la escala en la que se desarrolla el proceso de adaptación,
evitando generar brechas entre el nivel local, nacional e internacional y promoviendo la
acción colectiva.

En una tercera instancia, se identifica otro desafío respecto a lo establecido en el párrafo

12 del artículo 7 del Acuerdo de París, que establece la elaboración de un registro
mantenido por la Secretaría de la CMNUCC, para hacer públicas las Comunicaciones de
Adaptación que las Partes hayan enviado a la Convención. Las modalidades y
procedimientos para su operacionalización y uso aún no han sido finalizadas, debido a las
visiones divergentes que tienen las Partes sobre la implementación del registro. Algunas
de las propuestas planteadas giran en torno a si efectivamente debe crearse un nuevo

33
registro, si puede designarse uno preexistente, si las CAs y las CND deben mantenerse
en registros separados, si se puede establecer un sitio web con varios hipervínculos entre
los cuales se pueden encontrar las CAs, o bien que no haya un registro designado y que
cada Parte pueda elegir algún sitio mantenido por la Secretaría y publicar su CA. Cada
una de estas opciones tiene implicancias en la división/disputa entre mitigación y
adaptación como componentes de las CND, lo que genera preocupaciones de distinta
índole política y como dilemas del polizón: ¿qué sucede con aquellos países cuyo
componente de mitigación es en gran parte adaptación con co-beneficios de mitigación?
¿Qué se busca visibilizar con las CAs? ¿es la adaptación? ¿Son las necesidades y
prioridades de los PED?, etc. El desafío se encuentra en lograr un consenso respecto a
una modalidad que asegure la independencia y visibilidad de las CAs, de manera tal que
aporte a su fortalecimiento en tanto herramienta valiosa y de referencia, para darle a la
agenda de adaptación la visibilidad que requiere, como así también a los esfuerzos,
necesidades y prioridades que identificaron los Estados en dicho instrumento.

Finalmente y en una cuarta instancia, en lo que respecta al financiamiento de la agenda,

aún se observa la necesidad de equilibrar los recursos en relación a los destinados a la
mitigación. Muchas Partes sostienen la necesidad de mejorar no sólo la cantidad, sino
también la calidad, accesibilidad, predictibilidad y efectividad del mismo. También resulta
importante hacer mención a los mecanismos de mercado y no mercado que son
establecidos en el artículo 6 del AP, ya que si son bien regulados y operacionalizados,
revisten de un gran potencial para el cumplimiento de las CND de manera costo-efectiva.

De manera sintética, el artículo 6.2 relativo a “enfoques cooperativos” permitiría vincular

sistemas de comercio de emisiones entre Estados, para comercializar resultados de
mitigación transferidos internacionalmente (Internationally transferred mitigation outcomes
-ITMOs-, por sus siglas en inglés). Por su parte, el artículo 6.4 establece el “Mecanismo
de Desarrollo Sostenible”, que es muy similar al Mecanismo de Desarrollo Limpio del PK,
en la medida que permite comprar emisiones reducidas por proyectos implementados en
otros países. Dicho mecanismo será coordinado por la Conferencia de las Partes en
calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París (CMA, por sus siglas en inglés) y
habilita la participación del sector privado. Finalmente, el artículo 6.8 si bien aún precisa
de mayores definiciones, queda claro que no implicaría ningún tipo de comercialización y,
por ejemplo, se orientaría a la aplicación de instrumentos como tasas que desalienten las

34
emisiones o precios al carbono, etc. (Kizzier, Levin & Rambharos, 2019; Kosolapova,
2021).

La discusión es compleja y extensa, aunque una de las cuestiones más importantes

refieren a los riesgos que entraña el uso de este tipo de mecanismos, incluso bajo la
experiencia de lo sucedido con el PK y la Enmienda de Doha. Algunos de ellos refieren al
doble conteo de las emisiones comercializadas, y la necesidad de realizar los “ajustes
correspondientes” que aseguren que éstas sólo sean asignadas a la Parte que la compró
o aquella que la vendió. Por otra parte, la adicionalidad de la reducción de emisiones,
esto es, el asegurar que efectivamente se realice un disminución a la que se hubiera
dado en ausencia del mecanismo. Adicionalmente, el riesgo de boicotear el progreso y la
ambición que la comunidad internacional debe movilizar en este momento crítico para la
acción climática, al abarcar una mayor cantidad de GEI y sectores, que resulten en una
reducción drástica de emisiones. Estas últimas dos cuestiones se relacionan con lo que
se ha denominado “mitigación general de las emisiones globales” (Overall Mitigation of
Global Emissions - OMGE-, por sus siglas en inglés), es decir que estos mecanismos
deben constituirse como herramientas de reducción y no de mera compensación, con el
traspaso de emisiones de una Parte o actor a otra. Sin embargo, tampoco queda claro si
un OMGE debe ser aplicado sólo al artículo 6.2 o también al 6.4.

Como se puede observar, el presente análisis sobre el tema no es exhaustivo, de hecho

no se profundizó en la cuestión de las salvaguardas ni de derechos humanos, como
tampoco en la transferencia de las unidades de carbono surgidas de los mecanismos del
PK al AP. Sin embargo, a los fines de esta investigación, es fundamental establecer un
marco general y vincular dichas discusiones con la adaptación. Esto es así ya que, las
actuales negociaciones se orientan a garantizar que los ingresos derivados de la
implementación de los mecanismos del artículo 6, sean invertidos en la implementación
de acciones de adaptación. En esta línea, aún queda abierta la discusión sobre lo que se
conoce como “share of proceeds” o “parte de los ingresos” del artículo 6 relativo a
mercados y su vínculo con el Fondo de Adaptación. Esto refiere al impuesto o porcentaje
de recursos obtenidos del funcionamiento de los mecanismos establecidos bajo el AP que
eran destinados al Fondo. Además,supone definir si será aplicado únicamente al artículo
6.4, tal como explicita el AP, o si también aplicará para el 6.2.

35
 1.1 Argentina en el contexto de la CMNUCC

Ahora bien, luego de plasmar los avances internacionales en materia de adaptación en el

marco de la Convención, resulta interesante adentrarse en la recepción nacional de la
temática. En este sentido, a continuación se observa el rol y la posición que tuvo
Argentina en las dos Conferencias de las Partes que se llevaron a cabo en el país, y en
las cuales pueden observarse posicionamientos nacionales muy diferentes. Por un lado,
en la COP4 celebrada en Buenos Aires en 1998, el entonces presidente de la Nación
Carlos Saúl Menem anunció que el país definiría una meta de reducción de emisiones, en
concordancia con el principio de RCPD que sería presentada en la COP5.

Resulta interesante destacar la decisión que tomó el país en esa época, la de presentar
compromisos voluntarios de reducción de emisiones para el período 2008–20127. Esto
debe ser interpretado a la luz de los acontecimientos del contexto internacional: por un
lado, el precedente que sentó la CMNUCC al establecer dos tipos de anexos, A y B,
ambos agrupando a países desarrollados con la obligación de adoptar medidas y políticas
de mitigación, a lo cual se le sumó la obligación de proveer financiamiento de las Partes
del anexo B. Por otra parte, la firma del PK en el año 1997 estableció un compromiso de
reducción de emisiones, únicamente para los PD listados en el Anexo I de dicho
instrumento.

Teniendo esto en consideración, y a pesar de que Argentina no se encuentra dentro de

ninguno de estos anexos, la 1CN dejó en claro que la adopción de una meta de reducción
de emisiones representaba la impronta de una política de Estado que es muy diferente a
la de los PED de la época. El país adoptó una postura proactiva en cuanto a mitigación,
sin resignar lo que denominó en la 1CN revisada como “desarrollo socioeconómico
sustentable basado en un crecimiento económico limpio”; de búsqueda de consenso en la
CMNUCC entre PED y PD y de “la creación de una nueva vía dentro de la Convención,
que permita a los países que deseen adoptar este tipo de compromisos acceder a todos
los mecanismos del Protocolo de Kyoto” (Revisión de la Primera Comunicación del
Gobierno de la República Argentina, 1999, p. 60). También es importante destacar lo
mencionado por Bueno (2017) sobre la posición climática de los años ‘90, “absolutamente

7
Mismo periodo para los países del Anexo B.
36
marcada por la lógica de la política exterior argentina en esta época, es decir, el
alineamiento con la potencia hegemónica, los Estados Unidos” (Bueno, 2012, p. 143).

En la COP4 se aprobó el Plan de Acción de Buenos Aires (Decisión 1/CP.4), el cual

hizo alusión a los mecanismos financieros (principalmente el FMMA); al desarrollo y
transferencia de tecnología y a completar las reglas para operacionalizar el PK, que
incluyó los detalles sobre el alcance y funcionamiento de los mecanismos de flexibilidad.
Puntualmente respecto a adaptación, se resalta la decisión 5/CP.4 de este plan, que hizo
alusión a la aplicación de los párrafos 8 y 9 del artículo 4 de la CMNUCC8 y el párrafo 3
del artículo 2 y el párrafo 14 del artículo 3 del PK9 que, en síntesis, referían al
cumplimiento de los compromisos por parte de los PD para con los PED y los PMA para
lidiar con los impactos del cambio climático. Asimismo, en este evento Estados Unidos
firmó el PK y se vieron discusiones entre PD y PED respecto al compromiso de estos
últimos.

Por otra parte, en la COP 10 del año 2004, en el discurso del entonces presidente de la
Nación, Néstor Kirchner, puede observarse una moderación del compromiso de
mitigación que caracterizó al país hasta el momento. Aquí pueden subrayarse dos
factores que podrían explicar dicha posición, uno internacional y otro de índole doméstica.
Como factor internacional la COP7 de 2001 en Marrakech sentó bases importantes que
comenzaron a posicionar a los temas de adaptación en la arena internacional, con el
paquete de acciones bajo Programa de Trabajo para los PMA desarrollado anteriormente.
Y, desde el punto de vista doméstico, destacan los coletazos de la crisis política, social,
económica e institucional del año 2001, en gran parte vinculada al declive de la Ley de
Convertibilidad la cual fue sostenida hacia su final con endeudamiento externo. En este
marco, el ex presidente mencionó de forma reiterada la necesidad de incorporar
mecanismos que permitieran compartir de manera equitativa las cargas resultantes de los
esfuerzos de mitigación y de adaptación. Además, realizó una fuerte vinculación y énfasis
en la presión generada en los PED por la deuda externa y los acreedores financieros; en
ese sentido, reclamó el cumplimiento de los compromisos de los PD para con el PK.

8
Abordan los compromisos de los PD hacia los PED y los PMA a la hora de atender las
necesidades y preocupaciones de éstos últimos respecto a los efectos del cambio climático,
incluyendo medidas de financiación, los seguros y transferencia de tecnología.
9
Relativa a la implementación de medidas y cumplimiento de compromisos por las Partes del
Anexo I, de manera tal que reduzcan al mínimo los efectos adversos al cambio climático, comercio
internacional, repercusiones sociales, ambientales y económicas, para otras Partes,
especialmente las Partes que son países en desarrollo y en particular las mencionadas en los
párrafos 8 y 9 del artículo 4 de la Convención.
37
Esto también es ilustrado por Bueno y Vázquez (2017), al referirse al cambio en la forma
de entender la dinámica del sistema internacional y su reflejo en la política exterior en el
periodo que analizan en su trabajo (2003 - 2015): “Dicha política asumió un tono
crecientemente contestatario con relación a Estados Unidos y a Europa, y cada vez más
cercana a otros actores como China o India, en una mirada benévola de la cooperación
Sur-Sur” (Bueno y Vázquez, 2017, p. 80).

De manera sintética, la COP10 recibió la ratificación del PK por parte de la Federación

Rusa, continuó con las discusiones sobre el periodo post PK en 2012 y entre otras cosas,
se destaca a los fines de esta investigación la adopción del Programa de Trabajo de
Buenos Aires sobre Adaptación y Medidas de Respuesta. Dicho programa
comprendió decisiones sobre los efectos adversos del cambio climático, los impactos de
la implementación de medidas de respuesta y la creación de un programa de trabajo de
cinco años sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación para sus órganos subsidiarios. A
nivel nacional, según Nazareno Castillo, el desarrollo de la COP10 en Argentina: “hizo
que el tema tomara mayor trascendencia, sirvió para realzar el nivel del tema. Se habían
contratado pasantes de universidades para trabajar en la COP 10 y muchos de ellos
luego quedaron trabajando en Nación” (N. Castillo, comunicación personal, 17 de marzo
de 2020).

2. Abordaje nacional de la adaptación

En base a lo mencionado, en el siguiente apartado se analizan los instrumentos de

política pública y la gobernanza policéntrica, que permiten comprender el abordaje de la
adaptación al cambio climático en Argentina. En este marco, la sección parte del análisis
de los instrumentos institucionales y normativos y de la gobernanza; y en el siguiente
capítulo, se presenta un análisis complementario de los mismos elementos para la GIR,
entendiendo la relación sinérgica entre ambos enfoques. Posteriormente, en este
capítulo se ahonda en los instrumentos programáticos, financieros, de mejora del
conocimiento y de comunicación tanto para la adaptación y como la GIR. La decisión se
fundamenta en la dificultad práctica de realizar una distinción clara entre políticas de
adaptación, GIR y de desarrollo como enuncian McGray, Hammill y Bradley (2007), como
se mencionó en un principio.

38
 2.1 Instrumentos de políticas públicas y gobernanza: adaptación al
cambio climático

En base a lo expuesto hasta el momento, queda claro que la agenda climática argentina
estuvo históricamente enfocada en acciones de mitigación lo cual es, en parte, reflejo del
tratamiento del tema a nivel internacional. Sin embargo, aún con la progresiva madurez y
paulatina permeabilidad del tema en el ámbito político, la adaptación sigue siendo una
línea de trabajo subdesarrollada, en comparación con la línea de mitigación. Incluso, si se
considera que el país representa sólo el 0,7% del total de las emisiones globales (UNEP,
2016 en CND, 2016, p.4) y que Argentina es un país en desarrollo con importantes
desafíos para abordar sus vulnerabilidades, que siguen incrementándose en un contexto
de cambio climático.

En este sentido, y tomando en consideración el escenario internacional descrito, este

apartado presenta algunos avances de la agenda nacional de cambio climático, siendo
fundamental exponer el abordaje de los riesgos e impactos producto del cambio climático
en el país. Además, es menester reconocer la importancia de la territorialidad en dicho
abordaje, y del rol que tienen las unidades de gestión más cercanas a las comunidades.
Esto se alinea con lo planteado por Cole (2011), respecto a que ningún régimen global o
internacional (definido como un conjunto de instituciones u organizaciones) puede ser
exitoso sin el apoyo del Estado nacional o de unidades subnacionales, desde la
implementación de la legislación hasta el desarrollo de actividades de ejecución y
monitoreo10.

2.1.1 Institucionalidad climática11

Como se expresó en la sección precedente, el surgimiento de la cuestión del cambio
climático como tema político tiene una raigambre internacional, que con el paso del
tiempo comienza a tener su correlato en la política doméstica. Esto es afirmado por
Bueno y Vázquez (2017) respecto a que “la inserción y el desarrollo del tópico en la
agenda política han sido promovidos más por actores externos que internos” (Bueno y
Vázquez, 2017, p. 77). Según da cuenta Bueno (2012) “la cuestión climática alcanzó un
espacio, aunque marginal, en la agenda política argentina hacia la década del noventa,

10
Traducido del inglés por la autora.
11
En el anexo se podrá encontrar una línea de tiempo que resume el desarrollo institucional sobre
cambio climático, junto a los principales hitos para el país en la materia.
39
fundamentalmente como producto de la Cumbre de la Tierra y en las vísperas de su
celebración” (Bueno, 2012, p. 142).

También cabe hacer mención a lo señalado por Bueno (2012) acerca del nombramiento
del embajador Raúl Estrada Oyuela como Subdirector General de Organismos
Internacionales de la Cancillería, ya que será quien guíe el desarrollo del tema en el país,
abordando las cuestiones ambientales en diversos espacios multilaterales a nivel
internacional. En ese sentido, durante la década de los ‘90 Argentina tuvo un rol
destacado en las negociaciones internacionales, lideradas por el embajador Estrada
Oyuela que “en 1995 fue presidente del Grupo Especial del Mandato de Berlín, lo que
implicó que se volviera uno de los principales negociadores del Protocolo de Kyoto
(Bueno, 2012, p. 143). El rol del embajador Estrada Oyuela también es destacado por
Nazareno Castillo, quien fue director de Cambio Climático en la entonces Secretaría de
Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) durante el periodo 2007 - 2014: “me parece
que la política dependía más de personas que de instituciones, siempre fue así. Antes,
cuando estaba el embajador Estrada Oyuela, la posición argentina era la del embajador.
No era producto de una posición consensuada con todos los ministerios, tenía un poder y
fuerza como política que imponía” (N. Castillo, comunicación personal, 17 de marzo de
2020).

En esta línea y de acuerdo a la información recabada, se entiende que la naturaleza de la

institucionalidad en la década del ‘90 era incipiente y concentrada en dar respuesta a las
obligaciones internacionales que comenzaban a emerger. Asimismo, como se expresó
anteriormente, los elementos de adaptación no estaban presentes y el contexto nacional
de incertidumbre y crisis hacia el final de los ‘90 e inicio del nuevo milenio, tuvo un efecto
derrame en lo institucional, generando cambios constantes y poca estabilidad.

Los avances en términos institucionales se observan en la creación de la Oficina

Argentina de Implementación Conjunta (OAIC) en 1998, bajo el ámbito de la
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, para la aplicación de la Ley
N° 24.295 que aprobó la CMNUCC. Dicha institución fue renombrada como Oficina
Argentina para el Mecanismo para el Desarrollo Limpio (OAMDL) mediante el
Decreto 822/98 del año 2001, ante la evaluación del Consejo Ejecutivo de contar con un
organismo que estuviese acorde al nuevo marco normativo generado por la aprobación
legislativa del PK, que había ocurrido el 13 de julio de 2001. Según da cuenta uno de los
entrevistados, “[...] en esos años, toda la temática del cambio climático estaba muy
40
concentrada en el Mecanismo de Desarrollo Limpio, osea de adaptación ni se hablaba,
eso vino mucho después” (N. Castillo, comunicación personal, 17 de marzo de 2020).
Además, el Poder Ejecutivo Nacional creó una Comisión Nacional para la elaboración
y propuesta de la meta de reducción de emisiones12, como parte del proceso de
revisión de la 1CN, bajo la Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental, dentro de la
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.

Por otra parte, en este periodo puede observarse que la Secretaría a cargo de esta
política climática incipiente cambió de denominación y de ubicación en variadas
ocasiones en los primeros años del 2000. La SAyDS fue renombrada como Secretaría de
Desarrollo Sustentable y Política Ambiental, situándose bajo el Ministerio de Desarrollo
Social y Medio Ambiente. Resulta interesante mencionar lo expresado por H. Carlino en
una entrevista personal, al referirse a una Secretaría debilitada por la mala calidad de la
gestión y uso cuestionable de los recursos por parte de la ministra María Julia Alzogaray;
a lo cual se le sumó el contexto de crisis de la época:

[..]En ese contexto cambiaron muchas veces los secretarios y subsecretarios que
tenían responsabilidad sobre cambio climático, y había más preocupación por cuál iba a
ser la situación del día siguiente, finalmente la cuestión terminó en default [..] entonces
era muy difícil hablar de cambio climático. Me acuerdo de haber tenido alguna entrevista
con el secretario o subsecretarios y yo les hablaba del 2020, un proceso de décadas, y
me miraban como si estuvieran ligeramente demente. Fue una experiencia enriquecedora
y muy valiosa en el plano de la comprensión de las dificultades para hacer política
climática en Argentina, pero en el plano de los resultados, bastante infructuosa. (H.
Carlino, comunicación personal, 27 de marzo de 2020)

Resulta importante mencionar que, en un comienzo, el Estado nacional fue el actor

preponderante en la agenda de cambio climático, dentro del cual se desarrolló una lógica
de relacionamiento compleja y variante entre la Cancillería y la autoridad de ambiente,
que tuvo estructuras que fueron cambiando también en el tiempo. Asimismo, cabe
destacar que, a partir del año 2007, cuando la concentración del tema en la Cancillería se
diluyó con la disolución del grupo de trabajo de Estrada Oyuela, ésta pasó a la SAyDS
(Bueno, 2012). Sin embargo, las estructuras institucionales a nivel nacional también
fueron haciendo partícipes a otros actores, distintos a las áreas del gobierno nacional que
se articulaban para generar acciones en materia de cambio climático.
12
Año 1999, mediante el decreto Nº 377/99.
41
En esta época de turbulencia sociopolítica y económica del país, en términos
institucionales se dieron avances importantes con la creación de la Unidad de Cambio
Climático en el año 2003, mediante la resolución Nº 56/2003 del Ministerio de Desarrollo
Social. La Unidad se creó ante la necesidad de contar con un área específica abocada al
logro de los objetivos de la CMNUCC y, según esta resolución, para “la consolidación en
el ámbito nacional de un soporte institucional y técnico adecuado para promover estas
acciones”. Es menester mencionar, que dicha Unidad asistía técnica y
administrativamente a la OAMDL y el alcance de sus funciones estaban limitadas a la
mitigación.

Posteriormente, esta Unidad fue reemplazada por una Dirección de Cambio Climático13
que estuvo ubicada bajo la Dirección Nacional de Gestión del Desarrollo Sustentable, la
cual a su vez se encontraba dentro de una Subsecretaría de Promoción del Desarrollo
Sustentable de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Las
actividades de esta institución eran las de asesorar al Director Nacional de Gestión del
Desarrollo Sustentable en todos aquellos aspectos relacionados con la implementación
de la Ley Nº 24.295. Nuevamente, el instrumento deja ver que las funciones de esta
Dirección estuvieron principalmente enfocadas en el eje de mitigación y en dar
cumplimiento a la ley que recepta la CMNUCC.

Hacia el año 2015 la entonces Secretaría de Ambiente y Cambio Climático ascendió su

rango a Ministerio, creándose una Secretaría, Subsecretaría y Dirección Nacional con
competencia específica en la materia (CND, 2016, p. 10). Cabe mencionar también que,
en el mismo año, según menciona la CND (2016), se creó una Dirección de Adaptación,
con el fin de abordar las necesidades de adaptación identificadas en la CND revisada;
actualmente, esta tiene el rango de Coordinación de Adaptación.

2.1.2 Gobernanza
Tal como menciona Cole (2011), la gobernanza no está limitada al Estado, sino que es un
continuum de soluciones que provienen de él como de otras que no lo involucran. En este
sentido, resulta fundamental mencionar que en la década del ‘90 las unidades
subnacionales del país comenzaron a pensar de qué manera abordar las cuestiones
ambientales de forma coordinada. Esto, en palabras de Rodríguez Salas (2010), las llevó
a plantear un “federalismo de concertación” que quedó plasmado en la creación del

13
Año 2007 mediante la resolución Nº 58/2007.
42
Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), con la firma del Acta Constitutiva y
luego del Pacto Federal, en 1990.

De esta manera, la reforma constitucional del año ‘94 formalizó un proceso que se venía
gestado en torno a las competencias de los gobiernos subnacionales respecto al tema
ambiental. Así, se afirma que dichas competencias siguen siendo convergentes con las
nacionales, aunque cambia su contenido: las provincias complementan los presupuestos
mínimos establecidos por la Nación, manteniéndose el dominio originario sobre los
recursos naturales presentes en sus territorios (acorde a los artículos N° 121 y 124 de la
Constitución Nacional). Cabe resaltar que, luego de casi 8 años, la sanción de la Ley
General del Ambiente 25.675 ratifica el Sistema Federal Ambiental en sus artículos N° 23
y 25.

Lo anterior da cuenta del rol central de los gobiernos subnacionales en un sistema de

gobierno federal a la hora de abordar los temas ambientales, y de cambio climático en
particular, conformando un engranaje más de la gobernanza climática. El espacio de
articulación interjurisdiccional representado en el COFEMA institucionaliza dicho rol en el
proceso de construcción de la política climática del país, no obstante, éste ha sido
desempeñado de manera desigual según cada provincia, y quizás de forma desarticulada
con el Estado nacional, pero con la potencialidad que hace a la esencia de este Consejo:
la de desarrollar una política climática federal efectiva, acorde a la realidad de cada
territorio. Antecedentes específicos sobre el tema se citan en la resolución N°30 del 2014,
donde las provincias expresan su preocupación por el cambio climático y algunas
posturas que tomaron en el pasado, como la “Resolución N° 16/98 sobre la IV Reunión
de la COP de la Convención sobre Cambio Climático; Resolución 31/00 que promueve la
creación de Oficinas Provinciales de Enlace en Cambio Climático y la Resolución 79/03
sobre la creación de la Comisión Asesora Permanente sobre Producción Limpia.
(COFEMA, 2014, p. 1)

Ahora bien, más allá de la pertinencia de la institucionalidad creada por la normativa para
el tratamiento local de la adaptación, es menester hacer un análisis crítico de las
características de la gobernanza, no sólo respecto a la inclusión de los gobiernos
subnacionales en estos espacios “participativos”sino también al rol asignado. Retomando
a Cole (2011), cuando se hace mención a la gobernanza climática no se hace referencia
únicamente a niveles de participación múltiples, sino también a que éstos tengan ciertos
niveles de independencia e interdependencia entre sí, resultando clave determinar grados
43
de responsabilidad y autoridad apropiados entre ellas. En este aspecto, la investigación
arroja que, desde los inicios del tratamiento del tema, la independencia e
interdependencia entre el nivel nacional y subnacional ha estado en constante tensión.

Esto se puede observar en términos institucionales, como en el caso de la OAIC, que

previó la participación interministerial en un Comité Ejecutivo y, por otra parte, de
delegados de ONGs y académicos de universidades públicas y privadas que trabajaban
temas vinculados a la CMNUCC en un Comité Asesor, diseño que deja entrever la
ausencia de los gobiernos subnacionales y del sector privado. Por otra parte, se identificó
el Comité Asesor creado en 1999 por la Comisión Nacional que revisó la 1CN y en la
que, prima facie, los gobiernos subnacionales no tuvieron un rol distintivo por su
condición, sino más bien de asesoría y a un nivel de paridad con otros actores. De hecho,
la apertura hacia otros actores fue limitada al sector privado y los organismos públicos
competentes (representados por funcionarios de rango no inferior a director), notándose
la ausencia de la academia, gobiernos subnacionales y de la sociedad civil.

Respecto a la gobernanza de los primeros años del 2000, se destaca la creación de la

Comisión Nacional Asesora sobre Cambio Climático (CNACC) en el 2003, en la cual
los gobiernos subnacionales tuvieron nuevamente un rol más bien de asesoría y a un
nivel de paridad con otros actores. Posteriormente, se puede mencionar a la Comisión
de Enlace con la Sociedad Civil establecida en 2004, que funcionó en el marco de la
Unidad de Cambio Climático, creada principalmente en miras a facilitar la participación de
este sector en la COP10 que hospedó Argentina. Cinco años más adelante, se creó el
Comité Gubernamental de Cambio Climático para la articulación interinstitucional del
diseño de la Estrategia Nacional en Cambio Climático y se conformó por una diversidad
de representantes de organismos del Estado y otros descentralizados14 (Dirección de
14
Dirección Gral. de Asuntos Ambientales (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto); Secretaría de Transporte; (Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios); Secretaría de Energía (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios); Subsecretaría de Recursos Hídricos (Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios); Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. (Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios); Ministerio de Educación; Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social; Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca); Secretaría de Planeamiento y Políticas en Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva); Secretaría de
Industria y Comercio (Ministerio de Industria ); Consejo Federal de Medio Ambiente; Consejo
Hídrico Federal; Secretaría de Política Económica (Ministerio de Economía); Comisión Nacional de
Actividades Espaciales; Comisión Nacional de Energía Atómica; Servicio Meteorológico Nacional;
Instituto Nacional del Agua; Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria; Instituto Nacional de
Tecnología Industrial; Administración de Parques Nacionales; Ministerio de Desarrollo Social;
Dirección Nacional de Protección Civil (Ministerio del Interior).
44
Cambio Climático, 2011, p. 1). El COFEMA tuvo participación en dicho Comité, pero no se
encontró información respecto al tipo de participación. Esta ausencia de información es
clave, ya que más allá de la formalidad que imprime la creación de las instituciones
mencionadas y de la participación estipulada para los gobiernos subnacionales, ello no se
traduce necesariamente en una participación sustantiva o un funcionamiento sinérgico de
la gobernanza policéntrica, en términos de la distribución de responsabilidades para la
acción climática.

Los espacios mencionados anteriormente, fueron impulsados por el gobierno nacional,

pero resulta interesante destacar otro iniciado por las provincias con la Coordinación
Federal de Cambio Climático en el marco del COFEMA, bajo la resolución N° 30 del
año 2014. La función de dicha Coordinación fue la de elaborar un documento para
establecer las bases conceptuales; un diagnóstico sobre acciones y proyectos que
contemplarían diferentes aspectos del tema y, en base a éste, se elaboraría un
diagnóstico regional a los que se sumarían talleres provinciales y uno de alcance federal.

Cabe hacer mención, también, a la firma del Acuerdo Federal de Cambio Climático en
noviembre del 2016, como un antecedente de vinculación más que de participación en sí.
A través de este Acuerdo, los ministros y secretarios de ambiente de las provincias
brindaron su apoyo al trabajo realizado por el gobierno nacional. Seguidamente, en el
2017 la resolución N° 342 creó distintas comisiones, entre ellas la Comisión de Cambio
Climático, que contaría con un coordinador, un secretario, representantes de las
provincias que desearan participar y un representante del gobierno nacional, con el fin de
articular desde lo local la política de cambio climático.

Desde los años ‘90 hasta este periodo, se puede señalar que no hubo continuidad en los
espacios de articulación entre el gobierno nacional y subnacional para la discusión de la
política climática, lo cual en parte intenta ser subsanado con el decreto 891/16, que en
2016 crea el Gabinete Nacional de Cambio Climático (GNCC). El GNCC estableció una
dinámica de trabajo con diversos niveles de gobierno, actores y sectores, que fue
superadora si se lo compara con los antecedentes mencionados. Además, institucionaliza
y distingue el rol y la participación de los gobiernos subnacionales en lo que respecta al
cambio climático, a través de la mesa de articulación provincial.

45
Sin embargo, surge nuevamente la cuestión de la efectividad del involucramiento de los
gobiernos subnacionales en la política climática del país y de la articulación dinámica con
el plano nacional. Retomando lo mencionado por Cole (2011) en relación al concepto de
gobernanza climática, se puede observar que la creación de niveles de participación
múltiples no garantiza una buena gobernanza. El autor menciona a los niveles de
independencia e interdependencia y a los grados de responsabilidad y autoridad
apropiados entre los niveles, como elementos de importancia para la operacionalización
efectiva de dicha gobernanza. La ausencia o el mal funcionamiento de estos elementos
genera fallas en la articulación y el abordaje múltiple del asunto que se desea gestionar,
en este caso, el cambio climático.

En este marco, más allá de la formalización de la gobernanza a través del GNCC, esto no
aseguró la participación virtuosa de las unidades subnacionales, cuestión que se refleja
en la resolución N° 9/2017 del COFEMA, la cual dio cuenta de ciertas diferencias con el
gobierno nacional y que sacó a la luz uno de los desafíos que se presentan en la
gobernanza climática policéntrica y en la articulación de la política climática subnacional y
nacional en Argentina. Mediante este documento, los representantes provinciales
manifestaron su preocupación por la aplicación de programas, proyectos o planes sobre
cambio climático en sus territorios sin información o comunicación previa a las
autoridades ambientales locales. Además, mencionaron su inquietud respecto a la fuente
y validación de los datos que los sustentan, corriendo el riesgo de que estos
contrapongan o no representen las prioridades estratégicas subnacionales o las medidas
del Acuerdo Federal de Cambio Climático firmado en 2016. (COFEMA, 2017)

Por otra parte, en relación a la participación de otro tipo de actores y sectores, se destaca
la creación de la “mesa ampliada” en el marco del GNCC. Entrevistas a referentes que
participaron de esta instancia desde su creación, dan cuenta de que las diferentes mesas
del Gabinete tuvieron distinto grado de éxito en su cometido, que podría decirse fue
mayor en la instancia técnica, y menor en su instancia ampliada. En esta línea, se hace
referencia a la falta de continuidad del proceso participativo y de un espacio para la
construcción conjunta entre diversos actores, en su lugar, el GNCC estuvo más orientado
hacia la legitimación y validación de documentos generados por el gobierno (E. Maurtua
Konstantinidis15, comunicación personal, 17 de agosto de 2019). Por su parte, L. di Pietro

15
Realizadas en el marco del Proyecto de Investigación “Diseño jurídico-institucional para la Gobernanza
Provincial del Cambio Climático” - Universidad Nacional del Litoral y Universidad Nacional de Rosario, de la
cual la autora forma parte.
46
Paolo, coordinador de las políticas de adaptación al cambio climático a nivel nacional,
mencionó que el Gabinete funcionó muy bien en el aspecto de la articulación entre los
distintos ministerios y secretarías, aunque con gran potencial de mejorar la relación con la
sociedad civil y la academia, a través de metodologías que hagan más participativo el
GNCC (comunicación personal, 16 de agosto de 2019).

Finalmente, la sanción de la Ley N° 27.520 de Presupuestos Mínimos de Mitigación y

Adaptación al de Cambio Climático Global, en términos de gobernanza, institucionaliza el
GNCC y también crea el Consejo Asesor Externo, como otro espacio de articulación
con actores no estatales, aunque más limitado en las dimensiones de su participación y
sus funciones. Este Consejo es justamente de carácter consultivo y permanente, cuyo fin
es el de generar recomendaciones al GNCC y que contaría con la participación de 20
representantes de los siguientes sectores: científicos, organizaciones ambientales,
sindicatos, comunidades indígenas, universidades públicas y privadas, cámaras
empresarias y de partidos políticos.

2.1.3 Instrumentos normativos

A la hora de abordar los instrumentos normativos, es menester aclarar que Argentina
jerarquiza la protección del ambiente y sus recursos naturales en el artículo 41 de la
Constitución Nacional, en el año 1994. En base a ello, se estableció un sistema de
presupuestos mínimos, concepto definido por la Ley General del Ambiente N° 25.675 y, a
partir de la cual, se crearon hasta el momento doce leyes de estas características
(Cundari, Diedrich, Villares, 2021). Por otra parte, se identifica el cuerpo normativo que
convierte en derecho interno los acuerdos internacionales en materia de cambio climático
que ha suscrito el país.

Teniendo en cuenta esto, se identifica la sanción de la ley Nº 24.295 que ratificó la

CMNUCC y, a partir de la cual, la política pública se alineó con los compromisos
derivados de ella, estos son los inventarios y las comunicaciones nacionales. En los años
posteriores a esta ley, pueden encontrarse otras normativas de relevancia para la agenda
climática, aunque más relacionadas con la mitigación. Ejemplo de ello son la ley 25.438
(2001) que ratifica el Protocolo de Kyoto, un acuerdo enfocado en la reducción de
emisiones de los PD, la ley 26.093 de biocombustibles (2006); la ley 26.190 y 27.191
(2006 y 2015 respectivamente) de promoción de energías renovables, entre otras. Sin
embargo, en el año 2015 se dan progresos sustanciales en el ámbito internacional con la

47
firma del Acuerdo de París, lo cual implicó trabajar para el cumplimiento de los nuevos
compromisos asumidos con la ley 27.270 que ratifica el AP.

Ahora bien, luego de casi 25 años de sancionada la 24.295 como primer instrumento
normativo vinculado al tema y a tan sólo tres años de la ratificación del AP con la 27.270,
en 2019 se adopta la ley 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al
Cambio Climático Global. Esta normativa establece numerosos instrumentos para el
abordaje del cambio climático en Argentina, sin embargo, se considera importante
profundizar sólo en algunos componentes de adaptación. Por un lado, en el artículo N°2
del capítulo I se establecen tres objetivos, dos de los cuales se vinculan con la
adaptación: el inciso a referido a “Establecer las estrategias, medidas, políticas e
instrumentos relativos al estudio del impacto, la vulnerabilidad y las actividades de
adaptación al Cambio Climático que puedan garantizar el desarrollo humano y de los
ecosistemas”; y el inciso c “Reducir la vulnerabilidad humana y de los sistemas naturales
ante el Cambio Climático, protegerlos de sus efectos adversos y aprovechar sus
beneficios”.

Adicionalmente, el capítulo III establece la elaboración y coordinación del Plan Nacional

de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, que debe renovarse cada cinco años y
para el cual se establecen ciertos contenidos mínimos. Entre ellos se mencionan la
evaluación de impactos y capacidad de adaptación; la determinación de puntos
vulnerables y medidas de adaptación; el desarrollo del clima, vulnerabilidad y tendencias
socioeconómicas y ambientales y el fortalecimiento de los sistemas de observación y
monitoreo hidrometeorológico.

Seguidamente, el capítulo IV define medidas y acciones mínimas de adaptación en su

artículo N°22, entre ellas se mencionan los modelos hidrometeorológicos, la salud
humana, el patrimonio hídrico, la gestión integral de riesgos, la cartografía de zonas más
vulnerables, un programa de manejo costero, la planificación del ordenamiento territorial,
la soberanía alimentaria y, finalmente, la evaluación de sistemas glaciares y periglaciares.

Ahora bien, la Ley N°27.520 también reconoce la importancia de la acción climática del
nivel subnacional. En el artículo N° 20 se establecen los “Planes de Respuesta” (PR), que
deben ser desarrollados a través de un proceso participativo establecido por cada
jurisdicción. Los PR deben contener componentes mínimos tanto de mitigación como de
adaptación y, en relación a este último, se mencionan particularmente: el diagnóstico y

48
análisis de impactos, vulnerabilidad y capacidad de adaptación considerando los
escenarios actuales y futuros del cambio climático; una meta cualitativa y/o cuantitativa
vinculada a los esfuerzos necesarios en materia de adaptación, y medidas de adaptación
necesarias para lograr el cumplimiento de dicha meta, junto a una hoja de ruta en la cual
se analicen barreras y necesidades, avances en el diseño de instrumentos para la
implementación, financiamiento e indicadores de progreso y monitoreo.

De esta manera, la Ley 27.520 establece los presupuestos mínimos para el gobierno
nacional y los subnacionales en materia de cambio climático. Aquí resulta interesante
resaltar lo planteado por Dolsak y Prakash (2018) respecto a que la planificación de la
adaptación también puede sufrir tensiones locales-nacionales por diversas razones, las
cuales aplican al caso argentino, como se pudo observar en la sección anterior. Una de
ellas es que, si bien la adaptación sucede en el plano local, pareciera que la planificación
en sí sucede a nivel nacional. Incluso, que dicha planificación no tiene en cuenta la
realidad subnacional y no comprende los desafíos múltiples que enfrentan las
comunidades. Esto también es apuntado por Dekker (2019), sobre la brecha entre las
políticas a nivel nacional y las realidades de la vida diaria, que ha sido una barrera para la
implementación de políticas nacionales sobre cambio climático.

En este punto cabe destacar el rol clarificador del Decreto 1030/20 en relación a los
procesos de planificación y de interacción entre ambos niveles. Por un lado, en cuanto a
la reglamentación del artículo n°20 se establece lo siguiente: la información mínima de los
PR puede ser ampliada mediante la Mesa de Articulación Provincial que crea la Ley, en
conjunto con la Autoridad Nacional de Aplicación (ANA); que cada jurisdicción debe
realizar y aprobar su PR en un plazo no mayor a tres años desde la aprobación del
decreto; y que la actualización de los PR debe hacerse con una periodicidad no mayor a
cinco años. Por otra parte, aborda el rol que se le asigna a la ANA en el artículo n° 6:
acompañar a los gobiernos subnacionales en el proceso de elaboración de los PR;
convalidarlos en caso de que corresponda; brindar asistencia técnica para elaborar,
monitorear y actualizar los PRs a solicitud de las unidades subnacionales y, según el
artículo n° 9, puede analizar los PR a fin de garantizar la coherencia de las metodologías
y herramientas utilizadas, y realizar aportes/observaciones técnico-legales.

En este entramado normativo quedan plasmadas las características de interdependencia

e independencia de la gobernanza policéntrica que menciona Cole (2011). Esto es
evidente cuando se establecen acciones que requieren de un trabajo articulado, como el
49
caso de la ampliación de los contenidos mínimos de los PR, como también de actuación
independiente, reflejado en la posibilidad de requerir asistencia técnica o no.

3. Instrumentos programáticos, financieros, de mejora del

conocimiento y de comunicación para la gestión del riesgo de
desastres y la adaptación al cambio climático

Retomando lo mencionado respecto al vínculo que existe entre las agendas de

adaptación y la de gestión de riesgos de desastres y lo expresado por McGray, Hammill y
Bradley (2007) respecto al continuum de políticas de adaptación y desarrollo, es
importante señalar que, las políticas públicas que hoy pueden catalogarse como políticas
de adaptación, durante la década del ‘90 y los primeros años del 2000 estaban
principalmente asociadas a la gestión integral del riesgo (GIR). Una GIR que entendía a
la vulnerabilidad desde el punto de vista biofísico, donde el foco se situó en la cantidad de
daños producidos en un sistema producto de una amenaza externa; y la vinculación entre
vulnerabilidad y capacidad de adaptación no estaba dada. En ese mismo sentido, el
enfoque predominante fue el de riesgo-amenaza con el fin de abordar los desastres y la
capacidad de respuesta.

En este sentido, a través del relevamiento de instrumentos de política pública16 se

pudieron identificar algunos vinculados a la adaptación, siendo relativamente pocos para
las casi tres décadas que abarcó la recopilación y que, muchos de ellos (especialmente
en estos primeros años) se plantearon fuera de una estructura institucional específica
para el tema17. Como se ha mencionado, esto en parte responde a que durante más de
una década el foco estuvo puesto sobre el eje de la mitigación, con lo que “la adaptación

16
Se identificaron 33 instrumentos: 5 programas; 12 planes; 6 proyectos; 3 manuales con
lineamientos metodológicos para el abordaje de la gestión de riesgos de desastres, la
vulnerabilidad y adaptación al cambio climático a escala subnacional y las inundaciones urbanas;
1 instrumento económico (la creación de una tasa y un fideicomiso); 1 herramienta para la
elaboración de políticas públicas (gestión de riesgos de desastres), 1 sistema de coordinación
interinstitucional (para el manejo del fuego), 1 sistema para generar mapas de riesgos frente al
cambio climático, 1 sistema para la gestión de las emergencias o desastres, 1 sistema para la
gestión integral del riesgo y una última iniciativa de la cual no pudo encontrarse mayor
información, pero que fue citada en la 2° Comunicación Nacional como política de adaptación
(Mejora del Sistema de Alerta Hidrológico - Instituto Nacional del Agua).
17
Para la recopilación se tomó como fuente la página web de la entonces Secretaría de Ambiente
y Desarrollo Sostenible de la Nación, la actual página web del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, la 2da Comunicación Nacional y documentos oficiales de los organismos involucrados,
alojados en internet.
50
al cambio climático como asunto central en las agendas políticas y académicas es, por lo
tanto, un tema relativamente reciente [...]” (Lampis, 2013a).

De la firma y ratificación de la CMNUCC, se deriva la presentación de Comunicaciones

Nacionales (CN), en base a lo cual Argentina presentó su la primera Primera (1CN) en
1997, la cual no incluyó elementos de adaptación, reflejando las discusiones
concentradas en los temas de mitigación. Posteriormente, partiendo de un desarrollo
institucional más específico en lo que respecta al cambio climático y con una mayor
jerarquía, en el año 2008 el país presentó su 2CN en la cual se introdujo el tema de
adaptación por primera vez en este tipo de documento. Esto significó un precedente de
gran aporte, que sentó las bases y realizó un diagnóstico para comenzar a delinear
acciones relativas a la adaptación. De esta forma, se incorporó un capítulo sobre
vulnerabilidad y otro sobre adaptación.

De forma sintética, la 2CN realizó varios estudios para caracterizar los impactos de la
variabilidad del clima actual y de los cambios que podrían ocurrir en un horizonte de 10 a
40 años. Esto se hizo teniendo en consideración que el perfil productivo del país está
compuesto por un porcentaje alto de exportaciones agrícolas y de manufacturas de
origen agropecuario, sumado a la alta dependencia de la generación hídrica para la
producción de electricidad (Segunda Comunicación Nacional, 2008). En función de las
vulnerabilidades identificadas en su capítulo quinto, en el sexto se mencionan algunas
medidas que deberían tomarse.

En 2015, se presentó la tercera y última Comunicación Nacional (3CN) con la que cuenta
el país, la 3CN siguió con el precedente de la 2CN incorporando un capítulo sobre
vulnerabilidad e impactos observados y otro sobre respuestas y necesidades de
adaptación. Esta última publicación realiza un análisis más detallado por regiones,
brindando información sobre el contexto, tendencias del clima, proyecciones para el siglo
XXI e impactos. Luego complementa el abordaje regional con uno sectorial, analizando
los efectos del cambio climático sobre las áreas costeras y el mar argentino; la agricultura
y ganadería; la energía; la salud, el turismo, los extremos climáticos e impactos sociales y
en el trabajo.

Estos documentos si bien dan respuesta a lo establecido en la CMNUCC, fueron y son de

gran relevancia para la comunicación de los avances del país en el cumplimiento de los
objetivos de la Convención, y también para sentar líneas de base para el diseño de
políticas públicas en el tema. En la entrevista personal con N. Castillo resalta que:
51
 “[...] después en la 3CN le dimos mucha más importancia a la adaptación. Si uno
compara la tercera con la segunda, vas a ver que los estudios realmente incrementaron el
conocimiento a lo que tiene que ver con adaptación y generación de escenarios
climáticos, etc. hubo un cambio trascendente” (N. Castillo, comunicación personal, 17 de
marzo de 2020).

En esta línea y según el relevamiento realizado, durante la década ‘90 predominó un tipo
de adaptación más bien reactiva, con medidas destinadas a dar respuesta una vez
producidos los impactos. Algunas palabras que destacan de los títulos de los primeros
programas lo señalan: “Rehabilitación por la Emergencia por las inundaciones”,
“Protección contra las inundaciones”, “Control de Inundaciones”, “Sistema Federal de
Emergencias”. Además, el tipo de solución estuvo enfocada en acciones duras, de
construcción de infraestructura frente a los impactos, tal como muestra de forma
resumida la tabla 3: suministro de maquinaria pesada para la autoconstrucción de 5.100
viviendas; infraestructura urbana; mitigar efectos en zona agrícola-ganaderas; adaptación
pasiva a las crecientes (creación de centros de evacuación, medios de traslados de las
personas y la producción); gerenciamiento de las emergencias o desastres, en particular
en la etapa de respuesta a las crisis; infraestructura para asentamientos urbanos,
caminos y rutas rurales; mecanismo de mercado para obtener financiamiento para la
construcción de obras hídricas, de recuperación de tierras productivas, mitigación de
inundaciones en zonas rurales y protección de infraestructura vial y ferroviaria en zonas
rurales y periurbanas.

Asimismo, el análisis de las políticas públicas de los primeros años también permite
realizar algunas consideraciones respecto a la gobernanza, esto es, los actores
involucrados en su diseño y, por ende, al plano de la gestión de dichas políticas. En
términos generales se puede decir que, de los 33 instrumentos menos de la mitad -estos
son al menos 11- involucraron al nivel subnacional, sólo 1 de ellos tuvo al sector privado
como actor con cierto protagonismo en el proyecto (Proyecto “Fortaleciendo la capacidad
adaptativa e incrementando la resiliencia de pequeños agricultores en el Noreste de la
Argentina” que involucró a cámaras de empresas de seguros y empresas aseguradoras)
y, respecto al tipo de participación de actores de la sociedad civil, en general no pudo
encontrarse información para generar conclusiones más contundentes y sustantivas, más
allá de la mención de su incorporación.

52
Como se puede observar en la tabla 3, al entender la vulnerabilidad como un componente
externo al sistema y con un enfoque situado en la respuesta a las amenazas climáticas,
inicialmente las soluciones se gestaron en aquellos ministerios que tradicionalmente
poseen este tipo de competencias. Entre ellos se destacan, con distintas
denominaciones, al Ministerio del Interior, el Ministerio de Planificación Federal, el
Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Obras y Servicios Públicos. De esta manera, en
los primeros años del tercer milenio, las políticas de adaptación en realidad estuvieron
más asociadas a la gestión del riesgo del riesgo de desastres encabezadas por este tipo
de actores, y se identificaron sólo algunas políticas vinculadas a los incendios y los
procesos de desertificación bajo la autoridad ambiental.

Por otra parte, se coincide con lo señalado por McGray, Hammill & Bradleyrs (2007)
respecto a que una mejor comprensión de los riesgos climáticos ha incrementado las
experiencias en materia de adaptación; e incluso el hecho de que los impactos se sientan
con mayor fuerza ha devenido en enfoques más orientados a la gestión de los impactos y
de riesgos climáticos. La mejora en estos procesos de entendimiento del riesgo de
desastres a mediados de la primera década del 2000, comienzan a reflejarse también en
un cambio de enfoque en el país que, podría decirse, da lugar a una nueva etapa de
políticas públicas en la materia.

De esta manera, empezaron a diseñarse medidas más proactivas, que incorporaron

elementos de adaptación blanda, vinculadas a la gestión sostenible de los ecosistemas y
el fortalecimiento de la capacidad adaptativa y el aumento de la resiliencia. De acuerdo al
relevamiento realizado, algunos instrumentos que se pueden mencionar son el Proyecto
LADA: Evaluación de la Degradación de Tierras en Zonas Áridas (2003-2007); el
Programa Nacional de Escenarios Climáticos (2005); el Programa Nacional de
Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (2006); el Proyecto Freplata II “Gestión
Sostenible de los Recursos Hídricos de la Cuenca del Plata respecto a los efectos del
cambio y variabilidad climática” (2013-2018) y el Plan Integral Estratégico para la
conservación y aprovechamiento sostenible de la Región del Delta del Paraná (2014).

53
Tabla 3: Políticas nacionales de adaptación al cambio climático, 1993 - 2020.

54
Fuente: elaboración propia. Referencia: S/d: sin datos.

55
Respecto a las amenazas climáticas e impactos abordados por los instrumentos
relevados, se puede decir que, en lo que hace a eventos climáticos extremos, se
enfocaron en incendios e inundaciones y, en alusión a los eventos climáticos de inicio
lento, se enfocaron en procesos de desertificación y degradación de los suelos. Se puede
destacar, también, que en el capítulo sexto de la 2CN del 2008 se enumeran una serie de
políticas públicas en materia de adaptación que fueron ejecutadas e impulsadas por el
Estado nacional hasta el momento de su presentación. De su análisis se observa que la
mayoría de ellas están enfocadas en las inundaciones y en la zona del litoral y centro del
país, estas fueron relevadas en la tabla 3.

Por otro lado, se puede resaltar la primera versión de la Estrategia Nacional en Cambio
Climático del año 2010, la cual definió una estructura, antecedentes, objetivos generales
y los medios. Dentro sus dos objetivos generales uno de ellos refirió a la adaptación,
además, se establecieron 13 ejes de acción de los que por lo menos 5 se relacionaron de
manera directa con este tema. Otros podrían enmarcarse en lo que se conoce como
co-beneficios de la mitigación mientras que el resto refirieron exclusivamente a este
último tema. Entre los ejes de acción se mencionan la gestión integral del riesgo de
desastres, el fortalecimiento de los sistemas agrícola ganadero y la seguridad alimentaria,
la salud, la gestión de los recursos naturales, la incorporación de la adaptación en lo que
respecta a sistemas productivos y la planificación de la infraestructura, entre otros. Para
cada uno de ellos se plantearon acciones específicas, muchas vinculadas a los
resultados presentados en la 2CN. En la segunda versión de la Estrategia, se esperaba
avanzar en la definición de indicadores y metas para las acciones propuestas, incluyendo,
entre otras cosas, actores involucrados, recursos y tiempos necesarios para llevarlas
adelante; aunque no fue posible encontrar resultados sobre esta segunda etapa.

Ahora bien, realizando un análisis en términos sectoriales, las iniciativas relevadas

hicieron foco principalmente en el agropecuario durante la mayor parte del período
relevado. En los últimos años de este periodo, se puede ver una ampliación temática de
las políticas públicas hacia otros sectores más allá del agropecuario, con la publicación
de los planes de acción sectoriales. De estos siete planes publicados entre el 2017 y
2019, cinco incorporan componentes de adaptación, pero en la mayoría de ellos como un
elemento accesorio, enunciado como parte del objetivo del plan o bien dentro de la visión
del sector al 2030; pero sin un desarrollo posterior. Cabe mencionar que estos planes
sectoriales no plantearon ningún tipo de diálogo o articulación con el nivel subnacional,

56
sino que parten de un enfoque de arriba hacia abajo. Asimismo, en la sección del
diagnóstico de dichos planes se mencionan algunos los impactos del cambio climático
sin tanta profundidad en la mayoría de ellos; cuatro desarrollan medidas generales
respecto al tema y, finalmente, se puede decir que sólo uno de ellos realiza un análisis
más detallado para su implementación (Plan de Acción de Salud y Cambio Climático).

Tabla 4: Planes de Acción Sectoriales de Cambio Climático

Fuente: elaboración propia.

Además, cabe hacer alusión a algunos instrumentos de adaptación que reflejan un

entendimiento de la vulnerabilidad desde el enfoque integrado (EI) que mencionaba
Lampis (2013b). Desde esta mirada, el alcance de la política se centra en la adaptación
no sólo de los sistemas físicos, sino también de los sociales y ecosistémicos; y se aborda
a la vulnerabilidad de los sistemas humanos pero también de los naturales, sin intentar
controlarlos o dominarlos como antaño, sino más bien en el entendimiento de su
naturaleza y dinámicas fluctuantes de acuerdo a la variabilidad natural y el cambio
climático. Algunos ejemplos de ello son el Proyecto Fortaleciendo la capacidad adaptativa
e incrementando la resiliencia de pequeños agricultores en el Noreste de la Argentina
(2013 - 2019); el Plan Integral Estratégico para la conservación y aprovechamiento
sostenible de la Región del Delta del Paraná (2014); el Proyecto Incrementado la
resiliencia climática y fortaleciendo la gestión sostenible de suelos en el Suroeste de la
Provincia de Buenos Aires (2016 -2019) y el Proyecto de Adaptación al cambio climático
en ciudades y ecosistemas vulnerables del Río Uruguay (2020).
57
 Figura 3: Temas abordados por los instrumentos relevados (1993 - 2020)

Fuente: elaboración propia.

Con el cambio de gestión gubernamental del año 2015, la política de cambio climático
tomó otro impulso. Por un lado, podría decirse que esto fue en parte promovido por los
progresos que se han ido construyendo a nivel internacional, con los cuales Argentina se
ha comprometido y que requirieron darle cumplimiento. Pero por otro, también, se debió a
un cambio de voluntad política que posicionó al tema en la agenda nacional (M. del Valle
Peralta, comunicación personal, 7 febrero de 2020), que le dio mayor madurez a la
política doméstica sobre el tema.

En este marco, es menester mencionar a la Contribución Nacionalmente Determinada

(CND), que representa la obligación más fuerte, explícita y vinculante para todas las
Partes sin distinción, tal como se plantea en el párrafo 2 del artículo 4 del AP: “Cada
Parte deberá preparar, comunicar y mantener las sucesivas contribuciones determinadas
a nivel nacional que tenga previsto efectuar. Las Partes procurarán adoptar medidas de
mitigación internas, con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones”
(CMNUCC, 2015, p. 3). Éstas deben presentarse cada cinco años y, al mismo tiempo,

58
reflejar mayores esfuerzos en miras a la reducción de emisiones, considerando sus
respectivas capacidades y circunstancias nacionales.

Es importante realizar dos aclaraciones sobre el alcance y la conceptualización de las

CND. La primera refiere a que, si bien éstas son principalmente un instrumento de
mitigación, el párrafo 7 del mismo artículo hace referencia a los co-beneficios o beneficios
secundarios de las medidas de adaptación y/o los planes de diversificación económica
que contribuyan a la reducción de emisiones. Por lo cual, de alguna manera el artículo 4.7
habilitaría a las Partes a hacer mención a iniciativas tendientes a abordar los impactos del
cambio climático.En cuanto a la segunda, cabe resaltar que es un concepto que ya había
sido utilizado en el ámbito multilateral de la Convención, según da cuenta Bueno (2020).
Así, tal como apunta la autora, el concepto de contribución surgió de la Decisión 1/CP.19
adoptada en la COP19 en Varsovia y que, además, estipuló una fecha para su
presentación (primer trimestre de 2015). Este término es retomado en posteriormente en
la COP20, mediante la Decisión 1/CP.20, que se realiza la invitación a todas las Partes a
presentar una Contribución Prevista y Nacionalmente Determinada (CPND18).

Con estos antecedentes del plano internacional, Argentina realiza la presentación de su

CPND el 1 de octubre de 2015 que, con la firma del AP en diciembre del mismo año,
pasó a ser la primera CND. No obstante, con el cambio de gestión presidencial a fines del
2015, se presentó lo que se conoce como la primera CND revisada. Resulta interesante
hacer un análisis entre ambas, principalmente porque la primera denota claramente la
marcada impronta y posición que sostuvo la gestión kirchnerista frente al tema desde su
comienzo: la carga injusta de los PD hacia los PED y los grandes esfuerzos económicos
que éstos tendrían que afrontar para sortear los impactos, a la vez que retoma el principio
de RCPD.

En la CPND/CND, se hace referencia a algunas medidas de adaptación que el país

estaba llevando adelante. Muchas de ellas fueron previamente esbozadas en la
Estrategia Nacional de Cambio Climático elaborada en el año 2011, las cuales refieren
principalmente al sector agrícola, hídrico y de bosques. Asimismo, la CPND/CND
identifica necesidades de adaptación coincidiendo con algunas de las planteadas en su
versión posterior, a saber: el enriquecimiento, conservación, restauración, mejoramiento y

18
Luego de la entrada en vigor del Acuerdo de París estas presentaciones realizadas por las
Partes pasaron a denominarse CND.
59
manejo sostenible de los bosques nativos; la ampliación de la superficie agrícola bajo
irrigación; las mejoras en la eficiencia de la gestión del recurso hídrico y la mejora en el
proceso de toma de decisiones en manejo de cultivos.

Como se mencionó, luego del cambio de gobierno se presentó la primera CND revisada
en la COP22 en Marrakech. Esta versión contiene tres secciones: la primera presenta los
antecedentes en la materia, una segunda expresa la revisión de la meta del instrumento y
una tercera brinda más detalles sobre la CND. En la segunda sección se enuncia la
presentación de la primera Comunicación de Adaptación, según lo establecido en los
artículos anteriormente citados. No obstante, la CA propiamente dicha es presentada en
términos de “Información adicional”, e incluye las circunstancias nacionales,
vulnerabilidad e impacto del cambio climático, los esfuerzos realizados y en proceso, así
como necesidades concretas para la adaptación en Argentina.

Dicha sección de adaptación, especifica cuatro grandes áreas sobre las cuales sería
necesario trabajar. En lo que respecta a investigación y desarrollo, refiere a la ampliación
de las redes de monitoreo; el fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y los
servicios climáticos para la salud, seguridad alimentaria, el agua, la energía y la reducción
de riesgos de desastres. También se menciona el impulso a proyectos de investigación y
desarrollo (I+D), de tecnologías y de buenas prácticas productivas; el mapeo de
vulnerabilidades y riesgos climáticos, la cuantificación económica de los impactos y la
implementación de medidas de adaptación. Otras de las áreas especificadas es la de
fortalecimiento institucional, refiriendo a la creación de capacidades en recursos
humanos, la mejora en la coordinación interinstitucional para la planificación y gestión, y
la creación de equipos multidisciplinarios con el objetivo de fortalecer los procesos de
ordenamiento territorial. Seguidamente, otra área mencionada es la reducción de la
vulnerabilidad, especificando el uso de instrumentos financieros para la transferencia de
riesgos de mercado y de producción para el sector agropecuario; el desarrollo de obras
estructurales y no estructurales de prevención frente a inundaciones, sequías y olas de
calor; y el apoyo a procesos de recuperación y rehabilitación de tierras. Finalmente, se
hace alusión al eje de concientización y educación, con el fin de generar conciencia
ciudadana y avances en la estrategia de comunicación, como también en el desarrollo de
programas de educación formal y no formal.

60
Resulta interesante hacer una breve mención a las diferencias entre las CNDs de 2015 y
2016, no sólo en términos de presentación de la meta de mitigación -cuyo análisis queda
fuera de este trabajo enfocado en la adaptación-, o de la inclusión del componente de
adaptación en términos del artículo 7.10 del Acuerdo de París en la versión revisada, sino
también de la posición país reflejada en cada una de ellas.

Se podría decir que en la primera se muestra una postura más defensiva, recordando que
hasta ese momento Argentina formaba parte del grupo de negociación Like Minded
Developing Countries (LMDC)19. Al mismo tiempo, se deja entrever una postura más
fuerte al resaltar los límites de los compromisos de países como Argentina, en desarrollo
y de menor responsabilidad en emisiones de GEI. Esa postura, que podría caracterizarse
como de corte más contestatario, se puede identificar a lo largo de todo el documento,
como cuando se hace mención explícita a “evitar medidas unilaterales que constituyan
discriminaciones arbitrarias en materia de comercio internacional”, o en el descargo final,
referido a que todo lo establecido no debe ser entendido por fuera de lo mencionado
respecto a su seguridad alimentaria y al principio de RCPD.

Por su parte, la segunda de alguna manera baja el tono en la forma de expresar la

posición del país, y sólo en la sección 3.2 aparecen algunos rasgos que apelan a su
condición de PED, como con el uso de los adjetivos “justa y ambiciosa” para referirse a la
meta de la CND y la definición de algunos números referidos a la participación argentina
en el total de las emisiones globales.

Finalmente, cabe hacer mención a la publicación del Plan Nacional de Adaptación y

Mitigación al Cambio Climático a fines del año 2019, el cual incorpora una sección sobre
adaptación. Esta primera versión realiza un análisis del marco internacional de la
adaptación, la participación de Argentina en él, realiza un diagnóstico de vulnerabilidades
e impactos en base a la 3CN y esboza ciertas metas y medidas, sectoriales,
transversales y territoriales. Si bien es un avance en la materia, aún precisa profundizar
en diagnósticos y trabajos articulados junto los sectores nacionales y las unidades
subnacionales, para dar lugar a medidas de adaptación robustas, con capacidad de
atender a necesidades concretas del país.
19
Grupo de países de pensamiento afín, en español: grupo de países que en el marco de las negociaciones
de la CMNUCC sostienen una postura reactiva, con un fuerte anclaje en los principios de responsabilidades
históricas y respectivas capacidades nacionales. Esto implica que el grupo pone un énfasis constante en la
diferenciación entre PED y PD, en que estos últimos se hagan cargo de los compromisos de mitigación,
sumado a la provisión de medios de implementación, antes de traspasar cargas a los primeros.
61
Asimismo, dado el recorte temporal de esta recopilación, no puede dejarse de mencionar
la presentación de la Segunda CND en diciembre de 2020. Esta fue utilizada como
vehículo para la presentación de la Segunda Comunicación de Adaptación del país20, la
cual se construyó siguiendo los lineamientos de la decisión 9/CMA.1. De manera
resumida, es importante resaltar algunos avances respecto a la primera, ya que la CA fue
parte integral de la 2 CND que, en comparación con la 1CND revisada la entendió como
como “información adicional”; también se puede mencionar el trabajo que realiza al
categorizar las medidas de adaptación y su vinculación con múltiples instrumentos; la
incorporación de la perspectiva de género; el análisis de los medios de implementación
realizados en conjunto con los sectores del ámbito nacional; la validación del diagnóstico
por parte de representantes nacionales y de las unidades subnacionales - a través de la
Comisión de Cambio Climático-; y los avances expresados en torno al sistema de
monitoreo y evaluación.

4. Conclusiones preliminares

A lo largo de este capítulo se pudo observar de qué manera se fue posicionando el tema
de la adaptación en la agenda climática internacional y nacional, cómo ésta quedó
plasmada en artículos de acuerdos internacionales importantes como la CMNUCC y el
Acuerdo de París. También se evidenció la evolución de su abordaje en algunos
instrumentos desarrollados a nivel nacional como Estrategias Nacionales,
Comunicaciones Nacionales, Planes Nacionales, CND, etc. Sin embargo, aún presenta el
desafío de transformar lo enunciado en acciones concretas visibles en el territorio.

Asimismo, se observó que la gobernanza policéntrica en cambio climático ha tenido una

naturaleza cambiante, que fue mutando y transformándose con el tiempo en la manera de
abordar el tema. Al mismo tiempo, se advirtió que, durante la mayor parte del periodo
analizado, la gobernanza climática no tuvo un eje ordenador ni continuidad. Esto se
manifestó en la creación de múltiples espacios que fueron apareciendo y desapareciendo,
discontinuidad que también influyó la implementación de un trabajo en conjunto y efectivo
con los gobiernos subnacionales y actores no estatales. Esto, al menos en términos
institucionales, viene a ser contrarrestado con la mencionada sanción de la Ley N° 27.520
en el año 2019.

20
La autora fue parte del proceso de elaboración de la Segunda Comunicación de Adaptación de
Argentina.
62
Para países en desarrollo y de una vulnerabilidad considerable, como Argentina, la
consolidación de políticas de adaptación se convierte en una prioridad. Los antecedentes
esbozados dan cuenta de los avances realizados en la materia, pero sin lugar a dudas la
sanción de una ley nacional sobre cambio climático sienta un precedente sólido, que de
alguna manera logra formalizar un proceso de desarrollo institucional y político que se fue
gestando durante las últimas dos décadas. El hecho de que la ley haga mención
específica a la adaptación, y establezca el mandato para generar Planes de Respuesta a
nivel subnacional, constituyen avances importantes en el tema. Asimismo, este mandato
representa una oportunidad para el fortalecimiento de la gobernanza policéntrica en el
país que aún encuentra grandes desafíos en el proceso de elaboración de una política
pública efectiva.

Sin embargo, la agenda de la adaptación aún sigue estando en una posición de

desbalance en relación a la mitigación, en términos de financiamiento internacional, de
recursos humanos especializados, de la información científica disponible y acorde al
contexto local.

63
 CAPÍTULO III

El vínculo de la Gestión Integral del Riesgo con la

adaptación al cambio climático
Si bien el foco de la presente investigación está dado en la adaptación, se considera
importante complementar el análisis con el abordaje de la gestión integral del riesgo (GIR)
tanto en el plano internacional como el nacional, dada la relevancia de las sinergias que
debieran darse entre ambos enfoques a la hora de enfrentar los impactos derivados de la
variabilidad natural y/o el cambio climático. En este sentido, se describe brevemente el
marco internacional en la materia, y los instrumentos normativos, institucionales y de
gobernanza para GIR del plano nacional.

1. La Gestión Integral del Riesgo a nivel internacional

En el Plan de Acción de Bali a través de la Decisión 1/CP.13 (2007) se identificó que, para
fortalecer la acción en materia de adaptación, debían considerarse entre otras cosas: i)
estrategias de gestión y reducción de riesgos, incluidos mecanismos de transferencia y
distribución de riesgos como los seguros; y ii) estrategias de reducción de desastres y
medios para abordar las pérdidas y los daños asociados con los impactos del cambio
climático en los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos
adversos del cambio climático (p. 4). En esta línea, la comprensión y gestión de los
impactos del cambio climático debe entenderse en un marco interrelacional, en términos
académicos y políticos, donde se transversalicen las agendas de trabajo del desarrollo
sostenible, la reducción del riesgo de desastres y la de cambio climático. Bajo este
entendimiento, es menester destacar los avances de la GIR en el plano internacional, si
bien es un tema cuyo estudio reviste larga data, se toma como punto de partida su
abordaje en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

Así, tal como da cuenta la ONURDD (s/f) desde los años ‘60 el foco estuvo puesto en la
respuesta a los desastres, cuyas causas eran consideradas meramente de origen natural,
con un dominio positivista de las ciencias exactas sobre el tema. En esa línea, lo que se
pretendió fue conocer el fenómeno, medirlo y controlarlo, dejando de lado los marcos
políticos, sociales e históricos fuera de estos análisis. Durante por lo menos veinte años
64
esta fue la tendencia, hasta que en 1988 la Asamblea General de la ONU, reconoce la
necesidad de reducir el impacto de los desastres naturales, especialmente en los PED
mediante la resolución 43/202 (ONURDD, s/f). Con este cambio de perspectiva, se
inauguró en 1990 el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales
(DIRDN, 1990‐1999), a lo largo de este periodo se celebró la primera Primera
Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres que aprobó la Estrategia y Plan de
Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro (1994); se realizaron avances en el
desarrollo de sistemas de alerta temprana y, uno de lo principales aprendizajes de la
época dio cuenta de que el mayor desafío del Decenio, radicó en la creación de una
cultura mundial de prevención (ONURDD, s/f).

Luego de la DIRDN, en 1999 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas

creó la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), en la que se ve
un alejamiento de la dimensión “natural” de los desastres, para abarcar la construcción
social de las vulnerabilidades. Posteriormente, con la Segunda Conferencia Mundial
sobre la Reducción de Desastres se aprueba la Declaración y el Marco de Acción de
Hyogo (2005- 2015), cuyos objetivos giraron en torno a integrar la reducción de riesgo de
desastres en las políticas y la planificación del desarrollo; el fortalecer instituciones y
capacidades; incorporar la reducción del riesgo en la preparación, atención y
recuperación de emergencias e incorporar género en todos los aspectos de la gestión de
riesgos.

Resulta interesante destacar dos menciones que se realizan a la adaptación al cambio

climático en el Marco de Hyogo. Una de ellas referida a la reducción del riesgo
subyacente, con la promoción de la integración de la reducción del riesgo asociado con la
variabilidad climática existente y el cambio climático futuro, en las estrategias para la
reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático (Marco de Acción
de Hyogo, 2005, p. 11). Por otra parte, en la sección de movilización de recursos se
menciona la incorporación de “medidas de reducción del riesgo de desastres en los
programas de asistencia para el desarrollo multilaterales y bilaterales, incluidos los
relacionados con la reducción de la pobreza, la gestión de los recursos naturales, el
desarrollo urbano y la adaptación al cambio climático” (Marco de Acción de Hyogo, 2005,
p. 18-19).

De lo mencionado hasta el momento se puede observar que, hacia inicios de los 2000,
emergen los elementos de la vulnerabilidad y el desarrollo en la comunidad GIR,
65
cuestiones que abonan el terreno para la vinculación con la comunidad de la adaptación
al cambio climático, y que quedó claramente evidenciada en el SREX de 2012.

Actualmente, el abordaje de la GIR se da bajo el Marco de Acción de Sendai (2015-2030)

aprobada en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción
del Riesgo de Desastres.Este instrumento reconoce que el Marco de Acción de Hyogo
implicó importantes avances en cuanto a la sensibilización de las instituciones y del
público, aunque su aplicación dejó de manifiesto carencias respecto al tratamiento de los
factores de riesgo subyacentes, la formulación de objetivos y prioridades de acción, la
promoción de la resiliencia en todos los niveles y en asegurar los medios de
implementación adecuados (Marco de Acción de Sendai, 2015). En base a las lecciones
aprendidas en las décadas anteriores, plantea el objetivo de:

Prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y reducir los existentes

implementando medidas integradas e inclusivas de índole económica, estructural,
jurídica, social, sanitaria, cultural, educativa, ambiental, tecnológica, política e institucional
que prevengan y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la vulnerabilidad a
los desastres, aumenten la preparación para la respuesta y la recuperación y refuercen
de ese modo la resiliencia. (Marco de Acción de Sendai, 2015, p. 12)

Además, el nuevo instrumento internacional para la GIR deja en claro que los riesgos son
exacerbados por el cambio climático, los cuales están aumentando en frecuencia e
intensidad, ya que las amenazas de origen climático incrementan su probabilidad de
ocurrencia. En este sentido, refuerza y formaliza una vez más la relación entre GIR y el
cambio climático, al plantear la necesidad de implementar medidas más específicas que
aborden los factores subyacentes -como ya adelantaba Hyogo- que aumentan el riesgo
de desastres, y la necesidad de prestar una “atención más explícita en las personas y su
salud y medios de subsistencia” (Marco de Acción de Sendai, 2015, p. 12).

2. Instrumentos de políticas públicas y gobernanza para la gestión

integral del riesgo

Tal como se plantea en el presente trabajo de investigación, resulta interesante presentar

un análisis general del tratamiento de la Gestión Integral del Riesgo en el país, de forma
tal de obtener una comprensión complementaria e integral de la adaptación al cambio
climático.

66
 2.1 Institucionalidad

El abordaje de los riesgos en general, tiene un anclaje inicial en la cartera de Defensa,

que en primera instancia funcionó dentro del Ministerio de Guerra y luego en el de
Defensa, ambos compuestos por las Fuerzas Armadas (Borioni, 2017). Tal como dan
cuenta Berrenechea y Natenzon (1997), el primer antecedente institucional data del año
1939, cuando emergió un incipiente sistema de defensa civil con el Comando de Defensa
Antiaérea, bajo la órbita del Ejército Argentino.

Berrenechea y Natenzon (1997), realizan una descripción detallada de la evolución

institucional de las primeras décadas, no obstante,a los fines de esta investigación se
rescatan y resaltan dos momentos. Por un lado, la primera puesta en acción del sistema
de defensa civil, claramente con un rol de respuesta a desastres “naturales” bajo la
concepción de la época, en ocasión del terremoto que afectó a la localidad de Caucete,
provincia de San Juan, en 1977. En segundo lugar, la vuelta a la democracia en el país
en el año 1983, que comienza un proceso de desacople y autonomía de la GIR respecto
a la concepción militarista de su gestión. Con la sanción de la Ley de Defensa Nacional
N° 23.554 (1988), este proceso comienza a cristalizarse y, a partir de la década del ´90, la
GIR entendía en términos de “Defensa Civil” como actividad orientada a mitigar los
efectos que los desastres de cualquier origen, dejó de ser una cuestión de Defensa y
soberanía nacional, para transicionar hacia el esquema de la seguridad interior.

De esta manera, durante la década del 90 se sucedieron varios cambios institucionales

que, en el año 1999 que crea una Secretaria Permanente, para la conducción y
coordinación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM). Al mismo tiempo, para
asistir a esta Secretaria, se creó una Coordinación de Mitigación, una Coordinación
de Prevención y una Coordinación de Respuesta. Se puede mencionar que estas
coordinaciones estaban a cargo de funcionarios con rango y jerarquía de subsecretario,
designados por el Presidente de la Nación, a propuesta del Jefe de Gabinete de
Ministros. Más allá del recorrido institucional, resulta interesante resaltar lo que menciona
Rodríguez (2016), ex Secretaria Ministra de Seguridad de la Nación sobre el SIFEM:

“Un Sistema sin estructura, que cambió de lugar más de diez veces en el
organigrama del Ejecutivo nacional y que según su decreto de origen compromete a
aproximadamente 50 áreas del Estado, la mayoría de las cuales ya dejaron de existir o
cambiaron de nombre y objetivo [...] [20 de enero de 2016, Página 12].
67
El camino hacia el establecimiento de un nuevo marco institucional comienza en 2015,
cuando se jerarquiza el área abocada a la protección civil, y se crea la Secretaria de
Protección Civil (SPC) (PNRRD, 2018). Actualmente se denomina Subsecretaría de
Gestión del Riesgo y Protección Civil la cual cuenta, además, con una Dirección
Nacional de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres. Esta Dirección tiene,
entre sus funciones, la formulación e implementación del Plan Nacional de Reducción del
Riesgo de Desastres (PNRRD), la coordinación de la Plataforma Nacional para la
Reducción del Riesgo de Desastres y el seguimiento de las acciones para implementar
los Convenios Internacionales suscritos en materia de la reducción del riesgo de
desastres.

2.2. Gobernanza

En términos de gobernanza de GIR, se identifica un primer espacio para el abordaje

coordinado del tema en el año 1998, con la creación del Consejo Nacional de
Recuperación de Zonas afectadas por emergencias climáticas (CONAREC), a través
del Decreto Nacional N° 496. Este Consejo tuvo vigencia de sólo un año, ya que luego
fue reemplazado por otro Sistema. No obstante, su diseño da cuenta de un rol orientado
únicamente en la respuesta y con un foco explícito en la ejecución de obras de
infraestructura económica y social, destinadas a la recuperación y mejoramiento de las
zonas afectadas por las emergencias climáticas. Además, el Decreto menciona aunque
sin demasiado detalle, la vinculación con los niveles subnacionales, los organismos del
sector privado y las universidades, a través de una Comisión Asesora.

Posteriormente, este Consejo es reemplazado por el SIFEM establecido por el Decreto

Presidencial N° 1250 en el año 1999, el cual se constituyó como el esquema de
organización nacional que “articula los organismos públicos nacionales competentes y
coordina su accionar con las provincias, el Gobierno Autónomo de la ciudad de Buenos
Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las
emergencias o desastres naturales o antrópicos” (Decreto n° 1250, Art. n° 1). Asimismo,
este Decreto crea un Gabinete de Emergencias (GADE) presidido por el Jefe de
Gabinete de Ministros e integrado por los ministros del Interior; de Defensa; de Economía
y Obras y Servicios Públicos; de Salud y Acción Social; la entonces Secretaría de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y el Secretario de Desarrollo Social.

68
El SIFEM fue un espacio vigente entre 1999 y 2016 que, tal como da cuenta el PNRRD
(2018), tuvo una implementación parcial enfocada más en la gestión de las emergencias
o desastres, que impidió el desarrollo de acciones relacionadas con las etapas de
mitigación y de recuperación (PNRRD, 2018, p. 9). Además, otra de las falencias que se
reconoce, es que el SIFEM fue una herramienta abocada a dar eventuales respuestas a
provincias y municipios en caso de emergencia y que, además, “careció de los
organismos necesarios para llevar adelante planes de acción con una visión integral de la
gestión del riesgo de desastres” (PNRRD, 2018, p. 9).

Por otra parte, cabe destacar la creación de la Plataforma Nacional para la Reducción del
Riesgo de Desastres en el año 2007, en consonancia con los lineamientos de la
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de la Asamblea General
de la ONU. La Plataforma es coordinada por la Comisión de Cascos Blancos en la órbita
de la Cancillería, conjuntamente con la entonces Dirección Nacional de Protección Civil
bajo el Ministerio del Interior (Abreu, s/f). Dicha Plataforma está integrada por organismos
públicos nacionales, provinciales, municipales; instituciones académicas, el sector
privado, la sociedad civil y medios de comunicación .

Luego de casi 20 años de trabajo bajo el SIFEM, resulta interesante analizar el

mecanismo actual de gobernanza diseñado para la gestión de GIR, en tanto propone una
estructura completa para la articulación con diferentes actores en el tema. En esta línea,
la Ley 27.287 sancionada en 2016, establece el SINAGIR que, cabe señalar, evidencia
algunas similitudes en relación a la gobernanza climática establecida por la 27.520,
específicamente, con el GNCC y el Consejo Asesor. Según la Ley 27.287, el objetivo del
Sistema es integrar las acciones para fortalecer y optimizar los esfuerzos destinados a la
reducción de riesgos, el manejo de crisis y la recuperación, articulando para ello con los
organismos de los niveles nacional, provincial y municipal, como también con las
organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil.

El SINAGIR está integrado por el Consejo Nacional para la Gestión Integral del
Riesgo y la Protección Civil y el Consejo Federal para la Gestión Integral del Riesgo
y la Protección Civil. De forma sucinta, el primero es la instancia suprema de decisión,
articulación y coordinación a nivel nacional, a los fines de diseñar, proponer e
implementar las políticas públicas para la GIR; es presidido por la Jefatura de Gabinete
de Ministros y su Secretaría Ejecutiva es la SPC. Por su parte, el Consejo Federal está
integrado por un representante del PEN y uno por cada provincia y la Ciudad Autónoma
69
de Buenos Aires (todos con rango no inferior a Subsecretario o equivalente), además de
los responsables de los organismos de Protección Civil o Defensa Civil de los tres niveles
del Estado. Este Consejo Federal tiene entre sus funciones, la elaboración y articulación
de las políticas públicas regionales y provinciales de GIR; la promoción de la integración
regional para la implementación de políticas públicas en el tema, y el desarrollo y
actualización de un mapa federal de GIR.

Por otra parte, es importante mencionar a la resolución 29/2019 que aprueba el estatuto
de funcionamiento del Consejo Nacional, ya que habilita la creación de comisiones
técnicas. Estas comisiones son pensadas como espacios de diálogo y coordinación entre
organismos implicados en la GIR, para la actualización del PNRRD y la elaboración e
implementación de sus respectivos programas operativos anuales para la gestión integral
del riesgo (POAGIR). Una de estas comisiones técnicas es la N° 8 de Riesgos
Subyacentes, dedicada a temas de cambio climático, la cual es coordinada por la
Dirección Nacional de Cambio Climático.

En otro orden, mediante la resolución 405/2019 se creó un Consejo Consultivo de la

sociedad civil para la Gestión Integral del Riesgo. Este es un espacio para realizar
consultas no vinculantes, para la colaboración, articulación y cooperación en temas de
GIR. Este Consejo debe ser convocado a dos reuniones anuales por la SPC, y además,
prevé la participación de uno de sus miembros en las reuniones de comisión del Consejo
Nacional y del Consejo Federal. Es destacable este componente de la gobernanza, en
tanto que reconoce y formaliza el rol de las organizaciones territoriales como actores
claves para la gestión del riesgo en las unidades de gobierno de menor agregación.

A esta estructura diseñada para facilitar la participación e involucramiento de la sociedad

civil se le suma una para el sector privado, con una estructura y funcionamiento análogos.
El Consejo Consultivo Empresarial en Reducción del Riesgo de Desastres y
Gestión de la Emergencia (CCEGIRE), fue creado por resolución, de manera posterior a
la ley 27.287. Es un espacio que sirve para realizar consultas no vinculantes y para el
intercambio colaborativo entre las Empresas, Cámaras, Federaciones, entre otros.
También cuenta con un Registro de Instituciones del Sector Privado, con el fin de
visibilizar el compromiso de las instituciones ante la gestión integral del riesgo.

Cabe hacer mención, además, a otras instancias de articulación creadas por la ley 27.287
a través de sus artículos n° 14 y 15. En primer lugar, el Registro de Asociaciones
Civiles, Voluntarias y organizaciones no gubernamentales para la Gestión Integral
70
del Riesgo en el ámbito de la Secretaría Ejecutiva (en este caso, la SPC), creado como
un espacio para intercambiar experiencias, mecanismos de articulación y coordinación, y
la presentación de programas, planes y proyectos.

En segundo lugar, destaca la Red de Organismos Científico-Técnicos para la Gestión

Integral del Riesgo (GIRCYT), diseñada para atender las necesidades de información
específica de los Consejos Nacional y Federal de GIR; también es la encargada de
vincular y poner a disposición las capacidades, conocimientos e información
desarrollados en el ámbito científico y técnico. La Red GIRCYT está constituida por los
organismos públicos científico-técnicos, las universidades públicas y privadas, otras
instituciones y organismos reconocidos en el ámbito académico. Este engranaje de la
gobernanza GIR hace, de alguna manera, espejo con el Consejo Asesor creado por la
Ley 27.520, abocado a la asistencia y asesoramiento en la elaboración de las políticas
climáticas, por lo que la potencial colaboración y trabajo conjunto en materia de riesgos
sin dudas constituye un aspecto sinérgico.

Por otro lado, se encuentra el Centro Nacional para la Reducción del Riesgo de
Desastres (CENARRID), bajo el ámbito de la Secretaría Ejecutiva (SPC) del Consejo
Nacional. Este centro, es la institución que rige la capacitación e investigación del Estado
Nacional respecto a GIR. Si bien ley N° 27.287 y su decreto reglamentario N° 383 lo
crearon con el nombre Centro Nacional de Información en Gestión Integral del Riesgo,
por decisión de la SPC el centro pasó a denominarse CENARRID. Este Centro se erige
como el instituto rector especializado en GIR, al que se le han asignado funciones de
certificación y validación de las iniciativas relevadas en el tema, el impulso o canalización
de la investigación a través de la Red GIRCYT y el asegurar la calidad académica tanto
en la formación en carreras de grado y posgrado, como en la capacitación de técnicos y
profesionales, en los ámbitos público y privado.

Como se puede observar, así como el cambio climático ha desarrollado a lo largo de

estos años su propio mecanismo para el abordaje del tema, la GIR también posee una
estructura de gobernanza con múltiples espacios de amplio alcance. Si bien se considera
pertinente la existencia de dos espacios diferenciados, en tanto que la GIR aborda otros
riesgos además de los climáticos y, por su parte, en cambio climático se abordan
cuestiones más allá de las que atañen a la adaptación, actualmente, se identifica el
desafío de alinear y articular los objetivos de los espacios creados por la ley 27.287 y la
27.520. Desde otro punto de vista, el desarrollo de estas estructuras y mecanismos de

71
gobernanza dan cuenta de la desvinculación política y conceptual, que arrastran desde
hace décadas, tanto la adaptación con la GIR en todos los niveles.

En este marco, de acuerdo a lo desarrollado hasta el momento, la adaptación al cambio

climático y la gestión de riesgos encuentran un punto de confluencia operativa en dos
ámbitos, por un lado en el Grupo de Trabajo de Gestión de Riesgo de Desastres creado
en el marco del GNCC en el año 2019, de coordinación conjunta entre el MAyDS, el
Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Ciencia y Tecnología.
Por otra parte, en la Comisión N°8 de la comentada estructura del SINAGIR, bajo
autoridad del Ministerio de Seguridad.

Este trabajo de articulación es de suma importancia, y surge de la reconciliación política y

conceptual en la materia, lo cual implica no sólo la coordinación de dichos objetivos, sino
también de los instrumentos generados para el abordaje de los riesgos climáticos. Por un
lado, la Segunda NDC, la Segunda Comunicación de Adaptación y el Plan Nacional de
Adaptación, que consideran la reducción del riesgo de desastres como un pilar
transversal para enmarcar las opciones de adaptación; y por otro lado, el PNRRD cuya
elaboración fue encabezada por el Ministerio de Seguridad.

Asimismo, se considera fundamental que este proceso de articulación se plasme en

políticas públicas integrales para la reducción de los riesgos climáticos, la disminución de
la vulnerabilidad y el fortalecimiento de la resiliencia de todos los actores y sectores. Es
menester comprender que, tanto la adaptación y la GIR deben servirse de este cambio
conceptual de la construcción social del riesgo, para abordar las causas subyacentes a
través de políticas públicas estratégicas de mediano y largo plazo, que unifiquen los
esfuerzos técnicos, eviten la duplicación de esfuerzos y potencien el uso de recursos
económicos para el mismo fin que comparten.

2.3. Instrumentos normativos

Los principales instrumentos normativos para la gestión integral del riesgo fueron
mencionados en los dos apartados precedentes y. tal como apunta Abreu (s/f), antes de
la Ley 27.287 del 2016, Argentina carecía de una normativa integral que abordara la
temática de gestión de riesgo de desastres de manera específica. De hecho, como se
observó, el país contaba con “leyes y decretos vinculados a situaciones particulares de
emergencias y desastres, luego de acaecido el evento, como normativa de carácter
reactivo y sin un enfoque integral que pueda ser compartido por todos los actores

72
involucrados” (Abreu, s/f, p. 4). En esta línea, se identifican los decretos presidenciales
que crearon el Consejo Nacional de Recuperación de Zonas afectadas por emergencias
climáticas (CONAREC) y el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), N°496 y N°1250
respectivamente. Con la sanción de la Ley 27.287 en el año 2016, de alguna manera esto
viene a ser subsanado, al establecer el SINAGIR, con los Consejos que lo conforman, la
Red GIRCYT y el resto de los elementos mencionados.

Resulta interesante destacar la Ley N° 26.509 del año 2009, mediante la cual se crea el
Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de Emergencias y Desastres
Agropecuarios, dada la importancia de la gestión de riesgos para uno de los sectores
más importantes de la estructura productiva argentina. Este mecanismo, está fuera de la
órbita del Ministerio de Seguridad (organismo que detenta tradicionalmente la
competencia en materia de GIR) y funciona de manera independiente del SINAGIR. Este
Sistema se creó bajo el ámbito de la entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Alimentos del Ministerio de Producción para “prevenir y/o mitigar los daños
causados por factores climáticos, meteorológicos, telúricos, biológicos o físicos, que
afecten significativamente la producción y/o la capacidad de producción agropecuaria,
poniendo en riesgo de continuidad a las explotaciones familiares o empresariales,
afectando directa o indirectamente a las comunidades rurales” (Ley 26.509, Art. n° 1).
Nuevamente, se observa la necesidad de coordinar los esfuerzos realizados en el marco
de este mecanismo, puntualmente en lo que atañe a los riesgos del sector agropecuario.

Tabla 5: Comparativa del abordaje de la adaptación y la GIR en Argentina

Tema / Adaptación al cambio Gestión Integral del Riesgo

Categoría climático

Autoridad de Ministerio de Ambiente y Ministerio de Seguridad

competencia Desarrollo Sostenible

Ley Ley Nacional N° 27.520 de Ley N° 27.287 Sistema Nacional para la

Presupuestos Mínimos para la Gestión Integral del Riesgo y la
adaptación y mitigación al cambio Protección Civil.
climático global.

Espacio de Gabinete Nacional de Cambio Sistema Nacional de Gestión Integral

articulación Climático de Riesgo

Espacio de Consejo Asesor Externo del Plan Red GIRCYT

consulta, Nacional de Adaptación y

73
asesoramiento Mitigación al Cambio Climático
y vinculación
científica

Espacio de Grupo de trabajo de Gestión Comisión Técnica de Riesgo

trabajo Integral de Riesgo, coordinado por Subyacente N°8: Cambio Climático,
el MAyDS, el Ministerio de coordinada por el MAyDS.
Seguridad, el Ministerio de Ciencia
y Tecnología y el Ministerio de
Defensa.

Principales Plan Nacional de Adaptación Plan Nacional de Reducción de Riesgo

instrumentos (PNA) de Desastre
relacionados Plan Nacional de Adaptación y Plan Operativo Anual de Gestión
Mitigación (PNAyM) Integral de Riesgo (POAGIR)
Contribución Nacionalmente
Determinada (CND)
Comunicación de Adaptación (CA)

Metas GIR en instrumentos de cambio Cambio climático en GIR

climático
PNRRD: establece como objetivo
CND: Gestión Integral del Riesgo estratégico incorporar los efectos reales
como eje transversal de las o esperados del cambio climático a la
políticas públicas de cambio gestión integral del riesgo de desastres.
climático [pág.22 y 27].
Además, 3 objetivos específicos:
CA: Transversalizar la gestión 1. Determinar los efectos y
integral del riesgo de desastres en consecuencias del cambio
el Plan Nacional de Adaptación, en climático en los diferentes
los planes de respuesta y en las ambientes geográficos del
políticas y medidas de adaptación territorio nacional.
relevantes, incluyendo la 2. Fortalecer la gestión de riesgos
implementación de medidas para agropecuarios para la
incrementar la capacidad de adaptación al cambio climático.
respuesta de los asentamientos 3. Incluir al sector privado en
humanos, con participación programas, planes y proyectos
organizada de las comunidades de reducción del riesgo de
implicadas [pág. 50]. mercado y de producción.
4. Articular los productos
PNA: Objetivo específico N°6, derivados del Plan Nacional de
Establecer procesos y diseñar Adaptación al Cambio Climático
herramientas para la y del Plan Nacional para la
transversalización de la gestión Reducción del Riesgo de
integral de riesgos de desastres en Desastres.
el PNA, planes de respuesta y
políticas y medidas surgidas en el
marco del GNCC.
Fuente: elaboración propia.
74
 3. Conclusiones preliminares

En este capítulo, se evidenció que la forma de entender la vulnerabilidad de diversos

sistemas sociales, ecosistémicos y económicos-productivos, fue y es una cuestión clave
para la generación de políticas públicas en materia de adaptación al cambio climático. Si
bien hacia mediados de los 2000 se observó un acercamiento conceptual de las agendas
de la adaptación y la gestión integral del riesgo de desastres en el plano internacional,
hasta lograr entendimientos comunes y complementarios entre sí, esto se muestra de
manera tardía a nivel nacional.

Además, se evidenció que desde un principio, no hubo un trabajo articulado entre las
instituciones y mecanismos creados para la adaptación y la GIR, probablemente
asociados a la falta de acuerdos políticos y/o conceptuales sobre un abordaje integral del
riesgo climático. No obstante, se observa una tendencia de confluencia embrionaria en
los instrumentos y espacios de trabajo, que presenta el desafío de evitar la duplicación de
esfuerzos en los mecanismos de gobernanza creados para ambas temáticas y el uso
ineficiente de los recursos técnicos y económicos.

75
 CAPÍTULO IV

La adaptación en los gobiernos subnacionales: caso

de la Provincia de Santa Fe

Luego de haber introducido la agenda de cambio climático a nivel internacional y

nacional; de abordar el surgimiento de la adaptación y su posicionamiento respecto a
otros temas; de analizar el vínculo de la adaptación con la GIR, y de identificar
instrumentos de políticas nacionales y esquemas de gobernanza en el país para ambos
enfoques, en el presente capítulo se avanza en el nivel subnacional presentado el caso
de estudio.

En este sentido, se realiza una caracterización del gobierno subnacional y se ahonda en

algunas dimensiones que influyen en el diseño e implementación de políticas de
adaptación en Santa Fe: a) geográfica y climática, b) socioeconómica y productiva, y c)
normativa e institucional.

1. Gobiernos subnacionales y adaptación

Analizar el proceso de construcción política y científica del cambio climático, tanto en la

agenda internacional como nacional, supuso abordar el rol protagónico del Estado
Nación, principalmente en la arena internacional. No obstante, como se diera cuenta
también, los gobiernos subnacionales se han ido constituyendo como actores legítimos
en el proceso de elaboración de respuestas de adaptación al cambio climático. En este
sentido, la acción subnacional en el tema es fundamental para el fortalecimiento de la
gobernanza climática, y para la implementación de medidas concretas, pensadas desde
la realidad territorial y acorde a sus necesidades.

A nivel internacional, este tema fue plasmado por primera vez en uno de los resultados de
la Cumbre de Río del año ‘92: la Agenda 21. En la sección III de dicha agenda, llamada
“Fortalecimiento del papel de los grupos principales”, el capítulo 28 aborda las “Iniciativas
de las autoridades locales en apoyo del Programa 21”. Allí en foco estuvo puesto en

76
algunos elementos tales como: el establecimiento de procesos de consulta de
autoridades locales con sus respectivas poblaciones y diversos grupos de interés; un
mayor involucramiento de las autoridades locales por parte de la comunidad internacional
para incrementar la cooperación entre ellas, y la necesidad de movilizar una mayor
financiación internacional para los programas de dichas autoridades locales.

Asimismo, en lo que respecta al rol de los gobiernos subnacionales en la agenda de

cambio climático a nivel internacional, la decisión 1/CP.21 en la sección V referida a
actores no estatales, hace mención explícita a ellos en los párrafos 133 y 134. Allí se
resalta la importancia de sus esfuerzos para abordar y responder al cambio climático, al
tiempo que se los invita a ampliarlos “y apoyar acciones para reducir las emisiones y / o
crear resiliencia y disminuir la vulnerabilidad a los efectos adversos del cambio climático”
(Decisión 1/CP.21, 2015, p. 19).

Ahora bien, coincidiendo con Lampis (2013a), se puede decir que abordar los desafíos
del cambio climático desde una perspectiva subnacional, de alguna manera, implica
retomar el debate respecto al modelo de desarrollo subnacional. Esto se debe a que
“existe una relación directa entre estos retos inacabados del desarrollo y la vulnerabilidad
de las poblaciones frente a eventos de vida críticos en el ámbito socioeconómico y
ambiental” (Lampis, 2013a, p.37-38). En esta línea, los Planes de Respuesta presentan el
desafío y la oportunidad para abordar aquellos puntos pendientes del proceso de
desarrollo, que hoy forman parte de una vulnerabilidad social, cultural, económica y
políticamente construida. Además, tal como lo plantea la Ley 27.520 a través de varios de
sus artículos, supone hacerlo considerando el enfoque de la gobernanza policéntrica, que
incluye distintos niveles de actuación y grados de participación de las diversas voces que
se presentan en los territorios.

2. Introducción al caso de estudio

En este apartado se abordan distintos aspectos que permiten caracterizar el caso objeto
de estudio, los cuales se agrupan en las siguientes dimensiones: geográfica y climática,
socioeconómica y productiva, y normativa e institucional. Estas, en cierta forma y en
distinta medida, ponen al descubierto los múltiples centros de acción que conforman la
gobernanza del cambio climático en la provincia.

La primera dimensión permite identificar las condiciones geográficas y climáticas de base,

que interactúan con diversos factores sociales y económico-productivos en un contexto
77
dinámico de cambio climático. Esto hace posible distinguir y ubicar a escala regional y
departamental los impactos que ya se observan en el territorio, lo cual facilita la
contextualización de las distintas tendencias climáticas que continuamente desafían el
funcionamiento de la gobernanza policéntrica.

En otro orden, las dimensiones socioeconómica y productiva, facilitan el entendimiento de

las variables que construyen la vulnerabilidad de Santa Fe frente al cambio climático.
Para ello se exponen, por un lado, datos que caracterizan la realidad social y económica
que atraviesa a la provincia y que influyen en la capacidad de adaptación de las personas
y los sectores productivos. Por otro lado, hace posible la identificación de los principales
riesgos climáticos para las poblaciones y actividades productivas que se desarrollan en
los departamentos santafesinos. Esto resulta fundamental para el fortalecimiento de la
gobernanza policéntrica de la provincia, en tanto permite distinguir centros político
administrativos críticos frente a ciertas amenazas de origen climático. Además, permite
hacer un foco especial en ellos, o bien priorizar estratégicamente aquellos departamentos
en los cuales el Estado puede dar los primeros pasos hacia el fortalecimiento de la
resiliencia. Por otra parte, desde el ámbito privado, también facilita un abordaje similar, al
identificar subsectores de ciertas actividades productivas, en las cuales se puede iniciar el
robustecimiento de los lazos de la gobernanza.

Finalmente, se ahonda en el marco normativo e institucional, de cabal importancia para

orientar el funcionamiento articulado del policentrismo de la gobernanza a la hora de
generar respuestas a lo identificado previamente.

2.1 Perfil geográfico y climático

La provincia de Santa Fe está ubicada en la región Centro-Este de la República

Argentina, cuenta con una superficie total que ocupa 133.007 km² y su ciudad capital es
Santa Fe de la Vera Cruz. Esta unidad subnacional limita al Este con Entre Ríos y
Corrientes, al Norte con Chaco, al Oeste con Santiago del Estero y Córdoba, y al Sur con
Buenos Aires.

En términos geográficos se distinguen dos regiones, la llanura Chaqueña hacia el norte y

la llanura Pampeana al sur. Sin embargo, también pueden identificarse cuatro
subregiones: Chaco Oriental y de la Diagonal Fluvial de la Región Chaqueña, y las
subregiones de la Pampa del Norte o de la Colonia y de la Pampa Ondulada en la mitad

78
sur y sudeste (Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector Agropecuario de la
Provincia de Santa Fe, 2019).

Como se observa en la figura 4, en la zona 5 se ubica el Chaco Oriental o Bajos

Submeridionales, que se caracteriza por tener suelos uniformes que impiden el drenaje y
causa la formación de cañadas, lagunas y zonas anegadizas, lo cual coincide con los
períodos de mayores precipitaciones (Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector
Agropecuario, 2019). En la zona 6 se encuentra la diagonal fluvial, caracterizada por un
“relieve plano con una suave inclinación hacia el sur y el este lo cual condiciona
el sentido del escurrimiento de los numerosos arroyos, cañadas y lagunas que los
surcan. Allí se genera una formación arbórea conocida como cuña boscosa” (Plan de
Gestión Integrada de Riesgos en el Sector Agropecuario, 2019, p. 4). El centro de la
provincia marca la transición a la región pampeana, con bosques bajos hasta amplias
sabanas de pastizales y pajonales. En la zona 3 se ubica la Pampa Ondulada,
caracterizada justamente por ondulaciones suaves y valles fluviales abarrancados,
aterrazados y meandrosos (Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector
Agropecuario, 2019).

Figura 4: Regiones y subregiones, provincia de Santa Fe

Fuente: Ministerio de Educación, mapoteca.

En cuanto a la dimensión climática, la diferenciación de la provincia en dos grandes

zonas geográficas (llanura Chaqueña y llanura Pampeana), dan lugar a dos tipos de
climas diferentes. Una parte norte con temperaturas elevadas, con promedios de 21°C y
79
precipitaciones entre 800 y 1.100 milímetros anuales, que disminuyen hacia el oeste. Por
otro lado, hacia el sur con temperaturas moderadas (media anual de 17º C), que
disminuyen de norte a sur por influencia de la latitud y de oeste a este por influencia del
mar. En este caso, las precipitaciones regulares decrecen del nordeste al sudoeste y su
media anual es de 944 mm. Comparando el oeste y el este, se puede decir que el primero
es seco y el segundo húmedo y, a medida que se avanza hacia el Paraná, el clima se va
volviendo mucho más húmedo. Respecto a la hidrografía de la provincia, los cursos de
agua pertenecen a la cuenca del Plata y desaguan directa o indirectamente el Paraná,
que es su cauce principal. Sus principales afluentes son el río Salado y el Carcarañá
(Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector Agropecuario, 2019, p. 5).

Asimismo, lo que caracteriza a “la provincia de Santa Fe es la ocurrencia de eventos

extremos de precipitación (sequías e inundaciones), así como de temperatura (olas de
calor y olas de frío)” (Lovino, Müller y Sgroi, 2019, p. 1). Resulta importante mencionar
que el fenómeno de El Niño-Oscilación del Sur (ENOS) tiene una gran influencia en la
variabilidad climática estacional a interanual21 de la región de la Pampa Húmeda del país,
en la que se ubica Santa Fe. Finalmente, se destaca el rol del Océano Atlántico Norte y
Central que cuando es “más frío que lo normal favorece las décadas húmedas en el
nordeste de Argentina y cuando registra anomalías cálidas pueden provocar períodos
secos (Seager et al., 2010; Barreiro et al., 2014)”. (Lovino, Müller y Sgroi, 2019, p. 5)

2.1.1 Cambios observados en el clima

Para dar cuenta de los cambios observados en la provincia, se cita el trabajo de Lovino,
Müller y Sgroi (2019) quienes afirman que “se produjo un importante cambio climático a
partir de mediados del siglo XX (Lovino et al.,2014; Lovino et al., 2018a). Estas

21
La variabilidad climática es el apartamiento de las variables climáticas (temperatura,
precipitación, etc.) respecto del estado medio que caracteriza el clima de una región. (Lovino,
Müller y Sgroi, 2019, p.3) En el caso de Santa Fe, con la presencia de El Niño, las lluvias anuales
y, en particular, los eventos de lluvias intensas pueden aumentar, como también inducir el aumento
de los caudales de los ríos (Berri et al., 2000; Camilloni y Barros, 2003 en Lovino, Müller y Sgroi,
2019). De manera inversa, ante la presencia de las condiciones de La Niña, se pueden favorecer
las sequías en el nordeste de Argentina (Berri et al., 2002; Penalba y Rivera, 2016). (Lovino,
Müller y Sgroi, 2019, p.4). Haciendo referencia a la variable de temperatura, El Niño intensifica los
períodos cálidos y reduce el número de días de heladas, mientras que las condiciones de La Niña
incrementan los días con heladas y su severidad, principalmente durante el invierno (Müller et al.
2000; Rusticucci et al., 2017 en Lovino, Müller y Sgroi, 2019). Particularmente en la zona de la
Pampa Húmeda donde se ubica Santa Fe, el número anual de heladas es generalmente menor
que el promedio durante los años El Niño y mayor que el promedio durante los años de La Niña
(Müller, 2006 en Lovino, Müller y Sgroi, 2019).
80
evidencias surgen del estudio de diferentes variables hidroclimáticas en la región para el
periodo 1901-2016.” (Lovino, Müller y Sgroi, 2019, p. 5)

En este sentido apuntan, en primer lugar, cambios en la precipitación la cual tuvo un

período más húmedo que lo normal a partir de 1960; seguidamente respecto a la
temperatura, afirman que la mínima ha aumentado sostenidamente a partir de 1960 y la
máxima también (aclaran que desde las primeras décadas del siglo XX y particularmente
a partir de la década del 2000); y, finalmente, dan cuenta de un incremento de los
caudales del río Paraná a partir del año 1970 (Lovino, Müller y Sgroi, 2019).

Figura 5: Cambios observados en las variables hidroclimáticas de Santa Fe (1901-2016)

Fuente: Lovino, Müller y Sgroi (2019).

Asimismo, cabe hacer referencia a los eventos hidroclimáticos extremos dimensionando

lo que implicaría para el caso de Santa Fe, ya que es una de las tres unidades
subnacionales más pobladas del país, que participa en casi un 16% con productos
agropecuarios en el PBI, y que es la segunda provincia en orden de importancia en lo que

81
respecta a exportaciones del total nacional (20,5%), altamente vinculadas al sector
primario.

Teniendo en cuenta esta caracterización, se indica que “el nordeste de Argentina es

altamente vulnerable a estos eventos hidroclimáticos extremos en escalas temporales
relevantes para la agricultura (Lovino et al., 2014; Lovino, 2015).” (Lovino, Müller y Sgroi,
2019, p. 5) En términos generales, se puede decir que la zona central de la provincia de
Santa Fe mostró ser el área más vulnerable a extremos húmedos y secos; y que los
eventos extremos más severos han ocurrido durante años de El Niño o La Niña fuertes o
muy fuertes. Sin embargo, la influencia de otros factores ha generado “condiciones
extremadamente húmedas en 2002-2003 durante un evento El Niño moderado y una
sequía muy severa en 2008-2009 durante un evento La Niña moderado” (Lovino, Müller y
Sgroi, 2019, p. 6).

Tabla 6: Cambios observados en Santa Fe, eventos hidroclimáticos extremos

Fuente: elaboración propia en base a Lovino, Müller y Sgroi (2019).

82
 2.2 Perfil socioeconómico y productivo

Tal como se mencionó anteriormente, el presente trabajo de investigación toma la

definición de riesgo de origen climático realizada por el IPCC en su Quinto Informe de
Evaluación (2014), que lo define como la interacción de la vulnerabilidad, la exposición y
el peligro/amenaza. Sobre esta base, en una primera instancia se analiza de manera
resumida la vulnerabilidad a escala departamental que, en Santa Fe, hacen a un total de
19 departamentos. Para este análisis se consideró el Índice de Vulnerabilidad Social
frente a Desastres (IVSD) sintético22, desarrollado por Natenzon (2015).

El índice si bien utiliza los últimos datos disponibles del Censo Nacional (2010) sirve de
referencia para realizar un diagnóstico de la vulnerabilidad social, al analizar las
condiciones socioeconómicas de la población bajo estudio, previas a la ocurrencia de un
desastre. De esta manera, el IVSD “evalúa los recursos materiales y no materiales con
que cuentan las personas para enfrentar los desafíos que imponen los riesgos de
desastre climático eventualmente más severos.”(Natenzon, 2015,p. 3) Este índice
considera tres dimensiones diferentes de la vulnerabilidad social (condiciones sociales,
habitacionales y económicas) que son evaluadas a través de distintas variables
(educación, salud, demografía, vivienda, servicios básicos, trabajo, constitución familiar),
las cuales son determinadas a partir de diez indicadores (sociales: analfabetismo,
mortalidad infantil23, población de 0 a 14 años, población de 65 años y más;
habitacionales: hacinamiento crítico, falta de acceso a red pública de agua potable, falta
de acceso a desagües cloacales; económicas: desocupados, nivel educativo de los jefes
de hogar, hogares sin cónyuge).

Como se puede observar en el mapa de la figura 6, los departamentos de Vera, General

Obligado y La Capital son los que presentan un índice de vulnerabilidad social sintético
muy alto, seguidos por los departamentos de General López, Rosario y San Lorenzo con
un índice alto.

22
El cálculo del IVSD se realiza en valores relativos y absolutos, estableciendo cinco categorías
para cada uno (1: Muy Baja, 2: Baja; 3: Media, 4: Alta, 5: Muy Alta). Se obtiene un subíndice
absoluto y uno relativo por cada aspecto de la vulnerabilidad y, considerando todos los
indicadores, se realiza el cálculo el IVSD relativo y absoluto total, a partir de ellos se obtiene el
IVSD síntesis.
23
No se lo consideró por no disponer de dicha base de datos a nivel de radio censal.
83
 Figura 6: Índice de Vulnerabilidad Social frente a Desastres sintético de la provincia de
Santa Fe

Fuente: elaborado por el Observatorio Ambiental del Ministerio de Ambiente y Cambio Climático
de la provincia de Santa Fe, con datos del INDEC, SIMARCC y Servicio de Catastro e Información
Territorial de Santa Fe.

Si se desagrega el IVSD a nivel departamental para cada una de las tres dimensiones,
social, habitacional y económica, se puede analizar el peso relativo que tienen dichas
dimensiones en la conformación de la vulnerabilidad y, en consecuencia, diseñar políticas
que atiendan estas necesidades para incrementar la resiliencia y disminuir el riesgo de la
84
población. En esta línea, en la tabla 7 se observan los valores absolutos para los
departamentos de “La Capital”, con un valor 5 o “muy alto” en todas las dimensiones, lo
sigue “Rosario” hacia sudeste, el departamento de “General Obligado” hacia el noreste y
“General López” en el sur. De manera resumida, lo que indican estos valores son altas
tasas de analfabetismo y de población de 0 - 14 y de 65 años o más, que vive en
condiciones de precariedad ya sea por hacinamiento, falta de agua potable y/o cloacas y
que está sin trabajo. Esto ubica a la población en peores condiciones para enfrentar
impactos climáticos que, como se resumió en la tabla 6, se caracterizan por una mayor
frecuencia de olas de calor, una mayor cantidad de días con temperaturas máximas muy
altas, una mayor cantidad de días seguidos sin lluvia (principalmente en el norte) y
precipitaciones muy intensas y más frecuentes.

Tabla 7: Comparativa del IVSD con valores “muy altos” (5) y “altos” (4) y de los valores
absolutos para las dimensiones social, habitacional y económica de los departamentos
seleccionados

Fuente: elaboración propia en base al mapa del Observatorio Ambiental del Ministerio de
Ambiente y Cambio Climático de la provincia de Santa Fe, elaborado con datos del INDEC,
SIMARCC y Servicio de Catastro e Información Territorial de Santa Fe.

De manera complementaria al IVSD, se pueden apuntar algunos datos más actualizados

sobre los aspectos demográficos y sociales de Santa Fe, una provincia con alta densidad
poblacional que, según la proyección poblacional del IPEC para el año 2021 realizada en
base al censo del 2010, es de 3.563.390 habitantes. Esta se compone en un 51,3% por
mujeres y 48,7% por varones y, en términos etarios, se puede decir que posee una
población mayoritariamente joven y de la que sólo un 13% representa a personas

85
mayores24. Esto es importante tenerlo en consideración a la hora de diseñar políticas
públicas de adaptación que atiendan a grupos que, por lo general son (niños y
ancianos/as) o están situación de mayor vulnerabilidad (mujeres, diversidades).

Asimismo, resulta fundamental destacar las condiciones económicas que, como se

mencionó, influyen en la capacidad de adaptación de las comunidades. Además, si se
entiende que la gobernanza policéntrica refiere a una multiplicidad de niveles y actores
que deben interactuar para abordar las cuestiones climáticas, valores subóptimos en
estas variables no hacen más que debilitar la red que construye la gobernanza del
territorio. Según los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) para el segundo
semestre del 2020 (INDEC, 2021a) para los aglomerados santafesinos que forman parte
de la muestra nacional, se puede decir que en promedio, el 29,8% de los hogares y un
40,6% de las personas se encuentra por debajo de la línea de pobreza (LP); y un 6,1%
de hogares y un 8,2% de personas se encuentra debajo de la línea de indigencia (LI).
Estos números25 permiten dimensionar la incapacidad de las personas y hogares, de
satisfacer, mediante sus ingresos, un conjunto de necesidades alimentarias y no
alimentarias consideradas esenciales (INDEC26,2021a). Cabe apuntar que, estos valores
son superiores a la media regional e inferiores a los promedios nacionales.

En cuanto a los valores de empleo y desocupación, según la EPH (2021b) para el cuarto
trimestre del 2020, la tasa de actividad27 fue en promedio del 44,2%; la tasa de empleo
fue de 39,6% y la de desocupación de 10,3%. Respecto a los valores regionales y
nacionales, se puede decir que se mantuvo por debajo de ambos, con excepción de la
tasa de desocupación del Gran Rosario (13,6%) y la de actividad (46,7%) que fue mayor
a los porcentajes regionales y nacionales.

24
De 0 a 19 años, 29,4%; de 20 a 44 años, 37,2%; de 45 a 64 años, 20,4% y de 65 en adelante,
13%).
25
En el caso de la LP hacen a 2.756.613 hogares y a 11.587.206 de santafesinos/as; y de la LI a
564.273 de hogares y 2.340.273 santafesinos/as.
26
En el caso de la LP, refiere a la Canasta Básica Total (CBT) que incluye la Canasta Básica de
Alimentos (CBA) ampliada a bienes y servicios no alimentarios como vestimenta, transporte,
educación, salud, etc. En el caso de la LI, refiere a la proporción cuyo ingreso no supera la CBA.
27
Calculada como porcentaje entre la población económicamente activa y la población total de
referencia (EPH, 2021b, p.21).

86
 Figura 7: Indicadores socioeconómicos 2020, Santa Fe

Fuente: elaboración propia con datos de la EPH (INDEC, 2021a;2021b).

Por otra parte, es importante realizar una caracterización de la estructura productiva

santafesina y profundizar en los impactos que tiene el cambio climático en ellos, de esta
manera se busca comprender la importancia relativa de los sectores que también hacen
parte de la gobernanza policéntrica de la unidad subnacional.

Tal como apuntan Lovino, Müller y Sgroi (2019), la provincia de Santa Fe tiene un rol
estratégico a nivel nacional al concentrar gran parte de la producción agroindustrial del
país. En este contexto, el clima es una variable fundamental a considerar, por su impacto
directo en la producción (Lovino, Müller y Sgroi, 2019). En esta línea, resulta interesante
dimensionar la participación del PGB en el Producto Interno Bruto (PIB) que, valuado a
precios constantes, fue del 10,3% en el año 2019 (IPEC, 2021) siendo la de segundo
mayor aporte luego de la Provincia de Buenos Aires.

87
 Figura 8: Desagregación PGB 2019, a precios corrientes

Fuente: elaboración propia con datos del Instituto Provincial de Estadística y Censos. Provincia de
Santa Fe.

Según el informe del INDEC (2020a) la provincia exportó por un total de 11.239 millones
de dólares en el año 2020, con una participación porcentual del 20,5% respecto al total
del país, situándose luego de la Provincia de Buenos Aires (35,4%). Como se observa en
el siguiente gráfico, el principal rubro exportador (39,5% del total provincial) es el de
residuos y desperdicios de la industria alimenticia, principalmente harinas y pellets de
soja; le siguen las exportaciones de grasas y aceites (aceite de soja, en su mayoría) y
cereales (maíz y trigo), que representaron 20,4% y 11,3% respectivamente y, finalmente,
las exportaciones de carnes y sus preparados (principalmente carne bovina)
representaron 7,1% del total provincial.

88
 Figura 9: Rubros exportadores de Santa Fe, año 2020

Fuente: elaboración propia con datos del INDEC (2020a).

En base a este panorama, podría decirse que cualquier impacto negativo de origen
climático en las actividades productivas de base agropecuaria de Santa Fe, suponen un
riesgo que impacta en el desarrollo de todo el país, por lo que fortalecer su resiliencia y
capacidad de adaptación tendría un efecto derrame hacia otros niveles y escalas, incluso
del plano externo. Esto contribuye a dimensionar, también, que trabajar en el
fortalecimiento de la gobernanza policéntrica en todos los niveles de gobierno y junto a
otros actores, del sector privado en este caso, es fundamental para responder de manera
efectiva a los impactos climáticos. Asimismo, pone de manifiesto la inexistencia de límites
político-administrativos y sectoriales del cambio climático, lo cual refuerza las dos caras
de la gobernanza policéntrica: la interdependencia e independencia.

2.2.1 Análisis de riesgos climáticos para el sector productivo

A los fines de realizar una caracterización acotada y sintética del riesgo de origen
climático de la provincia de Santa Fe, se seleccionaron únicamente dos variables
-precipitaciones y temperatura-, al ser las más representativas de los eventos extremos
89
que ocurren en la provincia como se puede observar en la tabla 6 (pág.80). Éstas, en
términos de amenazas, se manifiestan en días con precipitaciones mayores a 50 mm y
del incremento de la temperatura media. Asimismo, para ambos casos se seleccionaron
los mapas que reflejan un escenario de concentración de emisiones medio (de 4.5 °C), en
un horizonte temporal al 2050 y con una proyección pesimista, la cual indica que frente a
la incertidumbre de los modelos, se toman los valores absolutos más altos, tanto de
temperatura como precipitación. Esta selección de variables en el Sistema de Mapas de
Riesgo del Cambio Climático (SIMARCC), para generar las proyecciones climáticas,
busca dar lugar a escenarios del tipo “término medio”, ya que no considera el año del
corto (2030) ni del largo plazo (2100); además si bien no selecciona un escenario con alta
concentración de emisiones (8.5 °C) sino el de 4.5 °C, incorpora la incertidumbre a partir
de los valores más altos de la proyección pesimista.

Figura 10: Mapa de riesgo climático frente a un incremento de la temperatura media,

escenario de emisiones medias (RCP. 4.5 °C) al año 2050, proyección pesimista.

Fuente: elaborado por el Observatorio Ambiental del Ministerio de Ambiente y Cambio Climático
de la provincia de Santa Fe, con datos del INDEC, SIMARCC y Servicio de Catastro e Información
Territorial de Santa Fe.

90
Como se puede observar en el mapa de temperatura media de la figura 10, desde el
centro de la provincia hacia arriba, la amenaza adquiere valores medios, altos y muy
altos. Al cruzar dicho mapa con el de IVSD, se obtienen los valores de riesgos para el
territorio santafecino, dando como resultado que los departamentos de “La Capital”,
“Vera” y “General Obligado” sean los que mayor riesgo tendrán frente al incremento de
temperatura promedio, en un horizonte temporal de 29 años y con un escenario de
emisiones moderado.

Figura 11: Mapa de riesgo climático frente a precipitaciones mayores a 50 mm, escenario
de emisiones medias (RCP. 4.5 °C) al año 2050, proyección pesimista.

Fuente: elaborado por el Observatorio Ambiental del Ministerio de Ambiente y Cambio Climático
de la provincia de Santa Fe, con datos del INDEC, SIMARCC y Servicio de Catastro e Información
Territorial de Santa Fe.

Por otra parte, si se observa el mapa de precipitaciones mayores a 50 mm de la figura 11,

la zona centro de la provincia presenta valores muy altos y altos. Particularmente para los
departamentos de Rosario, Iriondo, Belgrano, San Jerónimo, San Martín, La Capital, Las
Colonias y Castellanos presentan valores “muy altos”. Si se cruza dicho mapa con el de
IVSD se obtienen los valores de riesgo, dando como resultado que los departamentos de
91
“La Capital” y“Rosario” son los más expuestos a este riesgo, no obstante gran parte del
territorio provincial demuestra valores muy altos, altos y medios frente al precipitaciones
de más de 50 mm en un horizonte temporal de 29 años y con un escenario de emisiones
moderado.

El análisis precedente puede ser de utilidad para robustecer la gobernanza policéntrica de

la provincia, mediante una estrategia que identifique los puntos de partida críticos -esto
es, los departamentos con un nivel de riesgo muy alto y alto-, para luego diseñar políticas
públicas que atiendan dichas amenazas en base a una priorización relativa de los centros
político-administrativos que confirman la gobernanza santafesina.

Ahora bien, considerando el aporte importante del PGB al PIB (10,3% en el año 2019
según datos del IPEC 2021) y la participación porcentual en el total de las exportaciones
nacionales de la provincia de Santa Fe (20,5% respecto al total del país), resulta
interesante realizar un análisis cualitativo de estas proyecciones y los niveles de riesgo
por incremento de temperatura promedio y de precipitaciones de más de 50 mm, con las
actividades productivas que se desarrollan en estas zonas y los tipos de eventos ya
registrados.

Para ello, en la tabla 8 se identifican los eventos de origen climático28 acaecidos en la

provincia desde 1998 hasta 2018, en base a la información proveniente de los decretos
provinciales de declaraciones de emergencia y/o desastre agropecuario que se dictaron
en el marco de la Ley de Emergencia Agropecuaria Nº 11.297. De esta manera, lo que se
puede observar es que las actividades productivas en la provincia de Santa Fe han sido
afectadas principalmente por el predominio de eventos de sequías y exceso hídrico por
precipitaciones, seguidos por los eventos de vientos huracanados, granizo y, en menor
medida, tornados y heladas. Esto va en línea con lo mencionado en la sección
precedente, ya que si bien la ocurrencia de eventos extremos de precipitación (sequías e
inundaciones), así como de temperatura (olas de calor y olas de frío) son características
en Santa Fe (Lovino, Müller y Sgroi, 2019), no puede negarse el cambio climático que se
ha producido a partir de mediados del siglo XX, con los cambios citados en las variables
de precipitación y temperatura.

28
La categorización realizada refiere a 6 tipos de eventos, excesos hídricos; sequía; heladas;
granizo; vientos huracanados y tornados. Aquí se seleccionan únicamente los primeros dos.

92
En base a la información de la tabla 8, se observa que los departamentos que reportan
mayor cantidad de eventos durante la serie abarcada son San Cristóbal 34 en 20 años,
Castellanos 31 en 19 años, San Justo 28 en 17 años, Las Colonias 27 en 18 años e
Iriondo con 25 eventos en 11 años.

Tabla 8: Comparativa de años en emergencia agropecuaria por tipo y cantidad de

eventos de origen climático (1998-2018)

Fuente: elaboración propia en base a datos del Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector
Agropecuario, 2019.

Seguidamente, resulta interesante comparar los niveles de riesgo “muy alto-5” y “alto-4”
que se identificaron anteriormente mediante los mapas de SIMARCC, la cantidad de años
y el porcentaje de eventos por sequía o exceso hídrico por precipitaciones. Como se
puede observar, en prácticamente todos los departamentos (a excepción de La Capital)
que presentan un riesgo de nivel 4 o 5 por incremento de la temperatura media al 2050
en un escenario de 4.5 °C, han estado por lo menos la mitad del periodo analizado (10
años o más) con declaraciones de emergencia agropecuaria por sequía y la participación
porcentual de este evento en el total oscila entre 29% y 54%.

Esto, por un lado, pone de manifiesto la gran relevancia que han tenido las sequías en el
sector agropecuario, con afectaciones para actividades productivas tales como la cría
intensiva de ganado bovino; el cultivo de algodón, girasol, sorgo, soja y el frutihortícola.
Por otra parte, permite identificar la importancia relativa entre subsectores de la actividad
agrícola ganadera, considerando diversos niveles de criticidad dentro de los múltiples
93
centros de gobernanza de la provincia. Así, se pone en evidencia la necesidad de diseñar
políticas para y junto a los sectores, de manera tal de hacerlos más resilientes frente a las
tendencias proyectadas. Lo mismo aplica para aquellos departamentos afectados por
eventos de exceso hídrico por precipitaciones, ya que en casi todos los que presentan un
riesgo nivel 4 y 5 han estado 9 años o más (a excepción de San Lorenzo y General
Obligado) con declaraciones de emergencia agropecuaria, donde la participación
porcentual de este evento en el total oscila entre 25% y 59%. Algunas de las actividades
que se desempeñan en los departamentos con estas tendencias son el cultivo de maíz29,
la producción de lácteos30, la actividad ganadera, la industria aceitera y molinos harineros.

Tabla 9: Comparativa de nivel de riesgo “muy alto”-“alto”, cantidad de años y porcentaje

de eventos por sequía o exceso hídrico por precipitaciones.

Fuente: elaboración propia en base a datos del Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector
Agropecuario (2019) y los mapas elaborados por Observatorio Ambiental del Ministerio de
Ambiente y Cambio Climático.

29
Es relevante indicar que las pérdidas sufridas en el cultivo de maíz generan importantes efectos
en la economía nacional, primero porque es el segundo cultivo en importancia, el cereal más
exportado en volumen y un insumo fundamental en la producción de carnes (bovinos, porcino y
avicultura principalmente), como así también en la producción de leche (Plan de Gestión Integrada
de Riesgos en el Sector Agropecuario, 2019, p.82).
30
Se puede inferir que los eventos de excesos hídricos poseen un impacto negativo superior que
los de sequía en la actividad láctea (Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector
Agropecuario, 2019, p.86).
94
 2.3 Perfil normativo, institucional y de gobernanza

En noviembre del 2020, la legislatura de la provincia de Santa Fe sancionó la Ley Marco

de Acción Climática Provincial N° 14.019, que define la política pública en la materia e
incluye estrategias y medidas tanto de mitigación como de adaptación. A continuación, se
destacan los elementos relacionados a la adaptación que se establecen en la normativa.

En alusión a los objetivos, se destacan cuatro de ellos: a) [..] fomento de comunidades

resilientes al cambio climático, preservando los ecosistemas y garantizando la calidad de
vida de todos los santafesinos y santafesinas y, particularmente, de los sectores sociales
más vulnerables a los efectos del cambio climático; c) Establecer estrategias, políticas y
medidas de adaptación al cambio climático en el territorio provincial; f) Integrar la
perspectiva climática y de resiliencia frente al cambio climático en el ordenamiento
territorial y urbanístico y demás políticas públicas conexas; y g) Promover la educación
para la adaptación.

Por otra parte, en relación a los principios, se puede resaltar el de resiliencia, que
determina que las autoridades deben disponer de las medidas que sean necesarias para
fortalecer la capacidad de los ecosistemas y la sociedad para resistir, absorber, adaptarse
y recuperarse de los efectos adversos del cambio climático, incluyendo la preservación y
la restauración de sus estructuras y funciones básicas. Además, resulta interesante
destacar el principio de progresividad que se menciona de manera específica el artículo
21 y que regirá al plan provincial de adaptación. En dicho artículo se lo vincula de manera
explícita con los esfuerzos establecidos en el marco internacional, pero también puede
ser interpretado en relación al proceso iterativo mismo de la adaptación.

Respecto a los instrumentos que crea la normativa, se menciona específicamente el

Plan Provincial de Respuesta al Cambio Climático, en cumplimiento del artículo 20 de la
Ley Nacional N° 27.520. Dicho Plan estará compuesto por un Plan Provincial de
Mitigación del Cambio Climático y un Plan Provincial de Adaptación al Cambio Climático.
Posteriormente, en el artículo 21 se establecen especificaciones respecto a este último y
se enuncian una serie de medidas posibles. Resulta interesante destacar la vinculación
que establece el artículo 21 entre el Plan Provincial de Adaptación y el nivel nacional, ya
que el primero “deberá ser un aporte concreto a la contribución determinada a nivel
nacional del país”.

95
 Tabla 10: Elementos de adaptación en la Ley Marco de Acción Climática Provincial
14.019

Art. N° Tema Descripción

a) Comunidades resilientes, preservación de los ecosistemas y

2 Objetivos garantizar la calidad de vida;

c) Estrategias, políticas y medidas de adaptación;

f) Perspectiva climática y de resiliencia en el ordenamiento territorial

y urbanístico y demás políticas públicas conexas;

g) Educación para la adaptación.

Resiliencia: disponer de las medidas para fortalecer la capacidad de

4 Principios los ecosistemas y la sociedad para resistir, absorber, adaptarse y
recuperarse de los efectos adversos del cambio climático, incluyendo
la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones
básicas.
Progresividad: la Provincia, Municipios y Comunas implementan las
medidas establecidas en esta ley para lograr progresivamente sus
objetivos y la observancia de los derechos que consagra, sin
retroceder en los niveles normativos de protección ni en la
implementación de la política de cambio climático.

10 Plan Provincial de Contendrán metas, acciones, cronograma de ejecución, presupuesto

Respuesta al Cambio acorde y mecanismos de evaluación.
Climático: Plan
Provincial de
Adaptación

12 Contenido del Plan de a) Análisis de los cambios observados en las principales variables
Respuesta climáticas y elaboración de un mapa de escenarios y riesgos
climáticos presentes y futuros;

b) Identificación y evaluación del riesgo climático actual y futuro en

base a las amenazas climáticas, la vulnerabilidad y la capacidad de
adaptación de las personas, la infraestructura y los ecosistemas.
Identificación de regiones, sectores, actividades y grupos de
riesgo climático críticos;

c) Meta cualitativa y cuantitativa vinculada a los esfuerzos

necesarios en materia de adaptación;

e) Relevamiento de las acciones gubernamentales con impacto en

la estrategia de adaptación y mecanismos de revisión de estas
acciones para incorporar criterios de riesgo climático;

f) Acciones de mitigación y de adaptación necesarias para alcanzar

las metas previstas.

96
 21 Medidas y acciones a) Mejoramiento de los sistemas de observación y monitoreo
de adaptación hidrometeorológico;

b) Fortalecimiento de la capacidad de respuesta ante emergencias;

c) Manejo y aprovechamiento sostenible de los ecosistemas;

d) Manejo sostenible de cuencas hídricas y gestión integral del

recurso;

e) Ordenamiento territorial y protección de zonas inundables y de

zonas de potencial desertificación;

f) Determinación de las principales demandas existentes y futuras

para el sector de la salud;

g) Mejora de la cobertura y calidad de servicios públicos esenciales;

h) Renovación y expansión del arbolado público urbano, incremento

de áreas verdes urbanas y superficies de absorción.

El plan provincial de adaptación estará regido por el principio de

progresión de los esfuerzos establecidos en el marco internacional y
deberá ser un aporte concreto a la contribución determinada a nivel
nacional del país.

Fuente: elaboración propia.

Por otra parte, en relación a la institucionalidad, la normativa estableció en su artículo 4

que la autoridad de aplicación de la ley con máxima competencia en el tema será el
Ministerio de Ambiente y Cambio Climático de la provincia que, hasta el año 2019,
comprendía en su denominación únicamente la dimensión ambiental. Además, se
incorporó en su estructura orgánica a la Subsecretaría de Cambio Climático, que hasta el
momento poseía la categoría de Dirección. Como antecedentes institucionales en la
temática se encontró la creación de la Comisión Provincial de Expertos en Cambio
Climático en el año 2017, la cual estaría integrada por profesionales, científicos y
académicos del ámbito local y nacional con trayectoria en el tema. Sus funciones serían
las de brindar asesoramiento y respaldo científico para la toma de decisiones, sin
embargo, no se encontraron registros de su funcionamiento, ya que se disolvió a un año
de su constitución.

Cabe destacar que, la ley 14.019, reconoce la importancia de materializar la gobernanza

policéntrica en el abordaje del cambio climático, al establecer varias instancias de
interdependencia y cooperación con otras áreas de gobierno y otros actores estratégicos.
En relación a otras áreas de gobierno, esto quedó reflejado en el artículo 6 respecto a la

97
coordinación interministerial, donde se identificaron áreas específicas como las de gestión
de aguas, suelos, alimentación, consumo, género, protección civil, ambiente, en
particular, biodiversidad y áreas naturales protegidas, salud, gestión de residuos, energía,
entre otras. Además, respecto a otros tipos de actores, se puede destacar la mención al
sector privado de la provincia que, progresivamente, deberá incorporar la perspectiva
climática en sus acciones.

Asimismo, resulta importante mencionar las tres entidades que creó la normativa para el
fortalecimiento de la gobernanza climática policéntrica. Por un lado, el Consejo Asesor
de Expertos establecido en el artículo 26, que deberá ser integrado por personas con
conocimiento y trayectoria en el tema cuya función será la de asesorar y colaborar con la
autoridad de aplicación en el desarrollo de acciones y medidas. Por otro lado, el artículo
28 creó un Comité Permanente de Cambio Climático, como un órgano permanente de
participación pública para el control y la aplicación de todos los objetivos de la normativa.
Además, es destacable la composición de este comité, que incorporará a 11 miembros
representantes de la legislatura, el sector agrícola e industrial, universidades públicas, el
poder judicial y organizaciones ambientales. Finalmente, el Gabinete Provincial de
Cambio Climático creado por el artículo 31, con objetivo de articular y cooperar entre las
diferentes áreas de gobierno y actores relevantes para la implementación de la ley
14.019. Dicho gabinete estará compuesto por un representante de todos los Ministerios
provinciales y, entre sus funciones, se destacan la promoción y monitoreo del
cumplimiento del Plan Provincial.

La sanción de la ley 14.019 supone un gran avance para la política climática subnacional,
y de adaptación en particular. No obstante, cabe resaltar una serie de desafíos vinculados
a su reglamentación, y que son apuntados por Bueno, Falivene Fernández y González
(2021), a saber: i) la coordinación territorial con municipios y comunas; ii) la publicación
de los miembros de los tres ámbitos participativos en virtud de la transparencia; iii) la
generación de espacios para la difusión de información sobre el funcionamiento de la
gobernanza; iv) el establecimiento de un proceso de selección transparente de los
miembros del Comité Permanente; v) la incorporación en el Comité de aquellos actores
mencionados en el capítulo VIII de la normativa, como las comunidades nativas y las
juventudes; vi) la planificación, implementación y monitoreo del Plan; vii) la convocatoria
transparente y pública del Consejo Asesor; y viii) la garantía de un balance de género en
los órganos de la gobernanza.

98
Cabe resaltar, también, que el desarrollo del Plan de Respuesta debe asegurar un
proceso participativo; la transversalización de la perspectiva de género; el fortalecimiento
del diagnóstico para la elaboración de medidas cualitativas y cuantitativas de adaptación
consonantes con la realidad santafesina, explicitando los aportes éstas harán para el
cumplimiento de la Meta Nacional y Global de Adaptación; como así también el diseño de
un sistema de monitoreo iterativo que favorezca la progresividad de la adaptación a nivel
subnacional (Bueno et al., 2021).

3. Conclusiones preliminares

A lo largo de este capítulo se puso en evidencia la relevancia de la provincia de Santa Fe

desde el punto de vista económico - productivo, medida por sus aportes al Producto
Interno Bruto y la participación en las exportaciones nacionales; y en términos sociales, al
representar la tercera provincia con mayor cantidad de habitantes en Argentina (Instituto
Geográfico Nacional, s/f). Dicha caracterización permitió exponer la gran importancia que
tiene el análisis de los impactos del cambio climático para el desarrollo social y
económico, no sólo para Santa Fe sino también para el país, partiendo del
reconocimiento de la interrelación e interdependencia económica y climática de las
unidades subnacionales.

Así, las características climáticas, geográficas y sociales descritas configuran un

escenario de gran complejidad, la cual se intensifica en un contexto de cambio climático.
En esta línea, se observa que tanto los eventos climáticos extremos, materializados
principalmente en precipitaciones más intensas y más frecuentes en la unidad
subnacional objeto de análisis, y los de inicio lento, como las sequías, constituyen dos
cuestiones fundamentales a abordar en la política de adaptación a nivel subnacional.
Esto permite problematizar, también, ciertos aspectos críticos del proceso inacabado del
desarrollo en la provincia y, particularmente, indagar en estas vulnerabilidades desde una
perspectiva local y departamental, las cuales generan situaciones de riesgo social y
productivo en un escenario de emisiones de 4.5 °C como el seleccionado.

Por otra parte, la sanción por parte de la legislatura santafesina de la primera normativa
climática a nivel subnacional en Argentina, visibiliza el reconocimiento de la importancia
del tema en la agenda política, y el entendimiento de que el establecimiento de

99
instrumentos concretos para su abordaje es determinante para el proceso de desarrollo
subnacional.

A partir de lo analizado, se puede concluir que tanto la incorporación de organismos

vinculados al cambio climático en la estructura de gobierno y por fuera de ella, como el
desarrollo e implementación de un marco normativo sobre el tema en la provincia, son
cuestiones muy recientes. Al mismo tiempo, esto presenta una serie de desafíos para una
implementación efectiva de todos los aspectos contemplados en la ley provincial. No
obstante, en el siguiente capítulo se avanza en la identificación de políticas públicas que
permitan reconstruir las características de la política de adaptación en Santa Fe, previo a
estos avances específicos mandatados por la Ley 14.019.

100
 CAPÍTULO‌‌V

La política de adaptación y de gestión de riesgos de

desastres en Santa Fe

En este quinto capítulo se hace un relevamiento de las medidas vinculadas de manera

directa e indirecta a la adaptación y la gestión de riesgos, para identificar eventos
climáticos abordados, actores y sectores involucrados y tipos de instrumentos utilizados
en lo que se entiende como una política de adaptación en Santa Fe.

1. Análisis de las políticas y del policentrismo

En este capítulo se presentan los resultados de la recopilación, no exhaustiva, de las

políticas que pueden entenderse como instrumentos de adaptación. Para abordar esta
tarea, se coincide con McGray, Hammill y Bradley (2007), respecto a que “ningún modelo
para enmarcar los esfuerzos de adaptación será completamente satisfactorio. Cualquier
conjunto de criterios para la clasificación de las iniciativas de adaptación puede y será
criticada” (p. 17). De esta manera, el presente trabajo analiza lo que entiende como una
política de adaptación al cambio climático en Santa Fe, durante el periodo 2001-2020,
buscando obtener algunas ideas que permitan reflexionar sobre lo realizado y arrojar luz
sobre lo que se espera de la política subnacional de adaptación, en el marco de lo
establecido por la Ley 27.520 y la Ley 14.019.

Tomando esto en consideración, se seleccionan y analizan 25 instrumentos de política

pública, de acuerdo a la conceptualización tomada en el presente trabajo, y son relevados
en la tabla 11. Estos abordan de manera directa alguna amenaza, riesgo o impacto
climático, y permitirían identificar características específicas del proceso de adaptación en
Santa Fe. De esta manera, el relevamiento de la tabla 11, presenta aquellos instrumentos
-programáticos, financieros, de mejora del conocimiento y de comunicación- vinculados
con las últimas tres esferas de McGray, Hammill y Bradley (2007), ya que se enfocan en
la variabilidad climática y/o en los impactos atribuidos directamente al cambio climático.
Asimismo, se profundiza en los instrumentos normativos, habiéndose relevado 26
normativas en la tabla 12, que permiten comprender sobre qué se ha trabajado y cómo se
lo ha hecho (cabe aclarar que la evaluación de los resultados por la aplicación de los
101
instrumentos no se encuentran bajo el alcance de esta investigación), tomando como
presupuesto el vínculo de retroalimentación positiva entre la adaptación y la gestión del
riesgo de desastres. En esta línea, se presentan los eventos climáticos abordados, los
sectores y actores identificados y los tipos de instrumentos utilizados.

1.1 Eventos climáticos: una adaptación reactiva

Del relevamiento realizado se observa la generación de un conjunto de instrumentos de
política pública que atiende eventos hidrometeorológicos extremos, principalmente de
inundación en áreas urbanas y rurales, y de inicio lento con el abordaje de sequías. En
este punto es importante identificar cómo han sido abordados, ya que es aquí donde se
pueden encontrar los puntos de articulación o desencuentro entre los enfoques de la
adaptación y la gestión del riesgo. En otras palabras, según dónde se haya puesto el
foco, ya sea en la atención de las emergencias y desastres, en la gestión del riesgo o en
los impactos climáticos, se podrán establecer y/o encontrar sinergias, o por el contrario,
respuestas desarticuladas.

Para realizar el análisis, es menester considerar lo que expresa Gallert de Pinto (2012)
sobre el cambio en la percepción y el abordaje de los desastres que se gestó desde 1990
en y desde América Latina. Ese cambio supuso poner la atención en la identificación de
los elementos o procesos que generan el riesgo, y correrse de la atención prestada a las
emergencias y/o desastres, visibilizando el vínculo estrecho que existe entre desarrollo y
riesgo de desastres: [...] Los problemas de deficiencias en el desarrollo que enfrenta la
mayoría de los países en América Latina son los mismos que contribuyen a la
permanente construcción de riesgos de desastres. (Gallert de Pinto, 2012,p. 13)

Como se observó en el capítulo 1 para el plano nacional, el viraje hacia este

entendimiento también se manifiesta de manera tardía en la provincia de Santa Fe. De
hecho, hasta la primera década del año 2000, se pueden observar una serie de políticas
provinciales que apuntan a este enfoque, el del Riego-Amenaza (Lampis, 2013b). De esta
manera, se construye una política reactiva que no termina de reconocer los ciclos
naturales, y que busca dar respuesta al desastre y la emergencia, más que a desentrañar
las causales de la construcción social del riesgo o del abordaje de vulnerabilidades31.

31
Esto es confirmado por F. Mitchell, Directora Provincial de Cambio Climático de Santa Fe,
durante el 2020 y actual Directora Nacional de Cambio Climático, mediante comunicación personal
del 14 de junio de 2021.
102
Entonces, se puede decir que hasta la primera década del 2000 el anclaje conceptual
para diseñar políticas públicas en Santa Fe parte de una concepción obsoleta de la
gestión del riesgo, generando una bifurcación entre las políticas de GIR y adaptación.
Esto queda más claro si se considera que, trabajar para la reducción del riesgo, es el
punto de encuentro entre estas dos comunidades epistemológicas, y que en la realidad lo
que se ha implementado son políticas de gestión del desastre. Los ejemplos más
dramáticos de este planteo se evidencian en las inundaciones históricas que vivieron dos
de las principales ciudades de la provincia, Santa Fe (2003 y 2007) y Rosario (2007).

No obstante, se podría decir que los acontecimientos del año 2007 marcaron un punto de
inflexión en las respuestas generadas. Esto es así ya que se observa una reorientación
del enfoque hacia la creación de capacidades y la gestión del riesgo, de acuerdo a la
categorización de McGray, Hammill y Bradley (2007). Incluso, se puede decir que muchas
iniciativas se orientan a la adaptación, en tanto buscan generar los ajustes necesarios en
los sistemas sociales, productivos o ecológicos para reducir o atenuar los impactos
climáticos. Como políticas de creación de capacidades, es decir aquellas que buscan
mejorar cuestiones estructurales para sentar las bases para acciones más específicas, se
identificaron el desarrollo de la Infraestructura de Datos Espaciales y la implementación
de redes de monitoreo en la provincia.

En cuanto a las políticas que buscan reducir el riesgo específicamente, se identificaron el

Plan Federal de Control de Inundaciones (2003); el Plan Director de los Recursos
Hídricos de la Provincia de Santa Fe (2006); los créditos a productores en emergencia
agropecuaria (2016) y el Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector Agropecuario
de la Provincia de Santa Fe (2019). Luego se pueden clasificar otro conjunto de políticas
de GIR y adaptación, ya que apuntan a reducir el riesgo pero también a gestionar
impactos, entre estas están: las iniciativas de sensibilización por lluvias
intensas/anegamientos y olas de calor; el programa de drenaje y retenciones; el proyecto
de prevención de inundaciones y drenaje urbano: “Protección costanera en el Parque
Arqueológico “Santa Fe La Vieja”– Cayastá”; la construcción del Aliviador III en la cuenca
Ludueña; la construcción del Azud nivelador Río Salado en Tostado; la construcción de
lagunas de retardo en Rafaela y las obras en la cuenca Vila - Cululú.

Finalmente, una tercera línea de políticas vinculadas específicamente con la adaptación,

que buscan prevenir o atenuar los impactos climáticos, entre ellas se identificaron: el
sistema de abastecimiento de agua para ganado del norte santafesino; la creación del
103
 Observatorio Regional del Agua y el Observatorio Provincial de Suelos; el Comité
Interministerial de Ordenamiento Territorial; el protocolo de vacunación para prevención
de Hepatitis A y Tétanos; el Convenio con la Universidad Nacional del Litoral; el Plan de
manejo Integral de los Bajos Submeridionales Santafesinos y la Estrategia Provincial de
Cambio Climático.

De esta primera aproximación analítica del relevamiento, se puede observar el

predominio de políticas reactivas, en tanto que su diseño e implementación se dio cuando
la provincia ya sufría de grandes impactos vinculados a la variabilidad natural y al cambio
climático, en contraposición a opciones de adaptación anticipatorias a estos eventos. Si
se vincula este análisis con el marco utilizado en la comunidad de la Gestión Integral del
Riesgo de Desastres, se puede decir que las medidas responden a las etapas de
respuesta y rehabilitación/recuperación una vez que el riesgo se ha hecho manifiesto, no
así con las vinculadas a la prevención y mitigación de los riesgos.

Esto queda de manifiesto, además, en la ausencia de análisis de proyecciones climáticas

que puedan dar cuenta de los riesgos e impactos para diversos actores y sectores, para
así generar opciones de adaptación. Incluso, éstas estuvieron ausentes en la Estrategia
Provincial de mitigación y adaptación al cambio climático publicada en el año 2019.

Tabla 11: Instrumentos de políticas de adaptación y de gestión del riesgo de Santa Fe

Foco Nombre Año Nivel Tema Descripción
Prevención: Situaciones Salud
GIR
de intensas lluvias y s/f Provincia Inundacion Brinda información sobre cómo proceder en caso
Adaptación
anegamiento es de inundaciones y anegamientos.
GIR Prevención: golpes de Brinda información sobre cómo proceder en caso
s/f Provincia Salud
Adaptación calor de golpes de calor.
A través de los recursos del Fideicomiso de
Infraestructura Hídrica (Fondo Hídrico); el objetivo
Córdoba,
fue el de morigerar los efectos de las inundaciones
Santa Fe, Inundacion
y al desarrollo de los proyectos de infraestructura
Plan Federal de Control La es -
GIR 2003 de obras hídricas para recuperación de tierras
de Inundaciones Pampa y Infraestruc
tura productivas, mitigación de inundaciones en zonas
Buenos
rurales y avenamiento y protección de
Aires
infraestructura vial y ferroviaria en zonas rurales y
periurbanas
Infraestructura de Datos En el 2005 se creó un Comité Coordinador para
Crear Espaciales de la desarrollar una infraestructura de Datos
2005 Provincia Tecnología
capacidad provincia de Espaciales (IDE) que beneficie el acceso e
Santa Fe (IDESF) intercambio de información cartográfica y

104
 estadística producida en el ámbito de la
administración pública provincial para apoyar el
desarrollo económico y social y la toma de
decisiones en la provincia.
Impulsado por el Ministerio de Asuntos Hídricos de
la Provincia de Santa Fe y financiado por la
Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación,
el INA está desarrollando el ‘Plan Director de los
Planificaci Recursos Hídricos de la Provincia de Santa Fe’.
Plan Director de los ón Debe orientarse a preservar, regular y controlar los
GIR Recursos Hídricos de la 2006 Provincia Inundacion recursos hídricos en cantidad y calidad, y a
Provincia de Santa Fe es y contribuir mediante el aprovechamiento de los
sequías recursos hídricos superficiales y subterráneos al
desarrollo socio-económico del territorio provincial,
el plan propone mitigar los daños por inundaciones
y sequías y contempla la revisión periódica de los
escenarios climáticos futuros.
Realiza mediciones automáticas, transmisión en
Sistema tiempo real, registro y análisis de los niveles del
Implementación de la red de alerta
agua, son indispensables para efectuar un
Crear telemétrica: Red de temprana
2006 Provincia adecuado monitoreo de los eventos hidrológicos
capacidad Alerta Hidrológica del río Inundacion
es que pueden traer aparejadas situaciones de riesgo
Salado
Sequías hídrico a las poblaciones urbanas (principalmente)
por exceso o por déficit del recurso.
Obra: Ampliación,
operación y Infraestruc
tura El objetivo es continuar con la obtención de datos
mantenimiento de la red
Sistema de distintas variables hidrometeorológicas (niveles
telemétrica del sistema
Crear de alerta de ríos, canales, embalses, precipitaciones, etc.)
de predicción hidrológica 2007 Provincia
capacidad temprana en las cuencas mencionadas. Implica la operación
de la provincia de Santa Inundacion y mantenimiento de las redes actuales, y la
Fe (Cuencas del río es - déficit ejecución de dos nuevas.
Salado y de los Arroyos hídrico
Saladillo y Ludueña)
Realiza mediciones automáticas, transmisión en
Sistema tiempo real, registro y análisis de los niveles del
de alerta
Estaciones de monitoreo agua, son indispensables para efectuar un
Crear temprana
del arroyo 2007 Provincia adecuado monitoreo de los eventos hidrológicos
capacidad Inundacion
Saladillo-Ludueña es que pueden traer aparejadas situaciones de riesgo
Sequías hídrico a las poblaciones urbanas (principalmente)
por exceso o por déficit del recurso.
El objetivo es realizar acciones, construir redes de
drenajes y retenciones en cuencas hidrológicas,
sobre la base del concepto de equilibrio ecológico.
GIR Programa de drenajes y Infraestruc
2011 Provincia De esta manera, se apunta a lograr un mejor
Adaptación retenciones tura
aprovechamiento del agua en las distintas
geografías del territorio provincial estimulando el
desarrollo de la producción, tanto agrícola como
105
 industrial. Las acciones comprendidas en el
proyecto refieren al estudio y proyecto de las
retenciones, con el objeto de verificar cuáles
pueden rehabilitarse y cuáles deben construirse; a
la ejecución de obras; y al control y mantenimiento
de las redes de drenajes y retenciones. [Fuente:
Plan Estratégico Provincial, 2011)
Este proyecto tiene como objetivo el diseño,
ejecución y control de las medidas de mitigación,
estructurales o no estructurales, de los impactos
sociales y económicos que provocan las
inundaciones en áreas urbanas. Algunas acciones
implican: ejecución de obras, revisión de los
niveles de protección de obras de defensa urbana
Infraestruc
Programa de Evaluación existentes, gestión de los pronósticos
GIR tura
y Control del Riesgo 2011 Provincia meteorológicos junto a la coordinación e
Adaptación Inundacion
Hídrico es implementación de los sistemas de alerta
hidrológicos urbanos y redes de medición;
implementación de estaciones pluviométricas y
freatimétricas en áreas urbanas con riesgo hídrico;
coordinación interinstitucional e interjurisdiccional
de planes de contingencia por inundaciones
urbanas y asesoramiento técnico a los gobiernos
locales. [Fuente: Plan Estratégico Provincial, 2011)
El objetivo del proyecto es desarrollar obras de
infraestructuras reguladoras en los cauces de la
red natural y artificial, cuya ejecución permitirá
Infraestruc abastecer de agua al ganado en forma directa, a
tura partir de los sistemas de reserva o previa
Déficit extracción, y transportar el agua a los predios
Sistema de hídrico donde se la requiera en períodos de sequía. Estas
Inundacion
abastecimiento de agua estructuras garantizan el pasaje de caudales
Adaptación 2011 Provincia es
para ganado del norte mínimos y son compatibles con la funcionalidad de
Fortalecimi
santafesino ento los canales en períodos de inundaciones. En
de cuanto a las componentes no estructurales, se
capacidad apunta al fortalecimiento institucional de las
es organizaciones de usuarios del área, denominadas
Comités de Cuenca, y a la capacitación de los
beneficiarios del proyecto.[Fuente: Plan
Estratégico Provincial, 2011)
Espacio amplio y participativo, consultivo y no
vinculante, su objetivo es contribuir a la
planificación de la política hídrica. Acciones:
Observatorio Regional Inundacion
Adaptación 2012 Provincia generar indicadores que contribuyan al análisis,
del Agua es
seguimiento y evaluación de los recursos hídricos,
y en base a ello, generar propuestas de políticas
públicas; capacitar y promover la formación de

106
 actores sociales vinculados a la temática; así
como también la elaboración de documentos de
investigación e informes de gestión.
Proyecto de prevención Inversión de 120 millones de pesos que protege
de inundaciones y Infraestruc las Ruinas de Santa Fe la Vieja, a Cayastá y su
tura
drenaje urbano: Provincia casco urbano; obras de protección contra
GIR Forestació
Protección costera en el 2012 - Nación - inundaciones que el gobierno provincial lleva
Adaptación n
Parque Arqueológico Ciudad Inundacion adelante con financiamiento del Banco Mundial.
“Santa Fe La Vieja”– es Implica acciones estructurales y forestación con
Cayastá especies autóctonas, resistentes a inundaciones.
Obra ubicada en el norte de la ciudad de Rosario,
Infraestruc destinada al control de crecidas del Sistema
Ciudad tura
GIR Aliviador III - Cuenca Hídrico Arroyo Ludueña. En su cuenca existen un
2012 Rosario y Inundacion
Adaptación Ludueña total de 9 poblaciones y varios sectores rurales
Provincia es
urbanas pertenecientes a otros distritos, que en conjunto
superan al millón de habitantes.
La ciudad de Tostado, cabecera del departamento
9 de julio presenta graves problemas de
abastecimiento de agua potable, no disponiendo la
cantidad necesaria para satisfacer las
necesidades de la población. Es decir, no dispone
de una cantidad suficiente de agua para su
tratamiento y su posterior distribución a los
Azud nivelador Río Ciudad Infraestruc
GIR tura habitantes.
Salado - Tostado - 9 de 2013 Tostado y
Adaptación Déficit Con el objeto de hacer frente a este problema, el
Julio Provincia hídrico
azud en construcción sobre el río Salado tiene
como fin elevar el pelo de agua y almacenar un
volumen suficiente para cubrir la necesidad de la
población aún en épocas de déficit hídricos, con el
menor impacto posible sobre el ambiente. Se
prevé la construcción de un terraplén de cierre del
río Salado y la ejecución de obras civiles.
Creado por el gobierno provincial por medio del
Decreto Nº 638/14 con el fin de sistematizar los
Ordenami procesos de ordenamiento territorial con acciones
ento que permitan la articulación entre diferentes áreas
Comité Interministerial de Territorial
y optimizar el potencial productivo conservando el
Adaptación Ordenamiento 2014 Provincia Planificaci
entorno en procesos territoriales para un
Territorial(CIOT) ón -
articulació desarrollo sustentable. Funciones: coordinar
n acciones entre provincias, municipios y comunas;
articulación público privada; promover la
planificación como herramienta de gestión
Salud Establece recomendaciones para la prevención de
Vacunación frente a las
Adaptación 2015 Provincia Inundacion Tétanos y Hepatitis A frente a episodios de
inundaciones
es inundaciones.

107
 Gestión de Línea de reactivación productiva con el Consejo
Riesgos Federal de Inversiones (CFI), que consiste en una
Créditos a productores
en sector línea de créditos a tasa subsidiada a productores
GIR en emergencia 2016 Provincia
agropecua en Emergencia Agropecuaria. (Tasa 0% y hasta 36
agropecuaria rio meses de amortización por un monto máximo de
Créditos $100.000.)
El proyecto de lagunas de retardo, consiste en la
construcción de reservorios y terraplenes con sus
respectivas obras de descarga, lo cual permitirá
almacenar los volúmenes de aguas precipitadas
en los reservorios, evitando los anegamientos de
Infraestruc
Ciudad los barrios, localizados aguas abajo, mediante una
GIR Lagunas de retardo tura
2016 Rafaela y descarga regulada.
Adaptación Rafaela - Castellanos Inundacion
Provincia es Esta obra se localiza al oeste de la planta urbana
de la zona sur de la ciudad de Rafaela,
concretamente en el Barrio Amancay, donde las
crecidas de origen pluvial generan desbordes del
canal sur ocasionando anegamientos en dicha
zona.
Órgano científico-tecnológico de consulta para la
creación de un Programa Santafesino de Gestión
Sostenible de Suelos, coordinado por el Ministerio
Conservac de la Producción. Cuenta con la activa
Observatorio Provincial
Adaptación 2017 Provincia ión de participación de 12 Instituciones del sector
de Suelos
suelos gubernamental, productivo y científico. Su objetivo
es asistir y facilitar el desarrollo de un Programa
de Gestión Sostenible basado en la Ley de
Conservación y Manejo de Suelos.
Convenio entre la Universidad Nacional del Litoral
y el Ministerio de Medio Ambiente de la Provincia
de Santa Fe, la FICH, a través del Centro de
Convenio curvas Estudio Estudios de Variabilidad y Cambio Climático
Planificaci (CEVARCAM), desarrollará un estudio de
relaciones intensidad de
Adaptación 2018 Provincia ón de actualización de relaciones intensidad de lluvia -
lluvia - duración -
infraestruc duración - frecuencia (IDF) para distintas regiones
frecuencia tura de la provincia, contemplando los efectos de la
variabilidad y el cambio. El objetivo es utilizarlas
para promover el diseño de infraestructura más
resiliente.
Obra integral de reacondicionamiento de la
Infraestruc
macrocuenca Vila-Cululú permitirá amortiguar
GIR Obras en la cuenca Vila - Provincia tura
2018 anegamientos e inundaciones en la región,
Adaptación Cululú y Nación Inundacion
es beneficiará a 45 mil ciudadanos en más de 300 mil
hectáreas.

108
 Apunta a mejorar la calidad de vida de la
población local a través de un plan de desarrollo
regional que permita revertir la tendencia de
décadas de degradación socio-ambiental en la
zona. Sigue las líneas estratégicas del Plan del
Norte: integración territorial (conectividad física, de
transporte, comunicacional; descentralización,
acceso al agua y la energía); arraigo regional
(educación y capacitación, acceso a servicios de
salud, acceso seguro al suelo, etc.) y economía
para el desarrollo (impulsar y fortalecer las
economías regionales, la agroindustria y el
agregado de valor, fomentar el asociativismo, el
empredurismo local, etc.)
Entre las actividades, aquellas vinculadas con la
Inundacion adaptación, son:
es,
sequías, -Establecer estrategias de manejo del agua que
fortalecimi mitiguen inundaciones y sequías, mediante
Plan de manejo Integral ento de
intervenciones tanto estructurales como no
de los Bajos capacidad
Adaptación 2018 Provincia estructurales. Por ejemplo, recuperación de
Submeridionales es,
infraestruc ecosistemas de bosque en áreas de captación
Santafesinos
tura, como herramienta de regulación del escurrimiento
ordenamie e infiltración del agua; actividades de difusión y
nto capacitación; articulación de estrategias de
territorial producción y conservación.
-Sistematizar actividades a promover y actividades
a desalentar, adaptadas al proceso de
recuperación de la dinámica de los Bajos
Submeridionales
-Cuenca algodonera: Plan de fortalecimiento del
cultivo articulado con la aplicación de Ley
Provincial de Bosques y protección de bosque
nativo con fines de manejo del agua.
-Caracterización de la población en base a los
datos institucionales disponibles (INDEC, IPEC,
Censo Agropecuario, etc.) para la identificación y
distribución territorial de los sectores más
vulnerables, y la valoración cuali-cuantitativa de
las necesidades a fin de promover el desarrollo de
la cadena de valor.
Gestión de Identificar las diferentes estrategias a implementar
Plan de Gestión Riesgos
en la Provincia de Santa Fe para llevar adelante
en el
Integrada de Riesgos en una gestión integral de riesgos del sector
sector
GIR el Sector Agropecuario 2019 Provincia agropecuario. El mismo incluye un diagnóstico de
agropecua
de la Provincia de Santa rio las diferentes cadenas de valor; la identificación y
Fe Planificaci priorización de los riesgos productivos, de
ón mercado, de contexto e institucionales que

109
 generan pérdidas significativas a nivel de la
cadena, y un plan de gestión integral de los
riesgos.
Estrategia impulsada por la Dirección Provincial de
Cambio Climático, es el primer documento
específico sobre el tema a nivel provincial. Se
destaca la identificación de un objetivo de
Diagnóstic
mitigación que acompaña los compromisos
Estrategia Provincial de oy
2019 Provincia nacionales y algunos lineamientos de acción
Adaptación Cambio Climático planificaci
ón general para mitigación y adaptación. La ejecución
de estas propuestas correspondería a los
organismos provinciales competentes (energía,
infraestructura, producción, transporte, protección
civil y salud).

Fuente: elaboración propia.

1.2 Sectores y actores: la atomización del policentrismo

Si bien la recopilación realizada en la tabla precedente no permite una identificación

exacta de actores, se puede decir que los sectores y actores principalmente involucrados
son las áreas de gobierno vinculada a la gestión de los recursos hídricos, el sector
agropecuario, la defensa civil, la de obras e infraestructura y, en menor medida, las áreas
de ambiente y salud.

En cuanto a actores no estatales se encontró el Centro de Estudios de Variabilidad y

Cambio Climático (CEVARCAM), un grupo de investigación que funciona en la Facultad
de Ingeniería y Ciencias Hídricas (FICH) de la Universidad Nacional del Litoral (UNL).
Este grupo tiene la potencialidad de brindar aportes de gran importancia para la política
de adaptación. Además, se menciona a la Fundación Nueva Generación Argentina, la
cual participó del proceso de elaboración de la Estrategia Provincial del 2019.

En cuanto al sector privado, la información recopilada no permite identificar actores

específicos que hayan participado activamente en el diseño y/o implementación de
alguna de las políticas. El rol de este actor fue, más bien, de destinatario de las
iniciativas, específicamente orientadas al sector agropecuario.

Por otra parte, resulta necesario hacer un análisis desde lo planteado por Cole (2011),
sobre la gobernanza climática policéntrica, la cual se vincula con múltiples centros de
acción y toma de decisiones, que operan en distintos niveles y con diverso grado de
independencia e interdependencia. Se puede decir que, durante todo el periodo analizado
se observan múltiples centros que actúan de forma independiente y desarticulada, dando
110
lugar a políticas públicas atomizadas y, por lo tanto, menos efectivas de lo que podrían
ser. Esto se debe a múltiples razones, entre ellas se identifican las siguientes, vale aclarar
que el orden en el que son expuestas no suponen ningún cambio en este resultado ni
suponen mayor o menor peso entre sí.

Por un lado, la centralización de la agenda climática a nivel nacional, que en ciertos casos
excluyó a los gobiernos subnacionales del diseño de los instrumentos, y en otros los
involucró de manera superficial o con el fin de validar acciones ya formuladas (como se
analizó en el capítulo 1). Esto no sólo minó la gobernanza climática sino que, además,
quitó la posibilidad de fortalecer las capacidades subnacionales, que el Estado nacional
aprendiera de procesos de gestión a escala local y la construcción de soluciones en
conjunto. Esto es mencionado como un problema de desajuste de escala por Dolsak y
Prakash (2018), de la planificación y la disponibilidad de recursos concentrados en el
nivel nacional. Respecto a esto, algunos testimonios dan cuenta de ello, como el de M.
Gallini, quien refiere a la relación con Nación como verticalista [comunicación personal,
15 de junio de 2021]. Ello evidencia el funcionamiento trunco de la gobernanza climática
policéntrica, entre el nivel internacional, nacional y subnacional, ya que el Estado
Nacional es el que participa de las reuniones en las plataformas internacionales, sin
transmitir lineamientos, conocimientos y/o recursos al resto de los niveles
subnacionales32.

En otro orden, se encuentra la reciente institucionalización de la política climática a nivel

subnacional, durante la gestión del periodo 2015-2019, mediante una Dirección Provincial
de Cambio Climático. Esto si bien supuso un avance, significó un retroceso al ubicar gran
parte de la política de mitigación en la Secretaría de Estado de Energía, dejando un tanto
relegada a la Dirección con competencia en la materia. Se podría decir que esto también
contribuyó a la fragmentación de la política climática en Santa Fe.

Respecto a estos puntos, se espera que las estructuras de gobernanza creadas bajo la
ley nacional 27.520 y la provincial 14.019 -particularmente a través de los Gabinete
Nacional y Provincial de Cambio Climático respectivamente- logren la articulación que se
requiere para avanzar sustantivamente en la agenda nacional y local.

Por otro lado, se suma un elemento nodal para el análisis, tanto de las políticas que se
han dado como de aquellas que han de emerger, que está relacionado con distintas
32
Cuestión confirmada por E. Madariaga, que estuvo a cargo de la Dirección de Riesgos de
Desastres durante 2007-2016,mediante comunicación personal del 25 de junio de 2021.
111
formas de conceptualizar el riesgo, o la vulnerabilidad según Lampis (2013b). Esta falta
de diálogo conceptual entre las comunidades de GIR y de adaptación, no sólo ha
contribuido a la desarticulación de la gobernanza policéntrica sino que también le ha dado
una impronta reactiva, ya que se ha enfocado más en la variabilidad climática natural del
corto plazo y atomizada, al separar las competencias entre diferentes las áreas sin una
articulación sinérgica.

Para lograr una articulación entre las políticas de GIR y las de adaptación, la gestión del
riesgo debiera entenderse como un proceso abarcativo y transversal, cuestión no se
observa y que es develado por el relevamiento de instrumentos. Estas diferencias en las
conceptualizaciones lleva a la falta de integralidad y fragmentación de las políticas, ya
que muchas áreas del Estado subnacional implementan acciones desde hace tiempo, sin
circunscribirlas bajo el paraguas de cambio climático. Esto es confirmado por F. Mitchell33,
sobre el desconocimiento por parte de la propia política de Santa Fe de que está
haciendo una política de cambio climático [comunicación personal, 14 de junio de 2021].

Asimismo, el entendimiento fragmentado de la adaptación se traslada a la

compartimentalización de la información que se genera, lo cual se evidencia en estudios
que se desarrollan en distintas reparticiones y luego no son utilizados. En este sentido, se
considera que el Sistema Nacional de Información creado por la ley 27.520 puede tener
un rol relevante al reunir, sistematizar y disponibilizar la información que existe y que
puede servir a los gobiernos subnacionales en la elaboración de sus Planes de
Respuesta.

Estas diferencias de abordaje, de vincular la gestión del riesgo directamente con la

Defensa Civil y el rol de los rescatistas, por ejemplo, se evidencian también entre la
provincia y el nivel municipal, cuestión que es confirmada por E. Madariaga34
[comunicación personal, 25 de junio de 2021]. Los resultados de la recopilación y su
análisis, afirman una vez más el desafío que ha tenido históricamente, y sigue teniendo,
la adaptación al cambio climático para consolidarse como una política pública integradora
y que pueda dar una respuesta efectiva que incluya a diversas áreas del gobierno.

33
Directora Provincial de Cambio Climático de Santa Fe, durante el 2020, actual Directora Nacional
de Cambio Climático.
34
Estuvo a cargo de la Dirección de Riesgos de Desastres durante 2007-2016.
112
 2.3 Tipo de instrumentos

Como se observa en la figura 12, del relevamiento surgen una multiplicidad de tipos de
instrumentos que se vinculan directa o indirectamente con la adaptación al cambio
climático. Se utiliza la conceptualización de Velazco (2007) para su agrupamiento, en
base a ello se identifican 26 instrumentos normativos, 13 instrumentos programáticos, 5
asociados a la mejora del conocimiento e igual cantidad (3) de instrumentos de
sensibilización, organizativos y económicos-financieros.

Figura 12: Tipos de instrumentos vinculados a la adaptación en Santa Fe

Fuente: elaboración propia

2.3.1 Instrumentos normativos

Se encontró solo una norma que menciona explícitamente y regula cuestiones vinculadas
al cambio climático, la ley 14.019 que fue analizada en detalle en el capítulo anterior.
Pero, además, se identificaron otros 26 instrumentos normativos que, si bien no
mencionan explícitamente al cambio climático, pueden vincularse con la adaptación.

Dentro de las temáticas, se resaltan cuestiones tradicionalmente legisladas y sobre las

que se avanzó en primera instancia en el marco del derecho ambiental y pueden

113
agruparse, a grandes rasgos, en cinco ejes temáticos. El primero refiere al recurso
arbóreo, que en la provincia han sido regulados fundamentalmente en tres sentidos:
arbolado urbano, ordenamiento territorial y protección de los bosques nativos y promoción
de la actividad forestal; el segundo refiere a los humedales, para intentar abordar la zona
de los Bajos Submeridionales de Santa Fe; un tercero al recurso hídrico, con la ley de
aguas, de bienes en zonas inundables y la creación de comité de cuencas; el cuarto hace
alusión a la gestión de emergencias y riesgo de desastres, con la ley provincial de
emergencia agropecuaria, las adhesiones al SINAGIR, el Sistema de Prevención y
Mitigación de Emergencias y Desastres Agropecuarios, el Sistema Nacional de Manejo
del Fuego y una ley propia como herramienta para declarar el estado de emergencia y
zona de desastres; finalmente, el quinto destaca la herramienta de educación ambiental
para funcionarios, su presencia en la currícula escolar y para la conservación de suelos.

Resulta interesante evidenciar que algunas de ellas tienden a fortalecer la gobernanza

policéntrica, como el manejo interprovincial en la zona de los Bajos Submeridionales; o
mediante los diversos sistemas para la gestión de emergencias y desastres junto a
Nación, y otros elementos dentro de las mismas leyes que propenden a la articulación
con municipios y comunas.

Como se mencionó, se requiere de una interpretación amplia para entender la relación

con la adaptación al cambio climático y, más allá de una mención explícita o no, resulta
fundamental conocer el entramado que regula otros recursos, ecosistemas y situaciones,
para que se puedan apuntalar diversas medidas de adaptación y fortalecer el proceso
mismo dentro de la provincia. Cabe aclarar que, de acuerdo al relevamiento que se
presenta a continuación, puede decirse que la provincia cuenta con un entramado
normativo sólido y robusto para respaldar una política provincial de adaptación. Sin
embargo, se considera necesario tejer las relaciones entre las normas y la adaptación, y
destinar esfuerzos tanto a la reglamentación como la implementación de dos leyes de
gran importancia para el tema y la provincia en sí: la ley del agua y la de cambio
climático.

La siguiente tabla presenta un análisis detallado para cada uno de los instrumentos
normativos relevados en vinculación con la adaptación. De este trabajo de análisis, se
puede decir que muchas de estas normas, correctamente operacionalizadas, pueden
incrementar la resiliencia y disminuir la vulnerabilidad de los sistemas sociales,
económico-productivos y ecosistémicos. Ejemplo de ello son las normas relacionadas a la

114
 gestión del recurso hídrico, el recurso forestal y los bosques, los humedales, los suelos, la
herramienta del ordenamiento territorial y la promoción de la educación y el conocimiento
de diferentes actores (ciudadanía y funcionarios).

Por otra parte, se encuentran normas que apuntan directamente a reducir la exposición
de las personas y sus bienes, en otras palabras, a reducir el riesgo frente a desastres,
como por ejemplo la ley de bienes inundables y su decreto reglamentario. También se
observan instrumentos que establecen mecanismos para la gestión de dichos riesgos una
vez materializados, como la Ley provincial de Emergencia Agropecuaria y la herramienta
normativa para declarar el Estado de Emergencia Hídrica y zona de desastre. Asimismo,
se identifican instrumentos que receptan normas nacionales y sus mecanismos de
gestión, a los fines de hacerlos operativos a nivel subnacional, como el Sistema Nacional
de Manejo del Fuego, el Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de
Emergencias y Desastres Agropecuarios y el SINAGIR.

Tabla 12: Instrumentos normativos vinculados a la adaptación al cambio climático

TÍTULO
LEY N° BREVE DESCRIPCIÓN VÍNCULO CON ADAPTACIÓN
/TEMA
Dispone la constitución de Comités de
Cuenca cuya finalidad será la de coadyuvar, Son actores importantes que hacen parte
Comités de
9.830/1986 con las reparticiones competentes de la de la gobernanza policéntrica en la gestión
Cuencas.
provincia, al manejo y aprovechamiento del del recurso hídrico.
recurso hídrico.
Los procesos de educación contribuyen
con la sensibilización sobre el cambio
climático en la comunidad. Se considera
Establece la inclusión del tema en las
Educación pertinente evaluar la inclusión de aquellos
10.759/1991 currículas de los niveles inicial, primario,
ambiental. componentes vinculados a la adaptación,
medio y técnico.
ahondando en el entendimiento de riesgos
e impactos del cambio climático en Santa
Fe.
El manejo sostenible de estos recursos
Instituye el Plan Forestal Santafesino, que fortalece la política de adaptación,
tendrá una duración de cincuenta (50) años, poniendo en valor el rol que desempeñan
y que tiene como objetivos asegurar la al enfrentar impactos de origen climático
Plan Forestal
11.111/1993 conservación y fomentar el aprovechamiento (como los mencionados en el caso de la
Santafesino
sostenible de las masas forestales nativas; Ley del Árbol). Asimismo, una mirada
restaurar los ecosistemas forestales integral sobre su uso incrementa la
degradados, entre otros. resiliencia y disminuye la vulnerabilidad de
las comunidades cuyos medios de

115
 subsistencia se relacionan de manera
directa con ellos.
El manejo sostenible de estos recursos
Crea el Plan de Conservación del Patrimonio fortalece la política de adaptación,
Forestal Provincial, con el objeto de proteger poniendo en valor el rol que desempeñan
Plan de
las áreas de bosques naturales, mantener los al enfrentar impactos de origen climático
conservación
bosques modificados y utilizarlos en forma (como los mencionados en el caso de la
del
11.121/1993 sostenible. Prevé la participación de las Ley del Árbol). Asimismo, una mirada
patrimonio
comunidades locales en su gestión; la integral sobre su uso incrementa la
forestal
creación de Parques Botánicos,la resiliencia y disminuye la vulnerabilidad de
provincial.
implantación de bosques protectores de las comunidades cuyos medios de
suelos, caminos, etc. subsistencia se relacionan de manera
directa con ellos.
Regula el control y prevención de los
procesos de degradación de los suelos, la
La regulación del manejo es fundamental
Conservación recuperación, habilitación y mejoramiento de
para incrementar la resiliencia de los
10.552/1994 y manejo de las tierras para la producción, y promueve la
mismos ecosistemas y de las comunidades
suelos. educación conservacionista. Crea un Fondo
frente a los impactos climáticos.
Provincial de Conservación y Manejo de
Suelos.
Todos los productores agropecuarios que se
encuentren en los departamentos y/ o
distritos declarados en emergencia y/o Se vincula con la gestión de riesgos para el
Ley provincial desastre agropecuario a través de un Decreto sector agropecuario, al brindar
de Provincial y que obtengan su certificado herramientas impositivas para poder
11.297 /1995
Emergencia tienen derecho a los siguientes beneficios gestionar el riesgo de eventos vinculados a
Agropecuaria impositivos (prórrogas o condonación en el la variabilidad natural y/o cambio
pago del impuesto inmobiliario rural, climático.
condonación de deudas, deducción de
ganancias, etc.)
Establece los principios rectores de la política
ambiental. Crea un Consejo Provincial de Establece lineamientos básicos y
Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable; condiciones habilitantes para el
mecanismos de participación ciudadana fortalecimiento de cualquier medida de
Ley de Medio
(audiencias públicas); la educación adaptación, por ejemplo, a través del
11.717/1999 Ambiente y
ambiental; establece que deberá un Sistema ordenamiento territorial, la educación, la
(Actualizada año 2009) Desarrollo
de Áreas Naturales Protegidas; instrumentos protección, preservación y gestión de los
Sustentable.
para medir impactos ambientales (EIA, EsIA); recursos hídricos y la
regula las conductas dañosas contra el medio prevención y control de inundaciones y
ambiente y prevé la regulación de los anegamientos, etc.
residuos peligrosos en la reglamentación.
Establece 3 tipos de áreas (I: cauces naturales
Vinculación directa y fundamental para la
Bienes en y artificiales y cuerpos de agua
adaptación, en tanto reduce el riesgo
11.730/2000 zonas permanente;II:vías de evacuación de crecidas
frente a impactos al regular la exposición
inundables y área de almacenamiento y III: áreas con
de personas o activos en zonas inundables.
riesgo de inundación no incluídas en las
116
 Áreas I y II); los Municipios y Comunas
podrán elaborar su propia zonificación a ser
aprobada por la autoridad de aplicación; se
Decreto
prevé la elaboración de cartografías, la
reglamentari
notificación a aquellos que tengan bienes en
o Ley 11.730
3695/2003 esas zonas; se prohíbe cualquier tipo de uso
sobre bienes
en área II; se establecen restricciones en área
en zonas
III; establece ciertas acciones para áreas II y
inundables
III; define zonas protegidas contra
inundaciones y prevé el desarrollo de un plan
de emergencia, entre otras cosas.
La existencia de áreas protegidas y su
correcta gestión, permite fortalecer estos
ecosistemas en sí mismos frente a los
Sistema
Regulación de las Áreas Naturales Protegidas impactos climáticos (incremento de
Provincial de
sujetas a jurisdicción de la Provincia, temperaturas, procesos de degradación y
12.175/2003 Áreas
planificadas y creadas sobre bases desertificación de los suelos, etc.) y,
Naturales
científico-técnicas. además, preserva los servicios ambientales
Protegidas.
en beneficio de las comunidades que se
benefician directa o indirectamente de
ellos.
El manejo sostenible de estos recursos
fortalece la política de adaptación,
poniendo en valor el rol que desempeñan
al enfrentar impactos de origen climático
Modifica Ley
(como los mencionados en el caso de la
11.111 del Modifica los artículos 2º, 3º, 10º Y, 21º de la
12.207/2004 Ley del Árbol). Asimismo, una mirada
Plan Forestal ley Nº 11.111-Plan Forestal Santafesino
integral sobre su uso incrementa la
Santafesino
resiliencia y disminuye la vulnerabilidad de
las comunidades cuyos medios de
subsistencia se relacionan de manera
directa con ellos.
Concientizar sobre el manejo sostenible de
los bosques y pastizales fortalece la
Programa de política de adaptación, poniendo en valor
Manejo el rol de estos recursos para enfrentar
Sustentable El programa tiene como objetivo el impactos de origen climático (como los
de Recursos conservar, recuperar y aprovechar en forma mencionados en el caso de la Ley del
12.363/2004
Naturales sustentable los recursos naturales renovables Árbol). Asimismo, una mirada integral
"Bosques de los bosques y pastizales de la provincia. sobre su uso incrementa la resiliencia y
para disminuye la vulnerabilidad de las
siempre". comunidades cuyos medios de
subsistencia se relacionan de manera
directa con ellos.

117
 El manejo sostenible de los bosques
nativos fortalece la política de adaptación,
poniendo en valor el rol que desempeñan
al enfrentar impactos de origen climático
Ordenamient Declara y dispone la prohibición absoluta de
(como los mencionados en el caso de la
o Territorial desmonte, tala, deforestación, quema o
12.366/2004 Ley del Árbol). Asimismo, una mirada
de Bosques destrucción de montes y bosques nativos o
integral sobre su uso incrementa la
Nativos. de especies exóticas.
resiliencia y disminuye la vulnerabilidad de
las comunidades cuyos medios de
subsistencia se relacionan de manera
directa con ellos.
Si bien el cambio climático no genera
incendios, sí intensifica las variables que
Convenio
los determinan, por lo tanto es una
para Aprueba el convenio de implementación en
herramienta para gestión policéntrica de
implementar la provincia de Santa Fe del Plan Nacional
estos eventos extremos. Contar un un
12.719/2007 el Sistema Manejo del Fuego, elaborado y dirigido por la
sistema de este tipo constituye una
Nacional de Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
herramienta de adaptación en sí, para
Manejo del Sustentable de la Nación.
eventos que podrían incrementarse en
Fuego
frecuencia, dado el incremento de la
temperatura promedio global.
Creación del El cambio climático puede potenciar
"Programa procesos de desertificación y degradación
Provincial de Creado bajo los ámbitos de los Ministerios de de los suelos, que combinados con malas
Difusión del Educación y Producción, su objetivo es la prácticas en su uso, pueden incrementar el
Conocimient realización de distintas actividades de riesgo de los ecosistemas y comunidades
12.825/2007 oy educación y capacitación dirigidas a las asociados, frente a los impactos del
Conservación escuelas y la comunidad para concientizar cambio climático (inundaciones,
de los Suelos sobre la importancia del recurso natural no sequías,etc.). Como herramienta de
de la renovable: el suelo. educación y sensibilización, si incluye al
Provincia de cambio climático, también favorece un
Santa Fe". proceso de adaptación integral.
Convenio
Aprueba el convenio de cooperación mutua
interprovinci
con el objeto de manejar conjuntamente las Herramienta de la gobernanza policéntrica
al para el
cuencas interprovinciales, bajos entre Chaco y Santa Fe, para fortalecer el
13.058/2009 manejo de
submeridionales y Tapenagá, generando diseño e implementación de las iniciativas
los Bajos
políticas públicas y privadas del uso del suelo de adaptación que puedan llegar a surgir.
Submeridion
y del agua.
ales
Adhesión al La norma nacional y sus disposiciones
Sistema tendientes a analizar la vulnerabilidad de
Adhesión de la Provincia de Santa Fe a la Ley
Sistema los afectados (en este caso aplica a
Nacional N° 26509 "Sistema Nacional para la
13.147/2010 Nacional para eventos de origen climático), establece
Prevención y Mitigación de Emergencias y
la Prevención instrumentos para su disminución y para
Desastres Agropecuarios".
y Mitigación incrementar su capacidad de respuesta y
de recuperación. Para ello debe considerarse
118
 Emergencias la perspectiva del cambio climático.
y Desastres
Agropecuario
s
Equipo
interdisciplin
ario para
implementar El fortalecimiento y el correcto manejo de
normas y los humedales disminuyen la
medidas de vulnerabilidad, la sensibilidad e
Introduce normas y medidas de control para
control que incrementa la resiliencia de las
la utilización racional y sustentable de los
contribuyan a comunidades frente a los impactos
recursos naturales en el ámbito de los Bajos
la utilización climáticos. Esto es así ya que, entre los
13.225/2011 Submeridionales, protegiendo los humedales
racional y servicios ambientales de estos
naturales y ecosistemas existentes, conforme
sustentable ecosistemas, se encuentran la provisión de
a los principios rectores de la política hídrica
de los agua y alimentos; la amortiguación de
nacional y provincial.
recursos crecientes; la disminución del poder
naturales en erosivo de los flujos de agua; el control de
el ámbito de la erosión costera, entre otros.
los Bajos
Submeridion
ales.
Contar con un Mapa de ordenamiento de
Aprueba el Mapa de Ordenamiento de los Bosques Nativos permite generar políticas
Mapa de Bosques Nativos de la provincia de Santa Fe, tendientes a fortalecer e incrementar la
ordenamient que da cumplimento a las disposiciones de la resiliencia de los ecosistemas y las
13.372/2013
o de Bosques Ley Nº 12366 y Ley Nacional Nº 26331 (Ley comunidades vinculados a ellos frente a
Nativos. de Presupuestos Mínimos de Protección los impactos del cambio climático
Ambiental de los Bosques Nativos). (similares a los citados en el caso de la Ley
del Árbol).
Declaración El objetivo es agilizar y facilitar la concreción
de Estado de de obras, construcciones, utilización de Al conferir ciertos beneficios impositivos
Emergencia predios particulares, y todo tipo de trabajos frente a eventos extremos
Hídrica y públicos que tengan como fin aliviar y mitigar hidrometeorológicos, aumenta la
zona de los efectos y daños provocados por los capacidad de adaptación, definida por el
desastre a excesos hídricos en todo el territorio de las IPCC como la "capacidad de los sistemas,
diversas cuencas que se detallan. La declaración es las instituciones, los humanos y otros
superficies de por el plazo de dieciocho (18) meses organismos para adaptarse ante posibles
13.680/2017
cuencas contados a partir del 30/11/2017, a las daños, aprovechar las oportunidades o
hidrográficas distintas superficies comprendidas en las afrontar las consecuencias". En esta línea,
provinciales. siguientes cuencas hidrográficas: Laguna La la capacidad de adaptación como uno de
(Modifica el Picasa, Laguna Melincué, Carcarañá, Arroyo los componentes de la vulnerabilidad y
artículo 3 la Saladillo, Arroyo Pavón, Arroyo del Medio, que conforma el riesgo de tipo climático
ley N° Río Arrecifes, Río Salado y Lagunas (según la definición del IPCC, 2014), se
13.778/2018) Encadenadas, ubicadas en el departamento disminuye consecuentemente el riesgo.
. General López, incluyendo las áreas

119
 territoriales de descargas en otros
departamentos de la Provincia.
Sistema
Nacional para
Adhesión de la provincia de Santa Fe a la Ley
la Gestión Articulación de actividades para la gestión
Nacional Nº 27.287, mediante la cual se crea
13.747/2017 Integral del del riesgo de desastres, particularmente
el Sistema Nacional para la Gestión Integral
Riesgo y la los de origen climático.
del Riesgo y la Protección Civil.
Protección
Civil.
No menciona explícitamente el cambio
climático, sí a la variabilidad climática, por
lo que se recomienda la inclusión de la
perspectiva climática en el proceso de
reglamentación e implementación. La ley
sienta lineamientos de la política hídrica,
algunos de los cuales se vinculan
estrechamente con la adaptación frente al
cambio climático:
​- Art.9 (e): ejecutar acciones dirigidas a
aumentar la resiliencia frente al riesgo de
desastres naturales como erosión, sequía e
inundaciones a través de acciones
estructurales y medidas no estructurales,
preservando la integridad de las personas
Regula la gestión integrada de los recursos
y sus bienes.
hídricos de la provincia de Santa Fe, con el fin
- Art. : establece un Plan Hídrico Provincial,
de promover los distintos usos de manera
que alude explícitamente a la variabilidad
sustentable a favor de las generaciones
13.740/2018 Ley de Aguas climática pero no a un escenario de
presentes y futuras, garantizando el derecho
cambio climático.
humano fundamental de acceso al agua
- Art. 90: regula la construcción de obras
potable. La gestión integrada de los recursos
hídricas, tanto en caso de sequía como
hídricos involucra el ordenamiento territorial.
inundación, aunque exceptúa las obras
meramente defensivas en situación de
urgencia, previa intervención de la
Autoridad de Aplicación.
-Arts. 115-121: cuenta con un capítulo
específico para la gestión de las
inundaciones y sequías, de interés especial
para la adaptación resultan el Equipo de
profesionales para eventos extremos
(Art.120) y el Plan de Contingencia (Art.
121) para municipios y comunas, cuya
elaboración será clave coordinar con la
elaboración de los Planes de Respuesta
Municipales establecidos en el Art. 7 de la
Ley 14.019, en tanto ambos abordan la

120
 reducción del riesgo frente a impactos de
origen climático.
-Art. 170: crea un Programa Provincial
para atender eventos extraordinarios de
exceso y déficit hídrico, el cual resulta
fundamental desarrollar con una
perspectiva climática o vincularlo
directamente con el Plan de Respuesta
Provincial.
El fomento de la forestación con especies
Su objetivo es promover y conservar el nativas no sólo es positivo en términos de
arbolado en todo el territorio provincial. mitigación, gracias a la captación de
Dentro de las disposiciones se encuentran la dióxido de carbono; sino que también
obligación de generar un Plan municipal y incrementa la resiliencia de las
comunal de arbolado público, un censo comunidades frente a impactos climáticos
provincial del arbolado, una red provincial de como inundaciones, al favorecer la
13.836/2018 Ley del árbol
viveros forestales, un registro de árboles absorción e infiltración o al frenar el
distinguidos, un fondo santafesino de escurrimiento superficial frente a lluvias
arbolado, dos programas específicos y regula intensas, o ante al incremento de la
el arbolado privado (establece ciertas temperatura y la recurrencia de olas de
bonificaciones y subvenciones), entre otras calor, disminuyendo la sensación térmica
cosas. (en los núcleos urbanos contrarresta el
efecto "isla de calor").
Adhesión de la Provincia de Santa Fe a la Ley
Adhesión a la
Nacional 27270, la cual Aprueba el Acuerdo Vínculo con componente de adaptación
Ley Nacional
de París, Convención Marco de las Naciones del objetivo del Acuerdo de París (Art. 2.b)
13.715/2018 que recepta
Unidas sobre el Cambio Climático, hecho en y el objetivo global de adaptación y otras
el Acuerdo de
la ciudad de París el 12 de diciembre de disposiciones del artículo 7 del Acuerdo.
París
2015.
Los procesos de educación y
Educación sensibilización contribuyen a la
Ambiental transversalización del cambio climático en
Establece la implementación de políticas
para los la planificación pública. No obstante, los
públicas de educación ambiental para los
Agentes y elementos de la ley se enfocan en
agentes y funcionarios en todos los
13.924/2019 Funcionarios mitigación, y se considera pertinente
estamentos del Estado santafesino; y sobre el
en todos los evaluar la inclusión de aquellos
uso eficiente y racional de la energía; y,
estamentos componentes vinculados a la adaptación,
consumo sostenible y consciente de recursos.
de la ahondando en el entendimiento de riesgos
Provincia. e impactos del cambio climático en Santa
Fe

121
 El fortalecimiento y el correcto manejo de
los humedales disminuyen la
vulnerabilidad, la sensibilidad e
incrementa la resiliencia de las
Preservación,
comunidades frente a los impactos
conservación, Conceptualiza lo que se entiende por
climáticos. Esto es así ya que, entre los
defensa y humedales, las funciones y servicios
13.932/2019 servicios ambientales (Art. 5 de la ley) de
mejoramient ambientales que provee, estableciendo
estos ecosistemas, se encuentran la
o de los obligaciones para su gestión.
provisión de agua y alimentos; la
humedales
amortiguación de crecientes; la
disminución del poder erosivo de los flujos
de agua; el control de la erosión costera,
entre otros.
Establece los lineamientos para la política
Ley Marco de pública en materia de cambio climático, en Establece la elaboración de mapas de
Acción concordancia con las disposiciones de la Ley riesgos y un Plan Provincial de Adaptación
14.019/2020
Climática Nacional de Presupuestos Mínimos de con una meta cuali -cuantitativa y medidas
Provincial Adaptación y Mitigación al Cambio Climático de adaptación.
Global N° 27.520

Fuente: elaboración propia.

2.3.2 Instrumentos programáticos

Como se observa, en el relevamiento se hallaron múltiples instrumentos programáticos
que estipulan la construcción de infraestructura para la prevención de inundaciones
(drenajes, retenciones, canales, lagunas de retardo, azudes, entre otros). De hecho, cabe
aclarar que probablemente puedan existir políticas vinculadas a la infraestructura hídrica
que quizás no hayan sido relevadas, incluso acciones de mantenimiento de las
infraestructuras, cuya buena o mala gestión exceden el alcance de este trabajo. En
cuanto a este tipo de instrumentos resulta interesante destacar lo que menciona E.
Madariaga, quien reconoce la necesidad de trabajar desde todas las disciplinas, pero
aclara que:

[...] las obras hoy son necesarias porque algo hicimos mal, las obras son una
parte muy chiquita e ínfima de la solución final del problema. Y también hay otra cosa que
es importante, que las obras siempre generan más obras, es decir, que hacer una
defensa es lo más barato y lo más fácil, total se endeuda una, dos o tres generaciones y
ya está, se hizo el murallón de defensa.. pero mantener eso, es de acá al infinito y es
muchísimo más caro que hacerlo. Entonces hay que tener cuidado con soluciones
simplistas o facilitas a los problemas que tenemos. [comunicación personal, 25 de junio
de 2021]
122
Lo anterior da cuenta de la necesaria complementariedad de las medidas estructurales y
no estructurales aunque, como se observa en la tabla 11, hay un predominio de las
primeras, lo cual responde a la tendencia de una época, de pensar soluciones duras.
Pero por otra parte, esto también se complementa con la visión política que brindan
Dolsak y Prakash (2018), respecto a que la adaptación blanda enfrenta problemas
políticos, porque los tomadores de decisión tienen incentivos electorales para favorecer la
adaptación dura, la cual es más visible que la blanda. Además, aluden a que existen
desafíos de implementación, porque el concepto de adaptación blanda es abierto y sus
dimensiones pueden entrar en conflicto entre sí (Dolsak y Prakash, 2018).

Si bien probablemente siga existiendo este tipo de incentivo, para “mostrar gestión”
visible de la GIR y la adaptación, ante el cambio en la forma de abordar el riesgo -como
da cuenta Gallert de Pinto (2012)-, las políticas lentamente empezaron a complementarse
con otro tipo de iniciativas. Estas, incorporan a otros actores y otros elementos que
forman parte de la construcción social del riesgo, y que atienden a la reducción de la
vulnerabilidad frente a impactos climáticos. Esto se observa desde la segunda década
analizada, cuando se introducen e implementan medidas sobre uso del suelo, de
ordenamiento territorial, del fortalecimiento del componente tecnológico para mejorar la
información cartográfica y estadística, entre otras. Lo anterior, también es confirmado por
G. Ferreira35, quien apunta que se estuvieron haciendo obras desde hace unos 80 años,
mientras que medidas no estructurales desde hace 10/15 años [comunicación personal,
19 de junio de 2021].

En otro orden, se considera importante ahondar en el análisis de uno de los instrumentos

de planificación relevado en la tabla 11, por ser el primer y único antecedente específico
en materia de adaptación al cambio climático: la Estrategia Provincial de Cambio
Climático publicada en 2019. Este documento, brinda una serie de medidas y líneas
generales sin un anclaje territorial ni un diagnóstico sólido de vulnerabilidades, riesgos e
impactos, lo cual constituye uno de sus puntos más débiles. En su lugar, da cuenta de
algunas amenazas e impactos en cinco sectores: seguridad hídrica, producción, recursos
naturales, infraestructura y salud. Por otra parte, en el capítulo 6 relativo a la
implementación, se hace referencia en términos generales a algunas acciones de
adaptación, las cuales fueron recopiladas en la tabla 11. En este sentido, “se observa una

35
Técnico del Área de Prevención de la Dirección General de Servicios Técnicos Específicos, bajo
la Secretaría de Recursos Hídricos de Santa Fe.
123
complementariedad de las medidas físicas o estructurales, con las no estructurales o
blandas que apuntan al desarrollo de capacidades, la difusión, el ordenamiento del
territorio y, el fortalecimiento del monitoreo de variables meteorológicas, entre otras”
(Bueno et al, 2021, p. 7).

Finalmente, se encontraron algunos instrumentos de planificación de los cuales tomar

bases/enfoques, buenas prácticas y lecciones aprendidas, ya que tienen gran
potencialidad para impulsar el proceso de adaptación a nivel subnacional. Entre ellos
destacan algunas medidas del Plan de manejo Integral de los Bajos Submeridionales
(explicitadas en la tabla 11) y el Plan de Gestión Integrada de Riesgos en el Sector
Agropecuario de la Provincia de Santa Fe (GIRSAR).

2.3.3 Instrumentos financieros, de mejora del conocimiento y de

comunicación
Por otra parte, se identificaron instrumentos organizativos orientados a fortalecer la
gobernanza, con la creación de los dos observatorios sobre suelos y agua y el comité
interministerial para el ordenamiento territorial. Además, se identifican una serie de
instrumentos para la mejora del conocimiento, materializados en un convenio firmado con
la Universidad Nacional del Litoral y otros cuatro vinculados a la tecnología, como el
desarrollo de una infraestructura de datos espaciales y tres iniciativas de sistemas de
alerta temprana.

En otro orden, a pesar de que se identificó sólo un instrumento de tipo

económico-financiero, una línea de créditos a productores en emergencia agropecuaria,
en el relevamiento de instrumentos normativos se establecen otros dos que aplican a esta
área. Por un lado, la ley 11.297 del año 1995 que establece beneficios impositivos
también para productores en emergencia agropecuaria, y la ley 13.680 del 2017 que
brinda beneficios similares a propietarios y productores.

Asimismo, se encontraron tres instrumentos de comunicación y sensibilización, que

responden al sector de la salud. Uno de ellos resulta interesante en tanto establece un
protocolo de vacunación en caso de inundación para distintos grupos sociales; mientras
que los otros dos, si bien sólo dan información a través de un medio de comunicación
probablemente no tan consultado (sitio web de la provincia) como quizás sí lo son otros,
se lo considera valioso por la potencialidad de trasladar esta información en otros
soportes y plataformas.

124
 3. Conclusiones preliminares
De lo analizado en este capítulo, se alude a una diversidad de instrumentos políticos que
pueden entenderse como acciones de adaptación en la provincia de Santa Fe. El hecho
de que se puedan seguir creando sinergias entre la Dirección Provincial de Cambio
Climático y otras carteras de gobierno, depende en gran medida de una comprensión
consensuada tanto de la noción de riesgo climático como de la importancia de su
transversalidad.

Al mismo tiempo, del trabajo de recopilación se entiende que existe un entramado

normativo diversificado, con gran potencialidad de acompañar iniciativas de adaptación.
No obstante, se observa la necesidad de propender a la transversalización de los
instrumentos normativos, para darle mayor robustez a las propuestas que se realicen en
pos de la adaptación en Santa Fe.

Por otra parte, se encontraron evidencias contundentes, tanto por las entrevistas
realizadas a profesionales del Estado que trabajan en el tema desde hace décadas, como
producto del relevamiento realizado, sobre la preponderancia del componente estructural,
la cual data de la década del 80. En esta línea, se pone de manifiesto la necesidad de
fortalecer el diseño e implementación de medidas no estructurales sectoriales y
transversales.

En otro orden, el análisis refleja la importancia de robustecer el fortalecimiento de

capacidades en todas las áreas del Estado provincial respecto al cambio climático en
general, y la adaptación en particular. Esto se debe a la falta de conciencia en otras
áreas, ya sean ambientales como de aquellas más lejanas al tema, de que se está
llevando adelante políticas que aportan a la disminución de las vulnerabilidades y al
incremento de la resiliencia y la capacidad de adaptación. Esto también se relaciona con
la fragmentación del accionar vinculado al tema, por desconocimiento o por falta de un
entendimiento consensuado sobre el enfoque de la gestión del riesgo que actualmente se
utiliza en la comunidad climática. Asimismo, es menester mencionar uno de los
elementos centrales de este concepto, que refiere al abordaje integral de las
vulnerabilidades, no sólo de los sistemas sociales, sino también de los ecológicos y
productivos.

Finalmente, como también se dio cuenta en el primer capítulo, la dinámica centralista que
ha operado desde el Estado Nacional en temas climáticos, ha sido un factor de influencia

125
negativa en el proceso de consolidación de la agenda climática en el nivel subnacional.
Se espera que los mandatos de la nueva ley 27.520 puedan, de alguna manera, acercar
el trabajo técnico e, incluso, brindar los recursos necesarios para que la provincia luego
continúe con la articulación a nivel municipal.

Respecto a la participación de otros actores en la política subnacional, se identificó la

necesidad de profundizar en los vínculos con el sector privado, académico, de la
sociedad civil y otros, a los fines de generar un mayor involucramiento en el diseño e
implementación de la agenda climática. Los avances de la estructura institucional y de
gobernanza que fueron establecidos en la ley provincial 14.019 son cimientos sólidos
para abordar esta tarea.

126
 CONCLUSIONES
El presente trabajo de investigación se propuso analizar la política de adaptación de la
provincia de Santa Fe, durante el periodo 2001 al 2020, considerando la relevancia de
impulsar procesos de adaptación efectivos a escala subnacional, en el marco de una
acción climática mundial acuciante. La hipótesis planteada sostuvo que, a pesar del
creciente rol catalizador que tienen los actores subnacionales en la acción climática, la
política de adaptación de la provincia de Santa Fe se ha caracterizado por ser reactiva,
atomizada, desvinculada del plano nacional y de la GIR como resultado de: la mayor
relevancia política relativa de la mitigación sobre la adaptación; la centralidad de la
política climática nacional; y la falta de diálogo entre la adaptación y la gestión de riesgos
pese al incremento de los impactos y vulnerabilidades frente a la variabilidad natural y el
cambio climático.

En este sentido, se demostró la mayor relevancia política de la mitigación en relación a la

adaptación, en todos los niveles de gobierno. A nivel internacional, esto sigue siendo una
deuda pendiente que obstaculiza la implementación de una parte importante de la
agenda climática, principalmente en los países en desarrollo que se encuentran en una
situación de mayor vulnerabilidad y en la primera línea frente a los impactos climáticos.
En el plano nacional esto no cambia, si bien los arreglos institucionales para abordar el
cambio climático han evolucionado, en términos de instrumentos de política pública en lo
la mitigación ha sido y sigue siendo más impulsada y visibilizada que la adaptación.
Asimismo, más allá de que se observan avances embrionarios en cuanto a instrumentos
propios para esta última, el desafío de transformar lo enunciado en acciones concretas y
acordes a la realidad nacional sigue siendo significativo.

Al mismo tiempo, el trabajo confirmó la centralidad de la política climática nacional en

relación a las unidades subnacionales, como también la poca permeabilidad hacia la
participación virtuosa de otro tipo de actores, más allá de la existencia formal de espacios
destinados a ello. En esta línea, se observó que la gobernanza climática policéntrica ha
tenido una naturaleza cambiante, que fue mutando y transformándose con el tiempo,
encontrando serias dificultades para brindar un espacio que asegure la continuidad y
mayor efectividad de la participación de otros actores.

Se espera que, con la implementación de la Ley N° 27.520 y la puesta en marcha de sus

dispositivos de gobernanza, esto sea contrarrestado. En este sentido, se resaltó que

127
contar con una ley nacional sobre cambio climático sienta un precedente sólido, que de
alguna manera logra formalizar un proceso de desarrollo institucional y político que se fue
gestando durante las últimas dos décadas. El hecho de que la normativa haga mención
específica a la adaptación, y establezca el mandato para generar Planes de Respuesta a
nivel subnacional, constituyen avances importantes en el tema.

En otro orden, el trabajo de investigación expuso la falta de diálogo entre la adaptación y

la gestión de riesgos, pese al incremento de los impactos y vulnerabilidades frente a la
variabilidad climática. A lo largo del tercer capítulo, se dio cuenta de la distancia
técnico-política que existe entre ambas comunidades, lo cual se constituye en otro gran
obstáculo para el diseño e implementación de políticas públicas que logren reducir la
vulnerabilidad, incrementar la capacidad de adaptación y fortalecer la resistencia frente a
los impactos del cambio climático. A pesar del acercamiento conceptual que se viene
impulsando formalmente en el plano internacional desde hace décadas, esto se presenta
de manera tardía, tanto a nivel nacional como subnacional. En el plano nacional, al
menos, se observa una tendencia de confluencia embrionaria entre los instrumentos y
espacios de trabajo de adaptación y GIR. Este trabajo de articulación es clave, a los fines
de evitar la duplicación de esfuerzos en los mecanismos de gobernanza creados para
ambas temáticas y el uso ineficiente de los recursos técnicos y económicos.

En lo que respecta al caso de estudio, se demostró la gran importancia que tiene el

análisis de los impactos del cambio climático para el desarrollo social y económico, no
sólo para Santa Fe sino también para el país, partiendo del reconocimiento de la
interrelación e interdependencia económica y climática de las unidades subnacionales. La
dimensiones analizadas para el caso santafesino, pusieron de manifiesto los niveles de
riesgos considerables que la exponen a eventos climáticos extremos, materializados
principalmente en precipitaciones más intensas y más frecuentes, y también frente a
eventos de inicio lento, como las sequías. En este sentido, el diseño de un Plan de
Respuesta, presenta la oportunidad para reflexionar y problematizar en los aspectos
críticos del proceso inacabado del desarrollo en la provincia. Al mismo tiempo, habilita el
abordaje de las vulnerabilidades desde una perspectiva local, que permitan generar
políticas de desarrollo resilientes acordes a un escenario de cambio climático cambiante.

Por otra parte, la reciente sanción de la Ley N° 14.019 en Santa Fe pone de relieve la
importancia que reviste el tema en la agenda política. Dicha normativa, presenta
elementos interesantes, que abonan el terreno para una acción climática subnacional

128
integral y participativa, que ello sea así dependerá de sortear los desafíos que se
presentan para su reglamentación. Para resaltar sólo algunos de los que se mencionaron,
se encuentra el establecimiento de una línea de base para el componente de adaptación
del Plan de Respuesta, el funcionamiento transparente y fluido de los mecanismos de
gobernanza creados, la participación activa y el compromiso de actores claves, y el
diseño de un sistema de monitoreo flexible que haga posible un seguimiento que
garantice la progresividad de los esfuerzos de adaptación.

Respecto a la participación de otros actores en la política subnacional, se identificó la

necesidad de profundizar en los vínculos con el sector privado, académico, de la
sociedad civil y otros, a los fines de generar un mayor involucramiento en el diseño e
implementación de la agenda climática. Los avances de la estructura institucional y de
gobernanza que fueron establecidos en la ley provincial 14.019 son cimientos sólidos
para abordar esta tarea.

A partir del trabajo realizado, se puede sostener que la política de adaptación de la

provincia de Santa Fe ha sido reactiva, atomizada, desvinculada del plano nacional y de
la GIR. El componente reactivo se observa en el diseño de instrumentos una vez que ya
se han manifestado las consecuencias, buscando dar respuesta al impacto e invirtiendo
recursos y esfuerzos en el proceso de recuperación. De alguna manera esto también se
alinea con una visión obsoleta de la gestión del riesgo, que se centra en la gestión del
desastre y no de las causas subyacentes del riesgo.

En esta línea, se destaca una vez más el divoricio político-conceptual entre las carteras
con competencia en materia de GIR y de adaptación, lo cual contribuye a la atomización
del abordaje. De manera análoga a lo que sucede en el nivel nacional, para poder
sobrepasar esta cuestión también presente en el plano subnacional, se considera
necesario trabajar en el fortalecimiento de una comprensión consensuada de los factores
subyacentes que construyen el riesgo climático. A la hora de llevar adelante esta tarea,
no debe perderse de vista uno de los elementos centrales de este concepto, que refiere al
abordaje integral de las vulnerabilidades, no sólo de los sistemas sociales, sino también
de los ecológicos y productivos. Asimismo, se debe desestimar la competencia y egos
académicos, que generan esta atomización y separan estas comunidades de
conocimiento y a las y los encargados de diseñar estas políticas. Se debe aceptar y
utilizar al propio favor, que la información generada y las metodologías desarrolladas y

129
aplicadas, pueden servir para apoyar mutuamente las agendas de trabajo, logrando
capitalizar recursos económicos y técnicos por lo general escasos.

Por otra parte, este desencuentro técnico conceptual se manifiesta en la atomización de

las iniciativas. De hecho, el relevamiento mostró una diversidad de instrumentos políticos
que pueden enmarcarse como acciones de adaptación en la provincia, a pesar de no ser
catalogadas como tales, lo cual da cuenta de que otras carteras ya implementaban
acciones vinculadas con el tema incluso antes de la creación de áreas de gobierno
específicas. Esto saca a la luz que otras áreas de gobierno no conocen de la
transversalidad de la temática, y que muchas de las iniciativas que plantean pueden
impulsar o bien entorpecer el proceso de adaptación, si no son consideradas las
proyecciones climáticas que genera el sector científico - tecnológico.

Finalmente, se considera urgente contrarrestar la dinámica centralista que ha operado

desde el Estado Nacional en temas climáticos, el cual ha sido un factor de influencia
negativa en el proceso de consolidación de la agenda climática en el nivel subnacional.
Se espera que los mandatos de la nueva ley 27.520 puedan, de alguna manera, acercar
el trabajo técnico e, incluso, brindar los recursos necesarios para que la provincia luego
continúe con la articulación a nivel municipal.

130
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Fuente: elaboración propia. Disponible también en: https://www.timetoast.com/timelines/2211210

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