Evaluación de la implementación de estrategias de prevención y erradicación de

la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes en la ciudad de

Cartagena de Indias D.T.C.

Viviana del Rosario Rojas Molinares

Trabajo de grado
Mario de la Puente, PhD.

Universidad del Norte

Maestría en Ciencia Política y Gobierno
Barranquilla
2022
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 2

FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ................................................................................................. 4

JUSTIFICACIÓN .................................................................................................................................. 7

OBJETIVO GENERAL ........................................................................................................................ 9

OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................................................... 9

MARCO REFERENCIAL .................................................................................................................... 9

ANTECEDENTES ................................................................................................................................... 9
MARCO TEÓRICO ................................................................................................................................ 14
MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................................ 20

DISEÑO METODOLÓGICO ............................................................................................................ 10

TIPO DE INVESTIGACIÓN .................................................................................................................... 39
RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN ....................................................................................................... 42

ANÁLISIS DE REULTADOS ............................................................................................................ 42

FASE 1. IDENTIFICAR LAS ESTRATEGIAS DE PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN
SEXUAL COMERCIAL DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES (ESCNNA) EN CARTAGENA DE INDIAS
D.T.C. ................................................................................................................................................ 42
FASE 2. CONOCER LA PERCEPCIÓN QUE TIENEN LOS ACTORES DE LAS ESTRATEGIAS PARA LA
PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DE LA ESCNNA DE LA CIUDAD DE CARTAGENA DE INDIAS SOBRE

LA EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES. ................................ 57

FASE 3. COMPARAR EL RENDIMIENTO REAL DE LAS ESTRATEGIAS DE PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN

DE LA ESCNNA CON LO PLANIFICADO DE ACUERDO A LOS INDICADORES DE LA SITUACIÓN ACTUAL

DE LA EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES EN CARTAGENA DE

INDIAS D.T.C. .................................................................................................................................... 61

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIÓNES ................................................................................ 64

REFERENCIAS ................................................................................................................................... 65

1
 Resumen
La Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes en la ciudad de Cartagena

de Indias D.T.C. ha sido un problema que no ha disminuido, las autoridades locales,

nacionales, el sector turístico y otros sectores de la comunidad han diseñado estrategias para

acabar con este flagelo que golpea fuertemente a nuestra ciudad, este trabajo de grado busca

evaluar estas estrategias, su implementación y los resultados obtenidos en estos últimos años,

recopilando información primaria de los principales actores y gestores de las estrategias

implementadas e información secundaria de estadísticas brindadas por la policía nacional,

ICBF y ONGs que trabajan este flagelo en el ámbito local

Abstract
The Commercial Sexual Exploitation of Children and Adolescents in the city of Cartagena de

Indias D.T.C. has been a problem that has not reduced. Local and national authorities, the

tourism sector, and other sectors of the community have designed strategies to eradicate this

scourge that strongly affects our city. This thesis aims to evaluate these strategies, their

implementation, and the results obtained in the latest years by collecting primary information

from the main actors and managers of the implemented strategies, as well as secondary

information from statistics provided by the national police, ICBF, and NGOs working on this

issue at the local level.

2
INTRODUCCIÓN

La explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes es un fenómeno y una

problemática mundial. Este fenomeno se conoce como Explotación Sexual y Comercial de
Niñas, Niños y Adolescentes (ESCNNA). La violación de los derechos de los menores en los
países en vías de desarrollo no suele ser tan notable como en países desarrollados debido a
múltiples problemas que aquejan a poblaciones en situación de vulnerabilidad. Pero a pesar de
los desafíos en atajar esta problemática e implementar estrategias de mitigación, los niños aún
se ven afectados, ya que a menudo la explotación va acompañada de trabajo con fines de
supervivencia al interior de sus hogares, desnutrición por bajos ingresos per cápita de sus
acompañantes (Caballero et al., 2022). Colombia no es ajeno a esta problemática ya que este
flagelo es categorizado como una forma de esclavitud según la Fundación Red (2012). Esta se
define como una vulneración de los derechos que aparece cuando se utiliza el cuerpo de un
niño, niña o adolescente con un objetivo de dominación o lucro, a cambio de una recompensa
tangible o intangible (Observatorio del Bienestar de la Niñez, s.f). En el 2020, según el
Ministerio de Comercio, a corte de septiembre se reportaron 844, de los cuales 42 corresponden
a Bolívar y Cartagena. Mientras que para el 2021, esta cifra a corte de julio se vio
increíblemente reducida a solo 2 casos reportados.
El presente trabajo de grado analiza la implementación de estrategias de prevención y
erradicación de la ESCNNA en Cartagena de Indias D.T.C. En ese sentido, para el logro de
este objetivo se dividió el proyecto en 3 fases que comprenden la identificación de las
estrategias de prevención y erradicación ESCNNA en Cartagena de Indias D.T.C; seguido de
conocer la percepción que tienen los actores encargados de implementar las estrategias
estudiadas para la prevención y erradicación de la ESCNNA de la ciudad de Cartagena de
Indias sobre la Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes; y finalizar con
la comparación del rendimiento real de las estrategias de prevención y erradicación de la
ESCNNA con lo planificado de acuerdo a los indicadores de la situación actual de la
Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes en Cartagena de Indias D.T.C.

Estamos enfermos de muchos errores y de otras tantas culpas,

pero nuestro peor delito se llama abandono de la infancia, descuido de la fuente
de vida.

3
 Muchas de las cosas que hemos menester tienen espera, el niño, no.

Él está haciendo ahora mismo sus huesos, criando su sangre y ensayando sus
sentidos.
A él no se le puede responder “mañana”, él se llama “ahora”.

Gabriela Mistral.

FORMULACIÓN DEL PROBLEMA

La Explotación Sexual Comercial en Niños, Niñas y Adolescentes (ESCNNA) es considerada

una vulneración de los derechos de estos sujetos; es por ello por lo que con el pasar del tiempo
se han creado diferentes instrumentos internacionales que buscan combatirla involucrando en
este proceso al Estado, la Sociedad y la Familia.
En el caso de Colombia, con el Plan de Acción para la prevención y erradicación de la
Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes menores de 18 años (2006),
existe ya una experiencia acumulada sobre la lucha contra la ESCNNA, con algunos logros
significativos (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar et al., 2006):
• Participación y trabajo conjunto de diferentes sectores de la sociedad civil con el sector
público y privado contra la ESCNNA.
• Desarrollo del conocimiento.
• Adopción de actos legislativos.
• Existencia de servicios y/o programas de atención a las víctimas de ESCNNA.
• Incidencia sobre transformaciones culturales y formación de tejido social.

Así mismo, existen estrategias y planes nacionales para combatir esta problemática:
• Plan de Acción en favor de los Derechos de la Infancia Explotada Sexualmente y contra
la Explotación Sexual Infantil de 1997: no tuvo un proceso de coordinación y
seguimiento apropiado que permitieran alcanzar los objetivos propuestos ni evaluar su
impacto.
• Política Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Joven
Trabajador de 1995 que priorizó la ESCNNA como problemática urgente de abordar.
• Política Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar HAZ PAZ de
2001por el cual se operacionaliza a nivel nacional, regional y local, con participación
de las entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF) en cuatro

4
 componentes: prevención, detección temprana y vigilancia, atención y transformación
institucional.
• Política nacional de salud sexual y reproductiva 2003-2006.
• Atención integral a las víctimas de ESCNNA: los servicios se prestan en dos
modalidades; en medio sociofamiliar (ambulatorios) y en medio institucional (Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar et al., 2006):

El panorama de ESCNNA contempla cifras preocupantes como las que presenta el

documento: La niñez colombiana en cifras.
Aproximadamente 35 mil niños menores de 18 años son explotados sexualmente en
Colombia. Se detecta así, en la última década un aumento del número de niños inducidos a la
prostitución y una creciente inducción en edades más tempranas, inclusive antes de los diez
años Comité Permanente entre Organismos (IASC) (2015).
La región Caribe y específicamente el Distrito Turístico de Cartagena de Indias ha sido
uno de los más golpeados por este flagelo. Si bien es cierto la ciudad atrae a gran número de
extranjeros y nacionales por sus paisajes, playas y arquitectura que genera desarrollo
económico para diferentes sectores de la ciudad. No es menos cierto que esta afluencia de
visitantes no siempre es por turismo, sino que tienen fines sexuales con niños, niñas y
adolescentes (Childhelp.org, 2020).
Es importante destacar que mucha de esta población vive en situaciones de extrema
pobreza, desigualdades sociales y miseria. Todo ello predispone a que los niños, niñas y
adolescentes (NNA) sean captados por el mercado de la ESC (JA et al., 2018).
Con el fin de atender esta problemática desde el gobierno se han gestado proyectos,
acciones y espacios como:
• Acuerdo 012 de 1999 que crea el Consejo Distrital de Política Social para la Atención
del Menor Explotado Sexualmente (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2018).
• Códigos de conductas en hoteles.
• Acciones de prevención con la empresa turística para la firma de un código de conducta
y capacitación al equipo psicosocial de las instituciones educativas en la problemática.
• Comité del menor trabajador en asocio con la Fundación Renacer (2011) sensibilización
a rectores y coordinadores de colegios, conductores de empresas de transporte y líderes
comunitarios de todas las localidades de Cartagena (gobernación de Antioquia, 2011).
• Red del Buen Trato, donde se facilita y promueve la participación de la sociedad civil
en este tema (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2018).

5
 • Grupo juvenil ECPAT para la prevención de la problemática en la ciudad, y el proyecto
de prevención de la Pastoral Social donde se les consultan las acciones de prevención
en diferentes problemáticas (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2018).
• La muralla soy yo, como una estrategia de prevención de la explotación sexual
comercial de niños, niñas y adolescentes en la ciudad (Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, 2018).
• Plan de Choque ‘Cartagena Libre de ESCNNA 2021’ involucra a entidades como la
Alcaldía de Cartagena, ICBF, y el Ministerio del Trabajo (2021). El objetivo de este
plan de choque es generar compromisos y acciones concretas para prevenir y erradicar
la ESCNNA en el Distrito de Cartagena, y desarrollar intervenciones de corto y
mediano plazo, articulando esfuerzos entre el Distrito, la Nación, en conjunto con el
Sector Privado y organizaciones sociales.
• La Fundación Renacer (2011) en convenio con Mercy Corps desarrolla el proyecto para
la erradicación de las peores formas de trabajo infantil a través de la educación
“Edúcame Primero Colombia”. Este proyecto tiene en cuenta que la fractura con el
vínculo escolar y la desescolarización se convierten en factores altamente vulnerables
para los niños, niñas y adolescentes (NNA).

Pese a ello, los esfuerzos concretos para hacer frente a esta vulneración de derechos de
NNA han sido incipientes, es así como, la situación de la Heroica es bastante crítica. Cartagena
es una de las ciudades, después de Medellín, Cali y Villavicencio, con más casos de delitos
sexuales con menores de edad. Existe una incidencia muy alta en hechos que afectan la salud
física y emocional de niños, niñas y adolescentes, según el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF- consultado por Johana Holguín (2016).
Se han identificado sectores de riesgo para los NNA en la ciudad de Cartagena, uno de
los más concurridos por los turistas es el centro histórico. En el concurren trabajadoras
sexuales, proxenetas y expendedores de drogas; en medio de este caos se encuentran las/os
menores de edad explotados con trabajo o mendicidad “ese niño ya es una víctima potencial de
la explotación sexual. Ahí hay una cadena de omisiones, en la cual el Gobierno Nacional
también está fallando”, sostiene Isabela Restrepo, secretaria técnica del colectivo ciudadano
Somos Centro Histórico en entrevista con El Tiempo, quien agrega que en las calles coloniales
es constate la explotación sexual de menores.
A esto se le suma que, la ciudad carece de un diagnóstico integral sobre este creciente
flagelo, explica John Montaño (2021). De esta manera, no existen cifras exactas de los casos

6
que se tratan año tras año en las Defensorías de Familia y las ONG, que trabajan para combatir
los problemas de explotación sexual en Cartagena; generando desinformación y minimización
ante los espacios públicos de este fenómeno, es decir, se convierte en “un monstruo que crece
como una bola de nieve y el silencio... se convierte en su mejor aliado” (Holguín, 2016).
Lo cual indica que, por los escasos números de denuncias, “la gente no entiende bien
qué es el delito y cómo se configura este fenómeno que atenta contra la dignidad”, apuntó la
directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)., Lina Arbeláez en
entrevista con Leidys Rivero (2021).
Esta problemática se encuentra tan desbordada que se ha extendido a zonas como los
barrios periféricos y la Terminal de Transportes (Alcaldía de Cartagena de Indias, 2020a). Esto
preocupa porque este fenómeno siempre involucra a la ESCNNA, afirman Elkin Castaño
(abogado especialista en delitos sexuales) y Jhanet León (funcionaria de la Secretaría de
Participación y Desarrollo Social) en entrevista con Álvarez (2021). Esta última plantea que,
"hay niños muy vulnerables a caer en la mendicidad, en el trabajo infantil y otros hechos que
atentan contra sus derechos y que posteriormente pueden desembocar en delitos sexuales",
concluye.
Y es que la ESCNNA que “lamentablemente se presenta en la capital bolivarense desde
hace décadas, se ha disparado a causa de la pandemia”, dijo en entrevista con Infobae.com
(2021) la concejal por el partido ASI, Liliana Suarez.
Es así como, declara la Fundación Renacer (2011), las victimas de Explotación Sexual
y Comercial (ESC) se encuentran en situación de vulnerabilidad, lejos de sus representantes
legales y/o en entornos que no garantizan su protección (Arrieta, 2011).
Teniendo en cuenta lo anterior, la presente investigación considera necesario conocer
¿Cuál es el impacto de las estrategias de prevención y erradicación de la ESCNNA en
Cartagena de Indias D.T.C.?

JUSTIFICACIÓN

La ESCNNA se categoriza como una forma de esclavitud según la Fundación Red (2012). Esta
se define como una vulneración de los derechos que aparece cuando se utiliza el cuerpo de un
niño, niña o adolescente con un objetivo de dominación o lucro, a cambio de una recompensa
tangible o intangible (Observatorio del Bienestar de la Niñez, s.f). Sin embargo, la Línea de
Política para la Prevención y Erradicación de ESCNNA (Ministerio del Trabajo, 2018) aduce
que esta es:

7
 una forma de violencia sexual y de género, producto de prácticas sociales
discriminatorias ancladas en nuestra cultura, que implica tratos crueles y degradantes y
uno de los más grandes atentados a la dignidad humana, que provocan vulneraciones
invisibles y complejas a los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes sometidos
a acciones que se ejercen sobre ellos (p.4).

A nivel mundial, la Explotación Sexual Comercial de los NNA está clasificada como
el tercer negocio ilícito más fructífero en términos financieros, luego de las armas y las drogas
(Gómez, s.f), puesto que los niños, niñas y adolescentes son la ‘mercancía’ más demandada.
Colombia no es un país ajeno a esta problemática. De acuerdo con lo planteado en el
Diagnóstico de la Explotación Sexual Comercial de Niñas Niños y Adolescentes, realizado por
Línea de Política para la Prevención y Erradicación de ESCNNA, entre el 2011 y 2018,
establece un total de 1.506 niños, niñas y adolescentes que ingresaron a Procesos
Administrativos de Restablecimiento de Derechos por motivo de ingreso a trata de personas
con fines de explotación sexual y explotación sexual comercial (Carvajal Sánchez, 2020).

Según el Ministerio del Trabajo (2021) a corte de 2020 se presentaron 162 víctimas
niños, niñas y adolescentes (NNA) y en lo que lleva del año 2021, con corte a julio se registran
106 casos, es decir, en total 268 en el contexto digital, siendo Bolívar con 101 casos, uno de
los departamentos con alta incidencia de esta problemática. Esta cifra puede ser imprecisa pues
existen casos que no son reportados a las autoridades. De esta forma, se evidencia entonces la
gravedad de la situación actual con respecto a este delito en la región.

Para mitigar esta problemática, se han llevado a cabo diversas estrategias, a este grupo
se le denominó: Estrategias para la prevención y erradicación de la Explotación Comercial
Sexual de Niños, Niñas y Adolescentes. Entre las que se encuentran: a) el Plan de Acción
Nacional para la Prevención y Erradicación de la Explotación Sexual Comercial de Niños
Niñas y Adolescentes 2006-2011, un documento construido por el ICBF, UNICEF, OIT, IPEC
y la Fundación Renacer (2011) que propende enfrentar la problemática de la Explotación
Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes, se divide en 4 capítulos en los cuales
desarrolla la normatividad de la cual se desprende esta iniciativa, un diagnóstico de la situación
respecto a esta problemática y los Planes a nivel local de las 15 ciudades vinculadas en el
proceso de acuerdo con el propósito inicial de que el Plan tuviera un fuerte arraigo (ICBF et.
al, 2006; Arrieta, 2011).

8
 La Muralla ¡Soy Yo!, un proyecto liderado por la Fundación Renacer (2011), el cual
tiene por objetivo “construir entornos seguros para los menores de edad, concientizar y
empoderar a la población sobre la problemática para que sean agentes protectores de la niñez
en la ciudad” (León, 2019, p.7; Arrieta, 2011); y c) la Línea de Política Pública para la
prevención y erradicación de la Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes
2018 - 2028, un documento redactado por el Instituto colombiano de Bienestar Familiar (2006),
el cual estipula el marco normativo, y ejes estratégicos de la una política pública que permita
prevenir y erradicar la explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes (ICBF,
2018).

De esta manera, el presente trabajo de grado pretende evaluar la implementación de

estrategias de prevención y erradicación de la ESCNNA en Cartagena de Indias D.T.C., a fin
de analizar el impacto de las acciones y esfuerzos realizados por las entidades para disminuir
las cifras arrojadas en los diagnósticos presentados. Hechas las consideraciones anteriores, se
encuentra la relevancia en esta investigación puesto que constituye un avance en la evaluación
de la implementación de las estrategias para la erradicación y prevención de la ESCNNA,
debido a la ausencia de estudios que tengan tal objetivo.

OBJETIVO GENERAL

● Analizar la implementación y alcance de estrategias de prevención y erradicación de la

ESCNNA en Cartagena de Indias D.T.C.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS | | |

● Identificar las estrategias de prevención y erradicación de la Explotación Sexual

Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes (ESCNNA) en Cartagena de Indias D.T.C.
● Conocer la percepción que tienen los actores de las estrategias para la prevención y
erradicación de la ESCNNA de la ciudad de Cartagena de Indias sobre la Explotación
Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes a partir del análisis de estudios
previos en la materia.
● Comparar el rendimiento real de las estrategias de prevención y erradicación de la
ESCNNA con lo planificado de acuerdo con los indicadores de la situación actual de la
Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes en Cartagena de Indias
D.T.C.

9
 MARCO REFERENCIAL

Antecedentes
La explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes (en adelante ESCNNA)

es uno de los fenómenos nacionales e internacionales más complejos de analizar debido a su

carácter cambiante y diferencial que se encuentra muy determinado por los contextos donde se

genera. Es así como, abordar este fenómeno implica el análisis de diferentes frentes que

incluyen problemáticas de tipo económico, social, cultural y político.

La Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN), adoptada en 1989 y

ratificada por Colombia según Ley 12 de 1991, consagró la protección general de los derechos

del niño, al que definió como “todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que,

en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad.

Este comportamiento fue definido en el Primer Congreso Mundial contra la Explotación

Sexual Comercial de la Niñez realizado en Estocolmo, Suecia, en 1996, como: "Una violación

de los derechos fundamentales de la niñez. Abarca el abuso sexual por parte del adulto y

remuneración en dinero o en especie para el niño-a o para una tercera persona o personas. Los

menores de 18 años son tratados como objetos sexuales y como mercancías. La explotación

sexual comercial es una forma de coerción y violencia contra la Niñez" (Fundación Red, 2022).

Cualquier tipo de violencia hacia los niños, niñas y adolescentes deja una huella de dolor que

no termina, ellos están expuestos a diferentes formas de maltrato y abusos, lo más preocupante

es que quienes lo efectúan, son principalmente sus propios padres, cuidadores o personas más

cercanas a la familia.

Teniendo en cuenta lo anterior y el hecho de que la violencia contra NNA es un

problema de salud pública, se realizó en el año 2018 una Encuesta de Violencia contra Niños,

Niñas y Adolescentes (EVCNNA). La EVCNNA registró que los padres, cuidadores y adultos

10
parientes ejercieron violencia psicológica, física y sexual contra menores de edad, logrando

identificar que los porcentajes de la violencia psicológica están distribuidos por sexo de la

siguiente manera: El 30,7% se distribuye en un 9,5% fue ejercido contra hombres y 21,2% fue

ejercida contra mujeres. La violencia física cuenta con un porcentaje de 34,8% en donde 18,9%

fue ejercida contra los hombres y 15,9% contra las mujeres; Con relación al presunto agresor

durante los años 2010 al 2018, se reportaron 32.496 casos (33,56%) en donde el presunto

agresor fue el padre, 29.541 casos (30,51%) en donde la presunta agresora fue la madre; en

tercer lugar, se encuentra el padrastro con 9.030 casos (9,32%). Por lo tanto, los principales

causantes de la violencia contra niños, niñas y adolescentes (NNA) son estos tres familiares

(padre, madre y padrastro) en Colombia. (Ministerio de Salud y Protección Social, 2018).

De acuerdo con el Plan de Acción Nacional para la Prevención y Erradicación de la

Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes menores de 18 años (Fundación

Renacer, 2021), durante muchos años la ESCNNA se mantuvo invisibilizada en Colombia,

incluso durante los años setenta en donde ya se habían realizado estudios sobre prostitución en

el país que manifestaban que la mayoría de mujeres en esa situación se habían iniciado entre

los 11 y 14 años de edad, coincidiendo con las estadísticas de delitos sexuales contra NNA en

1967. No obstante, no fue hasta los años noventa que la problemática tomó fuerza y salió a la

luz con estudios realizados por entidades públicas y privadas. De ahí la UNESCO estableció

que Colombia tenía varios casos de ESCNNA sin identificar o resolver.

Gracias a la divulgación en los medios de comunicación de dichos estudios y el impacto

generado en la opinión pública por las recomendaciones de la Defensoría y la Procuraduría,

varias entidades nacionales y distritales se motivaron a gestionar iniciativas de políticas

públicas e impulsar medidas específicas para abordar la problemática (Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar (ICBF), 2006; Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),

11
2006; Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2006; Programa Internacional para la

Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), 2006; Fundación Renacer, 2006).

Cabe resaltar que Colombia ha tenido un gran avance en materia normativa que

robustece la creación de estrategias para la prevención y erradicación de la explotación sexual

comercial de los NNA, empezando por el Acuerdo 12 en 1998 que propende por crear el

Consejo Distrital de Atención Integral a los Menores en Abuso y Explotación Sexual y sus

respectivos Consejos Locales para la Atención Integral a los Menores en Abuso y Explotación

Sexual, cuyas funciones son elaborar e implementar acciones alrededor de la ESCNNA; la Ley

679 de 2001 que se configura como el primer instrumento legal dirigido exclusivamente a

prevenir y contrarrestar la explotación, la pornografía y el turismo sexual con menores de 18

años de edad; hasta el Plan de acción distrital para la prevención y erradicación de la

explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes menores de 18 años, que previene,

atiende, restituye derechos, sanciona, erradica y estudia la ESCNNA; de igual forma,

contempla la participación de NNA víctimas de ESCNNA en la elaboración de las acciones allí

planteadas y establece las entidades responsables de cada acción en un marco de acción

nacional (Grajales, 2009; Abrans et al., 2021).

Otro de los factores por los cuales la implementación de este tipo de estrategias se ha

visto coartada es la falla de gobiernos, Torres y Santander (2013) aducen que de manera general

en cuanto a la implementación de políticas públicas. La administración pública se guía por

criterios o normas culturales que no son eficientes al responder a intereses políticos, de modo

que no hay controles sobre los excesos de gasto presupuestario, puede haber duplicación de

acciones, se trabaja con tecnología atrasada, procedimientos anticuados y en general existe

poco manejo gerencial (p.125) (Guerrero Orozco, 1986; Gutiérrez Ossa et al., 2017).

12
 De esto se infiere que resulta normal que el gobierno y las entidades encargadas de la

ejecución de las políticas no actúan de manera objetiva y en aras de la conveniencia colectiva,

sino que sacrifican la eficiencia y equidad en los resultados para favorecer intereses de terceros.

No obstante, se sigue avanzando en la creación de estrategias que contribuyen a la

prevención y erradicación de la ESCNNA, y constituye el último antecedente hasta la fecha en

materia de política pública- se recuerda que el Plan de Acción Nacional nació en el 2006 con

visión a cinco años- y esta es la Línea de Política Pública para la prevención y erradicación de

la Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes 2018 - 2028.

Los objetivos de esta buscan fortalecer la articulación de las entidades públicas del

orden nacional y local que permita mayor efectividad y eficacia en la prevención y erradicación

de la ESCNNA, del mismo modos pretende empoderar a la ciudadanía para prevenir y erradicar

la ESCNNA mediante acciones de sensibilización y movilización, y conformar alianzas de

cooperación internacional en el diseño de instrumentos dirigidos a la investigación y

judicialización de delitos transnacionales y a la atención de las víctimas de ESCNNA (ICBF,

2018).

Si bien las bases de esta estrategia están planteadas, todavía se ven como un borrador,

pues no ha sido implementada, dentro del documento de Empalme realizado por la Alianza por

la Niñez Colombia para el equipo de Comisión de Empalme Niñez del nuevo gobierno 2022 -

2026, resaltan el diseño del plan de acción del Comité Nacional Interinstitucional para la

implementación de la línea de política pública para la prevención y erradicación de la

explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes 2018-2028, vinculando a expertos

de la sociedad civil (Alianza por la Niñez Colombia, 2022).

Asimismo, destacan la importancia de evaluar los avances y retos de la implementación

que acarrea esta política pública, vislumbrando las fallas de coordinación en su ejecución,

manifestadas ya sea por la ausencia de comunicación o articulación entre las entidades que

13
participan en cada nivel o en el perfil de instituciones que sin un claro mandato o definición de

responsabilidades que no se articulan de manera adecuada respecto a los fines y prioridades de

dicha política (Torres y Santander, 2013).

MARCO TEÓRICO

En el siguiente apartado se desarrollará el marco teórico que fundamenta este trabajo

de grado, el cual ayudará al lector a esclarecer las ideas que se asocian al tema a investigar,

tales como: la Explotación Sexual Comercial de los NNA, y su evolución en los aspectos

internacionales y nacionales en el aspecto legal y el avance de las políticas públicas y leyes

construidas en Colombia para la protección de la población infantil.

La Explotación Sexual Comercial de los Niños, Niñas y Adolescentes (ESCNNA) es

uno de los fenómenos internacionales y nacionales más complejos debido a su carácter

cambiante a causa de los escenarios en los que se presenta. Se dice que esta puede definirse

como la actividad lucrativa que se da dentro de prácticas sociales donde la población víctima

se encuentra en situaciones vulnerables.

Se trata de un fenómeno en donde el adulto concibe a la persona menor de edad como

un objeto o producto comerciable, susceptible de ser comprado o vendido, para la satisfacción

de sus propios deseos y fantasías (ICBF, UNICEF, OIT, IPEC, Fundación Renacer, 2006). Este

fenómeno social ha sido revisado por instituciones privadas, organismos estatales, de orden

nacional e internacional y organizaciones no gubernamentales (ONG´s), a la luz de miradas

objetivas y posturas generalistas de la ciencia, lo que ha derivado en resultados poco

afortunados en términos de su comprensión y reducción o erradicación en diversas latitudes y

particularmente en Colombia.

14
 Para el ICBF y la OIM (2015, p.10) la ESCNNA tiene diferentes modalidades de

manifestación, que dependiendo del fenómeno particular se identifican seis (6), las cuales se

relacionan a continuación:

1. “La utilización de niños, niñas y adolescentes en la prostitución.

2. La utilización de niños, niñas y adolescentes en la pornografía.

3. Turismo sexual que vincula niños, niñas y adolescentes.

4. Trata de niños, niñas y adolescentes con fines sexuales.

5. Matrimonios serviles de niños, niñas y adolescentes.

6. Utilización de niños, niñas y adolescentes por grupos armados ilegales.

Este tema ha sido tratado previamente en muchos ejercicios descriptivos y prescriptivos

recogidos en diagnósticos, memorias, y manuales de prevención y atención a víctimas y acceso

a la justicia (Hurtado e Iranzo, 2015: 5). La Constitución Política de Colombia de 1991

reconoce en el artículo 44 los derechos de la niñez y la adolescencia, los principios de

prevalencia, interés superior y corresponsabilidad. Este fue el comienzo para generar todo un

andamiaje legislativo que tipifican la ESCNNA como delito, tales como la Ley 679 de 2001,

las leyes 1329 y 1336 de 2009. Por su parte, el Código de Infancia y Adolescencia precisa las

competencias institucionales y sectoriales en la prevención y erradicación del delito.

Pero antes de establecer cuál ha sido el impacto de dichas estrategias, es esencial sentar

las bases sobre lo que es la política pública y su aplicación en el territorio, la implementación

y evaluación de estas; para finalmente determinar el marco legal internacional y nacional de la

ESCNNA, en aras de evidenciar el avance y progreso de esta problemática, que de acuerdo con

Bettio & Nandi (2010) y la OIT (2007) afecta a más de un millón de niños, niñas y adolescentes

a nivel mundial.

En primer lugar, y entrando en materia de política pública, se dice que esta tiene como

propósito principal satisfacer alguna visión de “bien público” y que esto implica el

15
involucramiento de diversos actores (Peterson, 2003). Tal y como lo reafirman Torres y

Santander (2013), pues se cree que la política pública es responsabilidad única del estado en

cuanto a su concreción, formulación e implementación, dejando de lado la importancia del

apoyo social y político que se debe tener en cuenta para llevarlas a cabo. Son precisamente esos

aspectos que han hecho difícil su comprensión a través de los años, catalogándola como un

elemento complejo de estudio.

Desde una perspectiva politológica, se habla de esta dimensión en el núcleo del

concepto por su carácter decisional, como aquella que es planteada por una sociedad, y en

últimas ejecutada por ella misma (Pennings, Kema & Kleinnijenhuis, 2006). Al mismo tiempo

se habla de su carácter público, pues da a comprender que las disposiciones que se plasman en

política pública, son la expresión de la elección colectiva (González, 1998). En ese sentido,

lejos de ser un proceso frío y de competencia exclusiva del gobierno, es consecuencia de “las

dinámicas de conflicto y cooperación que se dan en la construcción pública de los asuntos,

donde los intereses particulares entran en disputa para ser considerados de interés general”

(Fraser, 1997 en Torres y Santander, 2013, p.56). En otras palabras, la política pública termina

siendo un instrumento de acciones que hacen parte de una estrategia creada para solucionar un

problema socialmente relevante.

De esta manera, Delgado (2009) plantea cinco fases para la construcción de una política

pública, iniciando por la identificación y definición del problema, en esta fase, el gobierno se

da a la tarea de identificar las problemáticas que se presentan en la ciudad y si debe actuar con

respecto a este o no; sigue la fase de la formulación de las políticas, comprende el desarrollo

de cursos de acción aceptables y pertinentes para enfrentarse a los problemas públicos, en otras

palabras, las tácticas que dan solución a la problemática identificada; continúa la fase de

adopción de decisiones, es tal vez la más importante, pues en esta la política queda en manos

16
de los funcionarios, ya que para considerar a una política “pública”, debe ser emanada de un

ente gubernamental.

La aplicación de este conjunto de acciones en los territorios es la fase número cuatro y

tal vez el proceso más complejo dentro de este compendio, puesto que existen líneas borrosas

y confusas en cuanto a sus delimitaciones y los actores que tienen competencia o

responsabilidad de ejecutarlas, y aunque esta debe ser expedida por el gobierno, su ejecución

depende de múltiples actores. Ahora bien, el proceso de implementación aflora en tanto se

tenga conocimiento de la magnitud del asunto que pretende resolver; elementos como cifras,

datos, lineamientos y orientaciones, son los que fundamentan la implementación de este

instrumento, pues a partir de estos se determina el grado de importancia de su ejecución

(Gutiérrez, Restrepo y Zapata, 2017; Abrams et al., 2021).

La implementación hace referencia entonces a la forma como la política pública es

producida para generar impactos reales en el territorio, en ese orden de ideas, está relacionada

con la gobernanza de los asuntos públicos. Asimismo, tiene que ver con la coordinación de

actividades, articulación de actores y promoción de interacciones, de esto depende el éxito de

la política.

Finalmente, se encuentra la evaluación de la política pública. Usualmente, son las

unidades de evaluación de los gobiernos quienes realizan el estudio para determinar en qué

medida se han alcanzados los objetivos y metas planteadas en un inicio, y puede retroalimentar

el proceso en cualquiera de sus fases. Esta se define como un proceso analítico que tiene como

objetivo brindar información sobre el desempeño de la política, actuando como insumo para la

planificación de la intervención pública, al proporcionar una valoración sistemática y objetiva

de su formulación, gestión y resultados alcanzados, teniendo en cuenta su deseabilidad, utilidad

o valor social (Dunn, 2008).

17
 De manera histórica, la evaluación de las políticas públicas ha tomado un enfoque

tradicional, basado en la fase de su decisión o aprobación, también conocida como la

evaluación Ex ante. No obstante, este modelo se ha ido adaptando para aplicarse a políticas que

ya han pasado por la fase de implementación, puesto que el proceso de evaluación misma se

ha vuelto demandante, involucrando aspectos como la gestión orientada a los resultados, la

rendición de cuentas por el uso de recursos y las lecciones aprendidas del proceso llevado a

cabo (Banco de Desarrollo de América Latina, 2016).

Es necesario señalar que, para el presente trabajo de grado y efectos de su objetivo, se

tomará como eje rector de análisis la teoría de Joseph Wholey (1983), quien resalta que la

evaluación de programas nace como una respuesta a la necesidad de los gestores públicos de

encontrar maneras de gestionar de mejor forma las políticas públicas. Para este autor, la

prioridad está en la gestión de esta, pues “la evaluación debería servir para facilitar mejoras

evidentes en la gestión, rendimiento y resultados de los programas de la administración”

(Wholey, 1983, p. 242).

Así pues, evidencia un problema encaminado a la gestión y evaluación de programas,

en donde estos están condicionados al contexto administrativo, y a las diferencias en la

implementación de un lugar a otro. A esto se le suma el hecho de que la mayoría de los

programas están administrados por entes estatales o locales (Wholey, 1983). De esto se puede

inferir y resaltar que entonces el problema se encuentra en la gestión que realiza la

administración a la hora de implementar los recursos de las políticas públicas en pro de alcanzar

los objetivos de esta.

Precisamente, Wholey (1983) define a la gestión como la habilidad de saber aplicar los

recursos a tareas con el objeto de conseguir objetivos específicos. De igual forma, expone que

no se puede gestionar sin objetivos claros, hipótesis demostrables sobre los resultados que se

persiguen al interior de la política pública. Esto conduce a la actividad de la evaluación que

18
está directamente relacionada con la gestión en el modelo de gestión orientada a resultados y

que según el autor se da en 6 niveles:

● El primero trata del trabajo con los niveles políticos y administrativos en alianza

con otros grupos de interés que pueden identificar objetivos y prioridades y

diagnosticar las potencialidades de un programa. En este punto se definen

acuerdos y los indicadores que van a medir el rendimiento de la política pública.

● En el segundo nivel está la existencia de sistemas que propendan por facilitar el

análisis el rendimiento de los programas con base en las metas e indicadores

especificados.

● Para el tercer nivel se encuentra la importancia del trabajo con otros grupos de

influyentes para precisar un nivel realista de mejora del rendimiento de la

política pública.

● Cuarto nivel: la implementación de sistemas que ayuden a la utilización de la

información producida en aras de fomentar y premiar dentro de la

administración, las mejoras en el rendimiento y en los resultados del programa.

● En el quinto nivel aparece la valoración de los resultados observados y en su

documentación, señalando cómo se consiguen unos buenos resultados, así como

los factores que pueden ser un obstáculo a la consecución de mejores resultados.

● En la comunicación del rendimiento del programa a los niveles políticos y a la

opinión pública en general (Wholey, 1983, p. 202).

No obstante, este autor también afirma que no todas las políticas públicas requieren los

niveles de evaluación anteriormente descritos, Wholey (1983) manifiesta cuatro tipos de

estudios que pueden ser utilizados por la administración o el ente ejecutor del programa para

determinar si se necesita una evaluación más intensa, amplia y compleja.

19
 Dentro de estas se encuentra el análisis de evaluabilidad, que tiene por objetivo

responder a la pregunta de si una evaluación va a contribuir a la mejora del rendimiento de un

programa; por otro lado está la evaluación rápida que apunta a la realización de una valoración

rápida del rendimiento de la política pública con respecto a las metas e indicadores de

rendimiento acordados; la evaluación intensiva, busca establecer la validez de las hipótesis

causales que están relacionadas a las actividades de la política pública con sus resultados;

finalmente está la evaluación de control de resultados, que en opinión del autor y en

concordancia con este trabajo será modelo para analizar el impacto de las estrategias de

prevención de ESCNNA en Cartagena de Indias (Wholey, 1983).

El control de resultados responde al segundo nivel que menciona el autor, direccionado

a la gestión orientada a los resultados. Afirma que su función principal es el “establecimiento

de un sistema de control de resultados sobre la base de un acuerdo a nivel político y

administrativo de los objetivos e indicadores que se consideran realistas y aceptables” (Wholey,

1983, p.155). Trata de fijar una idea de rendimiento o resultado y realizar la medición del

avance de los objetivos pactados al interior de la política pública, puesto que a partir de aquí se

crea un sistema de señales que arrojará información que permitirá la comparación de

información y datos correspondientes a un período previo, con el rendimiento esperado si se

han implementado estándares o entre distintas unidades de un mismo programa.

En la misma línea, también se encuentra Roth (2004), quien presenta una tipología de

la evaluación a partir de tres preguntas: ¿cuándo se evalúa?, ¿qué y para qué se evalúa?, y

¿quién evalúa?, que al igual que Wholey, está basada en la gestión orientada a los resultados.

Con esto claro, aparecen entonces 3 tipos de evaluaciones: la primera, mencionada

anteriormente, evaluación Ex ante, la cual se comprende como un instrumento prospectivo y

de ayuda a la decisión. Contempla la predicción de los impactos futuros, al analizar diversas

20
opciones diseñadas, usualmente en función de su eficacia, su impacto previsible y su impacto

en otras políticas públicas.

Posterior, se encuentra la Evaluación Concomitante, ésta básicamente es la que se

realiza en aras de garantizar el buen desarrollo de los procesos pactados e identificar problemas

y hacer los ajustes necesarios en el tiempo preciso a lo que se está implementando. Estas

evaluaciones pueden ser de carácter continuo o periódico y deben estar articuladas con los

procesos de seguimiento y monitoreo (Roth, 2004). De acuerdo con lo mencionado en el

presente párrafo, se puede deducir, que este tipo de evaluación es quizá la más importante a

realizar, teniendo en cuenta que el éxito de la puesta en marcha de la política pública es

directamente proporcional al buen desarrollo de esta.

En última instancia, está la Evaluación Ex post, como su nombre lo indica, es aquella

que se realiza una vez finalizada la implementación de la política pública “Este tipo de

evaluación busca analizar los efectos de una política una vez se ha completado su

implementación. La finalidad de este tipo de evaluación es obtener información, conocimientos

y aprendizajes para decisiones futuras” (Torres y Santander, 2013, p.146). De esta manera se

mide la efectividad de lo ejecutado, no obstante, es importante resaltar que la medición de dicha

efectividad si bien se basa en el cumplimiento del objetivo, también se debe tener en cuenta

cómo la política pública ha mejorado la situación general del contexto, y el discurso hacia el

cual está dirigido dicho impacto, pues este puede ser subjetivo. Por ejemplo, si se habla de

cómo ha mejorado la calidad de vida, el impacto radicaría en el discurso con el que se defina

calidad de vida.

Al mismo tiempo, se debe tener en cuenta los criterios bajo los cuales se evalúa la

política pública. El Banco de Desarrollo de América Latina (2016) afirma que de forma

sistemática los criterios para este proceso radican en la eficacia, en cuanto a qué tanto se

alcanzaron los objetivos; la eficiencia, haciendo referencia al uso de medios para alcanzar los

21
objetivos; y la relevancia, en cuanto a la pertinencia de la política a implementar. Si bien estos

factores son importantes a la hora de evaluar, a estos se suman criterios más explícitos del

proceso, como la sostenibilidad de los resultados, el desarrollo institucional y la coherencia de

los programas o la intervención.

Una vez aclarada la base epistemológica del proceso de evaluación, se hace pertinente

revisar el proceso que se lleva a cabo a nivel nacional para la realización de este proceso. Según

la Alcaldía Mayor de Bogotá (2019), la evaluación de las políticas públicas se lleva a cabo en

5 fases: 1) Priorización de evaluaciones y agenda; 2) Diseño metodológico de la evaluación; 3)

Selección de evaluadores; 4) Ejecución o implementación; y 5) Socialización,

retroalimentación y uso de resultados.

Dentro de la fase 1, se encuentra la definición de qué política debe ser evaluada, ésta se

configura como la primera actividad dentro del proceso, el cual es liderado por la Secretaría de

Planeación del Distrito articulada con los ejecutores y líderes de la intervención. En ese sentido,

debe haber un documento de motivación de evaluación que contenga:

Los antecedentes de la política; un resumen del estado de avance de la política, que

puede derivarse de los reportes del plan de acción; y el sustento de evaluación, que debe

estar orientado a demostrar las brechas de evidencia que se tengan sobre la intervención

y la motivación para desarrollar la evaluación (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2019, p. 37).

Esto en aras de que la Secretaría pueda consolidar la propuesta y tenerla en la agenda

para su priorización y aprobación final.

El siguiente paso es el diseño metodológico, aquí se plantearán las actividades que

comprenden la guía para evaluar la intervención de manera eficiente y eficaz, brindando

información técnica que será insumo para las entidades, asimismo se proporcionarán estudios

de caso que sirvan de ejemplo para cada uno de los aspectos metodológicos provistos para el

diseño de la evaluación (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2019).

22
 Establecida la ruta metodológica de evaluación, la entidad que lidera la política pública

debe realizar la selección de sus evaluadores, y esto es lo que contempla la tercera fase, “es

responsabilidad de cada sector líder de política pública decidir si la evaluación va a ser externa

o interna, así como asegurar los recursos para llevarla a cabo” (Alcaldía Mayor de Bogotá,

2019, p. 64). En este punto, ya la política pública pasa a procesos de licitación y contratación.

En la cuarta etapa de proceso, la persona que lidera el proceso de evaluación debe

realizar una reunión con las entidades ejecutoras de la intervención a evaluar y con los

principales actores en el desarrollo de este proceso. En tal reunión, se revisa el diseño de la

evaluación, se determinan las reglas, roles y responsabilidades. Sumado a esto, se establece el

cronograma para el desarrollo para cada una de las etapas de la evaluación, esto atendiendo el

alcance y la metodología de esta. Finalmente, está la quinta fase: la socialización,

retroalimentación y uso de resultados. Al interior de esta etapa, se presentan los resultados de

la evaluación, que a su vez deben ser recursos para los documentos técnicos de soporte de las

políticas y deben integrar los análisis de datos, los resultados obtenidos y los correctivos a

realizar (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2019; Dubowitz, 2017).

Para efectos del presente trabajo de grado, y si bien se ha descrito de manera general el

tipo de evaluaciones que plantea Roth, se describirán los tipos de diseño metodológico de

evaluación de políticas públicas que se realiza en Colombia, en aras de esclarecer los alcances

y relevancia de estas. De acuerdo con lo expuesto por el Distrito (2019), el tipo de evaluación

va en sintonía con el alcance que se le quiera dar a la intervención, y en ese sentido, existen 4

metodologías utilizadas al momento de realizar este proceso:

a) Evaluación de operaciones y procesos, enfocada a verificar de qué trata la

intervención y si esta satisface la necesidad a suplir de acuerdo con los objetivos previstos

(Scheirer, 1994), está relacionada con los procesos de producción y de entrega de bienes y

servicios; b) Evaluación institucional, en la cual se hace un análisis de los actores, objetivos,

23
flujos, etc., con el propósito de identificar si los procesos de desarrollo institucional y

organizacional producen incentivos para maximizar la productividad y la mejora en el uso de

los recursos; c) Evaluación de resultados, ésta va dirigida a la rendición de cuentas, puesto que

analiza y verifica el logo de los objetivos y la sostenibilidad de los resultados, proporcionando

evidencias que propendan por sustentar el cumplimiento de la intervención realizada.

En última instancia se encuentra la d) Evaluación de impacto. Este tipo de evaluación

de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) (2014) pretende determinar

los efectos que están directamente relacionados a la implementación de la política pública,

implica al tipo de evaluación mencionada de manera previa en el documento, Ex post. Para este

proceso, se requiere compilar información primaria y secundaria, y se aplica exclusivamente

cuando la intervención ya finalizó o cuando se plantea una ejecución por ciclos, y en ese caso,

puede realizarse al final de cada uno de ellos (Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y

el Delito, 2017).

Al interior de esta evaluación, existen dos tipos de diseños metodológicos, uno

denominado evaluación experimental, el cual se encarga de escoger individuos de manera

aleatoria y dividirlos en 2 grupos, uno de tratamiento (quienes reciben los beneficios de la

intervención), y un grupo de control (quienes no reciben beneficios). Este proceso es

considerado como el proceso óptimo para la evaluación de políticas públicas porque su

“aleatorización puede garantizar que con solo estimar las diferencias promedio entre grupos,

para los indicadores de interés en la evaluación se obtendrá el efecto de la intervención”

(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2019, p. 56). No obstante, existen factores que imposibilitan su

utilización, por ejemplo, cuando la intervención es de cobertura universal, cuando la población

objetivo es vulnerable, cuando el grupo objetivo presenta alta dispersión geográfica o cuando

la intervención ya existe y está siendo implementada.

24
 El otro tipo de diseño metodológico de evaluación consiste una evaluación

cuasiexperimental, y para esto se encuentran unos métodos para seleccionar el mejor

contrafactual posible. El primero de ellos: las Diferencias en diferencias (D&D), un método

que se encarga de comparar el antes y el después entre grupos que reciben la intervención y

uno que no; el Propensity Score Matching (PSM), en el cual se busca la mejor asociación para

el grupo de la población de intervención y se contrasta con otra población sin tratamiento con

características similares, esto ayudará a definir estimar el impacto de la política pública

(Caliendo y Kopeinig, 2008); y por último, la Regresión discontinua, que permite de forma

intuitiva, estimar el impacto como la diferencia entre los promedios de los individuos en una

ventana alrededor del valor umbral y permite estimar el impacto cuando la selección se basa

en variables no observables (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2019, p. 61).

Hechas las consideraciones anteriores y definido el marco teórico sobre la política

pública y todo lo que esto implica: formulación, implementación y evaluación. Se procede a

establecer el marco teórico en cuanto a la normativa y política sobre las estrategias de

prevención y erradicación de la ESCNNA (Cabeza Tous,& González Mendoza, 2019).

Encontramos que Colombia, han sido varias las acciones legales que han estipulado

para el tema de la ESCNNA, empezando por lo relacionado en la Carta Magna, que a pesar de

no estar relacionado directamente con esta problemática, tiene conexidad con la misma, pues

en el artículo cuarenta y cuatro (44) establece los derechos fundamentales de los niños y niñas

como también la protección de aquellas formas de violencia y vulneraciones entre las que se

encuentran la “violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o

económica y trabajos riesgosos”, entre otros. Así mismo, según el artículo cuarenta y cinco

(45) los adolescentes “tienen derecho a la protección y a la formación integral” (Congreso de

la República de Colombia, 1991).

25
 Después se encuentra la Ley 679 de 2001 – Por medio de la cual se expide un estatuto

para prevenir y contrarrestar la explotación, la pornografía y el turismo sexual en menores, en

desarrollo del artículo 44 de la Constitución Política, esta ley establece la promoción de

sistemas de autorregulación (art. 6) con relación a las redes globales de información. Así

mismo, una serie de prohibiciones, deberes y sanciones (art. 7, 8 y 10) específicas a

proveedores o servidores, administradores y a usuarios, respecto al alojamiento de vínculos o

material de tipo pornográfico infantil o actividades sexuales, y deberes en cuanto a la denuncia

y la lucha contra estas prácticas (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar & Organización

Internacional para las Migraciones, 2015, p. 19).

De igual modo, contempla las medidas de sensibilización (art. 12), el desarrollo de un

sistema de información sobre delitos sexuales contra “menores”, programas de sensibilización

turística (art. 16), la vigilancia y control, así como la capacitación al personal de la policía (art.

25, 26 y 28) y la investigación estadística (art. 36, modificado por el artículo 13 de la ley 1336).

Es aquí donde se empieza a evidenciar la intención que tiene el país por la implementación de

estrategias que apunten a la erradicación de esta problemática.

Continúa la Ley 1329 de 2009, por medio de la cual se modifica el Título IV de la Ley

599 de 2000 y se dictan otras disposiciones para contrarrestar la explotación sexual comercial

de niños, niñas y adolescentes. Según esta ley, se adicionan artículos que modifican el Código

Penal. Siendo así, se suman artículos respecto a la penalización del proxenetismo con “menor

de edad” en el art. 213-A, respecto a la demanda de Explotación Sexual Comercial de persona

menor de 18 años en el art. 217-A, y se modifica el artículo 219-A, el cual tiene relación a la

utilización o facilitación de medios de comunicación para ofrecer actividades sexuales con

personas menores de 18 años (Congreso de la República de Colombia, 2009). En el año 2008

en la Asamblea General de la OEA “Colombia, referente a la juventud y valores democráticos”,

realizada en Colombia, los jefes de los Estados Miembros realizaron un compromiso para

26
promover políticas públicas, programas y proyectos que mejoren la empleabilidad para los

jóvenes del hemisferio de conformidad con lo establecido por la OIT. También, se acordó la

necesidad de suscitar acciones para eliminación de todas las formas de violencia, incluida la

explotación sexual de los jóvenes y la prostitución infantil (PAE, 2008:21).

Todo esto genero un buen ambiente político para que en el 2009 se diera la Ley 1329,

a través de la cual se suman y robustece la ley 679 de 2001, esta se enfoca en la lucha contra la

explotación, la pornografía y el turismo sexual en niños, niñas y adolescentes. Empezando por

su artículo seis (6), el cual hace referencia a las estrategias de sensibilización, se específica las

acciones a realizar en materia de sensibilización e información por parte del Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo, en cuanto al “fenómeno del turismo sexual con niños, niñas y

adolescentes”. Seguido del artículo treinta y seis (36), respecto a la investigación estadística

obliga a procesar y consolidar “información mediante un formato único que deben diligenciar

las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y realizar al menos cada dos años

investigaciones que permitan recaudar información estadística” respecto al fenómeno de

Explotación Sexual Comercial en Niños, Niñas y Adolescentes (Congreso de la República de

Colombia, 2009, párr. 31).

Ley 1146 de 2007, por medio de la cual se expiden normas para la prevención de la

violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente.

En esta se estipula que la ESCNNA hace parte de lo establecido como violencia sexual y como

tal tiene unos lineamientos para su prevención, atención y protección integral que se enmarcan

en dicha ley. Por tal motivo, la ley insta la creación de un Comité Interinstitucional para la

prevención de la violencia sexual y la atención integral de los niños, niñas y adolescentes.

Asímismo, fomenta la promoción de estrategias de prevención, participación y atención

integral a niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual (Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar & Organización Internacional para las Migraciones, 2015).

27
 Todas estas normas contrastan con las cifras que aún se presentan a nivel nacional, entre

enero de 2016 y agosto de 2019, 1.018 niñas, niños y adolescentes ingresaron a Procesos

Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD) por ESCNNA, siendo Bogotá,

Antioquia, Bolívar, Valle del Cauca, y Atlántico los departamentos con mayor registro de casos

(UNODC, 2019).

Por último, está la Línea de Política Pública para la Prevención y Erradicación de la

Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes 2018 – 2028. Esta fue creada

por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en el año 2018, y es la legislación

más reciente en el país respecto a esta problemática. Esta propende por “orientar las acciones

del Estado en el orden Nacional, Departamental y Municipal para la prevención de situaciones

de explotación sexual comercial, atención a las víctimas con enfoque diferencial, así como para

fortalecer la judicialización de los explotadores” (p. 4). De esta manera, este documento se

divide en 6 capítulos en los cuales aborda los antecedentes de esta problemática, el marco legal

en la cual se basa, los objetivos, los principios y enfoques, y sus ejes estratégicos.

¿Qué es lo importante de esta política pública? Que al interior de cada departamento

deberá tomar los siguientes lineamientos para formular sus planes de acción para la

erradicación y prevención de la ESCNNA, para tales efectos, la política pública en su marco

de gestión establece los siguientes ejes: a) Promoción de Derechos, Prevención, Participación

y movilización social. El cual busca movilizar y empoderar al sujeto de derechos, individual y

colectivo, para potenciar el desarrollo integral de niñas, niños y adolescentes a través de redes

protectoras en los diferentes entornos en donde ellas y ellos se desarrollan. Del mismo modo,

hace referencia a las propuestas programáticas integrales y estrategias, nacionales y

territoriales, orientadas a reconocer y garantizar los derechos y evitar que las niñas, niños y

adolescentes sean víctimas de explotación sexual (ICBF, 2018).

28
 b) Atención y restablecimiento de derechos, el objetivo de este eje es proporcionar una

atención integral a los NNA víctimas de la explotación sexual comercial para asegurar el

restablecimiento de los derechos, la no repetición y evitar la revictimización en las rutas de

atención intersectoriales. Se adicionan tácticas de protección integral intersectorial,

programadas y coordinadas, dirigidas al restablecimiento de derechos de niñas, niños y

adolescentes que han sido víctimas de los delitos de explotación sexual; c) Judicialización,

vigilancia y control de los explotadores sexuales, este eje se ocupa de realizar una articulación

de la institucionalidad estatal en aras de garantizar el derecho a la justicia y reparación integral

de niñas, niños y adolescentes que hayan sido víctimas, así mismo, visibilizar y emprender

estrategias útiles que permitan incrementar la denuncia y facilitar a operadores judiciales la

investigación y condena de los victimarios (ICBF, 2018).

De esta manera, se denota el avance que ha tenido el país en materia legal para la

erradicación y luchar contra la problemática que afecta a la población menor de edad. Esto

teniendo en cuenta que las leyes referenciadas tocan temas desde la tipificación de esta como

delito, hasta la definición de modalidades que en ella se encuentran. De igual modo, se tocan

temas de creación y promoción de estrategias y políticas públicas que apunten a la prevención

y erradicación de la explotación sexual comercial de los niños, niñas y adolescentes.

Ahora bien, después del recorrido de la evolución legislativa de la ESCNNA realizado,

se hace entonces pertinente revisar el impacto que han tenido estas políticas públicas en el país

y a nivel departamental. Se empieza por el Plan Nacional de Prevención y Erradicación de la

Explotación Sexual Comercial De Niños, Niñas y Adolescentes (ESCNNA) contemplado del

2006 al 2011. Este tiene por objetivo “Desarrollar acciones coordinadas entre actores públicos

y privados en los ámbitos nacional y local para la identificación, prevención y erradicación de

la ESCNNA” (ICBF et al, 2006-2011, p.59).

29
 Después del recorrido realizado por la evolución de la legislación de la ESCNNA, es

menester entonces revisar estudios que permitan determinar si la administración pública a

través de sus acciones legislativas tuvo impacto en dicha problemática. Una investigación

realizada por el Observatorio del Bienestar de la Niñez, afirma que entre los años 2012 y 2019,

en Colombia 1.954 niñas, niños y adolescentes ingresaron al Proceso Administrativo de

Restablecimiento de Derechos (PARD) del ICBF por ser víctimas de explotación sexual

comercial. A nivel de Bolívar se encuentra que los casos reportados a fecha de 2019 fueron 17.

Para el 2020 a corte de septiembre, se encuentra que según las cifras reportadas por el

Ministerio de Comercio de Colombia (2019-2020) para el tema de víctimas de la explotación

sexual comercial fueron 884, y a nivel departamental de esos 884, 42 casos pertenecen a

Bolívar. De esta manera se evidencia el impacto que pueden tener las estrategias y políticas

públicas que se encuentran en ejecución para erradicar y prevenir la ESCNNA.

Marco Conceptual

La Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes

Esta expresión corresponde a un posicionamiento respecto al tema característico de la

perspectiva de derechos humanos basada en la Convención sobre los Derechos del Niño

(UNICEF, 2006). Así se establece entonces una diferencia sustancial entre la prostitución, o

trabajo sexual de personas adultas, y la explotación sexual comercial de los NNA (Dilacio et

al., 2012). Entre las definiciones más comunes, encontramos la proporcionada por el Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), quienes afirman que esta contempla “el abuso

sexual por parte del adulto y remuneración en dinero o en especie para el niño o una tercera

persona o un grupo de personas. El niño(a) es tratado(a) como objeto sexual y como mercancía”

(ICBF et al, 2006-2011, p. 189).

30
 Por otro lado, se encuentra la definición establecida en la Declaración y Agenda para la

Acción del Primer Congreso Mundial contra la Explotación Sexual Comercial de la Niñez, un

evento coorganizado por UNICEF, el Grupo de ONG para la Convención sobre los Derechos

del Niño y ECPAT International. En este se estableció que la ESCNNA es una violación

fundamental de los derechos de la niñez. Abarca el abuso sexual por parte de adulto (o jóvenes)

y remuneración de dinero o en especie para el niño-a o para una tercera persona o personas.

El niño-a es tratado como objeto sexual y como mercancía. La explotación sexual comercial

de la niñez constituye una forma de coerción y violencia contra ésta, equivale al trabajo

forzado y constituye una forma contemporánea de esclavitud (ECPAT INTERNACIONAL,

2000, p. 2 citado en Fundación Renacer, 2008, p. 14).

A partir de aquí, se puede deducir entonces que la explotación sexual comercial de

niños, niñas y adolescentes es un delito que vulnera los derechos fundamentales de la niñez,

donde menores de 18 años (en Colombia) son tratados como mercancía y, su cuerpo o partes

de él, son vistos como un objeto sexual y comercial. Dentro de la ESCNNA se encuentran

varias modalidades, múltiples actores involucrados y una remuneración que no supone dinero

de manera necesaria, que además no siempre llega a las manos de los menores (Torres, 2014).

Modalidades de explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes

Si bien en esta investigación no se discriminarán los escenarios en los cuales se presenta

la explotación sexual comercial de los NNA, es importante conocer las modalidades que

forman parte de esta problemática. Para la descripción de estas, se utilizará como fuente a la

Fundación Renacer y su documento “Escenarios de la infamia. Explotación Sexual de Niños,

Niñas y Adolescentes” (2008).

1. Trata con fines sexuales:

31
 Con base en el art. 3 del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de

Personas, especialmente Mujeres y Niños que complementa la Convención de las

Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Fundación

Renacer la define como captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción

de personas (niños-as), recurriendo a la amenaza o el uso de la fuerza u otras formas de

coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de

vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener

consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra con fines de explotación.

Esta explotación incluiría, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras

formas de explotación sexual (Fundación Renacer, 2021, p. 19).

2. Utilización sexual de niños en grupos armados ilegales:

Dentro de la problemática de la guerra muchos niños son raptados para sostener

relaciones sexuales con los integrantes de los grupos armados, además de tener que

portar armas, drogas y hacer algunos oficios domésticos para el grupo. También pueden

ser utilizados para obtener información de otros grupos ilegales, generando contacto y

sosteniendo relaciones sexuales con los otros. (Fundación Renacer, 2021, p. 20).

3. Prostitución Infantil:

Consiste en la utilización de niños, niñas y adolescentes en actividades sexuales con

alguna remuneración, no necesariamente dinero. Se puede ver en diferentes lugares

comunes y transitables como las calles, bares, discotecas, parques, moteles, hoteles y

hasta en los planteles educativos. (Fundación Renacer, 2006, p. 18; Feinstein et al.,

2021).

4. Matrimonios tempranos:

Niñas que son vendidas y sometidas a la servidumbre sexual por su marido, que

anteriormente pagó por el derecho sobre la niña y la somete a tener relaciones sexuales

32
 con él o con otras personas. Esto es encubierto como matrimonios legales. En algunas

ocasiones la venta puede implicar el traslado a otras ciudades o países. (Fundación

Renacer, 2006, p. 20).

5. Explotación Sexual Comercial de niños, niñas y adolescentes en el contexto de viajes

y turismo:

Para el contexto de viajes y turismo, se encuentra que la Fundación Renacer (2021) la

define como la utilización de niños, niñas y adolescentes en actividades sexuales por

personas que viajan de su país o ciudad de origen a otro u otra. Se da en el contexto del

turismo, por lo tanto, predomina en los lugares cuya economía depende este sector.

Muchos de los turistas sexuales se aprovechan de su condición de anónimos (nadie los

conoce y permanecen por poco tiempo), de la falta de control de las autoridades ante la

dificultad para determinar qué turistas llegan con la intención de explotar niños o niñas,

y de la permisividad de algunos grupos sociales (taxistas, administradores de hoteles,

etc.) de las ciudades que visitan. Entre estos explotadores podemos encontrar hombres

y mujeres de diversos estratos socioeconómicos, niveles educativos y/o casados o

solteros (p. 19).

6. Pornografía con niños:

La pornografía infantil es la producción, distribución y obtención de “toda

representación por cualquier medio de comunicación, de un niño o niña menor de 18

años, o con aspecto de niño o niña, involucrado en actividades sexuales reales o

simuladas, de manera explícita o sugerida, con cualquier fin.” (Fundación Renacer,

2006, pág. 18).

Hechas las consideraciones anteriores, se denota que esta es una problemática que

contiene muchas aristas, empezando por las diferentes modalidades y escenarios en los que se

puede presentar hasta los actores que involucra, como la víctima y el explotador. Se hace

33
entonces necesario conocer qué son las estrategias de prevención y erradicación de la

explotación sexual comercial de los niños, niñas y adolescentes.

Estrategias de Prevención y Erradicación de la Explotación Sexual Comercial de Niños,

Niñas y Adolescentes

Antes de entrar en materia sobre la estrategia de prevención, se hace necesario definir

qué es una estrategia per se, cuáles son sus orígenes y con qué motivo se implementa. Pérez

(2001) aduce que la estrategia es una de las capacidades que posee el ser humano para la

resolución de conflictos a través de la selección entre alternativas de acción, dicha capacidad

se va desarrollando a medida que el hombre necesita sobrevivir y cumplir con sus objetivos.

Explica en un principio, que este término pertenecía únicamente al ámbito militar, pues

siempre existió esa vinculación entre este concepto y las guerras. No obstante, se seguía

utilizando en otros aspectos, pero no fue hasta 1994 que desarrolla la teoría de los juegos, que

la estrategia es reconocida como insumo y herramienta en otros campos. Según Pérez (2001)

“La teoría de los juegos aportó una visión unificada de la estrategia para todas las situaciones

conflictivas, e introduce por primera vez una concepción científica de la estrategia, y como tal

de carácter general y abstracto, independiente de su objetivo que pasa a convertirse en

calificativo (estrategia ecológica, estrategia psicológica, estrategia

militar” (p. 40).

Se puede entonces decir que una estrategia es una serie de acciones que se implementan

para atacar una problemática, y así lograr alcanzar los objetivos planteados, logrando contribuir

con un tema de manera positiva. Dichas acciones que hacen parte de la estrategia deben ir

acorde con los objetivos trazados, para esto se debe tener toda la información sobre el tema a

abordar, en aras de planificar las diferentes tácticas o alternativas, evaluarlas y decidirlas. A

esto, se debe agregar otro aspecto importante, y es la planificación como base para el logro de

34
las metas e indicadores, se debe investigar, conocer del tema, tomar como base otras

experiencias previas para saber qué puede funcionar y la manera de abordaje para llegar a

desarrollar estrategias que realmente lleven al alcance de los objetivos (Diaz & Petersen,

(2014).

Puntualmente hablando de las estrategias de prevención y erradicación de la ESCNNA,

estas nacen con el objetivo de poder disminuir las cifras de los NNA que ingresan a los Procesos

Administrativos de Restablecimiento de Derechos por motivo de la explotación sexual

comercial. Son un compendio de tácticas que apuntan a: a) que se cumpla la normatividad que

regula la protección integral de los derechos de la población afectada o en riesgo; b) la garantía

de una atención integral, eficaz y oportuna, que posibilite la restitución y reparación de los

derechos vulnerados a las víctimas de la ESCNNA; c) la prevención del problema, aumentando

y fortaleciendo los factores de protección y disminuyendo los factores de riesgo; d) un enfoque

intersectorial, en el cual se fortalezcan las alianzas interinstitucionales (Estado, ONG’s, sector

privado, sector académico, sociedad civil, etc.) para la construcción de políticas públicas y

trabajar de manera mancomunada por la erradicación de la problemática (ICBF et al., 2006 ;

Franchino-Olsen, 2021; Selvius et al., 2018).

Administración Pública

Charles-Jean Bonnin, estableció los principios para comprender la amplitud de esta

ciencia. Afirma que esta es la autoridad común que, dentro de cada departamento, ejecuta las

leyes de interés general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado

con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los

bienes y las acciones, como interesantes al orden público (Bonin en Guerrero, 1986, p. 61).

De igual forma se señala que ésta estudia tanto las leyes administrativas que pone en

ejecución el estado, como a las personas que pertenecen a dicha administración, en otras

35
palabras, a los funcionarios públicos. A su vez, se encarga de estudiar las relaciones que existen

entre el Estado y la sociedad, también conocido como ‘los administrados’ (Guerrero, 1986).

En aras de aportar y en robustecer la visión que se tiene en este trabajo con respecto a la

administración se toma la perspectiva entonces de Bonin en la cual explica que, la

administración pública realmente se encarga de mediar las relaciones entre los ciudadanos y el

Estado, y viceversa.

Para esto, es esencial entender que, al interior de esta disciplina, Bonin (citado en

Guerrero, 1986) la contempla en tres grandes grupos:

a) La Administración Pública como función del Estado.

b) La Administración Pública como disciplina científica.

c) La Administración Pública como estructura que maneja recursos.

Es esta última la que realiza una contribución conceptual a esta tesis, pues dentro de la

ejecución de recursos, se encuentra el manejo e implementación de estos para el desarrollo de

políticas públicas, que como se mencionó anteriormente es el medio a través del cual se

solucionan problemáticas colectivas en la ciudad.

Políticas Públicas

La expresión política pública en muchas ocasiones es utilizada de manera imprecisa,

aun por aquellos que son funcionarios los encargados de su formulación y ejecución. Por tal

motivo, existen distintas definiciones de este concepto. En primer lugar, se encuentra Peters

(1999) quien afirma que una política pública es una sumatoria de las acciones que realiza un

gobierno que tiene influencia en la vida de los ciudadanos. Posterior, se encuentra Velásquez

(2009), este aduce que es el compendio de acciones ejecutadas por un grupo de autoridades,

con o sin la participación de los particulares, que apuntan a solucionar o evitar un problema

definido como relevante, y seleccionar, diseñar e implementar los instrumentos que permitan

36
cumplir sus objetivos. Finalmente, Jiménez (2007) quien manifiesta que una política pública

se puede comprender como el lineamiento general que define el marco de actuación de los

poderes públicos en la sociedad, sobre determinado asunto.

Después de revisar dichas conceptualizaciones, es seguro afirmar que la política pública

es un grupo de acciones diseñadas y ejercidas por el Estado para atacar alguna problemática

que se presente en la ciudad, dando así soluciones pertinentes y oportunas para la mejora de la

situación y que propenda por el beneficio de los habitantes.

Salazar (2009) por su parte, explica que las políticas públicas poseen dos dimensiones

y tres elementos que son básicos. La primera dimensión es la temporal, con esto se refiere a

donde “se sitúa el asunto en un momento determinado y permite diferenciar la situación

presentada con la de otro momento” (p. 52). La segunda dimensión es la espacial, debido a que

las políticas públicas “varían de un lugar a otro, no solo por las condiciones propias de los

distintos espacios, sino también porque esas condiciones espaciales implican comportamientos

económicos, políticos y culturales diferentes y actores diferentes, propios y específicos” (p.

52).

En ese orden de ideas, se puede decir que la construcción de una política pública tiene

en cuenta aspectos como el lugar y el tiempo en el que se presentan, pues dependiendo de estos

factores es que se realizan las diferentes estrategias que ésta comprende, teniendo en cuenta así

las diversidades en cuanto a lo socioeconómico y cultural del público objetivo, así como los

actores que participan en ella.

Siguiendo en esta línea, el autor propone a la predicción como el primer elemento

básico de las políticas públicas, es decir, con la predicción se puede plantear los resultados o

metas a alcanzar si se implementara la política pública, es como tener una guía para definir las

acciones a ejecutar. La decisión es el segundo elemento básico por su carácter inherente a la

hora de formular medidas y acciones que lleven al escenario planteado o visionado. Y, por

37
último, la acción como tercer elemento básico, que marca de manera radical la diferencia entre

el discurso y la ejecución de una política pública, puesto que una política pública sin acciones

se queda en un simple discurso (Salazar, 2009).

Delgado (2009), expresa que toda política pública tiene un ciclo, dice que esta noción

posibilita el análisis de las políticas. No obstante, en la práctica el esquema planteado no se

ajusta a muchas de ellas. Las fases del ciclo son interdependientes, por lo que el

replanteamiento de cualquiera de ellas afecta a las siguientes. El ciclo, como cualquier sistema,

se “cierra” con un proceso de retroalimentación: la política pública no se extingue con la

evaluación de sus resultados, sino que esta puede dar lugar a una nueva definición del problema

que inició el ciclo (p.5)

De esta forma se plantean cinco fases: comenzando por la identificación y definición

del problema, en esta fase, el gobierno se da a la tarea de identificar las problemáticas que se

presentan en la ciudad y si debe actuar con respecto a este o no; sigue la fase de la formulación

de las políticas, comprende el desarrollo de cursos de acción aceptables y pertinentes para

enfrentarse a los problemas públicos, en otras palabras, las tácticas que dan solución a la

problemática identificada; continúa la fase de adopción de decisiones, es tal vez la más

importante, pues en esta la política queda en manos de los funcionarios, ya que para considerar

a una política “pública”, debe ser emanada de un ente gubernamental (Delgado, 2009).

La implantación de la política pública es el paso número cuatro dentro de este ciclo,

aquí las unidades administrativas movilizan los recursos económicos y humanos, para poner

en práctica la política adoptada. Se trata de la puesta en marcha o ejecución de las políticas.

Finalmente, se encuentra la evaluación de la política pública. Usualmente, son las unidades de

evaluación de los gobiernos quienes realizan el estudio para determinar en qué medida se han

alcanzados los objetivos y metas planteadas en un inicio, y puede retroalimentar el proceso en

cualquiera de sus fases (Delgado, 2009).

38
Corresponsabilidad

La Real Academia Española define la corresponsabilidad como la responsabilidad

compartida; sin embargo, en este apartado se describirá a la corresponsabilidad atendiendo a

una perspectiva constitucional ligado a la salvaguarda de los derechos de los NNA, tema que

es el núcleo de este trabajo de grado.

La Constitución Política de Colombia afirma que "la familia, la sociedad y el Estado

tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e

integral y el ejercicio pleno de sus derechos”. Sumado a esto, los puntualiza y declara

responsables directos con respecto a garantizar las condiciones anteriormente mencionadas, al

exponer de manera explícita la corresponsabilidad de estas instituciones frente al principal

objetivo (Congreso de la República, 1991).

Dicho principio admite la participación de los tres estamentos con total responsabilidad

y sin presentar réplica alguna. No obstante, se apunta un compromiso primordial de la familia

como la primera esfera responsable por el cuidado y atención de los NNA, donde la vulneración

de sus derechos implica la injerencia del Estado en este ámbito, definido inicialmente como

privado. Así pues, la presencia del Estado se da mediante sus instituciones, quienes están en la

obligación de asumir el cuidado de los niños, niñas y adolescentes, y asignar los recursos que

sean implementados en estrategias que propendan por responder a su compromiso de

corresponsabilidad.

Tipo de investigación

La investigación es de tipo analítico – descriptivo de carácter cualitativo; dado que, describe,

analiza y/o evalúa la explotación sexual comercial en niñas, niños y adolescentes desde datos
históricos que ayuden a la comprensión del estado actual y pasado de dicha temática.

39
Se analizan las políticas públicas implementadas en la ciudad de Cartagena en el espacio
temporal descrito debajo a partir de la identificación de las organizaciones públicas y privadas
que aportaron a la implementación de políticas públicas para disminuir el impacto del abuso
sexual en menores de edad. Se seleccionaron documentos de trabajo de dominio público y
especificados en las referencias bibliográficas, previo señalamiento de las organizaciones
públicas y privadas mencionadas. Por medio del método Delphi se identificaron las acciones
más representativas con impacto medible en categorías descritas arriba de abuso a la población
objetivo. Los criterios de selección de organizaciones y datos a destacar fueron los siguientes:
1. Entidades públicas y privadas ejecutivas que implementaron planes de acción y mitigación
contra el abuso en la población objetivo, 2. Entidades cuya misión institucional fuese la
protección de menores de edad de los delitos aquí descritos, 3. Acciones registradas contra
ESCNNA. Es así como se busca comprender dicho fenómeno como un todo, integrando sus
propiedades y dinámicas; atendiendo a lo multicausal que es el fenómeno objeto de estudio.

De este modo, se sitúa desde los paradigmas epistemológicos crítico- social e histórico
hermenéutico. El primero de ellos porque permite cuestionar la naturaleza de las realidades
sociales y promueve su transformación al develar los sistemas y estructuras de dominación en
la que se encuentran las/os sujetos. Y el segundo, permite conocer las realidades, construir
sentido a partir de la comprensión histórica del tema en cuestión, indagar contextos,
particularidades, imaginarios, significaciones, percepciones y narrativas que se configuran en
la vida cotidiana para poder cuestionar, relativizar y transformar formas imperantes de la
sociedad para proponer alternativas para su cambio y mejoramiento (Cifuentes, 2011, p. 32).

Espacio temporal
Este estudio se centró en evaluar las estrategias de prevención y erradicación de la ESCNNA
en Cartagena de Indias D.T.C, en el año 2021.

Universo
Instituciones que según la normatividad son las encargadas de la prevención y erradicación de
la ESCNNA en Cartagena.

Muestra
Los programas que actualmente se encuentran desarrollando actividades de prevención y
erradicación de la ESCNNA en el distrito de Cartagena de Indias.

40
Unidad de observación
Instituciones que se encargan de la prevención y erradicación de la ESCNNA en Cartagena.
ICBF, Policía Nacional, Distrito de Cartagena de Indias, Gobierno Nacional, sector privado
(Cámara de Comercio de Cartagena, Fenalco, OTELCO, ANATO, Fundación Renacer),
organismos multilaterales y sin ánimo de lucro (Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei
Popoli-CISP, Plan Internacional, Terre des hommes – Lausanne)

Unidad de análisis
Los programas o estrategias encargados de la prevención y erradicación de la ESCNNA en la
ciudad de Cartagena.

Fases del desarrollo

El desarrollo de esta investigación fue dividido en tres fases, las cuales fueron:

• Análisis documental: fue una de las principales herramientas con que se contó, debido
a que ayudó a delimitar el tema, plantear el problema y las preguntas ejes de la
investigación. Se consultaron investigaciones previas, literatura (libros, artículos
científicos, tesis) y documentos (estadísticas, prensa) relacionadas con el tema objeto
de estudio. Conocer esos materiales fue indispensable para la buena marcha de la
investigación.
• Categorías de análisis: Es una estrategia metodológica para describir el fenómeno
analizados mediante categorías de estudio (Rivas, 2015, p. 10). Las categorías de
análisis que la presente investigación tuvo en cuenta fueron las siguientes: Explotación
sexual comercial, Niños, niñas, adolescentes, Políticas públicas, Estrategias de
prevención contra la ESCNNA.
• Criterios de inclusión:
o Programas y estrategias que actualmente luchan contra la explotación sexual comercial
en niñas, niños y adolescentes en el distrito de Cartagena.
o Trabajadores de instituciones relacionadas con la implementación de las estrategias de
prevención y erradicación de la explotación sexual comercial en niñas, niños y
adolescentes en el distrito de Cartagena.

41
 • Criterio de exclusión
o Programas y estrategias que no luchan contra la explotación sexual comercial en niñas,
niños y adolescentes en el distrito de Cartagena.
o Instituciones que no tengan que ver con la lucha contra la explotación sexual comercial
en niñas, niños y adolescentes en el distrito.

Recolección de información

A continuación, se describen las diferentes técnicas que se utilizaron para recolectar

información necesaria para el análisis del tema de estudio:
• Análisis de contenido: Roberto Hernández (1998) citado por Fernández y Arias
(2019), afirma qué, “el análisis de contenido es una técnica muy útil para analizar los
procesos de comunicación en muy diversos contextos”. A lo cual, Kerlinger (1998)
agrega la observación y la medición. En lugar de observar el comportamiento de las
personas en forma directa, o entrevistarla, el investigador toma las comunicaciones que
la gente ha producido y pregunta acerca de dichas comunicaciones. De esta manera, se
analizó un variado número de documentos, consultado en diferentes plataformas y
portales digitales, los cuales dieron cuenta de la historicidad, recorrido, formas en las
que ha sido asumida y como se asume en la actualidad la explotación sexual comercial
y cuándo este fenómeno se empieza a problematizar a la luz de la población de niñas,
niños y adolescentes en distintos contextos, con la finalidad de nutrir la investigación y
fortalecer el espíritu crítico de la misma.
De igual forma, se analizaron los resultados, avances y retos que tienen los programas
y estrategias implementadas en la ciudad con el fin de contrarrestar este flagelo en la
ciudad.

ANÁLISIS DE RESULTADOS

Identificación de estrategias de prevención y erradicación de la Explotación Sexual

Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes (ESCNNA) en Cartagena de Indias D.T.C.

La Explotación Sexual Comercial es un problema social que afecta la vida Niñas, Niños
y Adolescentes y sus entornos. Se requiere por ello, intervenciones integrales que garanticen el

42
restablecimiento de sus derechos mediante el desarrollo de políticas públicas, planes,
programas, proyectos y acciones intersectoriales orientadas a su protección.
En este sentido, algunas de las entidades que participan activamente en la ciudad de
Cartagena de Indias contra este flagelo son:

Tabla 1: Entidades que participan en Cartagena contra la ESCNNA.

Secretaria de Participación

El Distrito Secretaria de Interior

Secretaria de Educación (SENA, Universidades, Colegios)

Corporación de Turismo de Cartagena

Ministerio del Trabajo

Ministerio de Turismo

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF

El gobierno Nacional Policía de Infancia y Adolescencia

Fiscalía

Migración Colombia

Ministerio de Comercio

Defensoría del pueblo

Cámara de Comercio

Fenalco

Sector Privado Cotelco

Anato

43
 Fundación Renacer

Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli-CISP

Internacional Plan Internacional

Terre des hommes – Lausanne

Fuente: Elaboración propia basado en información disponible en las referencias bibliográficas.

La existencia de factores de riesgo, tales como la desigualdad, inequidad, pobreza,

estructura familiar, impactan la ocurrencia de la ESCNNA, es decir, es un fenómeno
multicausal. En el Distrito de Cartagena la lucha contra la ESCNNA se desarrolla desde un
trabajo en red que integra diferentes instituciones y ámbitos tanto públicos como privados. A
continuación, se nombran algunas de ellas junto con sus estrategias.
La primera acción encontrada en las organizaciones analizadas es la de adelantar
campañas de acompañamiento y prevención dirigidas a mitigar y/o erradicar acciones contra
el abuso infantil mediante la sensibilización de la existencia de esta problemática haciendo
presencia en diferentes zonas de la ciudad. Algunas de las campañas adelantadas en el periodo
de estudios son:
• “Ojos en todas partes” con tu mirada protegemos de la Explotación Sexual Comercial
a los Niños, Niñas y Adolescentes. La cual busca prevenir este flagelo mediante la
generación de corresponsabilidad entre instituciones del gremio turístico y hotelero, los
turistas y la comunidad en general. De este modo, se destaca la importancia que tiene
vincular activamente al sector privado y la labor de prevención que deben tener familias
y la ciudadanía para que no ocurran este tipo de situaciones. Los resultados denotan una
baja efectividad de la iniciativa pública a partir de disminuciones porcentuales por
debajo del 14% en los delitos cometidos en las localidades observadas (Caballero et al.,
2022). Lo anterior implica la escasa participación de agentes externos (principalmente
centros de comercio minorista) en denunciar acciones sospechosas de abuso infantil en
todas sus denominaciones.
• “ESO NO VA” prevenir es lo primero: Es una estrategia encaminada a prevenir y
contrarrestar la trata de personas, ESCNNA y turismo sexual en el centro histórico con
el fin de recuperar lugares turísticos afectados por estos delitos que afectan la
convivencia y acompañan a los niños, niñas, adolescentes y mujeres para que no sean

44
 víctimas de estos. Las intervenciones contemplan controles al ejercicio de la
explotación sexual comercial, a través de:
- Perifoneo, con megáfono y parlantes con el fin de reproducir mensajes de
prevención con relación a la trata de personas y turismo sexual.
- Sensibilización a locales y turistas sobre los delitos de la explotación sexual.
Mediante volantes, explicando los delitos asociados a esta actividad.
- El Primer distrito de policía turístico busca entre otras cosas evitar la
Explotación Sexual y Comercial en Niños, Niñas y Adolescentes (ESCNNA),
aplicando estrategias de prevención en los diferentes planteles educativos; con
acompañamiento en la entrada y salida de los estudiantes así como
intensificación de los patrullajes preventivos en los alrededores, para prevenir
hechos que afecten la seguridad en el entorno escolar al igual que entrevistas
permanentes con los docentes y padres de familia para proteger la integridad de
los estudiantes. Se encuentra una alta percepción de efectividad en la medida a
vista desde padres y terceros que encuentran en el acompañamiento una forma
de disuasión de agentes prestos a cometer delitos contra menores (Sánchez,
2019).
- El grupo Protección al Turismo y Patrimonio Nacional de la Policía
Metropolitana de la ciudad realiza jornadas de prevención a la ESCNNA en el
contexto de Viajes y Turismo a los prestadores de servicios turísticos de
alojamiento y hospedaje, en compañía de Migración Colombia, Secretaria de
Participación de la Alcaldía, y las diferentes especialidades de la Policía
Metropolitana de Cartagena como la Policía de Infancia y Adolescencia, Gaula,
Ubic, Preci y el cuadrante del sector en el Barrio el Pozón y sus alrededores.

Ante la reactivación económica post pandemia, la Policía de Turismo de Cartagena de

Indias realizó la campaña de sensibilización y prevención de la Explotación Sexual Comercial
de Niños, Niñas y Adolescentes (ESCNNA), en el contexto de viajes y turismo, y violencia de
género en el aeropuerto y la terminal terrestre a empleados y funcionarios de hoteles y hostales
para apoyar las estrategias #OjosEnTodasPartes y #LaMurallaSoyYo, que incentive la
denuncia frente a conductas delictivas relacionadas con este delito. Si bien aún no se cuenta
con información disponible sobre la efectividad de las iniciativas, la revisión de literatura
indicaría que los efectos son marginales debido a la escasa focalización personalizada de las
iniciativas. Así, la aplicación generalizada y no focalizada de estas iniciativas no indican un

45
alto grado de efectividad, ni se relacionan resultados alcanzados documentados como
consecuencia de estas acciones, lo cual genera cuestionamientos sobre su efectividad sin la
existencia de resultados asociados a esta.
Estas campañas del Grupo Protección al Turismo y Patrimonio Nacional se extiende a
comunidades receptoras del turismo en playas de Cartagena, sus corregimientos y zona insular,
en donde se recalca a todos los actores del turismo y viajeros la necesidad de proteger a niños,
niñas y adolescentes de este flagelo; a través de charlas preventivas en las cuales se dan a
conocer las consecuencias penales y administrativas a que llevan las conductas que atentan
contra los derechos de los menores, afirma Barreto (2021). A continuación, se analizan las
acciones implementadas por las organizaciones seleccionadas de cara a determinar su impacto
en la prevención y reacción temprana frente a abusos sexuales de la población objetivo.

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)

Respondiendo a su misión de trabajar por el desarrollo y la protección integral de los NNA ha
desarrollado de manera articulada con entidades del Estado, organizaciones de la sociedad
civil, comunidad y sector privado, acciones dirigidas a prevenir y combatir este flagelo a nivel
nacional y regional; destacándose las siguientes acciones, de acuerdo con el Observatorio de
Bienestar de la Niñez:
• Procesos de sensibilización y formación sobre la prevención de la ESCNNA a
operadores del ICBF, agentes educativos, líderes comunitarios, padres y madres de
familia, estudiantes y adolescentes de los diferentes departamentos del país.
Teniendo en cuenta la ley 1146 de 2007 “Por medio de la cual se expiden normas para
la prevención de la violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y
adolescentes abusados sexualmente”, en especial los artículos 11 al 14 que atribuyen al
sector educativo cumplir un rol muy importante en la prevención de cualquier violencia
o abuso contra menores.
• Acompañamiento y formación a las entidades públicas a nivel municipal y
departamental para la inclusión de línea para la prevención y erradicación de ESCNNA
en sus políticas públicas de Primera Infancia, Infancia y Adolescencia.
• Desarrollo de foros departamentales de prevención de ESCNNA en alianza con
entidades públicas y privadas, organizaciones de la sociedad civil y organismos
internacionales.

46
 • Lanzamiento de campañas de prevención y de vigilancia junto con la Policía Nacional,
Fiscalía y Procuraduría, con la vinculación de establecimientos prestadores de servicios
turísticos, bares, hoteles, hostales, billares y residencias.
• Campañas de movilización social contra la ESCNNA en el contexto de corredores
carreteables en diferentes departamentos del país, con participación masiva de
instituciones educativas y población en general.
• Jornadas de búsqueda activa contra la ESCNNA en zonas de tolerancia en las ciudades
y municipios priorizados; así como la activación de procesos de restablecimiento de
derechos de NNA víctimas de este flagelo.
• En zonas de frontera, paso y recepción de migrantes, el ICBF se articuló con el Grupo
Especial de atención a Migrantes, la Fiscalía General de la Nación, la Policía de Infancia
y Adolescencia, Medicina Legal y el CAIVAS, para activar rutas de atención
interinstitucional y líneas de denuncia para los NNA víctimas de violencia sexual.
• Sensibilización sobre violencia sexual con énfasis en ESCNNA, a través de actividades
pedagógicas como cine comunitario o maratones “Mi regla de oro es ¡Nadie toca mi
cuerpo!", dirigidas a la comunidad en general.
• Fortalecimiento técnico con el ICBF a través de 97 capacitaciones, 285 municipios y
3.132 asistentes entre gobernaciones, alcaldías, comisarías de familia, empresas y
organizaciones locales
• Además, se desarrollan investigaciones y estudios para caracterizar esta problemática
y comprender su magnitud en los diferentes territorios de Colombia.
En Cartagena, asegura la psicóloga de proyecto de ESCNNA, Marisol Guerrero, las
campañas son utilizadas para fortalecer y enseñarle a la comunidad como denunciar.
Cuando se recibe o identifica un caso el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) realiza un seguimiento al proceso junto con otros actores (Guerrero, 2018).

Otra de las estrategias que ha desarrollado el ICBF en Cartagena para hacer frente a la
ESCNNA es la capacitación constante del sector salud sobre la obligatoriedad de la atención
integral a la víctima de delitos sexuales (realización de examen sexológico, intervención en
crisis, toma de muestras, aplicación de antiretrovirales) y la socialización con los mismos de la
ruta de atención y cadena de custodia.
Por otra parte, una de las jornadas sobre la lucha y prevención de este flagelo en el que
participó el Instituto recientemente en coordinación con el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo, Policía de Turismo, Corpoturismo, Migración Colombia y la Secretaría del Interior

47
de la ciudad llevada a cabo en el mes de diciembre de 2021. Esta actividad estuvo dirigida
principalmente a los establecimientos que prestan servicios de apartamentos turísticos en
barrios como: El Laguito, Bocagrande y Castillo Grande, así como las zonas turísticas de la
ciudad amurallada, principalmente en la Torre del Reloj, la Plaza de Santo Domingo y la Plaza
de los Coches. Como parte de la Gran Alianza contra la primera desnutrición de la nación, la
ICBF ha alcanzado una disminución del 36,1% 1 anunciando la muerte de los niños debido a
la desnutrición con respecto al año 2020 de los cuales el 13% corresponde a la costa norte de
Colombia (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2020).

Alcaldía de Cartagena de Indias, D.T.C

En el Plan de Desarrollo 2020/2023, Salvemos juntos Cartagena; con el Programa Turismo
Competitivo y Sostenible se señala la necesidad de gestionar el componente de “turismo
responsable” con los NNA a través del fortalecimiento de estrategias de prevención de la
ESCNNA. Liderando la sensibilización en empresarios, organizaciones de base y el sector
turístico, para que se reconozcan y activen como garantes de derechos de esta población,
ejerciendo responsablemente la actividad turística en Colombia (Alcaldía de Cartagena de
Indias, 2020a; 2020b).
En este sentido, el alcalde William Dau puntualizo las diferentes acciones que se
adelantan desde el Gobierno de Salvemos Juntos a Cartagena para erradicar la ESCNNA:
• Impulsar los procesos formativos con NNA para el desarrollo de la
autoprotección.
• Desarrollo de jornadas de búsqueda activa de infancia y adolescencia en
situación de riesgo.
• Socialización de la ruta de atención a víctimas.
• Movilización y ejecución de las campañas distritales ‘Cual leona fiera’ y ‘Lo
valioso no tiene precio’, así como la campaña ‘La Muralla soy yo’, promovida
por el sector turístico de la ciudad.
• Realización de la jornada ciudadana “Mi Centro es Cartagena” que busca
recuperar la confianza y apropiación de los ciudadanos del Centro Histórico.

Además, el gobierno distrital en compañía de Secretaría de Participación Ciudadana y

Desarrollo Social, DADIS, ICBF, Secretaría del Interior, Secretaría de Hacienda, Fiscalía,
Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Policía Metropolitana de Cartagena, Corpoturismo,
Migración Colombia, Gobernación de Bolívar, organizaciones no gubernamentales con

48
experiencia en procesos de investigación y manejo de las violencias sexuales y mesa técnica
del Comité Unificado de Cartagena y Bolívar para la lucha contra el delito de la trata de
personas participaron en la primera sesión del Comité Interinstitucional Consultivo para la
Prevención y Atención de las Violencias Sexuales, con especial énfasis en niños, niñas y
adolescentes (2020), desde donde se abrieron espacios que buscan hacer operativos los
objetivos trazados desde la alcaldía para contrarrestar la ESCNNA, tales como:
• El fortalecimiento de la vigilancia en Salud Pública a través de promoción,
asesoría y garantía de la notificación de casos por parte de las Unidades
Primarias Generadoras de Dato-UPGD acerca de este delito.
• La estrategia digital campaña –Marcos y mensajes, #CTGContraESCNNA
• Evento Red Turismo Colombia: Destinos unidos por la protección de la niñez.
• Facebook Live: Cartagena por Siempre Heroica, en la lucha contra la ESCNNA.
• Webinar: Guía de recomendaciones para abordaje integrales de la ESCNNA
dirigida a funcionarios públicos.
• Jornada de Socialización y verificación del código de conducta de la explotación
sexual comercial de niños, niñas y adolescentes.

Armando Córdoba (secretario de Participación y Convivencia Ciudadana del Distrito

de Cartagena), Paola Pianeta (Jefe de Prensa y Comunicaciones de la Alcaldía de Cartagena)
y, María Angélica Klee (Gestora Social del Distrito de Cartagena), miembros del Gabinete
Distrital afirmaron que el Distrito tiene varias actividades formativas que se vienen
desarrollando desde el 2005 y ahora, además, 2 estrategias adicionales: una con niños y niñas
en los colegios a través de plataformas virtuales por medio de las cuales están recibiendo
mensajes claves para ellos (su cuerpo es suyo, nadie tiene derecho a tocarlos, intimidarlos) y
otra estrategia con las más de 1.000 madres líderes de Familias en Acción, para a través de
ellas canalizar estos mensajes claves, en entrevista con Rodolfo Mejía (2020).
En el año 2021 en cabeza del alcalde William Dau Chamat, el ministro del Trabajo,
Ángel Custodio Cabrera y la Directora General ICBF, Lina Arbeláez, se lanza el Plan de
Choque ‘Cartagena Libre de ESCNNA’ (2021), que articula esfuerzos entre el Distrito, la
Nación, en conjunto con el Sector Privado y organizaciones sociales para fortalecer las
instancias, educar, hacer pedagogía y erradicar la Explotación Sexual Comercial que viven
NNA en la ciudad mediante intervenciones de corto y mediano plazo.
Este plan destaca la importancia de enseñar a denunciar a los diferentes sectores de la
sociedad debido a que no se está denunciando este flagelo lo cual ayuda a que el mismo quede

49
impune y las cifras pasen desapercibidas. Adicionalmente, se desarrolla toda la parte
preventiva, es decir, educación tanto con los estudiantes como con padres de familias, rectores,
coordinadores y docentes de las instituciones educativas.

Fundación Renacer
Esta organización ha venido adelantando una importante labor desde hace varios años
en lo investigativo, formulación e implementación de programas y estrategias que buscan
transformar actitudes y prácticas que naturalizan la ESCNNA desde la perspectiva de
protección, defensa y restitución de los derechos de la infancia, es decir; es entre otros unos de
los aliados más importantes y estratégicos en la lucha contra esta problemática no solo en la
ciudad sino también en el país. Las estrategias que lleva a cabo esta fundación son adelantadas
en diferentes áreas, entre ellas:
• Entornos protectores: estrategia para fortalecer la capacidad de las comunidades,
instituciones y actores del sector privado para identificar imaginarios y percepciones
que invisibilizan, toleran y promueven la violencia contra la niñez y desde acciones
pedagógicas que propician el diálogo entre estos actores, movilizar la defensa y
promoción de los derechos de los NNA y se reconozca la explotación sexual como un
delito y una vulneración de derechos.
• Educativo: colaborar con el desarrollo de estrategias pedagógicas para hacer de la
comunidad educativa un entorno más seguro.
• Institucional: fortalecer la respuesta intra e interinstitucional frente al delito de
ESCNNA.
• Comunitario: construir redes que contribuyan a la protección y defensa de los derechos
de las NNA y sus familias.
• Sector privado y complementario: asesorar a estos sectores en la construcción de
estrategias que protejan los derechos humanos de las NNA en sus áreas de influencia.

Se encuentra así que, esta institución:

• Cuenta con dos centros de atención especializada ubicados en Cartagena y
en Riohacha
• Brinda atención terapéutica especializada a NNA víctimas de violencias
sexuales.
• Asesoría Jurídica a familias, niñas, niños y adolescentes que han sido
víctimas de ESCNNA y violencia sexual.

50
 • Acompaña a la población migrante víctima de migración forzada.
• Realiza estrategias de formación como; cursos virtuales, seminarios,
talleres, dirigido al fortalecimiento de las capacidades del sector público con
perspectiva de niñez y género, que permitan un conocimiento para fortalecer
el accionar del estado para el debido acompañamiento de casos al igual que,
la formación de agentes de prevención.
• Apoya en la construcción de planes locales de políticas públicas para la
prevención de la ESCNNA.
• Acompaña a la policía, fiscalía y jueces para la judicialización al igual que
en la construcción de planes para adopción de códigos de conducta de casos
de ESCNNA.
• Consolida el montaje de hogares de paso y centros de atención
especializados para NNA víctimas de violencias sexuales.
• Realiza investigaciones de caracterización de la ESCNNA en territorios y
desarrolla estudios sobre el impacto de la ESCNNA.

De igual forma, la fundación en conjunto con ACNUR, la Agencia de la ONU para los
Refugiados, y la Alcaldía de Cartagena, en Septiembre del 2021 inauguraron en la Plaza de la
Paz en el Centro Histórico la exposición móvil “Galería al aire libre”, la cual surge en el marco
de las campañas “La Muralla ¡Soy Yo!” y “Somos Panas Colombia”, que se unen bajo el slogan
“Unidos protegemos a las niñas, niños y adolescentes de la explotación sexual comercial”,
Esta Galería que comparte seis mensajes elaborados por padres, madres, cuidadores,
niños, niñas, adolescentes y maestros vinculados al proyecto Atención y Prevención de
Violencia Basada en Género y trata de personas en la región Caribe, que implementa la
Fundación Renacer en Cartagena, con el apoyo de ACNUR. La Galería cuenta también con
información clave para que todas las personas puedan identificar estas problemáticas y reportar
los casos de vulneración de derechos en torno a los delitos anteriormente señalados y sumarse
a las acciones preventivas para transformar esta difícil realidad. Es decir que, es una iniciativa
que busca sensibilizar a la comunidad sobre delitos como la violencia basada en género, la trata
de personas y la Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes (ESCNNA).
Además, busca enviar un mensaje de integración y prevención de la xenofobia, concluye el
reportaje de Caracol Radio (2021).

51
Proyecto de ciudad: La Muralla Soy Yo
A pesar de lo comentado al inicio de esta sección sobre la cuestionada eficacia de la
iniciativa mencionada, en el conversatorio virtual que se realizó para la presentación y
socialización del mismo, y en el marco de la conmemoración del Día internacional contra este
flagelo: “Cartagena por siempre heroica en la lucha contra la Explotación Sexual Comercial de
Niños, Niñas y Adolescentes” llevado a cabo en el mes de Septiembre de 2020 se afirma que,
dos estrategias han permitido visibilizar esta problemática y la toma de decisiones para
convertir y fortalecer a Cartagena como un entorno protector para esta población, estas son: la
Muralla Soy Yo y Lo Valioso es No Tener Precio.
Por su parte, “La Muralla soy yo”, integró a servidores turísticos informales (guías
turísticos, taxistas, masajistas) y operadores turísticos formales (periodistas, hoteles, agencias),
para que asumieran un compromiso activo en la creación de entornos protectores de NNA,
afirma Oscar Cuesta (2016).
Este proyecto surge por dos razones: por una parte, desde la Fundación Renacer se
quiere dar respuesta a la situación de ESCNNA que se estaba presentado en el sector turístico
de la ciudad lo cual requería la intervención por parte del sector para prevenir este problema y
hacerle frente de manera organizada y estructurada. Y segundo, la Corporación Turismo surge
como parte del proceso de Certificación de Cartagena como destino turístico liderado por la
Corporación Turismo y el Viceministerio de Turismo, este proceso se trabajaba desde tres
dimensiones (económica, ambiental y sociocultural). Uno de los criterios de la dimensión
sociocultural era que Cartagena debía contar con programas de prevención de la ESCNNA en
el sector turístico. De esta manera, se unen los objetivos de las dos Organizaciones y se
desarrolla el proyecto con el apoyo de UNICEF.
“La Muralla Soy Yo” estableció entre sus estrategias, afirma Cuesta (2016, pp. 15 - 16):
• Promocionar la certificación The Code para que los prestadores de servicios
turísticos adoptaran medidas de prevención de la ESCNNA y, en esa línea,
la adopción de un código de conducta propio que les permitiera informar a
sus huéspedes de su compromiso con la protección de los NNA
• Implemento estrategia comunicativas que cambiaron la forma tradicional de
denominar y difundir la información referente a la ESCNNA
• Capacitación al sector turístico informal

52
 • Y, promovió responsabilidad y compromiso en el sector empresarial
vinculado a esta actividad económica.

En este marco, varios actores se han unido a esta iniciativa. Por ejemplo; las empresas
pertenecientes a La Asociación Hotelera y Turística de Colombia, COTELCO - capitulo
Cartagena, han recibido en los últimos años la certificación del código de conducta The Code
(considerada la única certificación internacional para prevenir la ESCNNA). Es decir; que
cuentan con políticas claras para prevenir al interior de sus establecimientos este tipo de delitos
que atenta contra la vida y la dignidad de NNA y también se comprometen a entrenar a su
personal a reportar casos de ESC a las autoridades.
De acuerdo con la página de la Asociación Colombiana de Agencia de viajes y turismo
(ANATO), los prestadores de servicios turísticos que adoptan el Código de Conducta mediante
Resolución 3840 de 2009 expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo deben
incorporar las siguientes medidas de control:
• No ofrecer en los programas de promoción turística planes de explotación
sexual de menores.
• No dar información a los turistas sobre lugares donde se coordinen o
practique explotación sexual comercial de menores.
• No conducir a los turistas a lugares donde se practique la explotación sexual
comercial de menores, así como conducir a éstos a los sitios donde se
encuentran hospedados los turistas.
• No facilitar vehículos o rutas turísticas con fines de explotación o de abuso
sexual de NNA.
• Impedir el ingreso de menores a lugares de alojamiento, bares y demás
establecimientos en los que se presten servicios turísticos, con fines de
explotación o de abuso sexual.
• Adoptar las medidas tendientes a impedir que el personal vinculado con la
empresa ofrezca servicios turísticos que permitan actividad sexual de
menores.
• Denunciar ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y demás
autoridades competentes, los hechos de que hubiere tenido conocimiento
por cualquier medio, así como la existencia de lugares relacionados con
explotación sexual de menores y asegurar que al interior de la empresa
existan canales para la denuncia correspondiente.

53
 • Diseñar y divulgar al interior de la empresa y con sus proveedores una
política en la que el prestador establezca medidas para prevenir y
contrarrestar toda forma de explotación de menores en viajes y turismo
(OIT/IPEC, 2007).
• Capacitar a todo el personal vinculado a la empresa, frente al tema de
prevención de la explotación sexual comercial de menores.
• Informar a sus usuarios sobre las consecuencias legales en Colombia de la
explotación y el abuso sexual de menores.

Es importante mencionar que, el tema ya no solo es de interés del sector hotelero sino
que a ello se le han sumado grandes cadenas de restaurantes, entre ellas se encuentra el
restaurante Café del Mar, quien dentro de su política tiene como estrategia mantener un control
permanente en la entrada del restaurante, donde los visitantes deben presentar su cédula de
ciudadanía; las niñas, niños y adolescentes solo pueden ingresar al establecimiento con un
acompañante que sea mayor de edad y que demuestre el parentesco que tengan en común; para
corroborar la legalidad de los documentos de identificación el restaurante utiliza una aplicación
que verifica la información, en caso de que sea falsa, como han ocurrido situaciones en que los
padres u otros adultos falsifican los documentos de las niñas, niños y adolescentes, la empresa
hace contacto inmediato con la Policía Nacional para que tome las medidas necesarias, asegura
el movimiento Colombia Vuela libre (2018). De esta manera, estas instalaciones se
comprometen a no permitir la explotación en sus instalaciones.

Terre des hommes – Lausanne

Durante el desarrollo del proyecto de Empoderamiento Legal y Representación Jurídica
de víctimas de ESCNNA en la ciudad de Cartagena de fundación Terre des hommes –
Lausanne, organización humanitaria Suiza, entre 2009 – 2010, brindo representación Jurídica,
atención psicológica y acompañamiento psicosocial a los niños, las niñas, adolescentes y
familiares de las víctimas de Explotación Sexual Comercial en la ciudad de Cartagena, afirma
Mercedes García (2010).
De igual manera, esta fundación ha financiado proyectos de investigación, tal como,
"Perspectivas del empoderamiento en la lucha contra la explotación sexual de niños, niñas y
adolescentes (ESNNA): análisis y sistematización del modelo de intervención a víctimas de
explotación sexual". En él se abordaron los factores de riesgos que actúan sobre los niños, niñas
y adolescentes de la ciudad: sociales, económicos, políticos, culturales, entre otros.

54
 En el estudio se puntualizan aquellas barreras judiciales que dificultan que los casos
sean denunciados por las víctimas o sus familiares, o que impiden que éstos permanezcan en
los procesos.
En general, se logró evidenciar que la ESCNNA en la ciudad de Cartagena de Indias ha
tomado gran importancia debido en parte a que esta es destino turístico y ello ha favorecido
que se presente este fenómeno, pero de igual forma también ha potenciado estrategias y
programas que buscan prevenirla, mitigarla y erradicarlas desde diferentes aspectos. Sin
embargo, este tratamiento de la ESCNNA desde lo turístico ha dejado a un lado la
sistematización de procesos, experiencias y estrategias desarrolladas desde lo comunitario,
desde las Juntas de Acciones comunales y las organizaciones cívicas.
Pese a ello, se puede afirmar que, cada una de estas instituciones realiza pautas de
atención para abordar la ESCNNA en la ciudad, sin embargo; el trabajo se realiza de manera
conjunta dado que, algunas de estas tienen un papel directo y otras aunque no trabajan
directamente sobre el tema sirven de red de apoyo para la prevención y detección cuando tienen
indicios de casos activos de ESCNNA, afirma el estudio representaciones sociales de la
explotación sexual comercial de niños, niñas y/o adolescentes – ESCNNA, en el corregimiento
de la Boquilla (2009, p. 79).

Énfasis de las intervenciones de la ESCNNA en Cartagena

En Cartagena la meta de intervenciones para cada entidad se guía por las cifras históricas que
ha presentado este flagelo en los últimos años, la Alcaldía de Cartagena en su plan de desarrollo
distrital 2020 – 2023 “Salvemos juntos a Cartagena”, plantea lo siguiente: Línea Estratégica:
Convivencia y seguridad para la gobernabilidad que posee una meta de Reducir a 313 el
número de casos de abuso sexual en menores de edad en el Distrito de Cartagena en el periodo
de 2020 – 2023, teniendo una línea base de 418 casos en el 2019 es decir lograr una reducción
del 26% en el cuatrienio. En este sentido toda la articulación de las entidades que trabajan para
prevenir y atender los casos de ESCNNA en la ciudad de Cartagena estiman intervenir 79 casos
cada año, realizando la división de la meta de 313 entre los cuatro años de ejecución del Plan
de Desarrollo de Cartagena.
De acuerdo con el Grupo de Acción Regional de las Américas (GARA) (2016), en
Colombia para hacer frente a la ESCNNA se manejan los siguientes ejes de acción:

55
Imagen 1: Diagrama de funcionamiento general.

Informacion

Verificacion
y control

Sensibilizacion y
capacitacion

Fuente: Elaboración propia con base en el Grupo de Acción Regional de las Américas (GARA); 91ª
reunión ordinaria del consejo directivo del IIN-OEA (2016, p. 21).

Para el caso de la ciudad de Cartagena, de acuerdo con lo analizado en este apartado se

puede comprender que, este flagelo se aborda fenómeno en mayor medida desde un énfasis en
lo preventivo/promocional a partir de la sensibilización y la difusión de información mediante
diferentes medios ya sean digitales o en persona desarrolladas en articulación institucional
(públicas y privadas) en diferentes contextos de la ciudad.
Por lo tanto, esta investigación concuerda con la definición de la OMS de las tres clases
de prevención, que hoy en el marco de la ESCNNA son vigentes, plantea Amanda Arrieta
(2011, p. 43):
a) La prevención primaria, entendida como aquella dirigida a la sociedad en
general y que a través de acciones de información o sensibilización brindan referentes básicos
para prevenir una situación particular a evitar.
b) La prevención secundaria, aquella que se enfoca en los grupos o poblaciones
que se encuentran en mayor riesgo frente a una situación en particular por sus mismas
condiciones de fragilidad social.
c) La prevención terciaria orientada a evitar que aquellos grupos o poblaciones
víctimas de una situación en particular, vuelvan a serlo. Es decir, esta prevención pretende en
el marco de la ESCNNA que los NNA víctimas que han pasado por los diferentes sistemas ya
sea de protección o de justicia, no vuelvan a transitar por ellos por la misma causa. Esta

56
prevención vincula directamente el que hacer del sector justicia, en tanto una buena
investigación antecede una condena, por tanto, previene que los explotadores y las redes de
explotación continúen esclavizando NNA, de otra parte, brinda información relevante a los
sectores de prevención y protección, para develar la dinámica misma de quienes son los
verdaderos culpables de la ESCNNA.
Sin embargo, en lo referido a Cartagena se puede comprender a partir de las revisiones
y análisis de diversos documentos que, esta prevención solo se queda o se da en mayor medida
en los niveles primarios y secundarios. Como lo preciso el secretario de Planeación, Juan David
Franco (2021),” en la cuidad existe una deuda con esta problemática, especialmente con la
judicialización de quienes practican estos delitos”.
Y es que, si bien las diferentes instituciones atienden la problemática visibilizándola,
sensibilizando y haciendo presencia diversos sectores, pero cuando se mira detenidamente el
tema de sanción y protección se encuentra que, aún falta mucho. Por ejemplo, el tema de la
protección de derecho y garantía de no repetición de prácticas como la ESCNNA en la ciudad
son muy muy difíciles de lograr debido a que, muchas veces se interviene, pero no hay
seguimientos de los procesos y, no se atacan las causas que llevaron a que un Niño, Niña o
Adolescente sea víctima de explotación sexual comercial en la ciudad. Por ello vale la pena
preguntar, ¿Cuáles son los verdaderos impactos que tienen las estrategias de prevención y
erradicación de ESCNNA en Cartagena? Y, ¿se logra proteger a los NNA de este flagelo?

Percepción que tienen los actores de las estrategias para la prevención y erradicación de
la ESCNNA de la ciudad de Cartagena de Indias sobre la Explotación Sexual Comercial
de Niñas, Niños y Adolescentes

En el 2021 la Fundación Renacer realizó una investigación donde presentan un nuevo

aporte para la comprensión de las diferentes variables que integran el fenómeno de la
explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes, en este se hace una descripción
de las características socioeconómicas y sociodemográficas de la población víctima de este
flagelo y que han sido atendidas por esta fundación:
La edad de los NNA atendidos por la fundación víctimas de ESCNNA son las
siguientes: el 26% son adolescentes de 15 años, seguido por las y los adolescentes de 14 y 13
años, que representan el 24% y el 19% respectivamente. El porcentaje restante se distribuye en
las edades de 16 años en adelante, ubicando a la mayoría de la población en el ciclo vital de la
adolescencia; Con respecto al género, el 89% de las víctimas son de género femenino y el 11%

57
restante corresponde a niños y adolescentes de género masculino; El 15% de los niños, niñas y
adolescentes se reconoce y hace parte de comunidades indígenas y el 8% se identifica como
afrodescendiente. Sin embargo, el 77% restante no se percibe a sí mismo/a como parte de un
grupo étnico particular. El 72% de la población prefiere habitar en casa, seguido por un 13%
que expresa vivir en casa lote; el 9% refiere que vive en apartamento y el 6% en habitación,
los materiales de construcción de la vivienda que predominan son el bloque (ladrillo) y la
madera, con el 45% y el 30% respectivamente. Sin embargo, es de destacar que también hay
reportes de hogares hechos en barro (15%) y cartón y madera (4%). Lo anterior evidencia las
dificultades económicas que atraviesan las niñas, los niños y adolescentes y sus familias que
se desarrollan en ambientes de privación, incluyendo la falta de servicios públicos básicos
como acueducto y alcantarillado; Las familias de las niñas, los niños y adolescentes se
encuentran en su mayoría en un rango de ingresos inferior a un salario mínimo mensual legal
vigente (87%). Si se tiene en cuenta las tipologías familiares y los contextos en los que se
desenvuelven, se evidencia que los ingresos pueden no ser suficientes para garantizar los
mínimos de calidad de vida, si hablamos de tipología familiar los resultados nos muestran Se
evidencia que el mayor porcentaje corresponde a familias extensas (41%), seguido por la
tipología recompuesta (32%) y la monoparental femenina, en tercer lugar, con el 19%.
Las dinámicas que se desarrollan en estas tipologías familiares evidencian limitaciones
para el ejercicio de los roles parentales protectores, debido al número de miembros presentes,
en concordancia con lo anterior, la jefatura del hogar recae sobre una figura femenina con el
74% de los casos y el 26% figura masculina (Fundación Renacer, 2021).
Los resultados de la investigación antes mencionada muestran aspectos fundamentales
de la composición, así como de las condiciones y dinámicas familiares de las niñas, los niños
y adolescentes víctimas de explotación sexual comercial, estos hallazgos significativos
confirman premisas que relacionan factores o situaciones presentes en el entorno familiar,
características socioeconómicas, con su vulnerabilidad al riesgo o su vinculación a la
explotación sexual comercial y la trata de personas. Con el objetivo de conocer la percepción
que tienen los actores de las estrategias para la prevención y erradicación de la ESCNNA de la
ciudad de Cartagena de Indias se realizaron unas entrevistas semiestructuradas a un grupo de
personas que trabajan desde diferentes frentes este tema.
Se encontró que los participantes sostienen un discurso acerca de lo que es la ESCNNA
que concuerda con la literatura consultada, es decir que, existe apropiación y comparten esta
mirada que les permite tener claridades. Así la definen o asocian como un delito, una forma de
esclavitud contemporánea que se constituye en una violación de los derechos de los NNA que

58
los afectan tanto física como psicológicamente (presentando desde temprana edad problemas
como depresión, ansiedad, agresividad, baja autoestima). Debido a que el NNA es utilizado
como mercancía o como objeto sexual.
En esta misma línea, los actores identificaron como factores que facilitan el desarrollo
de la ESCNNA en la ciudad; las desigualdades sociales, la inequidad, la pobreza estructural, la
violencia de género. Esto, significa que, las estrategias y acciones que se adelanten deben tomar
en cuenta el análisis de los contextos vividos, así como las dinámicas que se tejen en cada uno
de ellos porque para poder hacer frente a este flagelo no se debe desconocer que el mismo tiene
un fuerte componente en lo económico y las tan marcadas desigualdades que se presentan en
territorio Cartagenero. Y, por otra parte, la ESCNNA es una violencia basada en género y por
lo tanto requiere un abordaje desde este enfoque es por ello por lo que los entrevistados
concuerdan cuando señalan que, la ESC afecta de forma diferente a niños.
Además, por la historia patriarcal, las prácticas culturales machistas, los estereotipos y
roles de género las mujeres han sido una de las más afectadas por este flagelo dado que, se
naturaliza a la mujer como objeto de placer y por tanto es aceptable y justificable este tipo de
violencias contra las niñas y adolescentes.
Lo anterior es resumido en el siguiente planteamiento del Instituto Interamericano del
niño (2003, p. 4):
La marginalización de mujeres y niños, la pobreza también juega un papel clave en la
explotación sexual. La estructura socioeconómica es injusta con evidentes disparidades en la
distribución de la riqueza, la expansión urbana, las escasas opciones laborales y las crecientes
necesidades de consumo, hacen a los sectores sociales más pobres y dentro de ellos a niñas y
niños, vulnerables a la explotación sexual. Esta estructura contribuye a la reproducción y
profundización de factores como la pobreza y la marginalidad.
Sin embargo, las NNA de escasos recursos no son los únicos que sufren la ESC sino
que es una problemática que puede afectar incluso a sujetos que se encuentran en una buena
situación económica pero que la existencia de otros factores la llevan a entrar en este mundo.
Este tal vez ha sido uno de los imaginarios que ha favorecido que este fenómeno sea poco
tratado, investigado y abordado en los estratos socioeconómicos alto, esto también deriva en
que las personas que pertenecen a este grupo, que en Colombia se les conoce como
privilegiados, vean al pobre como estorbo o como causante del problema.
En entrevistas con varios participantes de la población objetivo, estos identificaron
algunos de los programas que adelanta el distrito contra la ESCNNA:

59
 • Lo valioso es no tener precio.
• Cual leona fiera.
• Alianza Nacional Contra la Violencia hacia niñas, niños y adolescentes
(Protegerlos es Conmigo).
• Estrategia de prevención: La muralla soy yo.
• Atención integral a víctimas por medio de PAR, ICBF regional Bolívar y
Fundación Renacer.

Ahora bien, cuando se le preguntaron a los entrevistados acerca de las estrategias que
han tenido un mayor impacto contra este flagelo en la ciudad se encontraron diferentes
respuestas la cual dependía de la institución en la que se trabajara.
R1. Desde la Fundación Renacer, afirman que fue la estrategia de prevención La
Muralla Soy Yo, por la protección de los niños, niñas y adolescentes.
R2. En cambio, la representante del ICBF, se fue más que todo al ámbito
operativo/educativo, por ello postulo, la sensibilización sobre el tema, movilizaciones, visitas
a los hoteles y establecimientos públicos.
Esta diferencia puede deberse al enfoque y formas de intervenir que tiene cada una de
estas dos instituciones. En lo que se concordaron fue en que, cada uno de los programas,
estrategias y/o acciones busca, de acuerdo con los entrevistados, restablecer los derechos:
• A la dignidad humana.
• A la salud.
• A la protección.
• A la educación.
• A la vida.

Para que esto se logre se deben involucrar actores como: la familia, la sociedad, el
Estado, el sector público y privado, sector educativo, organizaciones religiosas. Es decir, que
es un trabajo que involucra a cada persona de una sociedad.
Cabe resaltar que, los participantes coinciden en que las estrategias de prevención y
erradicación de la ESCNNA en la ciudad han sido buenas, aunque no han solucionado el
problema. Esto último debido a que:
- Se necesitan mayores políticas de apoyo que permitan generar nuevos empleos
- Ampliación de programas que trabajen desde las primeras etapas de desarrollo
de los NNA

60
 - Se requieren acciones de judicialización
Llama la atención que, los entrevistados afirman que no se han desarrollado nuevas
formas de ESCNNA en la ciudad sino que debido a la crisis agudizada por los cambios
económicos, sociales y la pandemia Covid-19 las que ya existían se han acrecentado. Es decir,
que las instituciones y sus funcionarios reconocen lo multicausal y lo relacionado que se
encuentra este fenómeno con los acontecimientos y cambios que se dan en los entornos micro,
meso y macro.
Por último, al preguntar por los desafíos se encontró una falencia en el sistema de
justicia con mira a la no repetición, la captura y condena de individuos y bandas que se dedican
en la ciudad a este flagelo. Es decir, surge la necesidad de un fortalecimiento en el accionar de
las autoridades competentes para que desmantelen todos esos lugares donde se recluta o donde
inducen a los NNA a actos de esta magnitud.
Sumado a ello, otro de los desafíos que enfrenta la ciudad en esta materia es la
articulación institucional porque como se ha podido ver en el territorio cartagenero existen
muchas que trabajan contra este fenómeno; sin embargo, un trabajo articulado permitiría unir
esfuerzos, repetir estrategias exitosas, buscar apoyo internacional en sectores no intervenidos,
tener aliados en toda parte, entre otros muchos.
Analizado todo ello, se puede concluir que, la percepción que tienen los actores de estas
instituciones de las estrategias para la prevención y erradicación de la ESCNNA de la ciudad
de Cartagena de Indias es positiva, teniendo dos claridades: hay muchas cosas que mejorar en
los procesos de atención, abordaje, prevención y sobre todo judicialización y sanción de este
delito y, segundo, que luego de todo este proceso de pandemia y los cambios que ella ha traído
en la sociedad, hoy más que nunca hay que seguir haciendo frente a este problema que no es
solo de índole económico sino también social, político, cultural, etc.

Comparación del rendimiento real de las estrategias de prevención y erradicación de la

ESCNNA con lo planificado de acuerdo a los indicadores de la situación actual de la
Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes en Cartagena de Indias
D.T.C.

Con el fin de comparar el rendimiento de las estrategias de prevención y erradicación de la

ESCNNA, se revisará el cumplimiento de los planes de acción y lineamientos que tiene la
ciudad de Cartagena frente a esta problemática, respecto a las cifras de explotación sexual

61
comercial de niños, niñas ya adolescentes. Pero primero, es esencial sentar una línea base en
cifras que permita realizar una comparación respecto a la ejecución de las estrategias
implementadas por los organismos competentes.
Como ya fue mencionado anteriormente, según el estudio realizado por el Observatorio
del Bienestar de la Niñez (s.f), para el año 2019, los casos presentados en Colombia fueron 360
los niños ingresados al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD) del
ICBF por ser víctimas de explotación sexual comercial. No obstante, de acuerdo con un
documento del Ministerio de Comercio, a corte de diciembre de 2019, las víctimas reportadas
por ESCNNA fueron a Bolívar y Cartagena. En ese sentido, se denota que no hay una
estadística certera que registre la situación actual de la explotación sexual comercial de los
NNA tanto en el país, como a nivel local.
Para el año 2020, las cifras registraron un decrecimiento a nivel nacional a corte de
septiembre 844 víctimas por ESCNNA, versus el año precedente que a este mismo corte se
registraron 1.187 casos. No obstante, a nivel local, hubo un aumento, pues para el 2019, los
casos registrados hasta el mes de septiembre fueron solamente 9, mientras que para el 2020,
los registrados fueron 42. Es decir, hubo un aumento casi del 80% en víctimas por explotación
sexual comercial de niños, niñas y adolescentes. Esto puede tener explicación cuando en el
apartado anterior se mencionó que, a causa de la pandemia, la crisis por ESCNNA agudizó,
incrementando las cifras en cuanto a las víctimas. Se empieza a denotar la efectividad de las
políticas públicas y las estrategias presentadas por actores del sector privado y público. Sin
embargo, se debe tener en cuenta que por la coyuntura de ese entonces es posible que dichas
estrategias no estuvieran preparadas para enfrentarse a un contexto digital.
Ahora bien, para el año 2021, la FUNDACION RENACER atendió 207 casos de
violencia sexual con personas menor de 18 años, de los cuales 135 fueron casos de abuso sexual
y 69 casos fueron de ESCNNA, lo cual nos está mostrando un incremento del 64% frente al
2020, las victimas que más sufrieron ESCNNA estuvieron entre los 12 y 14 años de edad, las
modalidades de ESCNNA con más casos fueron la utilización en situaciones de prostitución o
calle con un 78% seguido de la trata de personas con un 10%, luego el ESCNNA en entorno
digital con un 7% y un 4% por casos de ESCNNA en viajes y turismo.
El Comité Interinstitucional Consultivo para la Prevención y Atención de las Violencias
Sexuales con especial énfasis en Niños, Niñas y Adolescentes del Distrito de Cartagena
presentó un plan de acción con el objetivo de luchar contra esta problemática. Dicho plan
contempla ejes como el de comunicación, vigilancia del problema, prevención, atención y
judicialización.

62
 Para el eje de vigilancia del problema, la meta es crear un Observatorio de Violencias
contra niños, niñas y adolescentes con énfasis en la violencia sexual, y de acuerdo al documento
Plan de Acción 2021 Comité Interinstitucional Consultivo para la Prevención y Atención de
las Violencias Sexuales con especial énfasis en Niños, Niñas y Adolescentes del Distrito de
Cartagena (2021) a corte de noviembre solo hay una ejecución del 65%, pues todavía se
encuentran realizando ajustes al proyecto que consolida este propósito.
El eje de comunicación, se encuentra alcanzado en un 33%, puesto que solo se ha
ejecutado en un 100% estrategias de información y comunicación para la identificación de
casos de violencia sexual y remisión de casos a las autoridades administrativas competentes,
dirigida a lideres comunitarios, y aunque esto es un avance, no se encuentra reportes de las
otras 2 metas: el plan de comunicación del comité y las capacitaciones a 560 docentes y 35
equipos psicosociales para la identificación temprana de riesgos asociados a violencias de
genero con énfasis en violencias sexuales y activación inmediata de rutas de atención. Esto
puede representar un aumento en las cifras debido a que cuando se habla de ESCNNA, se habla
de la población menor de edad, la cual se encuentra generalmente en un ámbito educativo
primario y secundario.
En cuanto al eje de prevención, en su mayoría se encuentra con las metas alcanzadas,
excepto por las capacitaciones a 1000 personas en el sector salud en protocolo de atención a
violencias sexuales y explotación, con énfasis en NNA, pues solo está ejecutada en un 25%.
Teniendo en cuenta el tema a tratar en el presente proyecto de grado, esto puede verse reflejado
en las cifras para finales del 2021, debido a que la atención para las víctimas es uno de los
eslabones que puede causar la diferencia y reducir el número de estas. Para el eje de atención,
al igual que el anterior, en su mayoría se encuentra ejecutado, pues se realizan evaluaciones
periódicas de la calidad de atención y la oferta de servicios para las víctimas y sobrevivientes
de violencia sexual en el Distrito de Cartagena y presentara informe ante el comité anualmente
y se cuenta con una ruta de atención de NNA víctimas de Violencia Sexual, la cual está
reformulada y ajustada a las dinámicas del contexto actual.
Sin embargo, para el eje de judicialización, se encuentra que está sin reporte. Se debe
resaltar que, si bien este eje no es el más importante, es un pilar fundamental dentro de la lucha
contra la ESNNA, dentro de sus metas está la ejecución de un (1) comité de orden público para
generar recompensas a personas que denuncien bandas y redes de ESCNNA. Al no haber
reporte del cumplimiento de esta actividad, las víctimas de esta problemática se verán
silenciadas, también se refleja al momento de no tener certeza de una estadística clara respecto

63
a la situación actual puesto que las víctimas no están denunciando, perpetuando así la
impunidad de la explotación sexual comercial de los NNA.
Se encuentran registros de casos de ESCNNA tanto a nivel nacional como local “El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, ha abierto más de 9.927 procesos para
restablecer los derechos de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual, entre ellos
227 por explotación sexual comercial” de estos 277 (Ministerio del Trabajo, 2021, s.p). Esto
representa una disminución respecto al 2020, puesto que, para el mes precisado, las víctimas
por ESCNNA registraron ser 731. Ahora, para el caso de Bolívar, en el 2021 para este corte,
solo se presentó aproximadamente 2 casos, mientras que en el 2020 se reportaron 36, es decir,
se redujo casi en un 95%.
Para el año 2022 en el distrito de Cartagena de Indias el ICBF a través de la
FUNDACION RENACER, atendió 116 casos hasta el mes de noviembre, 60 casos de abuso
sexual, 27 explotación sexual comercial, para este año podemos ver una reducción de los casos
de ESCNNA en un 39% mostrando una desaceleración en la ocurrencia de casos, como sucedió
hasta el año 2021.
Hechas las consideraciones anteriores y las comparaciones en temas de cifras, se puede
confirmar entonces que las estrategias y planes de acción orientados a la prevención y
erradicación de la explotación sexual comercial de los niños, niñas y adolescentes en la ciudad
de Cartagena y teniendo en cuenta la Evaluación de impacto de acuerdo con el DNP (2014),
pues se ha visto que en los últimos tres años las cifras de víctimas por ESCNNA han ido
decreciendo de manera significativa.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En la ciudad de Cartagena de Indias existen diversas estrategias para luchar contra la

explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes. Estas son creadas no solo por el
distrito de la ciudad, sino que a éste se le han sumado actores del sector privado como
Fundación Renacer con su estrategia Entornos Sostenibles, así como también aumentó el
número acciones como La Muralla Soy Yo, Lo Valioso no tiene Precio, Cual Leona Fiera y la
atención integral a víctimas por medio de PAR, ICBF regional Bolívar y Fundación Renacer,
que sin duda ayudan a la prevención y erradicación de la ESCNNA.

64
 Se identifica que una de las falencias de las estrategias en general tiene que ver con la
necesidad de fortalecer las herramientas jurídicas para implementar las normas existentes,
puesto que, de acuerdo con los entrevistados, existe la necesidad de la necesidad de fortalecer
y consolidar el accionar de las autoridades competentes para que desmantelen todos esos
lugares donde se recluta o donde inducen a los NNA a actos de esta magnitud. Es necesaria la
articulación institucional entre órganos nacionales y locales tanto de formulación e
implementación de política pública para mitigar el impacto negativo de ESCNNA en la
población estudiada. Sin embargo, un trabajo articulado permitiría unir esfuerzos, repetir
estrategias exitosas, buscar apoyo internacional en sectores no intervenidos, tener aliados en
todas partes, entre otros muchos y poder acabar con los subregistros existentes.

Se encuentra que la implementación de las estrategias para prevenir y erradicar la

explotación sexual de niños, niñas y adolescentes tienen un alto impacto en la ciudad, y esto se
refleja en las cifras reportadas entre el año 2019, 2020, 2021 y 2022, las cuales han mostrado
una disminución de su ocurrencia.

Se recomienda seguir implementando las estrategias de prevención y erradicación para

la ESCNNA, con especial atención a los ejes de judicialización, en vista de lograr una mayor
organización a nivel legislativo de esta problemática. Asimismo, se sugiere realizar alianzas
intersectoriales que permitan la articulación de un trabajo mancomunado liderados por una
entidad pública especializada en el tema y así maximizar resultados, logrando la erradicación
de esta problemática.
Esta investigación abre las puertas a futuros estudios sectorizados sobre el impacto de
las políticas publicas focalizadas hacia la erradicación del ESCNNA, a partir de la información
previamente presentada en los últimos dos apartados. Esto debido a que la gran debilidad en el
estudio de este fenómeno es la inexistencia de información actualizada de los órganos públicos
aquí estudiados sobre la medición del impacto positivo de las medidas aplicadas en diferentes
grupos poblacionales.

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