02 Barba Enfoque Latinoamer Sobre PPSS

Espiral
Universidad de Guadalajara
[email protected]
ISSN (Versión impresa): 1665-0565
MÉXICO
2004
Carlos Barba
LOS ENFOQUES LATINOAMERICANOS SOBRE LA POLÍTICA SOCIAL: MÁS ALLÁ
DEL CONSENSO DE WASHINGTON
Espiral, septiembre-diciembre, año/vol. XI, número 031
Universidad de Guadalajara
Guadalajara, México
pp. 85-130
Carlos Barba
Los enfoques Introducción
latinoamericanos Después de la II Guerra

Mundial, en América Latina
sobre la política fueron numerosas y muy
social: más allá importantes las publicacio-
nes sobre el desarrollo eco-
del Consenso de nómico y la modernización
de la sociedad, pero el tema
Washington de la política social no fue
central.
Este trabajo realiza un recorrido por tres Hasta finales de los años cua-
etapas fundamentales en los estudios
sobre el bienestar y la política social en renta el punto de vista teórico domi-
América Latina y México. Hace énfasis en nante fue la teoría neoclásica de las
la crisis del “Consenso de Washington”
ventajas comparativas.1 En los años
como paradigma dominante y en la emer-
gencia de propuestas conceptuales alter- cincuenta y sesenta dos enfoques se
nativas para pensar el bienestar, la política disputaron la hegemonía concep-
social y el desarrollo a nivel regional.
tual: la teoría de la modernización2
Palabras Clave
Bienestar, paradigmas, regímenes, 1. La teoría neoclásica de la división internacional
reforma, alternativas. óptima del comercio y del trabajo sostenía que la
especialización en la producción de alimentos y mate-
rias primas para los grandes centros industriales no
era perjudicial para América Latina. Se suponía que
el intercambio internacional permitiría que los países
especializados en productos del sector primario parti-
ciparan de los beneficios del progreso técnico, ya sea
por la baja de precios o por el aumento de ingresos.
La teoría aducía que industrializarse sería un error, ya
  Coordinador del Grupo “Pobreza y que la escasa eficiencia de los países de esta región
Políticas Sociales” de Clacso, Director de la provocaría la pérdida de la ventaja convencional del
División de Estudios de Estado y Sociedad comercio internacional (Faria, 1978: 11).
de la Universidad de Guadalajara y Director 2. En el contexto de la Guerra Fría, después de la II
de la Revista Espiral: Estudios de Estado y Guerra Mundial, hicieron su aparición la teoría de la
Sociedad, miembro del Sistema Nacional de modernización y la preocupación por el problema del
Investigadores de México (Nivel I). desarrollo. El corazón de este enfoque era el paso
[email protected] de sociedades tradicionales a sociedades modernas.
Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad Vol. XI No. 31  Septiembre / Diciembre de 2004 85
Carlos Barba 
y la teoría cepalina, que llegó a ser el referente obligado de

todos los países que intentaron industrializarse orientán-
dose al mercado interno.3
La teoría de la modernización, en el contexto del triunfo
de la Revolución cubana en 1959, enmarcó el surgimiento
de la “Alianza para el Progreso” (Alpro), una especie de
Plan Marshall, diseñado para América Latina, muy discreto
y de corte propagandístico, que tuvo más repercusiones
ideológicas como frente regional de la “Guerra Fría”, que
resultados observables en el terreno del bienestar social
(Báez, 1975).
El problema parecía ser: cómo superar la economía tradicional y alcanzar el

desarrollo capitalista. El punto de vista de Rostow (quien sostenía que, en su
camino al desarrollo económico, todas las economías recorrían una serie de
etapas) fue central para esta perspectiva. Otras ideas importantes fueron: la
concepción de que el atraso económico era solamente un problema de difusión
de capital, instituciones, valores y tecnología; y la teoría del derrame o “trickle
down”, que consideraba que los problemas distributivos no tenían relevancia,
porque el crecimiento económico pondría fin a la polarización económica. Este
conjunto de ideas le dio aliento, durante los años de gobierno de John F. Kennedy
en los EU, a la “Alianza para el Progreso” (Alpro) (Lewis, 1954; Rostow, 1971;
Hirschman, 1980; Báez, 1975).
3. A principios de la década de 1950, la hegemonía teórica neoclásica fue inte-
rrumpida por el trabajo de Raúl Prebish, quien aportó pruebas empíricas sobre
el deterioro de los términos de intercambio entre países industrializados y
economías exportadoras de productos primarios. Por otra parte, contra lo que
sostenía la teoría de la modernización, la CEPAL sostenía que el sector moderno
generado por la industrialización espontánea no sólo era incapaz de absorber al
sector atrasado, sino que exigía mantenerlo en un estado de pobreza permanente
y creciente, para así reproducir la relación entre países desarrollados y los que
aún se consideraban en desarrollo. La CEPAL proclamaba que era indispensable la
intervención estatal, no solamente para hacer frente a la brecha existente entre
el centro y la periferia, sino para superar las peculiaridades de las economías
periféricas, entre las que destacaban la heterogeneidad en la estructura pro-
ductiva y en la productividad del trabajo, al atraso tecnológico. De acuerdo con
Octavio Rodríguez, en el corazón del enfoque había un proyecto sociopolítico: el
liderazgo de la burguesía industrial nacional y la incorporación paulatina del resto
de la sociedad a un sistema económico donde los niveles de productividad y de
vida aumentaran de manera continua. El Estado sería el actor principal en dicho
proyecto y su papel sería promover y tutelar los cambios sociales requeridos
y arbitrar los conflictos que surgieran (Faria, 1978: 12, 14; Tepichín, 1998: 31;
Rodríguez, 1984: 10-12).
86
Los enfoques latinoamericanos sobre la política social
En cambio, la perspectiva socioeconómica cepalina fue

muy clara: modificar los términos de la estructura de la
propiedad agraria, eje del viejo esquema primario-expor-
tador, lograr una distribución más equitativa del ingreso,
absorber económicamente a los grupos desposeídos a través
del proceso de industrialización e integrarlos socialmente a
través de políticas activas de promoción del empleo formal
(Rodríguez, 1984: 11-15).
No obstante, ya para las décadas de 1960 y 1970 la visión
cepalina fue fuertemente cuestionada, tanto por grupos crí-
ticos dentro de esa organización,4 como por las teorías de la
dependencia5 y la marginalidad.6 Desde un punto de vista
4. En la década de los sesenta el tono pesimista de los estudios de esa agencia

empezó a ser dominante, pues reconocían que la industrialización basada en la
adopción de tecnología avanzada no producía los beneficios esperados. Los datos
indicaban que la diferencia entre el ingreso rural y el urbano aumentaba, que la
concentración del ingreso no permitía el surgimiento de un mercado interno de
grandes dimensiones, que el crecimiento de la población sobrepasaba la capacidad
de la industria de incorporar mano de obra nueva a los sectores más productivos,
que el insuficiente funcionamiento de los mercados laborales estaba en el centro
de todo, pues el empleo agrícola disminuía y grandes contingentes de población
se dirigían a las ciudades, donde sólo encontraban empleo en actividades de muy
baja productividad, y que la deuda externa, contratada para afrontar la falta de
capacidad suficiente para importar lo que exigía el proceso de industrialización
y para contrapesar la retracción de la inversión pública, crecía en términos pre-
ocupantes (CEPAL, 1961: 11; Faria, 1978: 22).
5. La teoría de la dependencia sostenía que el modelo ISI impulsado por la CEPAL
había mantenido la pobreza, tanto rural como urbana, y había reafirmado las
tendencias a la marginalidad social características de América Latina. La idea era
muy clara: el sector industrial se había fortalecido, pero ello no había generado
ni desarrollo social ni político. La noción de dependencia hacía alusión a que en
situaciones de subdesarrollo las decisiones que afectan la producción o el consumo
de una economía dada, se toman en función de la dinámica y los intereses de las
economías desarrolladas. La tesis fue que las coaliciones populistas o nacionalistas
que impulsaron el proyecto de industrialización fueron perdiendo “sustancia” ante
lo que Cardoso denominó la “internacionalización del mercado interno”, que
se tradujo en que las decisiones en materia de inversión pasaran a manos de las
economías centrales (Cardoso y Falleto, 1978: 20-24; 144-150 y 163-165).
6. El concepto de “masa marginal”, emparentado con el de “ejército industrial
de reserva”, utilizado por Carlos Marx, intentaba poner en evidencia la relación
estructural entre los procesos latinoamericanos de acumulación capitalista y los
fenómenos de pobreza y desigualdad social que prevalecían. En contra de la teoría
de la modernización, se señalaba que en América Latina la producción industrial
Teoría y DEBATE No. 31

87
social, este núcleo heterodoxo centró su crítica en las inca-

pacidades del modelo de industrialización vía sustitución
de importaciones (ISI) tanto para integrar socialmente a los
pobres rurales, como para evitar el repunte de la pobreza
urbana, del desempleo y el subempleo o para reducir la des-
igualdad en la distribución del ingreso o generar desarrollo
social (CEPAL, 1961; Nun, 1969; Quijano, 1969; Cardoso y
Falleto, 1978; Faria, 1978).
El agotamiento del modelo ISI cerró el debate sobre el
desarrollo económico durante los años ochenta, para dar
paso al estudio de la crisis económica que asoló a la región.
Tras diez años de programas de estabilización y de repunte
de la pobreza, ésta se convirtió en una temática central y el
tema de la política social conquistó un lugar de privilegio
del que nunca había gozado.
Después de la crisis económica de 1982, la riqueza teórica
que acompañó el debate sobre el desarrollo hasta los años
setenta fue reemplazada por una serie de criterios enca-
minados a promover el establecimiento de economías de
mercado, abiertas al comercio internacional, sintetizados
en el celebre “Consenso de Washington”.
Esto no sólo redefinió el escenario para el diseño de las
políticas públicas y situó a las agencias financieras inter-
nacionales como actores centrales en ese terreno, sino que
marcó una ruta alternativa y hegemónica, a escala latinoa-
mericana, sobre cómo abordar la cuestión social, que llevó
a la construcción gradual de una agenda de reforma social
encabezada por el Banco Mundial (BM) y el Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID).
había perdido importancia como fuente de empleo, debido a las distorsiones del
desarrollo capitalista en la región, que estaba condicionado tanto por formas
productivas tradicionales, que frenaban la expansión del mercado interno, como
por procesos de dependencia, que conducían a que se importaran tecnologías con
alta intensidad de capital, que limitaban considerablemente la demanda de mano
de obra. El resultado, se decía, fue que grandes segmentos de la población se
quedaban al margen del mercado de trabajo del capitalismo industrial monopólico,
en calidad de desocupados o subocupados (Nun, 1969; Quijano, 1969).
88
Sin embargo, tanto el Consenso como la agenda de

reforma se han desgastado. Esto ha obedecido, en primer
lugar, a los magros resultados de los procesos de estabiliza-
ción, ajuste y reforma social alcanzados durante la década
de 1990; en segundo, a la aparición de conceptos, lecturas
y propuestas diferentes respecto a lo que debe considerarse
prioritario en términos económicos y sociales a escala regio-
nal o nacional.
En este contexto, este trabajo abordará cuatro tópicos:
• Las temáticas dominantes de los estudios sobre política
social y bienestar durante los años ochenta.
• La emergencia y características de un nuevo paradigma
de bienestar hegemónico a escala regional, desarrollado
durante los años noventa,7 así como un conjunto de estu-
dios que lo han asumido como una referencia obligada.
• Los datos socioeconómicos fríos de un decenio de reformas
en la región que sirven de marco para explicar la apari-
ción de una nueva generación de trabajos que se alejan
del paradigma hegemónico.
• El surgimiento paulatino de nuevas perspectivas que
apuntan hacia un paradigma alternativo.
Los estudios durante los años ochenta:

de la crisis al ajuste
Como ya lo adelantaba, en nuestra región durante los

años ochenta el “Consenso de Washington” llegó a ser el
referente hegemónico para abordar la cuestión social. La
problemática dominante fue la solución de los desequilibrios
provocados por el viejo modelo ISI. Los parámetros para
abordar este asunto fueron establecidos por instituciones
financieras internacionales,8 inversionistas financieros,
7. Que se ubicó bajo el paraguas del Consenso de Washington.

8. Como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo
Monetario Internacional.

89
funcionarios gubernamentales de alto nivel9 y asesores

internacionales.10
A partir de esos años, se empezó a considerar:
• Que sólo los balances macroeconómicos podían permitir
el correcto funcionamiento del mercado y evitar la infla-
ción.
• Que la vulnerabilidad externa de las economías latinoa-
mericanas no se derivaba de su posición subordinada en
el comercio mundial, ni era producto del desarrollo del
capitalismo, sino que era un resultado del proteccionismo
excesivo que caracterizó al modelo ISI, el cual había
creado un sector productivo no competitivo y rentista,
incapaz de proveer la generación de reservas genuinas.
• Que dichas reservas sólo podrían generarse a través de
exportaciones y no del endeudamiento externo (Banco
Mundial, 1988; Kerner, 2000; Williamson, 1990).
Estos criterios se convirtieron en el telón de fondo de la
mayoría de los estudios sociales en América Latina. Por
ello, se realizaron trabajos que exploraban los procesos
financieros que dieron origen a la crisis de 1982 y otros que
intentaban explicarla y solucionarla.
Entre los primeros, destacan los que analizaban los pro-
cesos de endeudamiento que incrementaron las debilidades
estructurales de las economías regionales durante los años
setenta11 (Ros, 1987; Whitehead, 1979; Fishlow, 1991; Thorp,
1991; Devlin y Ffrench Davis, 1995; y Thorp, 1998).
9. Particularmente ministros de finanzas.

10. Como Jeffrey Sachs, Sebastian Edwards y John Williamson.
11. Sobresalen estudios realizados por autores como Ros (1987), Whitehead
(1979), Fishlow (1991), Thorp (1991) y Devlin y Ffrench Davis (1995), los cuales
revelan que durante esos años muchas economías latinoamericanas optaron por
endeudarse en lugar de realizar reformas fiscales, de favorecer el ahorro interno o
de atender las advertencias realizadas por diversos economistas sobre la inminen-
cia de graves problemas económicos, derivados de los desequilibrios sectoriales
prevalecientes o del limitado tamaño de los mercados. Esos estudios exploran
también cambios muy significativos en el carácter de este endeudamiento, que dejó
de ser de largo plazo y de carácter multilateral, distinguiéndose en lo sucesivo por
90
Por su parte, los estudios sobre la crisis de 1982 y sus

posibles soluciones se caracterizaban por adoptar una
perspectiva que reaccionaba críticamente a la estrategia de
industrialización vía sustitución de importaciones seguida
por la mayoría de los países de la región, bajo la influencia
intelectual de los enfoques estructuralistas de la CEPAL.12
En ese terreno, los puntos de vista más influyentes fueron
presentados en documentos oficiales del Banco Mundial y en
publicaciones de los autores centrales para el Consenso de
Washington, que subrayaban el agotamiento de la estrate-
gia basada en la expansión del mercado interno y los fraca-
sos de los regímenes nacionalistas y populistas. De acuerdo
con estas agencias y autores, la única vía abierta para todos
los países latinoamericanos era aprovechar sus recursos
naturales y exportar artículos manufacturados para buscar
una inserción ventajosa en el mercado internacional. Esos
análisis destacaban la necesidad de que el Estado se enfo-
cara a crear un entorno institucional favorable para el libre
mercado, que mantuviera la disciplina fiscal, que impulsara
la apertura de la economía, que promoviera las inversiones
extranjeras, que privatizara sus activos, que desregulara
los mercados y que respetara irrestrictamente los derechos
de propiedad (Banco Mundial, 1990, 1994, 1995, 1997;
Edwards, 1995; Williamson, 1990).
A partir de entonces, este enfoque sustituyó al estruc-
turalismo como marco de referencia convencional de los
estudios y de las propuestas de política económica y social
en la región. No obstante, sería un error considerar que
esta orientación presente en múltiples trabajos realizados
ser de corto plazo y por su carácter bancario. Así mismo, indican que el uso del
crédito no fue productivo, pues una parte importante de los recursos se destinó
a importaciones, al financiamiento de la salida de capitales, a proyectos faraónicos,
mal concebidos e intensivos en capital, así como al incremento de la participación
de las empresas del sector público en el gasto público (Thorp, 1998).
12. La visión del “Consenso de Washington”, entendido fundamentalmente como
un consenso latinoamericano (Edwards, 1995).

91
por estudiosos ligados a diversas agencias internacionales13

fue asumida de manera pasiva por los intelectuales latinoa-
mericanos, quienes en general reconocieron la necesidad de
los procesos de ajuste, pero mantuvieron reservas críticas
sobre su implementación. En ese terreno los ejemplos son
abundantes, algunos de ellos son los trabajos realizados por
Urrutia (1993), Fernández (1996), Ffrench Davis (1996),
Thorp (1998) y un largo etcétera.
Después de la crisis económica de 1982, otra de las temáti-
cas considerada más importante y analizada por numerosos
trabajos en América Latina ha sido el cálculo de los costos
sociales tanto de la crisis de la deuda, como de la aplicación
de las políticas de estabilización y ajuste. Durante los años
noventa, la producción editorial sobre estos tópicos fue muy
abundante, particularmente en lo que concierne al tema de
la pobreza.
Los años noventa: un paradigma de bienestar

de alcances regionales
Durante esa década el tema de la reforma social empezó

a desarrollarse paulatinamente, no sólo como resultado de
la persistencia e incluso agravamiento de los viejos proble-
mas latinoamericanos de pobreza, desigualdad y exclusión
social, sino como consecuencia de la aparición de un nuevo
paradigma de bienestar social de carácter residual, el cual
ha llegado a ser hegemónico a escala regional.14
Las ideas, las recomendaciones y las políticas estimuladas
por esas dos instituciones financieras han servido de refe-
rencia para la realización de numerosos estudios, dirigidos a
13. Entre ellas la propia CEPAL.

14. Inspirado por el Consenso de Washington, impulsado por el Banco Mundial
(BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y acogido entusiastamente
por numerosos gobiernos.
15. Iniciada en el Cono Sur a principios de los años setenta y ampliada al resto
de América Latina tras de la crisis de la deuda externa de 1982.
92
evaluar la marcha de una nueva agenda social. No obstante,

antes de presentarlos es conveniente definir sintéticamente
las características del paradigma dominante.
El paradigma residual deslocalizado

El fin de la tentativa regional de lograr una moderniza-
ción de carácter nacional15 marcó también la decadencia
de la coalición distributiva que sustentó el proyecto de
industrialización fundado en el mercado interno16 y desató
la crisis del paradigma de bienestar latinoamericano, cuyos
ejes eran el empleo formal y el seguro social.17
El escenario social se modificó radicalmente, se abrió
una nueva etapa modernizadora que puede catalogarse
como globalizada, con inicios y ritmos propios en cada país.
Como lo señalan Sojo y Pérez (2002), en la primera etapa
modernizadora lo social se expresó a través de la constitu-
ción de la nación a partir del Estado, pero en el presente
globalizador ambos elementos han perdido la centralidad
de antaño porque los procesos de integración social no se
limitan a la constitución de la nación y no se llevan a cabo
exclusivamente a través de las acciones estatales18 (Sojo y
Pérez, 2002: 14).
16. Que incluía sectores de las clases medias, organizaciones obreras, empleados
públicos, empresarios industriales nacionales y extranjeros, políticos y funcionarios
públicos nacionalistas (Barba, 2003).
17. La cual fue agudizada por la crisis financiera de los sistemas de seguro social
en la región.
18. Sojo y Pérez hablan de la necesidad de reinventar lo social en América Latina,
a través de su relectura en claves de globalización, lo que implica mirar la nación
desde las territorialidades y al Estado desde las ciudadanías. Esto debe ser así
porque los límites de la definición de la comunidad de integración se han vuelto
difusos, en buena medida debido a la problemática de la migración transnacional,
que implica simultáneamente exclusión territorial e integración en el proceso
globalizador con grandes costos sociales. También introduce elementos novedosos
respecto a lo social como: las remesas (que se convierten en recursos impor-
tantes para superar la pobreza) y la trasnacionalización de las comunidades, las
cuales manejan no sólo estándares de vida locales, sino también los del país de
acogida. Esto implica una trasnacionalización de lo social y conduce al surgimiento
de nuevas diferencias (de género, de etnia, de edad, etc.). Por otra parte, debe

93
Puede afirmarse que, como resultado de la crisis de

la deuda externa pública y de la necesidad de los países
latinoamericanos de renegociar con sus acreedores nuevas
condiciones de pago, para reabrir los flujos financieros, se
volvió prácticamente imposible mantener políticas sociales
basadas en un creciente déficit fiscal y presupuestal; y se
produjo un evidente debilitamiento de los estados nacionales
de la región.
a) La nueva tentativa modernizadora y la emergencia de una

nueva coalición sociopolítica trasnacional
En este contexto, se redefinieron los parámetros para
diseñar, financiar, aplicar y evaluar las políticas públicas.
Lo más significativo fue el claro fortalecimiento de un nuevo
conjunto de actores nacionales e internacionales19 que han
promovido una serie de reformas para establecer economías
abiertas, manejadas por medio de políticas macroeconómi-
cas prudentes20 (Barba, 2003: 312; Mejía, 1998: 363; Kerner,
2000: 6).
considerarse también el surgimiento de movimientos sociales que demandan

derechos humanos, aún más básicos que los sociales, y el crecimiento de una
ciudadanía política sin precedentes, sobre todo después de las transiciones hacia
regímenes democráticos. A esto se suma el hecho de que el trabajo digno, que
es un derecho civil básico (Marshall, 1992), ha sido socavado por la desregulación
de los mercados laborales, en un contexto donde los movimientos sindicales han
perdido protagonismo. Otra interrogante sobre las ciudadanías tiene que ver con
los cambios al interior de la propia ciudadanía social relacionada con la pérdida de
protagonismo estatal, como ocurre por ejemplo con la definición de estándares de
bienestar por fuera de la soberanía estatal (v. gr. criterios para definir la pobreza)
(Sojo y Pérez, 2002: 15-25).
19. Que incluye a élites planificadoras gubernamentales o de organismos interna-
cionales como el BM, el BID y el Fondo Monetario Internacional (FMI), funcionarios
públicos y ministros de finanzas, sectores gerenciales y profesionales, inversionistas
financieros y asesores internacionales.
20. Estas recomendaciones han cristalizado en las dos versiones del célebre
decálogo del Consenso de Washington (Williamson, 1990, 1998).
94
b) Las agencias financieras internacionales

En el nuevo escenario las agencias financieras inter-
nacionales han jugado un papel central21 en el trazado
y negociación no sólo de las políticas de estabilización y
ajuste, sino de una nueva agenda social regional.22 Ello
no ha significado, desde luego, que los estados nacionales
hayan sido incapaces de proponer alternativas o negociar
los límites de los procesos de ajuste.23
En la trama de la estabilización y el ajuste, el FMI, el
BM y el BID se han dividido el trabajo. El primero se ha
ocupado principalmente de la estabilización económica,24 el
segundo y el tercero se han enfocado al ajuste estructural,
de mediano y largo plazo,25 y a sugerir, inducir y negociar
una nueva agenda social, que eventualmente ha cristalizado
en un nuevo paradigma de bienestar regional.
21. Que deriva no sólo de su capacidad de ofrecer recursos “frescos” a los países
endeudados a cambio de que apliquen políticas de ajuste, sino de la enorme dota-
ción de pericia técnica (expertise) que acumulan (Filgueira, 1997).
22. Junto a estas instituciones internacionales hay otras dos que son relevantes
para la región: la CEPAL y el PNUD, que si bien no son dominantes, sí suelen servir
de referencia para diversos actores en cada país.
23. De hecho, la propia experiencia mexicana indica una gran capacidad de inno-
vación ya que en distintos momentos programas sociales diseñados nacionalmente
han sido retomados por el BM o el BID como ejemplos a seguir. Tal es el caso
del Pronasol o de Progresa.
24. En la estabilización económica a corto plazo, a cargo del FMI, los dos aspectos
prioritarios han sido la inflación y la disciplina presupuestal (Banco Mundial, 1995).
Los instrumentos centrales han sido: para corregir el desequilibrio fiscal, ajustes
presupuestales a la baja y la elevación de los ingresos públicos; para corregir el
desequilibrio externo, la devaluación o la libre flotación de la moneda; la reducción
de los salarios para atraer inversión extranjera directa; la elevación de las tasas
de interés para captar inversiones de cartera (Román, 1999: 73).
25. Por su parte, a nivel regional el ajuste estructural de mediano y largo plazo, a
cargo del BM y el BID, envuelve procesos de liberalización de mercados internos
y externos y políticas sectoriales, laborales, de comercio, industriales, financieras
y también, a partir de los años noventa, reformas a los sistemas de pensiones y
diseño, financiamiento y evaluación de programas sociales (Barba, 2003: t. 2).

95
c) El nuevo paradigma de bienestar regional

El nuevo paradigma admitido devotamente por numero-
sos gobiernos se caracteriza por su carácter trasnacional,
en la medida que el Estado-nación ha dejado de ser la única
escala que demarca las opciones para el bienestar. Por ello
podríamos hablar de la deslocalización como una de sus
primeras características. La deslocalización no se refiere
exclusivamente a un cambio de escala, sino a la adquisición
de capacidades que antes eran predominantemente estata-
les por parte de estos nuevos actores, tales como: el diseño,
el financiamiento y la evaluación de programas sociales.26
Otra característica sería el respeto a la libertad de mer-
cado y el atribuir a este sistema el papel fundamental en la
generación y distribución de bienestar, lo que se expresa en
la tendencia a considerar el crecimiento económico como el
mecanismo fundamental para reducir la pobreza, aspectos
que le confieren a este paradigma un carácter residual.
Este carácter se confirma por:
• El nuevo papel que se ha atribuido al Estado como garante
de la estabilidad macroeconómica, que ha subordinado la
política social a la disciplina fiscal y presupuestal.
• El hecho de que los individuos extremadamente pobres
y los vulnerables sean considerados ahora los referentes
sociales básicos de dicha política, desplazando a los tra-
bajadores formales organizados o a los ciudadanos con
derechos sociales.
• La tendencia a reducir “lo social” a los problemas de
pobreza extrema y de vulnerabilidad social.
Los estudios bajo el paradigma residual

Bajo el paraguas del nuevo paradigma, el mainstream
de los estudios sobre política social a nivel regional se ha
integrado por dos grandes temáticas:
26. Por supuesto, esto no significa que las agencias internacionales monopolicen
dichas funciones, sino que ahora son actores cruciales en cada una de ellas.
96
• Por una parte, el establecimiento de una nueva agenda

de reforma social regional.
• Por otra, la evaluación de su cumplimiento por parte de
los diversos gobiernos latinoamericanos.
a) Una nueva agenda social regional

En este ámbito, las agencias financieras internaciona-
les han marcado la pauta, a través de la concentración de
una gran pericia técnica y de la disponibilidad de recursos
financieros para proponer y apoyar una reforma social en
la región.
Desde un punto de vista teórico, una piedra de toque han
sido los informes sobre el desarrollo mundial publicados por
el Banco Mundial, particularmente a partir del Informe de
1990, donde por primera vez y de una manera directa se
pusieron a la pobreza y a las estrategias para superarla en
el centro de la acción de esta institución financiera.
Los informes posteriores abordaron distintos tópicos como
el problema de la gobernabilidad de los procesos de ajuste,
la necesidad de reformar las instituciones de seguridad
social para incrementar los niveles de ahorro interno, la
necesidad de flexibilizar los mercados laborales, la exigencia
de disminuir la desigualdad social porque se reconoce que
ésta tiende a limitar el crecimiento económico, y el com-
promiso de lograr un crecimiento sostenido para reducir la
vulnerabilidad social (Banco Mundial 1990, 1993, 1993a,
1993b, 1994, 1995, 1997 y 2001).
El punto central de esta producción documental ha sido,
por supuesto, atribuir al crecimiento económico un papel
crucial para la reducción de la pobreza, concibiéndolo como
generador de oportunidades de incorporación individual al
mercado. Esto ha sido acompañado por una serie de reco-
mendaciones a los gobiernos latinoamericanos:
• Focalizar la acción pública en los más pobres.
• Descentralizar los servicios de salud y educación.

97
• Invertir en capital humano y en infraestructura social.

• Subrayar la vulnerabilidad de los pobres a los ciclos
económicos y conceder un papel central a la dotación de
activos para protegerlos en épocas de crisis.
El BID ha complementado al Banco Mundial enfatizando
la necesidad de que América Latina realice procesos de
privatización de activos públicos y reformas comerciales,
fiscales, financieras, a la seguridad social y a los mercados
laborales, para favorecer la racionalidad del mercado en la
asignación de recursos (BID, 1996).
El BID ha reconocido que los procesos de ajuste han
generado una deuda social, pero asume también que la
clave para reducir la pobreza es el crecimiento económico,
particularmente cuando éste se obtiene a través de un uso
intensivo de mano de obra descalificada, y que las recupe-
raciones son más rápidas cuando el ajuste se realiza con
rapidez (BID, 1997).
Al igual que el Banco Mundial, las publicaciones del BID
consideran que el proceso de ajuste debe complementarse
con medidas encaminadas a reducir la pobreza extrema y a
flexibilizar los mercados laborales. Entre las medidas parti-
culares que esta agencia recomienda sobresale la creación de
redes mínimas de seguridad para reducir la vulnerabilidad
de los más pobres, el establecimiento de fondos de inver-
sión social, el apoyo a programas sociales focalizados y la
promoción de la descentralización de los servicios sociales,
etc., agenda que recupera en lo general el discurso del Banco
Mundial27 (BID-PNUD, 1993; BID, 1997, 1998).
b) El estudio del desenvolvimiento de la reforma social

De acuerdo con los datos aportados por el thesaurus
documental sobre políticas sociales realizado por CEPAL-
27. Sin embargo el BID es mucho más sensible al impacto que distintos “estilos
de crecimiento” tienen sobre el empleo.
98
CLADES (1995),28 resulta evidente que en América Latina

los estudios sobre la política social durante la década de
los años noventa estuvieron claramente marcados por las
propuestas de las agencias mencionadas.
Los datos aportados por CEPAL-CLADES (1995) indican
que durante la primera mitad de esos años29 se realizaron
innumerables trabajos que tendieron a concentrarse en unos
cuantos países30 y se agruparon alrededor de cuatro grandes
cuestiones, cada una de las cuales abordaba problemáticas
específicas:
• La primera temática continuaba los trabajos iniciados
en la década de 1980 y se refería a los costos sociales del
ajuste. Estaba integrada por trabajos cuyos títulos abar-
caban aspectos como: los efectos sociales de la apertura;
el cálculo y manejo de la deuda social; los costos sociales
del ajuste estructural; el ajuste y la situación social; los
procesos de ajuste y el desarrollo social; o el impacto de
las políticas de ajuste en la pobreza rural.
• La segunda, cada vez más importante y central, se rela-
cionaba con el problema de la escalada de la pobreza a
nivel regional durante esos años e incluía aspectos como:
los métodos idóneos para medir la pobreza total, urbana y
rural; las políticas adecuadas para erradicar la pobreza;
la creación de tipologías sociales sobre la población en
situación de pobreza; la reforma del Estado para luchar
contra la pobreza; y el gasto social como mecanismo para
luchar focalizadamente contra la pobreza.
• La tercera cuestión fue el tema del empleo e incluía
aspectos como: el impacto de las políticas de ajuste en el
empleo y los ingresos; la reestructuración económica y
28. Estudio sobre los asuntos sociales abordados en documentos publicados

por organismos nacionales, regionales e internacionales, así como por autores
individuales.
29. A escalas regional, subregional y nacional.
30. Los principales fueron Chile, Argentina, Costa Rica, Bolivia, Colombia, Brasil
y México (CEPAL-CLADES, 1995).

99
los mercados laborales; y los vínculos entre educación y

empleo (CEPAL-CLADES, 1995).
• La cuarta se dirigía al estudio del desempeño de los
servicios sociales en el contexto de la crisis y el ajuste, y
englobaba asuntos como: la evolución, cobertura, eficien-
cia y equidad de los sectores de salud y de educación; la
elaboración de estadísticas sociales confiables; y los sis-
temas de medición de la calidad de los servicios (CEPAL-
CLADES, 1995).
En consonancia con las tendencias apuntadas, durante
la segunda mitad de la década se pueden ubicar numero-
sos libros y capítulos de autores que cuentan con un gran
prestigio académico o como consultores internacionales.
Esta clase de publicaciones se relaciona claramente con las
agendas del ajuste y la reforma social ya mencionadas y se
caracteriza, por lo general, por intentar matizar, medir,
evaluar, criticar y, en menor medida, proponer alternativas
al recetario del Consenso de Washington.
Uno de los tópicos predominantes en esos trabajos, abor-
dado desde distintas perspectivas teóricas, fue el análisis de
los efectos de la estabilización y el ajuste o del nuevo modelo
económico sobre la distribución del ingreso, la pobreza y
el empleo en América Latina (Altimir, 1995, 1998, 1999;
Berry, 1998; Boltvinik, 1994, 1998; Bulmer-Thomas, 1997;
Cieza, 1999; Contreras, 1999; Cortázar, 1999; Destremau
y Salama, 2002; Edwards, 1995; Feres y Mancero, 2001;
FitzGerald, 1997; Ganuza y Morley, 1998; Golbert y Kessler,
1996; Lordoño y Székely, 1997; Lustig, 1997 y 2000; Morley,
1995 y 2000; Ortega, 2002; Núñez, 1995; Salama, 1999;
Sunkel, 1999; Tokman y O’Donnell, 1999; Tokman, 1997,
1999; Vilas, 1999; Zicardi, 2001; Weller, 2000, 2000a).
En el ámbito de la política social es posible señalar, entre
otros:
• Estudios particulares sobre políticas y programas sociales
para reducir la pobreza (Boltvinik, 1998; Colbert y Kes-
100
sler, 1996; Hicks y Woodon, 1999, 2001; Gacitúa, Sojo y

Davis, 2001; Tenti, 1991).
• Evaluaciones y comparaciones regionales sobre la evolu-
ción del gasto social (Cominetti y Ruiz, 1998; Pfeffermann
y Griffin, 1989).
• Documentos y trabajos sobre la focalización de programas
sociales y la descentralización de los servicios sociales
(Brawermann y Miujin, 1991; Brodersohn, 1994; Grope-
llo y Cominetti, 1998; Lacabana y Maingon, 1997; Melo,
1997; Raczynski, 1995; Sojo, 1990).
• Trabajos y evaluaciones sobre fondos de inversión social,
los programas de workfare y las redes de protección social
(Gallart, 2001; Lustig, 1997; Ravallion, 1998; Schtein-
gart, 1999; Subbarao, 1997).
• Estudios comparativos de políticas sociales (Fernández,
1989; Schteingart, 1999a; Zahler, 1983).
• Estudios comparativos sobre la reforma de la seguridad
social (Castiglioni, 2000; Cruz-Saco y Mesa Lago, 1998;
González Tamez, 1998; Holzman, 1997; Huber y Ste-
phens, 2000; Isuani y San Martino, 1998; Mesa Lago,
1994, 2001).
• Enfoques sobre la necesidad de políticas sociales activas
en el contexto de los procesos de ajuste, etcétera (Albánez,
1993).
Sin embargo, junto a la gran riqueza de los trabajos que
han abordado las trayectorias de los procesos de reforma
social, muchos de ellos muy críticos, se ha conformado un
corpus cada vez más grande de estudios que tienden a sepa-
rarse del mainstream, a los cuales se puede considerar como
emergentes e iniciadores de enfoques alternativos.
La frialdad de los datos
Antes de mostrar las características de los trabajos

señalados, abordaré algunos datos que sirven como telón

101
de fondo para situar a los enfoques emergentes, ya que

muestran que las expectativas puestas en los procesos de
liberalización económica y social no han dado los frutos
esperados.
Como es bien sabido, la década de 1990 ha sido conside-
rada como una etapa de claroscuros, pues se caracterizó
por la reanudación del crecimiento económico en muchos
de los países de América Latina y el Caribe, pero no por
una reducción significativa de la pobreza y la desigualdad
social (CEPAL).31
De acuerdo con el Panorama Social de CEPAL de 2000-
2001,32 al cerrar el siglo XX 43.8% de la población latinoa-
mericana vivía en la pobreza, mientras 18.5% enfrentaba
situaciones de pobreza extrema. Entre los años 1990 y 1999
el número de pobres en los 19 países latinoamericanos con-
siderados por ese reporte había crecido en 11.2 millones y
para 1999 había 211.4 millones, de los cuales 89.4 vivían
en la extrema pobreza. El mismo reporte señala que una
de las tendencias más notables es la proporción creciente
de niños, adolescentes, jóvenes y mujeres (particularmente
jefas de hogares) viviendo en condiciones de pobreza (CEPAL,
2001).
Otro estudio reciente de CEPAL y UNICEF revela que en
América Latina el número de niños, adolescentes y jóvenes
menores de 20 años viviendo en la pobreza ha aumentado
de 110 millones en 1990 a 114 millones en 1999, al mismo
tiempo señala que entre un cuarto y un tercio de los hogares
31. De hecho, actualmente nuestra región enfrenta una crisis económica y social
que amenaza con borrar la exigua ganancia en materia de reducción de la pobreza
alcanzada durante los años noventa, cuyos antecedentes inmediatos son la crisis
mexicana de 1995, la crisis asiática de 1997, la crisis rusa de 1998, la brasileña de
1999 o las crisis argentina y uruguaya y el estancamiento mexicano que todavía
está en curso.
32. Cuyos datos sobre pobreza son considerados como conservadores por
muchos académicos (v. gr. Boltvinik, 1994 y 1998).
102
encabezados por mujeres enfrentan condiciones de pobreza

(CEPAL-UNICEF, 2001).
Una segunda tendencia tiene que ver con la localiza-
ción geográfica y la distribución de hogares pobres en la
región, los datos muestran que aunque en 1999 tanto las
tasas de hogares en pobreza o pobreza extrema en áreas
rurales fueron significativamente mayores que en las áreas
urbanas (54.3% vs. 29.8% en el caso de los hogares pobres
y 30.7 vs. 9.1% en el caso de los indigentes), la gran masa
de personas pobres ahora vive en áreas urbanas (134.02
millones de pobres urbanos vs. 77.2 millones de pobres
rurales) (CEPAL, 2001).
Al mismo tiempo, se constata que existen zonas de
hambre y pobreza extrema,33 estas dos tendencias frecuen-
temente son intensificadas por la caída de precios de pro-
ductos agrícolas34 o como resultado de fenómenos como la
deforestación o la erosión de los suelos. De igual forma, en
la mayor parte de América Latina es posible ubicar mega
ciudades rodeadas de asentamientos irregulares, los cuales
suelen tener las mayores tasas de desempleo y serios déficit
en términos de vivienda y servicios públicos.
Una tercera tendencia, estrechamente relacionada a las
anteriores, es la robusta correlación existente, en muchos
países de la región, entre pobreza, raza y etnicidad. Diversos
estudios sobre el tema indican que hay diferencias signifi-
cativas en las tasas de pobreza, el acceso a la escuela, los
beneficios relacionados con la educación, los patrones de
discriminación laboral o salarial o de exclusión social entre
poblaciones indias y no indias.35
En el caso de los afrodescendientes encontramos la misma
clase de evidencias en países como Colombia y Brasil, donde
33. Por ejemplo el noreste de Brasil, el altiplano Guatemalteco, el sur de México,

la sierra boliviana, etcétera.
34. Como el café.
35. Esto ha sido reconocido incluso por el Banco Mundial (2003).

103
hay una fuerte correlación entre raza y pobreza (Gacitúa,

Sojo y Davis, 2000).
Una cuarta tendencia es el débil dinamismo en materia
de creación de empleos en la región, lo que denota que los
efectos de las reformas económicas a nivel agregado no
afectaron cualitativamente la relación existente entre cre-
cimiento del PIB y generación de empleo.36 (Weller, 2000 y
2000a). A esta tendencia se suma el crecimiento de las tasas
de desempleo37 y las transformaciones que han ocurrido en
materia de calidad del empleo, la cual ha caído, como lo
indica el hecho de que de cada 10 nuevos trabajos en áreas
urbanas 7 son informales y no cuentan con protección social
o regímenes de seguro social (CEPAL, 2001).
Además, otros datos elaborados por CEPAL muestran
que en América Latina las mujeres tienen mayores tasas
de desempleo que los hombres (12.3%, vs. 9.4% en 1999), y
que las tasas de desempleo de jóvenes entre 15 y 24 años
son mayores que el promedio de la PEA en toda la región
(20% vs. 10.5% para ese mismo año) (CEPAL, 2001).
De hecho, CEPAL señala que el talón de Aquiles de los
procesos de liberalización regional ha sido la marcada
inequidad del acceso a empleos productivos y el desplome
de la calidad de los programas de protección social.
Asimismo, aunque desde 1990 se han logrado algunos
progresos en materia de gasto social dirigido a los pobres,
continúan existiendo grandes rezagos en términos de capi-
tal humano, incluyendo altas tasas de deserción escolar de
niños y jóvenes en las escuelas de nivel primaria y secunda-
ria. Esto, junto con las tendencias del empleo, ha impedido
la movilidad social requerida para romper el círculo de la
desigualdad.
36. Entre 1990 en América Latina el PIB creció a una tasa promedio de 4.2%,
el empleo asalariado a una tasa de 2.0%, ello significa que la elasticidad empleo
asalariado-producto fue apenas de 0.5.
37. En este terreno, aunque las diferencias entre países son muy marcadas, la tasa
promedio de desempleo en la región entre 1991 y 2000 fue de 7.4%.
104
Cabe señalar que todas estas tendencias interconectadas

deben ubicarse en el contexto de una creciente vulnerabili-
dad social e inseguridad, causadas por desastres naturales
y crisis económicas que han asolado a la región durante los
últimos diez años del siglo pasado. A lo que se debe sumar
las tendencias en materia de crimen y violencia urbanos
ligados a los crecientes niveles de desempleo, desigualdad
y al tráfico de drogas.
En síntesis puede decirse que los países de la región no
sólo enfrentan hoy serios retos en términos de pobreza y
exclusión social, sino crecientes problemas de desempleo,
subempleo, informalidad, desigualdad social y de género,
e inseguridad ciudadana. Por ello, un reto descomunal es
cómo crear estructuras institucionales para confrontar esos
problemas.
La apertura de una fase multiparadigmática
a) Miradas internacionales alternativas

La revisión de los datos regionales sobre el desempeño
de las economías latinoamericanas a lo largo de la década
de 1990 permite comprender no sólo el grado de desilusión
social que ha acompañado a los procesos de ajuste, sino
la intensa búsqueda de alternativas conceptuales que se
ha ido desplegando durante los últimos años, que ha dado
lugar a un intenso debate sobre las políticas sociales en
toda la región.
Esta búsqueda ha coincidido con un cambio en la manera
de observar la cuestión social, que se ha producido a nivel
internacional, y que posibilita una comprensión mayor de
los retos que deben incluirse en una nueva agenda y faci-
lita la construcción de estrategias concretas para hacerles
frente, no sólo en nuestra región sino a escala global.
Ahora se reconoce, incluso por algunas perspectivas de
corte liberal, que uno de los desafíos de nuestro tiempo es

105
integrar a los excluidos por el proceso de globalización.

Tal es el caso de la obra de Amartya Sen y de numerosas
cumbres y conferencias internacionales en la parte final del
siglo XX y en los umbrales del XXI (Sen, 2002).
La respuesta internacional a la desigualdad y los aspec-
tos excluyentes de la globalización por parte de gobier-
nos nacionales y agencias internacionales empezó con la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social, celebrada en
Copenhague en marzo de 1995, la cual concluyó con una
declaración y un programa de acción, junto a un llamado a
la erradicación de la pobreza mundial, enfocado a asuntos
como el pleno empleo, la integración social, la equidad de
género, y el respeto a los derechos humanos.
Después siguió la Cumbre del Milenio, celebrada en la
ciudad de Nueva York en septiembre del año 2000, donde
diversos jefes de Estado y representantes gubernamenta-
les de cerca de 180 países firmaron la célebre Declaración
del Milenio que incluía un serie de metas para alcanzar
el desarrollo mundial y la erradicación de la pobreza, las
llamadas Metas del milenio.38 Posteriormente se realizó la
Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación
Racial, la Xenofobia y la Intolerancia, celebrada en Durbán
(Sudáfrica) en septiembre de 2001; y la Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo Sustentable, realizada en Johannes-
burgo en septiembre de 2002.
En el marco de esos encuentros se ha reubicado lo social
en el contexto del desarrollo económico y ello ha puesto
en el centro del debate intelectual y político internacional
temas tan importantes como: la distribución de pérdidas y
ganancias económicas y sociales producidas por la globali-
38. Ocho grandes metas, 18 metas específicas y 48 indicadores, en materia de

reducción de pobreza extrema, de disminución de la desnutrición infantil, de
inversión en educación primaria y en salud materno infantil, de erradicación del
sida y otras enfermedades, de equidad de género y desarrollo sustentable, han
sido identificadas en ese documento para cumplirse hacia el año 2015.
106
zación; la persistencia de la pobreza extrema; el creciente

desempleo y la migración internacional; la persistencia
de desigualdades de género; la acentuación de los riesgos
sociales para jóvenes y mujeres pobres; el aumento de la
criminalidad y la violencia; la discriminación en contra de
minorías raciales o étnicas; la inoperancia de los derechos
ciudadanos de los pobres; y los grandes retos para lograr
un desarrollo sustentable.
Esta corriente intelectual se ha expresado también en
el enfoque del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) que habla de una “globalización con
rostro humano”, la cual demanda a los hacedores de políticas
una mayor atención a la violación de derechos humanos,
las desigualdades dentro y entre los países, la marginación
de las personas, los países o las regiones, la inestabilidad
de las sociedades y la vulnerabilidad de los más pobres, la
destrucción del medio ambiente y, por supuesto, la pobreza
y la privación.
De igual forma, esta corriente intelectual alimenta los
estudios que en América Latina asumen el bienestar social
como un producto de una interacción compleja entre el
mercado, las políticas sociales, las estrategias domésticas
y comunitarias, y que cuestionan la pretensión de aproxi-
marse a nuestra región como un todo. Asimismo, nutre las
perspectivas de quienes cuestionan la suposición de que el
crecimiento económico per se es la panacea para resolver la
pobreza y la desigualdad y los enfoques de aquellos que no
aceptan que la única vía abierta para enfrentar los proble-
mas sociales es residualizar las políticas sociales.
Cada vez más se discuten estrategias que intentan arti-
cular objetivos de reducción de la pobreza y crecimiento
económico sustentable, perseguidos por instituciones finan-
cieras, de asistencia, asesoría y generación de conocimiento
como el Banco Mundial o el BID, con objetivos de desarrollo

107
social, consolidación de ciudadanía y derechos sociales,

económicos y culturales.
En ese sentido, un reto evidente es trascender la ten-
dencia a considerar que la reducción de la pobreza y el
crecimiento económico se ubican en órbitas distintas que la
ciudadanía y los derechos sociales económicos y culturales,
esto sin duda debe ser uno de los pilares de cualquier agenda
social que se proponga para la región.
Enfoques integrales sobre el bienestar social

Estos desarrollos, junto con la generación de indicadores
sociales clave y la evaluación de múltiples experiencias
nacionales han logrado que paulatinamente las perspec-
tivas de las agencias financieras internacionales incluyan
algunos de los nuevos temas, y han propiciado también el
surgimiento de perspectivas distintas que plantean nuevas
formas de estudiar los dilemas que enfrenta el bienestar
social regional y proponen rutas alternativas.
a) Nuevas perspectivas multilaterales

Como lo señala Carlos Sojo,39 se tiene que reconocer que
“lo social debe estar en el centro y no en la periferia de la
discusión sobre el desarrollo”, y que los procesos de inte-
gración y bienestar social derivan en primer lugar de la
capacidad gubernamental, a través de políticas públicas;
en segundo, del desempeño del mercado, a través de la
producción y distribución de riqueza; y en tercero, del poten-
cial solidario del ámbito social. A esta perspectiva habría
que agregar, sin duda, el papel jugado por distintos tipos
de agencias internacionales, no sólo en el financiamiento,
39. Sojo, Carlos (2002b), “Desarrollo social, integración y políticas públicas”.

Ponencia presentada en la mesa de trabajo “Pobreza, exclusión social y margi-
nación. La política social y el futuro del empleo en América Latina”. Realizada
en el marco del XVI Encuentro Internacional de Ciencias Sociales de la Feria
Internacional del Libro de Guadalajara.
108
sino en la producción de conocimiento relevante para el

desarrollo social.
Es necesario revisar con esta óptica las evidencias
empíricas porque éstas muestran que en América Latina
y el Caribe la superación de la pobreza y la reducción de
desigualdades no podrá lograrse preocupándose exclusiva-
mente por alcanzar un crecimiento económico sostenido,
como lo ha defendido el discurso ortodoxo del Banco Mun-
dial40 y como lo siguen defendiendo numerosos funcionarios
de los gobiernos nacionales.
En ese contexto, la Comisión Económica para América
Latina (CEPAL) ha impulsado estrategias encaminadas a
matizar los procesos de ajuste. Destacan la propuesta para
una “transformación productiva con equidad”, cuyo centro
es la noción de calidad del crecimiento y el rechazo a la
separación de tareas entre la política social y la política eco-
nómica (CEPAL, 1990, 1992, 1997, 1997a, 2000). Y en el año
2000 una obra titulada Equidad, desarrollo y ciudadanía
(CEPAL, 2000), que ha subrayado que en la región es indis-
pensable la promoción universal e indivisible de derechos
económicos, sociales y culturales (DESC), que pongan en
la agenda social la construcción de la ciudadanía social y
rompen con la oposición entre universalidad y focalización
(CEPAL, 2000).
Estas recomendaciones se asemejan a las realizadas por
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
40. Discurso que dista de ser monolítico, incluso dentro del propio Banco Mundial,
como lo prueba un documento reciente elaborado por la unidad de Desarrollo
Social del Departamento de Desarrollo Ambiental y Socialmente Sustentable, que
asume una perspectiva mucho más compleja que la que habitualmente se relaciona
con esta agencia (Banco Mundial, 2003). En este mismo sentido debe interpretarse
el texto de Joseph Stiglitz denominado Globalization and its Discontents, donde
este actor central del Banco Mundial (donde llegó a ser vicepresidente) y del
consejo de asesores económicos del Presidente Clinton, critica el papel jugado
por las agencias financieras internacionales y por el Consenso de Washington en
los esfuerzos de los países más pobres para superar las grandes brechas sociales
que los separan de los países en desarrollo (Stiglitz, 2002).

109
(PNUD) que sugiere ofertar servicios sociales universales

(PNUD, 1998a) y habla de la necesidad de alcanzar pleno
empleo de calidad (PNUD, 1997). A esto se suma el con-
cepto de “desarrollo humano sostenible”, concebido como
un proceso de ampliación de opciones para toda la gente,
especialmente en lo concerniente a la posibilidad de vivir
una vida larga, sana, a tener educación y a disfrutar de
un nivel de vida considerado decente en cada sociedad, a
gozar de libertad política y de garantía de derechos huma-
nos (PNUD, 1997). Para este enfoque la acción del Estado
es crucial en la promoción de los derechos humanos y el
desarrollo humano (PNUD, 1999).41
En este mismo orden de ideas se encuentran las exhorta-
ciones del Instituto de Investigación de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Social, el cual advierte que la fe en que
los mercados no regulados proporcionan el mejor entorno
posible para el desarrollo humano ha sido excesiva y ello ha
llevado a niveles insostenibles de desigualdad y miseria, por
lo que es indispensable alcanzar un nuevo equilibrio entre
el interés público y el privado (UNRISD, 2000).
a) Una estrategia integral a partir de un diagnóstico integral

En este nuevo escenario, es posible rastrear durante
la primera mitad de los años noventa algunas temáticas
emergentes, como: el estudio de las políticas orientadas al
desarrollo humano, propuestas de tipologías de políticas
sociales; estudios sobre la evolución de las políticas sociales
en el contexto de la democratización política; análisis sobre
rupturas y continuidades de la política social; publicaciones
41. Otras contribuciones significativas de este programa son una serie de índices
para medir y comparar niveles de pobreza, desarrollo humano y de desarrollo de
género, tanto entre países desarrollados como en países en desarrollo. Destaca
además su propuesta de modificar las agencias internacionales más influyentes en
el proceso de globalización económica, haciéndolas más sensibles a los problemas
de equidad, medio ambiente y pobreza (PNUD, 1998).
110
que objetan la separación de la política social de la política

económica; trabajos que discuten la manera de promover los
derechos económicos, sociales y culturales; y monografías
que exploran las posibilidades de las políticas sociales para
impulsar la sustentabilidad ambiental (CEPAL-CLADES,
1995).
A esas temáticas se agregaron durante la segunda mitad
de la década de 1990 numerosos trabajos que permiten
pensar en la posibilidad de construir alternativas al llamado
Consenso de Washington.42
Tal es el caso, entre otros, de:
• Estudios de historia económica y social de largo plazo en
la región (Thorp, 1998).
• Estudios históricos sobre la política social (Barba, 2003;
Ordóñez, 2002).
• Estudios sobre el desarrollo social, concebido como un
producto de la interacción entre la política social, el
mercado, las estrategias domésticas y el capital social.
(Fleury, 1998; Sojo (ed.), 2002; Stallings y Weller, 2001;
Sunkel, 1999).
• Estudios sobre los diversos tipos de exclusión social rei-
nantes en la región y su interacción con distintos modelos
de crecimiento económico (Gacitúa y Davis, 2001; Perry,
2001; Sojo, 2001).
• Publicaciones sobre trasnacionalización y mediación
doméstica de la política social (Filgueira, 1997; Lerner,
1996; Vilas, 1996).
• Análisis comparativos sobre el proceso de reforma social
en distintos países de la región (Fleury, 1997; Barba,
2003).
• Análisis comparativos sobre este proceso en América Latina
y en otras regiones (Barba, 2003; Valencia, 2002).
42. En esta corriente alternativa intenta inscribirse el trabajo que aquí se rea-
liza.

111
• Artículos y libros publicados que abordan la problemática

de los derechos humanos y la ciudadanía social en la región
(Calderón, 1999; Duhau, 1997; Hopenhayn, 2001; Pérez,
1997; Sojo, 2002; Sojo (ed.), 2002a; Zicardi, 2001).
• Trabajos que intentan comparar tipos de sistemas de
bienestar en el contexto de la reforma social (Filgueira,
1997; Fleury, 1999; Cruz Saco y Mesa Lago, 1998; Mesa
Lago, 2001; Barba, 2003).
• Intentos de sistematización de los paradigmas de política
social que han prevalecido en América Latina (Franco,
1996; Raczynski, 1999; Valencia, 2000; Barba, 2003)
• Comparaciones sobre los regímenes de bienestar regiona-
les, particularmente en el contexto del ajuste económico
y social (Barba, 2003).
• Propuestas metodológicas para analizar las políticas
sociales (Lautier, 2001).
• Propuestas de agendas alternativas de política social
(Franco y Sáinz, 2001).
• Estudios sobre experiencias de participación social o
ciudadana (Coelho, De Andrade y Montoya, 2002; Paré,
Robles y Cortés, 2002; Cornwall y Gaventa, 2003).
Conclusiones
A partir de la década de 1990 la reapertura del debate

sobre el desarrollo social y la profundización de los estu-
dios sobre política social, los paradigmas y los regímenes
del bienestar regionales han permitido el surgimiento de
agendas sociales alternativas, en cuyo núcleo se encuentran
la problemática de los derechos humanos y la ciudadanía
social, cultural, económica y política, así como propuestas
teóricas y metodológicas distintas para estudiar la pobreza,
el desarrollo social, la exclusión, la desigualdad y las dife-
rencias existentes en estos campos entre distintos grupos
de países latinoamericanos.
112
Las nuevas propuestas han sido acompañadas por traba-

jos de carácter comparativo e investigaciones que intentan
analizar la cuestión social en las escalas regional, nacional
o local. Estos trabajos apuntan hacia la constitución de una
nueva agenda de investigación, que busca caminos que se
alejen de los establecidos por el Consenso de Washington,
encaminados a construir instrumentos teóricos y metodoló-
gicos para realizar comparaciones y construir alternativas
viables de bienestar social.
Algo que evidencian los nuevos enfoques es que es urgente
determinar si en el marco de modelos de crecimiento eco-
nómico basado en la exportación u orientados desde dentro
hacia afuera, y en medio de un acentuado proceso de glo-
balización, es posible establecer derechos sociales y poner
“lo social” en el centro del escenario. Mi percepción, tras
recorrer la gran masa de estudios realizados durante los
últimos diez años, es que ésta no es una tarea imposible y
que un enfoque adecuado sería no renunciar a consolidar
sistemas productivos competitivos y flexibles,43 pero recono-
ciendo que el mercado no es suficiente para lograr equidad
y bienestar social y que se requiere una oferta constante de
bienes y servicios colectivos distribuidos activamente por
instituciones públicas, que a su vez requieren de un sistema
fiscal, equilibrado y justo.
Considero además que no tiene sentido oponer el cre-
cimiento económico a la democracia, ni el combate a la
pobreza a la consolidación de una ciudadanía social, econó-
mica y cultural. La lógica del crecimiento no puede seguir
siendo únicamente la estabilización macroeconómica y la
liberalización de las economías. Para ello, es indispensable
colocar en primer plano la vigencia de los derechos econó-
micos, sociales y culturales y defender la universalidad,
indivisibilidad e interdependencia de este conjunto de
derechos con los civiles y los políticos.

113
Pienso que este horizonte ético debe irse construyendo

fijando metas que sea posible alcanzar. Si la generación de
empleos no es suficiente, la calidad de los puestos de tra-
bajo es baja y las inversiones productivas no fluyen hacia
el campo, la desigualdad no disminuirá. Si los empleos no
proporcionan el mínimo necesario para mantener al traba-
jador y a sus dependientes, la densidad ocupacional de los
hogares impedirá que los niños y los jóvenes se eduquen
adecuadamente. En ese contexto, las políticas sociales se
verán rebasadas por la imposibilidad de satisfacer las nece-
sidades básicas de la población, no serán un complemento
del mercado de trabajo, no podrán servir para mejorar el
grado de capacitación de los trabajadores que forman parte
de los mercados laborales o de los que apenas ingresarán a
ellos, y no podrán suministrar una red de seguridad para
quienes no están en condiciones de trabajar.
Si la política social se considera una ingeniería de proyec-
tos microsociales no podrá haber una complementariedad
entre la política económica y la política social, ni entre
políticas universales, solidarias y eficientes y políticas foca-
lizadas. El propósito de la política social debe ser dotar a
los ciudadanos de recursos permanentes para que puedan
participar no sólo en el mercado, sino en las esferas comu-
nitaria, política y cultural.
Si la política macroeconómica sigue concentrándose úni-
camente en la estabilidad y el ajuste estructural no podrá
hacer frente a los ciclos económicos, ni a las tendencias
a la crisis y a la volatilidad económica recurrentes en el
nuevo modelo económico, ni podrá establecer objetivos de
crecimiento de largo plazo, perpetuando así la vulnerabi-
lidad extrema de los más pobres y excluidos. Junto a los
equilibrios macroeconómicos es necesario, pues, empezar a
preocuparse por los equilibrios macrosociales.
Como lo señala Carlos Sojo (2002), la idea de ciudadanía
es adecuada para enfrentar los desafíos sociopolíticos de
114
América Latina, porque es un precepto de igualdad que

concuerda con los procesos de democratización. También
es adecuada porque permite una aproximación integral a
las cuestiones políticas, económicas y sociales, en lugar de
privilegiar el crecimiento de las empresas por encima del
bienestar de las personas.
La ciudadanía no se refiere únicamente a la estructura
formal de una sociedad, indica los avances en el recono-
cimiento de los otros como sujetos con intereses válidos,
valores pertinentes y demandas legítimas. En este sentido,
el concepto de ciudadanía se opone al de exclusión social
entendida como un proceso multidimensional y acumulativo
de prácticas institucionales o sistémicas que erosionan la
satisfacción de los derechos humanos, culturales, econó-
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130

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Espiral

Los enfoques Introducción

latinoamericanos Después de la II Guerra

y la teoría cepalina, que llegó a ser el referente obligado de

El problema parecía ser: cómo superar la economía tradicional y alcanzar el

En cambio, la perspectiva socioeconómica cepalina fue

4. En la década de los sesenta el tono pesimista de los estudios de esa agencia

Teoría y DEBATE No. 31

social, este núcleo heterodoxo centró su crítica en las inca-

Sin embargo, tanto el Consenso como la agenda de

Los estudios durante los años ochenta:

Como ya lo adelantaba, en nuestra región durante los

7. Que se ubicó bajo el paraguas del Consenso de Washington.

Teoría y DEBATE No. 31

funcionarios gubernamentales de alto nivel9 y asesores

9. Particularmente ministros de ﬁnanzas.

Por su parte, los estudios sobre la crisis de 1982 y sus

Teoría y DEBATE No. 31

por estudiosos ligados a diversas agencias internacionales13

Los años noventa: un paradigma de bienestar

Durante esa década el tema de la reforma social empezó

13. Entre ellas la propia CEPAL.

evaluar la marcha de una nueva agenda social. No obstante,

El paradigma residual deslocalizado

Teoría y DEBATE No. 31

Puede aﬁrmarse que, como resultado de la crisis de

a) La nueva tentativa modernizadora y la emergencia de una

considerarse también el surgimiento de movimientos sociales que demandan

b) Las agencias ﬁnancieras internacionales

Teoría y DEBATE No. 31

c) El nuevo paradigma de bienestar regional

Los estudios bajo el paradigma residual

• Por una parte, el establecimiento de una nueva agenda

a) Una nueva agenda social regional

Teoría y DEBATE No. 31

• Invertir en capital humano y en infraestructura social.

b) El estudio del desenvolvimiento de la reforma social

CLADES (1995),28 resulta evidente que en América Latina

28. Estudio sobre los asuntos sociales abordados en documentos publicados

Teoría y DEBATE No. 31

los mercados laborales; y los vínculos entre educación y

sler, 1996; Hicks y Woodon, 1999, 2001; Gacitúa, Sojo y

La frialdad de los datos

Antes de mostrar las características de los trabajos

Teoría y DEBATE No. 31

de fondo para situar a los enfoques emergentes, ya que

encabezados por mujeres enfrentan condiciones de pobreza

33. Por ejemplo el noreste de Brasil, el altiplano Guatemalteco, el sur de México,

Teoría y DEBATE No. 31

hay una fuerte correlación entre raza y pobreza (Gacitúa,

Cabe señalar que todas estas tendencias interconectadas

La apertura de una fase multiparadigmática

a) Miradas internacionales alternativas

Teoría y DEBATE No. 31

integrar a los excluidos por el proceso de globalización.

38. Ocho grandes metas, 18 metas especíﬁcas y 48 indicadores, en materia de

zación; la persistencia de la pobreza extrema; el creciente

Teoría y DEBATE No. 31

social, consolidación de ciudadanía y derechos sociales,

Enfoques integrales sobre el bienestar social