1

Derecho Administrativo I
Grupo 2
Curso 2023/2024.
Prof. Ramón Terol Gómez

TEMA 2
Naturaleza del Derecho Administrativo y caracteres fundamentadores.

1. Naturaleza del Derecho Administrativo

Existen una multitud de factores que hacen difícil reducir a una unidad la naturaleza del
Derecho Administrativo. Por un lado, al ser un Derecho relativamente moderno, ya se ha
mencionado que empieza su formación esencialmente en el siglo XIX tras la revolución
francesa, desde su origen se empezaron a utilizar para su explicación modelos jurídicos
anteriores, es decir, se utilizaron normalmente moldes del Derecho privado. Además,
como también ya se ha puesto de manifiesto, el Derecho Administrativo se ocupa de todos
los aspectos de la vida social y económica, siendo, por ello, un Derecho que regula
aspecto de multitud de sectores, en el que proliferan el número de sus normas, y en el que
además existen cambios normativos constantes. Esto conlleva una notable dificultad para
identificar su naturaleza.
Identificar la naturaleza del Derecho Administrativo exige analizar su contenido, y tener
en cuenta esa contingencia y dinámica propia de este Derecho. Por eso, no podemos
quedarnos en la aproximación conceptual que simplemente vincula al Derecho
Administrativo con la Administración Pública, sino que resulta necesario analizarlo
sustancialmente, identificando sus características fundamentales.
Una primera nota que identifica la naturaleza del Derecho Administrativo es que estamos
ante lo que se denomina Derecho Público. Ya ha sido mencionado este aspecto en el Tema
anterior, y en este punto, convendrá determinar los rasgos que separa al Derecho
Administrativo del Derecho Privado.
Naturaleza de Derecho Público. Distinción entre Derecho Administrativo y Derecho
Privado
Ya hemos visto; por un lado, que el Derecho privado ha tenido cierta influencia en la
formación del Derecho Administrativo y, por ello, hay construcciones jurídicas que tienen
trascendencia para ambos ordenamientos, como por ejemplo la teoría de los contratos o
la del dominio. Pero también se ha puesto de manifiesto, por otro lado, que el Derecho
Administrativo actual es una rama autónoma, que se autointegra, es decir, que se completa
con arreglo a sus propias instituciones, normas y principios. De ahí, que se puedan
establecer básicas diferencias entre el Derecho Administrativo, como Derecho público
que es, y el Derecho privado.
-El Derecho privado se caracteriza por crear un marco dentro del cual los particulares
libremente acuerdan lo que proceda, el principio de la voluntad de las partes rige en el
Derecho privado con toda su plenitud. La ley aquí solo es un límite, dentro del cual los
sujetos adquieren derechos y obligaciones. El Derecho Administrativo, sin embargo,
parte de principios contrarios, en él todas sus normas son imperativas, e imponen
conductas a los sujetos, desplazando la voluntad de los mismos, rige con toda su plenitud
el principio de legalidad. La ley aquí no es un límite si no condición para actuar.
 2

-En el Derecho privado son intereses individuales los que pueden entrar en conflicto. En
el Derecho Administrativo son los particulares los que pueden entrar en conflicto con la
Administración, con los intereses colectivos o públicos. Por tanto, en los conflictos
jurídico-administrativos siempre concurre un interés público.
-El Derecho Administrativo es un Derecho abierto, en permanente actualización y
adecuación a los cambios sociales y económicos. El Derecho privado tiene un carácter
más cerrado.
Partiendo de esta primera identificación de la naturaleza del Derecho Administrativo, y
realizando el necesario análisis sustancial de este Derecho, MARTÍN MATEO ofrece una
definición que identifica el resto de caracteres que conforman, de manera definitiva, su
propia naturaleza, esencialmente la atribución de potestades, elemento nuclear del
Derecho Administrativo.
En efecto, el citado profesor afirma que el Derecho Administrativo es aquel Derecho que
“disciplina un conjunto de actividades eficazmente dirigidas al atendimiento de los
intereses públicos y para las cuales el ordenamiento concede potestades singulares”
A continuación, examinaremos cada una de estas notas características del Derecho
Administrativo.

2. Caracteres del Derecho Administrativo

Siguiendo, pues, esta definición sustancial, se pueden identificar los siguientes caracteres:
A) La actividad administrativa
En primer lugar, el Derecho Administrativo disciplina un conjunto de actividades, se está
haciendo referencia a las diversas formas de actividad de la Administración pública. Con
esta característica se quiere subrayar que el Derecho Administrativo tiene una especial
finalidad de transformación de la realidad, es decir, de ejecución. No se trata solo de
aplicación de la Ley (función propia del Poder Judicial para dirimir conflictos), sino que
la noción de ejecución exige llevar a cabo todas las tareas (actividades, también
materiales) para operar aquellos cambios que establezcan las leyes, que determinen, en
suma, los órganos del Estado que detentan el poder legislativo.
La actividad de la Administración, como actividad administrativa, se ha clasificado
tradicionalmente en tres grandes apartados: actividad de policía, actividad de fomento, y
actividad de servicio público. Triple clasificación que se analizará en otra asignatura de
esta disciplina.
B) La eficacia
El Estado de Derecho (liberal) no tenía esta nota de la eficacia, pues en un Estado
destinado a intervenir sólo lo justo e imprescindible, se concebía el Derecho
Administrativo como un Derecho defensivo para los particulares, lo que le queda a éstos
para defenderse de la Administración: si ésta ha de ajustar su actuación al Derecho
Administrativo, esa es la principal garantía para los particulares. De ahí lo que se ha
venido a denominar “patología jurídica” del Derecho Administrativo.
 3

Con el Estado Social eso cambia; esa perspectiva defensiva del Derecho Administrativo
hacía ocultar la dimensión última de eficacia del mismo, de operatividad. La
Administración ahora debe actuar (Estado Social), no puede ser neutral ni indiferente ante
la injusticia, ante la desigualdad de los ciudadanos. Por eso, la Administración debe hacer
carreteras, aeropuertos, vías férreas, museos, centros culturales, bibliotecas, mantener y
construir colegios, universidades, instalaciones deportivas y un casi interminable etcétera.
Y además debe hacerlo bien.
Esta ambición asistencial se plasma en el principio de eficacia, que viene recogido en el
artículo 103.1 CE, donde se establece que “la Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, …..”,
con lo que el principio se se erige en nuestra Constitución como un principio general,
directamente vinculado a la cláusula de Estado Social de derecho, que ha de aplicarse, sin
distinción, a todas las Administraciones públicas.
Dicha vinculación, se manifiesta en el ámbito externo a la Administración como una
garantía que le exige un papel activo en el tráfico jurídico en pro de la consecución del
interés general, como señala RASTROLLO.
En este sentido, el artículo 3.1.h) LRJSP señala como uno de los principios de actuación
y relaciones con los ciudadanos de la Administración el de eficacia en el cumplimiento
de los objetivos fijados. Y no es esta la única alusión a dicho principio en la LRJSP.
En una segunda vertiente, interna a la propia Administración, el principio de eficacia
también encuentra plena cabida, pues el aseguramiento de la realización de la cláusula de
estado social depende del buen funcionamiento interno de la organización.
En resumidas cuentas, tal y como señalara PAREJO, “el valor eficacia implica una
ambición de calidad, en el sentido de economicidad, utilidad y, en suma, de bondad de la
actuación en el resultado”. Así, la Administración no sólo debe servir al interés general,
sino que además ha de hacerlo bien, debe atender por igual todas las necesidades, resolver
con rapidez los procedimientos y no gastar más dinero del necesario.
Por eso, frente a las normas defensivas para los particulares, para cuando la
Administración se aparta de las normas del Derecho Administrativo, deben articularse
otras para sacar a la Administración de la inactividad, para empujarla a actuar. Esto es lo
difícil, y nos damos cuenta que una cosa es establecer el principio de eficacia y otra
distinta diseñar los instrumentos jurídicos con los que cuentan los ciudadanos para hacer
actuar a la Administración, para exigir su actuación.
En esta línea tenemos varios preceptos, el primero fue el artículo 18.1.g) de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde se estable, entre los
derechos de los vecinos, el de “exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del
correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal
propia de carácter obligatorio”.
También hay que hacer una obligada referencia al artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13
de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), donde se
establece la posibilidad de impugnar ante los Juzgados y Tribunales la inactividad de la
Administración, cuando ésta esté obligada a realizar una prestación concreta y
determinada a uno o más particulares.
 4

C) El interés público
La presencia del interés público determina la presencia de la Administración pública y,
por tanto, de la entrada del Derecho Administrativo. La Administración pública sirve al
interés público, lo defiende y toda su actividad va encaminada a su consecución.
Recordemos que el artículo 103 CE establece que la Administración pública “sirve con
objetividad los intereses generales”. Debe actuar, por tanto, objetivamente, pero siempre
del lado del interés público.
La concreción del interés público depende de cada sociedad y de cada momento histórico.
El interés público es contingente, variable, su presencia en un determinado ámbito o
sector será identificada por la propia sociedad, que así lo exigirá y así será plasmado en
la ley. De ahí que el interés público, o mejor apuntado, su existencia en más o menos
ámbitos de la vida social y económica, determina la presencia del Derecho Administrativo
en la regulación de esos concretos ámbitos y, por tanto, la presencia de la Administración
Pública.
Es importante advertir que, en la satisfacción del interés público, la Administración
siempre debe actuar sometida a la ley, al principio de legalidad, lo que, en ocasiones,
parece olvidarse. Esta es, precisamente como ya sabemos, la función del Poder Judicial,
controlar la legalidad de toda la actuación administrativa.
D) Las potestades administrativas
La atribución de potestades por parte del ordenamiento jurídico a la Administración
constituye la característica esencial del Derecho Administrativo, de tal forma que puede
afirmarse que solo cuando la Administración actúa mediante el uso de potestades
administrativas, actúa sometida al Derecho Administrativo.
El concepto de potestad se separa conceptualmente del concepto de derecho subjetivo.
Por ello, es conveniente, a efectos explicativos, distinguir el concepto de potestad del de
derecho subjetivo. Tienen en común que ambos son genéricos poderes jurídicos,
facultades de obrar concedidas por el ordenamiento. Sin embargo, un derecho subjetivo
tiene su origen en una relación jurídica concreta, recae sobre un objeto específico y
determinado, consiste en una pretensión concreta y se corresponde con un deber de un
sujeto pasivo hacia otro que será el sujeto activo.
Así, mientras el derecho subjetivo tiene su origen en una relación jurídica determinada
(por ejemplo, un contrato), la potestad no se genera en relación jurídica alguna, pues
procede directamente del ordenamiento jurídico.
Mientras un derecho subjetivo recae sobre un objeto específico y determinado, la potestad
no recae sobre ningún objeto específico y determinado, sino que tiene un carácter
genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas generales, como
por ejemplo, la potestad reglamentaria, la potestad expropiatoria, o la potestad
sancionadora, entre otras.
Finalmente, mientras el derecho subjetivo se materializa en una prestación concreta y
responde a un deber de un sujeto hacia otro, la potestad no responde a ningún deber,
positivo o negativo, sino que es una simple sujeción o sometimiento de otros sujetos, una
colectividad normalmente, a soportar sobre su esfera jurídica los eventuales efectos
derivados del ejercicio de la potestad, lo que puede ser gravoso o ventajoso, dependiendo
de que en ese ejercicio se impongan obligaciones o se otorguen o reconozcan derechos.
 5

En resumen, las características del concepto de potestad son que:

-Se atribuye por el ordenamiento (no nace de relación jurídica concreta)
-Tiene carácter genérico (no recae sobre objeto concreto)
-Se corresponde con una situación general de sujeción o sometimiento de los
destinatarios del ejercicio de la potestad (no se corresponde con un deber concreto)
No obstante, cuando de lo que se trata es de las potestades administrativas debe también
subrayarse que las potestades son peculiares, son singulares, exorbitantes al Derecho
común (privado), y colocan a la Administración es una posición de privilegio frente a los
ciudadanos.
Además, las potestades administrativas son inalienables e irrenunciables, aunque caben
alteraciones a su ejercicio, lo que ya se estudiará más adelante.

i
Queda prohibida la cesión, reproducción, retransmisión, copia y/o redifusión, total o parcial del
contenido de estas páginas, por cualquier medio, sin autorización expresa y por escrito del autor.