Este artículo es copia ofiel del publicado en la revista

NUEVA SOCIEDAD N 215, mayo-junio de 2008,

ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
Las concepciones El debate entre las dos grandes
concepciones de la política social ha
de la política
resurgido. Este artículo argumenta que,
social: aunque la focalización tiene ventajas,
universalismo una estrategia basada en la universalidad
versus y la solidaridad es la más adecuada
para atacar la desigualdad y la pobreza.
focalización
La evidencia estadística demuestra que
los efectos redistributivos del gasto
público social son más importantes
cuanto mayor es la cobertura; en otras
palabras, que la mejor focalización es
una política universal. Pero una
estrategia de este tipo implica un
esfuerzo fiscal importante, por lo que
será necesario revisar los esquemas
tributarios de la región y, sobre todo,
trabajar en la construcción de sistemas
JOSÉ ANTONIO OCAMPO más progresivos.
L a pugna entre dos concepciones de la política social ha revivido en los úl-
timos años. Mientras la primera de ellas, que ha servido como base fun-
damental para la reforma de la política social en las últimas décadas, pone el
énfasis en la focalización de los subsidios del Estado hacia los sectores más

José Antonio Ocampo: ex-ministro de Hacienda y Agricultura de Colombia, fue secretario ejecutivo de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y secretario general adjunto de las Naciones Unidas
para Asuntos Económicos y Sociales. Actualmente es profesor de la Universidad de Columbia.
Palabras claves: igualdad, pobreza, política social, focalización, universalidad, sistemas tributarios, América
Latina.
Nota: este artículo fue elaborado sobre la base de un trabajo preparado para la Corporación Andina de Fomento
(CAF) y presentado en el taller sobre política social organizado en Caracas el 18 de enero de 2008. El autor
agradece a Horst Grabe, Julio Bolvinik, Alfredo Sfeir y otros participantes en el taller, así como a Martín
Hopenhayn y Juan Carlos Ramírez, por sus comentarios. Las múltiples interacciones con Luis Miguel Castilla,
economista jefe de la CAF, en torno del informe de la CAF 2007, así como con Rebeca Grynspan, directora
regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a lo
largo de varios años, han servido para afinar algunos de los conceptos ex presados en el ensayo. Estas concepciones
son, como es obvio, responsabilidad exclusiva del autor.
37 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
pobres y el diseño de esquemas público-privados, la segunda defiende la ne-
cesidad de cimentar firmemente la política social sobre diversos principios, entre
los que se destacan los de universalidad y solidaridad. Esta última concepción
recupera las raíces sobre las cuales se desarrolló la política social en la
posguerra –y en algunos casos desde antes–, política que, sin embargo, tuvo un
avance limitado en América Latina, debido fundamentalmente al alcance
restringido del empleo formal al cual se asoció su desarrollo.

Este ensayo revisa ese debate y se inclina por la concepción universalista y so-
lidaria sobre la base de una visión de ciudadanía social. Argumenta que la mejor
focalización es una política social universal y, aún más, que la focaliza-ción
debe visualizarse no como un sustituto, sino como un complemento –y, de
hecho, como un instrumento– de la universalización. Presenta, además, unas
reflexiones sobre los crecientes problemas de segmentación en los sistemas de
política social en la región. Sin embargo, señala que la plena aplicación de estos
esquemas genera una alta demanda de recursos fiscales, que enfrenta a la
mayoría de los países con un problema endémico: la debilidad de sus estructuras
tributarias. Por lo tanto, el avance hacia esquemas universales de política social,
acordes con una visión de derechos ciudadanos, exigirá esfuerzos mucho
mayores por aumentar y mejorar la estructura de los ingresos tributarios.

El ensayo está dividido en cuatro partes. En la primera se revisa el debate con-

ceptual y se presentan los argumentos fundamentales en favor de una política
social universal. En la segunda se analiza la evidencia disponible sobre la
focalización del gasto público social. Luego se desarrolla someramente el tema
de la tributación. Finalmente, se presentan las principales conclusiones e
implicaciones. Aunque amplio en su enfoque, conviene resaltar que el ensayo
dirige su atención hacia la política social como tal y deja por lo tanto de lado el
amplio terreno de las relaciones entre la política económica y la política social,
sobre los cuales he centrado mi atención en otros trabajos.

■ La pugna entre dos concepciones de la política social

Los esquemas de política social del pasado y el impacto de las reformas de mer-
cado. Las concepciones modernas de la política social como responsabilidad del
Estado tienen su origen en el reconocimiento por parte de los Estados liberales
de la necesidad de extender la educación pública básica, laica y universal,
además de algunos servicios básicos de salud, como servicios sociales
inherentes al progreso de las sociedades modernas. A ello se agregó, desde
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215 José Antonio
Ocampo
fines del siglo XIX, la visión bismarckiana de la seguridad social y el surgimien-
to de un movimiento obrero que, tanto directamente como a través de sus
expresiones políticas, demandó no solo el desarrollo de una legislación protec-
tora y promotora del trabajo, sino también un sistema integral de política social.
Estas ideas se extendieron gradualmente en los países industrializados a lo largo
del siglo XIX y, sobre todo, del siglo XX, con el desarrollo del Estado de bienestar.
El correlato de este proceso fue la expansión sin precedentes del tamaño del Es -
tado y la consecuente demanda de recursos para financiarlo.

En América Latina, estas tendencias se expresaron de manera más limitada. Los

avances más tempranos se lograron en un puñado de países, sobre todo del
Cono Sur y Costa Rica. Fue el reflejo de un progreso económico igualmente
temprano pero también, durante algunas fases de la historia de estos países, de
un fuerte compromiso con el desarrollo social. Las reformas impulsadas por
José Batlle en Uruguay a mediados de la década de 1910 constituyen el
desarrollo más destacado.

En la mayoría de los países Sin embargo, en la mayoría de los

latinoamericanos el avance hacia países latinoamericanos el avance
hacia sistemas de educación pública
sistemas de educación pública
básica universal y de salud pública
básica universal y de salud solo se concretó definitivamente
pública solo se concretó después de la Segunda Guerra
Mundial. Por su parte, el alcance de la
definitivamente después de la
seguridad social, tanto en materia de
Segunda Guerra Mundial ■ pensiones como de salud y riesgos
profesionales, estuvo siempre limitado al empleo asalariado formal, debido a la
influencia del principio bismarckiano de asociar seguridad social con empleo
formal en economías donde el alcance de este fue siempre limitado. Además, la
fuerza dispar de distintos grupos de trabajadores asalariados se tradujo en
grandes diferencias en los beneficios que recibían. La combinación del alcance
limitado del empleo formal con estos elementos corporativos 1 permite
caracterizar el sistema que se desarrolló en la región como un Estado de
bienestar segmentado e incompleto (Ocampo).

1. Utilizo aquí el concepto «corporativo» como lo hacen otros autores en la literatura sobre siste mas
de bienestar social, para referirme a la tendencia de esos sistemas a ofrecer prestaciones di ferentes
para distintos grupos de trabajadores. Cabe resaltar que este uso difiere del que tiene el concepto en
la ciencia política. De esta manera, no hace alusión a la existencia o no de sistemas políticos
corporativistas.
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Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
De esta manera, aunque inspirada por los mismos principios universales que
habían impulsado el desarrollo de los Estados de bienestar en los países in-
dustrializados, la política social de la región avanzó en forma muy parcial. Uno
de los corolarios de ello fue que, a fines de la etapa de industrialización dirigida
por el Estado, la política social solo alcanzaba, en la mayoría de los casos, a
sectores de ingresos medios de la población (incluidos los trabajadores del
sector fabril moderno, que en general pertenecen a estos sectores) y seguía
marginando, por lo tanto, a los sectores más pobres, especialmente en materia de
educación media o de acceso a los sistemas más avanzados de protección social.
Además, los sectores más pobres se concentraban en las zonas rurales, donde el
alcance de la política social fue mucho más limitado.

Las reformas económicas de los 80 y 90 –y en algunos países como Chile, desde

antes– reconocieron este problema. Tales reformas, desarrolladas bajo la in-
fluencia del Banco Mundial (BM) en el marco de la penuria fiscal que se desató
con la crisis de la deuda, condujeron a una visión alternativa cimentada en tres
instrumentos básicos: focalización, participación privada apoyada con subsidios
a la demanda y descentralización. El primero de estos instrumentos, la
focalización, buscó una consistencia entre el imperativo de racionalizar el gasto
público y la necesidad de lograr que la política social llegara efectivamente a los
sectores más pobres. Uno de los elementos más novedosos fue el diseño de
sistemas de identificación de beneficiarios. Los otros dos instrumentos buscaron
racionalizar el aparato del Estado, ya sea mediante el desarrollo de esquemas
público-privados como a través de la descentralización para acercar a los
beneficiarios a las autoridades estatales encargadas de la provisión (o la
asignación) de los subsidios. A estos instrumentos se agregaron programas
específicos para poblaciones vulnerables o para hacer frente a los costos del
ajuste estructural, entre los cuales se destacan los fondos de emergencia social
en sus diferentes variantes.

Las reformas que se pusieron en marcha combinaron en forma variable estos

instrumentos con los viejos esquemas de política social. En el caso de la edu-
cación básica, la educación pública siguió siendo dominante. Los esquemas de
participación público-privada apoyados en subsidios a la demanda (becas), como
los que se implementaron en Chile, avanzaron así en forma limitada. Por el
contrario, en salud y especialmente en pensiones, los sistemas de participación
público-privada –e incluso la privatización de los sistemas de pensiones– se
impusieron en diversos países, aunque en otros continuaron predominando los
esquemas públicos, que fueron sujetos a una racionalización tendiente a hacerlos
financieramente viables. En cualquier caso, aun en
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215 José Antonio
Ocampo
los países en que se privatizaron, el Estado mantuvo la responsabilidad re-
gulatoria sobre los sistemas de pensiones y salud, así como sobre la sosteni-
bilidad y otras obligaciones financieras (pensiones mínimas y subsidios en
materia de salud). Por su parte, la focalización logró su mejor desarrollo
mediante los programas de subsidios condicionados, que fueron diseñados
originalmente como mecanismos de emergencia social (como el programa
Progresa en México) o como instrumento complementario de la universaliza-
ción de los servicios educativos (como Bolsa Escola en Brasil), pero evolucio-
naron gradualmente hacia programas de cobertura amplia de apoyo a través de
la transferencia de ingresos a los sectores más pobres (Oportunidades en
México y Bolsa Familia en Brasil) y luego aplicados en muchos otros países de
la región. Por otra parte, la descentralización avanzó más en los dos países de
fuerte tradición federal (Argentina y Brasil), así como en dos formalmente
centralistas pero con «vocación federal» (Bolivia y Colombia), pero también,
con diferente intensidad, en muchos otros.

El resultado de todo ello es que hoy coexisten tres tipos de esquemas de política
social, que obedecen de alguna manera a los tres modelos de Estado de
bienestar de Gøsta Esping-Andersen (1990), pero que se combinan en muchos
casos en un mismo país –y que han tendido a perder, en grado sin duda variable,
el atributo tan resaltado en el trabajo de este autor de la «desmercanti-
lización»–. El primero es un sistema con vocación estrictamente universal y
organización predominantemente pública, aunque con grados diferentes de
descentralización, que se encuentra en la educación primaria y secundaria y, en
competencia con instituciones privadas, también en la educación universitaria.
El segundo es un esquema segmentado y con diferentes elementos de
corporativismo, que predomina en la seguridad social en un sentido amplio
(pensiones, salud y seguros profesionales). El tercero es un esquema estricta-
mente focalizado, cuyo mejor ejemplo son los programas de subsidios condi-
cionados, pero que tiene expresiones en muchas otras políticas dirigidas a
grupos sociales determinados. De hecho, la proliferación de programas espe-
cíficos, que en muchos casos tienen una estructura de «capas geológicas»
(nuevos planes introducidos como innovaciones por gobiernos nuevos, pero que
con frecuencia se superponen parcialmente a programas antiguos que no
desaparecen), parece ser una característica destacada de la política social en las
últimas décadas2.

2. Esta clasificación no es necesariamente exhaustiva, pero la utilizo aquí porque permite una comparación directa con
el conocido esquema conceptual de Esping-Andersen.
41 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización

© Nueva Sociedad / Sebastián Santana Camargo 2008

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Ocampo
 Pese a las innumerables reformas –y, en algunos casos, útiles innovaciones–, la
política social parece haber perdido la unidad y el carácter estratégico propio de
El excesivo énfasis en los los Estados de bienestar de los países
industrializados y de los mejores
instrumentos, más que en desarrollos del pasado en América
los principios que la deben guiar, Latina. Fernando Filgueira et al. (2006,
terminó derrotando la visión p. 37) han caracterizado la política social
en la región como un «corporativismo
estratégica de la política social ■ persistente combinado con una reforma
liberal» que carece de un pilar de prestaciones sociales no contributivas
claramente definidas. Una forma de expresar esta pérdida es que el excesivo
énfasis en los tres instrumentos mencionados –fo-calización, esquemas público-
privados y descentralización–, más que en los principios que la deben guiar,
terminó derrotando la visión estratégica de la política social.

El retorno de la visión universalista. No en vano, por lo tanto, el retorno a una

visión estratégica de la política social subordina los instrumentos de dicha
política a los principios sobre los cuales esta se debe cimentar. Estos, a su vez,
se conciben como derivaciones de las formulaciones sobre derechos y
ciudadanía social y, como tales, ponen la política social en el centro del pacto y
la cohesión sociales.

Esta visión tiene una larga tradición. Cabe recordar que, paralelamente al de-
sarrollo del Estado de bienestar, se formuló un nuevo cuerpo de derechos hu-
manos (en su mayoría, derechos de segunda generación), que fue finalmente
consagrado en los artículos 22 a 27 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y, posteriormente, en el Pacto Internacional sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. En las concepciones
modernas, este cuerpo de derechos, que expresa los valores de la igualdad, la
solidaridad y la no discriminación, se considera indivisible de los derechos
civiles y políticos, formulados claramente desde fines del siglo XVIII,
especialmente en la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de
la Revolución Francesa, que garantizan los derechos de las personas frente al
poder del Estado y a la participación en las decisiones públicas (Cepal 2000a).

Es interesante recordar que este cuerpo de derechos económicos, sociales y

culturales es considerado en el preámbulo de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos como una extensión del principio de la libertad. Dicho
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Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
preámbulo señala, en efecto, que las Naciones Unidas buscan «promover el
progreso social y (…) elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio
de libertad», reproduciendo un concepto que ya había sido adoptado en la Carta
de las Naciones Unidas. Esta concepción tiene sus raíces directas en las visiones
políticas de Franklin D. Roosevelt que inspiraron la Carta, y se asocia, a su vez,
al concepto de ciudadanía social de T.H. Marshall (1992) y, en épocas más
recientes, al de «desarrollo como libertad» de Amartya Sen (1999). Uno de sus
correlatos es la visión de democracia como extensión de la ciudadanía, en su
triple dimensión de ciudadanía civil, política y social, que difundió en América
Latina el informe del PNUD (2004). Cabe agregar que la visión de ciudadanía
social –o de «Estado social de derecho»– está presente en las constituciones de
varios países de la región, entre ellos Brasil, Colombia y Venezuela.

Una de las formulaciones más precisas de estas ideas es el capítulo sobre prin -
cipios de política social del documento Equidad, desarrollo y ciudadanía de la
Cepal (2000a), donde se establecen los principios de universalidad, solidaridad,
eficiencia e integralidad. El primero de ellos se asocia al concepto de los
servicios sociales básicos que provee el Estado como derechos de los ciudada-
nos. Según esta concepción, por lo tanto, la educación, la salud y la protección
social son más que servicios o mercancías. El segundo principio alude a lo que
es obvio, particularmente en sociedades altamente desiguales: que la garantía del
acceso de los sectores más desfavorecidos a dichos derechos exige la aplicación
del principio de solidaridad, que además expresa un objetivo social básico: la
necesidad de construir sociedades más integradas. El tercero –eficiencia– señala
la necesidad de utilizar mejor los recursos públicos para lograr mayores
beneficios, en tanto que el último –integralidad– alude a las fuertes
interrelaciones que existen entre las distintas dimensiones del desarrollo social
(o, por el lado negativo, las múltiples dimensiones de la pobreza).

Esta formulación nos remite a dos dimensiones ciertamente interrelacionadas: la

relación entre los derechos económicos y sociales y el nivel de desarrollo
económico de un país, por una parte, y la exigibilidad de dichos derechos, por
otra. Sobre el primero, cabe señalar que la sola declaración política de que
«Toda persona tiene el derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales ne-cesarios» 3, o
del derecho a la educación y a la seguridad social4, no permite

3. Artículo 25.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

4. Artículos 26.1 y 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
 NUEVA SOCIEDAD 44
215 José Antonio
Ocampo
crear riqueza o repartir lo inexistente. En ese sentido, como he señalado en un
ensayo anterior:

Su instrumentación debe ser compatible con el nivel de desarrollo alcanzado y (…) con el ‘pacto
fiscal’ imperante en cada sociedad, para así evitar que se traduzca en expectativas insatisfechas o en
desequilibrios macroeconómicos que afecten, por otras vías, a los sectores sociales a los cuales se
busca proteger. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la
sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de
referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por ende, como lo han recogido los debates
sobre derechos económicos y sociales, lo máximo entre lo realizable. (2004, p. 159.)

El intento de exigir en abstracto Esto implica que la exigibilidad de

derechos sin tener en cuenta lo los derechos económicos y sociales
que una sociedad puede darles a está sujeta a los límites de lo que es
posible, en un momento
todos los ciudadanos puede determinado y dado el desarrollo
terminar distribuyendo los recursos económico de un país. De hecho, el
escasos hacia unos pocos ■ intento de exigir en abstracto
derechos sin tener en cuenta lo que
una sociedad puede darles a todos los ciudadanos puede terminar distribuyendo
los recursos escasos hacia unos pocos. Por lo tanto, aunque ciertos niveles de
exigibilidad jurídica son inherentes a cualquier formulación de derechos, en el
caso de los económicos y sociales es igualmente –o quizás incluso más–
importante la exigibilidad política: la especificación, por parte de la autoridad
política (la Asamblea Constituyente o el Congreso) de cuáles son los logros en
materia de derechos económicos y sociales que una sociedad determinada
espera alcanzar, dentro de las restricciones que impone el nivel de desarrollo,
pero también del principio de que se debe alcanzar lo «máximo entre lo
realizable». En torno de eso se estructura, por supuesto, el debate político entre
distintas opciones democráticas, así como también sobre la generación de los
recursos necesarios para garantizar la provisión de los servicios básicos que la
sociedad, a través de las autoridades políticas, define como esenciales en un
momento determinado.

Esta visión se asocia al concepto de «universalismo básico» de Carlos Molina

(2006)5, que alude a una serie de prestaciones sociales básicas y de cobertura

5. Este aporte también seminal al debate surgió de un proyecto promovido por el Instituto Interamericano para el
Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). V. , en particular, la «Introducción» a dicha obra
colectiva, escrita por el editor, así como el capítulo 1 (Filgueira et al.).
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Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
de riesgos esenciales que deben hacerse extensivas a toda la población, con es-
tándares de calidad homogéneos y prestados sobre la base del principio de
ciudadanía. Esto nos remite, además, al concepto de merit goods de la teoría del
bienestar, que la Cepal (2000a) tradujo –alternativa y correctamente– como
«bienes de valor social»; es decir, aquellos bienes y servicios que la sociedad
considera que deben recibir todos sus miembros en tanto ciudadanos. Estos
bienes y servicios pueden entenderse, por lo tanto, como una expresión concreta
de los derechos económicos y sociales y manifiestan auténticas preferencias de
la sociedad, que van más allá de las preferencias individuales.

El alcance de esos «bienes de valor social» debe obedecer no solo al nivel de

desarrollo sino a las demandas de un modelo específico de organización eco-
nómica sobre sus ciudadanos. En tal sentido, las economías contemporáneas
generan dos demandas específicas, adicionales a aquellas que la política social
ha reconocido desde hace muchas décadas. La primera se deriva de la extensión
de la sociedad del conocimiento y los elevados requisitos de educación y
capacitación que hoy demandan la economía y la sociedad. La segunda es la
mayor inseguridad económica que genera una sociedad que enfrenta cambios
acelerados en un contexto de mayor competencia. Por este motivo, algunos au-
tores han señalado que debe existir una asociación positiva entre apertura
económica y gasto social, como sucede en los países de la Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) (Rodrik). Esto es, por lo de-
más, consistente con diversas visiones del Estado de bienestar escandinavo, en
el sentido de que un sistema de protección social más elaborado es esencial en
economías más abiertas, ya que tales prestaciones son una alternativa a la
protección al trabajo basada en barreras al comercio exterior (Thalen).

Por último, cabe señalar que esta formulación busca también corregir uno de los
mayores peligros que enfrenta la política social: la segmentación. Este problema
tiende a agudizarse en los esquemas de políticas focalizadas, pero también se
registra en sistemas en los cuales existen múltiples proveedores de servicios,
algunos de los cuales tienden a «descremar» el mercado o a discriminar entre los
distintos demandantes de acuerdo con su nivel de ingreso o su localización
espacial. El sistema educativo es una fuente especial de preocupación. Suele
decirse que la educación es un mecanismo de igualación social –un principio
que, como ya señalé, tiene profundas raíces liberales– y que los dispares logros
educativos son uno de los determinantes fundamentales de la desigualdad en la
distribución del ingreso. Pero cabe recordar que, sobre todo en sociedades
altamente desiguales, el aparato educativo es también un poderoso mecanismo
de segmentación social, que tiende a reproducir las
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José Antonio Ocampo

desigualdades existentes e incluso, en ciertos casos, a difundir ideas y prácticas

que separan a las elites del resto de los ciudadanos. Así como este problema se
manifiesta en sistemas que generan educación para ricos y educación para
pobres, hay también una tendencia a generar sistemas de salud
para ricos y sistemas de salud pa-
El paradigma universalista ha sido ra pobres, así como segmentación
espacial en las ciudades y muchos
objeto de dos críticas: que exige
otros mecanismos que reproducen
muchos recursos y que, dados
o amplían estas diferencias.
presupuestos públicos escasos,
esto puede generar sistemas El paradigma universalista ha
sido
objeto de dos críticas fundamenta-
de política social en los que los
les: que exige muchos recursos tri-recursos terminan mal focalizados.
butarios y que, dados presupues-La primera de estas críticas tos públicos escasos,
esto puede es válida, pero la segunda no ■ generar sistemas de
política social
en los que los recursos terminan
mal focalizados. Como veremos más adelante, la primera de estas críticas es vá-
lida, pero la segunda no. De hecho, se puede formular la afirmación exacta-
mente opuesta: la mejor focalización es una política social universal.

Esta segunda crítica –que las políticas universales generan una mala focaliza-
ción de los recursos– se asocia, en algunas formulaciones, a la visión de las
clases medias como sectores que cuentan con capacidad para lograr que los
recursos públicos se distribuyan a su favor, excluyendo así a los sectores más
desfavorecidos. Esto se realizaría a través, por ejemplo, de las asociaciones
sindicales (que, como ya señalé, en países con sistemas de empleo formal li-
mitado corresponden en general a sectores de ingresos medios) o de su in-
fluencia sobre los partidos políticos.

Esta visión es deficiente al menos por tres razones diferentes. En primer tér-
mino, porque si bien la extensión de los beneficios sociales puede verse en gran
medida como una «conquista» de los sectores medios, los sistemas de-
mocráticos generan una presión para que esos beneficios se generalicen pos-
teriormente a toda la población. Esta es, de hecho, la historia de los Estados de
bienestar de los países industrializados. En ese contexto, como veremos, los
gastos marginales orientados a extender la cobertura de los servicios sociales
son altamente progresivos. Una forma complementaria de concebir este tema es
que la capacidad de la política social de atraer a la clase media pue de verse
como evidencia y garantía de una política que provee servicios de
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Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
calidad homogénea (Grynspan). Además, es esencial para que la clase media
apoye los niveles de tributación necesarios para financiar el alto gasto público
social imprescindible para sostener estos sistemas, como señalan los estudios
referentes a los países industrializados (Korpi/Palme). Por lo demás, con
contadas excepciones, la propuesta de algunos defensores de la focalización de
redistribuir los recursos públicos de los sectores medios hacia los más pobres
carece de realismo político.

En segundo lugar, en América Latina muchos de los hogares pertenecientes a los

sectores «medios» perciben ingresos relativamente bajos. Esto resulta evidente
cuando se mira a los quintiles 3 y 4 de la distribución del ingreso. En efecto,
según las estimaciones de la Cepal6, en los países con un ingreso per cápita más
bajo (como Bolivia, Honduras o Nicaragua), algunos de los hogares del quintil 3
pertenecen a la población pobre. En estos países, la mayor parte de las familias
de ambos quintiles recibe ingresos inferiores al equivalente a dos líneas de
pobreza, lo que las hace muy vulnerables a caer en esa situación. En los países
con un ingreso per cápita similar al promedio regional, como Colombia o
República Dominicana, casi todos los hogares ubicados en dichos quintiles
ganan menos del equivalente a tres líneas de pobreza. Solo en cuatro países
(Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay) se puede decir que el grueso de los
hogares del quintil 4 obtiene ingresos superiores al equivalente a tres líneas de
pobreza.

Esto refleja, a su vez, un hecho ampliamente reconocido: que la mala distribu-

ción del ingreso típica de América Latina está asociada a la concentración en el
decil más rico (v., por ejemplo, Cepal 2006b, cap. I). Es posible, incluso, que
dichos sectores medios se encuentren entre los que experimentaron algunas de
las tensiones más fuertes en las últimas décadas, asociadas, por ejemplo, a los
retornos decrecientes de la educación secundaria en términos de mayores
ingresos, o a la contracción que experimentó el empleo formal hasta comienzos
del nuevo siglo.

Por último, una política social coherente con la promoción de una mayor co-
hesión social debe ofrecer una propuesta al conjunto de la sociedad. De hecho,
uno de los grandes problemas del «Estado focalizador» es que su capacidad de
convocatoria de la ciudadanía ha resultado limitada, entre otras cosas porque no
ofrece lo mínimo que la sociedad espera del Estado: una propuesta para toda la
sociedad y no solo para algunas de sus partes.

6. Véase al respecto Cepal (2007), cuadro anexo 6.

 NUEVA SOCIEDAD 215 48
José Antonio Ocampo

■ Universalidad y focalización

Los efectos redistributivos del gasto público social. Distintos trabajos de la Cepal
(2000a, 2000b, 2006c y 2007) proporcionan síntesis comparadas de los estudios
sobre los efectos redistributivos del gasto público social (en el caso de las
publicadas en Cepal, 2006c, con base en las investigaciones realizadas por el
BID). Los gráficos 1 y 2 resumen los dos estudios más recientes, que correspon-
den en su mayoría a estimaciones basadas en el gasto público de fines de los 90
y comienzos de la década actual.

Estos estudios indican que los efectos distributivos difieren significativamente

entre distintos tipos de gasto, que pueden agruparse en tres grandes categorías.
La primera incluye los gastos más redistributivos: los programas de asistencia
social y aquellas áreas de la política social con coberturas universales o cuasi-
universales, como la educación primaria y algunos servicios de salud. La
segunda categoría comprende servicios con cobertura intermedia, tales como la
educación secundaria y los gastos en vivienda y saneamiento; en este caso, la
distribución no es generalmente progresiva (salvo en algunos países), pero no se
aleja significativamente de la equidistribución y, por ende, es mucho mejor que
la distribución del ingreso primario. El gasto en salud se encuentra entre las dos
categorías mencionadas: es ligeramente progresivo,

Gráfico 1

Efecto redistributivo del gasto social, ca. 2000

 G
0,60 a
Educació s
n terciaria t
0,50 o
Seguridad social
(pensiones)
0,40

0,30

0,20

0,10
Educación
total
0 -
Educación
Salud s
secundaria i
0,10
n

-0,20 S
Educación S
primaria
-0,30
Fuente: Cepal (2006b), cuadro II.10, y Cepal (2007), cuadros II.16 a II.19.
49 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización

E Gráfico 2
fecto redistributivo del gasto social, ca. 2002

0,50 Educación terciaria Seguridad social

(pensiones)

0,40

0,30

0,20 Gasto total

Asistencia Educación Salud

social primaria

Educación Educación Vivienda y

saneamiento secundaria

total

Fuente: Cepal (2006b), cuadro II.10, y Cepal (2007), cuadros II.16 a II.19.

particularmente en el estudio más reciente. Finalmente, la tercera categoría in -

cluye la seguridad social (pensiones) y la educación universitaria, en las que los
beneficios tienden a estar concentrados en los deciles más altos. Pero incluso en
estos casos dicha distribución es, en promedio, ligeramente mejor que la del
ingreso primario (aunque en algunos casos es peor).

Aunque es cierto que los programas de asistencia confirman las apreciaciones de

los defensores de la focalización en el sentido de que una mayor selectivi dad
implica un mejor efecto redistributivo, en realidad el impacto es limitado pues
los montos asignados a ellos son relativamente modestos. Los programas de
subsidios condicionados (como Bolsa Familia y Oportunidades) son la
innovación más importante en este campo, pero hay otros programas que
también generan efectos altamente redistributivos, especialmente los programas
de nutrición dirigidos a la población infantil. Sin embargo, los programas
focalizados que generan un mayor impacto son aquellos que se caracterizan
precisamente por la ampliación de su cobertura; es decir, por la tendencia a
«universalizar» sus beneficios dentro de su población objetivo. Además, una de
sus grandes virtudes es que utilizan las transferencias como palanca para hacer
que los sectores beneficiarios hagan uso de los programas sociales universales
de educación y salud.
 NUEVA SOCIEDAD 50
215 José Antonio
Ocampo
Como estos programas absorben pequeñas proporciones del gasto público
social, contribuyen con menos de la quinta parte del efecto redistributivo de
dicho gasto (Cepal 2007, cuadro II.20). Así, el mayor impacto redistributivo
proviene de los programas de educación y salud de amplia cobertura. En efecto,
de acuerdo con todos los estudios existentes, estos son los programas que tienen
un mayor impacto sobre el ingreso efectivo de los sectores más pobres. Más
aún, la ampliación de estos programas, de una cobertura limitada a una más
amplia o universal, confirma una conclusión que hizo evidente el estudio
pionero sobre este tema en Colombia (Selowsky): el gasto social es en estos
casos altamente redistributivo en el margen.

Aunque los estudios sobre este tema no son estrictamente comparables, sirven
para ilustrar este punto. El cuadro 1 muestra una comparación entre los ingresos
implícitos recibidos por los hogares colombianos por concepto de distintos tipos
de gasto público en educación en dos momentos del tiempo, 1974 y 1992
(Selowsky; Vélez)7. Como se observa, el gasto en educación primaria ya era
altamente progresivo en 1974, pero se hizo aún más progresivo en los años
siguientes. En cuanto a los beneficios de la educación secundaria, en 1974 se
concentraban en los sectores medios, pero con la ampliación de la cobertura se
desplazaron hacia los sectores de bajos ingresos. Y los beneficios de la
educación universitaria, que eran altamente regresivos en 1974, en 1992 ya
estaban menos concentrados que el ingreso primario, gracias a la ampliación de
cobertura. Esto implica que gastos que antes se consideraban

Cuadro 1

Colombia: distribución del subsidio educativo según quintiles de la distribución

del ingreso, 1974 y 1992 (en porcentajes)

Educación primaria Educación secundaria Educación superior

1974 1992 1974 1992 1974 1992
32,1 39,3 16,8 20,6 0,9 5,1
26,8 26,2 21,8 26,8 4,6 9,4
20,5 19,4 21,1 25,3 10,7 18,6
14,5 10,8 24,6 17,7 23,5 33,1
6,2 4,3 15,6 9,6 60,3 33,9

Fuente: Vélez (1996), cuadro 3.6.

7. Los datos estimados para Colombia por la Cepal (2007, cuadro II.16), correspondientes a 2003, no difieren
significativamente de los que el cuadro 1 muestra para el año 1992.
51 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
de carácter regresivo se convirtieron en progresivos a medida que se extendió la
cobertura. Este es, en particular, el caso de la educación secundaria, pero
también de otros servicios, como los acueductos y el alcantarillado. En ambos,
el gasto marginal fue, por lo tanto, altamente redistributivo.

La conclusión de este análisis es que las políticas incluidas en la segunda ca-

tegoría mencionada, educación secundaria y los gastos en vivienda y sanea-
miento –es decir, los servicios sociales que están en proceso de universaliza-
ción–, adquirirán una mayor progresividad en la medida en que se logren
mayores niveles de cobertura. En todos ellos, la expansión del gasto asociada a
la ampliación de cobertura –o sea, el gasto marginal– es fuertemente progresiva,
quizás no menos progresiva que los gastos incluidos en el primer grupo
(educación primaria y servicios básicos de salud).

La tercera categoría incluye dos tipos de servicios sociales, la educación uni-

versitaria y la seguridad social, de carácter muy diferente. El primero es quizás
el caso más claro en el cual los criterios redistributivos deberían primar más que
en el pasado, mediante el diseño de un sistema de becas asociado al ingreso de
las familias de los estudiantes. Este sistema de financiamiento se diferenciaría de
los esquemas de educación gratuita, que deben primar claramente en la
educación primaria y secundaria. Esta afirmación debe matizarse, sin embargo,
en dos sentidos diferentes. Por una parte, la universidad es también una fuente
de producción de conocimiento y, por ende, debe recibir recursos apropiados
para ello. Por otra, la universidad pública puede ser un fuerte mecanismo de
«desegmentación social» en países en los que los espacios de encuentro entre los
ciudadanos son muy limitados. En los países industrializados –y, en particular,
en los europeos– la universidad pública ha jugado, en efecto, dicho papel. Por lo
tanto, un sistema de becas corre el peligro de eliminar esta función de la
universidad pública; es posible, de hecho, que esta función ya haya sido
fuertemente erosionada. Una manera de manejar este problema, que es aplicable
a otros sectores de la política social, sería mantener un sistema más competitivo,
con agentes públicos y privados, pero otorgar a los públicos subsidios de
carácter general para que aumenten su atractivo. Este es, de hecho, el diseño del
sistema universitario en Estados Unidos. En este caso, se lograría también, a
través de la competencia, un control de calidad sobre la oferta de las
universidades públicas.

Además de la educación universitaria, la segunda área incluida dentro de esta

categoría es la seguridad social (pensiones). En este punto, hay que señalar que
las estimaciones exageran su impacto regresivo en la distribución. La
 NUEVA SOCIEDAD 52
215 José Antonio
Ocampo
primera razón para ello es que en general no se deducen las contribuciones
(presentes y pasadas) de quienes se benefician del sistema. Para ponerlo de una
manera simple: si el gasto es regresivo porque el acceso es limitado, las contribu-
ciones que las financian son, por esa misma razón, progresivas, porque recaen so-
bre sectores de mayores ingresos. En estas condiciones, el efecto regresivo neto es
mucho más bajo del que se estima normalmente y es posible que los subsidios in-
corporados a estos sistemas sean progresivos, incluso altamente progresivos 8.
Además, una parte importante de los que aparecen como aportes presupuestarios
son, en realidad, las contribuciones patronales que el Estado hace sobre sus
trabajadores. Este aporte aparece como regresivo debido a la alta proporción de tra-
bajadores con educación universitaria en el sector público. El efecto distributivo
de la seguridad social debería estimarse, por lo tanto, con base en los subsidios
que otorga el Estado con cargo al presupuesto general, neto de sus contribucio-
nes patronales. Incluso en este caso, como veremos en la sección siguiente, la hi-
pótesis central de este trabajo sigue siendo válida: la progresividad del gasto –o,
quizás mejor, la menor regresividad– está asociada a una mayor cobertura. La ma-
yor progresividad se alcanzará a través de una política dirigida a universalizar el
acceso a la seguridad social. Como ha analizado extensamente la Cepal (2006a),
en economías en las que una importante proporción del empleo es informal, esto
exigirá combinar el sistema contributivo existente con un pilar no contributivo.
En un esquema de esta naturaleza, los subsidios netos del Estado tendrán,
por definición, un efecto altamen-
Los mayores niveles de te progresivo.
progresividad del gasto público
están relacionados estrechamente
con la extensión de la cobertura.
Por lo tanto, la mejor focalización
es la universalización ■
La conclusión general que se deriva de este análisis es clara: los mayores
niveles de progresividad del gasto público están relacionados estrechamente con
la extensión de la cobertura. Por lo tanto, la mejor focalización es la
universalización. La focalización –o, quizás mejor, la selectividad, para eliminar
el fuerte contenido conceptual e incluso ideológico que ha adquirido el término–
debe jugar en este esquema un papel subsidiario. Sin embargo, puede cumplir
tres funciones particulares. En primer lugar, en países donde los niveles de
pobreza son todavía muy elevados, los programas

8. Aunque referido a la seguridad social en salud, el estudio de Vélez (1996) ilustra muy bien este
punto. Así, si bien la cobertura de dicho sistema era ligeramente regresiva en Colombia en 1992, los
subsidios netos eran altamente progresivos, con un cuasi-Gini de -0,345, de hecho no muy di ferente
del de la educación primaria.
53 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
de asistencia social pueden tener efectos redistributivos importantes y deben ser,
por lo tanto, un pilar del sistema. Un requisito que deben cumplir estos
programas, en el marco de los principios de la política social que hemos for-
mulado, es su vocación universal hacia los grupos sociales que se consideran
objetivos (programas de nutrición, subsidios condicionados y pensiones a an-
cianos indigentes, entre otros). Pero dichos programas deben considerarse como
subsidiarios de una política social básica de carácter universal y, por ese motivo,
deben integrarse, en la medida de lo posible, a dicha política. La segunda
función de los programas focalizados es permitir el diseño de planes especiales
adaptados a algunas poblaciones (como los indígenas) o grupos específicos de la
población (por ejemplo, sistemas de pensiones que tengan en cuenta la actividad
reproductiva de las mujeres). La tercera función es servir de puente para
garantizar que sectores con dificultades para acceder a los servicios sociales
básicos universales puedan obtener dicho acceso. En todos estos casos, la
focalización (o selectividad) debe ser vista como un instrumento de la
universalización, nunca como un sustituto de ella9.

La progresividad del gasto en distintos países. Las estimaciones sobre el efecto

redistributivo total del gasto público social en América Latina corroboran estas
apreciaciones. El gráfico 3 muestra la relación entre el efecto redistributi-vo del
gasto social en los distintos países (estimado como puntos del coeficiente de
Gini) y un indicador agregado del desarrollo de la política social, el Índice de
Desarrollo Humano del PNUD, aunque tomando en cuenta únicamente los
componentes de educación y salud de dicho índice. La primera de estas
variables incluye no solo el impacto de la focalización en el sentido estricto, sino
también el de la magnitud del gasto social. Ambos factores se refuerzan ya que,
en la medida en que la mejor focalización –y, por ende, el mayor impacto
redistributivo– está asociada a sistemas más universales, la magnitud del gasto
debe ser también mayor, como se explica más adelante.

Los datos indican, en efecto, que los países en los cuales el gasto público tiene
un mayor efecto redistributivo son aquellos que desarrollaron más tempra-
namente los servicios sociales del Estado y los que han logrado las mayores
extensiones de cobertura de sus sistemas de educación y salud: Argentina,

9. Nótese que estos argumentos, así como los que se presentan en la sección siguiente, tienen un sentido positivo:
tratan de mostrar que los criterios de universalización son netamente superiores en términos de impacto
redistributivo. Existe, además, una literatura crítica sobre la focalización que señala los errores de información, las
distorsiones en los incentivos y los problemas de estig-matización que caracterizan dichos sistemas. V., entre otros,
Giovanni Cornia y Frances Stewart (1995), Thandika Mkandawire (2007) y Amartya Sen (1995).
 NUEVA SOCIEDAD 215 54
José Antonio Ocampo

Gráfico 3

Relación entre el efecto distributivo del gasto social y el índice de

desarrollo humano social
0 0
, 0,950
,
0
0
0

0
,
0
1
0

0
,
0
2
0

0
,
0
3
0

0
,
0
4
0

0
,
0
5
0

0
,
0
6
0

0
,
0
7
0

0
,
0
8
0
 0,09
0
0,100
 IDH social (educación y salud)

Fuente: PNUD (2007), Anexo Estadístico, cuadro 1, y Cepal (2007), cuadros II.16 a II.19.

Chile, Costa Rica y Uruguay (a ellos se debe agregar Cuba, que no se suele in-
cluir en los análisis sobre este tema). Nótese que en algunas estimaciones
orientadas a analizar exclusivamente la focalización, el efecto redistributivo del
gasto público en Chile sobresale como el más redistributivo 10, cosa que no
acontece, sin embargo, cuando se combina el impacto conjunto de la focaliza-
ción con el de la magnitud del gasto 11 . El gráfico indica que los países con un
grado de desarrollo intermedio de sus políticas sociales, como Brasil, Colombia
y Panamá, generan también impactos redistributivos del gasto social
intermedios, en tanto que el menor impacto redistributivo se alcanza en na-
ciones de menor desarrollo relativo, como Bolivia, El Salvador, Honduras y
Guatemala. Otros países, como Ecuador, México y Perú, se destacan porque,
con indicadores medios de desarrollo humano, tienen un limitado impacto
redistributivo de sus políticas sociales12.

10. V. , por ejemplo, los estimativos de Cepal (2006c).

11. En términos estrictos, los datos correspondientes a ese país no son comparables a los de otros, porque
excluyen los sistemas contributivos de salud y pensiones que maneja el sector privado y que en otros países siguen
a cargo del Estado. Un corolario de ello es que los cálculos sobre el efecto redistri-butivo del gasto deberían
contemplar en el futuro los recursos y prestaciones que manejan las entidades privadas o solidarias participantes en
los sistemas de política social o, lo que es equivalente, deben ser estimados netos de todas las contribuciones de
quienes acceden a los sistemas correspondientes.
1. Hemos excluido los datos referentes a Nicaragua, que muestran el efecto opuesto, porque el monto del gasto
social que se incorpora en los cálculos correspondientes excede ampliamente la magnitud de gastos sociales que
estima corrientemente la Cepal para dicho país.
10. 55 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización
 Cuadro 2

Relación entre la formalidad laboral y el efecto redistributivo del

gasto en seguridad social

Formalidad laboral Número de dependientes Efecto redistributivo

ca. 2005 (en %) por trabajador formal del gasto en seguridad
social (cuasi-Gini)
ca. 2000 ca.2002
Argentina 62,4 4,0 0,21 -0,176
Bolivia 34,8 9,6 0,28 0,276
Brasil 68,6 3,8 0,40 0,396
Colombia 55,2 4,8 0,68 0,680
Costa Rica 63,3 3,9 0,29 0,471
Ecuador 47,2 8,5 0,40 0,396
Guatemala 46,8 7,5 0,65 0,648
Honduras 45,5 9,4 0,710
México 62,2 4,9 0,38 0,377
Panamá 64,4 4,7 0,552
Perú 41,7 7,7 0,605
Uruguay 57,4 4,2 0,46 0,346

Fuente: v . gráficos 1 y 2 y Cepal (2007).

Una mirada a los datos específicos correspondientes a la seguridad social

(pensiones) permite captar mayores complejidades. En este caso, la relación
evidente es entre el impacto redistributivo, medido por el cuasi-Gini del gasto
correspondiente, y el grado de formalidad laboral (cuadro 2). En general, los
datos corroboran que el gasto es más redistributivo cuando el acceso es mayor,
medido a través del grado de formalidad laboral. Sin embargo, existen
excepciones notorias, tanto positivas como negativas. Entre las positivas
sobresalen Bolivia y Brasil, que han desarrollado pensiones básicas universales
de carácter no contributivo. Por el lado negativo, algunos sistemas han logrado
una muy limitada cobertura del régimen de pensiones dado su grado de
formalidad laboral. Honduras y Colombia son los casos más destacados
(Guatemala también lo es, pero la razón de ello puede ser el bajo grado de for-
malidad laboral). El dato del impacto redistributivo correspondiente a Argentina
en 2002 se refiere solo a las pensiones no contributivas y, por ende, no es
estrictamente comparable con el resto.

Las conclusiones de este análisis, así como las de la sección anterior, coinciden
con lo que Korpi y Palme (1998), al analizar los sistemas de protección social de
los países industrializados, han denominado «la paradoja de la redistribución»:
que el efecto redistributivo total del gasto público social es mayor en
 NUEVA SOCIEDAD 56
215 José Antonio
Ocampo
países con sistemas universales que en aquellos que aplican criterios de foca-
lización (particularmente los anglosajones). De acuerdo con estos autores, una
de las razones fundamentales para ello es el fuerte apoyo político de las clases
medias al gasto público social en los países con sistemas más universales,
esencial para obtener el respaldo de dichos sectores a los elevados niveles de
tributación necesarios para financiarlos.

Vale la pena señalar, por otra parte, que el efecto redistributivo estimado se
refiere en su mayor parte a transferencias indirectas a los hogares equivalentes
al costo de provisión de los servicios sociales que reciben del Estado. Solo en
unos pocos casos se asocian a transferencias directas de ingreso (pensiones y
algunos programas de asistencia social). Algunos estudios recientes han
resaltado que el atraso de América Latina en el desarrollo de dichas
transferencias directas es una de las explicaciones más importantes de los altos
niveles de desigualdad en la distribución del ingreso en la región en
comparación con la de los países de la OCDE (Banco Mundial, cap. 5; OCDE,
cap. 1).

Los países de Europa continental, Conviene anotar, por último, que los
que cuentan con sistemas de datos del gráfico 3 se refieren al
impacto de la política social sobre la
bienestar de corte más universal, distribución secundaria del ingreso.
tienen una mejor distribución Un argumento adicional que conviene
del ingreso que los países donde destacar se refiere al efecto de la
política social sobre la distribución
el principio de focalización primaria del ingreso. La mejor
se utiliza en forma más activa ■ ilustración sobre este tema la
proporcionan los análisis
correspondientes a los países industrializados. Dichos análisis corroboran cla-
ramente que los países de Europa continental, que cuentan con sistemas de bie-
nestar de corte más universal, tienen una mejor distribución del ingreso que los
países donde el principio de focalización se utiliza en forma más activa
(Alesina/Glaeser). La causalidad es, sin duda, de doble vía: las sociedades más
igualitarias reclaman sistemas universales de política social, y estos
contribuyen, a su vez, a generar sociedades más igualitarias. Si la política social
va a contribuir a reducir la excesiva desigualdad en la distribución del ingreso
que caracteriza a América Latina, debe apostar, por lo tanto, a una política
social de corte universal –incluyendo, tal como lo señalan los estudios del
Banco Mundial y la OCDE, sistemas elaborados de transferencias de ingresos–.
57 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización

Esta asociación entre el desarrollo de los sistemas de política social y la distri -

bución primaria del ingreso no es extraña a América Latina, pero ha tendido a
debilitarse con el deterioro distributivo que experimentaron en las últimas
décadas casi todos los países de la región con un grado avanzado de desarrollo
humano, como parte de la tendencia que la Cepal (2006b) definió como la
«convergencia hacia una mayor inequidad». De los cuatro países con un mayor
impacto distributivo de la política social, los casos de Costa Rica y Uruguay
tienden a corroborar todavía la asociación entre política social y mejor
distribución del ingreso (y, podría agregarse, apoyo a los sistemas democráti-
cos), pese a que el primero ha experimentado un deterioro distributivo en las
últimas décadas. Argentina, en cambio, experimentó la tendencia más profunda
al deterioro distributivo entre los 70 y comienzos de la década actual y, pese a su
mejoría reciente, sigue teniendo niveles de desigualdad no muy diferentes del
promedio regional. Chile también experimentó un deterioro distributivo en los
70 y se encuentra desde entonces entre los países con mayores niveles de
desigualdad.

Los requisitos fiscales. La restricción fundamental para una política social de

corte universal es la demanda de recursos públicos. Una de las ventajas de la
focalización –y quizás por ello uno de sus grandes atractivos políticos– es que
requiere menos recursos. No en vano, su difusión estuvo asociada a los es-
fuerzos por racionalizar el gasto público. Este hecho obliga a prestarle atención
a una de las debilidades fundamentales del desarrollo latinoamericano: la
fragilidad de su estructura tributaria y el peso de los sistemas de carácter
indirecto. El avance hacia una política social de corte universal no será posible,
por lo tanto, sin un nuevo pacto fiscal, para utilizar el término acuñado por la
Cepal (1998), que eleve significativamente el ingreso público y convierta la
política tributaria en un instrumento progresivo.

Los trabajos de la Cepal (1998), el BM (2006, cap. 5) y la OCDE (2007, cap. 1) co-
rroboran estas apreciaciones. El estudio de la OCDE muestra que la carga tri-
butaria media en América Latina es apenas la mitad de la de la OCDE (17%
contra 36% del PIB). Las grandes disparidades se dan en los impuestos directos
(5% en América Latina contra 15% en la OCDE) y en las contribuciones a la
seguridad social (3% en América Latina contra 9% en la OCDE). El BM estima a
su vez que, dados los patrones internacionales de relación entre tributación y
niveles de ingreso, América Latina debería recaudar cuatro puntos adicionales
del PIB, sobre todo en concepto de impuesto a la renta, especialmente a las
personas naturales. Como señalan estos estudios, la tributación indirecta no
muestra, por el contrario, rezagos similares. Esto confirma que los países de
 NUEVA SOCIEDAD 58
215 José Antonio
Ocampo
la región tienen estructuras más regresivas que los países de la OCDE y que
avanzar en materia de tributación directa puede contribuir a reducir las exce-
sivas disparidades distributivas que caracterizan a la región.

En este marco, un tema controvertido son las contribuciones a la seguridad

social y los impuestos para financiar otro tipo de programas públicos (como los
programas de capacitación laboral) que se cobran sobre la nómina salarial. La
crítica fundamental a estas contribuciones es que constituyen un impuesto al
empleo que reduce, por lo tanto, la generación de trabajo formal y pro fundiza la
informalidad laboral. Esta apreciación es, sin duda, correcta, y ha llevado a
propuestas para financiar parcialmente estos beneficios con impuestos de
carácter general. Sin embargo, no parece posible ni conveniente que todo el
sistema de política social descanse sobre los impuestos de carácter general. Una
mirada somera a los datos de la OCDE muestra, en efecto, que los países
industrializados no podrían financiar los altos beneficios de la seguridad social
sin los nueve puntos del PIB que se recaudan por esta vía. Pero, además de no
ser financieramente viable, un sistema sustentado solo en impuestos generales
eliminaría un elemento de economía política esencial: los sistemas contributivos
generan un sentido de pertenencia del trabajador al Estado de bienestar que es
irremplazable y que implica no solo derechos (prestaciones) sino también
deberes (contribuciones).

Por este motivo, la idea de desatar el financiamiento de la política social de las

contribuciones a la nómina salarial cobra fuerza en aquellos casos en los que se
generan bienes públicos o externalidades importantes (programas para prevenir
enfermedades transmisibles o de capacitación laboral, por ejemplo) y no existe
una relación directa entre quien contribuye (o contribuye la empresa en nombre
del trabajador) y quien recibe los beneficios. Pero cuando se aplica el principio
de beneficio, como acontece en la seguridad social en un sentido amplio, las
contribuciones atadas a la nómina son irremplazables. La clave para el avance
de la protección social en un contexto en el que el empleo formal sigue siendo
limitado deberá contemplar, por lo tanto, una mezcla cuidadosa de los pilares
contributivo y no contributivo del sistema (Cepal 2006a), pero no la eliminación
del primero.

La importancia de la tributación se corrobora, finalmente, en las tendencias del

gasto público social verificadas en América Latina. En efecto, una de las
tendencias más positivas de los 90 fue el aumento significativo del gasto pú-
blico social, que se elevó, en promedio, de 12,8% a 15,5% del PIB, gracias en
parte a la sustitución de otros tipos de gasto. El aumento, aunque generalizado,
59 NUEVA SOCIEDAD 215
Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización

fue más notorio en los países que se encontraban más rezagados. Sin embargo,
esta tendencia fue seguida, en los últimos años, por un avance mucho más
pausado, ya que en 2004-2005 dicho gasto se ubicaba en 15,9% del PIB (Cepal,
2007, cuadro II.6).

En suma, los avances en mate- Los avances en materia de política

ria de política fiscal en América
fiscal en América Latina pasan
Latina pasan irremediablemente
irremediablemente por un cambio
por un cambio en la tributación

y, especialmente, en la tributa- en la tributación y, especialmente, en

ción directa y las contribucio- la tributación directa y las
s E
n es a l a
es un o d e
e g u ri d a d
l o s
s o
asp e c t o s
c i a
e n
l .
l o s q
s t e
u e contribuciones a la seguridad social
■
se podrá comprobar si el retorno de la equidad a la agenda de desarrollo de la re-
gión tiene raíces profundas o se sitúa solo en un terreno retórico.

■ Conclusiones

Este ensayo argumenta que los enfoques de la política social que han preva-
lecido en las últimas décadas, con su énfasis en la focalización, deben dejar su
lugar a esquemas basados en el concepto de ciudadanía social y, por ende, en los
principios de universalidad y solidaridad. El resultado de ello será el desarrollo
de servicios y prestaciones sociales que se puedan efectivamente universalizar,
al tiempo que dicha universalización debe ser el principal instrumento para
lograr una mayor focalización del gasto público hacia los sectores de menores
ingresos.

En un esquema como el propuesto, la focalización (o, mejor, selectividad) debe

ser vista como un instrumento de la universalización más que como un sustituto
de ella. Puede cumplir tres funciones básicas: desarrollar programas de
asistencia social con vocación universal dentro de ciertos grupos sociales,
adaptar los programas a las características específicas de algunos sectores y
servir como puente hacia los programas universales, como ocurre con los sub-
sidios condicionados.

Un tema adicional es la importancia de combatir la segmentación en el acceso

de distintos grupos sociales a diferentes servicios y prestaciones. Como ya he
señalado, este problema tiende a ser agudo en las políticas focalizadas, pero
también es el resultado de sistemas en los cuales hay múltiples proveedores de
servicios, algunos de los cuales tienden a discriminar entre los distintos
 NUEVA SOCIEDAD 215 60
José Antonio Ocampo

demandantes. Una fuente especial de preocupación en tal sentido son los ele-
vados niveles de segmentación que caracterizan los sistemas educativos, lo cual
implica que los sistemas en los cuales participa una multiplicidad de actores
requieren normas más estrictas orientadas a corregir estos problemas.

Por último, un requisito fundamental en el giro hacia una concepción univer-

salista de la política social es fortalecer los sistemas tributarios y hacerlos más
progresivos. Por lo tanto, el avance hacia una política social de corte universal
no será posible sin un nuevo pacto fiscal que refuerce en particular la tri-
butación directa. Más aún, dado el ritmo mucho más pausado de aumento del
gasto público social durante la década actual, los esfuerzos por profundizar los
avances de la política social serán mucho más exigentes en el futuro en
términos fiscales de lo que fueron en el pasado. @

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Vélez, Carlos Eduardo: Gasto social y desigualdad: logros y extravíos, Departamento Nacional de Planeación,
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REVISTA MEXICANA DE
POLÍTICA
EXTERIO
R
Febrero de 2008 México, D.F. No 82
MEDIO ORIENTE: Ana Luisa Fajer Flores, Medio Oriente. Una ventana de oportunidad para México.
María de Lourdes Sierra Kobeh, Líbano en la encrucijada: las repercusiones de la guerra Israel-Hezbollah.
Luis Mesa Delmonte, La capacidad disuasiva israelí y la guerra del Líbano de 2006. Luis Ortiz
Monasterio C, Descifrar a Persia. Algunas reflexiones sobre el Irán de hoy. Rodrigo Azaola, Afganistán: a
siete años del inicio de la reconstrucción. Juan Manuel Portilla Gómez, Islam, terrorismo y derechos
humanos. Federico Perazza, Uruguay y el conflicto en Medio Oriente.

Revista Mexicana de Política Exterior es una publicación cuatrimestral del Instituto Matías Romero,
Secretaría de Relaciones Exteriores, Ricardo Flores Magón 2, 1º piso, ala “A”, Col. Guerrero, Delegación
Cuauhtémoc. México D.F., CP 06300. Tel.: 3686.5047 y 3686.5100 extensiones 2785 y 4720. Fax: 36 86 50
41 extensión 4467.