CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021)

Expediente: 50047
Radicación: 250002326000201100790 01
Actor: Rafael Arturo Plazas Vega y otros
Demandados: La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional
Acción: Reparación directa

Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera –
Subsección C de Descongestión el 30 de julio de 2013, por medio de la se
denegaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

El señor Rafael Arturo Plazas Vega se retiró de manera voluntaria del Ejército
Nacional; sin embargo, la solicitud de retiro no se habría hecho de manera
voluntaria, sino como consecuencia de la orden de traslado a una sede en donde
sus condiciones de salud no le permitían estar y por cuestiones de jerarquía
militar. Por tanto, él y su familia demandaron al Ejército Nacional para obtener la
reparación de los perjuicios sufridos al tenerse que retirar de la institución, debido
a un supuesto mal manejo del personal.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1. Pretensiones
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Rafael Arturo Plazas Vega y otros

Mediante escrito presentado el 1° de agosto de 2011 (fl. 52, c. 1), los señores
Rafael Arturo Plazas Vega y Maritza Rodríguez Torres, quienes actúan en
nombre propio y en el de sus hijos menores de edad Juan Rafael y Oscar Javier
Plazas Rodríguez promovieron demanda de reparación directa en contra de la
Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de que se efectúen
las siguientes declaraciones y condenas:

PRIMERA. Que se declare que el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército

Nacional, es patrimonial y administrativamente responsable de los perjuicios
materiales y morales causados al señor RAFAEL ARTURO PLAZAS VEGA, a la
señora MARITZA RODRIGUEZ TORRES, sus menores hijos JUAN RAFAEL
PLAZAS RODRIGUEZ y OSCAR JAVIER PLAZAS RODRIGUEZ, por la falla de la
administración que condujo a la solicitud de retiro del servicio activo del Ejército
Nacional del entonces coronel RAFAEL ARTURO PLAZAS VEGA.

SEGUNDA. Que como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad se

condene a la Nación colombiana – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército
Nacional, como reparación del daño ocasionado, a pagar a los actores, o a quien
represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral,
subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo
en la suma de MIL CIENTO OCHENTA Y OCHO MILLONES CIENTO OCHENTA
Y SIETE MIL CUARENTA Y OCHO PESOS M/TE COLOMBIANA $1.188.187.048
(por perjuicios materiales: SETECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MILLONES
SETECIENTOS SIETE MIL CUARENTA Y OCHO PESOS; por perjuicios
inmateriales: DOSCIENTOS CATORCE MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA
MIL PESSOS; y por daño a la vida de relación: DOSCIENTOS CATORCE
MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL PESOS), o conforme a lo que resulte
probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica. La discriminación
de las anteriores partidas se hace en el acápite correspondiente.

TERCERA. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto

en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio
mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los
hechos hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

CUARTA. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos

de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Los intereses moratorios sobre las cantidades
que resulten a favor de los citados, desde la fecha en que deba hacerse el pago
hasta aquella en que efectivamente se realice (sentencia C-188/99 de la Honorable
Corte Constitucional).

QUINTA. En caso que dentro del proceso no quedare establecido el valor de los
perjuicios, se ordenará el trámite incidental autorizado en los artículos: 172
modificado por el art. 56 de la Ley 446/98; y 178 del C.C.A. respectivamente, y 137
del C.P.C.

SEXTA. Que la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA –

EJÉRCITO NACIONAL, deben dar cumplimiento a la sentencia que se dicte a
instancias de esta demanda, dentro del término señalado en el art. 176 del C.C.A.

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Rafael Arturo Plazas Vega y otros

1.2 Sustento fáctico

Como fundamentos de hecho de la demanda narraron los que la Sala sintetiza

así:

El coronel Rafael Arturo Plazas Vega del Ejército Nacional, se desempeñaba

como oficial de planta de la Escuela Superior de Guerra en Bogotá. El 20 de mayo
de 2009, la Dirección de Personal del Comando del Ejército le comunicó su
traslado al Comando Específico del Caguán, ubicado en San Vicente del Caguán.

Frente a esa noticia, el señor Rafael Arturo Plazas Vega se comunicó

telefónicamente con el Subdirector de Personal del Ejército, a quien le informó
que, con ese traslado, quedaría subordinado a un oficial de menor antigüedad,
“aspecto inaceptable en la jerarquía militar por principio de subordinación,
dignidad, disciplina y honor militar” y, además, “por razones de salud y por
prescripción médica no puede permanecer bajo temperaturas extremas”. Según
la demanda, el Subdirector de Personal del Ejército le contestó que “seguramente
ha habido un error y procederán a corregirlo”.

Como dicho “error” no fue corregido, el señor Rafael Arturo Plazas Vega “por
dignidad y por honor militar” presentó solicitud de retiro del servicio activo de la
institución, el 21 de mayo de 2009, sustentado en los anteriores motivos. Ante a
ello, el Subdirector de la Escuela Superior de Guerra le pidió, personalmente, que
modificara la sustentación de retiro, toda vez que de esa manera no le podía dar
el correspondiente traslado.

El 26 de mayo de 2009, radicó la solicitud por segunda vez, pero el Subdirector

de la Escuela Superior de Guerra le pidió nuevamente que “la modifique en el
sentido en que no debe aparecer que pide el retiro por motivos de salud y otros”.
Por tanto, optó por cambiar la motivación y la presentó, por tercera vez, el 28 de
mayo de 2009, con la cual se surtió el trámite del conducto regular de retiro.

Se afirmó que, entre la radicación de la solicitud de retiro y la expedición del

decreto presidencial que lo concede, se enteró de “comentarios deshonrrosos”
que se estaban haciendo en su contra, por lo que decidió informar al comandante
del Ejército Nacional, los motivos reales que lo llevaron a presentar su solicitud

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 Exp. 50047
Rafael Arturo Plazas Vega y otros

de retiro, mediante escrito radicado el 13 de julio de 2009, pero el comandante

guardó silencio.

Su retiro se oficializó a través de Decreto 2695 del 17 de julio de 2009, notificado

el día 23 siguiente. En la demanda se alega que el daño consisitió en el retiro del
servicio activo, el cual fue “producto de un mal manejo de personal por parte del
Ejército Nacional, que hizo que el señor coronel Rafael Arturo Plazas Vega no
tuviera ninguna otra opción distinta a la de pedir su retiro de la institución, siendo
una solicitud de retiro obligada por la misma entidad”. Se agregó lo siguiente:

Considero pertinente aclarar que con la presente acción no se persigue atacar la

legalidad del Decreto por el cual es retirado del servicio activo mi representado,
sino la existencia de un daño antijurídico originado por la omisión y la falta de
diligencia de quienes realizaron la destinación del laureado oficial a una unidad sin
tener en cuenta el principio de la jerarquía en el mando, el escalafón de oficiales,
la antigüedad en el grado -pilar del orden y la disciplina castrense- como tampoco
la dignidad, el honor militar y la integridad física del demandante, como se expuso
en el acápite de hechos. Dicha omisión y falta de diligencia que deriva en falta o
falla del servicio, se extiende a quienes teniendo conocimiento de la anomalía y
conscientes de las implicaciones que este tenía en la cadena de mando, el espíritu
de cuerpo, la disciplina y la moral de las tropas; adoptaron una actitud omisiva e
inactividad total que causó un daño antijurídico al uniformado que no tenía el deber
de soportar colocándolo en el terreno de la indignidad y el deshonor obligándole a
salir con deshonra de la institución en una aparente solicitud voluntaria de retiro
del servicio activo.

2. Posición de la demandada

La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional (f. 74, c. 1) aseguró que

“el yerro cometido y su no supuesta corrección”, “no da el alcance necesario para
que se hubiera solicitado el retiro de las filas”. Además, manifestó que “la
anomalía presentada en cuanto al traslado del señor Coronel Plazas Vega Rafael
Arturo fue corregida al día siguiente”, pues el 9 de julio de 2009 se determinó que
continuaría en la Escuela Superior de Guerra.

Destacó que la solicitud de retiro presentada supuestamente el 21 de mayo de

2009 no tiene fecha de recibido y tampoco hay prueba de que el Subdirector de
la Escuela Superior de Guerra le hubiera pedido que la modificara ni que hubo
ningún tipo de injerencia suya en la decisión del señor Rafael Arturo Plazas Vega.

Dijo que en la primera solicitud de retiro se expusieron motivos de salud y, en la

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Rafael Arturo Plazas Vega y otros

segunda, motivos de voluntad propia, pero en ninguna se expuso lo que ahora

se manifiesta en la demanda.

Propuso las excepciones de: i) inepta demanda, por cuanto para la tasación de
los perjuicios solicitados como indemnización del daño padecido, se tuvo en
cuenta que el coronel iba a ser enviado como agregado militar, pero sin
determinar el período comprendido, “siendo esto una mera expectativa”; ii)
carencia de competencia funcional para conocer del asunto en estudio, toda vez
que para determinar la cuantía de litigio no se tenían que sumar las pretensiones
y además se tenía que determinar razonadamente, lo cual, a su juicio, no ocurrió
en este caso; iii) falta de congruencia entre lo solicitado en vía prejudicial y lo
demandado, comoquiera que en la primera se solicitó lo dejado de percibir como
agregado militar, mientras que en la segunda no se solicitó nada relacionado con
ello; iv) indebida calificación de la acción, por cuanto considera que se debió
interpone la acción de nulidad y restablecimeinto del derecho, pues aunque en la
demanda se aseguró que no se atacaba la legalidad del acto, en el fondo sí lo
hizo, pues se señaló que “la solicitud de retiro emerge del supuesto error
cometido por la administración, al ordenar su traslado y quedar bajo el mando de
un señor coronel menos antiguo que él”, lo que vislumbra “una posible falsa
motivación en el acto admisnitrativo que lo retira del servicio”.

Además, sostuvo que hay inexistencia del hecho que da origen al daño,
comoquiera que la orden de traslado nunca se cumplió y, además, el accionante
pudo haberse opuesto a ella por el conducto regular, pero nunca lo hizo.

Por último, consideró que existía “carencia de material probatorio que endilge la
responsabilidad invocada”, puesto que, en la demanda se afirmó que al coronel
Rafael Arturo Plazas Vega se lo privó de la posibilidad de ser enviado como
agregado militar a un país extranjero, sin haber demostrado que cumplía con el
requisito de Diplomado en Estado Mayor ni señalado al lugar al que habría sido
enviado.

Concluyó que su retiro del Ejército Nacional “se dio por solicitud propia, sin que
mediara acto alguno que viciera su declaración de voluntad”, por lo que solicitó
que se denieguen las pretensiones de la demanda.
3. Alegatos de conclusión en primera instancia

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Rafael Arturo Plazas Vega y otros

3.1. La parte demandante (f. 262, c. 1) aseguró en esta oportunidad que, con la
constestación de la demanda, la entidad accionada presentó hechos nuevos, que
el señor Rafael Arturo Plazas Vega no conocía. Se trata de los "supuestos nuevos
traslados ordenados por el comando del Ejército, que de haberse ordenado
nunca fueron notificados al demandante", así como la respuesta a su petición del
13 de julio de 2009, que tampoco le fue notificada, aspecto que constituye "una
nueva falla del servicio, pues de ser cierto que este oficio existió y los
radiogramas mencionados, nunca fueron recibidos por mi representado, por lo
cual solicito que sea tomado como una confesión de hechos nuevos por parte de
la demanda (sic)".

También indicó que, con las pruebas practicadas en el proceso, se acreditó que
el señor Rafael Arturo Plazas Vega "fue objeto de un daño antijurídico atribuible
a la administración (...) por las circunstancias en que resultare retirado de la
institución castrense cobijadas de omisiones por parte del Ejército y que
confluyen con una clara violación de desequilibrio de las cargas públicas que
igualmente se trasladó a su esposa e hijos". Asimismo aseguró que los perjuicios
quedaron probados.

Aclaró que "no se está tratando de demostrar que hubo insinuaciones por parte
del Subdirector de la Escuela de Guerra para que el coronel pidiera el retiro, se
presenta como un hecho en el que no se da el trámite del conducto regular a la
solicitud, toda vez que la había presentado de manera motivada explicando el por
qué de su solicitud, y con el fin de que se presentara sin ningún tipo de
argumentación es que se le devuelve dos veces".

Frente al argumento de la defensa sobre la falta de sello de recibido, dijo lo

siguiente:

... es lo usual y normal dentro de este tipo de situaciones y a estas alturas de

jerarquía militar, para quienes conocen de la vida militar, las presentaciones de
solicitud de retiro generalmente se presenta a la mano ante el superior, y que
desde luego las observaciones y devoluciones se hacen de igual manera y sería
pecar de ingenuo que un superior fuera a dejar constancia por escrito del motivo
de devolución de una solicitud de retiro. De todas formas con sello o sin sello de
recibido se dio trámite a la solicitud de retiro y este efectivamente se produce.

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 Exp. 50047
Rafael Arturo Plazas Vega y otros

En cuanto al argumento sobre la supuesta prentensión de la falsa motivación del

acto adminsitrativo de retiro del servicio, aseguró:

... en la demanda está muy clara nuestra postura, pues el acto goza de completa
legalidad y eso no está en discusión, tampoco se pretende un restablecimiento del
derecho para que el oficial demandante sea reintegrado a la institución castrense,
los hechos de la demanda no están encaminados, no tienen como finalidad una
nulidad y restablecimiento del derecho, la pretensión gira en la reparación que
debe recibir el demandante por la falla del servicio cometida por la demandada al
destinarlo a una unidad militar en la cual quedaría bajo las órdenes de un
subalterno suyo, y a la omisión de corregir dicho yerro pese a manifestar de
manera reiterada a sus superiores el craso error cometido, situación que deriva en
que se tenga que solicitar el retiro de la institución.

Agregó que no existió una falsa motivación, por cuanto los actos de retiro:

... no deben llevar ningún tipo de motivación sino la manifestación pura y simple
del deseo de apartarse de las filas, ello conlleva un previo estudio dialéctico que
fue lo que precisamente omitió la demandada al no solucionar con oportunidad las
peticiones elevadas por el actor imponiéndole una inaceptable carga pública
(trabajar bajo órdenes de un subalterno en un clima que médicamente se había
ordenado no destinar o trasladar).

Además, expuso lo siguiente:

Ahora bien, el punto central de la discusión se encuentra en determinar si la

aceptación de solicitud de retiro contrarió o no el ordenamiento jurídico, porque su
solicitud de retiro del servicio activo no puede calificarse de libre y espontánea
cuando se ve a todas luces que es presionada por la misma entidad que de manera
arbitraria lo traslada a un sitio donde estaba en riesgo su salud e integridad física
y por otro lado a quedar bajo el mando de un oficial de menor antigüedad a la de
él. No se entiende por qué de un momento a otro se hace su traslado y
posteriormente, ya en retiro, se le vuelve a contratar para que siga adelantando la
misma actividad, profeso militar, del mismo Instituto Escuel Superior de Guerra,
donde se venía desempeñando como oficial de planta y como profesor y en
consecuencia puede afirmarse que no fueron necesidades del servicio las que
primaron en su traslado.
(...)
Claramente se ve que su retiro es el fruto del apremio de la administración que
comprometió derechos fundamentales, por el simple capricho de las personas que
manejan de manera irresponsable los traslado del personal en el Ejército.

Por último, aseguró que "el error de la administración está basado en una omisión
administrativa por el mal manejo de personal y que al percatarse del error en
lugar de corregir positivamente, lo quiso subsanar con otro error mayor" por lo
que la acción idónea era la de reparación directa. Pero después manifestó que la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho "procederá cuando el origen del
daño haya consistido en un acto administrativo viciado de algún tipo de legalidad,

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 Exp. 50047
Rafael Arturo Plazas Vega y otros

excepto en los casos en los que no se cuestione la legalidad del acto

administrativo, sino el supuesto de su validez, para situar la causa del daño en
los efectos de dicho acto, evento en el cual sí sería procedente la acción de
reparación directa".

3.2. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

4. La sentencia apelada

Mediante sentencia proferida el 30 de julio de 2013 (f. 155, c. ppal.), el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C de
Descongestión denegó las pretensiones de la demanda, por cuanto, a pesar de
encontrar que la acción incoada fue la correcta por tratarse de un omisión
consistente en "un mal manejo del personal con ocasión al traslado ordenado al
Coronel Plazas Vega sin tener en cuenta la condición médica y la jerarquía y
antigüedad del mismo para estos efectos", determinó que se probaron las
excepciones denominadas por la demandada como "inexistencia del hecho que
da origen al daño" y "carencia de material probatorio que endilgue la
responsabilidad invocada".

La primera, por cuanto consideró que no se probaron las circunstancias que

motivaron al demandante a retirarse, esto es, su rango militar en comparación
con quien iba a ser su jefe y su condición de salud que le impedía vivir en San
Vicente del Caguán, ni que ello se diera a conocer a la institución. También,
porque las pruebas dan cuenta de que el coronel, de manera voluntaria, decidió
retirarse de la institución, la cual fue aceptada por esta, situación que demuestra
que respetó su decisión y no hubo ningún tipo de falla con las formalidades y
exigencias para tal fin. Asimismo, consideró que el afectado no siguió el conducto
regular establecido para oponerse al traslado y que, en todo caso, la entidad
corrigió el yerro directamente, pues modificó el traslado del coronel Rafael Arturo
Plazas Vega de la Escuela Superior de Guerra a la Fuerza de Despliegue Rápido.

En cuanto a la segunda excepción, sostuvo que no se probó que el coronel iba a

ser nombrado como agregado diplomático, para reconocerle perjuicios bajo esa
condición y que la decisión de traslado fue comunicada al afectado mediante
telegrama o radiograma, el cual no constituye la notificación de la decisión, sino

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que es una comunicación que "se realiza para efectos de dar a conocer la
novedad mientras se legaliza el acto administrativo".

5. El recurso de apelación

La parte demandante (f. 285, c. ppal.) estuvo inconforme con la decisión de

primera instancia, puesto que, a su juicio, no es cierto que el afectado fue
notificado de la modificación de su traslado y, por el contrario, la primera decisión
de traslado sí le fue notificada. El radiograma que fue aportado con la
contestación de la demanda, nunca le fue notificado y el a quo incurrió en defecto
fáctico al apreciar esa prueba, dando por cierta su notificación sin que esa
circunstancia estuviera acreditada. Alegó que, si hubiera tenido conocimiento de
esa decisión, se hubiera opuesto a ella, pues estar en la Fuerza de Despliegue
Rápido hubiera implicado "operar en diferentes lugares del país bajo las más
adversas condiciones climáticas", por lo que, además, con ello la institución
cometió un "yerro aún mayor, teniendo conocimiento de las limitaciones de
sanidad que presentaba el demandante".

Recalcó que si bien era cierto que el coronel presentó su renuncia de manera
voluntaria, ello fue generado por la falla del servicio de la institución, al no tener
otra opción, en tanto "ya había enterado a las personas competentes de su
situación y sus efectos, sin recibir respuesta efectiva y oportuna".

Sostuvo que "el fallador se limitó a dar toda credibilidad a lo escrito en el

radiograma pero no verificó si se surtió el procedimiento de comunicación,
registro y lo más importante notificación al interesado", por lo que se basó en una
"suposición".

También expresó que sí había quedado acreditado el estado de salud del coronel
y su jerarquía dentro de la institución y que el hecho que después de su retiro
hubiera sido contratado para desempeñar las mismas funciones en la Escuela
Superior de Guerra indicaba que no era necesario su traslado a ninguna sede
diferente.

Por último, dijo que no era necesario demostrar que era Oficial Diplomado de
Estado Mayor, pues ello se da por la simple lógica de haber sido coronel. Pero

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 Exp. 50047
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que, en todo caso, esa circunstancia se probó con la copia de su hoja de vida.
Por tanto, tenía derecho a ser nombrado en una "agregaduría militar", por lo que
es válido reclamar el perjuicio material ocasionado por ese concepto, pues todos
sus compañeros que estaban en iguales condiciones fueron enviados al exterior
como agregados militares.

En ese orden de ideas, solicitó que se revoque el fallo apelado y, en su lugar, se

acceda a las pretensiones de la demanda.

6. Los alegatos de conclusión en segunda instancia

6.1. La parte demandante (f. 318, c. ppal.) reiteró los argumentos expuestos en
sus diferentes intervenciones y concluyó que la falla del servicio consistió en el
"mal manejo de personal en cuanto tiene que ver con traslados y solución
oportuna de los problemas y falta de notificación de las decisiones administrativas
que supuestamente se tomaron".

6.2. La entidad demandada guardó silencio.

6.3. El Ministerio Público (f. 326, c. ppal.) solicitó la confirmación del fallo apelado,
por ser denegatorio de pretensiones, pues estableció que "el hecho que generó
la indemnización que reclaman los actores no existió", toda vez que el coronel
Plazas Vega nunca fue trasladado al Comando Estratégico del Caguán, en tanto
la última unidad a la que perteneció fue la Escuela Superior de Guerra.

También dio por probado que la entidad demandada modificó el traslado a la

Fuerza de Despliegue Rápido, por lo que corrigió la situación, "cosa que al
parecer no modificó la intención de renunciar del demandante, pues él presentó
dos solicitudes más de retiro voluntario".

También arguyó que no se acreditó que el militar iba a ser designado como
agregado militar en otro país cuando se dio su traslado y que no se probó que
"haya existido algún tipo de presión por parte del superior" para que renunciara
a su cargo o modificara los motivos de su renuncia. Concluyó que no se acreditó
el daño.

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 Exp. 50047
Rafael Arturo Plazas Vega y otros

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Presupuestos procesales de la acción

1.1. Jurisdicción y competencia

Esta Jurisdicción y Corporación son competentes para conocer el asunto sub

judice por tratarse de una demanda interpuesta en contra de una entidad pública1
y en razón de la cuantía, de la que deriva su vocación de doble instancia, en
consideración a que lo pretendido con ocasión del daño alegado se estimó en
$743’635.810, suma que resulta superior a los 500 salarios mínimos del año 2011
($267’800.000), cuando fue promovida la demanda, de acuerdo a lo exigido por
el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo.

1.2. Acción procedente

Aunque la procedencia de la acción no fue objeto de apelación, en tanto el a quo

la encontró adecuada, esta Subsección la abordará de oficio como una cuestión
principal, comoquiera que en el presente asunto se cuestionarían decisiones
administrativas. Dado se trata de un presupuesto procesal, de su examen
depende que se establezca si la Sala debe o no proveer sobre el fondo del
asunto.

Así entonces, el problema jurídico del presente asunto radica en determinar si la

acción de reparación directa ejercida es la idónea o, si por el contrario, hubo una
indebida escogencia de esta.

Para tal efecto, la Sala deberá establecer: (i) el origen de las pretensiones
invocadas, esto es, si su fuente es o no un acto administrativo; (ii) si se presenta
alguna de las hipótesis para la procedencia excepcional de la reparación directa
cuando median actos administrativos; y (iii) cuál es la acción procedente e idónea
para encausar las pretensiones tal y como fueron formuladas.

1
Código Contencioso Administrativo, “Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativo
está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de
las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los
distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y
los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley”.

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1.2.1. El origen de las pretensiones invocadas:

La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido abundante

en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo la fuente
del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan
la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la
formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para
hacerlas valer por la vía jurisdiccional2.

En la demanda se expuso como hecho dañoso la decisión de la entidad

demandada de trasladar al coronel Rafael Arturo Plazas Vega del Comando
Superior de Guerra en Bogotá al Comando Específico del Caguán, lo cual habría
provocado su solicitud de retiro del servicio de las fuerzas militares. Lo hizo en
los siguientes términos:

En consecuencia del daño, es decir, el retiro del servicio activo, resulta como
producto de un mal manejo de personal por parte del Ejército Nacional, que hizo
que el señor coronel Rafael Arturo Plazas Vega no tuviera ninguna otra opción
distinta a la de pedir su retiro de la institución, siendo una solicitud de retiro
obligada por la misma entidad, es decir, el Ejército Nacional por lo tanto no puede
calificarse de libre y espontánea (sic).

(…)

Considero pertinente aclarar que con la presente acción no se persigue atacar la

legalidad del Decreto por el cual es retirado del servicio activo mi representado,
sino la existencia de un daño antijurídico originado por la omisión y la falta de
diligencia de quienes realizaron la destinación del laureado oficial a una unidad sin
tener en cuenta el principio de la jerarquía en el mando, el escalafón de oficiales,
la antigüedad en el grado -pilar del orden y la disciplina castrense- como tampoco
la dignidad, el honor militar y la integridad física del demandante, como se expuso
en el acápite de hechos. Dicha omisión y falta de diligencia que deriva en falta o
falla del servicio, se extiende a quienes teniendo conocimiento de la anomalía y
conscientes de las implicaciones que este tenía en la cadena de mando, el espíritu
de cuerpo, la disciplina y la moral de las tropas; adoptaron una actitud omisiva e
inactividad total que causó un daño antijurídico al uniformado que no tenía el deber
de soportar colocándolo en el terreno de la indignidad y el deshonor obligándole a
salir con deshonra de la institución en una aparente solicitud voluntaria de retiro
del servicio activo.

Junto con la demanda, se allegó copia del radiograma No. 20095640012051/MD-

CG-CE-DIPER-TRAS de fecha 20 de mayo de 2009, en el cual se observa la
orden de traslado del coronel Rafael Arturo Plazas Vega “DE ESG A CEC” (f. 27,

2
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015,
proceso No. 250002315000200502445 01 (35351), M. P. Hernán Andrade Rincón.

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c. 2) y del decreto presidencial No. 2695 del 17 de julio de 2009, a través del cual
se lo retiró del servicio activo de las fuerzas militares, por solicitud propia (f. 16,
c. 2).

Pues bien, de la lectura de la demanda y de las demás intervenciones efectuadas

por la parte demandante, se concluye que el daño alegado no deviene de un
hecho o una omisión administrativa, sino de la decisión de traslado de un
miembro del Ejército Nacional, la cual se concreta en un acto administrativo.

No hay duda de que los traslados de los miembro del Ejército Nacional se
efectúan mediante acto administrativo, pues así lo estableció la ley y así también
lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional. En efecto, el Decreto 1793 de
2000, por el cual se expide el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de
Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, estableció lo siguiente:

ARTICULO 24. TRASLADO. Es el acto del Comandante de la Fuerza por el cual

se transfiere a un soldado profesional en forma individual a una nueva unidad o
dependencia militar, con el fin de prestar sus servicios en ella, estando obligado a
cumplirlo.

Asimismo, el Decreto 1790 de 2000, por el cual se modifica el decreto que regula
las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares, dispuso:

Artículo 82. Definiciones.

(…)
b) Traslado: Es el acto de autoridad competente por el cual se asigna a un Oficial
o Suboficial a una nueva unidad o dependencia militar (incluyendo la Gestión
General del Ministerio de Defensa Nacional), con el fin de prestar sus servicios
en ella, o desempeñar un cargo dentro de la organización;
(…)

Articulo 84. Forma de disponer destinaciones, traslados, comisiones y encargos.

Las destinaciones, traslados, comisiones y encargos del personal de los Oficiales
y Suboficiales de las Fuerzas Militares, se dispondrán de la siguiente forma: (…)

b) Por Resolución Ministerial:

(…)
2. Destinaciones, encargos y traslados para Oficiales superiores.
(…)

A través del Decreto 1495 de 2002, se reglamentaron algunas disposiciones del

decreto nombrado en precedencia y en el artículo 32 se dispuso que los traslados

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Rafael Arturo Plazas Vega y otros

previstos en los literales a) y b) del artículo 82 de ese decreto, “se entenderán

surtidos en las fechas indicadas en los actos administrativos correspondientes”.

Aunado a ello, mediante Decreto Ley 91 de 2007, por el cual se regula el Sistema
Especial de Carrera del Sector Defensa y se dictan unas disposiciones en materia
de administración de personal, prevé como concepto de traslado el siguiente:

ARTÍCULO 34. Traslado. Es el acto del nominador o de quien este haya

delegado, por el cual se transfiere a un servidor público del Ministerio de Defensa
Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional, pertenezca o no al Sistema Especial de Carrera del
Sector Defensa, a un empleo vacante en forma definitiva con funciones y requisitos
iguales o similares y condiciones salariales iguales, a otras dependencias, estando
el empleado obligado a cumplirlo.

Así mismo, hay traslado cuando la administración autoriza el intercambio de empleados

que desempeñen cargos con funciones afines o complementarias, con igual asignación
básica y para los cuales se exijan requisitos mínimos iguales o similares para su
desempeño.

En uno u otro caso, el traslado deberá cumplirse dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a su comunicación, previa entrega del cargo.

Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia T-060/15 estudió la

procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos que
ordenan o niegan traslados de servidores públicos, específicamente del personal
de la Fuerza Militar, y concluyó que el juez constitucional puede entrar a estudiar
de fondo la legalidad de dichos actos administrativos “siempre y cuando se
evidencia que dicho acto haya sido emitido de forma arbitraria, afecte de
manera clara, grave y directa los derechos fundamentales del trabajador y el de
su núcleo familiar, o lleve una desmejora de las condiciones del trabajador”.

De acuerdo con la anterior normatividad y pronunciamiento de la Corte

Constitucional, es claro que los traslados al interior de las fuerzas militares se
ordenan mediante acto administrativo, para el caso del demandante,
específicamente mediante resolución ministerial 3, por tanto, a pesar de que en la
demanda se afirme que se trata de “un mal manejo de personal” como si fuera
un hecho o, incluso, una omisión administrativa y con ello buscar el resarcimiento

3
El Coronel Rafael Arturo Plazas Vega era Oficial del Ejército Nacional (f. 155, c. 1).

14
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de los perjuicios a través de la acción de reparación directa, lo cierto es que la

falla endilgada a la administración se concretó en un acto administrativo.

Ahora bien, si en gracia de discusión ese acto no se expidió, pues en el

encuadernamiento solamente obra el radiograma4 a través del cual se comunicó
al demandante sobre la decisión de traslado, lo cierto es que el señor Plazas
Vega también podía demandar la legalidad del decreto presidencial No. 2695 del
17 de julio de 2009, a través del cual se lo retiró del servicio, puesto que, aunque
se afirmó que no se atacaba su legalidad, en la demanda se manifiesta que su
retiro no fue en realidad voluntario sino que se trató de “una solicitud de retiro
obligada por la misma entidad”, pues el traslado no podía cumplirlo por motivos
de salud y jerarquía.

Además, aunque insistió en que no atacaba la legalidad del acto, en los alegatos
de conclusión presentados en primera instancia aseguró que “el punto central de
la discusión se encuentra en determinar si la aceptación de solicitud de retiro
contrarió o no el ordenamiento jurídico, porque su solicitud de retiro del servicio
activo no puede calificarse de libre y espontánea cuando se ve a todas luces que
es presionada por la misma entidad que de manera arbitraria lo traslada a un sitio
donde estaba en riesgo su salud e integridad física y por otro lado a quedar bajo
el mando de un oficial de menor antigüedad a la de él”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que los demandantes cuestionan la

legalidad del acto administrativo, en tanto este habría sido expedido bajo
circunstancias irregulares.

4
Además, la entidad accionada aportó otros radiogramas: uno de fecha 21 de mayo de 2009, con
radicado No. 20095640013091/MD-CG-CE-DIPER-TRAS, a través del cual modificó el traslado
“DE ESG A FDR Y NO CEC”, y el otro de fecha 9 de julio de 2009, con radicado No.
20095640076451/MD-CG-CE-DIPER-TRAS, mediante el cual declaró sin valor el anterior
traslado “DE ESG A FDR MENCIONADO CONTINUA ESG X MIENTRAS SURTE EFECTO
ACTO ADMINISTRATIVO RETIRO SOLICITUD PROPIA” (fls. 56 y 57, c. 2).

Se precisa que los radiogramas constituyen una comunicación “mientras surte efecto el acto
administrativo”, según la Directiva Permanente No. 0188 del 12 de junio de 2009, sobre
procedimientos para la administración de personal del Ejército Nacional (f. 90, c. 1). Esta
cirunstancia se ratifica con el hecho de que en el primer radiograma, aportado con la demanda,
se observa “PROXIMO ACTO ADMINISTRATIVO”.

15
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Así pues, teniendo en cuenta las afirmaciones plasmadas en la demanda y en

las demás intervenciones realizadas por los demandantes, la Sala encuentra que
la causa petendi radica en el daño que le produjo haber sido retirado del servicio
que prestaba en el Ejército Nacional, a través del decreto presidencial No. 2695
del 17 de julio de 2009, cuya legalidad cuestiona, circunstancia que indica que la
fuente del daño que dio lugar al presente litigio deviene de una decisión que se
encuentra contenida en un acto administrativo, expedido por el ente demandado,
el cual resultó desfavorable a la parte actora.

En todo caso, el retiro legal del servicio no podría ser generador de daños
antijurídicos, en tanto estaría el demandante en el deber de soportarlos mientras
permanezca incólume la decisión en la que se fundó5.

1.2.2. Procedencia excepcional de la acción de reparación directa cuando

median actos administrativos:

Si bien la acción de reparación directa opera cuando el daño alegado deviene de

un hecho, omisión u operación administrativa, también es cierto que existen
casos excepcionales en que dicho medio de control es procedente cuando el
daño proviene de actos administrativos -casos en los cuales, por regla general,
se deben ejercer las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del
derecho, según el caso-. La Sala ha resumido estas excepciones así:

A modo de epílogo, son cuatro las excepciones que hasta este momento se han
identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación
directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una
actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de
actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se
controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las
cargas públicas; (ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y
ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto
de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta
del sujeto pasivo del acto administrativo; (iii) reparación como consecuencia de la
configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración
contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los
actos preparatorios o de trámite; (iv) reparación de los perjuicios causados por la
anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado
al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la

5
Lo mismo se dijo en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia proferida
el 5 de agosto de 2019, proceso No. 250002326000201101120 01 (49040), M.P. Ramiro Pazos
Guerrero.

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Rafael Arturo Plazas Vega y otros

inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las

normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa.

Con relación a la primera de las excepciones, se debe distinguir si las pretensiones

cuestionan o no el acto administrativo; de suerte que si no se discute la legalidad
de aquél sino los efectos que produce y que ponen al afectado en una situación de
desequilibrio frente a las cargas públicas, la reparación directa se torna viable para
encausar las pretensiones así formuladas, bajo el título de imputación de daño
especial por provenir de una actividad lícita y legítima del Estado. A contrario, si lo
que en el fondo se produce es un ataque contra el acto administrativo, así se
invoque una acción diferente, la que procede es la de nulidad y restablecimiento.

La segunda y la cuarta hipótesis surgen de la anulación o revocatoria de un acto

administrativo, ya que cuando esto sucede se pueden segregar dos posibilidades;
(i) que mientras estuvo vigente el acto administrativo que, a la postre, es declarado
ilegal, se hayan producido daños, lo cual supone que en ese ínterin el afectado
padeció una situación desfavorable que cesó con la declaratoria de ilegalidad,
como sucede, por ejemplo, cuando se revoca un acto de extinción de dominio; y
(ii) que a partir de la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo se produzcan
daños, lo cual supone que en el interregno en que aquél estuvo vigente, el
destinatario gozó de una situación favorable que desapareció con la declaratoria
de ilegalidad, como ocurre, por ejemplo, cuando se revoca un una licencia de
construcción6.

De conformidad con lo anterior, cuando se encuentra que la fuente u origen del

daño es un acto administrativo y que la acción ejercida es la de reparación
directa, es necesario examinar si el caso se ajusta a alguna de las cuatro
excepciones que jurisprudencialmente se han identificado.

En el presente asunto se trata de un acto administrativo del cual se controvierte

su legalidad, pues los demandantes consideran que la decisión contenida en este
fue el resultado de una arbitrariedad cometida por la entidad accionada. Por otra
parte, dicho acto, según las pruebas que obran en el expediente, no ha sido
anulado ni ha sido objeto de revocatoria directa por la propia administración;
tampoco se trata de un acto preparatorio o de trámite. En virtud de ello, contrario
a lo manifestado en los alegatos de conclusión de primera instancia por parte de
los demandantes7, el presente asunto no está cubierto por ninguna de las
excepciones previstas para que opere la acción de reparación directa cuando el
daño proviene de un acto administrativo.

6
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. sentencia del 24 de enero de 2019, proceso
No. 25000-23-26-000-2008-10182-01(46806), M. P. Ramiro Pazos Guerrero.
7
Se afirmó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho "procederá cuando el origen
del daño haya consistido en un acto administrativo viciado de algún tipo de legalidad, excepto en
los casos en los que no se cuestione la legalidad del acto administrativo, sino el supuesto de su
validez, para situar la causa del daño en los efectos de dicho acto, evento en el cual sí sería
procedente la acción de reparación directa".

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1.2.3. Indebida escogencia de la acción:

La acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., está

concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una
omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de
inmueble por causa de trabajos públicos –o por cualquiera otra causa–, siempre
que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando este
constituye, como en el presente caso, la fuente de un daño, la ley prevé como
acción generalmente pertinente -teniendo en cuenta las excepciones antes
aludidas- la de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular

y concreto, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho,
pues para obtener el resarcimiento del perjuicio resulta necesario el
pronunciamiento acerca de la anulabilidad del acto por violación de los preceptos
superiores para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que
revisten tales actos jurídicos y que hacen obligatorio su cumplimiento y
obedecimiento en los términos del artículo 66 del C.C.A8.

Por lo tanto, aunque la parte actora dijo ejercer, nominalmente, la acción de

reparación directa, lo cierto es que del contenido de los hechos, de las
pretensiones de la demanda y de la causa petendi de la misma -aspectos más
que reafirmados en el recurso de apelación- la Sala advierte que lo que realmente
se pretendió fue la reclamación de perjuicios generados por el retiro del servicio
del Ejército Nacional al señor Rafael Arturo Plazas Vega y, por ende, ello
implicaba cuestionar la legalidad de un acto administrativo. En consecuencia,
desde el punto de vista material, la acción que debió interponerse era la de
nulidad y de restablecimiento del derecho.

Es pertinente mencionar que, en un caso donde un militar del Ejército Nacional

solicitó su retiro de la institución y luego la demandó por vía de reparación directa,
esta Subsección9 consideró que la aludida acción era procedente en ese caso,

8
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015,
proceso No. 250002315000200502445 01 (35351), M. P. Hernán Andrade Rincón.
9
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia proferida el 3 de noviembre de
2020, proceso No. 13001-23-31-000-2001-01324-01(44674), M. P. Ramiro Pazos Guerrero.

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de manera excepcional, por cuanto se trataba de acoso laboral, situación que en

nada se asemeja al caso bajo estudio.

En consecuencia, la Sala encuentra demostrada la indebida escogencia de la

acción, lo cual torna improcedente un pronunciamiento de fondo comoquiera que
la adecuada escogencia de la acción constituye presupuesto de la sentencia de
mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado10.

Por lo expuesto, la Sala revocará el fallo apelado, pues se encuentra probada la

excepción propuesta por la entidad demandante, consistente en la indebida
escogencia de la acción, lo cual da lugar a proferir fallo inhibitorio, puesto que -
se insiste- el accionante fundamentó el origen del daño alegado en la expedición
del acto mediante el cual se lo retiró del servicio que prestaba en el Ejército
Nacional -decreto presidencial No. 2695 del 17 de julio de 2009-.

2. Costas

Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la
Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando
alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna
procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca –

Sección Tercera – Subsección C de Descongestión el 30 de julio de 2013, la cual
quedará así:

10
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de abril de 2010, proceso
No. 17811 - 88001-23-31-000-1997-00207-01 (17.811), M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

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PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de indebida escogencia de la

acción y, en consecuencia, INHIBIRSE para decidir sobre el fondo de las
pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al

Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(firmado electrónicamente)
ALBERTO MONTAÑA PLATA
Presidente de la Subsección

(firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO
Magistrado Magistrado

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