Resultados del proceso de formulación

de la Política Pública Territorial de Gestión

del Riesgo de Desastres de Medellín

Instituto de Estudios Políticos

Resultados del proceso de formulación de la Política Pública Territorial
de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín

© 2019

Alcaldía de Medellín
Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga
Alcalde de Medellín
Camilo Zapata Wills
Director DAGRD
Diego Andrés Moreno Bedoya
Subdirector de Manejo de Desastres
Jaime Enrique Gómez Zapata
Subdirector de Conocimiento y Reducción del Riesgo
David Zapata Hincapié
Profesional Universitario
Equipo de supervisión

Universidad de Antioquia Equipo de producción de la cartilla

William Fredy Pérez Toro Carolina Peña Padierna
Director Instituto de Estudios Políticos Juan Esteban Lopera Morales
Adriana González Gil Textos
Coordinación general Manuela Correa Upegui
James Granada Vahos Diseño gráfico
Coordinación académica Natalia Botero Duque
Juliet Ivonne Guevara Zapata Sandra Ramírez Giraldo
Asistente de Comunicaciones y Extensión Fotografía
 Contenido

Presentación 4

Proceso de formulación de la PPTGRDM. Línea de tiempo 8

La gestión del riesgo de desastres en la ciudad de Medellín 12

Ejes nodales para GRD en Medellín y opciones de política 14
Adaptación al enfoque de GRD 13
Gobernanza territorial para la GRD 17
Adaptación al cambio climático y el desarrollo local sustentable 18

Listado de siglas 19

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 Presentación

La gestión del riesgo de desastres (GRD) ha adquirido gran importan-

cia en las últimas décadas; la consigna de “las amenazas son natu-
rales, los desastres no” ha guiado el accionar de actores estatales,
sociales y comunitarios alrededor del mundo. Con mayores o menores
avances los Estados han dispuesto una parte de su accionar al conoci-
miento, reducción y manejo de desastres en sus territorios.

En el 2015 se firmó el Marco de Sendai como parte de la tercera Con-

ferencia Mundial de las Naciones Unidas, este documento –que es el
sucesor del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015–, pone especial
énfasis en la gestión del riesgo en lugar de la gestión de desastres;
definiendo como prioridades comprender el riesgo de desastres, for-
talecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho
riesgo, invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resilien-
cia y, como último, aumentar la preparación para casos de desastre. Las amenazas
son naturales,
los desastres no”.

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En Colombia, mediante la Ley 1523 de 2012, se adoptó la Política En el 2030,
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Dicha política define la Medellín será
GRD como un proceso social orientado a la formulación, ejecución,
seguimiento y evaluación de políticas y demás acciones para el cono-
un territorio seguro,
cimiento y reducción del riesgo y para el manejo de desastres, “con el sostenible y resiliente,
propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad que conoce
de vida de las personas y al desarrollo sostenible”, además establece
los riesgos de desastres,
que la GRD es “responsabilidad de todas las autoridades y de los habi-
tantes del territorio colombiano”. los reduce, se prepara
y se adapta ante
Particularmente en la ciudad de Medellín, mediante el Decreto Muni-
potenciales daños,
cipal 1240 de 2015, se estableció el Sistema Municipal de Gestión del
Riesgo de Desastres (SMGRD) que acoge al Departamento Adminis- valora y protege
trativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín (DAGRD) como la vida...”
instancia de dirección del Sistema. El SMGRD de la ciudad cuenta
con el Plan Municipal de Gestión de Riesgos de Desastres de Mede-
llín 2015-2030 (PMGRD). Este último define como visión a 2030 que
“Medellín será un territorio seguro, sostenible y resiliente”.

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 Qué es una
Ante la necesidad de definir y articular lineamientos políticos y de pro- política pública?
cedimiento que orienten, articulen y armonicen la participación de los
diferentes actores estatales, sociales y comunitarios en el SMGRD;
Es un conjunto
el DAGRD contrató en septiembre de 2018 al Instituto de Estudios de acciones de
Políticos (IEP) de la Universidad de Antioquia, para la formulación de las autoridades
la Política Pública Territorial de Gestión del Riesgo de Desastres de
gubernamentales
la ciudad de Medellín (PPTGRDM).
para contribuir en la
La metodología propuesta por el IEP para la formulación de esta polí- solución de situaciones
tica pública se dirigió por el enfoque social y político, que parte del
problemáticas, mediante
reconocimiento de la existencia de disensos y conflictos entre los
actores que hacen parte de un proceso de toma de decisiones. Lejos el establecimiento
de dirimir dichos disensos y conflictos, lo que se concretó fue la convo- de consensos entre
catoria a espacios participativos en los que se construyeron acuerdos los actores involucrados.
programáticos para la gestión del riesgo de desastres. En ese sentido,
se buscó que los actores institucionales, sociales y comunitarios par-
Así, una política pública
ticiparan del proceso: conociéndolo, informándose, asistiendo a los es la orientación
talleres de caracterización y finalmente construyendo acuerdos que estratégica para abordar
dieron forma al proyecto de acuerdo de la política pública.
un problema público.

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 ¿Por qué una política
pública territorial?
El proceso de formulación
de esta PP hizo evidente
la necesidad de acoger
un enfoque territorial
para la definición de
acciones y alternativas.
La GRD implica procesos
A continuación se presentan los principales resultados que arrojó este
y procedimientos que
proceso de formulación. Se llama la atención especialmente en tres deben partir de la
temas que son los principales hallazgos del proceso y que se postulan conciencia de
como ejes nodales para la gestión del riesgo de desastres en la ciudad
las diferencias geofísicas
de Medellín en los próximos años: El cambio de enfoque en la GRD,
gobernanza territorial para la GRD, adaptación al cambio climático y de los territorios
desarrollo sustentable. Estos temas cobran especial relevancia a la y de las condiciones
luz de los retos que hoy enfrenta una ciudad como Medellín, una de las
socioeconómicas y
más densamente pobladas del mundo y con hondas problemáticas
ambientales, situaciones que posicionan a la población en escenarios culturales de las personas
de mayor vulnerabilidad frente al cambio climático. que los habitan.
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Proceso de formulación
de la PPTGRDM
Línea de tiempo 1

Ajuste de la estrategia metodológica

El proceso de formulación
El IEP ha desarrollado en los últimos años una estrategia
de la PPTGRDM en números: metodológica para la formulación de políticas públicas que

18 entrevistas a expertos y fue ajustada para dar cuenta del tema de la GRD en la ciudad
de Medellín. Se formularon enfoques, técnicas e instrumen-
coordinadores de comisiones
tos para lograr un estado del arte sobre la GRD, un mapa

24
asesoras de actores institucionales que diera cuenta de los tipos de
talleres

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relacionamiento en el marco de la GRD y la caracterización
de los sujetos de política (actores territoriales miembros de
Mesas de Interlocución
las comunidades a intervenir por parte de la PPTGRDM).

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 2 3

Revisión de fuentes secundarias Realización de talleres y entrevistas

Se recopiló normatividad y demás antecedentes en la Se indagó por las concepciones de GRD, las definicio-
regulación de la GRD en el país, además se analizaron nes que hacen del problema de política pública y las
textos académicos que ampliaron la discusión sobre la alternativas de solución que reivindican.
GRD por fuera del marco institucional.

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 4 5

Estructuración del problema de política pública Realización de Mesas de Interlocución

Se sistematizó y analizó la información lograda tanto para la construcción de acuerdos
en la revisión de fuentes secundarias como en los espa- Con el esbozo de un problema de política pública y unas
cios de taller y entrevista, de esta manera se logró la for- consecuentes líneas estratégicas para su gestión, se con-
mulación de un problema de política pública que busca vocó nuevamente a los actores para que construyeran
caracterizar el tema de la GRD en la ciudad de Medellín acuerdos frente a esa formulación inicial.
en la actualidad.

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 ¿Qué sigue?
Los actores gubernamentales
deberán lograr la aprobación de la
política pública y direccionar la GRD
hacia las opciones de política plan-
teadas. Además, y en compañía de
los actores sociales y comunitarios,
6
se deberá informar y sensibilizar a
la ciudadanía en general sobre la
Escritura del proyecto de acuerdo existencia de la política pública e
Con los acuerdos se procedió a la escritura del proyecto incentivar acciones de seguimiento
de acuerdo de la PPTGRDM. Este articulado buscó refle- y acompañamiento social al pro-
jar el proceso de participación de los actores sociales y ceso de implementación de este
comunitarios ajustado al lenguaje de una política pública. nuevo instrumento de gestión.

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La gestión del riesgo de desastres Las características socio-espaciales de

en la ciudad de Medellín la ciudad de Medellín determinan dimen-

siones particulares para los proceso de
GRD. El hecho de que buena parte de los
barrios de la ciudad se encuentren ubica-
dos en zonas de ladera y que gran parte
de esa población se encuentra en situa-
ciones de vulnerabilidad económica y
social, conjugado con los fenómenos
amenazantes como avenidas torrencia-
les y movimientos en masa, que no solo
se encuentran determinados por las
características geofísicas de muchas de
estas zonas sino también por las capa-
cidades, tanto locales como institucio-
nales, se traducen en factores de riesgo,
que exigen seguimiento y realización de
acciones de reducción.

A lo anterior se suma la incidencia de

riesgos provenientes de las actividades
industriales y productivas desarrolladas
en la ciudad, que determinan que los pro-
cesos de seguridad y salud en el trabajo

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se articulen a los procesos de GRD para lograr el control y la previsión de
Actores convocados
escenarios de riesgo tecnológico para la ciudad. a participar del proceso:
• Directivos, profesionales
¿Qué implican estas cuestiones? El proceso de formulación de la y técnicos DAGRD
PPTGRDM arrojó que estas particularidades de la ciudad han hecho de
• Comités Comunitarios
la GRD un tema importante para muchos actores: movimientos socia-
de GRD
les, actores comunitarios, ONG, empresarios, comerciantes, docentes,
entre otros, debaten y actúan en pro de la GRD. • Comités Sectoriales
de GRD
Pero el que muchos actores, y en muy distintos escenarios y territo- • Comisiones Asesoras
rios, se pregunten por la GRD también implica que existan muchas y
de GRD de Medellín
diversas concepciones de GRD, y algunas veces estas entran en con-
• Mesas Ambientales
tradicción con las que otros actores postulan, de ahí que, otro hallazgo
importante del proceso, es el que la definición sobre qué es la GRD, y • Organizaciones sociales
qué acciones debería implicar en los territorios de la ciudad, muchas (Movimiento de
veces se encuentra en tensión. Pobladores y Red
de Organizaciones para
Lo anterior llevó a postular en la PPTGRDM la necesidad de fortale-
la promoción, ratificación
cer espacios de interlocución entre los actores del SMGRD para que,
en los próximos años, las distintas visiones de GRD y del modelo de e implementación
ciudad puedan ser ampliamente debatidos y conduzcan a procesos de la Convención sobre
eficaces e incluyentes con el objeto de reducir al máximo los riesgos Derechos de Personas
de desastres a los que diariamente estamos expuestos los habitantes con Discapacidad)
de la ciudad de Medellín.
• Sector educativo
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Ejes nodales para GRD en Medellín y opciones de política
El proceso de formulación de la política pública arrojó tres temas que,
si bien no son los únicos, se perfilan como los más importantes para
la gestión del riesgo en la ciudad de Medellín. El accionar institucio-
nal, social y comunitario en los próximos años deberá conducirse a la
consecución de objetivos con respecto a estos temas. El articulado de
la PPTGRDM los retoma en los enfoques y en las líneas estratégicas.

Adaptación al enfoque de GRD

Un hito importante en la GRD en el país y en el mundo, se corresponde con el
cambio de enfoque centrado en la atención de emergencias a otro que prio-
riza las acciones y los recursos para el conocimiento, reducción y manejo
de desastres. Esto implica que la Alcaldía de Medellín debe adecuar su fun-
cionamiento con el propósito de asumir el cambio de enfoque, la pregunta
es ¿cómo hacerlo? Según la PPTGRDM se lograría por medio de:

• Gestionar adecuadamente la información y el conocimiento que se uti-

liza para la toma de decisión. Lo que implicaría: (i) Crear un repositorio
en donde se almacenen los estudios sobre la GRD en la ciudad; (ii) for-
talecer los equipos que en la Alcaldía son responsables de gestionar la
información; (iii) conectar a las instituciones y organizaciones interesa-
das en el estudio del riesgos por desastres; (iv) gestionar recursos para
financiar la producción de conocimiento útil para la GRD; y (v) definir con
el sector privado la información que la Alcaldía debe poseer para fortale-
cer los procesos de reducción de riesgo tecnológico.

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• Ajustar la planeación y el funcionamiento de las dependencias del
SMGRD con base en la necesidad de conocer, reducir y atender el
riesgo de desastres. Lo que implicaría: (vi) avanzar en la creación
de instrumentos para clarificar las funciones de las entidades com-
petentes y responsables de la GRD en el marco del SMGRD; (vii)
integrar el enfoque diferencial en las acciones de política que se
implementen; (viii) ajustar al enfoque de GRD los lineamientos de
política pública vigentes; (ix) inscribir adecuadamente la GRD en los
planes sectoriales de ordenamiento territorial, cambio climático y
desarrollo local; (x) gestionar la implementación del PMGRD; (xi)
definir y ejecutar planes de adecuación institucional que mejoren
la efectividad de las acciones de política; (xii) fortalecer los espa-
cios de formación para la GRD al interior de la Alcaldía; y (xiii) hacer
El cambio de enfoque
seguimiento a las acciones de política implementadas. en la GRD, la gobernanza
territorial para la GRD,
• Mejorar la articulación y Coordinación del SMGRD. Lo que implica-
la adaptación al cambio
ría: (xiv) clarificar las competencias, funciones y roles en la coor-
dinación interinstitucional que deben cumplir las dependencias climático y el desarrollo
integrantes del SMGRD; (xv) fortalecer las instancias (Consejo, sustentable, cobran
Comités y Comisiones) de coordinación del SMGRD; (xvi) crear la
relevancia a la luz de
Comisión de Eventos de Ciudad con Aglomeración de Público; e
(xvii) impulsar una agenda regional para la GRD, por medio de for- los desafíos que hoy
talecer la articulación con el Área metropolitana y con los demás enfrenta Medellín.
CMGRD del Valle de Aburrá.

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 Mientas se avanzaba
en la formulación
de la PPTGRDM,
se formulaba también
la Estrategia Municipal
de Respuesta a
Emergencias (EMRE) de
la ciudad de Medellín.
Dicho documento define
y articula las acciones y
procedimientos que
• Aumentar la capacidad de Gestión de recursos y seguridad finan- se activan en momentos
ciera de la Alcandía. Lo que implicaría: (xviii) fortalecer la capacidad
de emergencia en
de la Alcaldía para gestionar recursos ante entidades públicas y pri-
vadas del orden local, nacional e internacional; (xix) hacer estudios
la ciudad y los actores
que establezcan un equilibrio entre las inversiones en reducción y el responsables.
financiamiento de las pérdidas, salvaguardando las finanzas públi-
cas; y (xx) avanzar en la transferencia y retención de riesgo.

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Gobernanza territorial para la GRD
Apostar por la gobernanza territorial para fortalecer la GRD implica promover
la cooperación de las entidades gubernamentales con actores académicos,
sociales, comunitarios y empresariales para que intercambien y gestionen
recursos, de manera que provean a la PPTGRDM de información y capaci-
dades diferenciadas para el logro de sus objetivos, para esto se debe:

• Fortalecer la deliberación pública. Lo que implicaría: (xxi) co-construir

escenarios de encuentro e intercambio de recursos entre actores inte-
resados en la GRD; (xxii) co-impulsar agendas públicas que amplíen las
redes de actores interesados en incidir en la política y sensibilicen a la
ciudadanía; (xxiii) co-diseñar cursos extracurriculares para estudiantes
de básica, media y profesional; (xxiv) co-diseñar campañas de sensibili-
zación que sean implementadas en las comunidades con alto grado de
riesgo de desastres; y (xxv) fomentar la adopción de la GRD en los Planes
de Desarrollo Locales y Corregimentales, así como posicionar el tema en
los espacios de participación local y comunitaria.

• Incluir a los actores académicos, sociales, comunitarios y empresa-

riales en las instancias de deliberación y toma de decisión asociadas
a la GRD. Lo que implicaría: (xxvi) incluir representantes del sector
GRD en el Consejo Territorial de Planeación y el Consejo Consultivo
de Ordenamiento Territorial; e (xxvii) incluir a los actores comunitarios
en los espacios de consulta y toma de decisión del SMGRD.

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• Fomentar el control político. Lo que implicaría: (xxviii) promover
instancias de veeduría ciudadana a la GRD en la ciudad; y (xxix) for-
talecer las acciones de rendición pública de cuentas por parte de
las dependencias que integran el SMGRD.

Adaptación al cambio climático y el desarrollo local sustentable

La emergencia del cambio climático como un problema público advierte
sobre la necesidad de ajustar los procesos de ordenamiento y desarrollo
territorial a modelos sostenibles y sustentables. Para eso es menester
acercar el conocimiento que poseen los diferentes actores interesados
en diseñar estrategias de adaptación y mitigación de los impactos del
cambio climático. Lo que implicaría:

• (xxx) fortalecer los procesos de gestión de la información asociada al

cambio climático en el marco del SMGRM; (xxxi) articular la PPTGRDM
con POT, específicamente en el marco del Plan de Mitigación y Adap-
tación al Cambio Climático Municipal, y la Política de Ciudad Verde y
Sostenible; (xxxii) determinar prioridades de atención a los grupos más
vulnerables; (xxxiii) implementar en las zonas rurales iniciativas que
apunten a la producción sostenible y a la adaptación a los impactos
del cambio climático, garantizando la seguridad alimentaria, suministro
de servicios ecosistémicos de regulación hídrica, regulación de suelos,
regulación del clima local; (xxxiv) implementar acciones específicas de
GRD en materia de reducción, manejo y adaptación de los riesgos pro-
ducto del cambio climático.

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 Listado de siglas

CMGRD Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres

DAGRD Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín
EMRE Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias
FONGRED Fondo Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres
GRD Gestión de Riesgo de Desastres
IEP Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia
PMGRD Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín
PPTGRDM Política Pública Territorial de Gestión del Riesgo de Desastres de la ciudad de Medellín
SMGRD Sistema Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres

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 La gestión del riesgo de desastres
es responsabilidad de todos

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