Norma Objecion

Tunja, doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Accionante: Departamento de Boyacá

Demandado: Municipio de Arcabuco
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
Acción: Validez de Acuerdo Municipal
Decide la Sala en única instancia, la solicitud de invalidez del Acuerdo N° 002 de 24

de febrero de 2018, proferido por el Concejo Municipal de Arcabuco, "POR MEDIO
DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR AJUSTES AL
PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL FONDO LOCAL DE SALUD DEL
MUNICIPIO DE ARCAB UCO, PARA LA VIGENCIA FISCAL 2018".
I. ANTECEDENTES.
El Departamento de Boyacá solicitó al Tribunal declarar la invalidez del Acuerdo N°

002 de 24 de febrero de 2018, al considerar que, efectuada la revisión jurídica
prescrita por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, el acto administrativo
en cita viola el contenido de lo prescrito en normas de rango superior.
Consideró que se desconoce el contenido del artículo 345 de la Constitución Política

toda vez que se autoriza al Alcalde Municipal para que realice ajustes al
presupuesto del Fondo Local de Salud del ente territorial en cita.
Señaló que, en concepto de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, el trámite de las modificaciones al presupuesto de las
entidades territoriales debe surtirse previa aprobación por parte de la Corporación
de elección popular. Además, dijo que -según la doctrina- las modificaciones al
presupuesto están sometidas al principio según el cual las cosas se deshacen como
se hacen, por tanto, la composición del gasto aprobado solo puede ser aumentada o
modificada por los cuerpos colegiados (Congreso, Asambleas y Concejos).
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
Indicó que, según la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda

Pública, por mandato constitucional, los traslados presupuestales deben estar
ordenados por el legislador -en este caso el Concejo Municipal- sin que sea posible
que éste reasigne dicha facultad en el ejecutivo; "Por tanto, en el presente caso la
violación del artículo 313 de la Carta Magna es evidente, en la medida en que solo al
Concejo le corresponde según el numeral 5° dictar las normas orgánicas del presupuesto y
expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos y en el evento de que durante la
ejecución del presupuesto sea indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, como
en el caso materia de investigación, solo el Concejo podía realizar las adiciones que fueran
necesarias (...)"1.
De otra parte, expuso que el Acuerdo había sido sancionado el 1 de marzo de 2018
y publicado el mismo día. En tal sentido, consideró que se trasgredió el artículo 81
de la Ley 136 de 1994, "toda vez que el mismo día que sanciona el Acuerdo en cita lo
publica y la norma prevé que dentro de los diez días siguientes a su sanción y no el mismo
día como ocurrió con el Acuerdo 002 del 24 de febrero de 2018". Por tanto, consideró que
el citado acto administrativo debía ser publicado a partir del 2 de marzo del año en
curso.
II. ACTUACIÓN PROCESAL.
La demanda fue admitida mediante auto de 24 de abril de 2018 (fi. 32), proveído en
el que se corrió el traslado al Ministerio Público y fue fijado en lista por el término de
10 días para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto Ley
1333 de 1986 y 196 del CPACA. Posteriormente, el 18 de mayo de 2018 se
decretaron las pruebas (fls. 40-41).
IV. INTERVENCIONES
No se efectuó ninguna intervención ciudadana, ni tampoco por parte del Alcalde, el

Personero o el Presidente del Concejo Municipal de Arcabuco para defender o
impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo en el presente proceso.
4.1. Ministerio Público (fls. 35-38).
Cita atribuida por el apoderado del Departamento de Boyacá a la Procuraduría Delegada para la
Economía y la Hacienda Pública en proceso N° 028-86885-03 de 16 de febrero de 2007.
2
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
El Señor Procurador 45 Judicial 11 Delegado ante este Tribunal, en su concepto

señaló que la programación, aprobación, modificación y ejecución de los
presupuestos de los municipios era competencia de los Concejos, según lo previsto
en el numeral 5° del artículo 313 y el artículo 345 de la Constitución Política, en
concordancia con lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
Dijo que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Concejo Municipal

es el órgano que tiene la competencia de aprobar el presupuesto, juntos con los
actos de modificación al mismo que sean presentados a su consideración por parte
del gobernante, "cuando ellos contemplen el aumento o complemento de partidas
insuficientes, en las cuales sea necesario aumentar el monto de las apropiaciones o
complementar las insuficientes" (fl. 36 v.); no obstante precisó que los movimientos o
traslados presupuestales internos podían ser efectuados por el ejecutivo sin
autorización, siempre y cuando el monto total de los presupuestos de
funcionamiento, inversión o servicio de la deuda no sean alterados.
Solicitó que fuera declarada la invalidez del Acuerdo demandado "ya que la
autorización otorgada por el Concejo Municipal de Arcabuco al alcalde del citado ente
territorial para adicionar el presupuesto del Fondo Local de Salud de la vigencia 2018,
vulnera el artículo 345 de la Constitución Política, toda vez que dichas facultades radican
única y exclusivamente en el concejo municipal (...) salvo las autorizaciones relacionadas
con cofinanciación de proyectos ni de recursos de seguridad ciudadana de los fondos
territoriales de seguridad" (fl. 37). En tal contexto, consideró que el Concejo no podía
facultar al Alcalde para llevar a cabo adiciones ejecutivas al presupuesto municipal,
en tanto el ordenamiento legal las proscribe, "por lo que en ningún tiempo el Concejo
Municipal puede desprenderse de la atribución constitucional y legal que tiene en materia
presupuestal para radicarla en cabeza del Alcalde" (fl. 37 v.).
De otro lado, trajo a colación el contenido del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 -
que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994- y expuso que la facultad otorgada
a los alcaldes para incorporar recursos en el presupuesto municipal mediante
decreto, operaba únicamente frente a los recursos de cofinanciacíón de proyectos
provenientes de la Nación, departamentos o de cooperación internacional, lo cual no
ocurría en el caso concreto.
Finalmente, frente al cargo de vulneración del artículo 81 de la Ley 136 de 1994,

señaló que el mismo no tenía vocación de prosperidad dado que -según el Consejo
de Estado- una irregularidad en la publicación de un acto administrativo no tiene la
3
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
virtud de afectar la validez del mismo, sino que solo tiene efectos en lo relativo a su
eficacia, oponibilidad y obligatoriedad.
V. CONSIDERACIONES.
El asunto se contrae a determinar si procede declarar la invalidez del Acuerdo N°

002 de 24 de febrero de 2018, proferido por el Concejo Municipal de Arcabuco,
"POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR
AJUSTES AL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL FONDO LOCAL DE SALUD
DEL MUNICIPIO DE ARCAB UCO, PARA LA VIGENCIA FISCAL 2018".
5.1. De los límites del pronunciamiento.
Lo primero que dirá la Sala es que no corresponde en este procedimiento un

análisis total, que agote la integridad de los preceptos constitucionales y/o legales y
que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad -
formales y materiales- del Acuerdo sometido a su estudio. Es necesario pues,
establecer con toda claridad cuáles son los reproches del ejecutivo atendiendo
exclusivamente aquellos aspectos a los que se contrajo el escrito de solicitud de
invalidez. Es este análisis -y ningún otro- el que permite determinar si el acto
puede o no ser declarado inválido, total o parcialmente.
Sobre este aspecto, resultan aplicables las consideraciones de la Corte

Constitucional expuestas en la Sentencia C-1036 de 2003:
"(...) Según constante jurisprudencia2, el examen que realiza la Corte de las

disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia
del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las
normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los
argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia,
aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional
(...)" (Resaltado fuera de texto).
Además, en la Sentencia C-256 de 1997, precísó:
"(...) Considera la Corte que cuando, en ejercicio del control previo de

constitucionalidad, ella revisa un determinado proyecto de ley objetado por
el Presidente de la República, el examen que efectúa hace tránsito a cosa
juzgada constitucional. No obstante, como las objeciones presidenciales no
siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y,
si son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de
2Corte Constitucional. Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de
1997, entre otras.
4
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse

relacionados tan sólo con las razones expuestas por el Gobierno al objetar,
con los preceptos constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la
confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis explícito
efectuado por la Corte. Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa,
pues la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis
total, que agote las referencias a la integridad de los preceptos
constitucionales y que verse sobre todos los posibles motivos de
inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su
estudio" (Resaltado fuera de texto).
En consecuencia, la competencia del Tribunal se limita a examinar en la legalidad

y/o constitucionalidad del Acuerdo cuya invalidez se solicita únicamente por los
cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas. En estas
condiciones, la Sala se limitará a los aspectos respecto de los cuales cuya invalidez
se pide, sin abordar un control abstracto de legalidad del acto administrativo y
tampoco las razones de conveniencia que escapan al control de legalidad y
constitucionalidad que ocupan el debate.
5.2. El estudio de la validez del acto administrativo enjuiciado.
5.2.1. De las modificaciones al presupuesto municipal.
5.2.1.1. El principio de legalidad y la facultad de modificar el

presupuesto.
Los artículos 313 y 345 de la Constitución Política establecen:
"ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
( ...) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el

presupuesto de rentas y gastos.
ART. 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto

que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al
tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado
por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos
distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto
en el respectivo presupuesto" (Resaltado fuera de texto).
La norma transcrita consagra el principio de legalidad del gasto, que establece que,
en efecto, no se podrá realizar inversión o gasto alguno que no se encuentre
5
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
contemplado en el presupuesto de inversiones y gastos que no haya sido decretado

por el Congreso, las asambleas departamentales o por los concejos municipales.
Sobre el particular, en sentencia C-192 de 1997, la Corte Constitucional señaló que
las facultades otorgadas del órgano colegiado para efectuar modificaciones al
presupuesto es una facultad exclusiva y excluyente no delegable en el ejecutivo:
"Legalidad del gasto, ley orgánica y reducción o aplazamiento de las

apropiaciones presupuestales.
5- Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad

del gasto constituye un importante fundamento de las democracias
constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien
debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual
explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de
gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por
medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la
posibilidad de gasto gubernamental3 . Con base en tales principios, esta
Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno
modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso,
como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador
extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son
inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales
administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que
no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el
presupuesto (...)" (Resaltado fuera de texto).
Además, conforme lo expuesto en la sentencia C-772 de 1998 de la Corte

Constitucional, el principio de legalidad opera en dos instancias, pues las
erogaciones no sólo deben ser decretadas previamente, sino que, además, deben
ser apropiadas en la Ley de presupuesto para ser efectivamente realizadas. Lo
anterior, dado que constituye un fundamento importante de la democracia
constitucional, pues corresponde al Congreso, Asamblea o Concejo -según el caso-,
como órgano de representación, decretar y autorizar los gastos de las entidades que
conforman el presupuesto para una vigencia fiscal determinada.
5.2.1.2. La norma aplicable al presupuesto municipal y las

modificaciones presupuestales.
El inciso 1° del artículo 109 del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley
38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, señala que, en lo pertinente,
los municipios deben guiarse por las disposiciones del Estatuto Orgánico del
Presupuesto:
3 Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss.

Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96.
6
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
"ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas

orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley
Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se
expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que
fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto

aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro
de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal
administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles
siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto
presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad".
Ahora bien, tratándose de las modificaciones presupuestales, el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público señala que las mismas "(...) buscan adecuar el presupuesto
a nuevas condiciones económicas, sociales, que se puedan presentar durante la ejecución de
los gastos de funcionamiento y servicio de la deuda pública o de los proyectos de inversión, y
que, por diferentes motivos, no fueron previstas durante la etapa de programación
presupuestal"a
En tal sentido, conforme a lo anterior y teniendo en cuenta lo dispuesto por el

artículo 109 del Decreto 111 de 1996 -ya citado-, el régimen de modificaciones al
presupuesto de los municipios debe adecuarse a lo dispuesto por los artículos 76 a
88 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo que fuere pertinente.
Entonces, las modificaciones que, eventualmente, pueden llegar a concretarse en

las entidades territoriales en razón de factores como el cambio de comportamiento
de la economía no previsto; situaciones coyunturales, fortuitas e imprevistas de
inaplazable atención, aplazamiento de programas y proyectos, factores de tipo
político, social o ambiental -entre otros-, pueden ser de cuatro clases: Adiciones,
traslados (créditos y contracréditos), reducciones y aplazamientos. En ese marco, la
regla general señala que "el presupuesto es preparado por el Ejecutivo (...) la discusión y
aprobación en cambio, le corresponde al Congreso o las Corporaciones como
representantes directos de los ciudadanos. Estos, con la anuencia del ejecutivo, pueden
realizar aportes o modificaciones a las propuesta del Gobierno "6.
5.2.1.2.1. Adiciones presupuestales.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. "Aspectos Generales del Proceso Presupuestal

Colombiano", 2" Edición, 2011, pág. 120.
6 VELASCO ULLOA, ORLANDO. "Gestión financiera y presupuestal municipal - Teoría presupuestal,
recursos y competencias". Bogotá, Grupo Editorial Ibáñez, 2016. Pág. 510.
7
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
Las adiciones o créditos al presupuesto son aumentos de los valores

presupuestados inicialmente en ingreso y/o en gastos, bien sea para aumentar el
monto de las apropiaciones (acrecentar valores predefinidos), complementar
apropiaciones insuficientes (complementar rubros), ampliar servicios existentes para
añadir recursos a los que están en curso y establecer nuevos servicios previamente
autorizados por la ley, para crear apropiaciones no considerados inicialmente'.
Según la Corte Constitucional, en sentencia C-685 de 1996, con las adiciones "se
busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear
una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos
extraordinarios)"; y según la Auditoría General de la República8, la adición
presupuestal es "(...) el procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de
gastos no contemplados en el presupuesto inicial. Para adicionar el nuevo gasto se requiere
contar con el recurso que lo va a financiar, por tal motivo se requiere la expedición de la
correspondiente certificación de la existencia de tal fuente. (...) Como se trata de
incrementar el monto del presupuesto, se requiere que el gobierno de la E(ntidad)
T(erritorial) presente a la C(orporación de) E(lección) P(opular), un proyecto de Ordenanza
o Acuerdo para tales efectos".
La posibilidad de aumentar apropiaciones está regulada en el artículo 79 del

Decreto 111 de 1996, de la siguiente manera:
"ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la

Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones,
para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos
adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las
disposiciones de los artículos siguientes".
En desarrollo de lo anterior, el artículo 80 del Decreto 111 de 1996 prescribe que,

cuando sea necesario efectuar una adición al presupuesto, el ejecutivo municipal
debe presentar al Concejo un proyecto de acuerdo, de la siguiente manera:
"ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional,

proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto,
cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto
de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión".
VELASCO ULLOA, ORLANDO. Op. Cit. Pág. 538.

8Auditoría General de la República - Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico. "Guía de
presupuesto público territorial", 2012, pág. 107. Consultada en
https : //www. auditoria. gov. co/Biblioteca%20General/Gu%C3%ADas%20Metodol%C3%B3gicas/2013
140-G001-Presupuesto_Publico.pdf
8
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
Tal norma es concordante con lo reglado en el Decreto 4730 de 2005, por el cual se
reglamentan normas orgánicas del presupuesto, que en su artículo 28 dispone:
"Artículo 28. Modificaciones Presupuestales. Si durante la ejecución del

Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del
presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los
servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el
Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para
tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en

la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales
podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la

estimación inicial de gastos;
b) Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y se

requiera la respectiva adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público
preparará una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis
de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones".
Además, los artículos 81 y 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto prescriben

que, para poder adicionar el presupuesto, es necesario que previamente se haya
establecido el recurso de donde saldrá el incremento; y que, en todo caso, para ello,
debe contarse con una certificación del funcionario competente para ello. Veamos:
"ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos

adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se
establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base
para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contra créditos a la ley de apropiaciones.
ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los

créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general.
En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad
será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados

presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano
respectivo".
5.2.1.2.1.1. La excepción: Adiciones presupuestales por decreto.
Se precisa que, por regla general, las adiciones al presupuesto de cada vigencia
corresponden a las Corporaciones siempre a iniciativa del ejecutivo. No obstante,
9
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
aparecen dos tipos de recursos que deben ser incorporados directamente por
decreto.
En primer lugar, los que corresponden a cofinanciaciones provenientes del nivel

nacional y departamental, así como los provenientes de cooperación
internacional, tal como lo define el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012,
que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, así:
"ARTÍCULO 91. FUNCIONES. Los alcaldes ejercerán las funciones que les
asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le
fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:
(...) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los

recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de
proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de
cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos
aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana
provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y
ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo

Municipal dentro de los diez (10) días siguientes"-9 .
Y, en segundo lugar, los recursos del Sistema General de Regalías". Indica la

Ley 1530 de 2011 en su artículo 96:
"ARTÍCULO 96. INCORPORACIÓN DE RECURSOS. Los recursos

asignados del Sistema General de Regalías para los departamentos,
municipios o distritos receptores directos de regalías y compensaciones
deberán ser incluidos en el presupuesto de la respectiva entidad territorial,
9 Este Tribunal, mediante sentencia de 27 de octubre de 2015 con número de radicado N° 15001-2333-
000-2015-00458-00 con ponencia del Dr. Fabio Iván Afanador García, precisó: "De una lectura
atenta del artículo anteriormente transcrito, se logra establecer que la facultad otorgada a los
Alcaldes Municipales para la incorporación en el presupuesto municipal mediante decreto, opera
únicamente frente a los recursos de cofinanciación de proyectos provenientes de la Nación,
departamentos o de cooperación internacional. (...) Así las cosas, el Alcalde solamente puede
incorporar por decreto los recursos de cofinanciación de entidades del orden nacional, departamental
y los recursos de cooperación internacional (...) siempre y cuando el proyecto de inversión a
cofinanciar haya sido aprobado por el Concejo Municipal".
10 El Sistema General de Regalías -SGR- es un esquema de coordinación entre las entidades
territoriales y el gobierno nacional a través del cual se determina la distribución, objetivos, fines,
administración, ejecución, control, el uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de
sus beneficiarios. Los recursos se distribuirán en todos los departamentos del país a través de
Asignaciones Directas y de los Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación - FCTI, Fondo de
Desarrollo Regional - FDR y Fondo de Compensación Regional - FCR. Adicionalmente se ahorrará a
través del Fondo de Ahorro y Estabilización - FAE y del Fondo de Ahorro Pensional Territorial -
FONP ET. Todos los recursos del SGR financiarán proyectos de inversión presentados por la
entidades territoriales a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión - OCAD, quienes serán
los encargados de viabilizarlos, priorizarlos, aprobarlos y designar el ejecutor de los mismos.
10
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
mediante decreto expedido por el Gobernador o Alcalde, una vez aprobado

el proyecto respectivo y previa su ejecución".
Y la reglamentación de dicha norma, efectuada mediante Decreto 1949 de 2012,

dispone en su artículo 59:
"Artículo 59. Ejecución del capítulo de regalías del presupuesto de las

entidades territoriales. En aplicación del artículo 96 de la Ley 1530 de 2012,
las entidades territoriales receptoras de asignaciones directas, así como las
entidades territoriales designadas como ejecutoras de un proyecto,
incorporarán al presupuesto anual que se encuentre en ejecución, mediante
decreto expedido por el Alcalde o Gobernador, el monto de los recursos de
los proyectos de inversión aprobados por el respectivo Órgano Colegiado de
Administración y Decisión, que correspondan a la bienalidad del Sistema
General de Regalías. Igualmente las entidades territoriales a quienes se les
asignen recursos para el fortalecimiento de las oficinas de planeación y las
secretarías técnicas de los Órganos Colegiados de Administra-ción y
Decisión, incorporarán estos recursos al presupuesto que se encuentre en
ejecución, mediante decreto expedido por el Alcalde o Gobernador.
Las adiciones, modificaciones, reducciones, aplazamientos y en general las

operaciones presupuestales correspondientes a partidas del Sistema General
de Regalías del Capítulo de Regalías dentro de los presupuestos de las
entidades territoriales se harán por decreto del Alcalde o Gobernador, y se
soportarán, en lo pertinente, en decisiones previamente adoptadas por el
Órgano Colegiado de Administración y Decisión.
La entidad territorial podrá adquirir compromisos contra la totalidad de

recursos aprobados por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión
para los proyectos de inversión que estén incorporados al presupuesto de la
entidad, para lo cual la autoridad correspondiente en dicha entidad expedirá
el Certificado de Disponibilidad Presupuestal respectivo, que garantiza la
existencia de la apropiación en el presupuesto para atender el compromiso
que se pretende adquirir".
5.2.1.2.2. Traslados presupuestales.
Los traslados constituyen la acreditación de rubros mediante la contra acreditación

de otros". Según la Corte Constitucional, en sentencia C-685 de 1996, "en virtud de
los traslados, se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de
aumentar la cantidad de otra partida (crédito)".
En otros términos, un traslado presupuestal "consiste en surtir una apropiación

insuficiente o agotada con los recursos sobrantes de otra, con lo cual no se altera el monto
total del presupuesto (...) por tanto los traslados constituyen un mecanismo de
VELASCO ULLOA, ORLANDO. Op. Cit.. Pág. 538. Precisa el autor: "La contra acreditación es
equivalente a disminuir montos de algunos rubros de gastos para aumentarle o acreditarle a otros
rubros, previa justificación".
11
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
recomposición de las apropiaciones (...)"12. En tal sentido "se entiende que el movimiento
contable producido al interior del presupuesto, consiste en restar una cantidad de dinero de
un rubro ya establecido en el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, para trasladarlo a
otro rubro que puede o no aparecer en ese presupuesto. Luego el monto global o numérico
fiscal de la ley de rentas de ninguna manera se incrementa, por lo que simplemente, se está
variando la destinación del gasto de una partida "I3.
Al igual que la adición presupuestal, para efectuar un traslado presupuestal el

ejecutivo municipal debe presentar al Concejo un proyecto de acuerdo, es decir, es
el ejecutivo quien tiene la iniciativa, así el traslado tenga su origen en los órganos
que integran el presupuesto14; debe establecerse previamente el recurso de donde
se efectuará el traslado; y debe contarse con una certificación del funcionario
competente para ello (artículos 80, 81 y 82 del Decreto 111 de 1996).
Sobre el particular, se ha señalado que "la atribución para adicionar el presupuesto se

lleva a cabo con base en proyectos presentados por el ejecutivo y le corresponde estudiar y
aprobar a las corporaciones de elección popular (Congreso, Asambleas y Concejos), salvo
los estados de excepción en que puede ser efectuada directamente por el Gobierno
Nacional. Inclusive es posible arbitrar recursos nuevos o incluidos en el presupuesto inicial,
en este caso para abrir un nuevo rubro, siempre que esté autorizada precisa y de manera pro
témpore por la corporación. Inclusive, es posible contracreditar un rubro disponible que esté
libre de afectación para acreditar un nuevo rubro a través del cual se va a atender un gasto
no contemplado con anterioridad. Pero se enfatiza, en tiempos de normalidad la reforma
del presupuesto sólo corresponde al Congreso o Corporaciones. Desaparecen pues los
créditos adicionales por decreto (Corte Constitucional, Sentencia C-357 de 1994, M.P. Jorge
Arango Mejía)"1' (Resaltado fuera de texto).
Finalmente, la Auditoría General de la República ha aclarado que "(...) el mecanismo

de traslado de disponibilidad procede en el caso del presupuesto de gastos, pues no es
factible esta práctica en el caso de los ingresos, ya que estaría indicando el cambio de
naturaleza del ingreso, de suceder el traslado de recursos de un rubro de ingreso a otro no
sería indicativo de traslado sino de reclasificación presupuestal. No obstante la regulación
en materia de traslados, podría eventualmente darse el traslado de recurso de financiación.
El presupuesto de gastos al aprobarse se indica cual es la fuente que lo va a financiar, de tal
12 Auditoría General de la República - Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico. Op. Cit., pág.
108.
'- VELASCO ULLOA, ORLANDO. Op. Cit.. Pág. 502.
VELASCO ULLOA, ORLANDO. Op. Cit.. Pág. 540.
15 Ibídem. Pág. 501-502.
12
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
manera que si por alguna circunstancia se evalúa durante la ejecución presupuestal cambiar
dicha fuente, se recurriría a la modificación presupuestal correspondiente "16.
5.2.1.2.3. Reducciones y aplazamientos presupuestales.
Los procedimientos de reducción y aplazamiento de apropiaciones presupuestales

están consagrados en los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
así:
"ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional,

previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o
parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de
los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos
y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos,- o
que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los
aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el
artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los
recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo
exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones
especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones.
ARTICULO 77. Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las

apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por
medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras
medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el
Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para
compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y
las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no
tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir
créditos adicionales con base en el monto de los apropiaciones que se
reduzcan o aplacen en este caso" (Resaltado fuera de texto).
A nivel municipal, "(...) estas operaciones se presentan cuando la E(ntidad) T(erritorial) o

alguna de sus entidades que conforman el Presupuesto General Territorial, requiere reducir
o posponer la apropiación de un gasto, dado que las estimaciones de los recaudos de
ingresos muestran que estos van a ser menores a los previstos y se requiere mantener el
equilibrio presupuestal (...) ,217.
Por último, las reducciones o aplazamientos (totales o parciales) de las

apropiaciones presupuestales pueden ser realizados en cualquier mes del año fiscal
mediante decreto, previo concepto del Consejo de Gobierno; y "( ...) de manera
16 Auditoría General de la República - Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico. Op. Cit., pág.
109.
17 Auditoría General de la República - Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico. Op. Cit. Págs.
109-110.
13
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
particular se puede presentar cuando no fueren aprobados los nuevos recursos por la
C(orporación de) Elección) P(opular) o que fueren insuficientes para atender los gastos,
cuando el presupuesto se aprueba desequilibrado en concordancia con el artículo 347 de la
Constitución Política"' . Se resalta que, tratándose de las reducciones y
aplazamientos presupuestales, la competencia se radica en el ejecutivo ya que la
jurisprudencia" ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican
el presupuesto.
5.2.1.3. Marco jurisprudencia! de la modificación presupuestal.
Tratándose de las entidades territoriales y las modificaciones de su presupuesto, la

iniciativa para llevar a cabo las mismas está en cabeza del ejecutivo quien las
presentará a las corporaciones de elección popular.
Así, "en el sentido estricto, las modificaciones corresponden a traslados y adiciones los
cuales (...) deben aprobarse por el Congreso o Corporaciones, mientras que los
aplazamientos y reducciones se señalan mediante decreto"2° . En tal sentido, "el proceso de
`ejecución' está en cabeza del ejecutivo, por ser una herramienta de la ejecución
presupuestal2' (...) En tanto, la 'aprobación' es del Congreso o Corporaciones y son estos
quienes adicionan o trasladan, pero eso sí, con la anuencia del Ejecutivo "22. La Corte
Constitucional indicó en la sentencia C-514 de 1995:
"En este orden de ideas, la adición o modificación presupuestal, por parte

del alcalde o de los cuerpos colegiados, de hacerse, debe tener el
fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir en extralimitación de
funciones" (Resaltado fuera de texto).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 Constitucional -atrás citado-, las

modificaciones del presupuesto general de rentas y gastos que se requieran deben
ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda. En
tal sentido, es claro que "(...) la orden constitucional consiste en que una vez aprobado el
18 Ibídem.
19 La parte final del artículo 76 del Decreto 111 de 1996 ("En tales casos el Gobierno podrá prohibir
o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones') fue
declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 de 1997,
"en el entendido de que la reducción o aplazamiento total o parcial de las apropiaciones
presupuestales no implica una modificación del presupuesto; y que, además, el Gobierno debe ejercer
dicha facultad en forma razonable y proporcionada, respetando la autonomía presupuestal de las
otras ramas del poder y entidades autónomas, en los términos consignados en la parte motiva de esta
providencia".
20 VELASCO ULLOA, ORLANDO. Op. Cit. Pág. 537.
21 Es el ejecutivo quien reduco o aplaza las propuestas de gastos aprobados por la Corporación.
22 Ibídem. Pág. 537-538.
14
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
presupuesto, el ejecutivo no podrá hacer ninguna modificación que no haya sido autorizada
por el Concejo Municipal "23.
En la sentencia C-1249 de 2001, la Corte Constitucional' indicó sobre el particular:
"De la preceptiva superior anterior se concluye que si bien el Congreso tiene

competencia para decretar y autorizar gasto público, la iniciativa en la
materia es del Gobierno Nacional. Es por ello que, en relación con aquellas
leyes que se refieren a la inclusión o el traslado de partidas presupuestales
para atender gastos públicos, y que no han sido propuestas al Congreso por
el Gobierno Nacional, la Corte ha sentado una jurisprudencia según la cual
las mismas no tienen "eficacia mayor que la de constituir un título jurídico
suficiente - en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta -, para la
posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto".
Y, en sentencia C-357 de 1994, la Corte Constitucional señaló que, para modificar el

presupuesto, el ejecutivo siempre debe contar con la voluntad concurrente de la
Corporación de Elección Popular:
"Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone el

aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura de créditos adicionales,
sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual
Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el
Presupuesto, en épocas de normalidad. La Corte aceptó la modificación
por decreto legislativo, dictado durante los estados de excepción. Pero, se
repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto sólo
corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales
por decreto, en tiempo de normalidad.
La ley estatutaria que regula los estados de excepción, reconoció al

Gobierno Nacional la facultad que le otorga el artículo 345, para percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, y hacer
erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de Gastos.
Y le otorgó, además, la que ya la Corte le había reconocido: reformar el
Presupuesto, por medio de decretos legislativos.
Mal puede, en consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno

Nacional una facultad que la Constitución no le otorga.
En conclusión: si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones

presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al
Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de
los créditos adicionales que sean necesarios" (Resaltado fuera de texto).
El anterior criterio sería reiterado en sentencia C-023 de 1996, de la siguiente

manera:
as CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION

PRIMERA. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre
de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00153-01. Actor: VEEDURÍA
CIUDADANA DE SUESCA. Demandado: MUNICIPIO DE SUESCA
24 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1249 de 2001.
15
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
"Hacer los ajustes presupuestales implica modificar el presupuesto. La

Corte Constitucional ha determinado que en los tiempos normales el
Presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso. Y que sólo
excepcionalmente, durante la conmoción interior, puede el Gobierno
modificar el presupuesto. Esta es una facultad excepcional, que sólo tiene el
Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior, resulta inexequible la
competencia que el artículo demandado le confiere para las épocas de
normalidad
(...) Aceptando, de conformidad con la Constitución, que la facultad de

aprobar el Presupuesto y de modificarlo corresponde al Congreso, y que
sólo excepcionalmente, como se ha dicho, durante el Estado de Conmoción
Interior, puede el Gobierno modificar el Presupuesto, hay que concluir que
la facultad que este inciso confiere al Gobierno, es contraria a la
Constitución. En efecto, si el presupuesto, según la Constitución y la ley,
"contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones
parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos
públicos", cuando se sustituyen los ingresos se está modificando el
presupuesto, función reservada al Congreso".
Además, en sentencia C-685 de 1996 por la Corte Constitucional señalaría que el

Congreso no puede trasladar al Ejecutivo la competencia para la definición del gasto
público, pues se estaría contraviniendo el principio de legalidad del gasto:
"Sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa

como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la
posibilidad de modificar el presupuesto. Por ello, si el Gobierno se
encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o traslados
presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de ley.
(...) Según la Constitución, es al Congreso a quien corresponde, por medio

de la ley del presupuesto, apropiar las partidas y sus orientaciones, por lo
cual no puede la ley trasladar al Ejecutivo esa competencia para la
definición última del gasto público, ni siquiera en materia de inversión
social, pues se estaría rompiendo la legalidad del gasto que es uno de los
fundamentos del constitucionalismo democrático".
Ahora bien, sobre las modificaciones presupuestales, el Consejo de Estado ha

indicado' ciertas reglas a las que deben sujetarse las modificaciones
presupuestales de las entidades territoriales de la siguiente manera:
"El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional

111 de 199626, determina las reglas para las "modificaciones al
25 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: WILLIAM

ZAMBRANO CETINA. Bogotá, D. C., cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008). Radicación
numero: 11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE
JUSTICIA
26 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto." Diario Oficial
42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI. De la ejecución del presupuesto.
16
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77,
79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes
situaciones:
a). La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales,

total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a
los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos
recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los
recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia
macroeconómica. El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto
del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse
o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la
jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no
modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en
forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo
sujeto a control judicial.27
b). Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar

el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o
ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios
autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos
suplementales, que corresponden al aumento de una determinada
apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una
partida.28 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa
del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el
mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta
competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para
atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción.
c). Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida

(crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de
los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en
cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto
de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales
internos ".29 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley
176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-
01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996.
Exp.D-3216. M P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
28 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121
(parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225
de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp. D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98
(diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de
1993, Exp. D-2107, M P. Fabio Morón Díaz.
29 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y
225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación." Art. 34. "Las modificaciones al anexo
del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus
apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados
por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso
de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de
liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos
administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-. Sí se trata de gastos de inversión se requerirá
además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento
Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación
financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto
estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará
17
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del

Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su
validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación
Nacional si se trata del presupuesto de inversión (Resaltado fuera de
texto).
Además, el Órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa destacó

en la misma providencia30:
"Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de
1996 con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados
presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa
que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas
antes mencionadas31 . En ese sentido, la capacidad para contratar que se
regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar
el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales
aplicables en cada caso particular" (Resaltado fuera de texto).
Y precisó:
"Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa

alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de
manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para
modificar el presupuesto municipal32 " (Resaltado fuera de texto).
copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el
Programa Anual de Caja que sean necesarios.
" CONSEJO DE ESTADO. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: WILLIAM
ZAMBRANO CETINA. Bogotá, D. C., cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008). Radicación
numero: 11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE
JUSTICIA
31
El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: "ARTICULO 110. Los órganos que son
una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y
comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo
de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía
presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del
jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces,
y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a
la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera
independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección
correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura. / En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las
superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y
concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier
nivel que tengan personería jurídica. / En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar
contratos a nombre de la Nación."
32 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02; Consejo de Estado, Sala de o
Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan
Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia
de agosto 1°/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre
4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
18
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
Conforme a lo anterior, "con fundamento en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, a los

concejos municipales les corresponde expedir anualmente su presupuesto, el cual puede
tener modificaciones como parte de ejecución del mismo (...)"33. No obstante, la
competencia para efectuar dichas modificaciones radica, por regla general, en el

Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde. Se destaca lo anterior, ya que "no se
incurre en la conducta reprochable cuando se realizan cambios presupuestales, siempre que

estos cambios se realicen por la autoridad competente
En definitiva, destaca la Sala que el Consejo de Estado35 señaló cuáles son las
excepciones en las que se admite que sea el ejecutivo quien adopte el presupuesto
sin la concurrencia del Concejo; e indicó que, a nivel territorial, tratándose de
modificaciones presupuestales, no se aplica ninguna. Veamos:
"El diseño previsto en la Constitución de 1991 en materia presupuestal

supone la concurrencia de las voluntades de las autoridades territoriales,
esto es, la del Alcalde y la del Concejo Municipal. También existen
previsiones orientadas a regular las hipotéticas fallas que se presenten en el
desarrollo del citado ciclo presupuestal.
Como se dijo anteriormente, es la propia Carta la que ha definido las

excepciones en los términos y condiciones que allí se prevén. Vale la pena
reiterarlas en este punto conclusivo: (i) Los estados de excepción los cuales
pueden ser decretados únicamente por el Gobierno y no tienen aplicación
en las entidades territoriales. Tal eventualidad sólo se prevé para el trámite
de aprobación pero no para los trámites de modificación. (ii) La no
presentación oportuna del presupuesto al órgano de representación
correspondiente, para lo cual el mismo artículo 348 prevé la repetición del
presupuesto. Tal opción no es aplicable para las modificaciones, y (iii) la
negación expresa del presupuesto por parte de la Corporación de elección
popular, caso en el cual el Alcalde aprueba por decreto el proyecto de
presupuesto presentado. Sólo aplica para la adopción del presupuesto de la
vigencia y no para sus modificaciones.
La posibilidad de que se apliquen las mencionadas excepciones depende

directamente de la existencia de los supuestos que allí claramente se
33 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN
PRIMERA. Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., quince (15) de
marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 13001-23-33-000-2016-01107-01(PI). Actor:
ÁL VARO JOSÉ MUÑOZ BARRIOS
34 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION
PRIMERA. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto
de dos mil catorce (2014). Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00477-01 (PI). Actor: RAFAEL
TEHERAN LORA. Además, agregó dicha Corporación: "Lo dicho obedece a que en determinados
eventos se hace necesario producir variaciones presupuestales, lo cual es posible según lo imponen
los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de
1996)".
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION
PRIMERA. Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre
de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00153-01. Actor: VEEDURÍA
CIUDADANA DE SUESCA. Demandado: MUNICIPIO DE SUESCA
19
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
establecen. En otras palabras, no es jurídicamente procedente que sean

extendidas a hipótesis no previstas en las normas constitucionales".
Además, en la misma providencia aclaró que únicamente son los Concejos

Municipales los que tienen la competencia para aprobar los actos de modificación
presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde:
"En tal orden, eventos tales como la modificación del presupuesto o que se
incluyan en éste potestades que son ajenas a la autoridad que debe ponerlo
en vigencia por Decreto sólo son ejecutables por el órgano de
Representación popular, es decir, Congreso, Asamblea y Concejo.
(Artículos 338 y 345 de la Carta Política), en aplicación del designio
constitucional que fue claro en establecer que no es posible crear o
modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la
participación de la respectiva Corporación Pública de elección popular.
Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es ésta

Corporación, es decir, el Concejo Municipal de Suesca, el que tiene la
competencia para aprobar los actos de modificación presupuestal
presentados a su consideración por iniciativa del Alcalde tales como la
creación de rubros, traslados, adiciones, aprobación de créditos, aumento
del monto de las apropiaciones, suscripción de contratos, etc.
Siendo ello así, no erró el Tribunal al declarar la nulidad de los artículos 29,
32, 36 y 37 del Decreto 076 de 2009 y los artículos 28, 35 y 36 del Decreto
079 de 2009 dado que allí el Alcalde del Municipio de Suesca se autorizó a sí
mismo para efectuar modificaciones al presupuesto sin que mediara
autorización del Concejo de ese ente territorial para esos efectos"
(Resaltado fuera de texto).
Valga aclarar que los principios presupuestales reseñados en acápites anteriores

rigen no sólo en el nivel nacional, sino que también son aplicables a los niveles
territoriales, en consecuencia, si en el entorno nacional debe existir coherencia y
concordancia entre planeación y presupuesto, no cabe duda que autorizar al
ejecutivo para que disponga en materia presupuestal adiciones, ajustes, traslados,
modificación de rubros en una gama de opciones que, prácticamente, implica todo el
presupuesto municipal, vulnera las normas constitucionales que, como se precisó,
regulan el manejo presupuestal.
5.2.2. El caso en concreto.
El Acuerdo Municipal N° 002 de 24 de febrero de 2018, cuya invalidez se solicita,

dispone:
"ARTÍCULO PRIMERO: Autorícese al Alcalde Municipal de Arcabuco para

realizar ajustes al presupuesto del Fondo Local de Salud correspondiente a
20
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
la presente vigencia; y conforme a la parte motiva del presente acto

administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO: Para efectos de control político que por mandato le

corresponde al Honorable Concejo Municipal, el Alcalde por intermedio de
la Secretaria de Hacienda mantendrá informado al Concejo Municipal de las
modificaciones realizadas, con fundamento en estas facultades al
presupuesto del Fondo Local de Salud.
ARTÍCULO TERCERO: EL término de la vigencia del presente acuerdo,

será por el comprendido a partir de la fecha de su sanción y publicación y
hasta el treinta y uno (31) de Diciembre de año (sic) dos mil dieciocho
(2018).
ARTÍCULO CUARTO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de

sanción y publicación".
Observado el texto del mismo, es claro que el Concejo Municipal de Arcabuco

otorgó una autorización general e irrestricta al Alcalde del mentado ente territorial
para realizar los ajustes presupuestales que requiriera el Fondo Local de Salud para
la vigencia del año 2018, señalando simplemente que debía mantenerse informada
a la Duma de las modificaciones que efectuara.
En tal contexto, confrontado lo dispuesto por el Acuerdo Municipal N° 002 de 24 de

febrero de 2018 con lo estudiado en las consideraciones generales de la presente
providencia, es claro que el mismo resulta completamente inválido ya que, a la luz
del ordenamiento jurídico vigente, la modificación del presupuesto solo puede
efectuarse por el Concejo Municipal y no es posible crear o modificar una renta o
gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación de la respectiva
Corporación Pública de elección popular.
En consecuencia, en acuerdo con lo expuesto por el Señor Agente del Ministerio

Público, es procedente declarar la invalidez del mentado Acto Administrativo ya que
el Concejo Municipal de Arcabuco no podía desprenderse de sus competencias
constitucionales y legales y, de esa manera, disponer que el Alcalde estaba
autorizado para realizar los ajustes presupuestales que se describen en el artículo 1
del Acuerdo Municipal N° 002 de 24 de febrero de 2018.
En tal sentido, resulta pertinente resaltar que tal proceder materializa una
delegación ilegal de competencias que -se reitera- son propias de la Corporación
de Elección Popular, en la medida que, salvo las excepciones previstas'', la
i) Los estados de excepción (que solo pueden ser decretados por el Gobierno Nacional) y no tienen
aplicación en las entidades territoriales. (ii) La no presentación oportuna del presupuesto al órgano
de representación correspondiente y (iii) La negación expresa del presupuesto por parte de la
21
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
modificación del presupuesto sólo puede ser ejecutada por el órgano de

representación popular, es decir, el Concejo'.
Además de lo anterior, teniendo que cuenta que el mismo Acuerdo señala que "los
recursos del Fondo Local de Salud provienen del Sistema General de Participaciones" (fl.
8) y no de otra fuente, es claro que ello no enmarca el mentado acto administrativo
en ninguna de las excepciones legales que permitirían el ejecutivo, de forma
autónoma e independiente, efectuar ajustes presupuestales.
En otros términos, es claro que el presente caso no se enmarca dentro de ninguna

de las causales de excepción que permiten adelantar al ejecutivo municipal las
modificaciones presupuestales por decreto y que son:
(i) Aquellas referidas a la adición de recursos que corresponden a

cofinanciaciones provenientes del nivel nacional y departamental, así como
los provenientes de cooperación internacional;
(ii) Las referidas a la incorporación de recursos provenientes del Sistema

General de Regalías38; y
(iii) Las que se hagan en estados de excepción (hipótesis que en el sub

examine es imposible ya que esto solo puede hacerse por parte del Gobierno
Nacional), el Alcalde del Municipio de Arcabuco jamás había podido ser
facultado para modificar el presupuesto, en aquello que corresponde
exclusivamente al Concejo Municipal.
En ese orden de ideas, concluye la Sala que el Acuerdo Municipal N° 002 de 24 de

febrero de 2018, al referirse de manera general y genérica a 'ajustes
Corporación de elección popular, caso en el cual el Alcalde aprueba por decreto el proyecto de
presupuesto presentado. Conforme se indicó con anterioridad, según el Consejo de Estado, ninguna
de ellas aplica para las modificaciones al presupuesto.
37 Esto, dado que según los artículos 338 y 345 de la Carta Política, no es posible crear o modificar
una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación de la respectiva
Corporación Pública de elección popular.
38 La diferencia de estos, con los recursos del Sistema General de Participaciones -SGP-, radica en
que éste último está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos
356 y 357 de la Constitución Política de Colombia a las entidades territoriales -departamentos,
distritos y municipios-, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación y los
definidos en el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001. Es decir, no se trata de ingresos provenientes de la
explotación de recursos naturales no renovables, como sí lo son los provenientes del Sistema General
de Regalías -SGR-.
22
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
presupuestales'39, desconoció abiertamente la Constitución, la ley, la jurisprudencia

y la doctrina. Por tanto, se declarará la invalidez del mismo.
Finalmente, en vista de que éste primer cargo prospera, la Sala se abstendrá de

analizar los demás planteados por el Departamento de Boyacá relacionados con la
supuesta trasgresión del artículo 81 de la Ley 136 de 1994.
Por lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Primero. Declarar la invalidez del Acuerdo N° 002 de 24 de febrero de 2018,

proferido por el Concejo Municipal de Arcabuco, "POR MEDIO DEL CUAL SE
AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR AJUSTES AL PRESUPUESTO
DE RENTAS Y GASTOS DEL FONDO LOCAL DE SALUD DEL MUNICIPIO DE
ARCABUCO, PARA LA VIGENCIA FISCAL 2018", por los cargos invocados por el
Departamento de Boyacá y las razones expuestas en la parte motiva de la

providencia.
Segundo. Comunicar la presente providencia al Alcalde Municipal, al Presidente
del Concejo Municipal, al Gobernador de Boyacá y al Ministerio Público.
Tercero. En firme esta providencia, hacer las anotaciones de rigor en los
sistemas y aplicativos correspondientes y archivar el expediente.
Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de d- ión No. 3, de la fecha.
(V\
otifíquese y cúmplase,
CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ

Magistrada
JOSÉ A. FERNÁNDEZ OSORIO CAR GRANADOS'ANDO

Magis Magistrado
Hoja de firmas
Demandado. Municipio de Arcabuco
Expediente: 15001-2333-000-2018-00223-00
39Categoría en que se puede subsumir toda clase de modificaciones al presupuesto, adiciones,

traslados, reducciones y/o aplazamientos al presupuesto.
23

Norma Objecion

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Norma Objecion

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Norma Objecion

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Tunja, doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Accionante: Departamento de Boyacá

Decide la Sala en única instancia, la solicitud de invalidez del Acuerdo N° 002 de 24

El Departamento de Boyacá solicitó al Tribunal declarar la invalidez del Acuerdo N°

Consideró que se desconoce el contenido del artículo 345 de la Constitución Política

Señaló que, en concepto de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de

Indicó que, según la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda

II. ACTUACIÓN PROCESAL.

No se efectuó ninguna intervención ciudadana, ni tampoco por parte del Alcalde, el

4.1. Ministerio Público (fls. 35-38).

El Señor Procurador 45 Judicial 11 Delegado ante este Tribunal, en su concepto

Dijo que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Concejo Municipal

Finalmente, frente al cargo de vulneración del artículo 81 de la Ley 136 de 1994,

El asunto se contrae a determinar si procede declarar la invalidez del Acuerdo N°

5.1. De los límites del pronunciamiento.

Lo primero que dirá la Sala es que no corresponde en este procedimiento un

Sobre este aspecto, resultan aplicables las consideraciones de la Corte

"(...) Según constante jurisprudencia2, el examen que realiza la Corte de las

Además, en la Sentencia C-256 de 1997, precísó:

"(...) Considera la Corte que cuando, en ejercicio del control previo de

violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse

En consecuencia, la competencia del Tribunal se limita a examinar en la legalidad

5.2. El estudio de la validez del acto administrativo enjuiciado.

5.2.1. De las modificaciones al presupuesto municipal.

5.2.1.1. El principio de legalidad y la facultad de modificar el

Los artículos 313 y 345 de la Constitución Política establecen:

"ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:

( ...) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el

ART. 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto

contemplado en el presupuesto de inversiones y gastos que no haya sido decretado

"Legalidad del gasto, ley orgánica y reducción o aplazamiento de las

5- Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad

Además, conforme lo expuesto en la sentencia C-772 de 1998 de la Corte

5.2.1.2. La norma aplicable al presupuesto municipal y las

3 Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss.

"ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas

Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto

Ahora bien, tratándose de las modificaciones presupuestales, el Ministerio de

En tal sentido, conforme a lo anterior y teniendo en cuenta lo dispuesto por el

Entonces, las modificaciones que, eventualmente, pueden llegar a concretarse en

5.2.1.2.1. Adiciones presupuestales.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. "Aspectos Generales del Proceso Presupuestal

Las adiciones o créditos al presupuesto son aumentos de los valores

La posibilidad de aumentar apropiaciones está regulada en el artículo 79 del

"ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la

En desarrollo de lo anterior, el artículo 80 del Decreto 111 de 1996 prescribe que,

"ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional,

VELASCO ULLOA, ORLANDO. Op. Cit. Pág. 538.

"Artículo 28. Modificaciones Presupuestales. Si durante la ejecución del

La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en

a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la

b) Contar con mayores ingresos.

En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y se

Además, los artículos 81 y 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto prescriben

"ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos

ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los

La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados

5.2.1.2.1.1. La excepción: Adiciones presupuestales por decreto.

En primer lugar, los que corresponden a cofinanciaciones provenientes del nivel