OSSENBACH SAUTER, Gabriela (1993), “Estado y Educación en América Latina a

partir de su independencia (siglos XIX y XX)” en Revista Iberoamericana de

Educación, Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), núm. 1, enero-abril,
Biblioteca Digital, http://www.rieoei.org.

EL ESTADO EN AMÉRICA LATINA A PARTIR DE SU INDEPENDENCIA

(Siglos XIX y XX)

El transplante del concepto europeo de "Estado liberal" a Iberoamérica a

principios del siglo XIX

A finales del siglo XVIII se produjo en Europa una ruptura del llamado "Antiguo
Régimen", la cual otorgó a la sociedad su emancipación respecto del estado
absolutista y fijó límites a la acción del Estado. Por otra parte, el Estado, que
desde el siglo XVII había procurado fundamentarse sobre criterios racionales y no
teológicos, empezó a garantizar la libertad religiosa e impuso a la Iglesia su
definición como asociación social separada del Estado y en ningún caso investida
de atribuciones generales para la sociedad. Con esta ruptura fue la burguesía
(opuesta a los privilegios de la aristocracia y el clero) la clase social que accedió
al poder.

El nuevo Estado liberal se erigió sobre sociedades definidas como naciones. Este
concepto de nación que empezó a utilizarse a partir de ahora alude a ciertos
elementos comunes de la sociedad, tales como la comunidad territorial, de lengua
y de cultura, pero no se definió su carácter clasista, sino que se concibió en
principio como una unidad indivisible integrada por una suma de individualidades
de carácter homogéneo e igualitario.

A pesar de que el liberalismo europeo en boga a principios del siglo XIX procuró
que el Estado se abstuviera de intervenir en los asuntos sociales, desde un
principio las necesidades de construcción nacional propiciaron una serie de
medidas estatales, entre ellas las medidas de política educativa, a las que se
asignó un papel integrador. Igualmente se llevaron a cabo diversas políticas
sectoriales destinadas a mejorar las condiciones de vida de la sociedad o para el
fomento y defensa de ciertas actividades económicas, sobre todo en aquellos
países de mayor retraso industrial.

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El nuevo concepto de Estado liberal o nacional se extendió, a causa de la
generalizada influencia de los textos constitucionales europeos, en otros contextos
como el iberoamericano. Estos conceptos fueron adoptados para la organización
de los nuevos Estados que surgieron a partir de la Independencia, pero su
adopción se hizo sobre unos contextos sensiblemente distintos a los que en
Europa habían conducido a la configuración de la nueva organización social y
política.

Los nuevos Estados americanos iniciaban procesos muy acelerados de

modernización, en los que el Estado adquirió un protagonismo muy destacado que
parecía ser la única posibilidad de crear un orden nuevo. Si en Europa el
liberalismo proclamó en muchos sectores la necesidad de que el Estado se
abstuviera de intervenir en la sociedad, en Iberoamérica el factor político tuvo un
peso más significativo que en otras regiones, porque aquí la consolidación del
Estado constituía un prerrequisito esencial.

La intervención del Estado no se limitó únicamente a medidas de fomento

económico, sino que fue primordialmente una búsqueda de unidad nacional y
homogeneidad del espacio económico acotado nacionalmente. Estas tareas
políticas debía asumirlas de forma prioritaria el emergente Estado latinoamericano,
a diferencia del Estado en los países más avanzados de Europa, en los cuales el
Estado liberal se consolidó en el momento en que la burguesía se afianzó como
fuerza social dominante y en sociedades que habían adquirido ya una mayor
cohesión nacional y una articulación económica.

Con frecuencia se ha olvidado en el estudio de la historia de Iberoamérica del siglo

XIX tomar en consideración estos factores políticos que posibilitaron la
organización de los nuevos Estados nacionales. Se ha buscado más bien la
explicación del desarrollo histórico únicamente en la dependencia económica de
los países iberoamericanos respecto de los mercados de los países
industrializados de Europa en calidad de abastecedores de materias primas. Estas
relaciones económicas posibilitaron efectivamente una favorable coyuntura
económica que permitió el desarrollo y las posibilidades de emprender procesos
de modernización. Pero la existencia de este mercado mundial en el que
Iberoamérica se insertó facilitó no tanto la generalización de las formas
productivas del capitalismo como la repetición de sus formas políticas, es decir, la
generalización de la forma nacional-estatal, que, según Edelberto Torres Rivas, se
implanta como experiencia exitosa por parte de los pueblos atrasados cuando
existen algunas condiciones para que el traslado tenga alguna viabilidad histórica
y aún antes de que su burguesía acabe de formarse nacionalmente.

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El análisis de la dependencia económica no debe dejar de explicar cómo,
internamente, la vinculación con el exterior se hacia posible. La dinámica de las
sociedades dependientes se encuentra en las relaciones de grupos y clases que
luchan por el poder. Es preciso, definitivamente, según ha insistido Enzo Faletto,
matizar explicaciones puramente externas del desarrollo de la historia de las
sociedades dependientes como las latinoamericanas, intentando ligar lo externo y
lo interno y precisando el significado nacional de las políticas estatales (entre ellas
la política educativa).

Sergio Zermeño ha explicado cómo en los países europeos (países de desarrollo

originario) fueron menores las funciones emergentes del Estado, pues la dinámica
social y la economía pudieron desenvolverse por sí mismas, relativamente
hablando, sin exigir durante un larguísimo período una intervención extraordinaria
del actor estatal. Se trató de sociedades en las que un agente nacional, la
burguesía, actuó como fuerza dirigente del desarrollo. En el capitalismo tardío que
se desenvuelve en América Latina, por el contrario, sólo desde la esfera estatal
parecía posible cohesionar los profundos desgarramientos del tejido social.

Desde el inicio del período independiente se debió encarar el fenómeno de la

coexistencia de varias sociedades en el interior de un país, y ante tal
fragmentación y disgregación socioeconómica el Estado debía asegurar no
sólo la unidad territorial-administrativa, sino procurar igualmente la dinámica
económica, la representación política y el "cemento" ideológico que vincula
y reúne las fuerzas centrífugas.

Este protagonismo del Estado, sin embargo, no se puede deducir exclusiva y

simplemente de la nueva coyuntura política independiente ni de la incorporación
de América Latina al capitalismo internacional en el siglo XIX. Razones históricas
de más larga tradición o duración contribuyeron sin lugar a dudas a afianzar el
protagonismo del Estado en esta región. Según ha señalado C. Véliz, las
sociedades iberoamericanas tenían una tradición colonial burocrática de
racionalización y una cultura urbana preindustriales, dentro de las cuales se había
desarrollado un vasto sector terciario íntimamente relacionado con las
instituciones y hábitos burocráticos.

El proceso de consolidación del "Estado oligárquico" en Iberoamérica

Configuración histórica del Estado oligárquico y su conceptualización

A partir de 1850 aproximadamente empieza a percibirse en Hispanoamérica una

paulatina reabsorción de las contradicciones desencadenadas a partir de la
Independencia. Es, como señala Marcelo Carmagnani, "la fase inicial de la

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hegemonía oligárquica, es decir, de una clase cuyos orígenes son
coloniales, que basa su poder en el control de los factores productivos y que
utiliza directamente el poder político para aumentar su dominación sobre las
restantes capas sociales". Ya hacia 1880 estos grupos dominantes han
consolidado su posición apoyados por los beneficios del comercio exterior y por la
fuerza que han adquirido las inversiones extranjeras, inglesas sobre todo.

Después de la Independencia en la mayoría de los países iberoamericanos el

nuevo poder político nació casi exclusivamente del poder militar. La primera
mitad del siglo XIX fue un período de gran inestabilidad y de desintegración
social, geográfica y política. La lucha por la estabilidad fue por todas partes
una lucha entre intereses locales, muchos de ellos viejos intereses
coloniales que lograron imponerse a través del mismo movimiento de
Independencia.

Para la consolidación de los Estados nacionales la mayoría de los países

latinoamericanos debió esperar a que en su seno se desarrollaran y fortalecieran
grupos de intereses lo suficientemente amplios, complejos y emprendedores como
para que se convirtieran en factores de unificación nacional e impusieran esos
intereses a los demás grupos sociales; en otros términos, era indispensable que
en cada ámbito nacional el desarrollo económico procurara las condiciones para la
formación de los sistemas nacionales de clases, por lo menos lo bastante como
para dar sustento real a un verdadero sistema político nacional. Este proceso se
llevó a cabo mediante luchas que fueron delineando los mercados nacionales, así
como los límites territoriales donde se afirmó la legitimidad del nuevo orden
político.

En este sentido, la organización de una administración y de un ejército

nacional, no local o caudillesco, fue decisiva para estructurar el aparato
estatal y permitir la transformación de un poder de facto en una dominación
de jure. El fundamento económico de tal proceso, ya que el componente
idealista y nacionalista de la Independencia se había mostrado insuficiente
para el logro de la estabilidad, fue constituido por las oportunidades
ofrecidas por el mercado internacional, que dio pie a alianzas de intereses en
torno a la producción y circulación de mercancías para la exportación. Estas
oportunidades, sin embargo, no coincidieron temporalmente en todos los
países, debido a que el interés por los diversos recursos naturales americanos no
fue simultáneo en los países importadores europeos.

América Latina permaneció anclada en la exportación de sus productos agrarios y

mineros y en la importación de productos industriales europeos, con balanza

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comercial favorable, pero con unas constantes necesidades de capital para
mejorar la explotación, transporte y comercialización de sus productos (bancos,
ferrocarriles, puertos, innovaciones técnicas, etc.). Todas estas innovaciones no
se introdujeron por medio de una autofinanciación de los grupos económicos
nacionales, sino prioritariamente por la inversión directa de capitales extranjeros o
mediante empréstitos contratados por el Estado.

Los capitales nacionales se dirigieron más a la adquisición de tierra y propiedades

urbanas, mientras que la importación de objetos de consumo europeos no
favoreció la creación de industrias autóctonas. Por el contrario, las élites
nacionales adoptaron hábitos de consumo y formas de vida urbana europeas, que
pudieron ser financiadas por la bonanza de las exportaciones. La coyuntura
económica es excepcionalmente favorable para los grupos hegemónicos
vinculados a la exportación durante el último cuarto del pasado siglo.

Hacia mediados del siglo XIX el Estado nacional fue considerado por los
sectores dominantes como la única institución capaz de movilizar recursos y
crear condiciones para superar el desorden y el retraso imperantes. Esta
prioridad atribuida a la creación del Estado obligaba, por una parte, a la
mencionada constitución de ejércitos nacionales frente a la influencia de los
caudillos locales, así como a la consolidación de los límites territoriales y, por otra
parte, a la exclusión de las masas populares de las decisiones políticas. El
instrumento jurídico encargado de dar una configuración a esta organización que
se perseguía fue la Constitución.

La lucha de intereses y la indefinición en la formación de los grupos hegemónicos

produjo una verdadera avalancha de Constituciones que debían conseguir el
ansiado equilibrio. Además, se llevó a cabo un gran esfuerzo de codificación en
todos los países latinoamericanos, que se tradujo en nuevos códigos civiles,
penales, comerciales, mineros, etcétera, que representan una innovación
substancial, ya que tras la independencia había continuado estando en vigor el
sistema jurídico de las potencias colonizadoras.

El Estado Oligárquico

El modelo de Estado que se organiza en América Latina, por los fenómenos que
hemos señalado y a diferencia del Estado liberal-nacional europeo, se define
como "Estado oligárquico", es decir, como una forma de organización en la
cual la sociedad política en este período no transcurrió por los cauces
auténticos de la democracia y se caracterizó más bien por una muy limitada
representatividad política y una reducida base social de apoyo.

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El Estado oligárquico fue posible gracias a la interdependencia entre los
propietarios de la tierra y la acción de la burguesía urbana, que mantenía
contactos con el mundo exterior y buscó las posibilidades para la expansión del
comercio internacional. El grupo urbano se fue consolidando y fue creando,
mediante la integración con los grupos rurales (muchas veces absentistas de sus
posesiones), las condiciones para la estructuración de un efectivo sistema de
poder. Las fuentes de este poder económico de la oligarquía, sin embargo, se
basaron en la producción y exportación de productos primarios, es decir, se
trataba de fuentes rurales de poder. No obstante, el campesinado fue el
elemento social que se mantuvo más al margen de la idea nacional y fue la
ciudad la que se erigió en centro y base del Estado nacional.

Este tipo de Estado pudo fortalecerse porque consiguió un poder de arbitraje

frente a las distintas facciones de la oligarquía, mediante un régimen
marcadamente presidencialista. La competencia política tenía más bien la
característica de reflejar la lucha fraccional de los diversos grupos oligárquicos. Al
acuerdo entre estos grupos contribuiría la neutralización de los conflictos que
habían surgido entre la Iglesia y el Estado en las primeras décadas del período
independiente.

No obstante, este Estado se erigía sobre hondos desajustes en la estructura

interna de los países latinoamericanos, por el escaso desarrollo de los mercados
nacionales y por la pervivencia y extensión del latifundio como base de la
producción. La ausencia de un proceso de formación de mercados nacionales
contribuyó a que el latifundio ocupara el centro de la vida económica, y facilitó, por
consiguiente, la concentración de los beneficios originados por la expansión
productiva en las manos de las clase propietaria de las grandes unidades
productivas. el Estado oligárquico era más fácilmente compatible con el
modelo económico dependiente que un modelo de mercados nacionales y
desarrollo interno, que hubiese exigido una democratización más profunda.

Después del largo período de inestabilidad que siguió a la Independencia, a finales

del siglo XIX el Estado oligárquico, que así se consolidaba centró su atención y
sus recursos en el objetivo de "orden", siendo el objetivo del "progreso" su natural
corolario. Por ello, y a pesar de la reducida base social de participación y apoyo
político, los grupos oligárquicos emprendieron medidas sociales modernizadoras,
entre las que se cuenta el desarrollo y fomento de los sistemas de instrucción
pública nacionales.

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Diferencias en el desarrollo del Estado en los diferentes países
iberoamericanos

Los fenómenos históricos que venimos describiendo no se produjeron de forma

uniforme en todo el ámbito latinoamericano, sino que algunos factores afectaron
de forma distinta a la consolidación del Estado en cada uno de los países y dieron
lugar a importantes características diferenciales, algunas de las cuales
señalaremos a continuación.

a) S. Zermeño hace una interesante distinción entre aquellos países que nacieron
realmente en el siglo XIX, es decir, que fueron marcados apenas periféricamente
por la etapa colonial, y los países portadores de grandes difracciones
sociopolíticas desde la época colonial. En los primeros, que Zermeño denomina
"países de modernización temprana" (Argentina, Uruguay, Venezuela), se da una
mayor integración sociocultural, mientras que los segundos se caracterizan por su
débil herencia democrático-burguesa (México, Perú).

A su vez, en la consolidación del Estado influyeron otros factores relativos a la

homogeneidad social y cultural, que se concretan por una parte en la integración
de la población indígena y, por otra, en la asimilación de los grupos de inmigrantes
europeos que se produjo en algunas sociedades durante la segunda mitad del
siglo XIX (Argentina, Chile y Uruguay, sobre todo). Se trata de lo que E. Torres
Rivas define como diferentes "condiciones nacionalitarias básicas". En algunas
sociedades iberoamericanas la integración se vio obstaculizada por la presencia
de poblaciones indígenas, sobre las que se mantuvieron relaciones de saber
colonial que los grupos dominantes fueron incapaces de transformar. Otros
países, aunque no tuvieron que enfrentar el problema de la asimilación de los
grupos indígenas, debido a su política de atracción de inmigrantes europeos
hubieron de plantearse también respecto a estos grupos medidas de integración
nacional. Las relaciones con estos grupos sociales, sin embargo, no fueron de tipo
arcaizante como lo fueran respecto de los grupos indígenas en otros países, sino
que la incorporación de la inmigración fue probablemente causa de una mayor
fuerza, homogeneidad e independencia de las clases medias en los países
receptores, sobre todo en Argentina y Uruguay.

b) A la homogeneidad sociopolítica y cultural se añade el problema de la

uniformidad del desarrollo económico y, por tanto, de los grupos hegemónicos.
Esta uniformidad fue más acusada en los países de "modernización temprana",
donde el crecimiento por las exportaciones fue mucho más fuerte y dio lugar a una

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potente oligarquía nacional. Sin embargo, los niveles de representación política y
el juego de las corrientes ideológicas fueron mayores, dando pie a una temprana
emergencia de las clases medias. De lo contrario, el consenso necesitó de mayor
apoyo político y, por tanto, de una mayor presencia del Estado como agente
hegemónico.

Es preciso considerar, además, la especialización productiva de las diversas áreas

latinoamericanas que se empieza a perfilar hacia 1870 y se consolida a partir de
1880. Así, pueden establecerse tres grupos de países dedicados respectivamente
a la producción y exportación de productos agrícolas de clima templado (aquí se
sitúan, por ejemplo, el Uruguay y Argentina), de clima tropical (Ecuador) y de
productos mineros (Chile, Bolivia). La expansión económica se dio con mayor
intensidad en las áreas exportadoras de productos agrícolas de clima templado,
los cuales, por las peculiaridades de su cultivo, propiciaron en mayor medida la
estructuración de un importante sistema de transportes y la incorporación de
avances tecnológicos. Estos factores se desarrollaron menos en las regiones de
agricultura tropical, los cuales, además, se vieron afectados por el hecho de que
los precios de este tipo de productos permanecieron bajo la influencia de los
reducidos salarios de otras áreas coloniales que también los producían.

En los países productores de minerales, la producción minera pasó en su mayor

parte a manos de compañías extranjeras de gran poder financiero y capacidad
tecnológica, que constituyeron verdaderas "economías de enclave". Estos
enclaves, que tendieron a comportarse como sistemas económicos separados del
sistema productivo nacional, se dieron también en cierto tipo de plantaciones
explotadas por organizaciones extranjeras, sobre todo de productos tropicales.
Este tipo de economía de enclave se utiliza como criterio para tipificar a algunos
países frente a aquellos en los cuales se ejerció un control nacional sobre el
sistema productivo y, por tanto, se dieron otros patrones de integración social y
distintos tipo se movimientos sociales.

c) Podemos establecer también diferencias entre algunos países tomando en

cuenta las dificultades u obstáculos que en cada uno tuvo el Estado para ir
afianzándose de forma completa. En un país con un Estado más consolidado las
reformas impactan de manera prioritaria el plano de la institucional y no imponen
grandes demandas de represión ni de coacción por parte del Estado. La política
educativa es utilizada en ese caso como mecanismo generador de consenso y la
conformación de un verdadero sistema educativo se relaciona íntimamente con el
grado de poder político y material asumido por el Estado. En países como
Argentina, Uruguay o Costa Rica la pronta estabilidad del Estado dio lugar a la
creación de un sólido sistema educativo. Por el contrario, en Estados menos

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consolidados el proyecto de gestión política debió apoyarse más en el ejército y
otros órganos represivos que en la educación. Este fue el caso de países como
Guatemala o el Ecuador.

d) Finalmente destacamos, como elemento que caracteriza a determinados países

iberoamericanos en el siglo XIX, el problema de la influencia de la Iglesia en la
sociedad y el Estado, tema que tendrá una decisiva implicación en la política
educativa. En algunas zonas de América Latina la Iglesia mantuvo, a pesar del
empobrecimiento y subordinación al poder político sufrido con la Independencia,
un prestigio popular mucho más grande y decisivo que en otras. Esto sucedió
sobre todo en México, Guatemala, Colombia y el Ecuador.

La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en todo el ámbito

latinoamericano y fue elemento de discordia entre los grupos oligárquicos. No
obstante, estos conflictos no desembocaron en guerras civiles sino en países
como México y Colombia, donde estas luchas adquirieron además una dimensión
popular. Podemos observar cómo los enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado
son proporcionales al grado de consolidación adquirido por el Estado, en la
medida en que éste está ya en capacidad de asumir las principales funciones
sociales que ejercía la Iglesia, entre ellas la educación. Los enfrentamientos entre
los grupos oligárquicos, que se perfilan muy claramente en torno al tema de las
relaciones entre Estado e Iglesia, se confirmaron como litigios fundamentalmente
de índole ideológica y, por ello, susceptibles de desaparecer a medio plazo.
Conforme al Estado oligárquico se fue consolidando con la participación de los
grupos conservadores defensores de las atribuciones eclesiásticas, éstos dejarían
de representar una oposición a ultranza. En países donde esa consolidación
política se consiguió muy tempranamente, como Chile, Uruguay o Argentina, el
conflicto entre Iglesia y Estado no culminó en guerras ni en confiscaciones de
bienes eclesiásticos.

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