El silencio administrativo Al inicio de este escrito hemos citado las publicaciones de los congresos

nacionales de Derecho administrativo que se han ocupado de reflexionar sobre el devenir del
procedimiento administrativo general. Pues no es casual que en todas ellas se haya presentado
ponencias vinculadas al silencio administrativo. En el primer congreso analizamos la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional peruano respecto del silencio administrativo negativo y cómo se había definido
jurisprudencialmente el concepto que corresponde al mismo, al entenderse como habilitador de
impugnación si el administrado así lo decide y sin cómputo de plazos. Sin embargo, mucho más se ha
discutido esta década sobre el silencio administrativo positivo. En el segundo congreso, Analía Calmell del
Solar17 se refería a un tema debatido en doctrina y que representa un problema central: ¿qué ocurre si al
aplicar el silencio administrativo positivo nos encontramos con un acto nulo? Citando a García Trevijano y
Morell Ocaña indica que, mediante el silencio positivo, el particular no debería adquirir más —derechos e
intereses— que los que la ley le permite o reconoce. La petición que da 16 Ob. cit., p. 96. 17 Calmell Del
Solar, Analía. «El silencio administrativo. Aspectos generales». En Derecho administrativo
contemporáneo. Ponencias del Segundo Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Lima: Palestra
Editores, 2007, p. 221. M ilagros Maraví Sumar Avances a los diez años de vigencia de la Ley del
Procedimiento Administrativo General Ten Years in force of the General Administrative Procedure Law:
progress 121 67 Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420 origen al procedimiento podrá entenderse
estimada solo dentro de los límites que la ley establece. Por ejemplo, si el particular solicita una licencia
para la construcción de una fábrica en una zona con zonificación residencial baja, no compatible con
industria, no podrá entenderse —en ningún caso— que se ha obtenido una licencia. Sin embargo,
advierte que en el caso peruano esta no es la opción, pues se presume la validez del acto presunto. Es
decir, se sigue lo establecido por García de Enterría y T. Ramón Fernández, quienes señalan que si la
administración considera que el acto administrativo generado adolece de vicio de nulidad deberá revisarlo
de oficio declarando su nulidad. El tercer congreso estuvo plagado de ponencias respecto del silencio
administrativo positivo propiciadas por la aprobación de la ley 29060: Ley del Silencio Administrativo
(LSA). Entre esas ponencias estaba la de Antonio Abruña y Víctor Baca,«El silencio administrativo en el
Derecho peruano»18 que, vinculado con lo antes anotado por Analía Calmell, incide en la inseguridad que
genera la técnica del silencio administrativo positivo por una diversidad de razones, entre las que
destacan «a) la configuración amplísima de la invalidez, por la que los actos que resulten aprobados
como consecuencia del silencio positivo son nulos de pleno derecho (artículo 10.3 LPAG)» y «b) el
régimen extremadamente sencillo de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho (artículo
188.2 y 202 LPAG)». Definitivamente, para la ciudadanía es muy riesgoso actuar sobre la base de actos
administrativos obtenidos por silencio positivo, dado que no solo es difícil que sea reconocido por otras
autoridades o incluso privados, sino porque sobre ellos pende una nulidad inminente pero incierta. Por
eso, es importante difundir la práctica de entidades públicas de emitir actos confirmatorios de los
producidos por silencio administrativo en beneficio de los solicitantes. Entre otros autores, Abruña y Baca
también cuestionaban el uso generalizado de la declaración jurada —que puede terminar siendo de
exigencia obligatoria—. Esto mismo es señalado por Hugo Gómez y Ramón Huapaya19, quienes indican
que se ha generado «una carga adicional para el administrado». En «Lo bueno lo malo y lo feo de la Ley
del Silencio Administrativo»20 también Gómez y Huapaya cuestionan que se haya sumado al plazo para
resolver el de notificación, a efectos de que opere el silencio positivo. Esto abre un espacio para que —y
se ha convertido en práctica 18 Abruña, Antonio y Víctor Baca. «El silencio administrativo en el Derecho
peruano». En El Derecho Administrativo y la modernización del Estado Peruano. Ponencias del Tercer
Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Lima: Grijley, 2008, p. 69. 19 Gómez, Hugo y Ramón
Huapaya. «Lo bueno, lo malo y lo feo de la Ley del Silencio Administrativo». En El Derecho administrativo
y la modernización del Estado Peruano. Ponencias del Tercer Congreso Nacional de Derecho
Administrativo. Lima: Grijley, 2008, p. 98. 20 Ob. cit., p. 97. M ilagros Maraví Sumar 122 Derecho PUCP,
N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420 común— las entidades resuelvan fuera del plazo, cuando en realidad este
espacio debiera estar reservado para notificar. Los ciudadanos, del otro lado del problema, no pueden
probar que esto ha ocurrido así. Finalmente, en el cuarto y último congreso, Juan Carlos Cassagne en
«Las vicisitudes del silencio administrativo»21, con la sabiduría que lo caracteriza y sin el apasionamiento
que generaba la reciente aprobación de la LSA, indicaba que la técnica del Silencio Administrativo
Positivo (SAP) no debía generalizarse por los inconvenientes para la seguridad jurídica que plantea desde
la obtención del certificado que acredita el acto presunto hasta la revisión de oficio de un acto
administrativo sin los elementos que aseguren la vigencia del principio de legalidad —verbigracia, «falta
de motivación en el objeto, causa y finalidad del acto»—. Asimismo, indicaba que no debería extenderse
el SAP a los procedimientos recursivos22 «que se circunscriban a los supuestos excepcionales que se
justifican frente a la inactividad material de la Administración, en los que hay un interés privado que puede
satisfacerse a través de un acto administrativo presunto, sin afectar el orden público administrativo». El
mismo actor concluye que: La pretensión de superar el problema de la inactividad material a través de la
figura del acto presunto o silencio administrativo positivo resulta ilusoria y que los problemas que trae
consigo su generalización implica serios riesgos a la seguridad jurídica. Lo que hay que hacer es mejorar
los medios humanos y materiales con que cuenta la Administración. Sin funcionarios que acrediten
idoneidad técnica y moral, con una adecuada vocación de servicio, la introducción del SAP será un
estímulo para no hacer y eludir las responsabilidades consiguientes, dejando en una suerte de limbo
jurídico la obligación de resolver que constituye la esencia de una buena y eficaz administración, la cual,
como cualquier otra obligación, es siempre correlativa23. Esto está vinculado con nuestras reflexiones en
torno a la simplificación administrativa en este mismo artículo. El devenir del silencio administrativo no ha
sido auspicioso, entonces, para esta institución misma, sino fuese por el efecto colateral de promover
procesos de simplificación administrativa en todas las entidades públicas. 21 Cassagne, Juan Carlos.
«Las vicisitudes del silencio administrativo». En Modernizando el Estado para un país mejor. Ponencias
del Cuarto Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Lima: Palestra Editores, 2010, p. 25. 22 Ob. cit.,
p. 27. 23 Ob. cit., p. 28. M ilagros Maraví Sumar Avances a los diez años de vigencia de la Ley del
Procedimiento Administrativo General Ten Years in force of the General Administrative Procedure Law:
progress 123 67 Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420 VI . Con c lusión El recuento y análisis
anterior, además de los avances o problemas de la LPAG, nos revela la presencia creciente de doctrina y
jurisprudencia de Derecho administrativo —cada vez más especializada— y es que esta década también
ha significado el crecimiento y la consolidación de la especialidad de Derecho administrativo en el país,
cosa que debe ser celebrada por todos los que trabajamos en ella, pero, más aún, por el impacto positivo
que esto trae en el desempeño de las entidades públicas en resguardo del interés público y para beneficio
de la ciudadanía en general. Recibido: 14-07-2011 Aprobado: 08-08-2011 Proyecto de ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común Bill of Legal System from
Public Administration and the common administrative procedure Karlos Navarro* Resumen: Este artículo
pretende mostrar cuál ha sido el proceso de elaboración del proyecto de ley de régimen jurídico de las
administraciones públicas, quiénes participaron de él, cómo quedó estructurado y cuáles serán los retos
que traerá su aprobación. Palabras clave: Constitución – procedimiento administrativo – acto
administrativo Abstract: This article aims to present the process of drafting the Bill of Legal System from
Public Administration, who were the participants, how it was organized and which are the challenges to
face in the future to pass the bill. Key words: Constitution – Administrative Procedure – Administrative
Action CONTENIDO: I. LA CONSTITUCIÓNY EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.– II.
SURGIMIENTODE LAPROPUESTADE LEYDERÉGIMENJURÍDICODE LASADMINISTRACIONES
PÚBLICASY PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO COMÚN.– III. ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE
LEY. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY.– IV. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DEL
PROYECTO DE LEY. I . L a Constitu c ión y el pro c e d i m i e n t o administrativo1 En la Constitución
nicaragüense de 1987 y en las sucesivas reformas, no aparece de forma explícita un artículo sobre la
administración pública. Este fenómeno es un tanto extraño. La explicación es, sin embargo, bien sencilla:
en Nicaragua ha existido desde siempre una muy difusa * Doctor en Derecho administrativo, Universidad
de Salamanca, España. Coordinador de Postgrado de Derecho, Universidad Nacional Autónoma de
Nicaragua. 1 Durante los años que estudié y elaboré la tesis de doctorado en Derecho administrativo en la
Universidad de Salamanca, el doctor Jaime Rodríguez Arana y Miguel Ángel Sendin influyeron
notablemente en mí a fin de hacerme notar la importancia de lo que significaba la elaboración de un
proyecto de ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común para la gobernabilidad, la defensa de los derechos de los ciudadanos y la modernidad del Estado
de Nicaragua. Años después, se dio la oportunidad de elaborar este proyecto de ley, y Jaime y Miguel lo
apoyaron desde el inicio, involucrándose activa y entusiastamente en su redacción. A ellos le doy mi
agradecimiento. N° 67, 2011 pp. 125-145 Karlos Navarro 126 Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN 0251-
3420 —y en muchos casos, inexistente— separación entre gobierno y administración. Esta situación es
fruto y causa de la inestabilidad política y social que ha acusado el Estado nicaragüense a lo largo de su
historia. Por lo que se refiere a lo primero, la rápida y traumática sucesión de regímenes políticos
contradictorios ha dado al traste con toda posible tentativa de formar un aparato administrativo estable y
neutral. Este fracaso en la construcción de un substrato burocrático no politizado ha sido, por otro lado,
una pesada losa a la hora de buscar soluciones a la delicada coyuntura político-social de este país. La
utilización de los puestos públicos como una vía de recompensa para los acólitos en el poder —en la más
pura tradición del spoil system, a la que ha dado lugar el clientelismo vigente durante décadas— ha
contribuido a radicalizar una vida política ya de por sí agitada en grado extremo, y ha dificultado
notablemente que los cambios en el poder político discurriesen de forma serena y calmada. Sabido es
que una administración pública sólida y estable minimiza notablemente los problemas políticos, ya que
otorga protección mínima a los ciudadanos —aunque sea a nivel administrativo—, y permite un
funcionamiento continuado de los servicios públicos, que, como cuestión eminentemente técnica, no se ve
afectada —al menos en parte importante— por las disputas ideológicas y partidistas. De ninguna de estas
ventajas ha disfrutado, por desgracia, una Nicaragua que se ha visto envuelta en un trágico círculo
vicioso, en la que los vaivenes políticos han destrozado todos los intentos por conseguir una mínima
estabilidad social y económica. En los últimos tiempos, estamos asistiendo a nivel de derecho ordinario a
una esperanzadora introducción de un régimen administrativo avanzado, equiparable en sus aspectos
esenciales al que rige en las naciones más desarrolladas del planeta. Aunque su instauración práctica va
a encontrar —está de hecho encontrando— grandes y múltiples dificultades —falta de capacitación del
personal administrativo, ausencia de una doctrina y tradición administrativa, falta de medios materiales,
excesiva politización de las instancias administrativas, etcétera—, constituye un paso gigante para la
normalización política y social de este país. Sin embargo, el funcionamiento del sistema administrativo
integrado en sus elementos principales por la Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso-
Administrativa (ley 350), por la Ley de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa (ley 370), y por la Ley
de Contrataciones del Sector Público (ley 737), estaba ya seriamente perturbado sin que se le adicionara
este elemento central, y se mostraba como un edificio Karlos Navarro Proyecto de ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común Bill of Legal System from
Public Administration and the common administrative procedure 127 67 Derecho PUCP, N° 67, 2011 /
ISSN 0251-3420 majestuoso, pero débil, por faltarle justamente su viga maestra: la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. II . Surgimiento de la
propuesta de ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común La idea de elaborar una Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo Común surgió, en primer lugar, como producto de una necesidad de dar a
los administrados un trato similar y no discriminatorio, similar al que reciben en la actualidad producto de
la utilización de una multiplicidad de normas dispersas y carentes de coherencia y unidad. Esto también
ocurre debido a la intención de garantizar los derechos de los ciudadanos y la eficacia de la actividad
administrativa. Además, es evidente que una ley de este tipo brinda una mayor confianza de la ciudadanía
en el funcionamiento de la administración, ya que permite a aquella conocer que esta no actúa de forma
arbitraria y según sus deseos, sino siguiendo un discurrir prefijado y adecuado a las necesidades que
tiene que resolver, lo que provoca que vea en ella un ente encargado de la aplicación del ordenamiento
jurídico, y no un arbitrario poder que decide según su propia voluntad. Esta propuesta surgió también para
garantizar el mayor acierto de las decisiones administrativas y encauzar el funcionamiento de la
administración pública, al obligarla a seguir una línea de actuación ordenada y sistemática, además de
para fomentar la participación de los ciudadanos en el desarrollo de las tareas administrativas y para
garantizar la transparencia en el desarrollo de estas. Una ley de este tipo tiene entre sus principales
contenidos la regulación de los procedimientos, trámites y derechos de los administrados, a través de los
que se les permite tomar conocimiento de la actuación desarrollada por la administración y hacer llegar su
voz a los administrados de forma efectiva. A lo largo de la historia del Derecho administrativo
nicaragüense se ha carecido de una ley única que regule el procedimiento administrativo, razón por la
que, tradicionalmente, dicha materia ha sido regulada por una normativa dispersa e incoherente, lo que ha
provocado que rijan en la actualidad una multiplicidad inmensa de procedimientos administrativos
carentes de la más mínima uniformidad e, incluso, contradictorios entre sí. Por ello, es urgente dotar a
Nicaragua de una Ley de Procedimiento Administrativo que dé uniformidad y orden al sistema, y que
establezca Karlos Navarro 128 Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420 un procedimiento general
que sirva de cauce legal a la actuación de los órganos de la administración que quedarían compelidos a
seguirlo para la realización y cumplimiento de sus tareas dentro del ámbito de su respectiva competencia.
Este vacío legal ha tratado de ser suplido a través de mecanismos diversos que, como ya dijimos, han
provocado que rija toda una serie de procedimientos administrativos diseminados en un gran número de
leyes especiales, en las que se han fijado procedimientos propios y diferentes entre sí, lo cual genera una
enorme confusión e inseguridad jurídica para los administrados que carecen de una vía única y coherente
desde la cual sustanciar sus pretensiones y peticiones frente al Estado desde su calidad de administrador.
La necesidad impostergable de una ley que regule esta área de actividad de la administración quedó
plasmada en la Ley de Organización Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo (ley 290), la cual
en su artículo 46 establece que «lo no previsto sobre procedimiento administrativo [...] se regulará de
conformidad con lo que establezca la ley de la materia». Para el estado nicaragüense y para sus
ciudadanos, sigue siendo una necesidad imperante contar con una norma jurídica que establezca el
procedimiento administrativo común a toda la administración pública, que regule las formalidades para la
formación, ejecución y revisión —dentro de la esfera administrativa— de los actos de la misma
administración, que sirva de garantía jurídica a los administrados, y que evite el riesgo de que se adopten
decisiones apresuradas, mal estudiadas y vejatorias a sus derechos. El 22 de octubre de 1997, la Corte
Suprema de Justicia presentó ante la Asamblea Nacional un proyecto de ley de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo, cuyo primer capítulo estaba dedicado al procedimiento
administrativo. En este proyecto de ley, por razones de técnica legislativa, se terminó por obviar el título
primero. Dicha decisión, sin duda acertada, quiso que una materia tan relevante, como lo es el
procedimiento administrativo, fuera objeto de regulación en un texto legislativo diferente, que diese una
mayor entidad a la materia, como ocurre en los países más avanzados —el caso de España es
paradigmático al respecto: dicha materia está regulada en la de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (ley 30/92)—. En el año 2001, la bancada sandinista
retomó este título y lo presentó como iniciativa de ley en la Asamblea Nacional. El referido proyecto
contemplaba: (a) la finalidad de la ley como la eficaz satisfacción del interés público en el quehacer de la
administración, debido a que su Karlos Navarro Proyecto de ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común Bill of Legal System from Public
Administration and the common administrative procedure 129 67 Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN
0251-3420 ámbito de aplicación es toda la actuación pública sujeta al Derecho administrativo; (b) la
iniciación del procedimiento administrativo, que se puede producir de oficio o a petición de parte
interesada; (c) la ordenación e instrucción del procedimiento administrativo, a fin de que se ocupe de que
impulsen de oficio las normas de actuación administrativa, los medios de prueba y la audiencia del
interesado; (d) la terminación del procedimiento administrativo por medio de resolución motivada, la
notificación y la ejecutoriedad del acto administrativo y el silencio administrativo; (e) los recursos en la vía
administrativa, incluyendo el de revisión y el de apelación; (f) las normas comunes al acto administrativo,
la nulidad y anulabilidad de los actos; (g) el agotamiento de la vía administrativa; y (h) la irrevocabilidad de
los actos administrativos declarativos de derechos en la vía administrativa. A pesar del notable esfuerzo
de los redactores de este proyecto de ley, era evidente que presentaba notables carencias. Para
examinarlas, podemos distinguir dos grandes grupos de cuestiones. Por un lado, tenemos toda una serie
de materias relativas al procedimiento administrativo propiamente dicho que fueron omitidas a pesar de su
relevancia. Entre ellas, debemos destacar especialmente las siguientes: en los términos generales del
mismo, se regulaba el procedimiento de manera muy breve; y, en términos particulares, no se encuentra
referencia alguna a los reglamentos —muy extrañamente olvidados—. Asimismo, no se contempla la
revisión de oficio, ya que solo se regulan los recursos administrativos ordinarios, sin hacer referencia a los
cauces y al régimen jurídico que debe seguir la administración para revisar —de propia iniciativa— las
resoluciones que ella misma dicta. Por otro lado, hay otra serie importante de carencias que tienen su
origen en que el proyecto trata de enfrentarse tan solo a la regulación del procedimiento administrativo,
sin contemplar el régimen jurídico básico de la administración. En países como España, se integra en un
mismo texto legal la normativa reguladora del procedimiento administrativo y el régimen jurídico básico de
la administración, con lo que se enfrenta a cuestiones como las reglas para la actuación de los órganos
colegiados de la administración, la potestad sancionadora o la responsabilidad patrimonial de la
administración, entre otras muchas materias. La bondad de esta solución es difícilmente cuestionable,
pues permite que la norma reguladora del régimen jurídico básico de la administración y del
procedimiento administrativo se erija en una suerte de código administrativo básico, que facilita
notablemente la aplicación del Derecho administrativo. Cuestión de gran relevancia, dado que las normas
administrativas van a ser aplicadas primariamente por un número muy elevado de personas: los
funcionarios públicos, la mayoría de los cuales no son en puridad expertos en Derecho administrativo.
Karlos Navarro 130 Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420 Si lo dicho anteriormente es válido
para un país como España, con mayor razón aún lo es para un país como Nicaragua, carente de la
tradición en el estudio y la aplicación del Derecho administrativo que tiene el país europeo antes citado.
La reunión en un mismo texto legal de esa normativa básica facilitará notablemente el proceso de
capacitación de los empleados públicos, y supondrá un factor inestimable a la hora de simplificar las
tareas de estos, ya que contarán con una referencia básica cuando tengan dudas acerca del modo en el
que puedan desarrollar sus tareas. Por todo ello, los proyectos de ley presentados en los años 1997 y
2001, aunque constituyan un valioso aporte, consistieron solamente en un importante punto de partida
para la elaboración del proyecto de ley que nos ocupa. Era preciso, entonces, elaborar —partiendo del
mismo— un texto de mayor entidad, que fuese consultado y consensuado con los diferentes sectores de
la sociedad civil y el Poder Ejecutivo, y co-redactado por los mejores técnicos internacionales en la
materia. Al establecer un sistema uniforme y armónico mediante una ley del procedimiento administrativo,
se le proporciona al Estado administrador y al ciudadano administrado una relación directa con reglas
claras, con lo cual se fortalece el Estado de Derecho, la gobernabilidad, la transparencia en el manejo de
la cosa pública, así como también el cumplimiento del principio de legalidad y el de la seguridad jurídica.