GABINETE DEPARTAMENTAL

2011

JOSÉ ROZO MILLÁN

Gobernador Departamento de Boyacá

PAULINA ROZO MILLAN

Primera Dama del Departamento

SECRETARIOS DEL DESPACHO GUBERNAMENTAL

EDGAR ALBERTO SIMBAQUEBA MORENO LUÍS CARLOS OLARTE CONTRERAS

Departamento Administrativo de Secretaría de Salud
Planeación

JUAN CARLOS MARTÍNEZ MARTÍN LUZ AIDA BALLESTEROS VALENCIA

Secretaría de Educación Secretaría de Desarrollo Humano

JOSÉ RICARDO BAUTISTA PAMPLONA RAFAEL HUMBERTO ROSAS CARO

Secretaría de Cultura y Turismo Secretaría de Hacienda

YULLY MARIBEL FIGUEREDO MENESES ALEXANDRA FORERO QUIÑONES

Secretaría de Participación y Democracia Secretaría de Fomento Agropecuario

OSCAR FERNANDO BLANCO BLANCO JESÚS GILBERTO DELGADO GARCÍA

Secretaría de Minas y Energía Secretaría de Infraestructura Pública

INDIRA PATRICIA ILLIDGE IBARRA HECTOR EFRAIN ORJUELA GARCIA

Secretaría General Secretaría de Desarrollo Económico

MAURO MORA LOZANO ZULMA RODRIGUEZ

Secretaría Delegada en Bogotá Secretaria Privada

2
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION

EDGAR ALBERTO SIMBAQUEBA MORENO

Director General

SELVIO ACUÑA POLANCO

Dirección de Planificación Territorial

LUIS FRANCISCO BECERRA ARCHILA

Director de Sistemas de Información Territorial

GLAUCO ISAIAS LUIS HUERTAS

Director de Evaluación y Calidad

EQUIPO TECNICO

AMPARO CAMACHO CARDENAS

Coordinación Social

ROLANDO MIGUEL TORRES C.

Coordinación de Campo Municipios Piloto

LUZ GLADYS MALAVER G.

Coordinación Operativa Central

OLGA LUCIA CASTRO HIGUERA

Coordinación de Producción y Análisis de Información

LIZ ADRIANA MOZO GUERRERO

Soporte Análisis Financiero y Estadístico

3
 TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACION.................................................................................................................................... 9
INTRODUCCION ................................................................................................................................. 11
1 MARCO DE REFERENCIA – GUIA DE LA APUESTA ............................................................... 13
Marco Internacional y Nacional ................................................................................................... 13
El Tratamiento del Tema de la Pobreza en Boyacá ..................................................................... 15
2 ANÁLISIS DE FACTORES DEMOGRÁFICOS DETERMINANTES EN EL DEPARTAMENTO . 22
Crecimiento y Distribución ........................................................................................................... 22
Tasas de Natalidad, Mortalidad y Migración ............................................................................... 24
Índice de Renovación ................................................................................................................... 26
Índice de Dependencia ................................................................................................................. 28
3 LA POBREZA DE BOYACÁ EN EL CONTEXTO NACIONAL ....................................................... 30
Situación relativa .......................................................................................................................... 30
Coeficiente de Gini ....................................................................................................................... 35
Índice de Calidad de Vida ............................................................................................................. 36
Persistencia de la Pobreza Extrema Rural en Boyacá ................................................................... 39
4 TERRITORIALIZACIÓN MUNICIPAL DE LA POBREZA EN EL DEPARTAMENTO ................... 42
La pobreza extrema rural vista de forma diferencial en el territorio ......................................... 42
Comparación de las Variaciones de la Pobreza Extrema Rural y la Población Rural
en los Censos 1993 – 2005 .................................................................................................... 46
5 ANALISIS DE CAUSALIDAD TERRITORIAL ................................................................................... 47
Población Económicamente Activa - PEA .................................................................................... 47
Unidad Agrícola Familiar - UAF .................................................................................................... 50
Condiciones del Territorio ............................................................................................................ 51
6 TERRITORIALIZACION VEREDAL DE LA POBREZA ................................................................ 55
El Método ...................................................................................................................................... 55
La Resultante ................................................................................................................................ 56
Requerimientos focalizados ......................................................................................................... 58
Lo que resta................................................................................................................................... 60
7 LA RED JUNTOS – UNIDOS EN BOYACA................................................................................... 61

4
 Articulación Inicial ........................................................................................................................ 61
Estado de los Logros en el Departamento ................................................................................... 62
Concreción de la Oferta ................................................................................................................ 65
Aspectos a emprender .................................................................................................................. 66
8 LA INSTITUCIONALIDAD LOCAL FRENTE A LA POBREZA ..................................................... 67
Consideraciones Generales .......................................................................................................... 67
Condiciones Locales ...................................................................................................................... 69
Algunas Salidas Factibles ............................................................................................................. 70
9 LA ESTRATEGIA TIERRA VIVA ................................................................................................. 74
Caracterización de la Estrategia .................................................................................................. 74
Esquema de la Estrategia ............................................................................................................. 76
Qué es Boyacá Tierra Viva? .......................................................................................................... 77
Criterios de priorización de Municipios más Pobres .................................................................... 79
El Proceso en lo local .................................................................................................................... 80
La Administración Departamental se comprometió a: ............................................................... 81
Los Frentes de Intervención .......................................................................................................... 82
Temporalidad de las intervenciones ............................................................................................ 83
Gestión y Articulación Interinstitucional ..................................................................................... 84
Identificación de la Oferta ............................................................................................................ 85
Logros ............................................................................................................................................ 86
Retos ............................................................................................................................................. 86
Dificultades .................................................................................................................................. 87
10 REFLEXIONES FINALES ....................................................................................................... 88
10.1. Con respecto al territorio: ................................................................................................... 88
10.2. Con respecto a la Institucionalidad:.................................................................................... 89
10.3. Con respecto al acceso a los servicios básicos sociales: .............................................. 91
10.4. Con respecto al trabajo y generación de ingresos:...................................................... 92
11 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................................ 95

5
 INDICE DE CUADROS

Cuadro 1: Tasa Global de Fecundidad, Tasa bruta de natalidad y mortalidad (x1000 hab.) Nacional y
Departamental 1990-2015 ..................................................................................................................... 24

Cuadro 2: Tasa de migración Neta (x1000 hab.) nacional y departamental 1990-2015 .............................. 25

Cuadro 3: Índice de Renovación ........................................................................................................... 27

Cuadro 4: Incidencia de la Pobreza y Pobreza Extrema en Colombia 2002-2010 ...................................... 33

Cuadro 5: Incidencia de pobreza en Boyacá 2002 – 2010 ....................................................................... 34

Cuadro 6: Posición de Boyacá entre los departamentos con mayor línea de pobreza ............................... 35

Cuadro 7: Índice de Condiciones de Vida por Componentes 2002 - 2005 .............................................. 37

Cuadro 8: Porcentaje de población en Pobreza y Pobreza Extrema 12 municipios. Censo 2005 ................ 44

Cuadro 9: Veredas más pobres de los 12 municipios .............................................................................. 58

6
 INDICE DE GRAFICOS
Gráfico 1. Evolución del Tratamiento de la Pobreza y la Exclusión en el mundo...................................... 14

Gráfico 2. Dimensiones Acción Social – Red Juntos ............................................................................... 15

Gráfico 3. Elementos Conceptuales....................................................................................................... 16

Gráfico 4. Articulación de la Intervención ............................................................................................. 17

Gráfico 5. El Entorno .......................................................................................................................... 18

Gráfico 6. Referente Conceptual........................................................................................................... 19

Gráfico 7. Roles de la Comunicación Social........................................................................................... 20

Gráfico 8. Población Urbana – Rural por grupos de edad Boyacá Censo 2005 ........................................ 23

Gráfico 9. Miseria Urbana por Departamentos Censo 2005 ................................................................... 30

Gráfico 10. Miseria Rural por Departamentos Censo 2005 .................................................................... 31

Gráfico 11. Línea de Pobreza, Boyacá – Nación, 2002 – 2010 ................................................................. 32

Gráfico 12. Línea de Pobreza Extrema, Boyacá – Nación, 2002 – 2010 ................................................... 34

Gráfico 13. Coeficiente de Gini 2008 – 2009 Departamentos de la Región............................................. 36

Gráfico 14. Personas en NBI Boyacá 1993-2005, Nación 2005. ............................................................... 41

Gráfico 15. Miseria Urbana y Rural Provincias de Boyacá 2005. ............................................................. 45

Gráfico 16. Diagrama de Variación Población Rural Vs Variación Pobreza Extrema Rural en Boyacá 1993 –
2005 ................................................................................................................................................... 46

Gráfico 17. Tasa Global de Participación, Ocupación y Desempleo. Boyacá, 2005 – 2010 ......................... 49

Gráfico 18. Promedios de Logros por Alcanzar según Dimensión. Boyacá julio 2011 ................................ 64

Gráfico 19. Esquema de la Estrategia ................................................................................................... 76

Gráfico 20. Ejes de la Estrategia ........................................................................................................... 77

Gráfico 21. Frentes de intervención en la Estrategia .............................................................................. 82

Gráfico 22. Temporalidad de las inversiones ......................................................................................... 83

Gráfico 23. Aliados Estratégicas ........................................................................................................... 84

7
 INDICE DE MAPAS

Mapa 1: Variación de la población entre 1985 – 2005 Departamento de Boyacá ..................................... 22

Mapa 2: Índice de Renovación ............................................................................................................. 27

Mapa 3: Índice de Dependencia ........................................................................................................... 29

Mapa 4: Índice de Pobreza Multidimencional – Base Censo 2005 ......................................................... 39

Mapa 5: Persistencia de la Pobreza Extrema Rural (Variación 1993-2005) Departamento de Boyacá ........ 40

Mapa 6. Porcentaje de Personas en Pobreza Extrema Rural, NBI Censo 2005 ......................................... 43

Mapa 7: Población Económicamente Activa en el Departamento de Boyacá. Censo 2005 ......................... 48

Mapa 8: Promedio Unidad Agrícola Familiar. Boyacá – 1996.................................................................. 50

Mapa 9: Capacidades uso del suelo de la Sub-región Norte ................................................................... 52

Mapa 10: Zonas hidrogeológicas de la Sub-región Norte ....................................................................... 53

Mapa 11: Uso recomendado Rural de la Sub-región Norte .................................................................... 54

Mapa 12Veredas municipios de Jericó y Socotá ............................................................................. 56

Mapa 13. Municipio de Guicán - Veredas ....................................................................................... 57

8
 PRESENTACION

La pobreza, uno de los grandes flagelos históricos de la humanidad,

se ha convertido en reto primordial de los últimos gobiernos del mundo en
razón de las limitaciones que presenta para el progreso general de la
sociedad y porque se ha visibilizado su dimensión y persistencia,
convirtiéndose en imperativo estatal y moral para garantizar la equidad y
la inclusión social, como lo exige un Estado de Derecho.

El Derecho al Desarrollo, promulgado por las Naciones Unidas en

1987 establece de manera precisa que el propósito del Desarrollo son las
personas, que cada persona es sujeto y objeto de dicho desarrollo, que es
corresponsabilidad de cada uno propender por su bienestar, pero que la
responsabilidad central es del Estado, que no solo debe generar las
Políticas Públicas pertinentes, sino que debe crear las condiciones para
que se dé dicho Desarrollo y, en consecuencia, el bienestar de las
personas. Ese es el sentido de este documento, procurando diseñar y
aplicar instrumentos concretos al respecto.

Así, conscientes de la realidad de pobreza extrema de sus

habitantes, especialmente en las áreas rurales, el gobierno departamental
se propuso implementar la Estrategia “Boyacá, Tierra Viva”, como iniciativa
propia complementaria a la Estrategia Nacional de la “Red Juntos” (ahora
“Red Unidos”), con criterios diferenciados pero considerando en todo
momento la necesaria articulación de las acciones de Gobierno.

La intervención propuesta se fundamenta en las condiciones

diferenciales y potencialidades del territorio como factor determinante,
que en situaciones críticas pueden dar lugar a “trampas de pobreza
territoriales”, como se expone en el cuerpo del documento. La estrategia
departamental se estructura participativamente a partir de la visibilización
de las voces de la población más vulnerable y un cambio en el imaginario
cultural, hacia su empoderamiento como actores centrales en la

9
superación de la pobreza extrema. De esta forma, se han priorizado los 12
municipios con mayor pobreza extrema rural del departamento.

Nuestra apuesta busca desarrollar en el corto plazo acciones de

ganancia rápida para el restablecimiento urgente de los derechos de la
población de las veredas más pobres; en el mediano plazo, partiendo de
las Tecnologías de la información y las comunicaciones busca adelantar
procesos de desarrollo social incluyente.

Dentro de estos procesos, la reinstitucionalización de lo social en lo

local, es un elemento esencial como forma de reconocer al ser humano
como sujeto y objeto central de la acción pública hacia su desarrollo. De
esta forma, contribuir con la construcción de una Boyacá Próspera,
garante de las condiciones necesarias para el desarrollo de una vida
digna y respetuosa de los derechos de cada boyacense.

JOSE ROZO MILLAN

Gobernador de Boyacá

Tunja, Diciembre de 2011

10
 INTRODUCCION

Partiendo de reconocer la importancia del tema y la

responsabilidad gubernamental de enfrentarlo, el Departamento de
Boyacá realizó el ejercicio de analizar los determinantes de la pobreza
extrema rural en un contexto referenciado a la dinámica poblacional, las
condiciones del territorio y otros aspectos que de igual manera inciden en
el fenómeno.

El reciente Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 en Colombia,

promovido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
titulado “Colombia Rural, Razones para la Esperanza”, plantea el fracaso
del modelo de desarrollo impulsado para el sector rural, en el país en las
últimas décadas, identificando factores restrictivos estructurales así: “La
preservación del orden social rural, con todas sus inequidades y ataduras al
desarrollo, se fundamenta en: (a) una estructura de la tenencia de la tierra
convertida en un inamovible para la política pública, (b) una
jerarquización social que coarta la movilidad de las personas en la
estructura de la sociedad, y (c) una hegemonía política tradicional que
restringe las elecciones libres, limpias y competitivas y que no hace un
reconocimiento político del campesinado”.

Luego agrega con certeza: “El modelo de desarrollo rural construido es

altamente inequitativo y excluyente, propicia innumerables conflictos
rurales, no reconoce las diferencias entre los actores sociales, y conduce a
un uso inadecuado y a la destrucción de los recursos naturales. Acentúa la
vulnerabilidad de los municipios más rurales en relación con los más
urbanos, y no permite que se genere la convergencia entre lo rural y lo
urbano. Además, se ha fundamentado en una precaria y deteriorada
institucionalidad pública que le abre más espacios a la actuación de las
fuerzas del mercado en una sociedad llena de desequilibrios e
inequidades”.

Este somero panorama se aplica en muy alto grado a los territorios rurales
de Boyacá y de ahí, ya no la necesidad, sino la pertinencia de abordar el

11
fenómeno de la pobreza rural extrema con nuevas perspectivas y
enfoques, buscando superar las fórmulas universalistas, y en este sentido
dar respuesta a tales inequidades desde las responsabilidades estatales,
como lo establece el “Derecho al Desarrollo”. En ese sentido se orienta y
avanzan departamentos como Boyacá, que no ha querido quedarse en
aplicar de forma mecánica y seguidora la estrategia nacional, sin
desconocer sus aportes y relevancia.

En este sentido, este documento describe la forma como se abordó el

tema de reducción de la pobreza extrema en el Departamento de
Boyacá y la forma como ha priorizado sus intervenciones y se ha articulado
con otras estrategias aplicadas en su territorio.

Se parte de considerar el tratamiento que este tema tiene en los últimos

años en el mundo y en el país; se desarrolla la forma como se consideró el
tratamiento del fenómeno en el Departamento; se describe la situación y
evolución de la pobreza extrema en Boyacá; se evidencian algunos
factores causales estructurales; se plantea la estrategia aplicada y sus
resultados, y; finalmente se esquematizan un conjunto de retos para las
siguientes administraciones Departamental y municipales.

12
 1 MARCO DE REFERENCIA – GUIA DE LA APUESTA

Para el esbozo de este pequeño marco conceptual, con sentido

pragmático, se toma como base los elementos planteados en referentes
ya consolidados, como son la Declaración de las Naciones Unidas sobre el
Derecho al Desarrollo/1, los trabajos de la Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas sobre Derechos y Pobreza, diversos Informes de
Desarrollo Humano en el país, los aspectos realizados por el Departamento
de Cundinamarca en este mismo sentido/2 y los documentos de Sachs y
otros autores, todos ellos listados en la bibliografía del documento.

Marco Internacional y Nacional

El tema de la pobreza es una preocupación universal y de décadas atrás,

las Naciones Unidas ha promovido Cumbres y Acuerdos para su reducción,
sin que se haya tenido un impacto real a pesar de los compromisos
establecidos y la exigencia moral a los países desarrollados de contribuir
más significativamente con los países rezagados en este propósito. El último
compromiso se estableció en la denominada “Cumbre del Milenio” en la
Asamblea General de las Naciones Unidas del año 2000, en donde ciento
noventa y siete países establecieron la obligatoriedad de cumplir un
conjunto de metas mínimas de bienestar frente a los excluidos, al año 2015,
en lo que se denominó “Los Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM),
bajo metas específicas evaluables cada quinquenio.

Sin embargo este no es el único referente frente al tema de la pobreza,

sino que con anterioridad había sido objeto de otras Asambleas
específicas de las Naciones Unidas. Así mismo, en las últimas dos décadas
en el mundo se han desarrollado de manera significativa los marcos
teóricos para la interpretación y comprensión del fenómeno social de la
1
. Adoptado mediante Resolución 41/128 del 4 de diciembre de 1.986.
2
. Guerra contra las Pobrezas. Departamento de Cundinamarca – Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo. Bogotá. Octubre de 2010.

13
pobreza, y se han diseñado, recomendado y adoptado diversas
estrategias que varían en su complejidad para su solución, como se
observa en el siguiente gráfico:

Gráfico 1. Evolución del Tratamiento de la Pobreza y la Exclusión en el mundo.

EVOLUCION DEL TRATAMIENTO DE LA POBREZA Y LA EXCLUSION

EN EL MUNDO LINEAS
OACNUDH
RECONOCIMIENTO
DE DERECHOS
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

CUMBRE
Enfoque DEL MILENIO
VOLUNTARISMO Desarrollo
Humano 90 s (ODM)
SOCIAL Y ESTATAL

ACUERDOS
MUNDIALES
Declaración ANALISIS DE
DESC 66
Declaración CAUSALIDAD
DCYP 46 Predominio
Enfoque
ORGANIZACIÓN Medición
SOCIAL

ASISTENCIA Interpretación
ACCIONES de la pobreza
FILANTROPICAS SOCIAL desde los
Derechos Humanos
HECHO
NATURAL
ANTES 30 S 30 s-60 s 60 s-70 s 80 s 90 s 00 s

Fuente: BID (2006)

Ahora bien, Colombia, solo hasta el año 2005, ante la inminente

evaluación quinquenal, por países, de las Naciones Unidas, tomó plena
conciencia y responsabilidad de su compromiso con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, cuando se establecen unas metas y estrategias para
el país a través del documento Conpes Social 091 de dicho año. Hasta
entonces el tema de la pobreza y demás contenidos en los ODM son
apenas marginales en los planes de desarrollo de la Nación y de las
Entidades Territoriales. En el presente año se actualizaron las metas y
estrategias del país a través del documento Conpes Social 140.

Desde el 2006, las Agencias de las Naciones Unidas con presencia en el

país alinearon sus programas y acciones para contribuir, cada una, desde
su campo misional, con el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
coordinadas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PND), con resultados diversos.

En el año 2006, en el marco del riesgo social, se adoptó como política

social el enfoque de focalizar y caracterizar los grupos de interés a través
del documento Conpes Social 102, denominado “Red de Protección Social

14
contra la Pobreza Extrema”, que generó la comúnmente denominada
“Red Juntos”, ahora Red Unidos. Esta estrategia se centró en sus primeros
años en definir su alcance, estrategia operativa, herramientas, entre otros
aspectos, y generó una línea de base para un porcentaje alto de la
población del nivel 1 del Sisben.

La estrategia definió nueve dimensiones y cuarenta y cinco logros,

buscaba focalizar su acción en un grupo seleccionado de beneficiarios,
sobre los cuales se aplicaron encuestas y se establecieron acuerdos de
superación de su condición para un lapso de cinco años. La siguiente
gráfica esquematiza las dimensiones abordadas.

Gráfico 2. Dimensiones Acción Social – Red Juntos

ACCION SOCIAL – RED JUNTOS

Dimensiones
Los Logros Básicos están agrupados en nueve (9) dimensiones:

1 IDENTIFICACION 6 HABITABILIDAD

2 INGRESOS Y TRABAJO 7 DINAMICA FAMILIAR

BANCARIZACION Y
3 EDUCACION 8 AHORRO

APOYO PARA
4 SALUD
9 GARANTIZAR EL
ACCESO A LA JUSTICIA
5 NUTRICION

El Tratamiento del Tema de la Pobreza en Boyacá

En el caso del Departamento de Boyacá, como la mayoría de los

departamentos del país, en el principio de la presente administración, la
acción gubernamental se limitó a plantear el cumplimiento mínimo de los
objetivos de desarrollo del milenio en su plan de desarrollo, y en la práctica
a ser un seguidor pasivo de la Estrategia Juntos. A partir de la segunda

15
mitad del período de gobierno se asume con mayor apropiación el tema y
se diseña una estrategia propia, adecuada y pertinente, que busca
armonizarse con la Estrategia Juntos-Unidos.

El siguiente gráfico esquematiza la concepción de abordaje de la

problemática sin profundizar en los elementos que lo componen, por no ser
este el propósito del documento.

Gráfico 3. Elementos Conceptuales

La Estrategia departamental no se plantea de manera independiente a las

estrategias ODM y Red Juntos – Unidos, sino de manera articulada como se
ilustra a continuación, anotando que los Objetivos de Desarrollo del Milenio
no son en sí mismos un propósito o meta de gobierno, al sobrepasar su
alcance por las estrategias Juntos y Departamental, sino una forma de
evaluar los efectos sobre los diversos campos y poblaciones objeto de los
mismos.

16
 Gráfico 4. Articulación de la Intervención

Algunos de los elementos diferenciadores de la estrategia Departamental

frente a la Nacional son:

 El entorno de las personas es determinante no solo en los

comportamientos y cultura, sino en las posibilidades reales para sus
proyectos de vida. Dicho entorno no es simple y, para fines de este
documento, se ilustran un mínimo de componentes en la siguiente
gráfica, que se han considerado e instrumentado en temas como el
de Infancia y Adolescencia en el Departamento.

17
 Gráfico 5. El Entorno

 Consideración del territorio y sus condiciones como factor incidente

en la situación de pobreza. La mayor o menor dotación de medios
para la producción, o de recursos ambientales, o de ubicación en
zonas de riesgo, entre otros factores, son elementos que determinan
las posibilidades y condiciones de vida de las personas. Las
condiciones del territorio y su tratamiento también pueden
convertirse en otra trampa de pobreza.

 Selección de la vereda como unidad básica de análisis de la

pobreza extrema rural y factor comparativo al interior de los
municipios para la toma de decisiones. Este enfoque conduce a
identificar barreras de acceso de carácter estructural, como la
carencia de vías de comunicación en algunas localidades.

 Consideración de la persona como un ser integral y no como un

actor que permite afectar indicadores, como medio para evidenciar
la efectividad gubernamental. En este sentido el “Derecho al
Desarrollo”, adoptado por las Naciones Unidas, pero al que no se
adhirió Colombia, se considera como el referente básico de partida,
como se ilustra en el gráfico siguiente. Esto implica considerar y
abordar aspectos no convencionales, como los culturales,
sicosociales, de cohesión social, entre otros. En esta perspectiva, la

18
 “construcción de obras”, principal paradigma de la gestión de
gobierno de los mandatarios convencionales, se convierte en uno de
tantos medios y no en un fin en si mismo

Gráfico 6. Referente Conceptual

REFERENTE CONCEPTUAL
DERECHO AL DESARROLLO

PERSONAS RESPONSABILIDADES ESTATALES

• LAS PERSONAS SON EL • LOS ESTADOS TIENEN EL DERECHO Y

SUJETO Y OBJETO EL DEBER DE FORMULAR POLÍTICAS
CENTRAL DEL DE DESARROLLO ADECUADAS PARA
DESARROLLO MEJORAR CONSTANTEMENTE EL
BIENESTAR DE TODA LA POBLACIÓN
• TODOS LOS SERES • LOS ESTADOS TIENEN EL DEBER
HUMANOS TIENEN, PRIMORDIAL DE CREAR CONDICIONES
INDIVIDUAL Y FAVORABLES PARA LA REALIZACIÓN
COLECTIVAMENTE, EL DEL DERECHO AL DESARROLLO
DEBER Y LA • LOS ESTADOS SON RESPONSABLES DE
RESPONSABILIDAD DEL LA GARANTIA, RESPETO,
DESARROLLO PROMOCION Y PROTECCION DE LOS
DERECHOS HUMANOS

 Focalización con base en criterios de heterogeneidad territorial y no

en lo poblacional. Este último puede conducir a fracturas sociales al
privilegiarse a personas y familias sobre otras en similares
condiciones. La priorización con criterios territoriales adecuados no
tiene dicho riesgo.

 Atención preferencial de grupos poblacionales en situación de alta

vulnerabilidad, partiendo de la primera infancia, la infancia y la
adolescencia, dados sus derechos preferentes. En esta categoría se
encuentran la tercera edad rural, las personas en situación de
discapacidad, los jóvenes y las mujeres, entre otros.

 Formación de capacidades sociales para el empoderamiento de la

voz de los pobres y la sostenibilidad de la estrategia en lo local. Ello
implica la formación y desarrollo político de los ciudadanos para
ejercer con autonomía sus derechos civiles y políticos, así como
generar los espacios adecuados de participación autónoma y
autogestante.

 La comunicación como mecanismo de “pedagogización” y de

construcción relacional de lo social y del capital social. Más allá de

19
 la función pasiva de “informar”, la comunicación y los medios
correspondientes pueden jugar un rol más protagónico en el
quehacer social, como se indica en el siguiente gráfico.

Gráfico 7. Roles de la Comunicación Social

ROLES POSIBLES DE LA COMUNICACIÓN SOCIAL

Diálogo de CONOCIMIENTO DE
DERECHOS Y
saberes Formación de
DEBERES
Ciudadanos
RESCATE Y INVESTIGACION
VALORACION LOCAL SOBRE
DEL SABER LOCAL PROBLEMAS

Solidaridad MEDIOS
COMUNITARIOS Emprendimiento
social

COMUNICACIÓN PROMOCION DE LA
SOCIAL PARA RENDICION PUBLICA
LA CONFIANZA DE CUENTAS

Control Social

Impacto buscado: Autoestima social

 Reinstitucionalización de lo social en lo local, que busca la

apropiación y manejo responsable del tema social de forma directa
por parte de los mandatarios locales y sus equipos de gobierno,
cambiando el imaginario que la principal responsabilidad de dichos
gobernantes es la construcción de obras públicas y, en
consecuencia, lo social es accesorio.

 Aplicación pertinente y adecuada de las tecnologías de la

información y las comunicaciones, como factor de modernidad
motivante de cambio y apertura.

 Articulación con el enfoque de “Áreas de Desarrollo Rural”

impulsado por el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
(Incoder) y las “Zonas de Inversión Especial para Superar la Pobreza”,
que plantea la Ley 1454 de 2011 o Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial.

 Integralidad de las acciones de gobierno en los territorios y personas

que son objeto de la Estrategia Departamental.

20
Estos elementos se estructuraron y trabajaron a lo largo del último año de
forma interinstitucional, tomando siempre como referencia la realidad local
de los municipios seleccionados como pilotos, como se detalla más
adelante. Así, este esfuerzo se constituye en una base para las siguientes
administraciones territoriales, cuyos logros podrán concretarse mediante
una acción concertada de conjunto.

21
 2 ANÁLISIS DE FACTORES DEMOGRÁFICOS
DETERMINANTES EN EL DEPARTAMENTO

Crecimiento y Distribución

El crecimiento de la población del Departamento de Boyacá, durante los

últimos 20 años viene presentando un estancamiento, especialmente en la
población rural; situación reflejada en los censos 1985 - 2005 donde la
población total creció apenas el 0,1% (1.243 personas), influenciado
básicamente por el crecimiento del 48,1% del área urbana (205.477
personas), con una consecuente disminución del 26,1% en el área rural
(204.234 personas). Esta situación se va presentando como paradójica,
pues a pesar de la disminución de la población rural, los indicadores de
pobreza extrema se mantienen como se observará más adelante.

En el mapa No. 1 se identifican los municipios que han presentado mayor

despoblamiento en el área rural durante los últimos 20 años, observándose
que 57 municipios disminuyeron su población rural entre el 30% y 79,4%
(anaranjado); 48 municipios disminuyeron entre el 4% y 29% (amarillo) y
solamente 18 municipios presentaron crecimiento de su población rural
entre 0 y 53,1% (verde).

Mapa 1: Variación de la población entre 1985 – 2005 Departamento de Boyacá

22
En el nivel provincial, la población total creció en solamente cinco
provincias, destacándose por su elevado crecimiento la provincia de
Centro con el 63,1%, jalonado por el crecimiento en su población urbana
(con disminución en su área rural). En el área rural todas las provincias
presentaron disminuciones, especialmente las de Norte (-63,1%),
Valderrama (-45,57%) y Lengupá (-42,58%).

Comparando los dos últimos censos (1993 – 2005), se encuentra que la

población total creció el 3,1%, generado también por el crecimiento del
área urbana que se ubicó en el 26,7% (133,951 personas), persistiendo la
disminución en el sector rural con el 14,3% (96.383 personas).

Según el último censo de población (2005), el departamento de Boyacá

contaba con 1.210.982 habitantes, de los cuales 632.836 (52,3%) habitan en
las cabeceras municipales, donde el 47,5% eran hombres y el 52,5%
mujeres. En el área rural habitaban 578.146 personas (47.7%), de las cuales
el 52,2% eran hombres y 47,8% mujeres. Los adultos mayores de 65 años
representaban el 8,4% del total de población (ver gráfico 8).

Gráfico 8. Población Urbana – Rural por grupos de edad Boyacá Censo 2005

% POBLACIÓN BOYACÁ CENSO 2005

80 Y MÁS 0,7 0,9
75-79 0,7 1,0
70-74 0,9 1,3
65-69 1,2 1,7
60-64 1,3 1,7
55-59 1,8 2,0
GRUPOS DE EDAD

50-54 2,3 2,1

45-49 3,0 2,3
40-44 3,5 2,6
35-39 3,7 2,8
30-34 3,7 2,9
25-29 4,0 3,1
20-24 4,5 3,5
15-19 5,0 4,5
10-14 5,5 5,3
5-9 5,5 5,2
0-4 5,0 % Población Urbana % Población Rural 4,7

De acuerdo a las proyecciones del DANE, para el 2015 el Departamento

contará con 1.276.367 habitantes, de los cuales 723.394 (56.7%) será
población urbana y 552.973 (43.3%) rural; se prevé que la población rural

23
siga disminuyendo. El 50.1% serán hombres y el 49.9% mujeres. Los adultos
mayores de 65 años representarán el 9,8% de la población.

Tasas de Natalidad, Mortalidad y Migración

Con el objetivo de analizar la situación de disminución de la población,

especialmente del área rural, es oportuno observar que está pasando con
las tasas de natalidad, mortalidad y migración.

La fecundidad en el Departamento viene presentando un descenso

durante todo el período de estudio; es así que entre 1990-1995 se pasó de
tener en promedio 3,4 hijos por mujer a 2,9 entre 2000-2005.

La Tasa Global de Fecundidad para el Departamento a inicios de 1990 era

de 3,4 hijos por mujer. La tasa general de fecundidad (TGF) fue de
aproximadamente 100 nacimientos por mil mujeres en edad fértil y la tasa
bruta de natalidad (TBN) de 26 nacimientos por cada mil habitantes.

La tasa bruta de natalidad, al igual que la de fecundidad, viene

presentando una tendencia decreciente durante todo el período. El
crecimiento promedio anual de nacimientos durante el período se ubica
entre 26 y 18 por cada 1.000 habitantes, muy similar al presentado por el
nivel nacional, lo mismo que su tendencia decreciente. (ver cuadro 1).

Cuadro 1: Tasa Global de Fecundidad, Tasa bruta de natalidad y mortalidad (x1000 hab.) Nacional y Departamental
1990-2015

TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD (por mujer)

Año 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015
Departamento 3,40 3,16 2,93 2,71 2,53
Nacional 3,14 2,86 2,60 2,45 2,35
TASA BRUTA DE NATALIDAD (por mil)
Departamento 25,89 24,16 22,04 19,60 17,83
Nacional 26,86 24,20 21,66 19,86 18,88
TASA BRUTA DE MORTALIDAD (por mil)
Departamento 6,67 6,75 6,74 6,83 6,93
Nacional 6,57 6,22 5,95 5,81 5,80
Fuente: DANE. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020

24
Entre los años 2000-2005 la tasa bruta de natalidad, se ubica en el 22,04
por cada mil habitantes, muy cercana a la nacional, que también viene
disminuyendo. Para los siguientes años la tendencia sigue decreciente.

Según proyecciones del DANE, en el Departamento de Boyacá, la tasa

bruta de mortalidad para el período 1990 – 2015 se ubica
aproximadamente en el 7%, levemente por encima de la tasa nacional.

Según las cifras, se deduce que la tasa de natalidad es alta pero viene en
descenso, y la mortalidad es baja y presenta un comportamiento estable
durante el período.

En cuanto a la tasa de migración, según cálculos realizado por el DANE, el

Departamento presenta altas tasas de migración con respecto al
promedio nacional. Es así que para la mayoría de los años (1990 – 2010)
éstas se ubican entre el 14% y 11%, esperando que para el 2015 disminuya
al 9.5%, muy por encima de las tasas nacionales, evidenciando que se
mantiene la tendencia histórica de ser un Departamento expulsor de
población (Ver cuadro 2).

Cuadro 2: Tasa de migración Neta (x1000 hab.) nacional y departamental 1990-2015

TASA DE MIGRACIÓN NETA (por mil)

Año 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015
Departamento -14,36 -12,53 -11,98 -10,84 -9,47
Nacional -1,50 -3,62 -3,18 -2,26 -1,59
Fuente: DANE. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020

Aún cuando la tasa de migración neta del departamento ha sido negativa

históricamente, ésta va en descenso y se prevé que continué con esta
tendencia hasta ubicarse alrededor de -9 por mil.

Boyacá es un departamento que presenta elevados éxodos de población,

manteniendo sus tasas migratorias negativas en la mayoría de los años,

25
siendo la ciudad de Bogotá el principal epicentro de atracción de
población, ya sea por su proximidad y por el gran dinamismo de sus
actividades económicas.

La mayoría de las personas que emigran de la región, lo hacen por

expectativas económicas y sociales, esperando encontrar mayores y
mejores oportunidades de empleo, mejores salarios, facilidades de estudio,
etc., que les permita elevar su nivel de vida, encontrando las
oportunidades en áreas urbanas o cabeceras municipales, que son los que
atraen la mayor cantidad de inmigrantes.

Otras razones importantes, son la fragmentación de la propiedad rural, en

unas zonas, y la concentración en otras, así como el escaso dinamismo del
sector agrícola tradicional, las ventajas comparativas sociales y
económicas entre el campo y la ciudad, y entre los pequeños poblados y
las grandes capitales. También en algunas épocas y zonas influyó de
manera notable las situaciones de violencia partidista y de violencia
armada originada por grupos al margen de la ley.

Índice de Renovación

Otro aspecto del comportamiento de la población, relevante para este

trabajo, es el índice de renovación que nos indica cuántos niños, niñas y
jóvenes hay por adulto mayor. Según el censo 1993 en la cabecera había
7,3 niños entre 0 y 14 años por cada adulto mayor de 65 años y en el resto
5,2 niños. Según el censo de 2005, esta relación disminuye en el área
urbana a 4,6 niños y en la rural a 3,1 niños por anciano. El índice de
renovación es más alto en el área urbana por encontrarse un mayor
número de niños que en el área rural, esto refleja un mayor envejecimiento
en la población.

26
 Mapa 2: Índice de Renovación

Cuadro 3: Índice de Renovación

Índice de Índice de Índice de Índice dePara el 2015 se

ZONA Renovación Renovación Renovación Renovaciónprevé unos índices
1985 1993 2005 2015
Total 7,4 5,9 3,7 2,8
más bajos que los
Cabecera 7,3 4,6 2,7 presentados en el
Resto 5,2 3,1 2,8 último censo ya
que según la
Fuente: DANE. Censos 1985, 1993 y 2005, Proyecciones 2015.
población total
habrá 2,8 niños entre 0 y 14 años por cada anciano, comportamiento,
similar para el área rural y urbana.

De lo anterior se deduce que hay un relativo y acelerado envejecimiento

de la población del Departamento, que puede tener consecuencias
graves a futuro en donde puede no haber relevo generacional en el
campo productivo y la seguridad social.

Ahora bien, al analizar el Índice de renovación de la población activa, que

relaciona el tamaño de los grupos en edad de incorporarse al sector
27
productivo con aquellos en los que se produce la salida (Población de 20 a
29 años / Población de 55 a 64 años) x 100., con lo cual se pretende medir
la capacidad de una población para sustituir a los individuos que se van
jubilando. Al respecto se encuentra una disminución entre los dos últimos
censos, tanto en el nivel rural como urbano; en el primero, en 1993 era 2,2 y
para el 2005 de 1,8 jóvenes entre 20 y 29 años por cada persona adulta
entre 54 y 65 años; en el segundo para 1993 fue de 3,5 y para 2005 de 2,8.

Los índices de renovación, de la población y de la población activa, de los

dos últimos censos disminuyen paulatinamente, lo que significa que cada
vez hay menos niños y jóvenes por adulto mayor y menos jóvenes en edad
de incorporarse a la actividad económica en reemplazo de los que salen
del mercado laboral, lo que repercute en bajo relevo generacional, es
decir que las nuevas generaciones están siendo incapaces de sustituir a las
antiguas.

Índice de Dependencia

Este índice establece la relación entre el grupo de población

potencialmente activa y los grupos de individuos económicamente
dependientes.

En el departamento, el índice de dependencia a 2011 es del 61,3%,

significando que de cada 100 personas en edad de trabajar, existen 61,3
personas que son menores de 15 y mayores de 65 años, y se encuentran
fuera del mercado de trabajo.

Los municipios del departamento, se caracterizan porque presentan tasas

de dependencia muy altas, es así que 102 municipios presentan un índice
de dependencia por encima del promedio departamental (proyecciones
DANE 2011), llegando algunos al 93%.

Este índice elevado se debe a los niveles de envejecimiento que se

encuentra en la mayoría de los municipios, a la carencia de oportunidades
para la población joven y a la importante población infantil, que
incrementa los niveles de dependencia.

28
 Mapa 3: Índice de Dependencia

El mapa del índice de dependencia refleja una concentración de los

niveles más altos en los municipios de las provincias de Gutiérrez, La
Libertad, Valderrama y Occidente.

Se presenta una estructura demográfica con elevados índices de

envejecimiento y unos valores medios de población infantil (para la
mayoría de los municipios), lo que permite deducir que muchos de estos
adultos, deben asumir la responsabilidad de criar a los niños y en algunos
casos son los niños que se encuentran cuidando a los adultos mayores, lo
que no permite garantizarles un mejor bienestar.

29
 3 LA POBREZA DE BOYACÁ EN EL CONTEXTO NACIONAL

Es importante observar la situación del Departamento con relación a los

promedios nacionales y otros departamentos, porque ello permite visualizar
el tamaño de los retos y exigencias y, así mismo, gestionar las prioridades
correspondientes.

Situación relativa

En el gráfico 2, se relacionan los promedios de la pobreza extrema urbana

de los 32 departamentos, la capital del país y el promedio nacional para el
año 2005, en donde se pone en evidencia que, para estas zonas, Boyacá
se encuentra dentro de los primeros cinco lugares con los promedios más
bajos.

Gráfico 9. Miseria Urbana por Departamentos Censo 2005

% MISERIA URBANA POR DEPARTAMENTOS SEGÚN CENSO 2005

28
26 26,34
25,67
24
22 22,67

20
18 18,03 18,42 18,35
16 16,31
14,56 15,40
14 14,97
12 11,57 11,50
10
9,05
8 7,83 7,83 7,24
7,07 6,82
5,87 5,64 5,70
6 5,78
4,23 6,06 4,50
5,73
4 2,95 2,95 3,03
2,60 2,59
1,87
2 1,37 2,18
0

FUENTE: DANE. Procesado DAP. Superación de Pobreza

Ahora bien, situación diferente se observa respecto de la pobreza extrema

rural, en el que Boyacá se ubicó en el lugar 22 de los departamentos con
promedios más altos del país, indicando de forma preliminar la enorme

30
diferencia que existe entre lo urbano y lo rural, signo inequívoco de
exclusión en el desarrollo, como se aprecia a continuación.

Gráfico 10. Miseria Rural por Departamentos Censo 2005

% MISERIA RURAL POR DEPARTAMENTOS SEGÚN CENSO 2005

90
80,31
80

67,46
70
63,95

60 54,73

50
42,45
40,61 40,57
39,90
40
33,27 34,27
31,60 29,88 29,93
28,81 27,47
30 25,72 24,50 25,31 25,90
21,93 22,86
18,95 20,29
17,99 17,00
20
14,03
11,73
10,05 9,69
8,17 6,45
10 6,16
3,20
1,44

FUENTE: DANE. Procesado DAP. Superación de Pobreza

Al relacionar el NBI, del departamento y el nacional, tanto urbano como

rural, se encuentra que en el área rural se presenta el mismo
comportamiento que en el nivel nacional, donde la desigualdad y la
pobreza es más acentuada y persistente, pese a las políticas públicas y a
las intervenciones focalizadas hacia los más pobres por parte del Estado.

Según cálculos realizados por la Misión para el Empalme de las Series de -

MESEP - Empleo y Pobreza con base en la Encuesta Continua de Hogares y
la Gran Encuesta Integrada de Hogares, encontramos que la línea de
pobreza en el período (2002 – 2010) presenta un salto entre los años 2006 y
2007. De acuerdo a las cifras disponibles, se anota que el comportamiento
del Departamento es decreciente en el período, muy similar al reportado
por la Nación. Con este comportamiento se prevé que la tendencia siga
siendo favorable en los años subsiguientes.

A través de los años, la desigualdad en el Departamento respecto al nivel

nacional se mantuvo en niveles elevados, especialmente durante el
período 2002-2008, donde las diferencias se mantuvieron entre el 15% y
18%; En los últimos años éstas se reducen al descender a un solo dígito,

31
disminuyéndose la brecha entre los dos niveles territoriales, lo que indica un
mayor esfuerzo territorial por superar el fenómeno.

En el año 2002, por cada 100 hogares en el país, 49,4 estaban en condición
de pobreza, mientras que en el departamento se situaba en 67,2 hogares.
Durante el período 2002-2010 la pobreza medida por ingreso se redujo en
20,6 puntos porcentuales, situación que se reduce especialmente
finalizando el período, persistiendo las brechas en menor proporción

Gráfico 11. Línea de Pobreza, Boyacá – Nación, 2002 – 2010

75%

70% 67,2%
64,3% 63,4%
65%
58,0% 57,0%
60%
(17,8)
55% (16,6)
(16)
(13) 46,6%
50% 46,6%
49,4% (15)
45% 47,7% 47,4% (6,6)
45,0% (9,4)
40%
42,0%
40,2%
35%
37,2%
30%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Boyacá Nacional
FUENTE: Cálculos MESEP. 2002-2005: Serie de ingresos ECH empalmados para el total
Nacional. 2008 - 2010: GEIH.

En el cuadro 4, se presenta la evolución de la pobreza y pobreza extrema

por zonas en el ámbito nacional. En la zona rural la condición de pobreza
está más acentuada que en la zona urbana; en la primera se ubican los
más pobres de los pobres, es decir que la brecha entre el campo y la
ciudad se sigue ampliando de manera alarmante en el país. En el último
año, mientras en las cabeceras municipales, de cada 100 personas, el
45,3% se encuentran bajo la línea de pobreza, en las zonas rurales es el
60,9%.

El comportamiento de la pobreza extrema es más crítico, ya que en el

mismo período (2002 – 2010), la reducción fue solamente de 7,3 puntos
porcentuales. En el 2002, por cada 100 hogares en el país 17,6% se
encontraban en condición de indigencia, ubicándose en el 2010 en 12,3%
es decir, que en los últimos 7 años su decrecimiento fue muy leve. Si

32
comparamos los 2 últimos años de estudio (2009 – 2010), su decrecimiento
fue de 2,1 puntos porcentuales (de 14,4% a 12,3%) presentando menor
reducción que en el indicador de pobreza.

Cuadro 4: Incidencia de la Pobreza y Pobreza Extrema en Colombia 2002-2010

POBREZA POBREZA EXTREMA

Año Nacional Cabecera Resto Nacional Cabecera Resto
2002 49,4% 45,3% 60,9% 17,6% 12,3% 32,8%
2003 47,7% 44,7% 56,3% 15,6% 11,1% 28,6%
2004 47,4% 43,6% 58,3% 14,8% 10,0% 29,0%
2005 45,0% 41,1% 56,4% 13,8% 9,1% 27,8%
2008 42,0% 37,2% 57,1% 16,4% 11,1% 32,9%
2009 40,2% 35,8% 54,3% 14,4% 9,8% 29,0%
2010 37,2% 33,0% 50,3% 12,3% 8,1% 25,5%
FUENTE: Cálculos MESEP. 2002-2005: Serie de ingresos ECH empalmados para el total Nacional. 2008 - 2010: GEIH.

El comportamiento de la línea de pobreza extrema en el Departamento

presenta tendencia a la baja, registrándose una acentuada brecha con el
nivel nacional durante los primeros años. Si comparamos la evolución de
las líneas de pobreza y pobreza extrema para Boyacá, ambas han venido
disminuyendo.

En el año 2002, la población en pobreza extrema en la nación era del

17,6%, mientras que en el departamento fue del 39,2%, la cual descendió
para el 2010 a 12,3% y 19,1% respectivamente, donde el porcentaje
departamental se ubicó por encima del nivel nacional en 6,8 puntos
porcentuales.

Durante el período (2002–2010) la línea de pobreza extrema en el país

viene descendiendo, al igual que para el Departamento, aunque en éste
último los descensos son más acelerados, ubicándose su punto máximo en
el año 2002 con el 39,2%, para finalizar el período en 19,1%, registrando una
mayor disminución de la brecha con el nivel nacional .

33
 Gráfico 12. Línea de Pobreza Extrema, Boyacá – Nación, 2002 – 2010

50%

45%
39,2%
40% 35,7%
33,0%
35%
26,8% 30,3%
30%
(21,5)
(20,1)
25% 19,1%
(18,2)
19,1%
20% (13,0)
(13,9)
(4,7) (6,8)
15% 17,6%
15,6% 16,4%
14,8% 13,8% 14,4%
10% 12,3%
5%

0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Boyacá Nacional FUENTECálculos MESEP. 2002-2005: Serie de ingresos ECH empalmados para el total
Nacional. 2008 - 2010: GEIH.

Al relacionar la incidencia de pobreza con pobreza extrema en el

Departamento para el período 2002 - 2009, se observan sensibles
disminuciones para la mayoría de los años. La pobreza se mantiene
durante los primeros tres años alrededor del 70% y empieza a disminuir
hasta llegar, en el 2009, al 54%. Lo anterior significa que más de la mitad
de la población se encuentra en situación de pobreza.

La pobreza extrema se ubica en su punto máximo en el 2002, con el 42%,

disminuyendo en el último año al 22%. Como se observa, tanto la pobreza
como la pobreza extrema ha venido disminuyendo poco a poco a través
de los años (ver cuadro 5).
Cuadro 5: Incidencia de pobreza en Boyacá 2002 – 2010

AÑO POBREZA POBREZA EXTREMA

2002 67,2% 39,2%
2003 64,3% 35,7%
2004 63,4% 33,0%
2005 58,0% 26,8%
2008 57,0% 30,3%
2009 46,6% 19,1%
2010 46,6% 19,1%
Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (ECH 2002-2005 empalmada por MESEP y GEIH 2008 - 2010)

34
En la incidencia de la pobreza por departamentos, es preciso destacar los
avances que ha presentado Boyacá en el ranking Nacional, para este
indicador. Durante los tres primeros años (2002 – 2005), el Departamento se
situó entre los mayores índices de pobreza el contexto nacional, ocupando
el cuarto y séptimo lugar.

Cuadro 6: Posición de Boyacá entre los departamentos con mayor línea de pobreza

AÑO PUESTO A NIVEL NACIONAL

2002 4° (después de Huila, Sucre y Chocó)
2003 4° (después de Nariño, Chocó y Huila)
2004 6° (después de Chocó, Córdoba, Nariño, Sucre y Huila)
2005 7°(después de Chocó, Sucre, Córdoba, Norte de Santander, Magdalena y Nariño)
2008 10°(después de Chocó, Guajira, Sucre, Cauca, Magdalena, Cesar, Córdoba, Bolivar y Huila)
2009 16°(después de Chocó, Sucre, Cauda, Guajira, Córdoba, Cesar, Magdalena, Huila, Bolivar, Nariño, Caquetá,
Quindío, Tolima, Norte de Santander y Atlántico
2010 10°(después de Chocó, Guajira, Cauca, Sucre, Córdoba, Magdalena, Nariño, Cesar, Huila y Bolivar)
Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (ECH 2002-2005 empalmada por MESEP y GEIH 2008 - 2010)

En el 2008 se ubica en el 10º lugar, donde el 57% de la población se

encontraba por debajo de la línea de pobreza. Se resalta durante el
período el lugar que ocupa el departamento en el año 2009, que llegó al
puesto 16 entre 23 departamentos y la capital del país. En el último año
(2010) el Departamento ocupa nuevamente el décimo (10) lugar, con la
consecuente disminución de su población en esta situación, cercana al
47%. Aunque el indicador de pobreza reporta disminuciones, es
conveniente que el Departamento emprenda estrategias de generación
de ingresos más dinámicas y que incluya un mayor número de población
(ver cuadro 6).

Coeficiente de Gini

El Coeficiente de Gini es una medida que se utiliza para medir la

desigualdad o concentración del ingreso en una población determinada.

“El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 corresponde

con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1
corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los

35
ingresos y los demás ninguno). El índice de Gini es el coeficiente expresado
en porcentaje, y es igual al coeficiente de Gini multiplicado por 100”/3

Gráfico 13. Coeficiente de Gini 2008 – 2009 Departamentos de la Región

En el gráfico 13 se observa que el coeficiente de Gini, para el caso de

Boyacá, en el año 2008 es el más alto (0,60) frente a otros departamentos
de la región, lo que indica que Boyacá presenta mayor desigualdad en la
distribución de sus ingresos, ya que es el que más se acerca a 1.

Para el año 2009, se destaca que el índice para el Departamento

disminuye y lo hace en una proporción mayor que el resto, siendo el
departamento del Tolima y la Nación los que presentan el coeficiente de
Gini más altos.

Índice de Calidad de Vida

En cuanto el Índice de Calidad de Vida – ICV-, el Departamento durante

el período de estudio, siempre se ha mantenido por debajo del promedio
nacional, es decir, que su calidad de vida es inferior al promedio nacional

3
http://es.wikipedia.org/wiki/Coeficiente_de_Gini. Consultado el 29 de julio de 2011.

36
(ver cuadro 7). En el periodo 2002-2005 el mejoramiento en las condiciones
de vida en el Departamento se ha mantenido estable, alrededor del 70%.

Dentro de los factores que contribuyeron al incremento de la calidad de

vida de la población, especialmente en los dos últimos años, está la
disminución del Hacinamiento Habitacional (personas por cuarto) y el
acceso de niños y jóvenes a los servicios escolares - asistencia 5–11 años a
la básica primaria.

No obstante, comienza a percibirse estancamiento en la mayor parte de

las variables asociadas al acceso de jóvenes a los servicios escolares -
Asistencia 12-18 años a secundaria y universitaria, calidad de la vivienda -
material de los pisos, acceso a servicios sanitarios - abastecimiento de
agua y recolección de basuras, servicio sanitario, y con que cocinan.

Cuadro 7: Índice de Condiciones de Vida por Componentes 2002 - 2005

COMPONENTES ICV 2002 2003 2004 2005

ICV NACIONAL 77,4 77,5 78,8 78,8
Educación jefe del hogar 7,1 7,1 7,2 7,3
Educación personas 12 y más años 8,1 8,1 8,4 8,5
Asistencia 12-18 años a secundaria y universidad 4,9 5,0 5,0 4,9
Asistencia 5-11 años a primaria 8,0 8,0 8,1 8,2
Material de las paredes 5,3 5,3 5,3 5,3
Material de los pisos 5,1 5,1 5,1 5,2
Servicio sanitario 5,8 5,8 5,8 5,8
Abastecimiento de agua 6,3 6,4 6,4 6,4
Con que cocinan 5,4 5,3 5,9 5,4
Recolección de basuras 5,4 5,4 5,4 5,4
Niños de 6 o menos años en el hogar 4,9 4,9 5,0 5,1
Personas por cuarto 11,1 11,1 11,2 11,4
ICV BOYACA 70,2 73,0 70,7 70,2
Educación jefe del hogar 6,1 6,4 5,9 6,4
Educación personas 12 y más años 7,0 7,6 6,8 7,3
Asistencia 12-18 años a secundaria y universidad 4,8 5,1 4,9 4,9
Asistencia 5-11 años a primaria 8,0 8,1 8,1 8,1
Material de las paredes 5,1 5,1 4,9 5,1
Material de los pisos 4,6 4,8 4,4 4,6
Servicio sanitario 4,9 5,2 4,9 4,8
Abastecimiento de agua 6,0 6,4 6,1 5,6
Con que cocinan 3,8 4,1 4,8 3,5
Recolección de basuras 4,4 4,5 4,3 4,0
Niños de 6 o menos años en el hogar 5,1 5,0 5,0 5,0
Personas por cuarto 10,5 10,7 10,6 10,9
FUENTE: DNP-Misión Social, con base en Dane, censos 85-93 y EH.

37
En el presente año el Departamento Nacional de Planeación (DNP),
propuso una nueva forma de medir la pobreza planteando una visión
“multidimensional”, como base para el diseño y seguimiento de la política
pública, denominado Índice de Pobreza Multidimensional – IPM.

Este nuevo indicador refleja el grado de privación de las personas en un

conjunto de 5 dimensiones y 15 variables como: 1) Condiciones educativas
del hogar: Logro educativo, Analfabetismo; 2) Condiciones de la niñez y
juventud: Asistencia escolar, Rezago escolar, acceso a servicios para el
cuidado de la primera infancia y trabajo infantil; 3) Trabajo: Desempleo de
larga duración y Empleo formal; 4) Salud: Aseguramiento en salud y
Acceso a servicio de salud dada una necesidad; 5) Servicios públicos
domiciliarios y condiciones de la vivienda: Acceso a fuente de agua
mejorada, Eliminación de excretas, Pisos, Paredes exteriores y
Hacinamiento crítico

La unidad de análisis es el hogar, donde se considera que una persona

está en condición de pobreza si tiene al menos 5 de las variables
seleccionadas.

El promedio Nacional del IPM es del 49.63%, mientras el Departamento de

Boyacá presenta el 55.05%, ocupando el puesto doce en orden
ascendente incluido Bogotá; esta entidad territorial ocupa el primer lugar
con menos pobres con el 24.3%.

Dentro de los departamentos que conforman la región Centro Oriente

Boyacá ocupa el cuarto lugar, siendo el departamento de Cundinamarca
el que presenta el menor IPM con el 41.56% y Norte de Santander el mayor
con 58.81%.

En cuanto al IPM por municipio en el Departamento de Boyacá, el 83.7%

de los municipios se encuentra sobre el promedio Departamental, incluidos
los doce priorizados de la “Estrategia Tierra Viva” donde Paya ocupa el
ultimo lugar del IPM con 88.63%, y el de menor IPM es el municipio de El
Cocuy con el 63.48%.

38
 Mapa 4: Índice de Pobreza Multidimencional – Base Censo 2005

Índice de Pobreza Multidimencional

Base Censo 2005

Total

Persistencia de la Pobreza Extrema Rural en Boyacá

En el marco de este documento se entiende por persistencia de la pobreza

extrema rural su mantenimiento o agravamiento a través del tiempo, para
lo cual se utiliza la información censal correspondiente.

En el mapa siguiente se ilustra la persistencia de la pobreza extrema en el

Departamento, considerando los censos de los años 1993 y 2005,
poniéndose de manifiesto su disminución en un grupo de municipios,
mientras que en otros, por el contrario, se ha agravado esta condición. La
persistencia de la situación de pobreza en muchos municipios ha
desencadenado en sus habitantes una situación aceptación pasiva de
dicha situación, de la que no es fácil salir por sus propios medios,
reproduciéndose el fenómeno de generación en generación.

39
Entre 1993 y 2005 la pobreza extrema rural en el Departamento se
incrementó en el 42% de los municipios.

Mapa 5: Persistencia de la Pobreza Extrema Rural (Variación 1993-2005) Departamento de Boyacá

En el área rural de estos municipios, las desigualdades territoriales se han

mantenido por largo tiempo y se han vuelto persistentes, por tanto la
preocupación de la administración departamental se ha encaminado a
priorizar la atención de esta población sin dejar de lado la diferenciación
del territorio y las características de su población, para ello se tiene siempre
presente que los territorios no son iguales y que existen personas que tienen
vulnerabilidades especiales por pertenecer a diferentes grupos
poblacionales, diferencias que deben verse reflejadas en una atención
especial que beneficie a todos los habitantes.

Los porcentajes de población pobre son mayores en las áreas rurales que
en las urbanas y sus disminuciones a través de los años (últimos 2 censos),
igualmente son menores (Ver gráfico 14).

40
 Gráfico 14. Personas en NBI Boyacá 1993-2005, Nación 2005.

Fuente: DANE. Censos 1993-2005.

De nuevo se pone de rigor la pregunta, ¿del porqué de esta situación?

La pobreza y pobreza extrema en el departamento es mayor en el área

rural que en la urbana, agravándose dicha situación a través de los años, a
pesar de la disminución de la población, especialmente de la población
en edad de trabajar.

La pobreza y pobreza extrema medida por nivel de ingreso ha disminuido,

pero se mantienen las brechas con el promedio nacional, es decir, que el
nivel de ingresos de las familias boyacenses son inferiores al promedio
nacional, repercutiendo en su calidad de vida.

41
 4 TERRITORIALIZACIÓN MUNICIPAL DE LA POBREZA EN
EL DEPARTAMENTO

Como se anotó en capítulos anteriores, uno de los elementos

determinantes de la situación de bienestar de las personas es el entorno, y
dentro de este, las condiciones del territorio. En este capítulo se pretende
ilustrar como dichas condiciones son determinante de primer orden para la
pobreza extrema rural y, que existen algunos factores asociados a este,
que no se consideran en las estrategias convencionales, que es necesario,
no solo explicitar, sino enfrentar de manera creativa y adecuada.

Con este enfoque que se le ha dado a la estrategia, se puede encaminar

la oferta institucional a dichos territorios, a la población más vulnerable, en
el marco del compromiso de la reinstitucionalización de lo social en lo
local.

La pobreza extrema rural vista de forma diferencial en el territorio

Más allá del ejercicio de realizar un análisis de la pobreza extrema rural a

partir de mapas que permiten visualizar y comparar dicho fenómeno, se
trató de poner de manifiesto las causas de dicha pobreza con base a
factores territoriales y su persistencia a lo largo del tiempo para concluir
que existen condicionantes que aún no son tomados en cuenta en las
estrategias nacionales y que deben abordarse si se pretende tener
resultados de impacto, más allá de incidir en indicadores sectoriales
parciales que indican resultados de gestión pero no inclusión social.

Partiendo de la información del Censo DANE de Población y Vivienda 2005,

se planteó como ejercicio inicial mapificar las estadísticas municipales de
NBI Total, NBI urbano y NBI rural en donde se observaron los desequilibrios
entre zonas urbanas y rurales, poniendo en videncia el sesgo de la labor
gubernamental en favor de las primeras, como concentradoras de
población y de votos, y la poca intervención gubernamental en las
segundas por otros factores adicionales.

42
Luego se realizó el mismo ejercicio con los indicadores de pobreza
extrema, evidenciándose mayores niveles de desequilibrio aún entre zonas
urbanas y rurales, pero así mismo se puso en evidencia grandes
desequilibrios territoriales, como se observa en el mapa siguiente, pero
hasta ahí no se había puesto de manifiesto algo realmente nuevo, pues
esta situación es de todos conocida.

Mapa 6. Porcentaje de Personas en Pobreza Extrema Rural, NBI Censo 2005

SIT
Sistemas de Información Territorial
Departamento Administrativo
de Planeación

Se observa del mapa que se presenta una localización de la presencia del

fenómeno de la pobreza extrema rural en una subregión del
Departamento, en donde se ubican los 12 municipios con mayor nivel en
dicho indicador. Estos doce municipios se ubican en cuatro Provincias del
Departamento: Norte, Gutiérrez, Valderrama y La Libertad, que en
conjunto promedian un 58,3% de su población en situación de pobreza
extrema rural. Aquí surge la primera pregunta respecto de ¿porqué esta
ubicación?

43
El siguiente cuadro ilustra la situación de los doce municipios en cuestión
observándose la brecha notable de su pobreza extrema rural con el
promedio nacional y departamental, así con sus cabeceras municipales.

Cuadro 8: Porcentaje de población en Pobreza y Pobreza Extrema 12 municipios. Censo 2005

Provincias Ente Territorial % Pobreza % Pobreza Extrema

Total Cabecera Resto Total Cabecera Resto

TOTAL NACIONAL 27,78 19,64 53,53 10,64 5,87 25,72

DEPARTAMENTO TOTAL BOYACA 30,77 14,10 49,00 10,41 2,60 18,95

VALDERRAMA CHITA 81,22 29,71 92,01 53,28 9,59 62,43

GUTIERREZ GUICAN 68,54 23,02 81,01 49,38 3,40 61,98

NORTE COVARACHIA 79,65 28,67 88,08 53,33 7,56 60,90

LIBERTAD PAYA 82,42 53,58 88,00 51,62 10,62 59,56

GUTIERREZ CUBARA 58,46 20,35 72,11 42,14 3,15 56,10

VALDERRAMA JERICO 74,00 35,94 79,88 40,26 5,82 45,58

GUTIERREZ EL COCUY 54,67 27,25 79,51 26,61 6,80 44,56

VALDERRAMA SOCOTA 72,35 29,61 77,62 39,78 3,63 44,24

GUTIERREZ GUACAMAYAS 62,69 16,36 79,95 30,85 0,36 42,21

LIBERTAD PISBA 80,77 46,30 88,53 39,24 26,85 42,03

GUTIERREZ CHISCAS 69,98 30,29 79,26 35,13 8,62 41,32

NORTE BOAVITA 52,88 20,94 71,82 26,51 3,59 40,09

FUENTE: Censo DANE 2005.

En la provincia de Valderrama, el municipio de Chita es el que presenta el

mayor porcentaje de miseria (62,43%), le sigue en su orden la provincia de
Gutiérrez con el municipio de Güicán (61,98%), Norte con el municipio de
Covarachía (60,9%) y La Libertad con el municipio de Paya (59,56%). Caso
contrario, ocurre en las provincias de Oriente, Tundama y Neira donde se
localiza la población con menores porcentajes de miseria rural.

También se observa en el mapa un segundo grupo de municipios cuyos

niveles de pobreza extrema rural oscila entre el 21 % y el 40 %,, superiores al
promedio departamental, que suman 29 municipios y se localizan en las
Provincias de: Norte (7), Occidente (6), Ricaurte (5), Sugamuxi (3), Gutiérrez

44
(2), Centro (1), La Libertad (1), Márquez (1), Oriente (1), Tundama (1) y
Valderrama (1).

La gran mayoría de municipios del centro del Departamento, que

corresponde a las Provincias de Centro, Tundama y Sugamuxi, presentan
niveles de pobreza extrema rural inferior al promedio departamental, así
como los municipios de las Provincias con fortaleza agropecuaria como
Ricaurte, Oriente, Neira, Lengupá y la parte alta de Occidente.

En el gráfico 15, se presenta el promedio de miseria urbana y rural para el

año 2005 en el nivel provincial, donde la Provincia de La Libertad presenta
mayor población urbana en condiciones de miseria, siguiéndoles en su
orden las provincias de Occidente, Gutiérrez y Norte, como ya se anotó.

Gráfico 15. Miseria Urbana y Rural Provincias de Boyacá 2005.

En cuanto a la pobreza extrema rural, el mayor promedio se encuentra en

las provincias de Norte, Gutiérrez, Valderrama y La Libertad, siendo las
provincias en donde se encuentran los municipios más pobres del
departamento. Caso contrario, ocurre en las provincias de Tundama,
Lengupá y Sugamuxi donde se localiza la población con menores
porcentajes de miseria rural.

45
Comparación de las Variaciones de la Pobreza Extrema Rural y la
Población Rural en los Censos 1993 – 2005

En el gráfico 16, se cruzan las variaciones de la población rural con la

pobreza extrema rural de los dos últimos censos (1993 - 2005) para el nivel
provincial. En el primer cuadrante se ubica la Provincia de Occidente con
una disminución moderada de la pobreza extrema rural (-7,6) y un leve
incremento en la población (1,2). En el segundo cuadrante se encuentra
la provincia de Centro con un ligero aumento de la pobreza extrema rural
y el mayor aumento de la población (0,3 y 3,4).

Gráfico 16. Diagrama de Variación Población Rural Vs Variación Pobreza Extrema Rural en Boyacá 1993 – 2005

10

5
Occidente Centro
0
% de Variación% población Rural 1993 - 2005

-------------------

-5 -20 -18 -16 -14 -12 -10 -8 -6 -4 -2

Ricaurte
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Márquez
-10 Sugamuxi
(-1.8, -14.3) DEPARTAMENTO
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-15
Neira
-20 Lengupá

-25 Gutiérrez
La Libertad Tundama Valderrama
-30

-35 Oriente
-40

-45

-50 Norte

-55
FUENTE: DANE. Procesado DAPB . % Variación Miseria Rural 1993 - 2005

Como se observa, las Provincias de Gutiérrez, Valderrama y Norte

incrementan de forma notable su pobreza extrema, a pesar que pierden
población en dichas áreas. La Libertad es la Provincia que mayor
disminución de la pobreza extrema rural presenta para el período
considerado.

46
 5 ANALISIS DE CAUSALIDAD TERRITORIAL

En el capítulo 4º. se puso de presente la diferenciación territorial del

fenómeno de la pobreza extrema rural y se planteó la pregunta de la razón
de la concentración territorial, que se intentará responder en el presente
capítulo, a partir de tres factores explicativos: la situación territorial de la
Población Económicamente Activa (PEA), del nivel calculado de la Unidad
Agrícola Familiar (UAF) y de las condiciones fisiográficas y ambientales del
territorio.

El primer factor es una manifestación de las limitaciones de los dos últimos;

el segundo es consecuencia del último, que termina siendo el restrictor de
primer orden.

Población Económicamente Activa - PEA

De manera escueta se define la Población Económicamente Activa (PEA)

como el conjunto de personas en edad de trabajar, que trabajan o están
buscando empleo. Así la PEA constituye la fuerza laboral. De manera
lógica, de este grupo se excluye a los pensionados y jubilados, a las amas
de casa, estudiantes y rentistas así como, por supuesto, a los menores de
edad.

El porcentaje de PEA frente a la población total en un territorio dado pone

de manifiesto la capacidad territorial de disponer de una fuerza de
trabajo, cuya oferta está en función de las oportunidades de que
disponga, es decir de una oferta. Por ello su comportamiento relativo es
indicativo de las dinámicas y oportunidades territoriales.

En términos generales, el Departamento de Boyacá ocupa el lugar número

13 entre los departamentos que presentan menor porcentaje de Población
Económicamente Activa, tanto para el área urbana como rural. Respecto
a la Población Económicamente Activa del Departamento, el área urbana
representa el 40,19% y la rural el 33,83%.

47
Desde la perspectiva territorial municipal, el siguiente mapa evidencia que
no todos los municipios tienen igual condición respecto del porcentaje de
PEA; algunos, los de color rojo, tienen baja PEA, debido en buena mediada
por fenómenos de violencia, migratorios por expectativas de mejorar, y por
las condiciones territoriales. Este grupo de municipios tiene coincidencia
con los que presentan el mayor nivel de pobreza extrema rural.

Mapa 7: Población Económicamente Activa en el Departamento de Boyacá. Censo 2005

VENEZUELA
NORTE DE SANTANDER
DEPARTAMENTO DE BOYACA
CUBARA
DISTRIBUCIÓN DE L A POBLACION ECONOMICAMENTE
ACTIVA RURAL (10 AÑOS)
2011 CHISCAS

GUICAN

COVARACHIA EL ESPINO

GUACAMAYAS
TIPACOQUE PANQUEBA
SAN MATEO

BOAVITA
EL COCUY ARAUCA
SOATA
SANTANDER LA UVITA

ANTIOQUIA SUSACON

JERICO
SATIVANORTE CHITA

TUTAZA SATIVASUR
SANTANA
PAZ DE RIO
SAN JOSE DE PARE BELEN
CHITARAQUE
CERINZA SOCHA
PUERTO BOYACA SOCOTA
TOGUI BETEITIVA
PAIPA
DUITAMA TASCO
MONIQUIRA SANTA ROSA DE VITERBOFLORESTABUSBANZA
CORRALES
SOTAQUIRA GAMEZA
NOBSA TOPAGA
OTANCHE PISBA
GACHANTIVAARCABUCO TIBASOSA
TUNUNGUA SANTA SOFIA
CALDAS SAN PABLO DE BORBURPAUNABRICEÑO
SABOYA COMBITA
TUTA
MONGUI
FIRAVITOBASOGAMOSO
MONGUA
VILLA DE LEIVA PAYA
SUTAMARCHAN CHIQUIZA
CHIQUINQUIRA IZA
MOTAVITA OICATA
PESCA
QUIPAMA TINJACA TOCA CUITIVA
SACHICA SORA CHIVATA
MARIPI CALDAS
SAN MIGUEL DE SEMA TUNJA LABRANZAGRANDE
LA VICTORIA MUZO CUCAITA
SORACA SIACHOQUE
BUENAVISTA RAQUIRA TOTA
SAMACA AQUITANIA
VIRACACHA
COPER BOYACA
VENTAQUEMADA CIENEGA PAJARITO
RONDON
JENESANO
NUEVO COLON
CUNDINAMARCA TURMEQUE TIBANARAMIRIQUI
ZETAQUIRA

SAN EDUARDO
UMBITA BERBEO
CHINAVITA
LEYENDA MIRAFLORES
CASANARE
PACHAVITA
Indicador de PEA Municipios LA CAPILLA
GARAGOA PAEZ
TENZA
BAJO 12 - 30 40 SUTATENZA
GUATEQUE CAMPOHERMOSO
SOMONDOCO MACANAL
MEDIO 31 - 39 63 GUAYATA
ALMEIDA

CHIVOR
ALTO 40 - 55 20
SANTA MARIASAN LUIS DE GACENO

NOTA: Indicador PEA Promedio Departamental 33,8

Fuente: DANE, Censo ampliado 2005
procesado: DAPB- Grupo Superación de Pobreza META

Un segundo grupo presenta un nivel medio de PEA, también por debajo

del promedio departamental, que comprende también un buen número
de municipios pero que no se corresponden con los municipios críticos de
pobreza extrema rural, y en consecuencia su situación se explica por otros
fenómenos que escapan al alcance de este documento.

48
En lo global, otro factor que se considera explicativo de la desocupación
del territorio es la tasa de desempleo, la cual alcanzó en la parte final del
período 2005 – 2010, un comportamiento creciente después de haber
llegado a su nivel más bajo (7%) en el 2008. Estos resultados no son
favorables en cuanto sugiere que la situación actual del mercado laboral
genera en los habitantes desmejoramiento en su nivel de vida, y
emigración a otras ciudades en busca de fuentes de empleo.

Con relación a la Tasa de Ocupación, ésta se ha mantenido

prácticamente inalterada sobre el 50%, durante todo el período 2005 –
2010; sin embargo para el último año registró un pequeño incremento al
pasar de 50.4% a 51.1% (ver gráfico 11).

Según las estadísticas se puede deducir que en el año 2008, se obtuvieron

los mejores resultados con relación a las dos tasas anteriores, ya que la tasa
de desempleo fue la más baja del período, por tanto, la tasa de
ocupación fue la más alta.

Gráfico 17. Tasa Global de Participación, Ocupación y Desempleo. Boyacá, 2005 – 2010

65 59,7 58,7
60,2 La Tasa Global
57,9 56,8
60 55,8
de Participación
55
50 54,2
56,0 para la mayoría
53,1
45
51,4 50,4 51,1
de los años se
40
mantiene muy
35
cercana al 60%.
%

30
25
20 En el año 2010 la
15 11,2
10
9,3 9,6
7,0
9,7 10,1
PEA aumentó en
5 14.000 personas,
TD TO TGP
0 mientras que
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: DANE - Gran Encuesta Integrada de Hogares la ocupación
aumentó en
11.000 personas. Es decir, que no todas las personas que salieron a buscar
empleo lo consiguieron, aumentando la desocupación en 3.000 personas.
La Tasa Global de Participación aumentó de 55,8% a 56,8%.
49
Unidad Agrícola Familiar - UAF

La Unidad Agrícola Familiar (UAF) es considerada el área mínima que

requiere una familia para garantizar su subsistencia en el área rural.
Depende de las condiciones agroecológicas de la ubicación de los
predios productivos, y de las condiciones edáficas, fisiográficas,
pedológicas y climáticas. Si bien su forma de estimación es objeto de
debate, su uso comparativo resulta de suma utilidad al propósito de este
documento, pues orienta el referente de “posibilidad productiva” relativa
de un territorio dado.

El siguiente mapa ilustra la situación de la UAF por municipio para el

Departamento de Boyacá, con base a los cálculos del Incoder, y en
donde se observa, de nuevo, una situación altamente diferenciada.

Mapa 8: Promedio Unidad Agrícola Familiar. Boyacá – 1996

VENEZUELA
NORTE DE SANTANDER
DEPARTAMENTO DE BOYACA CUBARA
UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR-UAF
POR MUNICIPIOS
2011 CHISCAS

GUICAN

COVARACHIA EL ESPINO

GUACAMAYAS
TIPACOQUE PANQUEBA
SAN MATEO
EL COCUY ARAUCA
SOATA BOAVITA
SANTANDER LA UVITA

SUSACON
ANTIOQUIA
JERICO
SATIVANORTE CHITA

TUTAZA SATIVASUR
SANTANA
PAZ DE RIO
SAN JOSE DE PARE BELEN
CHITARAQUE
PUERTO BOYACA CERINZA SOCHA
SOCOTA
TOGUI BETEITIVA
PAIPA DUITAMA TASCO
MONIQUIRA SANTA ROSA DE VITERBOFLORESTABUSBANZA
CORRALES
SOTAQUIRA GAMEZA
NOBSA TOPAGA
OTANCHE GACHANTIVAARCABUCO TIBASOSA PISBA
TUNUNGUA SANTA SOFIA
CALDAS SAN PABLO DE BORBUR PAUNABRICEÑO
SABOYA COMBITA
TUTA
MONGUI
FIRAVITOBASOGAMOSO
MONGUA
VILLA DE LEIVA PAYA
SUTAMARCHAN CHIQUIZA
CHIQUINQUIRA IZA
MOTAVITA OICATA
PESCA
QUIPAMA TINJACA TOCA CUITIVA
MARIPI SACHICA SORA CHIVATA
CALDAS
SAN MIGUEL DE SEMA TUNJA LABRANZAGRANDE
LA VICTORIA MUZO
CUCAITA
BUENAVISTA RAQUIRA SORACASIACHOQUE
SAMACA TOTA
AQUITANIA
COPER VIRACACHA
BOYACA
VENTAQUEMADA CIENEGA PAJARITO
RONDON
JENESANO
NUEVO COLON
TURMEQUE TIBANARAMIRIQUI
CUNDINAMARCA ZETAQUIRA

LEYENDA UMBITA CHINAVITA

BERBEO
SAN EDUARDO

UAF-HAS Municipios
PACHAVITA
MIRAFLORES
CASANARE
LA CAPILLA
BAJO 5 - 7 19 GARAGOA PAEZ
TENZA
SUTATENZA
MEDIO 13 - 18 56 GUATEQUE CAMPOHERMOSO
SOMONDOCO MACANAL
ALMEIDA
GUAYATA
ALTO 18 - 83 48
CHIVOR

NOTA: UAF Promedio Ponderado Boyacá 26,78 SANTA MARIASAN LUIS DE GACENO

Fuente: datos resolución No. 41 de 1996

UAF - INCODER
procesado: DAPB- Grupo Superación de Pobreza META

50
El color rojo indica los municipios en donde la UAF requerida por una
familia para garantizar su subsistencia es de más de 18 hectáreas, lo que
resulta paradójico en regiones en donde predomina el minifundio y el
microfundio como unidad de tenencia de los predios productivos.

No sobra anotar que dentro de este conjunto de municipios de UAF más

de 18 has. se encuentran los que presentan mayores niveles de Pobreza
Extrema Rural, lo que ya permite inferir una primera conclusión: esta
pobreza extrema se explica en buena medida por que no se cuentan con
las condiciones productivas mínimas en los predios, dada su incipiente
capacidad para generar niveles aceptables de productividad. De esta
manera el apoyo para proyectos productivos no adecuados no tendrán
mayores posibilidades y de ello no se podrá culpar alas personas que allí
habitan.

Esta última aseveración conduce a otra nueva pregunta: ¿porqué esta

situación? Ello para llegar al último factor explicativo, que se abordará a
continuación.

Condiciones del Territorio

Como se comentó con anterioridad, estas condiciones hacen referencia a

los elementos geológicos, fisiográficos, edáficos, pedológicos, climáticos,
agroecológicos y de dotación ambiental de un territorio dado, que
posibilitarán o limitarán el desarrollo de determinadas actividades.

De esta manera no puede hablarse de manera indiscriminada de

desarrollo agropecuario, o de cualquier otra índole, sin considerar estos
determinantes. Esa es una falencia no solo de las políticas sectoriales
convencionales, sino de las estrategias de erradicación de la pobreza rural,
como si las personas habitaran en el aire o las condiciones de todos los
territorios fueran similares.

Para el caso de Boyacá más de un tercio de su territorio tenía vocación

ambiental de conservación y forestal de protección, y sin embargo la

51
torpe visión de los formuladores e impulsores de políticas sectoriales han
acabado con buena parte de este activo; en los trece últimos años, de
acuerdo a información cartográfica del IGAC, el Departamento se ha
“potrerizado” en más de un 200% a costa de las áreas protegidas, los
bosques y las áreas agrícolas.

Los siguientes mapas y gráficos se referencian a las Provincias de Norte,

Gutiérrez, Valderrama y La Libertad, en donde se ubican los municipios con
mayores niveles de Pobreza Extrema Rural, para poner de manifiesto dos
asuntos: que las condiciones de estos territorios no garantizan los niveles
mínimos de subsistencia que sus pobladores requieren y que el uso
inadecuado del territorio, no solo no resolvió la situación de los mismos, sino
que se deterioró de manera extrema la dotación natural agravando la
situación inicial.

Al ponderarse la capacidad de uso del suelo se encuentra que el 58% del

territorio debería ser para conservación y solamente el 1% para uso
agropecuario; estas tierras no pueden destinarse a otro uso. Sin embargo a
lo largo y ancho del Departamento se promueve la actividad
agropecuaria sin considerar para nada el uso potencial del suelo,
generando conflictos en el mismo que terminan por destruirlo.

Mapa 9: Capacidades uso del suelo de la Sub-región Norte

CAPACIDAD DE USO DEL SUELO

1%
3% 0%
0% 2%
4%
10%

5%
10%
5%
0% 0%

58%

En cuanto a las zonas hidrogeológicas, se encuentran como potencial de

ésta subregión, como lo expresa el siguiente gráfico, lo que indica del
potencial de este recurso, sin que al momento se planteen estrategias
claras y contundentes por parte de algunos de los actores institucionales

52
relacionados con el tema. La predominancia social e institucional es hacer
“más de lo mismo”.

Mapa 10: Zonas hidrogeológicas de la Sub-región Norte

Cuantificando esas áreas tenemos que en las zonas acuíferas de alta

productividad se tiene un alto potencial de almacenamiento, es decir ésta
es una zona bastante rica en este sentido.

En cuanto al uso recomendado del suelo, como se observa a

continuación, el 41 % del territorio debería ser sujeto de manejo especial y
el 34 % destinarse para la conservación y protección del medio ambiente;
es decir que las prácticas más recomendables en esta zona están
enfocadas a propiciar la regeneración natural y la siembra de especies
nativas. Solo un 24 % pueden considerar como áreas de desarrollo
económico.

53
 Mapa 11: Uso recomendado Rural de la Sub-región Norte

USO RECOMENDADO RURAL

GRUPOS

Areas de Manejo Especial

Areas para Desarrollo

34% 41% Econ¾mico

Areas para Desarrollo Urbano

24%
1%
Areas para la Conservaci¾n y
Protecci¾n del Medio
Ambiente de los Ecosistemas
EstratÚgicos y los Recursos
Naturales

Lo anterior evidencia que las recetas convencionales no pueden aplicarse

de forma indiscriminada, sino que deben considerar las condiciones físicas
del territorio, aspecto que se ha obviado de plano en las políticas
gubernamentales. Ello también ha conducido a una mayor afectación de
fenómenos con el de la niña, denominado “ola invernal”, al encontrar unos
suelos totalmente alterados, intervenidos y desprotegidos, cuyas
consecuencias se apreciaron recientemente.

Estas conclusiones ponen de manifiesto la necesidad dar una real

importancia a los temas de ordenamiento territorial, no solo en términos de
planificación, sino, sobre todo, de gestión aplicada, así como de la
urgencia de diseñar, validar y aplicar alternativas de vida digna para sus
pobladores a partir de las propias condiciones del territorio, en este caso
de las dotaciones y servicios ambientales.

54
 6 TERRITORIALIZACION VEREDAL DE LA POBREZA

Si bien el análisis comparativo municipal de la Pobreza Extrema Rural era

adecuado para la toma de decisiones del nivel departamental, en el
ejercicio de campo con los municipios piloto se puso de manifiesto que
para las autoridades locales, esta unidad de análisis era demasiado
agregada. El enfoque diferencial en el ámbito municipal no puede
aplicarse de los grandes agregados, como coberturas, déficits, problemas
y potencialidades, así estos estén debidamente documentados
estadísticamente.

También se encontró que las bases de información de la Red Juntos-Unidos

eran parciales, dada su metodología, y por tanto los análisis derivados
serían parciales.

En consecuencia se optó por considera las bases de información del

SISBEN, previa su verificación aleatoria de consistencia en algunos de los
municipios piloto. Se encontró que su confiabilidad era del 90%
aproximadamente, lo que condujo a la decisión de utilizar dichas bases.

El Método

Con una aplicativo desarrollado por la Secretaría de Planeación de

Cundinamarca, sobre la plataforma SPSS, se calcularon los indicadores de
NBI y de Pobreza Extrema Rural para cada una de las veredas de los
municipios piloto, con los datos del SISBEN II. Tales indicadores se plasmaron
sobre los mapas veredales de los municipios, utilizando el esquema del
semáforo. Esta información fue validada con actores locales en reuniones
de los Consejos Municipales de Política Social, encontrándose plena
correspondencia en el 95 % de los casos.

55
 La Resultante

El siguiente mapa ilustra la situación de Pobreza Extrema Rural en uno de

tales municipios.
Mapa 12Veredas municipios de Jericó y Socotá

MUNICIPIO DE JERICO
MISERIA RURAL

®
2010

LA UVITA

SUSACON

JUNCAL TINTOBA CHITA

ESTANCIA
SATIVANORTE

TAPIAS CENTRO
CUCUBAL
PUEBLO VIEJO
OVEJERA

BACOTA

CHITA
CHILCAL

LEYENDA SOCOTA
% MISERIA
SIT
5,00 - 7,50 Sistemas de Información Territorial
Departamento Administrativo
de Planeación

7,51 - 28,00 Fuente Datos: SISBEN MUNICIPAL

Calculó: Dirección de Sitemas de Información
28,01 - 38,36 Departamento Administrativo de Planeación

En los anteriores mapas, se aprecian con rojo las veredas de los municipios
de Jericó y Socotá que se encuentran con el mayor indicador de pobreza
extrema, en amarillo las que se encuentran con un indicador medio y en
verde las que presentan un indicador bajo.

También se plantearon en mapas municipales, por vereda, los

componentes del NBI para un conocimiento más detallado de dicha
segregación, como se ilustra a continuación.

56
 Mapa 13. Municipio de Guicán - Veredas

El ejercicio, focalizado sobre los subterritorios municipales, permitió

identificar problemas estructurales como que aún se encuentran veredas
sin vías de penetración y medios eficaces de transporte, lo que restringe en
alto grado el acceso a servicios sociales. También se encontraron familias
en condiciones muy extremas de exclusión que aún no son identificados e
incorporados dentro de los sistemas de protección social.

Con esta información, también al nivel veredal se pueden identificar y

ubicar las poblaciones en mayores condiciones de vulnerabilidad como
infantes y adolescentes, discapacitados, adulto mayor, entre otros, cuya
mayor desprotección coincide, por lo general, con las mismas veredas en
situación más crítica de pobreza. Esto da lugar a un criterio de
“focalización territorial” y pone de manifiesto, como en lo municipal,
“trampas de pobreza territoriales”.

Como se deduce, esta información permite la toma de decisiones por los

Alcaldes, Concejos y demás autoridades con responsabilidad en tema, de
una manera más precisa, focalizada, por consenso (en lo posible) y sin

57
generar fracturas sociales por beneficiar a unas personas de una
comunidad y a otras no.

El siguiente cuadro relaciona las veredas con condiciones de pobreza

extrema rural más críticas en cada uno de los municipios piloto.

Cuadro 9: Veredas más pobres de los 12 municipios

PROVINCIA MUNICIPIO VEREDA

El Cocuy Pachacual (Juncal y La Isleta) , Carrizal (Escobal)

Güicán Tabor Alto, La Cueva, El Mosco

Gutiérrez Chiscas Caucasí, Ambiental: Páramo de Rechiniga, salado del Pueblo

Cubará La Blanquira y La Esperanza

Guacamayas La Palma, Miragon

Covarachía Nogoltoba, Satoba Arriba

Norte
Boavita Cachavita (Sabilal), Lagunillas

Jericó Juncal, Tintoba Chiquito.

Valderrama Chita Moral, Resguardo

Socotá El Oso y Pueblo Viejo

Pisba Pancota, Miraflores

La Libertad
Paya Altamira y Guayabal
FUENTE: Sisben 2010 (SIT), cruce InfoUnidos.

Requerimientos focalizados

De acuerdo a las visitas realizadas a los municipios se encontró que en las

áreas que más necesidades tienen son:

Fomento Agropecuario

 Asistencia técnica y acompañamiento en la cadena productiva,

transformación y comercialización de productos agropecuarios (piña,
frijol, haba, maíz, Mango entre otros).

 Asistencia técnica en mejoramiento genético en ganadería, bovino y

ovino; de igual forma en piscicultura para el municipio del Cocuy.

58
 Distritos de riego y reservorios para Paya, Chita, Boavita y Covarachia.

Desarrollo humano y económico

 Apoyo en formación en proyectos productivos artesanales y su

comercialización para los municipios de Boavita, Guacamayas y
Chiscas.
 Asesoría en proyectos de Ecoturismo, Programas de Desarrollo musical y
artístico.

 Procesos de reconciliación histórica y relevo generacional.

 Apoyo a Red de emisoras locales y emisoras comunitarias que permita

desarrollar una estrategia de empoderamiento hacia los más pobres.
Y sensibilización sobre a la comunidad en aspectos como: legalización
de predios, recuperación de activos improductivos entre otros.

 Promover modelos de ahorro y crédito no bancarios, para aquellas

familias que no tienen acceso a los sistemas financieros.

Educación

Ampliación de oferta veredal para primera infancia, secundaria y media

para los 12 municipios. (Especial Guicán, municipio con mayor porcentaje
de población en primera infancia).

Salud

 Ruta de acción para concretar priorización en Atención Primaria en

Salud y salud mental.

 Ampliar recuperación nutricional y domiciliaria.

 Formulación de plan de implementación de acciones de movilización

social para empoderamiento de la población con discapacidad

 Trabajo en vivienda chagásica

59
Minas

 Rutas de trabajo a compromisos en proyectos de recuperación y

protección de zonas ambientales afectadas por la minería.

 Acompañamiento técnico interdisciplinario para la formulación de

proyectos de negocios con sostenibilidad ambiental.

Lo que resta

Se anota que la información del SISBEN hace referencia a condiciones y

situaciones socio-económicas de las familias – hogares y no de las
condiciones del territorio, por lo que esta última tarea deberá realizarse en
cada municipio con la información detallada de los Planes o Esquemas de
Ordenamiento correspondientes, en lo posible en la escala de 1:25.000,
con el concurso del Departamento.

El Departamento Administrativo de Planeación de Boyacá preparó una

publicación con la pobreza extrema rural por vereda y por barrio para
cada uno de los 123 municipios del Departamento con el fin de orientar los
planteamientos y decisiones de los planes municipales de desarrollo y
superar las generalidades que los caracteriza.

Igual ejercicio sería recomendable efectuar en el año 2012, a partir de las

bases de información del SISBEN III que tienen un mayor grado de
confiabilidad, el mismo ejercicio con el propósito de afinar la información y
las decisiones. También es recomendable actualizar en el año 2012 las
bases del SISBEN III y poder así evaluar la afectación del fenómeno de la
niña del 2011 por comparación de la información 2010 y 2011.

60
 7 LA RED JUNTOS – UNIDOS EN BOYACA

En su política de articulación interinstitucional, el Departamento de Boyacá

desde el surgimiento de la “Red de Protección Social contra la Pobreza
Extrema” o Red Juntos – Unidos, apoyó y se vinculó a ella, cumpliendo los
compromisos establecidos en un principio. Una vez definida la estrategia
departamental “Tierra Viva”, se concertó y articuló, no solo en sus
contenidos sino en su operatividad con dicha estrategia nacional,
buscando un mutuo apalancamiento.

El presente capítulo expone de forma sintética el alcance, logros y

perspectivas de la estrategia nacional, que en la actualidad sufre un
redireccionamiento, sin dejar de anotar algunos aspectos a mejorar, en
consideración de los equipos departamentales.

Articulación Inicial

En primer término, desde el lanzamiento de la estrategia Nacional “Red

Juntos”, el Departamento suscribió el convenio de cooperación
correspondiente, promovió y cofinanció los convenios que también los
municipios suscribieron al respecto, contando con una vinculación de 116
de los 123. De igual manera, se garantizaron las condiciones exigidas para
la operación de la estrategia en Boyacá y en sus municipios. Se estableció
la coordinación interinstitucional a través de la Secretaría de Desarrollo
Humano de la Gobernación, que se reforzó en el último año y medio con
la participación del Departamento Administrativo de Planeación.

Se abordó el tema en conjunto con los municipios, tanto a través de la

estrategia “Red Juntos”, como de forma manera directa y selectiva con al
estrategia “Tierra Viva” y de manera general en la aplicación de la política
de fortalecer la autonomía local, para lo cual se ejecutó el 30 % del
presupuesto de inversión departamental a través de convenios con estas
entidades.

61
Así mismo, el Departamento solicitó al DNP la inclusión de Boyacá como
piloto en el programa de “Fortalecimiento institucional para la superación
de la pobreza extrema”, en razón del planteamiento seccional dado que
el Departamento plantea como un componente de su estrategia “Tierra
Viva” la reinstitucionalización de lo social en lo local. Este programa tiene
como propósito el “mejoramiento de la capacidad de las entidades
territoriales para planear, ejecutar, coordinar y realizar seguimiento a las
acciones para la superación de la pobreza extrema, y asistencia técnica a
los municipios en la organización y puesta en marcha de estructuras de
gestión y seguimiento para la implementación de rutas de generación de
ingresos, teniendo en cuenta las características productivas de la
población y del Territorio”/4

Una vez incluido el Departamento como piloto de dicho programa, se

concertó el enfoque, el alcance y los resultados a obtener, logrando a la
fecha el diagnóstico y la construcción de la línea base en 10 de los 12
municipios de la estrategia Tierra Viva, que fueron aprobados como base
de un plan local para la superación de la pobreza extrema y el
fortalecimiento institucional local correspondiente.

Estado de los Logros en el Departamento

El alcance de la Estrategia nacional para el departamento, es conseguir

que 50.000 familias boyacenses tengan igualdad de oportunidades en el
acceso y en la calidad a un conjunto básico de servicios sociales, que
permita que esta población alcance niveles de bienestar adecuados para
llevar una vida digna. Para alcanzar este fin, se busca fortalecer el marco
institucional, de manera que se puedan articular los diferentes niveles de
gobierno, así como los diferentes entes públicos encargados de suministrar,
de manera adecuada, ordenada e integrada los servicios sociales y bienes
públicos que demanda la población más pobre.

Evaluados la consecución de logros por alcanzar de las familias

beneficiarias de la Red Unidos, con fecha de corte a 16 diciembre de 2010,

4
. Presentación Fortalecimiento Institucional DNP, Boyacá junio/2011.

62
se tenían tabuladas 43.822 familias (87% de la población objetivo), de las
cuales 27.092 se encontraban en el área rural y 16.730 en el área urbana. El
promedio ponderado de logros totales se ubicó en el 52,25%, siendo el del
área rural del 51,5%.

Evaluada la consecución de logros a julio de 2011, se encontraron 47.598

familias con logros calculados, donde 18.242 (38,35%) corresponde al área
urbana y 29.356 (61,7%) al área rural. El promedio de logros por alcanzar,
en las 9 Dimensiones y 45 logros se ubicó a nivel total en el 50,2%, con un
promedio en el área rural de 51,5% y en el área urbana de 47,91%.

Comparativamente entre diciembre de 2010 y julio de 2011, el promedio

total de logros por alcanzar disminuyó al pasar de 52,25% a 50,2%, debido
al incremento de 3.776 familias que representan el 8% de nuevas familias
que ingresaron con logros calculados, lo anterior significa que se ha puesto
mayor interés por cumplir la meta de las 50.000 familias, más que por
superar las dificultades que enfrentan las personas en situación de
pobreza.

Al analizar el promedio de las 9 dimensiones y 45 logros, las dimensiones

que mejor se encuentran en el cumplimiento de logros son: Educación y
Capacitación, especialmente en el logro 12, con el 92,6%, Apoyo para
Garantizar la Justicia, con el logro 44 en el 68,1%. Salud, con el logro 13
con el 91,3% y; Bancarización y Ahorro con el logro 41 en el 93,5%

Como dimensiones más rezagadas se encuentran INGRESOS Y TRABAJO,

DINÁMICA FAMILIAR y NUTRICIÓN; situación generada especialmente por
los logros que se encuentran con mayores porcentajes por alcanzar así:
Seguimiento al Plan Familiar 100%, Consumo de alimentos variados y de
manera saludable 99,8%, Activos del hogar para desarrollar actividad
productiva 97,7%, Capacidades personales para la empleabilidad 97,3% y
Ahorro de la familia con el 93,2%, (ver gráfico 12).

63
 Gráfico 18. Promedios de Logros por Alcanzar según Dimensión. Boyacá julio 2011

PROMEDIO DE LOGROS PA POR DIMENSIÓN TOTAL FAMILIAS

50,2% 54,0%

35,6%

74,5%

42,6%

34,9%

69,3%

41,7%

41,3%
57,9%
FUENTE: Red Unidos, Julio 2011. Procesado DAPB.

Se encuentra que en el área rural se presenta el mayor rezago en la

consecución de logros, lo que indica el desequilibrio de dichas zonas y la
exigencia de un mayor esfuerzo para que estas familias, las más pobres,
tengan mayor acceso a la oferta institucional.

Dentro de los municipios que presentan mayor porcentaje de logros por

alcanzar se encuentran 11 de los 12 municipios (excepto El Cocuy) de la
estrategia de superación de la Pobreza Extrema Rural departamental,
corroborando lo acertado de los criterios de selección de los mismos.

Del total de familias rurales del departamento beneficiadas en la Red

Juntos - Unidos, los 12 municipios más pobres representan el 14% con 4.107
familias, en donde el municipio de Chita tiene el mayor número con 1.008
familias.

A la fecha se encuentran con logros calculados en el Departamento

50.003 familias, donde el 38,2% (19.146) son del área urbana y el 61,7%
(30.857) del área rural (fecha de reporte 16-12-2011).

64
Concreción de la Oferta

Con el fin de garantizar los servicios y el acceso preferencial de las familias

en pobreza extrema del Departamento y, así, conseguir alcanzar los logros
calculados, se conformaron y consolidaron cuatro Mesas Técnicas Juntos -
Unidos – Gobernación de Boyacá, con entidades oferentes de diversos
servicios sociales, del ámbito regional y departamental, en las que en
primera instancia, se socializó los propósitos, alcance, avances de las
estrategias nacionales y departamental.

Para hacer más operativas las MESAS TÉCNICAS se establecieron pautas de

trabajo para su funcionamiento, como: realizar seguimiento en avance,
operación y gestión; a la focalización exitosa de los programas y servicios
ofrecidos; proponer mecanismos de mejoramiento para la operación de
Juntos - Unidos con las instituciones que la conforman y diseñar y presentar
propuestas de ajuste a la operación de los programas e, incluso, a la
política departamental del sector correspondiente.

De igual manera, se buscó establecer un mínimo de compromisos de tales

entidades, a partir de los programas institucionalizados y en ejecución,
buscando la focalización poblacional y territorial, como criterio básico.

Después de cinco rondas de reuniones con las mesas técnicas, se dieron a

conocer y se comprendieron plenamente las estrategias, se alcanzaron un
20% de los compromisos pretendidos, pero aún no hay un total
compromiso evidente del nivel directivo de las entidades.

Lo anterior indica que es indispensable realizar un mayor esfuerzo

institucional, conducente al logro de una efectiva voluntad política de
todas las organizaciones públicas y privadas, pues a pesar de la voluntad
técnica de los mandos medios, ello no es suficiente. Así mismo se requiere
un mayor direccionamiento desde el Gobierno Nacional a las entidades
con presencia regional para establecer y hacer efectivos los compromisos
que se establezcan.

65
Aspectos a emprender

Como aspectos a superar se identificaron, entre otros, el mejoramiento de

la articulación interinstitucional, más allá de lo logrado hasta el momento,
lo que exige: un trabajo más de articulado entre agentes nacionales y
territoriales, con enfoque de construcción conjunta y no de hacerle la
tarea la nivel nacional, así como una mayor integración de los cogestores
Juntos – Unidos con los activadores sociales departamentales, como los
promotores de salud y otros; la gestión y aplicación de soluciones
concretas a los problemas ya caracterizados y focalizados; un mayor
posicionamiento en el ámbito regional y departamental de las estrategias
para la reducción de la pobreza extrema, que hasta el presente se
evidencian con bajo perfil; una mayor apropiación de los municipios, para
que no se perciban como accesorias y propias de los niveles superiores de
gobierno.

Es importante que las familias objeto de la Red Juntos - Unidos, conozcan,

analicen y adapten las buenas prácticas de familias que están superando
la pobreza en otros municipios (caso Sopó), con el fin de apropiar y
propiciar nuevos conocimientos y prácticas, y conocer como han
alcanzando los logros otras familias de similares condiciones.

Queda en el ambiente el interrogante de si el rezago en algunos logros se

debe a falta de actualización de la información, o en realidad es que falta
canalizar y acercar la oferta institucional a las familias más necesitadas.

66
 8 LA INSTITUCIONALIDAD LOCAL FRENTE A LA
POBREZA

La apropiación de las autoridades locales, de las propias comunidades y

de los actores determinantes en los municipios de los temas sociales, y en
particular de los relacionados con la pobreza y la exclusión, es uno de los
factores incidentes en no visibilizar, comprender y enfrentar dichos
problemas y fenómenos.

También se presentan un conjunto de dinámicas del contexto y en la

realidad municipal que es necesario poner de relieve para abordar, de la
debida, forma la apropiación debida.

Consideraciones Generales

Si bien el proceso recentralizador, que ha sufrido el país en la última

década, limitó de manera sustancial la autonomía de los municipios, aún
tienen un cúmulo de competencias sobre las cuales la ciudadanía está
expectante de su cumplimiento y las autoridades de control no cesan de
pedir cuentas al respecto, a pesar de lo limitado de los medios necesarios
para su financiación.

Otro factor determinante es la diferencial capacidad institucional, técnica,

financiera, administrativa y, en general de gestión, que tienen los
municipios entre si, encontrándose que la gran mayoría son de las
categorías cinco y seis. Las grandes capitales y ciudades, que son las que
juegan más en el imaginario institucional, si tienen una gran capacidad en
estos campos y, por ende, tiene la posibilidad de evidenciar grandes logros
de transformación urbana, de la situación de bienestar de las personas, de
competitividad, de emprendimiento y, de forma paradójica, de apalancar
significativos recursos financieros de otros niveles administrativos.

67
También juega en el escenario la tendencia de los mandatarios locales a
gobernar con autarquía, pues se conciben como el centro, no solo del
poder sino del conocimiento y de las decisiones, desconociendo la
dialéctica de la interacción con la realidad y la construcción de sociedad.
Esta actitud conduce a muchos alcaldes a obviar las determinaciones de
la normatividad y enfrentar posteriores investigaciones y condenas, amén
del desconocimiento de los postulados del buen gobernante. En la
formación de la dirigencia no están claros y precisos los conceptos que se
derivan de los asuntos de ¿para qué el desarrollo? ¿Para qué el Poder?
¿Para qué el Gobernar? Si el norte no esta claro, cualquier camino es
bueno.

En este panorama, la labor de los departamentos respecto de su

responsabilidad frente a los municipios, más allá de la idea maniquea
establecida de ser instancia bisagra (que es todo y es nada), no se ha
orientado de acuerdo a los principios constitucionales de coordinación,
concurrencia, complementariedad y subsidariedad, que podrían significar
una diferencia sustancial en la efectividad y calidad de la gestión local.

Otro factor determinante del contexto institucional lo constituye el

“directismo” de las políticas y estrategias de los niveles “superiores” de
gobierno en donde se diseñan, instrumentan, viabilizan y llevan a terreno
supuestas intervenciones en beneficio de los municipios y sus pobladores,
pero por encima de ellos, a lo que se les convoca para validar las
propuestas e intervenciones y, muchas veces, para cofinanciar la iniciativa
nacional o departamental/5. Ello ha resultado en que la responsabilidad
en temas como erradicar la pobreza, garantizar los derechos de las
poblaciones en situación de vulnerabilidad o emprender iniciativas de
fomento, se perciba como de los demás niveles de gobierno y no como
propia. En este sentido, se ha dado una “desinstitucionalización de lo social
en lo local” inducida desde arriba.

Algunos de los anteriores factores son posibles de enfrentar y remediar con

estrategias adecuadas, como se anota más adelante.

5
. La venta institucional de la Estrategia de la Red Juntos se hizo como la gran apuesta del Gobierno Nacional (y
aún se sigue haciendo así) y no como una estrategia conjunta, de mutua responsabilidad, en donde las
autoridades municipales pueden tener algún grado de incidencia en su alcance, contenido y orientación.

68
Condiciones Locales

El trabajo en campo en los doce municipios piloto de la estrategia “Tierra

Viva”, que son de categoría seis y se ubican en zonas periféricas del
Departamento, así como otros trabajos de grupos poblacionales, permitió
evidenciar algunas restricciones frente a la intención de impulsar la gestión
de la estrategia de Erradicación de la Pobreza Extrema Rural desde lo
local. Estas son:

 Las autoridades municipales conciben el propósito del desarrollo

como “hacer obras” que la gente vea, lo que evidenciará la
efectividad de su gestión y no que dicho propósito es el bienestar de
las personas.
 Si bien se conocen los problemas genéricos del municipio, existe un
desconocimiento detallado de las problemáticas particulares
sectoriales y territoriales (por veredas – barrios) y, menos aún, por
grupo poblacional.
 Se concibe que la responsabilidad de la solución de las carencias y
deficiencias sociales, es de los niveles nacional y departamental y
que ellos son apenas soporte para tales intervenciones. Esto
conduce a que, aún ahora, se delegue en las primeras damas la
gestión social, como acto benéfico y de caridad.
 En la gran mayoría de municipios no existe una mínima coordinación
del tema social, como responsabilidad propia, y se contratan
profesionales y técnicos, más por exigencia del Programa Familias en
Acción o similares, que por garantizar su gestión y coordinación.
 La generación, depuración, manejo y uso de la información es
precario. Esta se usa para justificar proyectos o subsidios pero no con
fines de planeación o toma de decisiones. No existe una
responsabilidad específica en este tema, pues los jefes de
planeación, de este tipo de municipios, son “toderos”, con énfasis en
los procesos de contratación e interventoría.
 Las instancias de concertación, coordinación, desarrollo y control
social apenas llenan la formalidad de constitución y conformación,
pero en la práctica no operan, pues no se comprende ni propicia su
función central. A ello se suma la creencia de muchos alcaldes que

69
 estas instancias son entelequias normativas, pues él es el único
determinador de lo que se debe hacer en el municipio.
 El tratamiento paliativo de muchos programas nacionales,
departamentales o municipales, en donde se aplican un mínimo de
recursos para dar una solución transitoria o puntual a unos pocos
beneficiarios, que sin embargo se promocionan como grandes
soluciones masivas y que solucionan problemas de forma
permanente. Esto es el “ilusionismo programático”.
 En las comunidades se evidencia un “conformismo situacional” en
donde se resignaron a vivir sus condiciones de pobreza y exclusión
en las que no se emprenden iniciativas de superación personal y
social, conduciendo a lo que algunos denominan “anomia social” o
“pobreza mental”.

Estos factores se convierten en una restricción no sufrientemente

evidenciada cuya solución puede posibilitar una mayor efectividad en las
operaciones que hacia adelante se emprendan.

Como soporte a la operación de la Red Juntos-Unidos se estableció un

programa de fortalecimiento institucional, en la Unidad de Desarrollo Social
del Departamento Nacional de Planeación, cuyo enfoque se orienta más
a que en lo municipal se generen los servicios básicos que requiere la
población en la condición de Pobreza Extrema Rural, pero con la que se
ha debatido sobre estos temas, al ser Boyacá Departamento piloto de
dicho programa, y se estableció la respectiva coordinación de acciones.

Algunas Salidas Factibles

La problemática descrita debe ser resuelta y para ello se plantean

operaciones como las siguientes, algunas de alcance inmediato, pero
otras de carácter estructural:

 Un importante para la superación de la pobreza es el cambio de

mentalidad de los mandatarios y de la población con mayores
necesidades, orientado a la desnaturalización de la pobreza.

70
 La formación de alcaldes, concejales, gobernadores, diputados,
entre otros cargos de elección popular, así como de los personeros,
debe orientarse a precisar los propósitos del desarrollo y los principios
y fundamentos de gobernar y de ejercer el poder otorgado por la
ciudadanía, proceso que debe iniciarse con mucha antelación a la
designación de autoridades electas. Considerar el análisis y
discusión del Derecho al Desarrollo adoptado por las Naciones
Unidas.

 Superación del enfoque meramente instrumentalista del ejercicio del

poder en las guías, cursos, orientaciones, asistencia técnica y demás
herramientas que se promueven desde las instancias nacionales y
departamentales de gobierno y académicas.

 Orientación de los procesos de planeación y gestión pública en

función de los propósitos del bienestar, que implica una perspectiva
más holística que lo sectorial, induciendo el logro de impactos y
resultados con este sentido, en el enfoque de aprender haciendo.
Esta labor debe tener un carácter casi que permanente para el
conjunto de las administraciones locales, en razón de la alta tasa de
rotación del personal en los municipios pequeños.

 Determinación de la aplicación como unidades básicas de

planeación y gestión las veredas, barrios o comunas, según aplique,
y de los enfoques poblacional (grupos poblacionales), diferencial,
territorial, intergeneracional y de género, entre otros, con el propósito
de determinar prioridades y superar los enfoque generalistas locales,
pertinentes para otros niveles administrativos.

 Inducción práctica y desarrollo aplicado de los principios

constitucionales de coordinación, concurrencia,
complementariedad y subsidariedad de los departamentos con
relación a sus municipios. En este sentido, y respecto del último
principio, los departamentos deben desarrollar capacidades para
actuar como consultores de procesos, cogestores o “coaching´s” de
los municipios de la categoría sexta, más allá del esquema
convencional de instruir sobre que hacer al asesorado.

71
 Concertación de prioridades entre los municipios y el departamento,
en el marco de los principios constitucionales mencionados, con el
fin de garantizar impactos.

 Diseño e implementación de programas de formación política de los

ciudadanos en los municipios, partiendo de los jóvenes, en el
enfoque de conocer y ejercer sus derechos civiles y políticos, así
como en la generación de capacidades para la auto-organización
y la autogestión.

 Operación funcional de las instancias de coordinación y consenso

social, como los Consejos Municipales de Política Social o los
Consejos de Desarrollo Rural, con propósitos definidos y un plan de
trabajo concreto, bajo el liderazgo directo y permanente del
Alcalde.

 Desarrollo de un componente de uso de la información Sisben para

la planificación y gestión local, con herramientas expeditas y
amigables.

 Obligatoriedad legal de abordar el tema de la pobreza extrema en

los planes de desarrollo territoriales y en la gestión, con vigilancia de
la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la
República, como sucede con Infancia y Adolescencia a partir de la
Ley 1098 de 2006.

 La adopción de políticas sociales locales, pertinentes y adecuadas a

la situación y condiciones de las personas, grupos poblacionales,
fenómenos sociales, entre otros aspectos.

 Socialización amplia del Informe de Desarrollo Humano 2011,

“Colombia Rural, Razones para la Esperanza”, analizando su
pertinencia, oportunidad y validez de las propuestas allí planteadas
para cada contexto específico.

 Promoción de la realización de cumbres de alcaldes en el

Departamento, al menos una anual, para analizar el tema de la
Pobreza Extrema y la gestión local correspondiente, con expertos

72
 nacionales e internacionales, en donde se establezcan acuerdos y
compromisos interinstitucionales.

 Establecimiento del premio a la gestión municipal destacada en

erradicación de la pobreza extrema rural, la equidad e inclusión en
el Departamento.

 Establecimiento de directrices precisas y perentorias de los Gobiernos

Nacional y Departamental a sus entidades y dependencias para la
garantía preferencial de los servicios sociales y de apoyo para las
poblaciones prioritarias en la erradicación de la pobreza extrema
rural, en procura de una intervención integral.

 Utilización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

como medio de apalancamiento para proyectar y promocionar los
proyectos de vida de las poblaciones objetivo. La comunicación
social debe operar con sentido amplio y no reducirse simplemente a
informar.

 Promoción de la investigación y el desarrollo tecnológico en favor de

los pobres extremos, así como impulso a la gestión del conocimiento
en estas poblaciones como mecanismo de apertura,
relacionamiento y emprendimiento. Ello implica una vinculación más
funcional y activo de la academia a estos procesos de erradicación
de la pobreza extrema.

73
 9 LA ESTRATEGIA TIERRA VIVA

Sobre la base de los elementos expuestos en los capítulos 1 al 6 de este

documento, se diseña la Estrategia Departamental “Tierra Viva”, que surge
en un primer momento como dinamizadora y complemento de la
estrategia nacional “Red Juntos – Unidos”, pero con el transcurso del
tiempo va tomado forma y autonomía en si misma.

En este sentido se pueden ubicar momentos precisos, diferenciables, de la

estrategia: el de inicio, que se orienta por la información municipal
referenciada, pero se soporta en la información poblacional de la Red
Juntos- Unidos; la de estructuración, en donde sobre la base de un
conocimiento directo de la realidad local y sus condiciones, estructura sus
planteamientos y líneas de análisis e intervención; la de preparación de las
respuestas, cuando se identifica, caracteriza, compromete y prioriza la
oferta institucional, en función de las problemáticas evidenciadas, y; la de
comprometimiento local a través de planes de trabajo con prioridades
determinadas y estrategias concretas de gestión para utilizar la oferta.

El desarrollo del proceso se vio afectado con la ley de garantías y

circunstancias coyunturales, como la afectación del fenómeno de la niña,
los cuales limitaron el logro de intervenciones concretas, pero el terreno
quedó allanado; sin embargo, la afectación invernal, más allá de sus
aspectos negativos, presentó una oportunidad para organizar y llevar
respuestas efectivas a las poblaciones en situación más crítica de los
municipios afectados.

Caracterización de la Estrategia

El interés por identificar de forma precisa la pobreza en el Departamento

surge de tratar de conocer y caracterizar “quiénes son”, “dónde están” y
“que requieren los más pobres”, centrando la atención en las condiciones

74
de las áreas rurales, ya que es allí donde reside la mayoría de la población
pobre y los mayores niveles de marginalidad y exclusión.

Es entonces, que a mediados de 2010, se inicia dicho proceso con la

identificación de los municipios con mayores niveles de pobreza en el
Departamento, utilizando el indicador de Necesidades Básicas
Insatisfechas y Pobreza Extrema (Miseria) Rural (Fuente DANE 2005); a la vez
se observa el comportamiento de los últimos censos, evidenciándose un
marcado despoblamiento, especialmente en las áreas rurales (en los
últimos 20 años disminuyó el 26,1%). Estas variables y las causas de la
persistencia de la pobreza, manifestadas por variables como la UAF, la
PEA, usos del suelo, etc., como se anotó en los capítulos 5 y 6 de este
documento, se toman como punto de partida para la construcción de la
Estrategia de Superación de Pobreza Extrema Rural en Boyacá, “Tierra
Viva”.

De esta manera se identifican los municipios con mayores porcentajes de

pobreza extrema rural, que se ubican en las provincias de Norte, Gutiérrez,
Valderrama y La Libertad.

Las condiciones analizadas sobre información estadística, son

corroboradas en terreno con los Cogestores y Coordinadores Locales de la
Red Juntos - Unidos, las administraciones municipales, las comunidades y
otros actores relacionados con el campo social.

También se toman como referentes los ejercicios de la “Guerra contra las

Pobrezas” del Departamento de Cundinamarca, la estrategia “Hechos y
Derechos” dirigida al reconocimiento de los derechos de la Infancia y la
Adolescencia, el Programa del “Nuevo Ciudadano Boyacense” del
Departamento y el Programa de Seguridad Alimentaria y Nutricional para
Boyacá, que se buscan integrar en “Tierra Viva”.

Hay que anotar que el enfoque sectorialista, convencional en la

administración pública, limita la aplicación de enfoques con carácter
integrista que se originan en los conceptos poblacional, de derechos,
territorial, de género o intergeneracional, lo que implica una labor de
coordinación y articulación bastante exigente.

75
Esquema de la Estrategia

La estrategia tiene como propósito la redignificación de los más pobres a

través de restituir sus derechos vulnerados, y la resignificación de las mismas
personas generando en ellos capacidades empoderantes para poder
ejercer sus libertades con autonomía.

De igual manera la Estrategia “Tierra Viva” apropia los elementos

diferenciadores estipulados en el capítulo 1 de este documento y le
apuesta a emprender acciones de corto, mediano y largo plazo, como se
estipulará más adelante. El gráfico siguiente esquematiza los elementos
centrales de la estrategia.

Nuestra apuesta es por lo rural, por ello, hemos identificado los 12

municipios con mayor pobreza extrema rural en el Departamento
como punto de partida para la Estrategia.

Gráfico 19. Esquema de la Estrategia

Es en este escenario, donde el

orden nacional se constituye en
especial aliado, que el
Departamento se propone
Ti
CÁ

er

implementar la Estrategia
ra
YA

Superación “BOYACÁ TIERRA VIVA” en su

Vi
BO

de Pobreza
componente de Superación de
va

Pobreza Extrema Rural. Una

estrategia que busca apalancar
Red Unidos y complementar a la estrategia
nacional de la Red Juntos -
Unidos y que se suma a los
esfuerzos que la Agencia para la
Acción Social realiza dentro de su
estrategia de generación de
ingresos con la cual se han priorizado 42 municipios del Departamento.

76
La Estrategia se propone priorizar a los más pobres de los pobres,
canalizando la inversión gubernamental departamento en las veredas
identificadas con mayor vulnerabilidad en los 12 municipios, que presentan
las mayores condiciones de pobreza extrema rural.

Qué es Boyacá Tierra Viva?

Conscientes de esta realidad, surge la Estrategia “Boyacá Tierra Viva”, con

la cual se busca focalizar la intervención departamental en los municipios
más rezagados. Así la estrategia contempla cuatro ejes:

Gráfico 20. Ejes de la Estrategia

ESTRATEGIA BOYACA TIERRA VIVA

FAMILIA
ENTORNO

FORMULACIÓN FORMULACIÓN
SUPERACIÓN DE

para la movilización social

SUPERACION DE LA
PARTICIPATIVA DE LA

Pla n de comunicaciones
PARTICIPATIVA DE LA
CULTURA LA POBREZA
POBREZA EXTREMA
POLÍTICA PÚBLICA DE
POLITICA PÚBLICADE
EXTREMA RURAL
RURAL EN 12INFANCIA Y INFANCIA Y
EN 11 M/PIOSMUNICIPIOS
ADOLESCENCIA ENADOLESCENCIA EN
IDENTIDAD DOCE MUNICIPIOS
DOCE MUNICIPIOS

COMUNIDAD FORMULACIÓN DE NUEVO

20 PLANES LOCALES CIUDADANO NUEVO
DE SEGURIDADMUJER Y
BOYACENSE CIUDADANO
ALIMENTARIA FAMILIA
BOYACENSE

Asistencia técnica para la reinstitucionalización de lo social En lo Local

La estrategia no se limita a la restitución de los Derechos básicos no

garantizados de las personas más pobres, sino que plantea elementos que
garantizan la sostenibilidad de las acciones de intervención, el cambio de
patrones institucionales y mentales tanto de la comunidad involucrada
como de las organizaciones del conjunto social relacionados con el

77
fenómeno y su intervención. La estrategia se trabaja mediante un enfoque
diferencial de las personas y del territorio.

La estrategia plantea:

 Congregación de los recursos de las entidades tanto del orden

nacional, departamental y municipal con el fin de abordar la
pobreza.
 La integralidad de las acciones, donde las intervenciones se realizan
a las personas, y no acciones sectoriales aisladas para que se pueda
medir su impacto.
 Acción preferente hacia las familias y personas con mayor
vulnerabilidad.
 La focalización de los territorios donde se presentan los mayores
niveles de Pobreza Extrema Rural, desde el ámbito veredal.
 Empoderamiento de las comunidades vulnerables a través de la
formación de capacidades sociales que permita la construcción de
espacios adecuados de participación y control social.
 Reinstitucionalización de lo social en lo local, a través de la
apropiación y manejo responsable del tema social de forma directa
por parte de los mandatarios locales y sus equipos de gobierno.
 Articulación interinstitucional en la planeación y desarrollo de
acciones conjuntas focalizadas en las veredas más vulnerables de
los doce municipios priorizados.

La intervención es integral, en la medida que parte de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio que se venían trabajando, se unifica con la
estrategia de la Red Unidos y la Estrategia departamental; se aborda el
territorio para ir más allá, donde la priorización está en función territorial y
no poblacional, de esta manera es complementaria con las demás
acciones.

La estrategia plantea una intervención integral donde se tiene en cuenta

la persona como sujeto del desarrollo, y donde la intervención no se realiza
de manera desarticulada, sino que se desarrollan acciones integrales
hacia la familia y sus integrantes, otorgando prioridad a los grupos

78
poblacionales vulnerados, como infancia y adolescencia, mujeres cabeza
de familia, discapacitados, adulto mayor, etc.

El territorio tiene un manejo especial a través de acciones diferenciales ya

que el Departamento no es homogéneo sino que tiene sus
particularidades.

Criterios de priorización de Municipios más Pobres

Se seleccionaron los siguientes:

 Se parte de la identificación de ¿quiénes son los pobres?, ¿dónde

están?, ¿que requieren? y ¿cuáles son los más vulnerados? dentro de los
pobres. En este aspecto, se retoma el trabajo que viene desarrollando
la Red Unidos con las encuestas que ha aplicado a su población
beneficiaria.
 Con perspectiva territorial, se identificaron las veredas más pobres y en
exclusión de los municipios priorizados. Las intervenciones
gubernamentales muchas veces se quedan en las cabeceras
municipales y veredas próximas, y no se mira el territorio integralmente,
para llegar a las veredas a las que no se les ha brindado atención o
apoyo gubernamental.
 La responsabilidad de superar la miseria es de todos, incluyendo los
mismos pobres. La responsabilidad no solamente es del Gobierno
Nacional con la Red Juntos (Unidos) o del Gobierno departamental; el
municipio debe ser parte activa de este proceso, con la
reinstitucionalización de los temas sociales en las administraciones
municipales y la formación de los mandatarios dispuestos y abiertos al
diálogo ciudadano permanente, con capacidad de construir
consensos y responsabilidades con todos los involucrados.
 Intervenciones de corto, mediano y largo plazo. Crear capacidades
individuales, sociales e institucionales y construir las condiciones para su
garantía, mediante el ofrecimiento de servicios básicos, de recreación,
habitabilidad, medio ambiente, etc.

79
 Generar oportunidades, no solo económicas sino en todos los campos
que contribuyan al crecimiento de las personas para poder realizar su
proyecto de vida. Si las personas no tienen oportunidades concretas en
cuanto a ingreso y ocupación, difícilmente podrán salir de la situación
en la que se encuentran.

El Proceso en lo local

Identificación de municipios en condiciones de mayor vulnerabilidad

Se realizó con base en el censo DANE 2005; además de la corroboración

con la población identificada.

Generación de alianzas

A partir de la focalización se procedió a generar alianzas con cada una de

las administraciones locales de los municipios priorizados; para ello se
realizaron visitas a cada uno de los municipios donde se realizaron
Consejos de Gobierno en los cuales se socializaron los fundamentos de la
estrategia y las razones por las cuales se consideraba el municipio como
uno de los doce priorizados.

Identificación de veredas en condiciones de mayor vulnerabilidad

Concertación con cada uno de los consejos de gobierno para evidenciar

las veredas más vulnerables a partir de los principios expuestos, según
condiciones del territorio y apuestas productivas; se determinaron las
veredas por priorizar, sus principales problemáticas de los sectores, se
determinaron las apuestas productivas acordes con los potenciales del
territorio y el plan de acción para el alcance de los logros propuestos.

Compromisos de las Administraciones

Las administraciones locales se comprometieron a:

 Identificar las comunidades afectadas

80
  Confrontación y complementación de las bases de información de
las personas que no se encuentran en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.

La Administración Departamental se comprometió a:

 Secretaría de Desarrollo Humano: Focalización en el Programa de

tercera edad: Componente Nutricional del adulto mayor, y
proyectos productivos.
 Gobernación de Boyacá: Fortalecimiento de la mesa departamental
de generación de ingresos para la elaboración de la ruta de
generación de ingresos para población pobre extrema.
 Secretaria de Educación de Boyacá: Unificación de bases de datos
con las entidades Acción Social, ICBF, a fin de poder hacer un cruce
efectivo de las mismas y así contar con un listado depurado de niños
por atender, los cuales, según la delegada del ICBF, podrán ser
atendidos, aunque no de manera integral, situación que se puede
mejorar con el cambio de año.
 Secretaria de Educación de Boyacá: Confrontación de las bases de
datos con la red JUNTOS - UNIDOS conforme al proceso previo de
unificación de las mismas. Compromiso de buscar a aquellos que no
estén vinculados después del proceso de depuración. Inclusión de
estrategias para mejorar la cobertura a partir de tecnocentros y de
computadores para educar, ofrecimiento hecho por el MIN TICS.
 Gobernación- Dirección de Ambiente: priorización de los
acueductos veredales más críticos (veredas), con inversión efectiva
en 4 acueductos rurales.
 EBSA: campañas educativas para el uso y manejo adecuado de
basuras. (Ebsa solicitud de parte de los alcaldes para la
capacitación en las escuelas en el marco del programa Vivamos
con Energía). Solicitar los procedas a las Car´s en intervención Rural.
 EBSA: Cruce de base de datos de la Red Unidos, para priorizar las
familias sin energía eléctrica.

81
  EBSA: se propone una alianza entre la red unidos y la gobernación –
dirección de vivienda para concientizar a las familias en el uso
adecuado de las unidades habitacionales.

NOTA: La Ebsa cumplió con sus compromisos en los 12 municipios

priorizados.

Los Frentes de Intervención

En función de la facilidad de realización, se establecieron los cuatro

campos que se esquematizan en el siguiente gráfico:

Gráfico 21. Frentes de intervención en la Estrategia

De las áreas de intervención enunciadas se trabajaron los 45 logros de

juntos, como referente para la identificación de los programas por
implementar y los compromisos que se adquirieron en el nivel territorial
municipal; las acciones complementarias y la acción sobre vulnerados, se
tuvieron en cuenta para brindar una mejor atención a esta población.

En el segundo bloque con respecto a la construcción de condiciones de

sostenibilidad, se resalta que lo municipios siempre mostraron gran interés
por servir y mejorar la calidad de vida de sus congéneres, que por variadas

82
circunstancias se encuentran en condiciones de pobreza extrema y/o
vulnerabilidad.

Las dos áreas de intervención finales, fueron abordadas desde el aspecto

meramente de análisis de información, pues este proceso requiere una
construcción holística desde los aspectos de sostenibilidad y capital social,
pues en ellos se concentra los pilares del desarrollo territorial; la
implementación corresponde a una segunda fase que tanto las
administraciones municipales como la departamental deberán considerar
en sus nuevos planes de desarrollo.

Temporalidad de las intervenciones

Como en todo proceso de mediano y largo plazo, se deben considerar el

tipo de intervenciones factibles de desarrollar en el tiempo, como se ilustra
a continuación.

Gráfico 22. Temporalidad de las inversiones

Estas intervenciones apenas están comenzando, en la actualidad se

puede decir que existe una información detallada y localizada sobre la
población más vulnerable de estos municipios, las acciones que se han
realizado no son suficientes para brindar una cobertura real de las
necesidades básicas que faltan por satisfacer, las cuales requieren del
concurso de las instituciones públicas y privadas, amparados en el principio
de la Responsabilidad Social.

83
Gestión y Articulación Interinstitucional

Es uno de los factores básicos de estas estrategias para garantizar

impactos y una intervención integrada. Las Alianzas correspondientes se
esquematizan en el siguiente gráfico.

Gráfico 23. Aliados Estratégicas

Aliados Estratégicos
Universidad Santo Tomás
CEAMDER
Estrategia Red Unidos
Convenio- Aprovechamiento de
Coordinación de las Mesas las condiciones Territoriales
temáticas- oferta preferentes

FAMILIAS CON
MAYORES
OPORTUNIDADES
PRODUCTIVAS
Alianzas en
Ayuda Humanitaria y reconstrucción construcción Componente de
viviendas ola invernal Fortalecimiento Institucional
(Línea Base Territorial)

Apoyo de las diferentes

Sectoriales de la Gobernación

En lo posible, estos compromisos interinstitucionales de deberían formalizar

mediante acuerdos que le otorguen algún carácter de obligatoriedad y
evitar los incumplimientos injustificados. A continuación se mencionan
algunos de los avances en este campo.

Dentro de las acciones que se han realizado de forma conjunta con los
aliados estratégicos, se cuenta el proceso de conformación y
consolidación de las MESAS TÉCNICAS Juntos - Unidos – Gobernación de
Boyacá, como se menciono en el capítulo séptimo.

De igual manera, se contó con el apoyo del Departamento Administrativo

de Planeación - DNP con la puesta en marcha del componente de
Fortalecimiento Institucional en el subcomponente de Fortalecimiento de
los sistemas locales de protección social, generando una línea de base

84
territorial y los algoritmos para poder medir, a partir de esta información, el
estado de las condiciones básicas territoriales en los municipios más pobres
del departamento.

De igual forma el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD), en este momento se encuentra en el Departamento realizando la
evaluación de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), lo
cual va ha permitir: Actualizar los indicadores de los ODM; Tener
información desagregada de cada uno de los indicadores en el nivel
territorial, identificar las regiones más rezagadas en su cumplimiento;
Proponer estrategias de política que permitan cerrar brechas regionales y
realizar la inclusión los ODM en los nuevos Planes de Desarrollo.

Identificación de la Oferta

Se ha utilizado, en este aspecto, la misma dinámica que la Red Juntos –

Unidos, como se mencionó en el capítulo séptimo. En este sentido se llevó
a cabo la coordinación interinstitucional y mesas de trabajo con las
entidades del orden departamental y nacional, para orientar y dirigir la
oferta hacia la población más necesitada, superando las barreras de
acceso más comunes y dando respuesta inmediata a éstas familias.

La acción preferente se dirige hacia las personas y territorios con mayores

niveles de miseria rural, donde se congregan los recursos de las entidades
del orden nacional, departamental y municipal y se realiza la integralidad
de las acciones, para que las intervenciones se dirijan a las personas y no
se realicen acciones sectoriales que no generen impactos.

Los compromisos establecidos, en primera instancia, se centran en, a pesar

de las deficiencias institucionales presentes:

 Cobertura en redes eléctricas

 Atención primaria en salud
 Registro y expedición de documentos de identificación

85
Logros

 Diferenciación territorial y poblacional - visibilización de los pobres.

 Se caracterizaron las condiciones morfológicas e hidrogeológicas del
territorio.
 Se socializó la estrategia en 12 municipios y se establecieron
compromisos por parte de las entidades municipales.
 Se tiene una visión de la realidad municipal a través de los
cogestores Unidos y promotoras de salud como motores de la acción
y soporte de la administración.
 Existe una articulación interinstitucional con entidades públicas y
privadas del orden nacional, departamental y municipal a través de
las mesas de trabajo para la superación de la pobreza extrema rural.
 Se ha brindado apoyo y seguimiento a compromisos
gubernamentales en los municipios priorizados desde la oferta
intersectorial.
 Construcción de consensos entre representantes de la comunidad
de las áreas rurales en cada uno de los municipios, representantes
de las instituciones públicas y privadas locales y representantes de
instituciones de orden departamental y nacional.
 Articulación de acciones institucionales para la reducción de la
pobreza extrema rural en el orden nacional, departamental y local,
los cuales han dinamizado la estrategia.
 Respaldo al municipio de Jericó en el proceso de resiliencia posterior
a los eventos ocurridos por la II ola invernal.

Retos

 Articulación para la cooperación con entidades privadas, sociedad

civil, academia sector productivo y gremios.
 Identificar y caracterizar las familias rurales con base en el cruce de
información: SISBEN, INFOUNIDOS y SICAPS.

86
  Establecimiento de compromisos con nuevos alcaldes – (con
capacidad de construir consensos y responsabilidades con todos sus
habitantes).
 Intervención aspectos básicos.
 Identificación, organización, integración y racionalización de la
oferta de servicios de los tres niveles, con el fin que tenga impacto en
la población con mayores necesidades básicas.
 Preparación y redireccionamiento de la oferta complementaria
correspondiente.
 Generación de capacidades sociales y organización.

Dificultades

El departamento ha adelantado acciones para la superación de la

pobreza extrema rural en los 12 municipios y la idea es continuar con ellos y
avanzar en otros, para lo cual el camino ya está abierto, se requiere para
ello la voluntad y el compromiso del gobierno entrante para sacar avante
la estrategia y articularla con la propuesta de menos pobreza, contenida
en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014.

Además se requiere realizar grandes inversiones en el área social para lo

cual es indispensable contar con los recursos necesarios, que deben
quedar plasmados en el Plan de Desarrollo y en los respectivos
presupuestos.

87
 10 REFLEXIONES FINALES

La exposición de diversos aspectos relacionados con la erradicación de la

Pobreza Extrema Rural en el Departamento, pone en evidencia la urgencia
y prioridad que tiene que otorgarse a dicho tema, con criterios propios,
adecuados a las condiciones del territorio, idiosincráticas, institucionales,
de cohesión social, entre otros aspectos, para cada municipio.

Si bien este asunto, el de la Pobreza Extrema, se considera como prioridad

en el Plan Nacional de Desarrollo de la Administración Santos, para lo cual
se restructuró la estrategia nacional de la “Red Juntos-Unidos”, que
determina unas prioridades en búsqueda de incidir en los indicadores de
medición, el Departamento debe seguir jugando un rol protagónico no
solo en la gestión de la intervención nacional, sino en estructurar y liderar
una estrategia propia, acorde con lo ya expuesto, o lo que se considere
conveniente ajustar, lo que permitirá realmente garantizar la
redignificación y resignificación de estas familias.

En este sentido se sugiere considerar los siguientes elementos estructurales

diferenciadores.

10.1. Con respecto al territorio:

 Partir de las reales, actuales y potenciales, condiciones del territorio,
como factor posibilitador o limitador para superar las condiciones de
exclusión.
 Considerar la vereda como la unidad básica de análisis e
intervención en los municipios, a partir de lo cual se determinarán las
prioridades para la gestión propia local y para concertar con las
administraciones departamental y nacional.
 Analizar y diseñar estrategias innovadoras de aprovechamiento no
convencional de las condiciones propias del territorio por parte de
sus pobladores, con el fin de mejorar sus condiciones de vida y el no
deterioro de dicho territorio. Ello implicará la vinculación de la

88
 academia, de la cooperación internacional, de las organizaciones
no gubernamentales, entre otros actores institucionales, con
capacidad para comprender, proponer y desarrollar dichas
alternativas.
 El abordaje de procesos integrales de desarrollo subregional (en
especial en zonas interdepartamentales deprimidas) que implique
esfuerzo cooperado con otros niveles de gobierno, aprovechando
las figuras que genera la nueva normatividad, como las “Zonas de
Inversión Especial para la reducción de la Pobreza” (Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial), las Áreas de Desarrollo Rural (Plan
Nacional de Desarrollo), el Fondo de Compensación del Sistema
General de Regalías, los Contratos Plan (LOOT), entre otras.

10.2. Con respecto a la Institucionalidad:

 Apropiación y desarrollo en los mandatarios locales del concepto
que el propósito del Desarrollo son las personas y no otros diferentes,
que en su mayoría son medios para tal fin. Esto implica un proceso
de pedagogización progresivo, con enfoque de educación para
adultos y el soporte de entidades como la Alta Consejería de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Unicef, la Defensoría
del Pueblo (Programa PROSEDHER), la Vicepresidencia de la
República, la Estrategia “Hechos y Derechos” (Alcaldes y
Gobernadores comprometidos con la Infancia y la Adolescencia), la
Escuela Superior de Administración Pública, entre otros.
 Reinstitucionalización de lo Social en lo Local, que implica la
comprensión y responsabilización de las administraciones territoriales
de los temas sociales que, en especial en los municipios de
categorías 4, 5 y 6 (según clasificación de la ley 617 de 2001),
consideran que estos temas no son de competencia municipal, sino
de otros niveles de gobierno o, de forma accesoria, de los
despachos de las primeras damas. Esto implica, también, la
designación de al menos un funcionario, en los municipios pequeños,
responsable de coordinar, liderar, posicionar, comprometer al
gabinete municipal, vincular ala sociedad, entre otros aspectos,

89
 todos los aspectos del campo social, incluyendo la formulación y
aplicación de las políticas que fueren pertinentes.
 Conformación, dinamización, liderazgo, empoderamiento y
corresponsabilización de los Consejo Municipales de Política Social,
teniendo al Alcalde respectivo como su adalid y guía, con
estrategias y planes de trabajo específicos, vinculando las entidades
de otro orden, como el ICBF, el Hospital Regional, el Sena, etc., en lo
que fuere pertinente para establecer los compromisos necesarios y
requeridos.
 Potenciación de las organizaciones de la sociedad civil, con el
enfoque de generar capacidades sociales, empoderamiento y auto-
gestionamiento, como mecanismo de generar cohesión y capital
social, auto-responsabilización frente al desarrollo de sus derechos
civiles y políticos, entre otros aspectos.
 Desarrollo aplicado de los principios constitucionales de
coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidariedad
por parte del Departamento frente a los municipios, lo que tiene
implicaciones respecto a los siguientes aspectos, entre otros:
concertación de prioridades de desarrollo y apoyo diferencial
respecto de su gestión y financiamiento; un sistema de asistencia
técnica integral departamental a los municipios, adecuado a las
condiciones diferenciadas municipales, utilizando herramientas
modernas de Gobierno en Línea, y el enfoque de “consultoría de
procesos”/6 y no el de decir que deben hacer los demás y después
pedir cuentas; formalización de contratos plan diferenciales, con
responsabilidades concertadas y exigibles.
 Establecimiento y desarrollo progresivo de sistemas de información
local, con el nivel de detalle suficiente respecto de la localización de
las personas y su situación, así como de la condición de los grupos
poblacionales (persona a persona) en riesgo y vulnerabilidad, como
la tercera edad, la discapacidad, en pobreza extrema, primera
infancia, infancia y adolescencia, mujer rural, jóvenes, desplazados,
desnutrición, entre otros.

6
. Que se orienta a construir de forma conjunta con el fin de que se aprenda haciendo y se generen y
transfieran las capacidades para dejar una capacidad instalada.

90
  Mantenimiento e impulso a la Coordinación interinstitucional con el
Departamento para la Prosperidad Social (Anterior Agencia para la
Acción Social), con el fin de articular y potenciar las intervenciones
departamentales.
 Dinamización del acuerdo de facto con el Departamento Nacional
de Planeación para el fortalecimiento de las capacidades locales y
su oferta en los temas relacionados con la reducción de la pobreza
extrema.
 Continuación y profundización del trabajo de las mesas
institucionales de oferta, que se estructuraron y operaron con la
Unidad Regional de Acción Social en el Departamento, con el fin de
concretar, priorizar y enfocar la oferta institucional existente.
 Generación de redes de apoyo ya apalancamiento con personas
originarias de las localidades objeto de intervención, que estén
residenciadas en ciudades importantes y cuenten con solvencia
económica y empresarial, buscando formalizar planes y programas
concretos de apalancamiento.

10.3. Con respecto al acceso a los servicios básicos sociales:

 Identificación y quiebre de las barreras de acceso a los servicios
sociales, en especial para las áreas rurales, en aspectos relacionados
como accesibilidad y permanencia a los servicios educativos,
atención primaria y personalizada en los sistemas de salud, disfrute
de los servicios de recreación y cultura, entre otros. Estas barreras se
originan en factores como la forma de prestación del servicio (como
en salud, en donde el usuario debe buscar la oferta, no importa
donde resida); restricciones físicas de accesibilidad (distancias,
inexistencia de vías, situación del usuario, como la discapacidad,
etc.); carencia del servicio y los medios para su uso (recreación y
cultura en las áreas rurales); costo para el usuario, bien por cobro
directo o de forma indirecta para poder accesar al mismo;
obsolescencia del servicio o sus atributos, entre otros aspectos.
 Orientación de los servicios sociales relacionados con la formación
de las personas como factores para “liberación” y “apertura”, como
lo recomienda el BID, en especial en lo referente a la educación, la

91
 cultura y el deporte, que pueden posibilitar el desarrollo del
pensamiento crítico y exploratorio, no conforme, así como el
conocimiento del entorno local, regional, nacional y mundial con la
interacción con otras personas, realidades, culturas, etc., que
posibilita el cultivo de tales disciplinas.
 Priorización y facilitación en la atención de las poblaciones
mayormente excluidas, o con mayores niveles de vulnerabilidad, lo
que puede implicar el diseño y operación de mecanismos expeditos
y particulares para su acceso.
 Integración de las intervenciones de manera tal que se garantice
sobre una misma población todo el conjunto de servicios, y no de
forma parcelada o sectorizada, como sucede convencionalmente.
La integralidad garantiza un impacto efectivo, mientras que la
acción social sectorial da respuestas parciales.
 Calidad de los servicios sociales para los excluidos, puesto que por lo
general sucede lo contrario: los servicios más deficientes para los
más pobres.
 Promoción y desarrollo de estrategias de generación de arraigo y
pertenencia al territorio, que puede implicar el proceso de
reconocimiento, auto-reconocimiento, crítica, deconstrucción,
apropiación, validación, comprometimiento, entre otros aspectos,
que habrá de realizarse con organismos y profesionales
especializados en este campo.

10.4. Con respecto al trabajo y generación de ingresos:

 Propiciar procesos de desarrollo subregional que permitan analizar,

en conjunto, las potencialidades, limitaciones y posibilidades
concretas del desarrollo de un contexto territorial determinado,
incluyendo aspectos no convencionales como la cultura, lo
artesanal, las condiciones del territorio.
 Aplicación de los mecanismos generados para el desarrollo del
anterior punto, como las Áreas de Desarrollo Rural, las Zonas de
Inversión Especial para la Superación de la Pobreza, delimitación de

92
 las Áreas de Reserva Especial, Distritos Mineros, Planes de
ordenamiento de cuencas y áreas protegidas, entre otros.
 Revalorar, caracterizar y potenciar actividades ancestrales, típicas,
invisibilizadas y subvaloradas, buscando nuevas perspectivas para su
aprovechamiento económico y cultural.
 Aprovechar los desarrollos tecnológicos e innovaciones en otros
contextos pero para condiciones similares a las de cada territorio
objeto de intervención, con las debidas adecuaciones y ajustes, de
forma tal que se puedan dar saltos cuantitativos en la solución de las
problemáticas tratadas.
 Investigación y desarrollo para la aplicación de los componentes de
la “nueva economía” en los contextos objeto de trabajo, así como
de aprovechamiento sostenible de los “servicios ambientales” en las
zonas de manejo ambiental especial y ecosistemas estratégicos.
 Cuando las condiciones son totalmente adversas, definición
concertada de mecanismos y medios de subsidariedad a las familias
afectadas, de manera tal que se garantice unas condiciones dignas
de vida.
 Construcción de las infraestructuras básicas requeridas, bien fueren
viales o de otra índole que facilite la labor económica.
 Generación de capacidades creativas para el emprendimiento y el
trabajo en los jóvenes, considerando los aspectos mencionados en
los puntos anteriores.

En cada uno de los capítulos se plantean unas proposiciones atinentes al

contenido correspondiente que deberán complementar lo arriba
expuesto, con lo que se podría conformar una ruta de trabajo alrededor
del tema objeto del documento.

Todo lo expuesto es el resultado de la labor desempeñada en este campo

y evidencia el empeño puesto en este tema por la presente
administración, que se constituyen en bases para profundizar las
intervenciones correspondientes, que quedan como retos para la siguiente
administración

93
Desde luego que podrán identificarse y concretarse muchos más aspectos
que conduzcan a la remediación de la pobreza extrema rural, partiendo
de considerar que el objeto y sujeto del desarrollo son las personas, que es
responsabilidades del estado y sus organismos garantizar la plena garantía
y ejercicio de los derechos de las personas, que el estado debe garantizar
la generación de capacidades en dichas personas, en la sociedad y en las
instituciones; de construcción de condiciones para el bienestar y disfrute
de las libertades, que implica intervenciones en el entorno y; la creación
de oportunidades para la realización de las personas.

A las personas excluidas del progreso, el bienestar y la prosperidad, se les

debe garantizar tanto su redignificación, como personas plenas, como su
resignificación, como ejerzores de autonomía, asertividad, axiología, entre
otros aspectos.

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