Wilhelm y

POLÍTICA _
INTERNACIONAL:
ENFOQUES YREALIDADES
MANFRED WILHELMY
Con la colaboración de:
Luciano Tomassin-í
Joaquín Fermandois
Roberto Durán
Rodrigo Pardo
Enrique Aimone
CENTRO INTERUNIVERSITARIO DE DESARROLLO '—

(CINDA)
Grupo Editor Latinoamericano

Colección ESTUDIOS INTERNACIONALES
Colección ESTUDIOS INTERNACIONALES
212.106
1"—1 edición - 3.000 ejemplares
ISBN 950—694—004-5
Una parte de este libro se elaboró dentro del marco del Programa de
Estudios Conjuntos sobre las Relaciones 'Tñ'fernaci0nales' de América Latina
( RIAL), que cuenta con el apoyo de un proyecto del PNUD y la CEPAL,
y se elaboraron de acuerdo con las normas de libertad académica que rigen
las actividades de dicho Programa. Los trabajos son de responsabilidad exclu—
siva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de
ninguna de las instituciones patrocinantes.
© 1988 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Laprida 1183, lº, (1425)

Buenos Aires, Argentina. Tel. 961—9135.
Queda hecho el depósito que dispone la ley 11.723
Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina.
Colaboraron en la preparación de este libro:

Diseño de tapa: Pablo Barragán. Impresión interior: Edigraf. Impresión de
tapa: Imprenta de los Buenos Ayres S.A. Películas de tapa: Fotocromos
Rodel. Encuadernación: Proa S.R.L. Se utilizó para el interior papel Obra
OBA de 70 gs. y para la tapa cartulina grano fino de 240 gs. provistos por
Cºpagra S.A.
PRÓLOGO
El presente libro está destinado principahnente a la docencia univer—

sitaria de la Política Internacional 'a nivel general e introductorio. Se
trata de suplir ¿mediante esta obra la, casi total “ausencia de títulos
originales de autores latinoamericanos en esta dinámica disciplina, cuya
presencia y significación en los planes de estudio va en rápido aumento.
Esta tendencia refleja, desde luego, la creciente percepción en los medios
académicos de la trascendencia que revisten los procesos internacionales
para el desarrollo de los países de la región.
La pr0blematica abordada en este libro abarca la mayor parte de
los temas centrales de la politica internacional. Pretende tanto dar cuen—
ta del estado de los debates teóricos de mayor importancia, como de
las tendencias centrales en el acontecer político mundial de nuestros
días. Al' acometer estos dos objetivos en una sola obra, el tratamiento
de los temas ha debido circunscribirse a los aspectos fundamentales,
señalando en cada caso las fuentes bibliográficas que permiten una pro—
fundización de lOs estudios.
La naturaleza de esta obra no permite ofrecer un tratamiento espe-
cífico de las relaciones entre el sistema internacional y América Latina.
No obstante, las categorías de análisis presentadas y las discuSiones
acerca de las tendencias en elfmarco internacional general aportan ante—
cedentes de gran in1portancia para el estúdio del ámbito regional. Este
último es objeto de una Creciente preocupación académica, que se
refleja en numerosas publicaciones de autores pertenecientes a institu—
ciones regionales asociadas con CINDA o con RIAL. '
. CINDA encomendó la preparación de este libro al profesor Manfred
Wilhelmy, de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica de Val—
paraíso. El profesor Wilhelmy elaboró el esquema general de la obra,
organizó un equipo de colaboradores académicos y escribió los siguien—
tes Capítu105: Capítulo 1, dedicado a la determinación del ámbito de
estudiº; Capitulo 4, que trata del estado; Capitulo 7, relativo a los»
procesos y estructuras más importantes del sistema internaci0nal; Ca—
pítulo 8, sobre el conflicto Este—Oeste; Capitulo 9, que discute algunas
tendencias hacia la multipolaridad, 3; Capítulo 10, sobre aspectos econó-
micos del sistema internacional
El profesor Luciano Tomassini, Coordinador Académico del RIAL,
escribió el Capitulo 2, destinado a los enfoques teóricos más imp ortan—
tes en la disciplina El profesor Joaqu1n Feññandois, del Instituto de
Historia de la Universidad Católica de Valparaíso, tuvo a su cargo la
redacción del Capítulo 3, que aborda la ”evolución histórica del -siSterna_
internacional. El Capítulo 5, dedicado a las organizaciones internacio—'
nales, fue escrito por el profesor Roberto Durán, del Instituto de Cien—
cia Politica de la ' Universidad “Católica de Chile. ' El profesor R0drigo
8 [] Prólogo
Pardo García—Peña, Coordinador del Centro de Estudios Internacionales

de la Universidad de Los Andes, Bogotá, escribió el Capítulo 6, refe—
rente a los actores y procesos transnacionales. Al redactar el Capítu—
lo 10, el profesor Wilhelmy siguió en parte una versión preliminar
preparada por el profesor Enrique Aimone, de la Escuela de Derecho
de la Universidad Católica de Valparaíso. La revisión, coordinación e
integración de la obra también fueron de responsabilidad del autor
principal.
Este nuevo título en la serie de publicaciones académicas editada
por CINDA viene a complementar la linea de textos para la docencia
universitaria que esta institución ha impulsado en los últimos años.
Constituye, al mismo tiempo, una interesante experiencia de coºperación
entre los académicos de las universidades del sistema CINDA que
han estado presentes en la elaboración de este volumen.
Los trabajos que contiene este libro y la edición correspondiente
han contado con el valioso apoyo del Programa de Estudios Cºnjuntos
sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL) .
Centro Interuniversitario de Desarrollo
CINDA
Julio 1987
Primera Parte
ENFOQUES BÁSICOS
CAPÍTULO 1
EL ÁMBITO DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL
[ N TRODUCCI ÓN
En este capítulo se caracteriza la poHtica internacional dentro del con—

junto de fenómenos poñticos que constituyen el objeto de estudio de
la ciencia política. Específicamente se trata de demostrar: 1) que hay
una unidad básica a nivel conceptual, que abarca todos los fenómenos
políticos, pero que al mismo tiempo 2) la politica internacional cons—
tituye una categoría de fenómenos que exhibe irnportantes rasgos dis-
tintivos dentro del universo pohtico. Un seg1mdo objetivo de este capí—
tulo consiste en presentar algunas nociones básicas de la política inter-
nacional, delineando los temas principales que se desarrollarán a lo
largo de este libro. De este modo, se traza el plan de la obra y se intro-
duce al lector en algrmos conceptos y categorías de análisis de la politica
internacional.
No está demás una observación previa sobre la terminología: en
este libro se trata la politica internacional como una parte del fenómeno
genérico de las relaciones internacionales, que comprenden tanto las
relaciones políticas como cualesquiera otras, económicas, sociales, tec—
nológicas, etc., que tienen lugar en el sistema internacional. El plano
genérico y el esp ecifico son, desde luego, interdependientes. Desde la
perspectiva de este libro, interesa básicamente la politización de deter-
minados aspectos de las relaciones internacionales, o sea, su inclusión
en la agenda de los actores políticos, como ocurre, por ejemplo, con los
a5pectos de las relaciones económicas internacionales que se tratan en
el Capítulo 10. En general, no se ha introducido en este texto el uso de
términos alternativos al de politica internacional, como “política mun—
dia ” o “política multinaciona ”. Esos y otros términos alternativos, pre-
feridos por algunos autores, no agregan otra connotación que la globa—
lidad del fenómeno político internacional de nuestros días. Los analis-
tas que siguen utilizando la terminología convencional no pretenden,
por cierto, desconocer esta dimension.
LAS RELACIONES POLÍTICAS
Concebimos las relaciones políticas como una parte de las relaciºnes

sociales, que se distinguen dentro de éstas por los siguientes rasgos:
1. El poder. La poñtica, como actividad, se caracteriza por la impor-
tancia que en ella asume el fenómeno del poder, entendiendo por tal
12 [] Enfoques básicºs
aquella relación mediante la cual unº o más sujetºs (suj etºs activos)
procuran obtener de otrºs (pasivºs) un determinadº compºrtamientº
(sea de acción o de omisión) , valiéndose para este fin de determinadas
sanciºnes, cºnsistentes en consecuencias materiales e inmateriales, posi—
tivas o negativas (recºmpensas o privaciones), que han de seguir a la
respuesta del sujeto pasivº.
El cºnceptº enunciado permite apreciar que este tipo de relación
se encuentra en todos lºs ámbitos de la vida sºcial. Pºr ejemplo, en
términºs de las caracteristicas del pºder sería una relación de esta espe-
cie la que se establece entre padre e hijo, cuandº aquél prºmete a éste
un premio pºr la ºbtención de buenas calificaciones escºlares. En este
casº nº parece existir una relación política, salvº tal vez en el sentido de
que el padre desarrolla una “pºlítica educaciºnal” hacia el hijº. Perº
también cumple con los términºs de la definición una situación en que
un gºbierno “A” promete a un gºbiernº “B" apºyarlo en una votación
que le interesa e5pecialmente en las Naciºnes Unidas, siempre que “B”
mºdifique un aspectº de su compºrtamientº internacional que interesa
a “A". Aquí estamºs en presencia de una situación que cºrrespºnde
claramente, aunque de manera intuitiva, a lo que pºr lo general se
entiende pºr una vinculación pºlítica. Debemºs, por cºnsiguiente, bus-—
car rasgºs distintivºs adiciºnales que permitan diferenciar las rela—
ciones de pºder de carácter pºlíticº de aquéllas que nº lº sºn.
2. Prºcesºs de decisión de la autºridad. Las relaciºnes políticas se
caracterizan pºr el hecho de apuntar, directa º indirectamente, a lºs
prºcesºs de decisión a cargo de las autºridades públicas. Lºs agentes
pºliticºs, tanto los que se encuentran en cargºs públicºs cºmo lºs de—
más participantes en lºs prºcesºs pºlíticºs, prºcuran a través de sus
acciones que se tomen ciertas decisiones pºr parte de quienes están en
pºsiciºnes de autºridad pública, estº es, en algún rºl de la estructura
de gºbiernº de un sistema pºlítico (usamºs la palabra “gobiernº” en
un sentido más amplio, nº limitado al Poder Ej ecutivo) . Estas acciºnes
pueden dirigirse tantº a favºrecer determinadºs intereses materiales
(pºr ej emplº, mediante la impºsición, mºdificación º derºgación de un
irnpuesto, arancel, subsidio º tarifa), cºmo a establecer o cºnsºlidar
pºsiciones en el prºceso pºlíticº (pºr ej emplo, mediante una desig—
nación en un cargº). Las acciºnes de lºs agentes pºliticºs también se
pueden ºrientar a la creación º modificación, parcial o tºtal, de insti—
tuciºnes ¡; estructuras, cºmº ºcurre cuando se reforma el régimen
pºlíticº de un estadº º se establece un nuevo estadº. En estºs casºs
habrá, pºr ciertº, un cambio significativº en lºs prºcesºs de decisión
y, cºn menºs frecuencia, procesos de decisión enteramente nuevºs, a
cargº de autºridades establecidas o que se establecerán para este efectº.
3. ºbligatºriedad. El “prºductº” del prºcesº pºhtico cºnsiste en
decisiºnes (pºr ejemplo, leyes, decretos) y acciºnes ( cºmo la movili—
zación de trºpas, pºr ejemplº) , que deben ser acatadas pºr lºs miem—
brºs ' del—_ sistema pºlítico, según lº establece el respectivo sistema de
nºrnías. Las autºridades dispºnen de mediºs variadºs, sin excluir, en
El ámbito de la política internacional El 13
último término, el uso de la fuerza, para asegurar la vigencia efectiva

de sus mandatos o para sancionar a los infractores.
Si bien en algunos casos los afectados por las decisiones y accio—
nes de la autoridad reaccionan y pueden llegar a obtener, en definitiva,
que lo obrado por la autoridad quede sin efecto o se modifique, esta
situación corrobora el carácter obligatorio que tuvieron los actos de
ésta. En efecto, fue la experiencia o la perspectiva del acatamiento
forzado la circunstancia que provocó e hizo necesaria, desde el punto
de vista del afectado, su iniciativa de modificación del acto de la
autoridad, y aun sus acciones contra ésta, cºntra el gobierno o el
régimen político.
La característica de obligatoriedad se presenta más claramente en
aquellas relaciones de poder que, dentro de los procesos políticos del
sistema, conducen a que eventualmente las autoridades tomen una deci—
sión o realicen determinadas acciones. Pero la obligatoriedad también
existe cuando el resultado de un conjunto de relaciones de poder es la
confirmación del estado de cosas existente. Si un grupo político fracasa
en el intento de obtener la derogación de una norma que según su pers-
pectiva atenta contra sus intereses o los de la. colectividad en su con—
junto. tal situación importa, mientras prevalezca, un resultado 0in—
gatorio para los afectados, consistente en que sigue en vigencia la. regla
que el grupo pretendía cambiar o eliminar. En muchos casos, un resul—
tado de esta especie se deberá a la acción de otros grupos que frustra—
ron el objetivo político del primero. Desde este punto de vista, no sólo
la alteración, sino también la conservación del statu quo, permite
inferir la existencia de relaciones y situaciones de poder político.
4. Materias de interés general. David Easton ha caracterizado cer—
teramente el ámbito de la política como el de la “asignación autorita—
tiva de valores”. De acuerdo con la concepción de Easton, que repre—
senta una reacción frente a una corriente que pretende incluir en el
concepto de política todas las relaciones de poder, solamente se encuen—
tran en el ámbito político aquellas materias (“valores”) que interesan
ala generalidad de los miembros de un sistema político o, por lo menos,
a una parte significativa de los mismos. Así, está claro que en un siste—
ma político moderno son políticas las relaciones de poder vinculadas
con la toma de decisiones en materia de política económica (por ejem—
plo, en materia de remuneraciones) , la que interesa a la gran mayoria
de los miembros del sistema. En cambio, no tiene, en principio, carácter
político una decisión que sólo incide en los intereses ecºnómicos de unos
pocos individuos. Por cierto, en casos excepcionales tales decisiones
y acciones pueden revestir carácter político: por ejemplo, los inte—
resados o la autoridad, o ambos, pueden considerar las medidas de
implementación favorables o contrarias a. los intereses de una mi—
noría de individuos como elementos en sus prºpias estrategias de
poder. También puede ocurrir que las medidas de irnplementación
se aparten, por razones políticas, de lo prescrito en las normas
generales.
En la práctica, por cierto, puede ser problemática la caracterización
14 [] Enfoques básicos
de ciertas situaciones cºncretas, pºr cuantº mientras algunºs actores

afirmarán que existe interés general, ºtrºs pºdrán disputar esta aseve—
ración. A su vez, es probable que una discrepancia de este tipo cºntri—
buya & la politización del asunto, en la medida en que lºgre cºncitar
ciertº nivel de atención pública o, pºr lo menºs, la atención de algunºs
actores importantes en el sistema. Parece conveniente, pºr estas razones,
adºptar la idea de un “umbral de pºlitización" de lºs asuntos sociales,
que permita evitar la sirnplificación de considerar excluyentemente “pº-
líticºs” º “nº pºliticºs” determinadºs asuntos en las relaciones sºciales.
Desde esta perspectiva, la actividad pºlítica presenta las siguientes
características, que resumen y cºmplementan lo expresadº en lºs párra—
fos anteriºres. _
1. Es una fºrma de actividad sºcial centrada en la búsqueda cºm—
petitiva de ventajas pºr parte de actores individuales y cºlectivos.
2. Es una actividad que prº duce consecuencias de magnitud tal
que llega a afectar a tºda la sºciedad º a parte importante de ella.
3. Es un prºcesº que gira. en tºmº de la tºma de decisiones apli—
cables a la colectividad, lº que generalmente tiene lugar pºr mediº de
determinadas instituciones. El ej erciciº de las funciones de decisión, y
la ºrganización de éstas, atrae la atención de individuos y grupºs que
ven en ellas elementos relevantes para la prºmºción de sus intereses.
Cuandº esta conciencia mºtiva la ejecución de acciones dirigidas hacia
las instituciones º lºs centros de poder públicº, las acciones referidas
asumen carácter pºlíticº.1 .
4. Aunque —cºmº se ha planteadº— la pºlítica consiste en una
trama de relaciones de poder, la presión que implica el ej erciciº de
éste pºr lºs sujetºs activºs se ve acºmpañada pºr la tendencia de lºs
sujetºs pasivºs a aceptar su cºndición de tales y, en consecuencia, a
aceptar el ej erciciº del poder y acatar lºs mandatºs. Lºs motivos de
tal aceptación º acatamiento sºn muy variadºs, y comprenden desde
el temºr reverencial y el re5petº a la tradición hasta la adhesión racional
a la conveniencia y utilidad de las acciones irnpulsadas pºr el suj etº
activº; el apegº a la legalidad de lºs mandatºs es también un impºr—
tante factºr de acatamientº. En muchºs casºs, el desarrºllo de hábitos
de acatamiento puede también fundarse en el predominio de actitudes de
apatía e indiferencia de lºs sujetºs pasivºs en relación cºn el ej er-
ciciº del pºder.
La cººperación vºluntaria cºn el suj etº activº tiene gran impºr—
tancia para éste, pºr cuantº bajº estas cºndiciºnes puede ejercer pºder
cºn un mínimº de utilización de sanciºnes, gºzandº al mismº tiempº
de una situación de legitimidad, que cºnsºlida y estabiliza su pºsición
ante lºs sujetºs pasivºs y ºtrºs agentes de pºder. De este mºdº, es
pºsible caracterizar la actividad pºlítica cºmº un prºcesº que cºm—
hina, por una parte, mandatºs y sanciºnes, y pºr ºtra, ciertºs niveles
de acatamientº habitual º nº habitual, resultando de tºdº ellº diversas
1 Lºs cºnceptºs expuestºs se basan en las ideas de David Eastºn, A Iv_'ramezaº_rk

fºr Pºlitical Analysis, Englewººd Cliffs, Prentice—Hall, 1965, y Sheldºn Wºhn, Pºlztzcs
and Vision, Bºstºn, Little, Brºwn, 1980.
El ámbito de la pºlítica internacional El 15
situaciones de control —generalmente incºmpletº— del compºrtamien—

tº humano.2
Sería pºsible, pºr ciertº, desarrollar ºtras concepciones acerca de
la naturaleza de la actividad pºlítica, perº ellº rebasaría el limitadº
ºbjetivº de este tratamiento del tema. En tºdo casº, a pesar de las
diferencias que pºdrian encontrarse cºn ºtras perspectivas, hay amplia
coincidencia en la bibliºgrafía en considerar cºmo elemento central
de la pºlítica el fenómenº de “la autoridad, el gºbiernº º el cºntrºl,
sus ºbjetivos º funciones y las fºrmas º métºdºs pºr lºs que se cºm—
pite para su ejerciciº”.3 Segundº, la pºlítica se da en muchºs grupºs
sociales, perº en la era cºntempºránea se cºncentra especialmente
alrededor de las instituciones del estadº y dentro de ellas. En la medida
en que hay actividad pºlítica en el senº de grupºs analíticamente dis—
tintºs del estado —genéricamente, la sºciedad civil—— ésta pºr regla
general se da en el marco de limitaciones y cºndiciºnamientºs prºve—
nientes de la regulación estatal. La pºlítica en tºrnº del estadº se cen—
tra especialmente ,en el prºpósitº de obtener para determinadºs grupºs
el cºntrºl de lºs mecanismos de autoridad, procesº cºmpetitivº que en
lºs regímenes demºcráticºs y de derechº es limitadº y reguladº, perº
que bajº regimenes autºritariºs º tºtalitariºs, o en situaciºnes dºnde
nº se ha cºnsolidadº una forma determinada de régimen, presenta
variadas mºdalidades, entre las cuales cºbran irnpºrtancia las que
implican, en algún. gradº relevante, el usº de la fuerza.
POLÍTICA NACIONAL Y POLÍTICA INTERNACIONAL

_ :
En el estadº mºdernº, las instituciºnes de gºbiemº (en sentidº am—

pliº), cºnstituyen lºs instrumentºs políticºs generalmente aceptadºs
para mantener un marcº de ºrden en la sociedad y para prºcurar, en
nºmbre de lºs miembrºs del sistema pºlíticº, determinadas finalidades
cºlectivas. A diferencia de otras instituciºnes, el estadº tiene la. capa.—
cidad de apºyar lºs mandatºs emanadºs de las instituciºnes de gºbiernº
mediante la cºacción física. Sin embargº, cºmº se señaló en la. sección
anteriºr, estas instituciºnes funciºnarán de manera más expedita en la.
medida en que el recursº a la. cºmpulsión deba utilizarse solamente en
lºs casos marginales en que algunºs de lºs gºbernadºs nº acatan volun—
tariamente lºs mandatºs. El virtual mºnºpºlio estatal del usº regular
de la fuerza restringe severamente el empleº privadº de ésta., que
queda cºnfinado a. situaciºnes altamente excepciºnales, pºr ejemplº, la.
legítima defensa de lºs particulares, destinada a repeler acciºnes que
revisten caracteres delictuales.4
2 Ver Karl Deutsch, The Analysis ºf I ntemational Relatiºns, Englewoºd Cliffs,

Prentice—Hall, 1968, cap. 2.
3 P. A. Reynºlds, Intrºducción al Estudiº de las Relaciones I ntemacionales,
Madrid, Tecnºs, 1977, p. 18.
4 Lºs ºs siguientes se basan parcialrnente en la. expºsición de Healey Bull,
The Anarchícal Sºciety — A Study ºf Order in Wºrld Politics, Nueva. Yºrk, Columbm
University Press, 1977, pp. 57—59.
16 El Enfoques básicos
El ámbitº pºlíticº nacional se caracteriza pºr la existencia de un

ºrden sºcial regladº pºr un cºnjuntº cºmplejº de nºrmas de cºm—
pºrtamientº.
Gran parte del prºcesº pºlíticº gira en tºmº de la afirmación y el
cambiº del sistema nºrmativº fºrmado pºr esas reglas, las que sºn,
pºr consiguiente, materia de diversºs niveles de conflicto y consenso
entre individuos y grupºs. Este prºcesº y sus resultadºs configuran
la función de elabºración de nºrmas, º función legislativa del sistema
pºlíticº, en la cual —tratándºse de sistemas demºcráticºs— interviene
de manera preponderante, aunque nº exclusiva, un cuerpo legislativº,
parlamento 0 congreso, cºmpuestº de representantes pºpulares. Si bien
la rama º_ el Poder Ejecutivº suele tºmar parte en la función legislativa
(pºr ejemplº, mediante la presentación de proyectos de ley al parla—
mento), en esencia su tarea se cºncentra en la función de implemen—
tación. Esta tiene pºr ºbjetº ejecutar y aplicar en casºs cºncretºs Y
particulares lºs mandatºs cºntenidºs en las nºrmas generales. Ter—
cerº, la función de resolver conflictos entre agentes privadºs y/º
públicºs en tºmº de la aplicación de las nºrmas legales, en relación cºn
determinadºs comportamientos º actuaciones de éstºs, es la función
jurisdiccional, que compete preferentemente a lºs tribunales de justi—
cia, lºs que en el marcº ºrganizativº de un estadº de derechº cºn—
fºrman un poder públicº independiente.
En segundº lugar, la vigencia y eventual mºdificación del sistema
de nºrmas en el ámbitº naciºnal se basa en la cºmunicación entre las
instituciones de gºbiemº y lºs gºbernadºs. Las instituciones pºlíticas
dan a conocer las reglas a sus destinatariºs públicºs y privadºs, tantº
mediante actºs expresamente destinadºs a esa finalidad, cºmº pºr
mediº de actividades que tienen el efecto de hacer evidente su vigencia
( pºr ejemplº, la mantención del ºrden en lugares públicºs pºr mediº
de la pºlicía). De parte de lºs gºbernadºs se suelen manifestar deman—
das tendientes a mej ºrar el gradº de vigencia efectiva de ciertas nºrmas
( cºmº sucede cuandº grupºs vecinales piden vigilancia pºlicial para un
área) º se plantean exigencias de cambiº en el sistema de nºrmas
( pºr ejemplº, una mayºr º menºr penalización de ciertas cºnductas
delictivas). La vigencia efectiva y la sºlidez del sistema de nºrmas en
el sistema pºlíticº dependen decisivamente de la fluidez que se alcance
en esta mutua cºmunicación de acciºnes y expectativas entre gºber—
nantes y_ gºbernadºs.
En temer lugar, las instituciºnes de gºbiernº pueden cºntribuir a
la legitimación de las reglas mediante la influencia que pºsean sºbre la
fºrmación e infºrmación de lºs ciudadanºs, la capacidad de persuasión
de sus dirigentes y su aptitud para llegar a representar y ºrientar efec—
tivamente lºs valºres predºminantes en la sºciedad. En la medida en que
tenga lugar esta identificación, aumentarán la cºrrespºndencia o el aju5-
te entre lºs patrºnes sºciales de actitudes (cultura pºlítica) y las insti—
tuciºnes (estructuras pºlíticas) , lº que tendrá un efecto estabilizadºr
dºr Sistema?
5 ', Cuartº, las instituciºnes pºlíticas pueden canalizar las demandas
El ámbito de la política internaciºnal El 17
de cambio que se agitan entre lºs miembros del sistema, algunas de las
cuales se traducirán en reformas legislativas y/º en nuevas modalidades
de implementación y de ej ercicio de la función jurisdicciºnal. En lºs
sistemas democráticºs tales procesºs se dan, pºr lº general, de manera
más fluida, institucionalízada y consensual que en otros tipos de siste—
mas. De este mºdo tiende a mejorar la capacidad de adaptación de
estos regimenes a las exigencias y tensiones del cambio social.
En quintº lugar, en la medida en que prevalezca un orden nºrmativº
legitimo, el gobierno estará en condiciones de emprender, con apoyo de
la sociedad, las acciones protectºras del orden írnperante que las cir—
cunstancias puedan ezdgir. Las medidas para controlar acciones subver—
sivas, para apaciguar el descºntento de sectores de la población, y para
aminorar º elíminm situaciones de antagonismo, contribuyen a esta
protección del orden social y pºlíticº. Es muy diferente, por cierto, la
situación de las instituciones— políticas cuando por su intermedio se trata
de mantener un orden cuya legitimidad es ampliamente cuestionada en—
tre los miembros del sistema, ya que en este caso las acciones dirigidas
a ese fin nº contarán con un apºyo sºcial suficiente, y, por el contrario,
generarán resistencia y demandas de cambio.
La exposición precedente pone de manifiesto el hecho fundamen—
tal de la existencia de un cierto ºrden internº en lºs sistemas pºlíticos,
el que se establece y mantiene pºr medio de un conjunto de institu—
ciones políticas centrales. Sin perjuicio de la existencia de ºtras ins—-
tituciones, éstas constituyen, por así decirlo, el punto focal de cada
sistema. Esta es la regla general en los sistemas políticos modernºs,
mientras que en los sistemas premºdernºs —por ejemplo, en las socieda—
des primitivas— se observan fºrmas de mantención del orden social en
ausencia de instituciones políticas centralizadas. En ambos tipos de
organización política es pºsible encontrar, desde luego, niveles muy
diversos de orden efectivamente imperante. En cuantº a la justicia
inherente a cada tipº de orden, se trata de un problema de evaluación
nºrmativa, que nº corre5ponde abordar en el presente cºntexto, que se
limita a la descripción de los rasgºs básicos de lºs sistemas políticos.
Este análisis nº pretende, por tanto, privilegiar el ºrden sobre el cam—
bio, º viceversa.
Lºs elementºs desarrºlladºs en los párrafºs anteriores permiten
iniciar la cºmparación entre pºlítica interna y política internacional.
Es necesariº, primeramente, reiterar que la noción de política expuesta
al cºmienzo de este capítulo cºmprende tanto las relaciºnes pºlíticas
en el ámbito intemo de cada sistema pºlíticº como en el sistema inter—
nacional. Es fácil comprobar que en las relaciones pºlíticas internacio-
nales se dan lºs rasgos distintivos del fenómeno pºliticº identificadº
en la sección inicial del capítulo. En primer lugar, la pºlítica interna—
cional cºnsiste fundamentalmente en relaciºnes de poder, aunque, como
se explicará en este y en otrºs capitulos, el fenómeno del poder no
describe ni explica la totalidad de las interacciones internacionales y,
desde luegº, no se pºstula en esta ºbra una “pºlítica de poder” o de
engrandecimientº del estado cºmo valor o “deber ser” de la política
internaciºnal. El fenómenº básicº consiste en que lºs principales actº—

res internacionales se vinculan entre si —tantº de manera cºnflictiva
cºmº cº ºperativa— en función de perspectivas º consideraciones de
poder, estº es, de su aptitud presente º futura para alcanzar ciertos
objetivºs frente a ºtrºs actºres bajº determinadas circunstancias, entre
las que se cuentan las hipótesis de ºpºsición mutua entre algunºs de
ellºs. Lº específicamente internacional en este tipº de relación está
dadº pºr la interacción de actores que constituyen diferentes sistemas
estatales o que pertenecen a éstºs (casº de las relaciones interestatales)
º, al menºs, pºr la interacción de actores de cualquier índºle entre diver—
sos sistemas pºlíticºs ( ámbitº de las relaciones transnaciºnales). Más
adelante se vºlverá sºbre esta distinción.
Segundº, la vinculación cºn procesos de decisiºn de la autºridad,
la obligatoriedad y la relación cºn lºs intereses de actores sociales de
importancia se presentan en forma análºga a la pºlítica interna. En
efecto, el punto de referencia es el mismº en los dºs ámbitºs; perº
nº cabe hablar de un prºcesº pºlíticº internacional, planteamiento que
supondría la existencia de algún tipo de instituciºnalidad central, dºta—
da de autoridad prºpia. Más bien se dan en el sistema internacional
diversºs procesos pºlíticºs entre diferentes constelaciones de actº-
res estatales y transnaciºnales. Cada tipº de prºcesº pºlíticº interna—
cional y sus resultadºs exhiben ciertºs rasgos distintivºs, confºrmandº
perfiles º regímenes característicºs, lºs que a su vez inciden en lºs
prºcesos de tºma de decisiºnes de lºs actºres. Pºr ejemplº, lºs prº—
cesºs pºliticºs relaciºnadºs cºn la Asamblea General de N aciºnes Uni—
das cºnfºrman una trama de negºciaciºnes en tºrno de demandas y
apºyºs de distintas pºsiciºnes pºlíticas, perfilandº un régimen interna—
cional en cierto mºdº “demºcráticº”. En cambio, lºs prºcesºs interna—
ciºnales en el senº del Fºndo Mºnetario Internaciºnal, dºminadº pºr
las mayºres potencias financieras, exhiben características de régimen
de tendencia “ºligárquica”. En ambºs casos, se trata de prºcesos pºlí—
ticºs en la medida en que la cººperación y el conflictº entre los actºres
inciden en lºs prºcesºs nacionales de decisión que interesan a las res—
pectivas sºciedades en sus ámbitºs internºs y externºs. Esta vincula—
ción cºnfirma el pºstuladº inicial de la unidad básica del fenómenº
pºlíticº en sus diversos espaciºs de manifestación. Iguales cºnsidera—
ciºnes sºn válidas para las características de ºbligatºriedad, que se
refieren en últimº términº a “prºducto" de lºs prºcesºs naciºnales de
decisión “insertºs” en la pºlitica internaciºnal, y a la exigencia del
interés sºcial general, que permite distinguir entre relaciºnes interna—
ciºnales de carácter pºlítico y ºtras interacciºnes internaciºnales, pºr
ejemplº, las de carácter meramente técnico. Estas relaciºnes, al prin—
cipio nº pºliticas, pueden, desde luego, politizarse en la medida en que
tiendan a rebasar lºs cauces limitadºs en que ºriginalmente han tenidº
lugar.
Este tratamientº del cºncepto de pºlitica internacional pretende
cºmpatibilizar la cºncepción de la actividad pºlítica cºmº un sistema
de relaciºnes en tornº de un gºbiernº º variºs gºbiernºs, cºn el carácter
El ámbito de la política íntemaoíonal El 19
descentralizadº del sistema internaciºnal. Se trata así de demostrar que

las diferencias a que se hará referencia en los párrafºs siguientes no
justifican, cºmo piensan algunºs autores, la exclusión de la pºlítica
internacional del campo de la ciencia pºlítica. Tal posición es sºste-
nida, por ejemplo, por Bernard Crick, para quien las relaciones interna—
cionales serían, en el mejor de los casºs, una especie de “cuasipºlítica”,
ya que faltaría en ellas el elemento central en su definición de política,
que es la conciliación de intereses para producir un determinadº orden.5
En el mismo sentidº, David Fromkin señala que las relaciones interna—
cionales nº deberían ser estudiadas cºn el prisma analítico de la ciencia
política, por cuanto la independencia de los estados constituye un hechº
que haría inaplicables lºs conceptos y métodos de la disciplina a las
relaciones internaciºnales.ó
El análisis de los rasgos distintivos que presenta la política inter—
nacional es de gran importancia para la determinación de la naturaleza
y el ámbito de nuestrº obj etº de estudio. Martin Wight ha prºpuesto el
siguiente punto de partida para esta investigación:
La característica que distingue la pºlítica internacional de la polí—

tica cºmún es la anarquía. El estudio de la pºlítica internacional
presupone la ausencia de un gobiernº, tal cºmo el estudio de la
política interna presupone la existencia de uno. Es necesarlo nacer
algunas prevenciones: existe un sistema de derecho internacrona1
y hay instituciones internacionales que modifican o cºmphcan el
funcionamiento de la política de pºder. Pero se puede afirmar en
general que, mientras en la pºlítica interna la lucha pºr el poder
está. gºbernada y circunscrita por el marco de la ley y de las institu—
ciones, en la pºlítica internacional la ley y las instituciones están
gobernadas y circunscritas pºr la lucha pºr el poder.7
La condición de anarquía internacional a que se refiere Wight nº

es la ausencia total de orden, situación que equivaldría al caºs. Más
bien, el autor subraya la existencia de una multiplicidad de centros de
poder, cada uno interesado en afirmar su independencia frente a los
demás, sin que ninguno se someta a un gobierno º poder instituciº-
nalizado cºmún. En estrecha relación cºn esta situación de descentra—
lización del poder político está el fenómeno de la ausencia en el siste-
ma internacional de un monºpolio de la coacción física, que en el ám-
bitº interno es un rasgo central del orden estatal. En tales condiciones,
la política internaciºnal, en términos de la hipótesis de una situación
de anarquía, se desenvuelve bajo la permanente amenaza del uso de
la fuerza por parte de los estados y de ºtrºs actores internacionales.
En otras palabras, estaría presente siempre, en forma latente o mani—
5 Bernard Crick, In Defence ºf Politics, Lºndres, Weidenfeld & Nicºlson, 1962

y edición revisada de 1981. _ _ _
6 David Fromkin, La Independencia de las Naciones, Ciudad de Mex1cº, Públl—
grafics, 1983.
7 Mar tin Wight, Power Politics, edición de H. Bull y Carsten Hºlbra3d, Nueva
Yºrk, Rºyal Institute of International Affairs, Hºlmes & Me1er, 1978, p. 102.
fiesta, 10 que Stanley Hoffmann ha llamadº “la situación hºbbesiana”,

una situación análºga al “estadº de naturaleza” postulado en el si—
glº xvn pºr Thºmas Hobbes, que es esencialmente un estadº de guerra,
una competencia que nº se somete a más limitaciºnes que las que lºs
contendientes —en este caso, lºs estadºs— en determinadas circuns—
tancias aceptan, en resguardo de sus intereses .8 Para que prevalezca
tal estadº de guerra nº es necesariº que se libran constantemente hºsti—
lidades; es suficiente que prevalezca entre lºs actores una permanente
dispºsición a utilizar la fuerza. El prºpiº Hºbbes describió vívidamente
esta situación, en términºs que nº han perdido su relevancia:
. . . en tºdºs lºs tiempºs, lºs reyes y las persºnas de“ autºridad

sºberana, debidº a su independencia, se guardan permanentemente
celºs, y están en estado y pºstura de gladiadºres, apuntandº sus
armas y fi j andº lºs ºj ºs lºs unºs en lºs ºtrºs, manteniendº sus fuer—
tes, guarniciºnes y cañºnes sºbre las frºnteras de sus reinºs, y
e5piandº permanentemente a sus vecinºs; lº cual es una pºstura
de guerra;9 .—
La caracterización de la pºlítica intemaciºnal en términºs de una

cºndición subyacente de anarquía es extraºrdinariamentc influyente.
Sºbre tºdº en sus versiºnes más mºderadas, nº excluye, juntº a la
hipótesis del “estado de guerra”, el desarrºllº de cierto grado de sºcia—
bilidad internaciºnal, que puede eventualmente fundar algunas relaciº-
nes de cººperación. Sin embargº, aun en las áreas en que la cººperación
ha alcanzadº cierta impºrtancia —pºr ejemplº, en lºs acuerdºs de inte-—
gración ecºnómica y en algunas ºrganizaciºnes intemacionales— el mº-
delº de la “sºciedad anarquica” ( Hedley Bull) insiste en que se man—
tenga permanentemente, en fºrma más º menºs visible, la cºmpetencia
de diversas vºluntades naciºnales. Esta circunstancia pºne un “techº”
a las per5pectivas de cººperación internaciºnal, y tiende a impedir que
la prºliferación de relaciºnes interdependientes de tºdº ºrden dé lugar
a una transfºrmación cualitativa de la pºlítica intemaciºnal, que la
acercaría al mºdelº de ºrden internº de lºs estadºs mejºr ºrganizadºs.
En segundo lugar, el estadº de relativa tensión º distensión a nivel glº—
bal influye decisivamente en el clima de gran parte de la cºmpleja trama
de interacciºnes intemaciºnales. Aun en épºcas de mºderación relati—
va de las pºliticas exteriºres y de distensión pºlítica a nivel glºbal, lºs
gºbiernºs continúan percibiéndºse cºmo actºres que cºmpiten pºr pº-
siciºnes de ventaja en el sistema º en algunºs de sus subsistemas regiº-
nales º funciºnales. En la medida eh que el sistema internaciºnal pasa
de este tipº de clima a situaciºnes de tensión, las per5pectivas de cººpe—
ración en las más diversas áreas disminuyen nºtoriamente, definiéndºse
básicamente en términºs de lºs apºyºs recíprºcºs que se prestan lºs
8 Stanley Hºffmann, The State of War: Essays ºn the Theory and Practice
of I ntemational Politics, Nueva Yºrk, Praeger, 1965. _
9 Thomas Hºbbes, Leviathan, citadº pºr Bull, ºp. 01t., p. 47.
El ámbito de la política internacional [:| 21
actores pertenecientes a diversas coaliciones trabadas en relaciones de

cºnflictº.
Para la hipótesis de una situación subyacente de anarquía, la estruc—
tura de sustentación de las relaciones pºlíticas internacionales es bas—
tante más precaria y estrecha que la prevaleciente al interiºr de las
colectividades estatales cºn ciertº grado de ºrganización. Kenneth Waltz
advierte acertadamente que esta diferencia de estructura entre pºlítica
internacional y pºlítica interna es más fundamental que las diferencias
en lºs respectivºs niveles de viºlencia, que dependen tantº de factºres
estructurales comº de circunstancias variables. En un determinadº
tiempo y lugar, la pºlítica internacional se caracterizará pºr altos nive—
les de conflicto viºlentº, perº bajº coyunturas favorables el nivel de
violencia internacional puede ser más bajº que el ºbservadº al interiºr
de muchºs estadºs en períºdºs de crisis e inestabilidad. Puesto que nº
existe un ºrden humanº exentº de algún nivel de violencia, nº puede
ésta convertirse en criteriº distintivº entre el ámbitº internº y el inter—
naciºnal.10
Mientras la estructura interna de lºs estadºs tiende a la “vertica—
lidad" en cuantº se dan efectivamente relaciones de supra- y subºrdina—
ción entre gobernantes y gºbernadºs, la estructura del sistema interna—
cional tiende a la “horizºntalidad”, en la medida en que lºs actores nº
reconozcan un superior común dºtadº de autoridad para ordenar sus
interacciºnes. A pesar que las unidades del sistema sºn muy desigua—
les en cuantº a poder e influencia, la estructura es descentralizada en tal
gradº que para existir requiere sólº un nivel mínimo de intereses cºm—-
partidºs, a lºs que lºs actores adhieren por interés propiº, sin llegar
a establecer, cºmo en la explicación de Hobbes sºbre el fundamento
del estadº, un “Leviatán” o pºder cºmún sºbre tºdºs ellºs. El primer
interés cºmpartidº en la conservación del sistema internaciºnal. En tér—
minos imperativos, lºs estadºs se ºpºnen a la aspiración de cualquier
actºr a dominar el sistema en tal gradº que pueda llegar a convertirlº
en un imperiº universal, acabandº cºn la descentralización y la hºri—
zºntalidad. En segundº lugar, se trata de evitar que lºs cºnflictºs inter—
naciºnales traspasan lºs niveles de viºlencia que tºlera el funciºnamien—
tº del sistema: aunque históricamente estºs niveles han aumentadº de
manera significativa, actualmente la idea de un dañº humano inacep-
table, cºmo prºductº de una eventual cºnfrºntación estratégica glºbal,
jue ga un papel relevante al intrºducir cierta cautela y mºderación en
el cºnflictº pºlítico y militar bipºlar; en el fºndº, la disuasión recíprºca
entre las principales pºtencias nucleares sería una autodisuasión (véanse
lºs capítulºs 7 y 8). En tercer lugar, lºs actºres internaciºnales estable-
cidºs tratan de mantener lºs criteriºs básicºs de pertenencia y partici—
pación recºnºcidos en el sistema, especialmente la cºncepción del estadº
cºmº actºr principal, que, cºmo se verá más adelante (capítulºs 5 y 6)
y se comentaré. en el próximo párrafº, se ve asediada pºr las preten—
lº Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Reading, Addison—Wesley, 1979.

p. 103.
siones de ºtrºs actores de caracter transnacional, subnaciºnal y supra—

naciºnal.
Obviamente, el interés en la prºtección de lºs criterios de per—
tenencia al sistema y de lºs criterios de cºnstitución y funciona—
miento de éste, nº conlleva una garantía de supervivencia indefinida
de cada unº de sus miembros, especialmente de lºs mas débiles. Pero
el reconocimiento de estºs intereses mínimºs —que rara vez dejan de
observarse en un sistema internacional descentralizadº— no nºs lleva
a aceptar la hipótesis de una cºndición de anarquía subyacente cºmº
una caracterización suficientemente exacta y cºmprensiva de la política
internacional cºntemporánea. La hipótesis de anarquía internacional
y del consiguiente estadº de guerra corresponde a una visión parcial y
tradicional del ámbitº de las relaciones interestatales, centrada funda—
mentalmente en procesos de competencia pºlítico-diplºmática y militar.
Estºs procesos se postulan y explican en función del imperativo de
mantención del carácter descentralizadº del sistema. Aunque se admite
el desarrºllº limitadº de algunas jerarquías internaciºnales, estº es, de
un ºrden de… grandes potencias y ºtrºs estados que cºnfiguran diversºs
elementos de ºrden, mitigandº así la cºndición básica de anarquía, el
desarrºllº de estas jerarquías no puede ir tan lejos que llegue a poner
en peligrº º anule las características descentralizadas ya aludidas. Ello
constituiría un sistema imperial, que marcaría el términº de la pºlítica.
internacional tal comº se ha desarrºllado en la era mºderna (ver la.
historia del sistema internacional en el Capítulº 3 ) .
De ninguna manera se pretende negar la utilidad de la hipótesis
de un estadº de anarquía subyacente para el estudio de los aspectos
tradicionales de la política internaciºnal. Más aún, en la medida en que
éstºs conserven vigencia, esta hipótesis preside parte del análisis
de la pºlítica intemaciºnal en este libro. Se trata, sin embargº, de reco-
nocer que junto a este aspectº tradiciºnal se han desarrºllado amplias
áreas—problemas de cººperación y conflictº internacionales, que nº pue—
den ser adecuadamente descritas y explicadas por mediº del mºdelº
tradiciºnal. Pºr una parte, estas materias sºn de carácter ecºnómico y
sºcial, habiendo irrumpidº en la agenda internacional comº consecuen—
cia del incrementº generalizadº de las funciones sºciº—ecºnómicas del
estado; por otra, se trata del desarrollº de relaciºnes de tºdo ºrden
que prºyectan las distintas sociedades civiles al ámbitº internacional,
muchas veces sin intermediación º cºn escasa intervención de las insti—
tuciones estatales respectivas. Estas nuevas manifestaciones de la pºlí—
tica internacional —que tiene pºr tantº una fuerte dimensión de carác—
ter transnaoiºnal— nº sºn susceptibles de descripción, explicación y
contrºl en términos del paradigma “estadº-céntrico” de relaciºnes polí—
ticº—diplomáticas y militares. Pºr ej emplº, en términos del modelo tra—
diciºnal no se pºdría entender la cºmpleja trama políticº-ecºnómica
de las relaciones mºnc— ¿arias internaciºnales, que se resiste a la mani—
pulación unilateral por lºs grandes centros de poder diplºmáticº, ideº—
lógicº y militar, y escapa pºr ºtra parte a la determinación vertical en
el marco de un hipotéticº ºrden jerarquizado. Más bien, las relaciºnes
El ámbito de la política internacional El 23
monetarias deben estudiarse bajo el doble prisma de un régimen inter—

nacional donde confluyen relaciones de negociación en un círculo limi—
tado de potencias económicas y fuerzas monetarias transnacionales que
los propios gobiernos de las potencias económicas controlan de manera
muy imperfecta (volveremºs sobre este punto en la siguiente sección).
La hipótesis de anarquía como una condición subyacente de la polí—
tica internacional no da cuenta de esta nueva realidad política, debido
a que se plantea sobre la base de un modelo fundamentalmente “estado-
céntrico”, esto es, un modelo del sistema internacional que privilegia
la autonomía de los actores estatales, y por tanto presta poca atención
a la influencia de los actores subnacionales y transnacionales. De ello
resulta una cierta tendencia de carácter reduccionista, conSistente en
estimar que el poder estatal es de tal manera comprensivo, que todas
las formas de poder en último término se combinan e integran en una
sola potencialidad, que a su vez se despliega y manifiesta finalmente
a través de la capacidad de movilización de fuerza militar en diversas
situaciones de conflicto internacional (un ejemplo de este prisma de
análisis es el tratamiento del poder nacional por Raymºnd Aron: véase
el Capítulo 4). '
Es cierto que este tipo de análisis es relevante cuando se trata del
estudio de hipótesis de conflicto que conducen, por asi decirlo, a la
“linea- de fondo” de la escena internacional o de zumos actores en
ella. No obstante, el reconocimiento de esta realidad —que general—
mente es una posibilidad en estado latente— no puede ir en detrimento
de la observación atenta de la política internacional en sus manifesta—
ciones más variadas, frecuentes e importantes, que giran principalmente
en torno de la revisión de múltiplesas aspectos y temáticas parciales y
específicas, sin alcanzar a comprometer la existencia misma del sistema,“
la paz y seguridad internacionales a nivel global-, o la identidad de los
participantes. Algunos ejemplos son los procesos de cooperación y con—
flicto acerca de asuntos monetarios, comerciales, alimentarios, ener—
géticos, tecnológicos y culturales, que constituyen una proporción cre—
ciente de la actual agenda mundial -
. En este libro se combinará el uso de categorías asociadas con la
perspectiva de la hipótesis de un estado subyacente de anarquía, parti—
cularmenté en la discusión de temas politico—diplomáticos y de segu—
ridad internacional, con categorías desarrolladas en, la bibliografía; de
la interdependencia y la política transnacional, que son apropiadas
sobre todo para el estudio de los aspectos económicos y sociales. El
Capítulo 2 profundiza la discusión de estos enfoques teóricos.-
LAS NORMAS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL
El analisis desarrollado en la sección anterior permite concluir que

el sistema internacional no es caótico. Aunque ciertamente no es un
sistema ordenado al modo de un estado altamente organizado e institu—
cionalizado, y en diversOs aSpectos suele conducirse Como un sistema
de baSe anárquica, el Sistema internacional exhibe elementos de orden;
Junto al “estadº de guerra” subyacente aparte de las interacciones

pºlíticas, donde lºs estadºs nº descartan el“ recurso unilateral a. la
fuerza para defender y promover sus intereses, existen situaciones en
que prevalecen elementos más desarrºlladºs de ºrden internacional,
que se denominan regímenes internaciºnales. Un régimen . internacional
consiste en un cºnjuntº de expectativas, nºrmas,. procedimientos y
canales institucionales diseñadº pºr lºs actores internacionales para
regularizar recíprº camente sus acciºnes. Estºs regimenes tienen dis-
tintas características según sea la materia a que se refieren ——-pºr ej em—
plº, relaciones mºnetarias, asuntos culturales, usºs nº militares de la
energía nuclear—, según sean lºs actores participantes y su importancia
relativa y según el gradº de instituciºnalización, aceptación y estabi—
lidad de que goce cada unº. “ '
, Algunas nºrmas de lºs regímenes internacionales adquieren el ca—
rácter de nºrmas jurídicas, estº es, de reglas de derechº mternaciºnal.
Las funciones pºli'tiºº— j urídicas de elab ºración e ir'nplementación de
normas y la función jurisdiccional, que sºn claramente identificables
en el ámbitº internº del estadº mºdernº, se dan también en el sistema
internaciºnal. La ºperación de estas funciºnes es, sin embargº, prº—'
fundamente diferente de la que se ºbserva en el planº interno, debidº a
que las estructuras respectivas sºn, cºmo ya se ha vistº, muy distintas.
Pr1merº, lºs estadºs, en cuantº tales, sºn lºs agentes de la función
legislativa º de elabºración de nºrmas en el sistema internacional, en
la medida en que presten su cºnsentimientº a determinadas nºrmas de
comportamiento especificadas en tratadºs internacionales º incºrp º—
radas en la costumbre internacf ºnal. Estas reglas de comportamiento
pueden tener aleance relativamente restringidº (bilateral º subregiº—
nal) º ampliº (regional, interregional º universal)... Las organizaciones
internacionales nº legislan para el sistema internacional, aunque Suelen
cºlab ºrar en la gestación 0 mº dificacióri de nºrmas, ¿pºr ej emplº, ' a
través de la celebración de conferencias destinadas a concluir acuerdºs
jurídicºs internaciºnales. Un importante e] emplº mºiente es la 1111 Con—
ferencia de las Naciºnes Unidas sºbre el Derechº del Mar. Perº está
clarº que, al actuar en este planº, las ºrganizaºiones internacionales nº
pasan de cºnstituir fºrºs 9 instancias de Cººrdinación que lºs estadºs
eligen cºmº aprºpiadºs para sus prºpósitºs legislativºs, Además, las
nºrmas nº obligan' desde“ que las delegaciºnes "participantes en "una
cºnferencia aprueban y firman el textº de la cºnvención, sino desde
Que cada estadº —º ciertº númQO de ellºs— ºtºrga, de acuerdº cºn las
respectivas normas internas, su ratificación a la Cºnvención. De este
mºdº, la sºciedad intemaciºnal permanece apegada al principiº del cºn—
sentimientº cºmº base de la ºbligación legal.—. El principiº se mantiene
en el caso de lºs llamadºs “acuerdºs en fºrma simplificada” que ha re—
cºnº cidº el derechº internaciºnal: se trata en este casº sencillamente
de una agilización en la forma de ºtorgar el Cºns entimientº. En lº que
11 Conceptº basado en Keºhame, Nye y Krasner, adaptadº de Bruce Rus$ett y
Harvey $3tarr, Wºrld Pºlitics: The Menu for Choice, San Hanºiscº, W. H__ _Freeman,
-,1985 p. 2 . _ _ * - __ . .
El ámbito de la pºlítica internacional El 25 .
concierne a las resoluciones acordadas en las asambleas delas orga— .

nizaciones internacionales —muchas veces por mayoría de Votos—, cabe
observar que, a pesar de su ocasional trascendencia politica, ellas no
pasan de ser recomendaciones a los estados miembros. Su función cen—
tral es registrar y solemnizar el nivel y contenido de determinados con—
sensos negociados entre todos o algunos de los miembros de estas
organizaciones en las materias de competencia de la mismas. '
Segundo, la implementación de normas depende principalmente de -
las acciones de los estados, y secundariamente —en cuanto los estados
_ interesados en un acuerdo asi lo hayan determinado— de otros agentes,
como las organizaciones internacionales. Solamente en casos altamente
excepcionales, determinadas organizaciones llegan a implementar nor-
mas y políticas de modo comparable a los gobiernos en el plano interno:
es el caso de los órganos ejecutivos de la Comunidad Europea, que
representan la mayor aproximacion, bajo el actual sistema internacio-
nal, & la idea de un “ejecutivo supranacional”. Pero aun aquí se trata
——todavia— de la implementación de reglas emanadas de órganos polí—
ticos constituidos por voluntad de los estados miembros, y no de un
“gobierno internacional”, frente al cual los gobiernos nacionales serían
los “gobernados”.'
En tercer lugar, la función jurisdiccional se ¡encuentra relativa—
mente poco desarrollada en el sistema internacional. Con pocas excep—
ciones, su ejercicio se limita a situaciones en que las partes están de '
acuerdo en someter determinado litigio a la resolución de un órgano
jurisdiccional internacional, como un tribunal arbitral o la Corte Inten—
nacional de Justicia. Estas situaciones son, por lo general, aquellas en
que los gobiernos estiman que no se encuentra comprometido lo que
perciben como “intereses vitales” del estado respectivo. En la medida en
que los gobiernos teman llegar a afectar un interés de esta naturaleza,
decrece su voluntad de otorgar jursdicción a un tribunal" y someter el
asunto, y/ o su disposición a acatar un eventual fallo adverso. '—Consi-“
, derada esta situación en conjunto con el carácter descentralizado de _
las dos funciones anteriores, y teniendo en cuenta que la interpretación
de las normas depende también de "cada estado, “es pOsible anticipar
la existencia de numerosos casos de incertidumbre y de discrepancia
acerca de las obligaci0nes internacionales de los estados. Mientras per—
sista el bajo nivel de utilización de la juriSdicción internacional por los
estados, y mientras estos no — progresen significativamente en la reso—
lución de sus controversias por otros medios pacíficos, será díficilsupe—
rar lo que anteriormente se denominó “estado de guerra”, que es, en
este contexto, la permanente disposición de los estados a Satisfacer
sus pretensiones recíprocas valiéndose de sus propios recursºs de po—
der En el ámbito interno de los estados organizados esta práctica de
hacerse justicia por si mismo, o autoayuda, se encuentra hoy severa- —' .
mente restringida. _ _ —
También la comunicación y la legitimación se encuentran bá3ica—
mente bajo el control de los estados, ¡que, mediante acciones y decla—
raciones dirigidas a los estados y demás actores internacionales, procu= '—
,
ran justificar sus puntos de vista y prºmover sus intereses. La legiti—

mación de las reglas vigentes es una preocupación prioritaria de los
gobiernos que tratan de mantener el statu quo en determinadas ma—
terias, o sea, de preservar un determinado régimen internacional. En
cambio, los gobiernos insatisfechos con uno o más aspectºs del orden
establecido plantean demandas de cambio y procuran ilegitimar dichas
nºrmas o todo el conjunto del régimen internacional de que forman
parte. Para tales efectos, las denuncian como superadas, inadecuadas
e injustas en los foros multilaterales, y organizan coaliciones a favor
de la revisión de las mismas mediante la concertación internacional de
posiciones políticas. Eventualmente, algunos actores suelen notificar a.
la comunidad internacional que en adelante dej arán de observar las
normas que han enjuiciado. Cuando se enfrenta este tipo de compor—
tamiento internacional, la distinción entre demandas de cambio norma—
tivo y violaciones del orden jurídico vigente se hace difícil y proble—
mática. Las inevitables discrepancias sobre el tema suelen traducirse
en serios conflictos internacionales, especialmente en la medida en que
algunos estados pueden decidir emprender acciones específicas en de—
fensa del statu quo amagado. El enfrentamiento armado entre Estados
Unidos y Libia, derivado del rechazo norteamericano a las pretensiones
de soberanía libia en el golfo de Sidra (abril de 1986), ilustra este tipo de
conflicto.12
PLAN DEL LIBRO
El plan de este texto se sintetiza fácilmente. Sobre la base de la deter—

minación del obj eto de estudio, de la discusión de problemas teóricos
y metodológicos en el Capítulo 2 y del panorama de la evolución del
sistema internacional en el Capítulo 3, se aborda el estudio de los
actores internacionales. Los capítulos 4 a 6 se destinan a identificar y
describir los principales actores en el sistema internacional contem—
poráneo. Los capítulos restantes se dedican al análisis de las interac—
ciones entre estos actores, que al seguir determinadas pautas confor-
man diversas estructuras o sistemas internacionales.
Para que una entidad pueda considerarse como un actor interna—
cional, debe cumplir los siguientes requisitos mínimos. Primero, debe
tener cierta capacidad de interacción con otros actores, esto es, la
capacidad de modificar en alguna medida ——aunque sea pequeña—-
el funcionamiento del sistema internacional, por ejemplo, planteando
demandas a otros actores. Segundo, los demás actores deben prestar
alguna atención a la entidad, esto es, tomarla en consideración en uno
o más aspectos de su política exterior o de sus actuaciones interna—
cionales. Tercero, la entidad debe poseer cierto grado de autonomía
12 Los párrafos precedentes se basan parcialmente en la discusión de Bull.

op. cit., pp. 66—74.
El ámbitº de la pºlítica internacional El 27
en sus decisiones, º sea, debe ser más que un mero apéndice º instru—
mentº de ºtrºs actºres.13
Aunque no es pºsible enumerar a priori los actores internaciº-
nales, la evºlución del sistema en lºs últimºs siglºs, presentada en el
Capitulº 3, permite identificar al estadº cºmº el actor principal."
El surgimiento del estadº cºmº ºrganización política predominante
en el mundo ºccidental implicó la declinación de actores cºn preten—
siones supranaciºnales , comº el Papadº y el Imperiº Rºmanº-Germá—
nico, y la exclusión de muchísimºs actores subnaciºnales, cºmº lºs
señores que controlaban regiones dentro de los reinºs. Desde el siglº
pasadº, inicialmente en Eurºpa ºccidental y luego en ºtras partes del
mundº, comenzando pºr América Latina, el estadº ha tendidº a ºrgani—
zarse cºmo estado nacional. En la actualidad, cºmº consecuencia del
prºcesº de descolonización, el númerº de estadºs ha pasado de 160, al—
canzandº una cobertura geºgráfica virtualmente glºbal. Esta circunstan—
cia sugiere que el desarrºllº del estadº, lejºs de encontrarse agºtado
comº se ha sugeridº en diversas ocasiones, en realidad ha alcanzadº el
apogeo de su impactº en el sistema. Al mismo tiempo, sin embargº, una
significativa prºpºrción de lºs estadºs nº se ajusta al mºdelo de esta—
do-nación, debidº a que tienen carácter plurinacional º pºrque algu—
nas naciºnes se encuentran divididas en diversas cºlectividades estata—
les. Esta incºngruencia está en la raíz de numerºsºs cºnflictºs inter—
naciºnales. El estadº cºmº fenómenº de ºrganización política cºnsti—
tuye, pºr lo tantº, una realidad cºmplej a y dinámica, y sus prºfundas
transfºrmaciºnes en lºs últimºs siglºs han tenidº fuertes repercusiºnes
en el ámbitº internacional, dandº lugar a prºcesºs que se explºran en
el Capítulº 7 de este textº. Nº se pretende, en suma, partir del supuestº
—que consideramºs erróneº— de que el estadº cºnstituiría la culmina—
ción histórica de las fºrmas de ºrganización pºlítica, º que deba siempre
ser el actor central de la escena internaciºnal. Tal cºmº en el pasadº
el estado debió “abrirse pasº” entre ºtrºs actºres, de hecho puede
enfrentar creciente cºmpetencia cºn ºtrºs actºres pºr el cºntrºl de
d1versºs aspectºs del sistema internaciºnal. '
Efectivamente, en décadas recientes es nºtoria la prºliferación de
actºres nº estatales, que entablan relaciones tanto entre si cºmº cºn lºs
estadºs. De esta manera, juntº a las relaciºnes interestatales, que cºn—
fºrman el planº “clásicº” de la pºlítica internacional, han resurgidº
últimamente en forma vigºrºsa las relaciºnes transnaciºnales. El panº—
rama de lºs actores nº estatales es el tema del Capítulº 6, dºnde junto
cºn una descripción de las principales categºrías de actºres de esta
e5pecie se intenta evaluar la significación del fenómeno transnaciºnal
para el sistema internaciºnal. El debate en tºrnº de estºs actºres se
plantea en términºs de dos pºsiciºnes básicas. Pºr una parte, se tra—
taría de una transfºrmación de la naturaleza misma de la política inter—
l3 Russett y Starr, op. cit., p. 52. _ _

14 Esta es la pºsición de Rºbert Gilpin, War a1'zd Change in World Polztzcs,
Nueva Yºrk, Cambridge University Press, 1981, p. 18. '
28 D Enfoques básicos _
nacional, resultante de una interdependencia cada vez más estrecha

entre lºs componentes estatales y nº estatales del sistema cºntem—
pºráneº. Alternativamente, se ha sºstenidº que, si ' bien el fenómenº
transnacional merece ser estudiadº cºn interés, constituye hasta ahora
un cambiº dentro del sistema internacional más que una alteración
cualitativa del mismº. En términos generales, la perSpectiva de este
texto se sitúa más cerca de la segunda pºsiCión, aunº_ue nº se trata de
ningún mºdº de subestimar la importancia del fenómenº transnaciºnal
La primera pºsición tiene a su favor argumentos de impºrtancia.
Así, el desarrºllº técnico e5pectacular y la…cºbertura Virtualmente glºbal
que han alcanzado lºs medios de tran5pºrte y cºmunicación, permiten
transmitir ¿en fºrma prácticamente instantánea las situaciones que cºn—
rren en una parte del sistema al restº del mundo, asi cºmo prºyectar
a gran distancia capacidades ecºnómicas, irnpulsºs ideºlógicºs, y ºtrºs
factores relevantes de acción internacional. Lºs actores nº estatales
dispºnen en abundancia de estºs mediºs de acciºn internaciºnal. En
segundº lugar, las relaciones ecºnómicas, especialmente entre lºs países
altamente mdustrialjzadºs, han alcanzado elevados níVeles de densidad
y cºmplejidad; las decisiones y acciones de lºs agentes públicºs y pri—
vados entre lºs estadºs tienen efectos significativos, y a veces críticºs,
en las pºlíticas de lºs gobiernos de ºtrºs países.. Pºr ejemplº, las pºli-—
ticas en materia de tasas de interés de las . instituciones financieras
públicas y privadas de Estados Unidºs inciden directamente en la situa—-
ción de numerºsºs países altamente endeudados del Tercer Mundº y
en las corrientes monetarias entre lºs países altamente industrializa—
dºs. En atención a situaciones cºmº ésta se argumenta que, en un
mundº altamente transnaciºnalizadº e interdependiente, las autºridades
naciºnales tenderían a perder autºnºmía, nº sólº en el ámbitº de sus
pºlíticas exteriores, sino también en aspectos diversºs perº importantes
de sus pºlíticas internas. Desde esta—perspectiva, la ºperación impersonal
de grandes fuerzas transnacionales a nivel glºba1,º pºr lº menºs ínte-
rregiºnal, estaría produciendo una transfºrmación cualitativa del siste—
ma internacional. . . - .
' La segunda pºsición se vale de lºs siguientes argumentos para
sostener que el cambio prºducidº nº alcanza a constituir una transfºr—
mación cualitativa Según esta visión, en la medida en que haya aumen—
tadº el niVel de intervención gubernamental en tºdº ºrden de asuntos,
lºs gobiernos tienden a cºntrºlar, más estrechamente que en cualquier
períºdº anterior, una prºp ºrción creciente de las interacciones naciº—
nales cºn el exteriºr. Segundo, si bien la interdependencia… es un hechº,
el nivel de interdependencia cºnómica y; pºlítica de las últimas déca—
das es prºbablemente inferior en términºs prºpºrciºnales al que pre-
valeció antes de la Primera Guerra Mundial entre lºs…país'es. de Eurºpa
ºCcidental, y entre éstºs—y el restº del mundo. Dichº períºdº alcanzº,
bajº la hegemºnía glºbal británica, un nivel de interacción transna—
ciºnal sin precedentes; En gran medida estº fue pºsible pºrqúe el
sistema internaciºnal ºperaba sin“ barreras naciºnales de impºrtancia,
y lºs gºbiernºs pºr lº general se abstenían de intervenir en las rela—
El ámbito de la política íntema6íºrzal El 29
ciºnes ecºnomicas y sociales internacionales, que dejaban en manºs

de agentes privadºs. Este sistema llegó a su fin a raíz de la Primera Gue—
rra Mundial y de las convulsiones económicº-sºciales que le siguieron,
no pudiendo ser .reanimado en la década de 1930. En las tres décadas
entre lºs acuerdºs de Bretton Wººds (1944) y el shock petrºlerº de
1973, los estados occidentales organizaron un sistema económicº …par—
cialmente abiertº, bajo cuya vigencia aumentó notablemente el cºmer—
cio y se aceleró el prºceso de desarrºllº; N º obstante, se mantuvierºn
barreras nacionales diversas en las relaciones económicas y sociales,
sin que se recuperase el nivel de fluidez del período de la “Pax Bri—
tannica”.
Tercerº,, la interdependencia ºpera principalmente entre ' los esta-
dºs occidentales altamente industrializados y Japón, por una parte, y
entre éstºs y los países en desarrollº, pºr otra. Hasta ahora es muy
escasa la interdependencia observable entre los paises altamente indus-
trializadºs y lºs países sºcialistas, y entre éstºs y lºs países en vías de
desarrºllº. .
Cuarto, la situaciºn de muchos paises en desarrºllº frente a lºs
países altamente industrializadºs es tan desigual que desde una pers-
pectiva político económica es posible sºstener que, en vez de genuina
interdependencia, existe para los primerºs una relaciºn de dependencia
estructural de lºs países centrales. Esta relaºión es sólo parcialmente
compensada por la dependencia de los países altamente industrializadºs
en el campº de las materias primas, de los mercados de expºrtación,
de las rentas de inversiºnes extranjeras, y de lºs retºrnºs de sus cré—
ditºs a los países en desarrollo. En el eSquema pºlítico bipolar vigente
desde 1945, los Estadºs Unidºs y la URSS gºzan de márgenes de autonº-
mía relativa muy superiºres a los de las pºtencias que les precedierºn
cºmº actores centrales del sistema internacional. N o es pºsible ignorar
el hecho de que lºs actºres transnacionales solamente pueden ºperar en
un marco de condiciºnes pºlíticas internaciºnales prºpicio para sus acti—
vidades económicas, técnicas, de Cºmunicación sºcial, culturales 0 cien-
tíficas. Dicho de manera Simplificada, ese marco se ha caracterizado
por la vigencia, en gran parte del sistema internaciºnal, de las prefe—
rencias pºlíticas y ecºnómicas de Estadºs Unidos cºmo la potencia
prinºipal entre lºs estadºs ºccidentales. En ausencia del marco pºlíticº
de la llamada _ “Paz: Americana”, el desarrºllo cºntempºráneo de las
relaciones transnacionales "difícnmente habría tenidº lugar en la forma
conocida. Desde que el pºder glºbal de Estadºs Unidºs ha entrado en
una fase de declinación relativa, este marco político ya nº refleja
solamente lºs principios y estilºs de la Paz Americana, lo Que ha favº—
recido el surgimientº, en las últimas décadas, de diversºs actores …y
cºrrientes transnaciºnales quenº se identifican cºn esa gran pºtencia.
En cualquier casº, lº transnaciºnal sería en últimº términº un fenó—
menº Cºndicionadº pºr un marco político internaciºnal cuyº elementº
central tºdavía sºn los estados.15
¡5 Ver Waltz, op… cit., pp. 144—145; Gilpin, ºp. cit., enfatiza la _impºrtánoía del
marco pºliticº de la "Paz:: Americana”.' º —- .»
30 El Enfoques básicos 4 _ ,
Otra categºría de actores sºn las organizaciones internacionales, a.

cuyº estudio se dedica el Capitulº 5. Estºs actores sºn distintºs de los
estadºs, perº se establecen y funciºnan gracias a éstºs, sus fundadores,
miembros y destinatarios de sus acciºnes. Se trata, pºr tantº, de entes
de carácter intergubemamental. Las organizaciones internacionales se
desarrºllarºn desde las últimas décadas del siglo XIX, con el fin de
promover los intereses comunes de lºs estadºs en ciertas áreas admi—
nistrativas y técnicas (cºmº transpºrtes y comunicaciones) , dando ºri—
gen a la práctica de la cººperación funcional. En el cursº de este siglº,
las áreas de actividad de las organizaciones internacionales se han am—
pliadº significativamente, llegandº a abarcar, pºr una parte, la prºble-
mática ecºnómicº—Sºcial y del desarrºllº, y, pºr otra, la… mantención de
la paz y seguridad intemaciºnales. A nivel glºbal, la Organización de las
N a01ºnes Unidas prºpende a lºs dºs ºbjetivºs generales señaladºs,
mientras que a nivel regional existen diversas organizaciones que persi—
guen fines análºgºs en sus respectivas áreas geográficas. Cºmo quedará
de manifiestº en el Capítulº 5, es prºblemática la evaluación del impactº
de las ºrganizaciºnes internacionales en el funcionamiento del sistema
cºntemporáneº. Por una parte, es evidente su cºntribución en múltiples
actividades de cººperación, sºbre tºdº en lºs países del Tercer Mundº.
Al mismº tiempo, en las grandes cuestiºnes de la paz y seguridad inter—
naciºnales, el sistema de Naciºnes Unidas se ha vistº frecuentemente
paralizadº º marginado por vºluntad de las grandes pºtencias, cºmº
cºnsecuencia de sus enfrentamientºs pºlíticos.
. Las interacciºnes de lºs actºres presentan ciertas regularidades
características, que tienden a cºnfigurar sistemas internacionales. Des—
de esta perspectiva, el sistema es un “prºductº” de lºs actºres que lº
animan y especialmente de lºs actºres de mayºr gravitación. Perº al
mismº tiempº un sistema existente influye en el cºmpºrtamientº de lºs
actºres, tanto estatales cºmº nº estatales Cºnstituye para ellos, en
este sentidº, un cºnjuntº de ºp ºrtunidades y limitaciones que inciden
en las re5pectivas pºlíticas externas —
Definimºs el sistema político internaciºnal cºmº el cºnjunto de
interacciºnes de lºs actºres pºlíticºs internaciºnales, las que tienen
lugar bajº determinadas fºrmas de cºntrºl.16 De acuerdº con esta cºn—
cepCión, el sistema tiene, en primer lugar, miembrºs, lºs actºres inter”—
naciºnales, o sea, las entidades cºmº lºs estadºs y otrºs agentes dºta—
dºs de vºluntad y capacidad de mantener relaciºnes cºn ºtrºs factores
y —pºr ende— de formular demandas en el marcº del sistema.- En
segundº lugar, el sistema cºmprende interacciones, fºrmas de cºm—
pºrtamientº recíprºcº cºnflictivº º cººperativº de lºs actºres: En temer
lugar, existen instancias de contrºl, estº es, principiºs de regulación
del cºmpºrtamientº internaciºnal. Esta caraCteristica distingue lo que
antes llamarnºs la situaciºn de “anarquía internacional” (la cºmpe—
tencia internaciºnal en ausencia de un- superiºr jerárquicº fºrmal) del
imperiº del caºs (un merº ºrden erráticº que prºntº dejaría de ser
16 Cºnceptº tºmadº, cºn mºdificaciones, de Gilpin, ºp cit., p 26, quien- a. su
vez se basa en Munde11 y Swobºda. — » —
El ámbito de la pºlítica internacional El 31
tal, al imponerse el actor más fuerte que, hip ºtéticamente pºdría esta—
blecer pºr esta vía un sistema de imperiº universal).
Lºs cºntrºles en el sistema — internacional sºn relativamente descen—
tralizadºs y pºr tantº cualitativamente distintºs de lºs que __ej ercen lºs
gºbiernºs en el planº internº. Pºr ej emplº, sºn fºrmas de cºntrºl las
presiones recíprºcas de lºs actores en un sistema de balance del poder,
destinadas a precaver el dominio de un estadº sºbre tºdºs lºs demás.
También lº sºn las actuaciones de las potencias rectºras de bloques
en un sistema bipolar cuandº imponen restricciones a la libertad de
movimientos de sus aliadºs menºres. Algunos cºntrºles en última ins-
tancia se instituciondizan, dandº lugar a usºs, costumbres y cºnvenciº-
nes, cºn las consiguientes expectativas de cumplimiento pºr parte de
tºdºs º de algunºs miembros del sistema. En la medida en que tenga
lugar este prºcesº, el sistema internacional llega a incluir un elemento
de sºciedad, mºderándºse la situación de “estadº de guerra” que fue
nuestrº puntº de partida. ' *
Diversºs autores han presentadº tipºlºgías de sistemas internaciº-
nales. Mientras algunºs sistemas sºn construcciones teóricº-cºnceptuales
sin referentes históricºs (cºmº el sistema de “vetº múltiple" º de am
plia proliferación nuclear cºncebidº pºr Mºrtºn Kaplan), ºtrºs sistemas
ºperan º han ºperadº en la práctica. Así se ha argumentado que el
sistema de balance ._ del pºder, vigente durante. variºs siglºs en la pºlí—
tica internacional eurºpea, seguiría funciºnando: sea pºrque se consi—
dera que su cºntrapartida, el sistema de dºs blºques, cada unº cºn—
ducidº pºr una gran pºtencia —sistema bipºlar—_— sería una variante
del balance del pºder, sea pºrque Se eStima que la bipºlaridad emer—
gente en 1945 ya se habría atenuadº pºr efectº de las tendencias mul—
tipºlares de las últimas décadas. Alternativamente se ha sºstenidº que
el sistema bipºlar es distintº del de balance del pºder y que el prºCesº
de difusión del pºder internaciºnal ha afectadº de manera más signi—
ficativa las relaciºnes económicas, mientras que a nivel diplºmáticº-
estratégicº persiste una situación bip ºlar,— aunque menºs drástica. que
la imperante al cºmienzº de la pºsguerra, Una impºrtante implicación
de este argumentº es la hipótesis de' la cºnfºrmación de una nueva y
cºmpleja estratificación internaciºnal, en la que cºexistirían jerarquías
funciºnales, _cºrreSpºndíentes a las diversas bases de pºder de que se
valen lºs estadºs: fuerza militar, capacidad industrial, desarrºllº cien—
tíficº y tecnºlógicº, influencia diplºmática, etc. Esta tendencia cºn—-
tribuiría a hacer más flexible, diferenciada y al mismo tiempº más
cºmpleja la ºperación del sistema. La temática cºrrespºndiente se dis-
cute en lºs capítulºs 4 y 7. '
Juntº con lºs sistemas internaciºnales, tºda la Tercera Parte del
librº se dedica al estudiº general de lºs prºcesos de coºperación y con—
flictº. Para estºs efectºs, hemºs distinguidº entre lºs aspectºs pºliticº-
estratégicºs y lºs aspectºs ecºnómicºs en la evºludón del sistema inter—
naciºnal pºsteriºr a la Segunda Guerra Mundía1.Esta amplia prºble—
matica se abºrda en una dºble perspectiva: prin1erº, se trata de describir
lºs factºres de cºntinuidad y cambio del periºdº de pºsguerra en
relación con procesos internacionales específicos, como la diplomacia,

las alianzas y la guerra. El interrogante central de esta perspectiva es
si los mencionados procesos han experimentado cambios que conllevan
una transformación cualitativa de la política internacional, o si, a pesar
de los cambios que describiremos, persisten factores de continuidad,
cuyo efecto sería mantener las líneas centrales de la estructura y fun—
cionamiento de la política internacional.
La segunda perspectiva es más bien de carácter descriptivo. Con
el propósito de ofrecer al lector elementos de juicio para el análisis
del sistema contemporáneo, los capítulos 8 a 10 aportan antecedentes
acerca del comportamiento de los principales actores internacionales
en el período señalado. Por razones de espacio, ha sido necesario limitar
este recuento a unos pocos aspectos de especial irnportancia, lo que ha
obligado a discriminar al máximo en la selección entre los múltiples
sucesos que configuran la trama de la política internacional de los
últimos cuarenta años.
UNA SÍNTESIS PRELIMINAR
El concepto de política internacional delineado en este capítulo se ha

construido a partir de interacciones entre dos o más actores —estatales
o no estatales— pertenecientes a diferentes sistemas políticos. Al igual
que la política en el ámbito interno de los estados, la política interna—
cional consiste básicamente en conjuntos de relaciones de poder que
inciden en los procesos de toma de decisiones de autoridades nacio—
nales, los_ que recaen en materias de interés para las sociedades respec-
tivas. No obstante, la política internacional exhibe rasgos distintivos
que la diferencian en el universo de los fenómenos políticos. Estas dife—
rencias derivan básicamente de la inexistencia de un gobierno en el
sistema internacional. Se configura de este modo un sistema marca—
damente descentralizado, en que no se reconocen las pretensiones de
algunos actores a ejercer coacción sobre otros miembros del sistema.
El enfoque tradicional de las relaciones políticas intemaciónales
se desarrolla a partir de la hipótesis de un estado de anarquía, o de
competencia entre unidades centradas en la promoción de sus inte—
reses, principalmente por medio de instrumentos diplomáticos y mili—
tares. La condición básica de anarquía . no se opone al desarrollo de una
estratificación internacional, esto es, una diferenciación de las unidades
en términos de poder e influencia, que permite a las más importantes
configurar elementos de orden internacional que limitan la tendencia
anárquioa. Sin embargo, estas jerarquías son parciales o incompletas,
o sea, el sistema como un todo conserva caracteristicas fundamental—
mente descentralizadas, sin que en la era moderna fructifiquen los
intentos de diversos actores de convertir el sistema internacional en
un orden imperial.
En términos del enfoque tradicional, hay una marcada diferencia
El ámbito de la. pºlítica internacional El 33
entre la política interna y la política internacional. En los estados

políticamente desarrollados:
La interdependencia y las negociaciones se canalizan por medio

de una constitución, por una red de instituciones razonablemente
estables, por modos tradicionales de comportamiento y organiza-
ción. Cuando se logran acuerdos negociados, es probable que per—.
duren: un legislador común fija sus términos, un juez controla su
interpretación. . . y el consenso básico de los ciudadanos o el mo—
nopolio estatal de la fuerza impiden una fácil ruptura o una recaída
frecuente en la violencia grupal. Las batallas contra la injusticia
muchas veces han sido al menos parcialmente ganadas debido al
poder del sufragio, como también a la movilidad de los trabaja—
dores y del capital.17
En cambio, en el sistema internacional los elementos de orden tie—

nen una existencia mucho más precaria:
. . .En los asuntos mundiales, las vías de solución de diferencias,

especialmente para disminuir la desigualdad por consentimiento
común, son excepcionales. . . En una tiranía, la fuerza central puede
preservar por mucho tiempo la injusticia y el privilegio. En el mun—
do de hoy, las limitaciones a los poderosos y su necesidad de contar
con los más pequeños hacen temblar las hegemonías. Los acuerdos
interestatales siempre llevan, en la práctica, la cláusula rebus_ sic
stantibus (mientras las cosas sigan así), y duran solamente mien—
tras prevalezca el balance de fuerzas o el balance de reciprocidad
que hicieron posible su conclusión.“
Pero la cºndición de anarquía latente del modelo tradicional, que

sigue siendo útil para el estudio de las relaciones político-diplomáticas
y estratégicas, no constituye un -modelo aprºpiado para el análisis de
las transformaciones contemporáneas del sistema internacional. Estas
transformaciones se caracterizan por la estrecha conexión entre la pro-
blemática interna de los estados y las tendencias y fuerzas prevale—
cientcs en el sistema internacional; bajo estas condiciones, tiende a
borrarse, opor lo menos a hacerse difusa, la tradicional dicºtomía entre
pºlítica interna e internacional. Segundo, se trata de relaciones alta—
mente interdependientes y crecientemente transnacionalizadas, en las
que la lógica del uso de la fuerza pierde relevancia. De este modo, se
posibilita el surgimiento de diversos tipos de regímenes internacionales,
esto es, de estructuras parciales, vigentes en áreas funcionales interco—
nectadas, donde se forman elementos jerárquicos y coaliciones que no
reproducen necesariamente el perfil de estratificación del ámbito poli—-
tico—militar. Algunos regimenes “cristalizan” alrededor de un problema
“. Stanley Hoffmann, Primacy or World Order: American Foreign Policy Since
the Cold War, Nueva York, McGraw—Hill, 1978, p. 182.
18 Hoffmann, op. cit., p. 183.
territorial y de recursos (por ej emplo, el nuevo Derecho del Mar) , o de

un problema funcional (el comercio internacional) . En otros casos se
trata de un problema en un entorno organizacional (los asuntos mo-
netarios y la deuda externa en el sistema FMI—B anco Mundial), o la
seguridad alimentaria en la FAO (ver Capitulo 5). En este tipo de
problemática, la condición subyacente de anarquía se vuelve practica—
mente irrelevante, mientras no sobrevenga una crisis de carácter sisté-
mico, susceptible de provocar el estallido de una guerra hegemónica
(ver Capítulo 7). En tal evento, la lógica cOnflictiva del sistema bipolar
presidido por las superpotencias probablemente terminaría por iinpo—
nerse sobre los elementos constitutivos de los diferentes regimenes
funcionales. '
En este sentido, parece importante reconocer que la trama de inter—
dependencias, relaciones transnacionales y acuerdos internacionales, de
carácter especifico y parcial, no puede en último término desligarse
de la existencia de un marco de orden político. DeSde el fin de la Segun—
da Guerra Mundial, este marco fue inicialmente moldeado por el pre—
dominio internacional de los Estados Unidos. Más recientemente, su
estructura y funcionamiento refleja los efectos. de un proceso de difu—
sión del poder en el sistema internacional, que al volverse multipolar
en diversos aspectos ha incrementado la gravitación de actores distin—
tos de las superpotencias (ver Capítulo 9), aunque sin anular importan—
tes elementos subsistentes de bipolaridad (Cápítulo 8). En otras pala—
bras, no se postula la oposición ni la exclusión mutuas entre el enfºque
tradicional y los enfoques transnacionales y de interdep endencia;- más
bien, en este texto se utilizan ambos tipos de enfoques para iluminar
distintos aspectos interrelacionados del sistema internacional.
CAPÍTULO 2
ENFOQUES TEORICOS PARA EL ESTUDIO DE LA POLITICA

INTERNACIONAL
INTRODUCCIÓN
El papel de la teoría en las ciencias sociales
La ciencia exige algº .más que hechºs y descripciones de lºs mismºs.

Exige una explicación depºr qué y cómº han ºcurridº, y“ algunas pre-
dicciºnes (º, en el ca80 de las ciencias sºciales, conjeturas) acerca de
su comportamiento probable en el futurº. En el campº de las ciencias
sociales, cºmº en las ºtras ciencias, la teºría está llamada a suministrar
esas explicaciones, poniendo ºrden en el mundº heterºgéneº y a menudº
incomprensible de lºs hechºs aislados, y a aventurar algunas predic—
ciones, aunque fueren tentativas.
Es la ciencia la que ha permitidº reconocer ciertas unidades en el
abigarradº Cursº de la histºria mediante prºpºsiciºnes cºmº la de
Arnold Tºynbee sºbre el surgimiento, auge y decadencia de las civi—
lizaciones; agrupar" lºs hechºs sociales dentro de determinadas cate—
gºrías, cºmº lºs tipºs ideales imaginad05 pºr Max Weber y antici—
padºs pºr Augustº Cºmte, quien los cºnsideraba cºmº unºs “límites"
a lºs cuales se acerca cada vez más la realidad sºcial sin pºder alcan—
zarlºs nunca—”, º encuadrar la lucha en tºrnº de la cºnducción de lºs
asuntºs públicºs dentrº de un sistema pºlíticº ºrganizadº para recibir
demandas y transformarla's en respuestas, cºmº. lº hizº David Eastºn;l
La base de tºda . cienCia_ es la ºbservación de lºs hechºs y cada
ºbservación permite fºrmular. una prºpºsición según la cual, en un mº-
mentº y lugar determinadºs, ha tenidº lugar ciertº fenómenº. La fºr—-
mulación de - numerºsas — prºpºsiciones de este tipº, fundadas en una
rigurºsa ºbservación, es la condición necesaria de la ciencia, perº nº es
suficiente. Los hechos individuales a que ellas se refieren deben ser
cºmparadºs, clasificadºs y vinculadºs a sus causas y pºsibles cºnse—
cuencias. Ellº permite agruparlºs dentrº de determinadºs tip ºs dºta—-
dºs de sus prºpias leyes. y características que lºs distinguen de ºtras
categºrías diferentes. También permite anticipar, hasta ciertº puntº,
el cºmp ºrtam'ientº .de cada tipº de fenómenºs y diferenciarlº cºn res-—
pectº al cºmpºrtamientº de ºtrºs.
1 Arnold J. Tºynbee,. Estudio de la Historia (12 vºlúmenes), Emecé, Buenºs

Aires, 1952 y siguientes; Max' Weber, Ecºnºmía y Sociedad, FCE, -Méxicº, 1944 y David
Eastºn, The _ Political System: An Enquiry into the State of Political "Science, Alfred
%gpf, Nueva Yºrk, 1953, y A Systems Analysis of Politico! Life, Wiley, Nueva Yºrk,
36 “El Enfoques básicos . - , … . ;
El resultado de estos procedimientos lógicos es una generalización,

según la cual cierto grupo de fenómenos tiende a formar parte de una
determinada estructura, o cuando se presentan determinadas condicio—
nes, probablemente producirán ciertos efectos. Una generalización no
se refiere a un hecho aislado, sino que se basa en muchos hechos
Es utilizada para revelar las vinculaciones existentes entre ellos o para
predecir las consecuencias que se derivarán de esa constelación de
circunstancias. — : -
El nivel de generalización más alto es la teoria. Una teoria es un
conjunto de generalizaciones que abarca un gran número de heChos,
que están relacionados entre si y presentan cierta coherencia, y, cuya
interacción produce determinados resultados que es posible anticipar
con algún grado de confianza. La teoria, además, cuando es fecunda,
abre 'el camino a nuevas observaciones y generalizaciones que amplían
el campo del conocimiento. Nos referimos a estas agrupaCiones de fenó-
menos cuando hablamos de dictadura 0 democracia, de autoridad racio—
nal o carismática, de sociedad moderna 0 tradicional, o de economia
planificada o de mercado. Las ciencias sociales no Se pueden desarro—
llar sin teoria. 2 — '
La necesidad de la teoría en las relaciones internacionales
Por ser una de las disciplinas más jóvenes dentro de las ciencias socia—
les, el estudio de la politica internacional sufrió de una prolongada
indefinición en cuanto a su campo de estudio, indefinición que en su…
tiempo afectó a otras disciplinas más antiguas Ello se debe a que
la"unidad de la realidad —y por lo tanto de la ciencia— determina 'que
'en el universo todo 'se relacione con todo y sea difícil trazar fronteras
claras entre los distintos compartimientos en que se divide el cono-
cimiento. Esto es lo que determina que, cuando sobreviene un cambio
cultúral, el tránsito de una época a —,otra surja un nuevo paradigma
científico que influye y revoluciona todos los campos del saber, como
lo han observado diversos autores. 3 En el tema que nos ocupa, esa inde—
finici6n se acentúa— pues, debido al número y variedad de las variables
que intervienen en las relaciones internacionales, se trata de un campo
de estudio que debe acudir a otras disciplinas, como la historia, el dere—
cho, — y… la economía. Uno de los principales. obstáculos para la con—
solidación de los estudios internacionales como disciplina académica,
y para su ulterior modernización, radicó durante— mucho tiempo [en
la irnposibilidad de trascender una visión unidisciplinaria, ya fuera
ésta proveniente de la diplomacia, la historia, el derecho o la geo-
. 2Ver Nicolás S. Tim2150heff, La Teoría Sociºlógica, FCE, México, 1961 (publi—

cada por primera vez en inglés en 1955); Pitirim Sorokin, Sociedad, Cultura y Perso—
nalidad, UNAM, México, 1956, L. Coser y B. Rosemberg (editores), Sociological
Theory: A Book of Readings, MacMillan, Nueva York, 1957
3 Ver Hans Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, Nueva York, 1968.
En el plano de la historia contemporánea, Paul Johnson, en A History of the Modern
World, Weidenfeld and Nicholson, Londres, 1983, cifra el Comienzo del siglo XX en
la emergencia del relativismo en la ciencia (Einstein) la sociedad (Marx y Sus epígo—
nos) y en la prºpia mente humana (Freud). ' . .
El estudio de la política. internacional El 37
grafía. Esa dificultad también revela la ausencia de teºría, estº es, de

una visión lo suficientemente general acerca de la estructura de lºs fenó—
menos que comprende la política: internacional cºmo para poder anali—
zar sus diversas Cºncatenaciºnes, aunque para ellº fuere necesariº
echar manº de distintas perspectivas.
Incluso, una vez que lºs estudiºs interna0iºnales se establecierºn
cºmº disciplina académica, su visión tendió a quedar fuertemente limi—
tada pºr el predominio de teºrías cºnstruidas en tºrno de una variable
fundamental, en desmedro de la consideración prestada a ºtrºs factores.
La teºría convencional de la pºlítica internacional, que es la que bajº
distintas versiones más ha influidº hasta ahora, sostiene que ésta está
cºnstituida pºr las relaciones entre estadºs que persiguen su interés
naciºnal maximizando su cuºta de poder a expensas de ºtros. Cºmo
se verá más adelante, estº representa una simplificación que, si bien
pudº describir lºs rasgos centrales de la realidad internacional en ºtras
épºcas, hºy deja fuera variables que han pasadº a ser fundamentales,
cºmº la ecºnómica, tecnológica, cultural e ideºlógica. La complejidad
de la realidad internacional cºntempºránea nº se presta a este tipº de
simplificaciones y ellº plantea otrº desafíº a la teºría de las relaciones
internaciºnales. '
Unº de esºs desafíºs radica en la necesidad de contar cºn predic—
ciones relativamente confiables acerca de la evºlución probable del
sistema internacional contempºráneo y de sus principales actºres. Ya
hemos vistº que ésta es una de las funciones que generalmente se atri—J
buye a la teoría en el campº de las ciencias sºciales. En nuestra disci—
plina esta necesidad se vuelve particularmente imperiºsa debidº a que,
cºmº se reconoce desde las más diversas vertientes, el sistema inter—
nacional está. atravesando serias turbulencias, está experimentando
transformaciones muy profundas …y se caracteriza pºr la imprevisini-
dad y la incertidumbre.4 Comº estamºs hablando de teºría, nº nºs refe—
rimºs aquí a la necesidad de predecir… acontecimientºs singulares, sinº
a la de extrapolar correctamente las tendencias que predominan en la
actualidad a fin- de anticipar prºbables escenarios y ajustar a, ellºs
la conducta de los estadºs, las empresas y lºs individuos en el medianº
y largº plazº. En este punto el papel de la teºría cºnsiste en presentar
una interpretación correcta de la ' estructura de la realidad internacional
cºntempºránea que permita identificar sus tendencias principales. Las
predicciones basadas en la estructura de5crita pºr la teºría convencio?
nal de las relaciones internacionales han falladº en cuestiones tan
fundamentales cºmo la evºlución de la Guerra Fría, la proximidad de
un tercer conflicto mundial, el, pºrvenir de la multilateralidad, la cºn—
tinuación º el restablecimientº de la hegemºnía ' de lºs Estadºs Unidºs
y la pºsibilidad de mantener indefinidamente el congelamientº del pº-
- 4 A E. Wºodman, “The Unexpected in the International System", en Governance

of the Western H emzsphere The Aspen Institute, 1982 y W. Aschery W H. OVerhºld,
.g¡trategisc(: Pll:anlf€igg and Forecasting: Political Risk and Economic Opportunity, Wiley.
ueva or _ '
38 El Enfoques. básicos
der mundial (incluyendo no. sólo.… sus aspectos politicos y militares,

sino también otros de carácter económico, tecnológico y cultural).
- He aquí tres de los aportes que nuestra disCiplina espera de la
teoría: definir su campo de estudios, proporcionar un mapa cognitivo
que permita describir adecuadamente la estructura y el funcionamiento
del sistema internacional contemporáneo y sus tendencias dominantes
y ofrecer, con baSe en ellas, proyecciones relativamente confiables.
A_lgmzos antecedentes históricos
La teo'rizadón en” torno a las relaciones internadonales ha surgido,

aunque mera en forma incipiente, cada vez que se afirma '— la presencia
de los estad05 nacionales. Al acentuarse el 'cOnílicto entre las ciudades-
estados de la Grecia Antigua, la visión idealista de Homero, que creía
en la posibilidad de una coniedefadón y la preconizaba (contra el
enemigo común, que era Troya), fue reemplazada por la visión más
realista o trágica de Tucídides, quien trató de racionalizar esos con—
flictos, explicando de una manera general las causas de la guerra y
sus desastrosos efeCtos sobre la sociedad griega. El resurgimiento del
estado como consecuencia de la superación de la sociedad feudal y_ el
debilitamiento del Sacro Imperio dio lugar a un contrapunto similar
entre los que creían firmemente en la posibilidad de sujetar las rela—*
ciones entre estas nuevas pero puj antes unidades pohticas a un orden
moral comúnmente admitido, desde Marsilio. de Padua hasta Hugo
Grocio, y los que llegaron a la conclusión de que el único imperativo
en las relaciones interestatales conSistía en aumentar. el póderí01 y la
seguridad del principe ( el estado), siguiendo la tradición intelectual
que va desde Maquiavelo a Hobbes. Es interesante notar que, si bien
la comunidad internacional continúa su] eta en buena medida al eStado
de anarquía descrito por estos últimos, no fueron vanos los eSfuerzos
realizados por los primeros para pr0poner un- orden internacional (sea
global o parcial, como en el caso del uso de 'los mares), basado en
principios morales, “la mayoria de los cuales han sido aceptados y
puestos en práctica en las relaciones internacionales desde la época de
Grocio”. 5 .
Con todo, como hemos dicho, lo que prevaleció en el mundo mo-
derno fue la anarquía y el cónflicto en las relaciones interestatales,
dando lugar a una práctica que, constituida en doctrina, fue a nuestro
juicio el primer antecedente de la teoria convencional de las relaciones
internacionales: la del balance del poder. Esta' doctrina, que inspiró las
relaciones entre los estados eur0peos durante los cuatro siglos que
median entre la Guerra de los Treinta Años y la Segunda Guerra Mun—
dial, tuvo distintos significados. “En un sentido se refiere a una situa—
ción de equilibrio en que el poder es distribuido entre distintos estados.
5 Esta apreciación está tomada de la obra dirigida por el historiador Max

Savelle, La Humanidad a Través de los Tiempos (Tomo II, p. 267), Editorial
frgaxis, Barcelona, 1959. Sobre este punto conviene referirse al Capítulo 3 del presente
1 ro - .
El estudio de la política internacional El 39
El segundo sentido surge cuando ese equilibrio es perturbado: si un

estado toma la primacía, y otros forman—una coalición contra él, esa
coalición es considerada como un “balance”, aunque en realidad es el
contrapeso -mediante el cual dicho balance puede ser restauradº. En un
tercer sentido se puede hablar del que “controla” el balance del poder:
aquel balance se refiere al decisivo incremento de peso o de poder que
un estado puede aportar al equilibrio entre las naciones”, convirtién—
dolo en un elemento esencial para una determinada coalición:5 De esta
práctica nació “la más antigua, más persistente y más controvertida
.de todas la teorías de la politica internacional”. 7
Las controversias se deben a la ambigiiedad que rodea a este con—
cepto. E. Haas ha encontrado ocho significados diferentes para el tér—
mino: '1) cualquier tipo de distribución del poder; 2) un equilibrio o
balance de poderes; 3) una situación de hegemonía; 4) estabilidad
entre un concierto de poderes; 5) inestabilidad y guerra; 6)'- la pºlitica
del poder en general; 7) una ley universal de la historia, y 8) una meta.
para los que formulan la política.
En suma, aunque el balance del poder es un concepto que dominó
la política internacional durante Cuatro siglos, hoy resulta insuficiente.
Ante todo, por su ambiglíedad o acepciones múltiples. Enseguida, por
estar circunscrito a un período histórico, aunque prolongado, y a un
escenario: el coneierto de las naciones europeas. Por último, por expli—
car la. política internacional en función del esfuerzo realizado por los
distintos estados para incrementar su cuota. de poder en relación con
otros, sin prestar Suficiente atención a las fuentes de dicho poder” ni
a sus Objetivos. Con' todo, esta doctrina de alguna manera sirvió de
base a la teoría clásica ' de las relaciones internacionales, y sigue utili—
zándose en análisis contemporáneos
(ver Capítulo 7) . '
La expansión europea y la era del imperialismo atrajeron la aten—
ción hacia los factores geopolíticos en las relaciones internaciónalos y
éstos, a su vez, contribuyeron a fortalecer la concepción clásica de la
política mundial. Este enfoque, difundido desde mediados del siglo
pasad0', subraya la importancia de la geografía, la población, los recur—
sos naturales, la situación estratégica de los estados, los tran8portes
y las comunicaciones Uno de los iniciadores de esta escuela fue Alfred
Thayer Mahan, un oficial de marina e historiador nórteamericano "que,
ba8ado en la observación del surgimiento del Imperio Británico como
un poder naval, dio gran importancia a los mares, las Comunicaciones
marítimas y al papel de los estrechos en la política internacional. Máhan
señaló que en esa ép00a Gran Bretaña controlaba todos los aCCesos
marítimos de importancia estratégica mundial, excepto el Canal de
Panamá. Sus ideas influyeron en el Presidente Theodore Roosevelt,
quien contribuyó decisivamente a Convertir a los Estadºs Unidºs en
6 R. R. Pahner y J. Kolton, A History of the Modern World, A. Knopf, Nueva

York, 5! edición, 1978, p. 154. Véase también el Cap itulo '? de este libro.
7 De acuerdo con el capitulo introductorio de pla importante obra de James E
Dongherty y Robert F. Pfaltzgm£f, Centending Theories of Inteníati0nal Relations:
A Comprehenswe Survey (segunda edición), Harper and Row, Nueva York, 1961, p. 23
40 El Enfoques. básicos
una potencia naval. Pocos años después de la publicación de su“ obra,

en 1904, Halford Mackinder presenta ante la Royal Geographic SOciety
otro libro en que plantea que la tecnología ——.los ferr00arriles, el mo—
tor de combustión interna y las modernas carreteras— pueden dominar
el hinterland y que el “área pivotal” de la política internacional son los
vastos territorios que se extienden entre Europa Oriental y las llanu—
ras siberianas. Mackinder hizo notar que Roma, un poder territorial,
derrotó a la naval Cartago y convirtió el Mediterráneo en un lago impe—
rial. Del mismo modo, Giulio Douhet, un ingeniero italiano, anticipó la
trascendencia de la fuerza aérea y, más recientemente H. y M. Sprout
trataron de recuperar la importancia del medio ambiente transformado
por la tecnología desde el punto de vista de las relaciones interna—
cionales. 3 —
La búsqueda permanente del balance del poder durante la Edad
Moderna y las condiciones creadas por la expansión imperialista du—
rante el siglo pasado prepararon el camino para la politica del poder Que
inspiró a las relaciones entre los estados a partir de la Primera Guerra
Mundial y, muy particularmente, en el período comprendido entre los
años 30 y los años 60. Su expresión fue la escuela clásica o realista de
las relaciones internacionales, que continúa ejerciendo una influencia
preponderante hasta ahora. Esta esCuela parte de la base de que el
SiStema internacional es una Sociedad de estados que carecen de una
autoridad central qUe reSuelva sus disputas y distribuya los recursos
entre ellos, por lo cual cada miembro debe asegurar la consecución de
sus propios intereses. En dicho estado de anarquía es evidente que
lo que un estado puede lograr en la política internaci0nal depende del
poder que tenga Por eso cada estado procura acumular tanto poder
cuanto pueda. Naturalmente un estado tiene diversos intereses, pero
el poder es el medio universal para akanzarlós. Hans Morgenthau, el
más conspiouo exponente de esta escúela, declara “que todo estadista
piensa y actúa en términos de intereses definidos cOmo poder”. En
una perspectiva histórica, como la que se adopta en esta introducción,
es evidente que la tradicional lucha pm el balance del poder cóntribúyó
decisivamente a fortaleCer este concepto. ' '
“El solo acto de corregir el balance de poder lleva con él los ele—
mentos de nuevas perturbaciones. La dinámica de la política del poder
hace esto inevitable. El antiguo defensor del statu que se transforma,
por su victoria, en el agresor de hoy, y de quien se vengarán …mañana
los que ahora sean derrotados. La ambición del victorioso que se alzó
en armas para restablecer el balance del poder, así como el resenti—
miento del perdedor que no pudo rechazarlo, tienden a hacer del nuevo
.8 Alfred Thayer Mahan, The Influence of Seap0wer Upon History, 1960—1983,_1

Boston, 1987; Halford Mackinder, “The Geographical Pivot of History”, Lºndres,
Geographical Journal, abril de 1904; Harold y Margaret Sprout, The Ecological
Perspective on Human Affairs, with Special Reference to International Politics,
Princeton, 1965 - - - - - .- . . —… - _ _ _ .
equilibrio un punto invisible de transición desde una perturbación &

otra. ” 9
El surgimiento de múltiples estados soberanos y su ulterior expan—
sión imperial, la ausencia de una autoridad central en la comunidad
internacional y la búsqueda constante del balance del poder generaron
una Visión que hizo de este concepto el elemento central de la política
mundial, que con frecuencia permitió explicar con considerable realis—
mo el acontecer internacional y prescribir la conducta que debían des-
plegar lºs estados frente a determinadas circunstancias.
La escuela clásica o realista es considerada aquí como la perspec—
tiva dominante en la política internacional, aun Cuando las tendencias
desarrouadas a partir de los años 70 hayan determinado que perdiera
una parte no despreciable de su valor explicativo.
No es fácil clasificar las diversas perspectivas teóricas de la política
internacional prºpuestas durante el último medio siglo a partir de estos
antecedentes históricos. Ello se debe a su heterogeneidad, & la ausencia
de principios generalmente admitidos (con la posible excepción de aque-
llos pr0porcionados por la escuela.realísta), y a la falta de undesarrollo
conceptual acumulativo. Esto se explica, a su vez, porque estos plan—
teamientos casi siempre han surgido de la turbulenta experiencia del
quehacer internacional, o la han seguido desde muy cerca, sin tomar
la distancia necesaria para una adecuada reflexión teórica. Esto ha dee
terminado que con ' frecuencia dichas perspectivas se basen en la expe—
riencia empírica, sin ayuda suficiente de aquellos principios filosóficos
y epistemológicos que tan esenciales son a la teoría (una deficienCia'
que, sin embargo, escapa a 105 limites de este texto).
De alguna manera este capítulo está. organizado en torno al realisi-
mo. La primera sección se refiere a los principales debates en que esta
escuela estuvo involucrada, algunos de los cuales se refieren a a5pectos
de sustancia,. mientras Que ,Otros giran en torno a ºpciones metodo-
lógicas. La segunda incluye algunas teorías de alcance medio que com—
plementan la visión global. de la teoria convencional. La tercera se
centra en las principales escuelas interpretativas acerca” de la natu—
raleza del sistema internacional que mayor preponderancia han tenido
en el períºdo más reciente, un período en que dicho sistema empezó
a sufrir cambios profundos, dando lugar así a interpretaciones con—
trapuestas.
LOS PRINCIPALES DEBATES TEÓRI COS
I dealismo versus realismo en. pºlitica internacional
La Primera Guerra Mundial debilitó considerablemente la credibilidad

de la teoría clásica de la política internacional. La falta de restricciones
9 Tomado de Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations, Knopf, Nueva Yark,

1973, 5! edición, p. 211. _
a la actuación de los estadºs y la búsqueda permanente del balance

del pºder pasaron a ser considerados cºmo una grave amenaza contra
la paz _ mundial mientras surgía una nueva escuela de pensamientº, cuya
principal expresión pºlítica en las negociaciones cºnsiguientes estuvo
representada por el presidente Wilson, de los Estados Unidos. Este
exigía la renuncia a la guerra comº instrumento de la política exterior,
el reemplazo de la búsqueda del balance del poder pºr la adopción de
mecanismos de seguridad cºlectiva y el establecimiento de un orden
internacional garantizado por la creación de instituciones dotadas de
facultades efeCtivas para salvaguardarlo.
El enfoque idealista dominó el estudio de la política internacional
entre las dos guerras lº Su primera presunción cºnsistía en que el forta—
lecimiento de la autodeterminación nacional conduciría a eliminar una
de las principales causas de la guerra, y que estº se lograría organi—
zando bajo la fºrma de un estadº independiente a los distintºs grupos
nacionales eurºpeos hasta entonces ºprimidos dentro del marcº de
organizaciones políticas mayores, lo que efectivamente constituyó uno
de lºs obj etivos fundamentales del Tratado de Versalles La segunda,
en que ºtra de las causas de la guerra son lºs tratados secretºs entre
los estados, por lo cual los idealistas reclamaban el fin de la diplo—
macia seCreta y una mayºr partiºipaoión pública en la conducción de
los asuntos internacionales. Por últimº, lºs idealistas rechazaban la
política del balance de poder y prºpiciaban la adopción de un siStema
de seguridad colectiva internacional, basadº enla reduºcióh, del pºderíº
militar de lºs ' estados al más bajo nivel posible y en, el e8tablecimiento
de una capacidad militar conjunta por parte“ de la comunidad " interna—_
cional, la cual garantizaría su seguridad contra la agresión armada de
cualquiera de sus miembros.. La materialización de estºs postulados
requería la creación de un organismo pºlítico mundial en donde estu—
vieran representadas todas las nacionalidades, se discutieran pribliºa
y multia&rahente lºs problemas y se adoptaran medidas colectivas
para preservar la paz y la seguridad internacionales en caso de amena—
zas graves. En la práctica este último punto era el fundamental. Su cum
plimiento suponia que dicho organismo mundial debía tener facultades
para determinar el sur gimientº de una agresión por parte de un estadº
y para coordinar la respuesta de los otros, así comº también para aglu—
tinar la voluntad de éstºs de participar en una respuesta colectiva. La
Sociedad de las Naciones fue la expresión de _estos conceptos ' y la falta
de voluntad política de los estadºs vencedores en la Primera Guerra
Mundial para ºponerse colectivamente a lºs Sucesivos desafíºs de la
derrotada Alemania fue la causa de su crisis.11
No es de extrañar que el debate entre idealistas y realistas se cen—-
trara, entºnces, en el tema de la ' seguridad cºlectiva Lºs idealistas
rechazaban la descripción clásica del sistema internacional pºrque cºn—
10 Uno de los mej ores análisis de este debate se encuentra en Edward H. Carr,
The Twenty Years' Crisis, 1919 1939, McMillan, Londres, 1939.
, .11 Sobre este concepto de seguridad colectiva, ver mis L. Claude, Swords into
-'Plozoshar'es, Randºm _,House Nueva York, 1971, 43 edición, capitulº 12
El estudio de la política internacional [] 43
sideraban que sus consecuencias eran inaCeptables. Los realistas se

mºfaban de la visión de lºs primerºs pºr presumir que lºs estadºs
pºdrían estar d15puestºs a dejar de ladº sus prºpiºs intereses para
ayudar” a una nación amenazada aún “cuandº ellºs mismºs nº“ cºrriesen
peligrº Mediatº. De esta manera, estaban reiterando su apreciación
de que la búsqueda del interés naciºnal mediante el usº de sus recur—
sos de poder es la cºnducta natural de tºdº estadº, y de que ellº conduce
lógicamente a que éste busque acrecentar su cuºta de poder, pºr le
que la teºría y la práctica de la pºlítica internaciºnal deben ajustarse
a esta realidad. Según ellºs, eran lºs" ideah'8tas lºs que estaban pºniendº
en peligrº la paz mundial al prºpºner una fórmula utópica basada en el
establecimiento de un sistema de seguridad ' Cºlectiva, y al abºgar pºr
el desarme de lºs estadºs naciºnales.”— El -fraCasº de la” Sºdedad de
las Naciºnes, la incapacidad de lºs aliadºs para detener la expansión
alemana 'y el estallido de la Segunda Guerra Mundial fuerºn atribuidºs
a la ingenuidad de lºs ' idealistas y contribuyeron poderosamente a la
restauración del pensamiento clásicº.
La querella entre científicos y "tradiciºnalistas
Deepue's ”que el debate entre realistas e idealistas perdiº su vigencia

surgió una nueva querella, 'que dºminó la disciplina durante lºs añºs
cincuenta y sesenta, entre el enfºque “tradiciºnalista” y una nueva
escuela que prºnto se autºdenºmin'ó “cientifiCa” Varias diferencias
la distinguen del anterior debate; El primarº se habia ºriginadº espe—
cíficamente dentro del campº de las relaciones internaCiºnales y se
mantuvo cºnfinadº a él, en tantº que el segundº fue Una cºnseºuenºia
de la revºlución “behaviºurista” en las ciencias sº0iales e incluso
penetró tardíamente en el dºminiº de la pºlitica mternaciºnal. Además,
mientras el primerº se referia a cueStiºnes de sustancia—, la nueva
querella se centraba en prºblemas metºdºlógicºs Pºr últi1nº,las pº$i—
ciones inVOlucrz-1das en el anterior debate demostraron ser irrecºnci—
liables pºr apuntar a— la naturaleza misma del sistema internacional,
al mis'mº tiempo que tradicionalistas y Científicºs terminar ºn enten—
diéndºse —y produciendo un virtual sincretismo entre sus respectivºs
enfºques:
Después de la Seg1mda Guerra Mundial, un creciente númerº de
investigadores cºmenzó a emplear métºdºs científicºs, a evitar la apli—
cación de nº ciones generales y utili2ar conceptos operacionales, y a
prºpºner teºrías explicativas, suetentadas en una base empírica, en lu'-'
gar de las teºrías nºrmativ.as due habían dºminadº la disciplina en
el pasadº, para utilizar la dietinCión cºn que Cºmienza unº de lºs pri-l
merºs librºs de Hºffmann. 13.“ su métºdº se basaba en la fºrmulación
12 Dºs análisis excelentes de esta “Cºntrºversia se encuentran en Chadwick F.
Alger,“1nternatiºnal Relatiºns”, en I ntematzºml EnCpclºmcdiq. ºf the Social Sciences,
Macmuan, Nueva Yºrk, 1968, pp. 61—68 y en Quincy Wright, The Study of Internatiºnal
Relatiºns, Appletºn, Nueva Yºrk, 1955.
“ 13 Stanley H. Hºffmann, Cºntempºrary Theory in I ntermtzonal Relations Pren—
tice Hall, 1960. (Versiºn eepañºla de Editºrial Tecnºs, Madrid, 1963, p 27 ) -
44 El Enfoques bá3ícos
de hipótesis de trabajº cuidadosamente definidas acerca de determi—

nadºs hechºs º cºmpºrtanuentºs sociales y en su Verificación empírica
basada en el análisis de una abundante información. Ella permitía prº-
pºner hipótesis más refinadas, relaciºnarlas entre si e integrarlas en
el marcº de generalizaciones más amplias. EStº a su vez hacia posible
anticipar el comportamiento de los fenómenºs estudiados a pa.rtir del
conocimiento de su frecuencia estadística y pasar, de esta manera, de
una teºría descriptiva a ºtra más probabilística. Cuandº la escuela
“behaviºurista” penetró en el estudiº de la pºñtica internacional, sus
cultivadores tradicionales —más apegados a la histºria, a la geºpºlítica,
& la diplomacia º al derechº— cerrarºn filas“ cºntra lºs invasºres,- quie—
nes, considerándose lºs prirnerºs pºrtadºres de un enfºque verdadera—
mente científicº, respondieron menºspreciandº a. lºs primeros.14
El debate mantuvo permanentemente un altº nivel de discusión.
Los tradicionalistas nunca pudierºn demostrar pºr qué la defensa de
sus fuentes de- información v sus métºdºs de análisis lºs debían llevar
necesariamente a rechazar lºs procedimientos basados en la verifica—
ción empírica. Los científicºs nunca pudierºn ponerse de acuerdº acer—
ca de si sus procedimientos consistían en disponer de una amplia
cºlección de datºs, en formular hipótesis rigurosamente verificablesº
en proponer grandes teºrías. Incluso el motivº de la controversia per—
maneció bastante“ oscurº: lºs científicos denunciaban la insuficiencia
del enfoque intuitivº de lºs tradicionalistas, perº usaban generºsa—
mente lºs resultadºs de sus investigaciºnes, y lºs tradicionalistas nº
sabían si critiCar a sus contendientes pºr su tendencia a emplear _métº—
dºs de verificación empírica que limitaban extraºrdinariamente la esca—
la de lºs fenómenºs analizadºs º pºr su inclinación a construir teorias
demasiadº abstractas y grandiºsas. Tratando de establecer alguna línea
divisoria en mediº de esa ambigúedád, pºdría decirse que el contraste
entre ambas posiciones estriba, pºr una parte, en la confianza en el
juicio bien infºrmadº pºr parte de los tradicionalistas y, pºr el ºtrº,
en la desconfianza de ese prºcedimientº pºr parte de lºs cientificºs, así
cºmº en su necesidad de comprobar empíricamente tºdºs lºs hechºs
uSceptibles de cºnducir a una generalización (que al principiº es plan—
teada en forma de hipótesis), En ºtras palabras, para lºs tradiciºnalis—
tas el juicio es el final del análisis, y lº emiten después de haber reviSadº
tºda la infºrmación razonablemente disponible, tºmandº en cuenta lºs
prejuicios que influyen en la consideración del tema y haber descartadº
ºtras explicaciones alternativas, cºn base en su fºrmación y experiencia
académicas. Para el científicº, pºr el cºntrariº, su propiº juiciº es sólº
un punto de partida que le permite prºponer una hipóte8is_ acerca de
la naturaleza º el cºmpºrtamientº de un fenómenº, hipótesis que él debe
cºrrobºrar º cºrregir mediante una exhau5tiva acumulación de datos
14 La cºntrºversia llegó a su puntº álgidº después de un dºcumentº presentadº

pºr Hedley Bull en la Lºndºn Schººl ºf Ecºnºmics en enerº de 196637 publicadº
en. el númerº de abril del mismº añº en World Politics—. Las cºnsiguientes reacciºnes
favºrables y adversas fuerºn recºgidas en un librº editadº pºr Klaus Knºrr y James
N. Rºsenau baj º el títulº Contamding Apprºaches tº Internatiºnal Pºliti03, Princetºn
University Press, 1969.
El estudio de la política internacional D 45
acerca de ese caso, de manera tal que su conclusión sea lo más'objetiva

e impersonal posible.
Detrás de las encarnizadas discrepancias epistemológicas que apa—
rentemente explican esta controversia se encuentran con freCuencia
factores vinculados a la formación intelectual y a las caracteristicas
psicológicas de los distintos investigadores. Algunos tienen pr0pensión.
a pensar en términos prescriptivos mientras que otros necesitan dar
una base empírica a sus aseveraciones. Alg1mos deben] disponer de
certidumbre mientras que otros pueden vivir en un mundo de proba—
bilidades. Unos prefieren las grandes generalizaciones pero otros se
inclinan a desagregar los fenómenos que estudian. Algunos no pueden
aceptar la incertidumbre que significa suponer que las demás cosas
permanecerán iguales mientras se concentran en el análisis de un fenó-
meno e5pecífico y atribuyen mucha importancia a su contexto, en tanto
que otros si pueden. Unos necesitan comprender las tendencias gene—
rales del_ sistema internacional aunque sea a costa de un margen con—
siderable de incertidumbre y conjetura, en tanto que otros “prefieren
lograr un mayor grado de precisión mediante la observación de fenó—
menos más estrechos y delimitados.
A lo largo de este período los “behaviouristas” reclamaron el
monopolio de la observación científica de la política internaciºnal y
sostuvieron que la única manera de formular predicciones plausibles
consistía en utilizar toda la evidencia empírica posible y en proyectar
hacia el futuro las tendencias y los comportamientos dominantes a la
luz de la información estadística dispºnible. Entre los primeros tra—
bajos que dieron pie a estas conclusiones se cuentan algunos en el
campo de los sistemas de adopción de decisiºnes, del análisis de Situa—
ciones de cOnflícto y de los procesos de comunicación e integración
entre distintas sociedades nacionales..15 La réplica… de los tradicionalistas
sostenía“ que la complejidad de la vida internacional contemporánea
no permite centrar el análisis en hechos o variables a181ados ; que el
método científico no es adecuado para captar” los aspectos cualitativos
que presentan las situaciones claves; que el necesario secreto en que
se desenvuelven las relaciºnes entre los tradicionalistas impide dUrante
larg05 períodos el acceso a la infórmación; que la urgencia con que
se plantean los problemas internacionales haCe imposible esperar hasta
disponer de toda la información heeesaria aerea de las series estadís _
ticas o de los eStudíos de casos de los Que dependen los “behaúoúr—
istas” para entregar sus conclu5iones, y que en todo caso siempre Se
necesita realizar un “salto intuitivo” entre la evidencia empírica dispo—
nible y las conclusi0nes relevantes para el que formula la política.
Como se anticipaba más arriba, esta nueva controversia también
terminó perdiendo su virulencia inicial, y llegó a una especie de sinch
15 C. Snyder, H. W Bmck y Burton Sap in (editores), Foreign Policy Decision

Making, The Free Press, Nueva YOrk, 1963; Thomas 0 Schemng, The Strategy of
ConfliCt, Cambridge, Mass., 1960, y Karl W. Deutsch, et. al., Political Community and.
Tázel l'9íforth Atlantic Area, Princeton, 1957 Estas perspectivas se examinarán más
a e an e.
tismo que combinaba las diStintas posiciones; “Allí donde las diferen—
cias entre los enfoques Científicos _y tradicionales - parecían en un co—
mienzo plantear una drástica opción entre premisas y procedimientos
mutuamente excluyentes, ahora se observa la existencia de. elementos
complementarios junto con los conflictivos que predominaron en un
comienzo, y por lo tanto se ha aceptado la existencia de varios caminos
para el estudio de las relaciones internacionales". “5
Conviene por último explicar por que, en la práctica,_ se llegó a
este compromiso. El “behaviourismo” constituyó un intento para apli—
car el método científico al __campo del comportamiento humano. De
hecho, no sólo eMbió el método de análisis, sino el material mismo
utilizado por los investigadores. El énfasis se desplazó de5de el estudio
de las instituciones hacia la observación de la conducta humana. Esto
enfrentaba a los intemacionalistas con un grave problema: los prota—
gonistas de la política internacional, particularmente dentro _ de la teoría
clásica, eran los estados y no. los individuos. Y aunque el estado era,
y en alg1ma medida sigue siendo, una abstracción, la participación de
los ciudadanos en la poHtica exterior está filtrada por una serie de
instancias ideológicas e institucionales y mediatizada por los círculos
dirigentes en una medida mucho mayor que en otras esferas de la vida
pºlítica. El papel de las tradjdones culturales, el sentimiento nacional,
las instituciones formales, una per50nálidad fuerte o el azar, siguen
siendo particularmente importantes _j en el análisis de la política inter—
nacional. De allí la necesidad de buscar cierta —complementariedad en—
tre los métodos propue5tos por ambas escuelas.
Los enfoques sistémicºs y sus detractores
El debate entre los que han intentado explicar la evolución de las rela—
ciones internaCionales en términos del funcionalmente de un sistema
y sus detractores se sitúa a medio camino entre los aspectos sustan—
tivºs que dividieron a realistas e idealistas, durante la. primera pos—
guerra, y las cuestiones metodológicas que enfrentaron a tradicionalistas
y científicos, durante la segunda, La idea. de aplicar conceptos tomados
del anali$i_s de sistemas al estudio de las relaciones internacionales
comenzó a abrirse paso en lºs años cincuenta. Su principal diferencia
con el enfoque convencional consistía en que éste COncebía las rela—
ciones internacionales como un conjunto de interacciones entre uni—
dades independientes y soberanas —los estados—, no sujetas a pautas
ni a. previsibilidad alguna, mientras que los enfoques siSt<_—3micos enten—
dían que la forma que adºptan dichas relaciones es influida o deter—
minada por la eStructura y las tendencias de una unidad más amplia,
que Sería el sistema internaciónal en su cónjunto.
La controvertida e incompleta transición desde una visión atomís-
tica hacia una visión sistémica en la realidad internacional parecería
16 James Rosenau, “International Politics and Foreign Policy as & Subject . of

Study”, en J N. Rºsenau (editor), International Politics and Foreign Policy, The
Free Press, Nueva York, 1969, p. 1.
El estudio de la política intemacíonal El 47"
estar influida por la evolución de la ciencia moderna. El pensamiento

atomistico se basa en la idea de que para extender el conocimiento de
la realidad es necesario descomponer cualquier conjunto complejo …en
sus partes integrantes: la comprensión del conjunto puede ser alcan—
zada entonces mediante la acumulación de información sobre cada par—
te separada. Este enfoque está basado en una epistemología extraída
de la física, e implica una visión mecánica del mundo considerado como
un conjunto de piezas que interactúan de acuerdo con un esquema
fijo, de la misma manera que los engranajes de una máquina, sin suje—
tarse a valores o prºpósitos más amplios y sin ser capaz de adaptarse
a un determinado contexto externo o a una cierta teleología. El avance
de las ciencias biológicas generó_ un enfoque epistemológico que colo—
Caba en el centro de la interpretación de la realidad la capacidad de
sus distintos elementos para cummir un prºpósito, adaptarse a un
contexto o cumplir una función dentro de un conjunto más amplio.
Mientras que una visión considera que la realidad es el resultado de
la interacción entre sus partes, la otra estima que su naturaleza es
función de la estructura de un conjunto más amplio. A partir de los-
años 50 ambos enfoques comenzaron & coexistir en el campo de las
relaciones internacionales. Mientras que los analistas clásicos tendían a
explicar cualquier proceso global como el resultado de la interacción
entre los distintos estados, los cultivadores de las nuevas corrientes
sistémicas tendían— a interpretar el comportamiento de las unidades
nacionales como una consecuencia del funcionamiento de un sistema
internacional, dotado de una estructura y de una dinámica pr0pia, y a
buscar la explicación de todo fenómeno particular en un nivel de gene—*
ralización más alto.
Un sistema en general —así como también en el campo de las
relaciones internacionales—'— puede definirse como algo que “f es perci—
bido como consistente en un conjunto de elementos o partes interco—
nectadas unas ' con otras mediante un principio claramente identifi—
cable” _o. más simplemente aún, como una “pauta de interacción hipo—
tética” entre distintos componentes." Puede decirse, pues, que un siste—
ma es un conjunto de unidades que interactúan entre si de acuerdo con
pautas relativamente regulares y. perceptibles, algunas de las cuales
pueden configurar subsistemas que se relacionan con el conjunto si-
guiendo los mismos. patrones, y cuyos límites o parámetros también
son reconocibles, pero pueden permanecer abiertºs a las influencias
provenientes de tm medio ambiente externo. La tendencia a identificar
las regularidades observables en la interacción entre las distintas uni—
dades, a “investigar las relaciones entre insumos y re5puestas, a mo—
verse sistemáticamente entre _ diferentes niveles de análisis… recono cien—
do las vinculaciones existentes entre subsistemas y sistemas, a estar
alerta a la existencia de fronteras y de esferas dentro de las cuales
aquellos Operan normalmente, y a tomar en cuenta tanto los 'para—
— 17 Definiciones tomadas, re5pectivamente, de N. Jordan, citado en Trevor Taylor

(compilador), Approaches and Theory in International Relations, Longman, Londres,
1978, p. 189, y de Dougherty y Pfaltzgraff, Cont3nding Theories.. …, op. cit., p. 13 .
metros' como las 'perturbaciones' impuestos pºr el medio ambiente

en que está inserto un sistema”, son otros tantos componentes del
análisis sistémico de la política exterior.18
Las tentativas efectuadas para imprimir un enfoque sistémico al
estudio de estos fenómenºs resultan bastante ajenas a la teoría clásica
de la política internacional, con su interés pºr la autºnomía del estado
naciºnal y por su visión de éste como un actºr que, por vivir en una
sociedad anárquíca, se ve obligado a maximizar poder para preservar
su seguridad y a usarlo discrecionalmente para defender sus intereses,
sin exhibir regularidades ni sujetarse a pautas proporcionadas por un
sistema u organización más amplios. Es cierto que al elevar la búsqueda
del balance del poder a la categoría de un principio universal, esta
escuela hace de él un “mecanismo autorregulador” de las relaciones
entre los estados y parece imprimir un cierto carácter global —algunos
dirían sistemático— al estudio de la política internacional emprendido
desde esa perspectiva. Sin embargo, se trata una vez más de un para—-
digma epistemológico tomado de las ciencias físicas, cuyo carácter me—
cánico, incapaz de hacer lugar para actores no estatales o para variables
diferentes de las vinculadas con el concepto del poder, se asemeja
muchº a la simplicidad… de un sistema de vasos comunicantes en donde
la propia presión del líquido tiende a hacerlo alcanzar un _ nivel de
equilibrio. En un conjunto anárquico, carente de autoridad y de pautas
de comportamiento, promover la cooperación 0 buscar regularidades
en el comportamiento. de las partes representa” un peligro, pues ofrece
una ventaja al agresor o desv'iacionísta, 'mientras que" limita la capa—
cidad de respuesta de los estados comprometidos en crear un clima
de coºperación 0 en mantener ciertas regularidades.
Incluso muchos autores que emplearon un enfoque sistémico en el
estudio de la política… internacional lo hicieron" de tal manera que, al
aplicarlo a un solo subconjunto o al seguimiento 'de interacciºnes y
correlaciones particulares, no alcanzaron a iluminar el funcionamientº
del 'sistema en su conjunto. Eso es lo que sucedió con Deutsch, al
e5tudiar los procesos de integración a través del análisis de los fluj os
de Comunicación; cºn Rosecrance, fu:idanientalmente' intereSado en
analizar la capacidad de los sistemas para contrºlar perturbaciones,
en parte _a través de mecanismos regulatorios ; con Modelski, que acentuó
la composición de las élites y su inluencia en las pautas de interacción
entre los" estados, o con el prºpio McClelland '—uno _ de los pioneros de
estas per5pectivas— que concentró gran parte de su análisis en el im—
pacto de los grupos domésticos en el sistema intemacional.lº
N o es fácil escoger un ej emplº de esta corriente intelectual, tan
diversificada y tan compleja, pero uno de los más valeder_os es el que
18 Charles A. McClelland, “System Theory and Human Conflict”, en E. B. McNeil

(editor), The Nature of Human -Conflict, Hentice—Hall, 1965, p. 258.
" 19 Ver Karl W. Deutsch et al., Political Community… ., op. cít; Richard Rose—
crance, Action and Reaction in World Politics, Little, Brown, BoSton, 1963, George
Modelski, “Agraria and Industria: Two Models ºf the International Systems”, en
K. Knorr y S. Verba (editores), The International Systems Theorétical Essays, Prin-
ceton, 1961, y Charles McClelland, op. cit.
prºporciona Morton Kaplan.20 Kaplan sostiene que los estados desa—

rrollan diferentes tipos de conducta, que dependen de la estructura del
sistema internacional a que pertenecen. Además, a,difrencia de Morgen—
thau y de los clásicos (aunque éstos nunca fueron explícitos al re5pec-
to), Kaplan considera posible que el “sistema internacional pueda..adqm—
rir una variedad de formas a través del tiempo, y que la tarea del
analista consiste en mostrar de qué manera estas distintas estructuras
influyen en la conducta de los estados. Para ilustrar su argumento,
Kaplan define=seis tipos de sistemas internacionales, cuatro de ellos hipo-
téticos, y un conjunto de cinco variables en relación con las cuales
_—,—y con su diferente compºrtamiento— se estructuran esos sistemas.
Estas variables consisten en los principios básicos del sistema, sus
reglas de transformación-, las variables que sirven para clasificar alos
distintos actores, las que sirven para medir sus capacidades y las que
determinan las características de los procesos de información.
La actitud de los distintos actores frente a este conjunto de varia—
bles determina, según Kaplan, la posibilidad de que emerjan seis tipos
de sistemas internacionales: 1) un sistema caracterizado por el balan—
ce del poder que, según distintas versiones, rigio' el concierto internacio-
nal desde la Paz de Westfalia hasta la Segunda Guerra Mundial; 2) un
sistema bipolar de características flexibles que en muchos aspectos se
parece al que imperó en el sistema internacional durante la segunda pos—
guerra; 3) un sistema rígidamente bipolar, que se diferencia del ante—
rior en que el alineamiento de los distintos actores con cada uno de
los grandes bloques debe ser absoluto y no da lugar para la existencia
de ' países…neutrales; 4) un sistema internacional— uníversal generado
por el fºrtalecimiento de algunos de los actores de un sistema mode—
radamente bipolar que es capaz de imponer sanciones y. otorgar pre-
mios y prestigio al resto de la comunidad internacional; 5) un sistema
internacional jerarquizado, en donde una instancia predominante rige
el comportamiento de los distintos actores, sea en- forma directa o
indirecta (esto es, pasando * o no a través de la mediación. de otros
estados semiautónomos), y el cual, no teniendo como competidor a
ningún otro sistema, goza de un alto grado de estabilidad, y 6) un
sistema de vetos basado en una sociedad internacional de carácter hob-
besiano, caracterizado por la contraposición de los intereses de todos
los actores y por la deseable observancia de la regla de no infligir a
otros daños que un estado no querria para si, y en donde los conflictos
se resuelven por la— 'medición de fuerzas o el veto. Demás está decir
que Kaplan considera su prºposición infinitamente más rigurosa y' más
científica que las de Morgenthau y los otros clásicos. '
Su ambicioso pero abstracto y complicado análisis no ha dado pie
a que esta pretension Se vea confirmada. De hecho, ha inspirado muy
pocos trabajos empíricos y en cambio ha generado virulentos ataques
basados, prec1samente en la rigidez de sus tipologías. “Los bastiones
, 20 Ver prinCÍpaMente Morton A Kaplan, System and Process in International

Politics, Wiley, Nueva York, 1957.
no representan nunca un buen camino para la exploración y aquellos '

que han sido mal seleccionados ni siquiera proveen un punto de par—-
tide”, expresa uno de sus, críticos. El profesor Kaplan “parece estimar
_ que es correcto ser poco científico cuando uno es lo suficientemente.
pro científico. Yo pienso que él tiene una visión ignorante de la cien—
cia”.21 Como puede apreciarse, estos intentos por dar un carácter “sis—
temático" al análisis de la política internacional han provocado .reaCCio-
' nes similares a las registradas en los otros debates."
En todo caso, los enfoques sistémicos de las _ relaciones interna— '
cionales han servido para percibir mejor las regularidades a que se
sujeta la integración entre las distintas unidades nacionales; las pautas
que enmarcan las relaciones entre éstas y el sistema internacional o
sus diversos subsistemas; las funciones que desempeñan estas estruc—
turas y su influencia sobre el comportamiento de las distintas uni—.-
dades; la necesidad de trabajar con distintos niveles de análisis; los
límites entre un sistema internacional y sus elementos contextuales, y
la naturaleza cerrada o abierta del sistema en lo referente a. ese con—
texto. En particular, estos enfoques permitieron comprender ,me j or -Ias
relaciones existentes entre las distintas unidades nacionales, el sistema
internacional en su conjunto y los diversos subsistemas que operanen el
interior del mismo, abriendo el camino para una visión más desagre—
- gada de la realidad internacional, en que el estado dej aria de ser su
- único protagonista y comenzaría a actuar dentro de una estructura
transnacional integrada por una multiplicidad de súbsistemas. Esta
perspe0tiva se explora en la última sección del capítulo. El intento de
aplicar enfoques sistémicos al análisis de la realidad internacional,
situados a medio camino entre el terreno de la interpretación y el de
la metodologia, dio lugar a divergencias/"swares a las que generaron
las otras escuelas en torno a las cuales se desarrollaron ,— los debates
reseñados en la presente sección de este capítulo. A continuación se
examinarán algunas teorías de alcan0e medio que complementan las
vi8iones globales anteriormente analizadas. '
ALGUNAS TEORÍAS DE ALCANCE" MEDIO
Teorías de las decisiones
Las teorías de alcance medio se refieren a generalizaciOnes relativas

al comportamiento de elementos, variables 0 conjuntos parciales de
fenómenos pertenecientes a un sistema más amplio. Ya hemos visto
que las corrientes escéptica's con respeCto a los eniques SiSte'rnicos
censideran más fácil alcanzar una comprensión relativamente global
de la realidad internacional a partir del examen de sus principales
variables y de generalizaciones parciales circunscritas a una sola de
21 Marion J. Levy, Jr., “Does it Matter if He's Naked?”, en:;K. Knorr y J. N.

Rosenau, Contending Approachcs. ., op cit., pp. 88- 89._ — ' — . -…- T -:- . _ .
El estudio de la política internacional ¡351
ellas. El . estudio de los mecanismos decisorios no sólo iluminó uno de

los procesos fundamentales dentro del juego de la política interna—
cional, sino que ademas contribuyó a trasladarla atención de los analis'— "
tas desde los planos excesivamente generales en que se habían centrado
los enfoques realistas y sistémicos hacia un terreno más… concreto y
operacional. En tal sentido puede decirse que contribuyó a dar con—
creció? y relevancia a muchas de las aspiraciones de la escuela “behav—
rouns a”. —
Para comprender la importancia que tuvo el análisis de los pro-
cesos decisorios hay que recordar los ' postulados en que se basaba el
estudio de las relaciones internacionales hasta los años cincuenta. El
primero se refería a que el estado era el principal —cuando no el uni—
co— protagonista de la política internacional. El segundo presumía que
los gobiernos, que representan a 105 estados en este campo, siempre
despliegan un comportamiento únívoco y deben ser censiderados como
un actor monolítico. El tercero, fuertemente enraizado en la esCuela
clásica, postulaba que el objetivo fmdMental de los estados en un
mundo anárquíco es aumentar su margen de seguridad, para lo cual
debe conjugar todos sus recursos a través de una política coherente o
unitaria: la coherencia del estado soberano era considerada como una
condición necesaria para sobrevivir en una situación de permanente
anarquía. A partir de esos poStu1ados, el estudio de la política exterior
ponia- énfasis en sus “imperativos contextuales”? —los desafíos histó-
ricos, geográficos, económicos y poHticos a los cuales debía —- re5ponder
dentro de una concepción casi determinista— suponiendo un estado
monolítico inspirado en una visión más o menos clara del interés nacio—
nal y guiado por un solo pr0pósito
En un libro publicado con otros autores en 1962, Snyder fue uno
delos primeros en desagrega'r el análisis de los procesOs decisorios. 22"
Según Rosenau, en medio de crecientes dudas acerca de la utilidad del
* esquema realista para comprender la política internacional, el esquema
de Snyder “sirvió para cristalizar ese fermento y pr0porcionar una '.
guia —o al menos légitimítad— a aquellos que se sentían desencantados
. con un mundo c0mpuesto por estados abstractos y con una búsqueda
mística de explicaciones acerca de la realidad basadas en una causa
singular” 7—3 Como se ha dicho, el paso dado por Snyder forma parte
integral del movimiento “behaviouríst,a” y representa uno de 105 pri—:
mer05 intentos de aplicar el método:—_ científico al anáIiSis de un fenó—
meno importante der'1tr'oº de 1a—ºpolítica' mternacional; El objeto del estu-.
_ dio deja“de ser una—abstracción “reificada” '—el estado—…—' 'y paSa a estar“
constituido por los grupos o“ 105 seres humanos ' que toman las deci—- - '
siones en representación de él: “el estado X como actor es traducido _
en termines de las personas que toman las de01smnes pomo act0re$”í 24?—
— 22 R. 0. Snyder, H. W. Brack y B Sapin (edit0res), Foreign Policy De0i_s_ion-.

Making, Op. cit.—.
' ' 23 J. N. Rosenau, Domestic Sources of Foreign Policy, The Free Press, Nueva
York, 1967, p. 202.— º ' . , . — -
24 Snyder et. al., Op. cit, 1962, p. 65. '
52,3D Enfoques básicos
_ De acuerdo con esta nueva definición, el estado se encarna en los

que toman las decisiones. Este importante cambio conlleva las siguien—
tes implicaciones: 1) la presunción de que la política internacional con—
siste en “decisiones” adoptadas por grupos o personas y representa una.
conducta que debe ser explicada como tal; 2) la “definición de la situa—
ción” como una función central de los que toman las decisiones. y como
un concepto clave enel análisis de la política exterior, que le imprime
un elemento subj etivo muy diferente de la supuesta objetividad de los
“imperativos contextuales” mencionados más arriba, y 3 ), el descubri——
miento de que existen “fuentes internas? de la política exterior, es
decir, que ésta es el resultado de un juego en que intervienen diver—.
sos organismos del estado y varios gr1'1pos de interés. Puede decirse
que el reemplazo de la visión estado—céntrica dela politica internacional
por esta otra, en que la política exterior es concebida como el resul—
tado de una serie de decisiones particulares adoptadas por una gran
multiplicidad de actores, abre el camino para una concepción enteramen—
te diversa acerca “del funcionamiento del sistema internacional, como
se aprecia en la última sección de este capítulo.
Desde mediados de los años cincuenta comenzó a acumularse una
abundante literatura basada en el análisis de decisiones tomadas en
casos relevantes, como la respuesta militar… de los Estados Unidos a
la agresión comunista en Corea en 1950, la decisión británica de inter—
venir en Suez en 1956 o la crisis de los misiles en Cuba en 1962. 5
Allison, en la obra mencionada en la última referencia bibliográfica,
da un importante paso hacia adelante en el análisis del proceso de
adopción de decisiones al proponer tres modelos diferentes. En el mo—
delo clásico, basado en el comportamiento de un “actor racional”, las
opciones políticas son consideradas como decisiónes teleológicas de un
gobierno completamente unificado, fundadas en la estimación de los
medios adeCuados para alcan2ar obj etivós perfectamente claros, como
las que adºptaría el estadista ideal de Morgenthan, al considerar las
acciones que requiere el interés nacional en un momento determinado ._
El otro modelº centra el análisis en el “proceso organizacional” y no,
. define tanto la política exterior en términos de una opción deliberada
adºptada por un actor unitario sino más bien como el reSultadó de
la interacción entre diversas organizaciones gubernamentales coordi—
nadas por sus líderes El tercer modelo, que pretende estudiar más de
cerca la “política burocrática”, parte del anteri,or pero en lugar de '
presumir que los líderes de un gobierno controlan las relaciones entre”
sus diversas agencias, sup one que las decisiones, de pºlítica son el re—
sultado de una "intensa competencia entre ellas, y no son susceptibles
de encuadrarse dentro de un plan estratégico, sino que reflejan las per-
cepciones contrapuestas acerca del interés nacional de las distintas
'25 R. C. Snyder y…G. D. Paige, “The United. States Decision to Resist Aggression
in . Korea: The Applicatiºn of an Analytical' Sch'eme”, en Administrative Science
Quarterly, Nº 3, 1958; E. B. Cbilders, A Road to Suez, McGibbon, Londres, 1962, y
%. T. Allig%1, Essence of Decision: Ezplaining the Cuban Missile Crisis, Little, BroWn, '
Oston , - . _
El estudio de la política internacional El 53 ,
organizaciones burocráticas y los discrepantes objetivos personales de

quienes las dirigen. Aquí la fragmentación del pretendido actor unita—
rio —el estado— es más completa y la dificultad para encuadrar las
distintas de0isiones particulares en una estrategia coherente o racional
es más aguda.215 Otro paso clave hacia adelante fue dado por Keohane y
Nye, al ampliar el círculo de. los agentes que intervienen en la adop-
ción de una decisión para incorporar actores no gubernamentales, como
los círculos económicos y financieros, los sindicatos, las iglesias y otros… '
grupos de presión. Sin embargo, en la visión de estos autores, dichos
grupos no deben ser clasificados sólo entre las fuentes internas de la
política exterior, sino que han desarrollado una auténtica capacidad.
para proyectarse como actores transnacionales en la política mundial,
por lo que las perspectivas que abrió este trabajo son eXamínadas con
mayor detalle en otras secciones. 27
Los numerosos enfoques propuestos para estudiar el proceso de
adopción de decisiones combinan de diferentes formas distintas cate— "
gorías analiticas ——0 etapas en el. proceso decisoriº—, que suelen in—
cluir, según los casos: la identificación, desagregación y ºpera0iona-
lización del interés nacional en una situación determinada; la defini—
ción de la situación por los actores, un proceso cuya importancia fue "
subrayada _más arriba; la definición de los objetivos… perseguidos y el '
cálculo de los recursos necesarios y de los medios más adecuados '
para alcanzarlos; los distintos mecanismos organizativos empleados en-
el proceso de adopción de decisiones (individuales, colectivos o insti—
tucionales) y las distintas combinaciones de elementos psicológicos y
organizativos que intervienen en dicho proceso; lOs métodos más ade—
cuados para hacer frente a situaciones rutinarias, excepciOnales o de
incertidumbre y crisis, y otras alternativas similares sobre las cuales
existe una abundante literatura. 23
Teorias Sobre el conflictº
A pesar de que el conflicto está en el centro de las relaciºnes inter—

nacionales, y de que existe una antigua y muy abundante literatura .
sobre el tema, su análisis no ha tenido la importancia que hubiera sido
de e5perar desde el punto de vista de la teoria de las relaciones inter—.
nacionales. Aunque uno de los textos clási005 utilizados sobre el tema
dedica la mitad de sus páginas a las teorías del conflicto, la mayor
- 26 Ver también el libro de Morton H. Halperin, Bureaucratié Politics and Foreign

Policy, The Brookings Institution, Washington D .C, 1974 y los trabajos elaborados
por Alexander L. George a partir de su artículo “The CaSe for Multiple Advocacy
in Making F0reign Policy”, en American Political Science Review, vol LXV11972.
27 R. O. Keohane :; J. S. N ye (editore8), Transmtioml Relations and World
Politics, Harvard University Press, 1972.
28 Parte de ella está revisada. en el trabajo de L. Tomassini titulado “Elementos
para el Análisis de la Política Exterior”, en Estudios I niemaczonales Santiago, N º 78,
abril—junio de 1987 Al respecto ver e5pecialrnente B. W. Hogwood y L. A. Gmm, .
Policy Analysis in the Real World, Oxford University Press, 1984 y Alexander George,
gresidelrát8tázl Decisión—Making: The Effective Use of Infor1'nation and Advice, Westview
ress,
54 (] Enfºques básicos
parte de los enfºques reseñados en esa obra son puramente anecdó—

ticos, siendo difícil extraer de ellos generalizaciones importantes. 29 Si —
se deja aparte el papel que desempeña el conflicto en la escuela realista
o clasica de las relaciones internacionales, puede decirse que el analisis
de este tipo de fenómenos raramente ha alcanzado Un verdadero nivel
teórico, y ha sido escasa su contribución al desarrollo de la teoría.
Todos los estudiosos de las relaciones mterna0ionales, cualqmera
que sea su respectivo enfoque, reconoCen que la guerra es uno de sus
temas centrales, aunque no todos hacen de la guerra y de la paz el
objeto casi exclusivo de sus preocupaciones, como ocurre con la eseue—
la realista en sus versiones más extremas. Pero la guerra es sólo una
de las formas posibles del conflicto a nivel internacional (la más grave de
todas), el cual, a su vez, es una expresión del conflicto sOCial entendido
en un sentido amplio. Desde esta perspectiva algunos sostienen que la
violencia es una forma natúral de cómportarniento politico, y que la
amenaza de utilizar la fuerza constituye un in5trumento normal de
negociación, así como también un ind10ador de la seriedad con que
una de las partes plantea sus demandas a sus adversarios. 30 Como ya
se ha anticipado, la escuela realista, cOn su viSión del sistema inter—
naciónal como una búsqueda permanente, inevitable y autorñátiCa de
un cierto balance del poder, contribuyó mucho a hacer algo natural
del conflicto y de la amenaza del uso de la fuerza. Otras escuelas, al
destacar las funciones que Cada actor o cada subsistema cumplen en el
sistema internacional y al m05trar cómo en much05 casos estos persi-f
guen intereses comunes o premuran concertar intereses divergentes,
asignan un lugar más destacado a la cooperacmn
Junto a esta cuestion de énfasis, uno de los problemas fundamen—f
tales en el estudio del conflicto consiste en determmar si éste, en sus
diversas manifestaciones, constituye la expresion de un fenómeno um- º
versal o es simplemente un nombre atribuidoa situaciones radical—_
mente diferentes. Una primera distinción a este respecto es la que -se-
plantea entre el conflicto a nivel microanalítícº, en donde la atención
se centra en sus aspectos subjetivos, y a nivel social. Otra se refiere
a— la d1ferenmacwn que pedría formularse entre el Conflictº secial, en-=
¿ general y los conflictos mternacwnales propramente dich05 (muchos de
. los cuales t1enen un origen social enraizado en divisiones reg15tradas
— al mtenor de las sociedades nacionales) Una d15tm010n más separa
aquellos confhctos internacionales que enfrentan fundamentalmente a
' dos o más estados (como las guerras árabe—israelí y entre Irán e Irak),
de aquellos en que hay d1wsmnes internas dentro de ___105 estados con- j
tendiente5; ( como la guerra de Vietnamx y de aquellos otros que en el
fondo constituyen una guerra civil con proyecciones internacionales
_ (como la de ESpana o la del Líbano). Aunque muchos estudiosos han
tratado de clasi1cary comparar estos distintos tipos de conflicto y,de_
29Nos refanmoa aJ E Dougherty y Robert L.— Pfa1tzgraff contending Theo—

ries: ;r'op cit., Capítulos .V al IX "
, 30 H. L. Nieburg, Political Violence, St. Martin” 5 Press, Nueva York, 1969.
El estudio de Za'p01ítícaíntemacíonal EI“55
. correlacionar sus diversos niveles de análisis, hasta ahora no han po—

_ dido enmarcarlos dentro de categorías comúnmente admitidas, y el
análisis de estos fenómenos permanece en un nivel primitivo, debido
a que “la mayor parte de los investigadores empíricos se ha limitado a.'
acumular infomación en forma exhibicionista sin tratar de poner analí—
ticamente el tema en orden”.31 Una .de las más importantes zonas grises
entre estos distintos tipos de conflicto es la que se despliega entre la
guerra en un sentido internacional propiamente dicho, por una parte,
y la revolución o subversión interna, por la otra. Por eso resulta difícil,
desde un punto de vista teórico, estudiar la guerra sin un conocimiento
profundo de los procesos subversivos, sus orígenes, su dinámica y sus
métodos, y sus comunes denominadores con la guerra así como también
sus diferencias.32
Hecho esto, el especialista en política mundial ' debería concen—'
trarse en el conflicto a nivel internacional, un tema de suyo complejo.
El carácter descriptivo y poco sistemático de la mayor parte de los
análisis sobre situaciones conflictivas ha sido compensado en los últi—_
mos años por una creciente literatura sobre cuestiones relaáonadas
con la “resolución de cºnflictos” y los “estudios sobre la paz”, de
carácter más normativo. Una característica de estos estudios es su
carácter ' interdisciplinario, ya que generalmente incluyen análisis sobre
las bases socioeconómicas del conflicto, la psicºlogía de sus líderes, las
imágenes y percepciones qUe se encuentran detrás de ellos y las dife—
rencias culturales entre los actores antagónicos. Otra característica, en
la práctica, cºnsiste en que, además de las instituciones académicas
tradicionales, en estos estudios interviene un creciente número de orga—
nismos . políticos . o técnicos gubernamentales o no gubernamentales.
Sin embargo, tradiCionalmente, el grueso de la literatura está cen;—
trado en la guerra, sus causas y_ los medios para prevenirla…33 Singer y *
" Small reunieron información sobre noventa y tres conflictos pro—
ducidos durante el siglo y“ medio a que se refiere su obra, Cincuenta
de ellos entre sus miembros del sistema internacional y cuarenta y cua—
tro entre miembr0s y otras agrupaciones (de acuerdo cºn la concep—
_ ción que se tenia de ese sistema dependiendo de cada época), como . -
entidades coloniales 0 Comunidades primitivas que gozaban de inde—
peñdenCia DeScubrierón, entre otras Cosas, que ha aumentado la pro—
pereión de conflictos entre estados pertence—dentes al sistema (sin duda,—
por la simple razón de que con el fin del colonialismo éste se amplió
_ 31 Michael Haas, International Conflict, Bóbbs—Merrill, Nueva York, 1974, p 4.

32 Ver, por ejemplo, Chalmers Johnson, Revolutionary Change, Little, Brown,
Boston, 1966; Peter Calvert, Revolution, Praeger, Nueva York, 1970; Jacques Ellul,
Autopsy of Revolution, Knopf, Nueva York, 1971 y Anthony Burton, Revolutionary
Viale'nca: The Theories, Crane, Nueva York 1978. Sin embargo puede deCirse que
poco se ha añadido al análisis de Crane. Brinton en Anatomy of Revolution, Norton,.
Nueva York, 1938… (Traducción castellana en, Aguilar, Madrid, 1962) , .
. 33 Estas obras se escalonan desde estudios de tipo clá5ico como el de Quincy—
Wright, A Study of War, Chicago, 1942, hasta investigaciones de carácter cuantitativo
como las de Lewis F.— Richardson en Statistics of Deadly Q_uarrels_,_ Boxwood, Pitts— _
b_tnºgh 1960. Ver especialmente J. DaVid Singer ;; Melvin Small, lee Waves. of War,
18161965: A Statistical Handbook, Wile'v,- Nueva' York;197.2 ' - - ' '
" 56 El Enfoques básibos
. extraºrdinariamente); que, dentro de este último, las potencias ma—

yores han tendido a involucrarse en un mayor número de guerras por
un período más largo para mantener su statu—quo; que la guerra surge
en ciclos, o con cierta periodicidad d150ernible, aunque sólo se trate del
período necesario para “olvidar la última guerra ';que la foMación de
alianzas, al polarizar el sistema, hace más probable la guerra, y_ otras
tendencias similares.
Como puede apreciarse, se trata de generalizaciones bastante vagas
que, por lo demás, no ayudan mucho a buscar fórmulas que permitan
prevenir la guerra. La literatura sobre este último tema, no _menos
abundante por cierto, se ha centrado en el estudio del derecho interna—
cional, de los métodos pacíficos de solución de controversias (Como la
negociación, el arbitraje, la mediación y otros similares); en las distin—
tas experiencias de diplomacia multilateral o de seguridad colectiva
(como las funciones desarrolladas por las Naciones Unidas para el
mantenimiento de la paz, en casos de conflictos menores y con , resul—
tados muy variables, sin intervenir jamás en conflictos que involucra—
ran a algunas de las grandes potencias) o,; más recientemente, en las
diversas estrategias de disuasión mutua surgidas del avance de la tecno-
logia bélica y basadas en la acumulación de poderosos armamentos
nucleares transportados con gran precisión por medios aeroespaciales.
Sería dificil concluir esta sección sin reiterar la apreciación de que, a
pesar de la irnportancia del tema y de la abundancia de la literatura
que se ha ocupado de él, el estudio del conflicto ha aportado, muy poco
a la teoría de las relaciones internaci0nales y ha influido en la realidad
mucho menos que alg1mos esfuerzos centrados en otros fenómenos, lo
cual se debe seguramente a que, en razón de su viru1encia, el conflicto
no se deja analizar fácilmente y su prevención no dep ende de reco—
* mendaci0nes académicas.
_Teorías de - la integración
El estudio de las fuerzas que contribuyen a la formación e integración
de las comunidades políticas es otro elemento central en el estudio de
las relaciones internacionales. Al igual que el análi3is del conflicto
'——y también el de las decisiones—, la revisión de los procesos de inte—
gración a mvel internacional forma parte de una preocupación más
' arnplia, eSencial en la ciencia politica, que ha llevado a. estudiar los
- procesos de mtegra01on a nivel Comunal, urbano, nacional e interna—
': __ cmnal Como en casos anteriores, nos detendremos en este último plano.
La pregunta acerca de Cómo se forman las lealtades que vinculan
' Í.—- alos md1mdúos a un conjunto de unidades sºciales o a un cierto
? º'numero de estadºs a una comunidad más amplia, se puede respon—
' ,. der de dos maneras La escuela realista piensa que la causa de este
' proceso radica en el empleo de la fuerza, o en la amenaza de usarla, .
'_ por parte de una autondad central.. . o, en ausencia de esa autoridad,
como ocurre en la vida internacional, por un estado o una coalición-
' dotados de poder suficiente para utilizar la fuerza o dar cred1bú1dad
a la amenaza de hacerlo. Otras corrientes estiman que la formación de

comunidades políticas se debe fundamentalmente a la acumulación de
'.valores e intereses compartidos, una situación a la cual se llega a
través de la interacción entre sus distintas unidades, y por procedimien— '
tos consensuales. Es evidente la diferencia que existe entre la forma-
ción de ¡comunidades políticas mediante la coerción y su. formación a _
través de la interacción y del consenso entre las partes. Aquí nos
centraremos en las teorías de la integración que adaptan esta última
per5pectiva.
. Las teorías de la integración deben mucho al pensamiento funcio-
nahsta, que adquirió gran fuerza en el campo de las ciencias sociales
gracias a la obra de Robert Merton, así como también en los estudios
internacionales realizados como consecuencia de los escritos de David
Mitrany y sus diversos seguidores .34 Los funcionalistas, en general, se
preguntan por el papel que cumple cada uno de los actores de un ¿siste—
ma, 10 cual no sólo immica describir la actividad que desempeña, sino
también el propósito a que aspira y su aporte al funcionamiento del
sistema (o el subsistema) en su conjunto, e incluye la suposición de
que estos últimos, en lugar de estar aglomerados por la fuerza, son el
resultado de la interacción entre sus diversas partes, cada una de las
cuales desempeña un rol necesario para el todo, y de su capacidad para
desarrollar pautas de cooperación y establecer una adecuada división
del trabajo entre ellas. Pero el pensamiento funcionalista, no obstante
constituir tal vez la principal fuente …de inspiración de los estudios
sobre los procesos de integración, trasciende con mucho este fenómeno
y sirve de base a otras corrientes que representan una revisión más—
radical de la teoría convencional de las relaciones internacionales, 'por
lo que se examina al final de este Capítulo. Otros autores, entretanto,
aunque inspirados en los funcionalistas, han partido de definiciones
más precisas: de un concepto de la integración como un proceso .“me—
diante el cual los actores políticos pertenecientes a distintos sistemas
' nacionales se persuaden de la conveniencia de trasladar sus lealtades,
expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas in5ti—
tuciones pasan a poseer o reclamar jurisdicción sobre los estados na—
cionales pree)dstentes”. 35 “
_ Entre estos aportes se cuenta ciertamente el de Karl Deutsch,tu
basa la explicación de los procesos de integración en el fenómeno de las
comunicaciones utilizando, a su vez, los análisis de Norbert Wiener
sobre cibernética y la clásica contribución de Talcott Parsons sobre los
distintos tipos de sistemas sociales. “La existencia de la ciencia social
está basada en la capacidad de considerar a un grupo social como una
organización y no como un conglomerado.— Las comunicaciones consti—
tuyen el cemento de las organizaciones. Sólo las comunicaciones capa—-
34 Robert Merton, Teoria y Estructura Sociales, FCE, México, 1964 (primera

edición en inglés correSpondiente a 1947) y David Mitr3ny, '_“I'he Functional Approach
to World Organization”, en International Affairs, vol. XXIV, 1949 y tambien
A Working Peace System, Quadrang le Books, Chicago, 1966. -
35 Karl W Deutsch, The Analysis of I nternatzonal Relations, Prentice—Hall, 1978,
pp. 198—199 ( 2= edición)
58 El Enfoques básicºs
citan a un grupo para pensar unidº, para percibir unido y para actuar
unido. La sociºlogía necesita comprender el" fenómenº de la comu—
nicación”.” Deutsch analiza las relaciones entre la“ integración de las
comunidades pºlíticas y las cºmunicaciones. Para él los países son con—
' juntºs poblacionales unidºs por fluj os de comunicación y de trans-
portes y separados por territorios vacíos o pºcº poblados. En general,
' las fronteras corresponden a áreas donde las comunicaciones “dismi—
nuyen drásticamente. Por esº la interacción al interior ”de lºs e5tadºs
naciºnales ha sido tradicionalmente mayor que entre lºs distintºs esta—
dºs. La principal contribución de Deutsch a la teoría de la integración
radica en su trabajo sºbre las condiciones en las cuales se formó una
“comunidad de seguridad” en el área del Atlántico Nºrte. Buscando las
similitudes entre la formación de una comunidad política (y también
de seguridad) en lºs Estados Unidos, durante el siglo pasadº, y la fºrma—
_ ción de la OTAN y la Comunidad Eurºpea a partir de lºs acuerdºs fran-
co-germanos sºbre el desarrollº conjunto de su industria del hierrº y
el acero, después de la Segunda Guerra Mundial, Deutsch analiza Cuan—
titativa y detalladamente tºdos lºs fluj os de cºmunicación generados
en esos distintos ámbitºs en sus respectivas epºcas. Deutsch comprueba
que entre lºs resultadºs del incremento de las comunicaciones entre
las distintas unidades, en dichas experiencias se cuenta una creciente
proporción de Valores compartidos; el desarrollo de un estilo de vida
distintivo;— la percepción de la" posibilidad de Cºmpartir lºs premios y
castigos atribuidos por el resto de la cºmúnidad internacional en fun—.
ción de la conducta de los distintos miembros de estºs nuevos 'conglo—
meradºs; una aceleración del desarrºllº económico de la comunidad
en su conjuntº, y un fºrtalecimiento de la capacidad pºhtica y admi—
nistrativa de las distintas unidades nacionales Cºmº Consecuencia de
_ su mayor cohesión y de una creciente coordinaCión de sus polítÍCas.
Según Deutsch, estos logrºs se basan en el incrémentº de las comu—
nicaciºnes y las transacciones entre los nacionales de lºs distmtºs " esta—
dºs o partes integrantes de una comunidad en formación más amplia,
en la mayor movilidad de las persºnas, en los crecientes intercambios
culturales y en la integración de las élites de cada una de las cºrres—
pondientes unidades. En su trabajo Deutsch cºmparó distintºs Casºs
históricºs de integración — y_ desintegración de comunidades nacionales.
Siguiendo este camino, Etziºní examinó cuatro esfuerzos ' recientes
para formar unidades pºlíticas integradas pºr varios estados nacionales:
la Asºciación Eurºpea de Libre Comercio, entre 1953 y 1964; la Cºmu—
nidad Ecºnómica Eurºpea entre 1968 y 1974; la—República Árabe Unida
entre 1958 y 1961, y la Federación delas Indias Occidentalesentre 1958 y
1962. En cada caso este autor seplante'a las siguientes preguntas: “¿Ba—'
jº qué condiciones [la integración] se inicia? ¿Qué fuerzas dirigen ese
movimiento? ¿Qué caminºs sigue? ¿Y que estructura tiene el sistema
que se forma, una vez que dicho proceso ha terminadº?” 37 Etziºni' tam—
- 36 Esta apreciación de Wiener esta citada en Karl W. Deutsch, The N ewes of

Government, The Free Press, Nueva Yºrk, 1969, p. 77.-
37 Amitai Etziºni, Pºlitical Unificatiºn, Holt, Rinehart, Nueva Yºrk, 1965, p. -14.
El estudio de la politica internacional |] 59
bién subraya el papel de las comunicaciones en los procesos de inte—

gración y llega a la. conclusión de que éstos son más probables entre
países desarrollados que entre países en vías de desarrollo, debido a
que el bajo nivel cultural de estos últimos impide generar corrientes
importantes de comunicacion Otra de sus conclusiones apunta a Que
la integración es más factible mientras mayor sea el número deun1
dadeso sectores que se Consideren beneficiados por dicho proceso. .
Sus investigaciones demuestran también que la integración es más
difícil en la medida en que las unidades que se integran posean— elites
más numerosas y más fuertes, un elemento que toma la negociación más
complicada. En definitiva, Etzioni estima que, como consecuencia de
los procesos de integración desarrollados en el mundo actual, el sistema
internacional tenderá a articularse en un gran número de subsistemas
globales. 33
Haas da mayor proyección a la teoría de la integración al pro-
fundizar el concepto de spill— over, que ya Mitrany había utilizado con
el nombre de “ramificación".— Este concepto implica que todo proceso
concreto de integración posee una “lógica expansiva” que contribuye a
extrapolar esas experiencias, sus beneficios y sus métodos, hacia otros
sectores. Un ejemplo es la transformación de la Comunidad del Carbón
y del Acero en una Comunidad Eurºpea mucho más amplia….- Dentro de
esta visión las decisiones encanúnadas a crear ámbitos de acción colec-
tiva nunca son aisladas, sino “incrementalistas”, &] 'erciendoun efecto
de demostración que estimula a ensayar fórmulas similares en otros
sectores .39
PRINCIPALES VISIONES ÍNTERPRETATIVAS
Realismo y acarrealismo "
Sería difícil Subrayar suficientemente la importancia de la teoría clásica '

o realista en el estudio de la pblítica internacional. En el plano filosó-
fico Se entronca directamente con Hobbes, quien extrapoló al terreno
internacional Su visión de una sociedad d0mínada por un permanente
estado de anarquía. El consideraba que “los convenios, sin la espada,
son meras palabras y carecen de fuerza para infundir Seguridad”. Para
Hobbes la vida internacional es una continua lucha por el poder, caren—
te de valores, en lo cual se diferenda sustancialmente del gran filósofo
que, tiempo después, prºporcionaría los antecedentes de que se valieron
más tarde" los más refinados panegiristas del poder: los estados tota—
litarios. Hegel-.no absolutizó "tanto el Estado como un mecanismo coer—
citivo cuanto la “idea del estado” como el principal agente y encarna—
38 Amitai Etzioni, The Active Society. A Theory of Societat and Political Proce—
sses, The Free Press, Nueva York, 1958, p 585 y siguientes
39 Ver Ernst B 13335, Beyond the Nation State, Stanford University Press.
_ 1964, así como también The Uniting Of Europe, de la misma editórial,1958.
ción de los valores que se despliegan en la histºria, dando lugar al

cambio y a la sucesión de las civilizaciones. “40 —
Por otra parte, puede decirse que la visión realista es el origen de
los estudios sobre las relaciones internacionales considerados como
disciplina académica y que ese origen estuvo vinculado a una particular
coyuntura histórica y política. Hoffmann ha sostenido que los estudios
1 internacionales son una ciencia norteamericana originada en las pre—
disposiciones intelectuales, las circunstancias pohticas y las opbrtuni—
dades institucionales que presentó ese país en este siglo y, muy parti—
cularmente, después de la Segunda Guerra. Las predisposici0nes ante—
riormente mencionadas se basan en la importancia de la ciencia en una
sociedad, en rápido proceso de expansión y desarrollo como era la
sociedad norteamericana, en el prestigio de las ciencias exactas dentro
de ellas, y en la abundante inmigración de intelectuales eurºpeos que
desde su nueva patria americana fueron capaces de mirar con mayor
independencia u objetividad los asuntos mundiales. Las circunstancias
políticas fueron proporcionadas por la posición de preeminencia que
adquirieron los Estados Unidos, posición que hizo pdsible y“ hasta nece—
sario desarrollar una visión global acerca de la política internaCional;
por las repercusiones que pasó a tener en todo el mundo el ejercicio
del poder por parte del gobierno norteamericano, lo cual prºpºrcionó un
excelente laboratorio a los analistas internacionales, que habian hecho
del poder su principal campo de estudio, y por el interés demostrado
periódicamente por 105 pohticos y los gobernantes nórteamericanos en
obtener asesoramiento de parte de los académicos en cuestiones rela—
" — cionadas con la politica exterior de ese gran país. Las oportunidades
institucionales fueron suministradas, ciertamente, por el rico y flexible
sistema universitario norteamericano. 41. ,
""“" Los elementos centrales del pensamiento realista son: el poder como
factor fundamental en las relaciones internacionales, el interés nacio-'
* nal como el criterio que inspira las decisiones de política al margen de
todo compromiso moral o colectivo, y el concepto del balance del poder
como una situación que es necesario preservar a cualquier precio
1 acumulando y pºniendo en juego para ello, precisamente, recursos
de poder. La “política del poder” es la columna vertebral de la teoría
clásica de las relaciones internacionales. Morgenthau define la pólítica
pmt__e_rnacional como una“lucha por el poder”. Spykman sostiene que
a“toda vida civ1112ada descansa en últirna instancia en el poder”. Burton
º declara que “probablemente no hay ningún común denominador más
importante en el estudio de las relaciones internacionales que la pre—
sunción de que los estados dependen del poder para su subsistencia, -y
de que logran sus objetivos por medio del p0der, haciendo así de la
administración de ese poder el principal problema que debe ser re—
'.
40 Ver principalmente, de Thomas Hobbes, su obra Leviathan, escrita en 1651

en el exilio, y de W. G. Hegel, La Fenomenología del Espíritu (1807) y su Filosofía
del Derecho (1821).
41 Stanley Hoffmann, Janus and Minerva. Essays in the Theory and Practice of
¡International YPolitics, Westview Press, 1987, p. 10 y siguientes, . _
El estudio de la política internacional ¡:] 617
suelto”.º En general, el poder es concebido como la capacidad de lograr ¡.
que otros actúen de determinada manera a través de “la persuasión,
el trueque, la compra o la coerción”. Sin embargº, en la práctica, esa
última suele ser la vía —'-o al menos el recurso de última instancia——
—a que generalmente ap ela el pensamiento realista cuando analiza el
concepto del poderoloo aplica a determinadas situaciones.
Los realistas y sus críticos más imparciales sostienen que esta
es cuela nunca ha definido el poder en términos exclusivamente mili—
tares. Muchos análisis subrayan la importancia de la situación geopo—
lítica de un país determinado, de su capaCidad económica medida en
términos de su producto nacional o de sus exportaciones, de su pres—
tigio o de la solidez de sus instituciones. Se ha dicho que la fuerza ' con—
siste en la utilización de medios físicos para obligar a tomar ciertas
decisiones, que la influencia es la capacidad de lograr el mismo objetivo
por medios diferentes, y que el prestigio es el respeto debido a los que
detentan el poder, sugiriendo que este último concepto está integrado
por todos estos elementos. También se ha ' hecho una distinción entre
la fuerza de que dispone una nación y su capacidad de utilizarla efi—
cientemente. “ Por otra parte, el poder no sólo ha sido definido como
la capacidad de lograr ciertos resultados, sino también como el control
de una cierta cuota de recursos que permite influir sobre ellos y que
da preponderanda a un actor sobre otros actores.“
Con todo, es difícil desconocer la centralidad del concepto del
poder en la "visión realista de las relaciones internacionales y el hecho de
que, en última instancia, este fenómeno tiende a ser definido en térmi—
nos de capacidades militares. Ya uno de los pioneros del pensamiento
clásico vincula esta centralidad del concepto del poder a la naturaleza
misma de las relaciones internacionales; En medio de la anarquía creada
por la ausencia de una autoridad mundial, las relaciones entre los esta— .
_ dos tienden a ser competitivas, conflictivas e incluso agresivas, don- _
forme cada uno de ellos procura mantener o reestablecer el equilibrio -
del poder o llenar los vacíos que éste deja, y sobreviven Sólo en la
medida en que sean fuertes o en que otro estado más fuerte los proteja.
En este contextº, para a5egurar su Supervivencia, los estados “deben
hacer de la preservación o del mejoramiento de sus poSiciones de poder …
el principal objetivo de su política exterior”. En último término, la
supervivencia de un estado se pone en juego en los casos limites repre—
sentados por el estallido de una guerra y, en tales casos, dicha super—
vivenCia depende de Su capacidad para ganarle utilizando recursos mili—
_-
. 43 Nicholas J. Spykman, America' 3 Strateg'y in World Politics, Nueva York, 1942;

Hans J. Margenthau, Politics Among Nations, op. cit. y J. W. Burton, International
Relations: A General Theory, Cambridge University Press, 1967, p. 46. Burton no
puede considerarse, ciertamente, un “realista”. La definición siguiente procede de
la obra de S pykman citada en este capítulo.
43 Ver principalmente Charles P Kindlerberger, Power and Money: The Politics
of International Economics and the Economics of International Politics, Basic Books, .
Nueva York, 1970 y Klaus Knorr, The Power of Nations: The Political Economy
of International Relations, B38ic Books, Nueva York, 1975.
44 Jeffrey Hart, “Three Approaches to the Measurement of Power in International
Relations”, en International Organization, vol. 30, 1976. — .
62 D Enfoques básicos
.tf ares. 45 De allí el énfasis de la escuela realista en el conflicto como esta

do normal de las relaciones internacionales, su excesivo . interés en. el
L""papel de los recursos militares enla política mundial en desmedro de
otros factores que influyen en ella, y su inevitable confusión entre fines
'y medios en la política internacional (en la medida en que se considere
el poder como un medio para alcanzar ciertos objetivos). Esta confusión
atraviesa el pensamiento clásico desde los escritos de uno delos pione
ros de la ciencia política moderna, Lasswell, quien hablaba del “uso del
poder para la adquisición demás poder o de otros valores”, hasta el
verdadero fundad0r de los actuales estudios internacionales, Morgen-
than, quien afirmaba que los estadistas actuaban en términos de “inte—
reses definidos como poder”. . en donde la acumulación de recursos
de poder (que debería ser un medio) reemplaza la sustancia de los
intereses supuestamente perseguidos. “ ' . . -—
En todo caso, los realistas, sus predecesores y sus epígonos, han
dominado la visión de las relaciones internacionales en el mundo mo-
derno desde la Paz de Westfalia hasta la“ declinación del prestigio de
Reagan. Todos los intentos por presentar una imagen de la politica
internacional como un proceso más regulado, racional y predecible. han
ocupado en definitiva un lugar más o.— menos marginal, desde la pro
puesta de Grooio en su tratado De Iure Belli ac Pacis, publicado en
plena Guerra de” los Treinta Años hasta Para la paz perpetua, redactado
pOr Kant en 1795. Las dos conflagraciones mundiales que tuvier0n lugar
durante la primera mitad del presente siglo y su inmediata consecuencia,
la Guerra Fría, tendieron a convalidar y congelar la validez de e3ta pers—
pectiva M0rgenthau tuvo la capacidad de hacer de esos principios, que
durante siglos habían inspirado la práctica de la política internacional,
la base de una ciencia de las relaciones internacionales. En su obra
principal, publicada en 1948, define la política internacional como una
1uCha por el poder. La maximización del uso del poder es lo que pro-
porciona un común denominador a la conducta internacional de [unos
estados que, desde otros puntos de vista, deberían presentar caracterís-
ticas y perseguir intereses diferentes. La reducción de la politica inter—
nacional al empleo de este común denominador se justifica enla medida
en que se considere que todos los demás intereses de las distmtas socie—
dades nacionales se subordinan a su necesidad -—.—u_ obsesión——- de super—
vivencia. De esta manera el interés nacional, que podría desagregarse
en múltiples aspectos de acuerdo conlos intereses específicos de los
distintos segmentos de las sociedades nacionales, se identifica con este
último concepto, y con el poder considerado como el último medio para
garantizarla-. Sólo en la medida en que Se asegure el interés nacional
—entendido como supervivencia'— un " estado ' puede perseguir otros
intereses de menor jerarquia. En definitiva, la acumulación de recur505
de poder, que podría considerarse Como un medio para 10grar ciertos
objetivos, se convierte en la finalidad fundamental de la acción inter—
45 Nicholas J. Spykinan, op. cit, p. 7.

46 Harold Lasswell, Power and Personality, Norton, Nueva York, 1948, p. 30 y
Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations, op. cit., p.— 5. '
El estudiº de la pºlítica. internacional El º3
“naciºnal de lºs estadºs. La puesta al día y ulteriºr incºrpºración a esta

escuela de la do ctrina del balance del poder cºmº obj eto permanente
de la preºcupación de los estadºs, es una natural consecuencia de lºs
postulados anteriormente señaladºs. Al mismº tiempº, Morgenthau esti—
ma que en la prosecución del interés naciºnal el estado actúa siempre
cºmº un actor racional y unitariº, capaz de definir cºn claridad sus
obj etivºs en cualquier situación que se presente y de escºger los mediºs
más aptºs para alcanzar esºs ºbjetivºs. Dentro de esta visión, es natu— _
ral Que “nº pueden aplicarse a la acción de lºs estadºs principios
mºrales de alcance general en su formulación abstracta, universal, sinº
que éstºs deban ser filtrados a la luz de las circunstancias cºncretas
planteadas en cada lugar y cada épºca”.47 Otrº postulado de Mºrgen—
thau apunta a“ la autonºmía de la esfera pºlítica cºn respectº a las
demás variables que intervienen en la vida sº cial e internacional (un
postulado que Será. cuestiºnadº seriamente pºr ºtras corrientes de
pensamiento reseñadas al final de este capítulº). En suma, la pºlítica
internacional “busca ya sea mantener el poder, aumentarlo o demostrar
pºder”.“
Aron es ºtrº de los fundadores de la disciplina. Aunque en su gigan—
tesca ºbra se mezclan observaciones sºciºlógicas e históricas, su cºn—
tribución teórica es muy importante y él mismº declara su prºpósitº
de elaborar una teºría general a partir de lºs rasgos específicºs de las
relaciones internacionales: “la multiplicidad de centros de decisión autó-
nºmºs y pºr lº tantº el riesgo de la guerra”.49 ._ Adºptandº un puntº de
partida que lo inscribe claramente dentro de la escuela realista, Arºn
cºnsidera que el sistema internacional se distingue de lºs demás siste—
mas sociales en que está fºrmadº pºr “irelaCiºnes entre unidades pºlí-
ticas, cada una de las cuales reclama el derechº de tºmar la justicia
en sus prºpias manºs y ser el únicº árbitro en la decisión de luchar
º nº luchar”. De allí que dicho sistema se caracterice pºr “una; ince—
sante rivalidad en que cada parte se reserva el dere0hº a recurrir a la
ultima ratiº, es decir, a la viºlencia”. 50 Cºmº puede "apreciar3e, en la
visión de Arºn las relaciones internacionales están marcadas pºr el
conflicto
Sería difícil que una ºbra dºtada de tanta penetración histórica
nº ofreciera una nºción“ más rica y matizada acerca del pºder. Para
Arºn, el pºderíº relativº de un estadº se mºdifica de acuerdº cºn el
cambiº de las circunstancias ecºnómicas, las innºvaciºnes tecnºlógicas
y' la transfºrmación de las instituciºnes y. las ideºlºgías. Sus relaciºnes
cºn ºtrºs estadºs nº sólº sºn el reflejº de su pºder relativº, sino tam—
bién de las ideas, valores y emociºnes de sus sºciedades y sus líderes.
Pºr esº .Arºn prºpºne dºs modelºs de sistema internaciºnal, un llamadº
sistema hºmºgéneº en dºnde “tºdos lºs estadºs pertenecen al mismº
4" H. J. Mºrgenthau, op. cit, p. 10.

48 H. J. Mºrganthau, op. cit., p. 36.
49 T%1áladº de su ºbra principal, en frances, Paiz: et Guerra, Calrnan-Levy, París,
1962, El .
SºCitas tomadas de la misma ºbra, pp. 10—18, re5pectivamente.
tipo y obedecen a una misma concepción de la pólitica” y un sistema

heterogéneo en donde “los estados están xorgamzados de acuerdo cor
principios diferentes y apelan a valores contradictorios”.Sl Además de
estos dos sistemas, también es posible distinguir _entre__ un esquema
bipolar y otro multipolar, dependiendo de si la mayoría de las unidades
politicas están subordinadas a dos estados homogéneos o si el p0de1
está distribuido en forma más difusa (ver Capítulos 4 y 7).
Siendo la guerra un peligro permanente en un sistema internacio—
nal“ como el descrito, Aron propone tres tipos de paz, basados en el
equilibriº," la hegemonía o el imperio, según si el poder de las distintas
unidades políticas se encuentra balanceado, si esta subordinado al pre
dominio de una de esas unidades o si ha pasado a depender inclusc
formahnente de.“ una de ellas. En uno de sus últimos libros, sobre el
imperio americano, Aron aplicó brillantemente estas ideas.
Waltz intentó, en sus últimos escritos, llevar la corriente neorrealis
ta a un nivel altamente sistemático. 52 Un sistema consislte en una estruc
tura integrada por unidades que interactúan entre si (en el caso de las
' rela01ones internacionales, los estados ) . La estructura es el componente
que hace posible pensar en dichas unidades en términos de un sistema
El problema que ha impedido definir el sistema internacional y aislarlc
de otros sistemas sociales consiste en definir esa estructura sin " incluir
los atributos de las unidades que interactúan dentro de ella. 'Waltz deja
fuera de su definición no sólo los atributos particulares que presenta
cada estado, sino también la, interacción entre ellos, a partir de una
visión del concepto de “relación” al que“ le asigna dos diferentes acepcio-
nes: .relación como intera00ión entre distintas unidades“ y como la po$i
' ción que cada una de ellas 0011pa re5pecto de las otras dentro deuna
_ estruCtura. Por lo tanto, _el análisis del sistema internacional supone
ignorar los atributos de los distintos estadºs y la forma como interac
túan unos con otros, para concentrarse solamente en la posición rela
tiva que ocupa cada estado con respecto a los otros. La estructura que
permite hablar de un sistema es definida asi en términos del ordena
miento de sus partes. '
Avanzando más por… este camino, Waltz considera que el analisis de]
' Sistema internacional debe incluir la identificación de sus principios
ordenadores, de la función de “sus distintas unidades y de la forma como
están distribuidas sus capacidades. El principio ordenador de un siste
ma caracterizado por el desarrollo de relaciones políticas entre sus
distintas unidades, sin la autoridad de un gobierno central, no es otro
que las relaciones de predominio o subordinación existentes entre ellas
es decir, una relación jerárquica. La función que desarrolla cada una
de las unidades dentro del conjunto depende de su posición dentro de
esa jerarquía. Como el sistema no es definido en función de los atri
51 Op. cit., p. 102.

52 Ver su Theory of International Pºlitics, AddiSorí—Wesley, Massachusetts, 1979
y, como antecedentes, sus escritos desde Man, the State and War, Columbia Univer
sity Press, Nueva York, 1959. El resumen que sigue está tomado princi almente del
capítulo V del primero de los libros mencionados.. p
EL estudio de la. política internacional [] 65 _
butºs de sus partes, sinº a un nivel de abstracción más altº, éstas sólo
Se diferencian entre si pºr la cuºta de poder de que cada una dispone,
- estº es, pºr la distribución de capacidades observables entre ellas. '-
Como puede observarse, en la formulación de Waltz la visión realis-
ta de las relaciones internacionales alcanza un nivel de abstracción muy
distintº del que presentan los trabajºs de Mºrgenthau º Arºn. Sin
embargº, cuandº unº quiere aproximarse al análisis de la realidad
cºncreta a partir de unas variables definidas en fºrma casi tautºlógica,
se encuentra una vez más cºn el predominio abrumador de las uni—
dades ,representadas pºr el estadº soberano, que constituirían un siste—
ma sólo en la medida en que mantengan claras relaciones de jerarquía
entre ellas, es decir, en términºs de su poderío relativo. A nuestrº jui—
cio, el intento teórico de Waltz es algº atípico dentro “de la escuela
realista, que se había caracterizadº por presentar descripciones histó-
ricas y empíricas de determinadas situaciones, entre las cuales diº
especial importancia a las de ºrden cºnflictivº, y por haber apºrtadº
importantes analistas & la vida política. Entre ellºs cabría mencionar
a Kennan, Kissinger º Brzezinski, perº sus apºrtes nºs llevarían más
allá. de lº que es conveniente en un resumen cºmº éste.
El estructuralismo y su pºsición cºntestatario
Es difícil definir y evaluar la cºntribución del pensamiento marxista y

de ºtras corrientes cºntestatarias frente al statu quo internacional,
influidas º nº pºr ese pensamiento, en el analisis de las relaciones inter—
naciºnales. Una primera dificultad radica en la contradicción planteada
pºr la confianza marxista en un prºcesº ineluctable que conduciría a
una sociedad mundial en que el estadº desaparecería y el doble . hechº
de que, pºr una parte, el sistema internacional sigue siendo un . mundo
de estadºs y, pºr la otra, el marxismo ha utilizadº intensamente al
estadº para defender, prºfundizar y expandir su ideºlogía. Otra difi—
cultad prº cede de que el carácter dialéctico del pensamientº __marxista
lº ha llevadº a adºptar fºrmulaciºnes alternativas, hasta el puntº que
las principales autºridades en la materia han declaradº que la mayºría
de las interpretaciones recientes del pensamientº marxista en el mundº
occidental y en la Eurºpa del Este sºn claramente revisiºmstas. 53 Una
dificultad adiciºnal surge del hechº de que, debido a su visión hete—
rºdºxa y no estadº- céntrica de las relaciºnes internaciºnales, el pensa—
mientº marxista pºr regla general nº se ha dirigido sistemáticamente
alas cuestiºnes fundamentales que aborda la teºría convenciºnal de las -
relaciºnes internaciºnales: el papel del estadº, la Sºb eranía, el naciº-
nalismo, la guerra y la paz o el Derechº Internacional. Pºr dichas razº—
nes, y muy particularmente pºr esta última, muchos especialistas cºn—
sideran irrelevante o imp osible examinar el apºrte dºctrinario del pen—
pensamiento marxista en el contexto de ºtrºs enfºques teóricºs más
53 Ver L. Althusser, For MorrLºnd1-es, 1969 y T. Andersºn, Consideratioús ºn

Western Marxism,10ndres, 1976.
66 D Enfoques básicos
habituales en el estudio dela política internacional. Sin embargo, la

negable importancia práctica que la visión marxista ha tenido en
evolución reciente de las relaciones internacionales, y la existencia
significativos enfoques desarrollados fuera del pensamiento marxi:
pero también basados en una visión estructuralista y revolucmnaz
del sistema internacional, hacen necesario, a nuestro juicio, conside1
a esta corriente junto con las demás. Con todo, debido a la hetero;
neidad del punto de partida ello es difícil. Por ello en esta síntesis
' tratará este tema en forma aún más breve que los otros.
La visión internacional del marxismo se deriva de su interpretaci
acerca de la sociedad que, por razones de espacio, no es posible resun
aquí en forma adecuada. La sociedad, según Marx, se divide entre ]
que poseen la propiedad del capital y las grandes mayorías que viv
bajo condiciones de explotación, debiendo transferir a los capitalisi
la plusvalía generada por su trabajo, que configuran el pr01etaria<
La dinámica social es impulsada por la lucha de clases a que esta sit1
ción obviamente da lugar. La posibilidad de que el proletariado log
inclinar en su favor dicho balance de fuerzas—y logre alg¡mas conquíst
que últimamente llevarán a la derrota de los capitalistas, a la abolici
de la prºpiedad sobre los medios de producción (y del estado cor
representante de los priineros y garante del statu qúo) _y_ al estable
miento de una sociedad sin clases, depende de una concepción filo
' fica más honda, la del materialismo histórico. Según este, la iníra
tructura económica, las relaciºnes de prodUCCÍOn y la base tecno
gica de una sociedad constituyen el soporte que, al definir la posici
de las distintas clases sociales en la división del trabajo, determi
su superestructura social, religiosa o ideológica. Por lo tanto, c0nf
me las bases materiales de la sociedad se alteran como conseCuen<
de fuerzas objetivas, el poder de la burguesía se debilita y aument
las posibilidades del proletariado. Este proceso dialectico supone ne
sariamente una acción revolucionaria, concordante con ciertas tendl
cias objetivas identificadas _a la luz del materialismo histórico, acci
que puede ser orientada y precipitada por obra de una élite aotivi:
_y visionaría, de acuerdo con uno de los principales aportes efectu3c'
por Lenin al pensamiento marxista. . _ - - —
Este movimiento conteníá importantes supue3tos internaciona
que ulteriormente fueron deSarrollados por el propio Lenin y por ot1
pensad0res. Uno se refería a que las clases sóciales —1a burgue3ía y
proletariado—_ poseen intereses y desarrºllan estrategias un1versal
_. no solamente nacionales. Otro a que, como consecuencia del triunfo ¡
proletariado, el estado, que en la etapa actual es el representante ¡
capitalismo, tenderá a desaparecer dando lugar a una sociedad int
_ nacional libre de estados. Otro supuesto apuntaba a que en el la;
'— — plazo la eXplotación de las clases trabajadoras produciría un ¿“113013
cimiento general que limitaría las op0rtunidades de inversión en 2
países ricos, promoviendo el éxodo del capital había otras áreas y d:
__ do lugar al imperialismo, considerado como la última fase del capi
. lismo, un proceso que temporalmente contribuiría a la creadón de u
El estudio -de la. pºlítica internacional El 67
sºciedad glºbal marcada pºr la lucha entre lºs sectores capitalistas

—naciºnales e intemaciºnales— y el movimiento prºletariº mundial.
Hºbson, un ecºnomista británicº liberal de principios de siglº,
contribuyó poderosamente a poner lºs cimientos de la teºría del ím— —'
perialismº al declarar que el capitalismo estaba condenadº a. ser una
victima de lºs intereses de sus representantes a través de la prºgre— _
siva explºtación y pauperización de lºs trabaj adºres, lº que conduciría
a la internaciºnalización del capital a través de la inversión extranj era ,
y el imperialismo y, pºr lº tantº, a la unificación del mundº. Por su
parte Kautsky, en la misma época, estableció una cºnexión causal entre
el mºdº capitalista de prºducción, encarnadº y prºtegidº por el estado
burgués, y la creciente prºpensión a la guerra entre las potencias cºlº—-
niales, º sea, al conflicto entre esos mismºs estadºs en su lucha pºr la ,
expansión ecºnómica. Hilferdíng subrayó la importancia de la relación
entre el capitalismo industrial y el financierº, un nuevº fenómenº cºn—_
sistente en la expºrtación de capitales desde lºs ' centros industriales
hacia ºtras regiones para desarrºllar en ellas actividades prºductivas,
que tendía a crear vinculaciones muy estrechas entre las industrias y
lºs bancºs, y a generar grandes conglomerados 0 carteles internaciº—
nales, con lº cual el poder del capital tendería a equilibrarse entre lºs
países capitalistas y sus cºlºnias. La asºciación entre el imperiaHSmº,
la difusión internacional de capitalismo y el aumento de la pr05peridad
de las distintas sociedades naciºnales empujó a Hilferdíng y también
a Kautsky hacia posiciones reformistas que fuerºn ardºrºsamente cºm—
batidas pºr Lenin, Bukharin y Rºsa Luxemburgº. Esta estimaba que
el capitalismo nº puede fºrmar un círculº mundial hºmºgéneº y cerra—
dº, dominadº por sus prºpiºs intereses y sus prºpias leyes, pues 51em— '
pre al ladº de lºs factºres económicºs que pºdrían empujar en esa
dirección habrá factºres pºlíticºs que estirnu1arán la explºtación de
. lºs sectºres más débiles y la desigualdad entre lºs distintºs grupºs
La sºciedad internaciºnal cºnfºrma, en tºdas estas visiºnes, una estruc-
tura relativamente rígida, cuya articulación pasa pºr la categºría de
explºtadºres y explºtadºs, y en donde el estadº naciºnal pierde impºr—
tancia, en comparación cºn las fuerzas universales que se ' enºuentran._ en
lucha, º pasa a ser el vulnerable representante de una de ellas. El lógicº '
cºrºlario de esta visión es el llamadº a la acción revºluciºnaria de lºs '
segmentºs explºtadºs cºmº únicº. mediº " de alterar el statu quo.”
Si bien, cºmº se ha dichº, el pensarnientº marxista sºbre las rela— —
ciºnes internaciºnales ha permanecidº un tantº al margen de las gran—
des cºrrientes teóricas predºminantes en Occidente sºbre la pºlítica
mundial, nº puede negarse ' que, además de haber inspiradº un mºvi—
mientº políticº a nivel glºbal, cºntribuyó a abrir caminº a una serie de
nºciºnes que han alteradº la visión clásica de las relaciºnes interna— _
ciºnales, cºmo las que se refieren a la atenuación del rºl prºtagónicº
54 Ver J. A. Hºbsºn, I mpenalzsm a Study, Lºndres, 1948; K. Kautsky, The Sºcial

Revolution, Chicago, 1902; R.— Hílferdíng, The Theory ºf Capitalíst Imperialism, Lon—
dres,1967 y R. Luxemburgº, The Accumuldtion- of Capital, Lºndres, Rºutledge &
Kegan, 2! edición, 1965. _ _
' del estado y al_reconocimiento del papel de otros actóres, a la" impo.
tancia de la economia en la politica internacional y a la conflictiva din:
mica que inspira las relaciones entre los países desarrollados y lc
subdesarrollados. '
La única contribución importante que ha efectuado América Latin
a la teoría de las relaciones internacionales ——_1m__ área donde el trad
cional rezago de esta disciplina se ha visto agravado por un desale1
'tador silencio— se inscribe dentro de este último contexto. ' Desde line
de los años sesenta un conjunto de intelectuales latinoamericanos co'm
Fernando —Hanrique Cardoso, Helio J aguaribe y Osvaldo Sunkel des:
rrolla la teoria de la dependencia, que más adelante es ávidameni
asimilada por los Estados Unidos 55 La idea central de esta teoría, d
la cual existen numerosas versiones, es la de que la evolución de lc
países ricos y de los países pobres es parte de un mismo proceso qu
produce desarrollo en los centros y subdesarrollo. en la perifeiºzla.i6 E
otras palabras, la condición de los “países subdesarrollados es una 001
secuenCia de la evolución del capitalismo mundial; Aúnque su situ:
ción no sea estática, y pueda registrar progresos a lo largo del ._tiempt
éstos representan un tipo de desarrollo dependiente ——-un reflejo de la
necesidades e intereses de los países industrializados—_ que en algunc
casos privilegiados (como el del Brasil 0 Corea del Sur) puede dar luga
a ciertas formas de desarrollo asociado. Un concepto central en ']
teoría de la dependencia es que tanto los países desarrollados como lc
subdesarrollados forman parte de una estructura internacional y qu
su situación sólo puede entenderse a partir de ella, “concepto que ]
hace considerar los procesos nacionales desde el punto de vista dl
funcionamiento de un sistema global, y que constituye su principz
común denominador con las escuelas estructuralistas de origen ma:
xista. Un aporte especial de esta escuela radica en su apreciación d
que los engranajes a través de los. Cuales se produce la relación d
dependencia incluyen la existencia de intereses comunes, alianzas pol
ticas .y estrategias convergentes entre los segmentos capitalistas (may<
ritarios) de los países industrializados y los mismos sectores (mim
ritarios) de los países en desarrollo.
La teoria de la dependencia ha sido vinculada con el pénsamíent
marxista no sólo… por sus detractores, sino también por alguno d
sus propios autores. “La idea de la dependencia se inscribe en el can
po teórico de la teoría marxista del capitalismo. Una vez que *est
último se establece, no es posible negar la existencia de un espaci
53 Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y Desarrollo en Améric

Latina, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1967. Helio Jaguaribc et al, La Dom_
nación en América Latina, Francisco Moncloa, Lima, 1968 y Osvaldo Sunkel, con
colaboración de Pedro Paz, El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoría del Des
rrollo, Siglo XXI, México, 1970 —
Ver también Cardoso “The Consirm$ion of Dependency Theory in the Unite
States”, en Latin American Research Review, vol. 12, 1977.
56 Esta terminología, asi Como los primeros análisis acerca de la relación centn
periferia, se deban a Raúl Prehisoh, principalmente a partir de El Desarrollo Econ
mico de América Latina y sus Principales Problemas, Cepal, Santiago, 1949 y Pr…
hlomns: Tpnrinnn 1: Drnnfinnc Hp! Pranimamfn -Rnnnñmínn Cena? Másrínn 1051
El estudio de la política internacional El 69 _
teórico para la dependencia, pero este espacio está limitado y subor-_

dinado por la teoría marxista del capitalismo”. Cuando hablamos de
un“desarrollo capitalista dependiente hablamos necesaria y simultá—
neamente de explotación socio—ecºnómica, desigual distribución del in—
greso, aprºpiación privada de los medios de producción y de subordi—
nación de algunas economías nacionales a otras"…57 .A nuestro juicio, a
pesar de compartir una visión estructuralista del sistema internaciºnal
que privilegia las relaciones de asimetría entre los paises industriales
y los países subdesarrollados, la adscripción de la teoría de la depen—
dencia al pensamiento marxista es innecesaria, ya que los escritos . cita—
dos más arriba y otros publicados en la misma época carecen de muchas
de las presunciones en que se basaba aquella corriente.58 A continuación
transcribimos algunos párrafos que sintetizan adecuadamente esta pers-
pectiva en una de sus formulaciones iniciales.
“No puede admitirse que el subdesarrollo sea un momento en la
evolución de una sociedad económica, política y culturalmente aislada
y autónoma. Se postula, por el contrario, que el subdesarrollo es parte
del proceso histórico global de desarrollo, que el subdesarrollo y el
desarrollo son dos caras de un mismo proceso universal, que ambos _
procesos son históricamente simultáneos, que están vinculados funcio—
nalmente, es decir, que interactúan y se condicionan mutuamente, y'
que su expresión geográfica se concreta en dos grandes polarizaciónes:
por una parte, la polarización del mundo entre los paises industriales,
avanzados, desarrollados o centrales, y los países subdesarrollados, atra—
sados, pobres, periféricos y dependientes; por otra, una polarización
dentro de los paises en espacios, grupos sociales y actividades avan—
zados y modernos, y en espacios, grupos y actividades atrasados, pri—
mitivos, marginados y dependientes (como se muestra en el gráfico
siguiente. )
”El desarrollo y el subdesarrollo pueden comprenderse entonces co-_
: mo estructuras parciales, pero interdependientes, que conforman un sis—
tema únicío. Una característica principal que diferencia a ambas estruc-—
turas es que la desarrollada, en gran medida en virtud de su capacidad
endógena de crecimiento, es la dominante, y la subdesarrollada, debido
en parte al carácter inducivo de su dinámica, es dependiente; y esto ¡se
aplica tanto entre países como entre regiones dentro de un mismo
país”. 59
57 La primera cita corresponde a Cardoso, “As Idoias & seu Lugar", CEBRAP,
1980, p. 72 y la segunda “The Consumption… Op cit., p. 17.
58 Ver e5pecialmente Osvaldo Sunkel, “Política Nacional de Desarrollo y Depen—
dencia Externa”, en Estudios Internacionales Nº 1, 1967, en donde este últimº fenó-
meno no es expíicado & partir de postulados ideológicos, sino de la observación de
situaciones concretas y procesos históricos..
' 59 La cita y el gráfico están tomados de Osvaldo Sunkel, “Capitalismo Transnacio-
%; Desintegración Nacional en América Latina”, en Estudiºs Internacionales. nº 16,
' . 'E)_I_j .Enfocjues- básicos
CUADRO 2/1,
leºfºi . í ., . X_._. Se l .
“' º , c: o!“
inte'qrados
. _ _, marginadº.
__5_ sectores integrados ? marginados en el desarrollo y el subdesarrollo
Los. enfoques de la transnacionalización ;; la interdependencia
¡El mundo descrito por la escuela clásica, un mundo marcadamente

estado—céntrico y estructurado en torno de la rígida jerarquía existente
entre
_ sus diversas unidades, no se definió tanto alrededor. de valores
sustantivos, cuanto en función de los conceptos de “poder” y de “segu—
rida ”. Esto se explica si se considera cuales fueron los dos grandes
problemas que tuvo que enfrentar el mundo o 081 dent al ——y dentro de
í,é1 la potencia dominante— al concluir la última conflagraci6n bélica:
" la reconstrucción de los antiguos y nuevas aliados destruidos por la
guerra y la contención del avance soviético. Por lo demás, el logro del
primero de estos objetivos era fundamentalmente un medio para alcan
_:zar el otro. Veinte años más tarde, la morigeración de la Guerra Fría
y el surgimiento de Otros intereses en las relaciones entre los estados,
en un mundo política, social y tecnológicamente más complejo, condu—
jeron a un mayor entrelazamiento entre las distintas sociedades nacio—
— nales y a una profunda transformación del sistema internacional, Con-
sus naturales consecuencias sobre la teoria. Surge así, gradualmente,
una nueva visión de la política mundial que privilegia la interacción
entre los distintos Segmentos de las sociedades nacionales en funCiión
de múltiples 1ntereses especificos, dentro de un mundo cada vez más
El esiudío de la política internacional El 71
*—
transnacionalizado, en el que predominan los conceptos de “interdepen-¿ '

dencia” y “bienestar” (un concepto que anticipa las múltiples dimen—
siºnes en que se expresa la “calidad de la vida”, para usar una noción
que comenzó a emplearse más tarde). ' -
La visión realista de las relaciones internacionales se basaba en“Í;
varias presunciones. la primera concebía la política internacional como
centrada en torno a los intereses de las grandes potencias, con una u
otra de las cuales debían alinearse los estados menores, (1me lugar a la
formación de bloques o esferas de influencia en cuyo interior la potencia
hegemónica dirimía. conflictos," y entre las cuales imperaba un perma—
nente estado de confrontación controlado por la declinante primacía
de los Estados Unidos. La. segunda visuahzaba las sociedades nacionales
como unidades relativamente simples, cuya conducta internacional se
orientaba hacia un número reducido de objetivos, generalmente subordi—
nados al mantenimiento de la paz y la seguridad. De allí la tercera _
presunción, que reducía la agenda internacional a un limitado número de
temas rígidamente jerarq11izados entre si, dentro de los cuales el pro—
blema de la seguridad disfrutaba de una prioridad incontestable. La—
cuarta presunción se refería a la básica homogeneidad de los agentes
que actúan en la vida internacional, representados exclusivamente por
los estados nacionales, los cuales no reconocían la legitimidad de otros
agentes dotados de capacidad de actuación internacional. No es de'
extrañar que, en quinto lugar, se tuviera una visión igualmente restrin—
gida acerca del repertorio de recursos de poder que un estado podia
- emplear para influir sobre otros, recursos que parecían preferentemente
circunscritos a la esfera política y, sobre todo, militar, así como tam—
bién acerca de las arenas en que podían ponerse en juego esos recursos,
' las que parecían ser pocas, bien acotadas y suficientemente conocidas. -f
Todas esas presunciones fueron desb ordadas por la transformación
* de la realidad internacional contemporánea. Podria aventurarse aquí la_
hipótesis de que, a diferencia del pasado, en la actualidad las relaciones
_ internacionales: 1) son protagonizadas por un creciente número de cen—
tros de poder; 2) cuya actuación externa no sólo representa los _inte- _
reses del estado, sino también los de la Sociedad- civil organizada; 3) se .
desenvuelven en torno de una agenda más compleja y menos jerarqu1-
zada, a la cual se incorporan nuevos ternas; 4) que son manejados—por
nuevos. -y múltiples agentes, cOn frecuencia distintos …del estado,—_ los
cuales 5) ponen en juego recursos de póder no tradicionales de una,
variedad de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas]
' 'que antes. Conviene analizar cºn mayor detenCión las nuevas realidades
, que han venido a invadir aquellas presunciones. ºº — —
- 60 Uno de los libros que abrió camino a esta per5pectiva es la obra»editadagpor

R. 0. Keohane y J. S Nye titulada Transmiioncl Relations and World Politics, op. cit., —
si _ bien en esa etapa los autºres ponen el acento en la naturaleza no estatal o transna—
cional de algunos actores de la realidad internacional, un punto de vista que posterior—
mente ha sido superado, como se explicará más adelante Ambos autores dieron un
º -paso adelante en su libro Power and I nterde 3: World Politics in Transition,
' Little, Brown, Bostón, 1977 y Keohane publicó posteriormente dos importantes obras:
_Ajter H egemony Coºperation and Discord in the World Political Economy, Princeton
72 I:] Enfoques básicos
La primera se refiere a la evolución de la jerarquía internacion

¡En este plano, la tendencia hacia la multipolaridad y el eñsanchamién
J del margen de maniobra de una creciente gama de paises intermedi
ha tendido a erosionar el rigido sistema de estratificación internacion
que imperó durante la posguerra, y a reducir la abrumadora importa
cia atribuida durante ese períºdo a las consideraciones vinculadas ce
la seguridad militar, abriendo paso al surgimiento de otros interés
en el plano interno e internacional. Conforme la política de coñfrc
tación seguida por las dos superpºtencias se de8gasta y pierde crec
bilidad, éstas encuentran cada vez más difícil exigir un alineamien
incondicional a los demás países._ Si a ello se agrega la tendencia a
dispersión del poder económico mundial, no es de extrañar que se ha:
estructurado un sistema internacional más fragmentadoy fluido. . ,
La segunda consiste en la expansión de *la sociedad civil y su—rei
ción con el estado. A lo largo del período de posguerra, contra el tel<
de fondo de una etapa de prosperidad sin precedentes, asistimos a ¡
poderoso proceso de desarrollo y diversificación de las sociedades naci
nales. Estas, en una primera etapa, presionan sobre el estado para (11
_ asuma una gama cada vez más amplia de funciones y, posterioimeni
“'“—_ ” disputan con éste el cumplimiento de las mismas A los conflictos soci
”les originados en la intensa pugna distributiva que tiene lugar en 1
sociedades avanzadas, se agregan posteriormente otros conflictos proi
gonizados por nuevos grupos organizados en torno” a valores vinculadl
con la calidad de la vida. Se produce. así un cambio en el papel relati1
de la sociedad civil y del estado con la emergencia de un número“ cat
vez mayor de agrupaciones constituidas para la prosecución de dete
minadosvalores_ o intereses, ”cuyo logro supone con frecuencia la actu
ción internacional de dichos grupos, ya sea directamente o a través ¡
los distintos segmentos en Que paralelamente se divide la burocrac
estatal con el objeto de atender los "intereses de los distintos sector—
de la sociedad civil organizada (bureaucratic politics). '”
Í“ La tercera se refiere a la configuración de la agenda internacionz
COmo consecuencia de la revolución de las expectativas a que da Ing:
el desarrollo de las sociedades ._ modernas, dentro del marco de u:
creciente permisividad-internacional creada por el; debilitamiento de.
estratifiCación que surgió de la posguerra, el concepto del interés 11
, cional como último criterio para definir una política exterior _pierc
University Press, 1984, y en otro libro editado por él bajo el titulo New Realism ar
its Critics, Columbia University Press, 1986. Dos colecciones interesantes y muy bi—
sistematizadas se encuentran en el volumen editado por R. Maghroori y B.Rambe1
Globalism versus Realism: International Relations Third Debate, Westview Pre:
1982 y en el libro compilado por M. Smith, R. Little y M. Shackleton, Perspectin
on World Pºlitics, The Open University Press, Londres, 1981 DeSde un punto (
vista latinoamericano puede examinarse el libro editado por L. Tomassini titula1
Transnacionalización y Desarrollo Naciºnal en América Latina, Grupo Editor Latinc
mericano, Buenos Aires, 1984 y el artículo publicado por el mismo autor en Revista ¿
CienCia Política, Santiago, volumen 7, 1985, titulado “Relaciones Internacionale
_ Teorías y Realidades”, en el cual se basa la mayor parte de esta sección. .
— 61 El concepto de “bureaucratic politics” fue difundido fundamentalmente p
Graham T Allison. en Essence of Decision on cit.. en 1971. - . _
El estudio de "la política internacional. [] 731
0peratividad y significado, y se fragmenta por una agenda internacional

que cada vez se vuelve más amplia, más compleja y menos jerarqui—
zada.62 Ningún tema domina abrumadoramente sobre los otros. Junto
al problema de la seguridad nacional emergen otros vinculados con el
desarrollo económico, el progreso tecnológico, el bienestar social, la '
protección del medio ambiente, la autonomía nacional, la identidad
cultural y la calidad de la vida, que interesan a un creciente número de
grupos civiles organizados. La mayor parte de los nuevos intereses º
sociales tiene que ver con la prosecución del bienestar y enfatiza sus
a5pectos cualitativos, por lo cual su prosecución no es indivisible (como
' ocurría con los intereses vinculados con la seguridad o la soberanía)
sino gradual o distributiva, apuntando a la satisfacción relativamente
equilibrada de las aspiraciones de los distintos grupos. Esto, unido al
entrelazamíento que existe desde un punto de vista técnico entre los
distintos problemas, abre la posibilidad de establecer nexos o compro—_
misos en el manejo de los diferentes temas y, por consiguiente, amplía
las oportunidades para que participen en el juego internacional países
medianos o _ pequeños que poseen algún interés o capacidad frente a
determinados problemas. Cobra asi especial irnportancia la confección
y el manejo de la agenda que enmarca las relaciones internacionales y
se abren inesperadas perspectivas como consecuencia de la posibilidad
de combinar el tratamiento de los distintos temas (Zinkage politics). 63
El cuarto punto está vinculado con la-—proliferación de los agentesf_í
Como consecuencia de las tendencias anteriormente mencionadas, _ el “
estado deja de monopolízar el manejo de las relaciones externas, mien—
tras que agentes no gubernamentales comienzan a intervenir en ellas:
sectores científicos y tecnológicºs, agrupaciones empresariales, organi—
zaciones laborales, partidos políticos, corrientes culturales, éticas o reli—
. giosas y establecimientos militares; Estos nuevos agentes pueden inter—
' venir en la vida internacional, ya sea actuando en contacto directo con
sus contrapartidas en otras sociedades, a través de los sect0res pertinen—
tes de sus prºpias burocracias nacionales, o mediante su acceso a orga—
nismos o foros internacionales que se ocupan de temas afines con sus
intereses. Este fenómeno no irnplica necesariamente una disminución
,-x
-—del papel del estado. Por una parte, éste conserva muchas de sus fun—___"
ciones tradicionales, las que se concentran cada vez. más en la defi—
nición de los parámetros dentro de los cuales debe encuadrarse la.aCtua-
ción de los demás sectores. Por la otra,la compartimentalización de la
“política. burocrática” determina queel comportamiento delas distintas-
agencias del estado tienda a asimilarse al de aquellos sectores no guber—
namentales a cuyos intereses se encuentran vinculadas, dando lugar a?
la actuación conjunta de agentes públicos y privados en un mismo
escenario. ' ' — _
6?— Ver la crítica del concepto de “interés nacional” realizada por L. Tomassmi
gn ;Elementos para el análisis de la politica exterior", Estudios Internacionales,
º 8 1987 .
63 Los autores que más han HMado la atención sobre esta práctica son J.
. Keohane y J. Nye, especialmente en su libro Power and Intérdependence, op. cit.
:3—. El último aspecto se refiere a la transformación de los recurso

"de poder. Mientras se devalúan los recursos militares en una era 81
que la amenaza de un holocausto nuclear ha0e necesario recurrir a 1
disuasión, los “proxies” y las guerras limitadas, surgen recursos de pode
no tradicionales que antes no se empleaban en la esfera de la “alt
' política”, de carácter comercial,“ tecnológico, finanoiero , ideológico
ícultural, “Hoy en día se arguye que los intereses que realmente está:
en juego en la política internacional están completamente desvinculz
dos de los usos tradicionales del poderío militar, tales como la adqu
sicion de imperios y territorios. En el mundo moderno, los Objetivo
de los estados son mucho mas intangibles, como, por ejemplº, mejora
sus relaciones comerciales, asegurar sus mercados, obtenerannamigos pol
ticos y ganar el favor de la Opinión mundial. En la prosecución de esto
objetivos, el poder militar es, en el mejor de los casos, irrelevante,
—»5Í,en el peor, contraproducenteº".£*4 En efecto, en un mundo en que 10
objetivos de la política internacional —=y sus agentes—'— han cambiad
tan profundamente, el poder deja de ser medido solamente en término
_ de la acumulación de capacidades militares, y pasa a ser concebid
como la capacidad específica de ciertos agentes —gubernamentales
no gubemamentales— para influir sobre el comportamiento de otro
y para obtener los resultados esperados dentro de ámbitºs cada “ ve
-—gmás específicos. Desde este punto de vista resulta t0davía insuficient
' la interpretación según la cual el fenómeno transnacional se identific
con la aparición de “estructuras de autoridad que trascienden las fro:
teras nacionales”, esto es, con aquellos casos en que la autoridad sup¡
rior está situada en un estado y las organizaciones a" las que legítirm
mente puede exigir obediencia, en otros. 65 Las manifestaciones moderna
del poder tienen mucho más que ver con el concepto de “influencia
es decir, con la capacidad de determinar ciert05 resultados independiel
___temente de las estructuras formales de autoridad, nacionales o supr:
nacionales Al mismo tiempo, el surgimiento y la utilización de recursc
de poder no tradicionales multiplica las esferas enlas cuales estos recu
sos pueden ponerse en juego. —— ' - -
Los elementos mencionados en esta sección permiten reconstruí
el surgirmento de un sistema internacional integrado por numeroso
“ámbit05”, “juegos” 0 “circuitos”, que operan en torno a la agend:
los agentes, los recursos _y las esferas señalados más arriba, y qu
vinculan de múltiples maneras a las distintas sociedades nacionales e
“función de intereses específicos, Desde esta perspectiva, sería posibl
f' postular el surgimiento de circuitos transnacionales en el campo. ene:
ºgético alimentario, industrial, tecnológico, financiero, estratégico, '- idea
'lógico y cultural, dotados de un considerable grado de especificida
pr0pia. Lo que es más importante, la correlación de fuerzas entre la
distintas agrupaciones de países que actúan en cada_uno de esos circu
64 John Garnett, Contemporary Strategy, 1975, p. 42.— '

_65 Sostiene esta tesis James N. Rosenau, en uno de sus últimos libros, Th
Study of“ Global Interdependence: Essays on the Transnatzonalzzatzon of World Affair
El estudio de la política internacional,“ El- 75 '
tos es en cada caso diferente, dependiendo de la naturaleza de los inte—3

reses en torno a los cuales se organizó cada circuito. Esto, a su vez,¿
representa una alternativa a la visión de una sociedad anarquica sola—
mente regida por relaciones de poder que pr0p0nen las corrientes realis-
tas, como a la rígida relación de dependencia y de conflicto, con sus '
secuelas revolucionarias, que postulan los enfoques estrúcturalistas. Las
tres escuelas son comparadas en el cuadro de la pág; 76.5"ó _
El análisis del proceso de transnacionalización y de las relaciones
de interdependencia entre las distintas sociedades nacionales como una
interpretación alternativa de la política mundial ha dado lugar a nume—
rosos malos entendidos. Uno de ellos consiste en estimar que el origen _
de dicho proceso se enouentra en el surguniento y la actuación de aoto—
res transnacionales distintos del estado, en circunstancias en que, a
. nuestro juicio, estos actores no “nacen”, sino que “se hacen”, siendo
' generalmente agentes nacionales que comienzan a desarrollar ese com—
portamiento conforme se incorporan a un circuito __de carácter transna- …
ci0nal. El segundo tiene que ver con la noción de que el estudio de las
relaciones transnacionales se concentra en los agentes no gubernamen—
tales, mientras que en la realidad se refiere tanto al comportamiento de
ést05 como al de las agencias gubernamentales que, en virtud de la
llamada “politica burocrática”, se articulan en función de los intereses
de los distintos segmentos de las sociedades nacionales y los acompañan
en su actuación transnacional. El tercero tiene relación con la idea de
que los analistas de la interdependencia son herederos de los idealisms,
que Surgieron después de la Primera Guerra Mundial y, por lo tanto,
tienden a minimizar la función del conflicto en la vida internacional,
cuando la verdad es qu,e si bien su marco de análisis arroja más luz
sobre los procesos de 000peracióri, no descartan en manera alguna las
situaciones conflictivas. Un cuarto prejuicio se refiere a que el énfasis
en la interdependencia tenderia a silenciar deliberadamente la relación
de asimetría que "existe entr los países desarrollados y subdesarrºlla—
dos, Cuando lo que hace es diversificar __sus fuentes .y mosrtra que
existen diStintas Correlaciones de poder, se'g1'm sean el ámbito o circuito
en que su interacción se desarrolla, lo cual de alguna manera implica
atenuar dicha a51metría. Por último, eiis_te la tendencia a considerar
el proceso de transnacionalización como un proyecto de los paises capi—
talistas avanzados, siendo que en realidad se trata de una tendencia
de la vida interna0ional contemporanea en la cual tienen que apoyarse '
necesariamente tanto los sectores dominantes como los sectores domi—
nados, como ocurre cada vez que estos últirnos quieren encontrar aliados
(determinados países progresistas, movimientos sindicalesfpartidos po-
x1íticos de izquierda, iglesias, y movimientos ideologicos, religiosos o
, culturales); . —
Finalmente, tres observaciones que escapan a 105 limites de este .
capítulo, para ulteriores consultas bibliográficas. La primera se refiere;::*
66 El cuadro esta tomado de ..L ToniaSsiní, “Relaciones Internacionales: Teorias "

.y Realidades”, op. cit., y Su elaboración a su vez se basó en la obra editada por _
_ Maghroori y otros ya citada _ ._ . ¡_
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…...R 9530 .
El estadio de la política internacional El 77
& la importancia del concepto de “funcionalismo” en esta visión de la

política internacional, concepto que privilegia la función* que cada parte
cumple en el conjunto en lugar de concentrarse exclusivamente en sus
relaciones de poder y que está desarrollada en una vasta literatura, par— _
te de la cual ya ha sido mencionada.67 La segunda observación tiene que.
ver con la importancia que esta perspectiva asigna a los factores econó-
micos y tecnológicos, en la evolución de las relaciones mternacionales,x
un énfasis que debe algo al pensamiento marxista, pero que a nuestro
juicio se origina mayoritariamente en las condiciones de la realidad
internacional contemporánea.ºº'8 Por último, no podrían dejar de men—
cionarse como una expresión directa del enfo que de la interdep anden—
cia los planteamientos efe0t'uados recientemente acerca de los regím¿>—
nes internacionales considerados como un conjunto de principios, reglas
y procedimientos aceptados y puestos en práctica por un grupo de
actores para compatibilizar sus intereses— y regular su participación en
determinadas áreas 0 circuitos ( cºmo el comercio y las finanzas inter—
nacionales, la energía o los recursos del mar, para poner sólo unos
cuantos ejemplos). Así entendido, estos regímenes _sirven para adminis—
trar la interdependencia y representan una alternativa frente a un estado
de anarquía internacional que postula la escuela clásica. (Ver Capí—
tulo l).69
_67 Ver fundamentalmente lá'—ob_r'a de R. K-. Merton, Teoría y- E3tractaras' Sociales

,
ya citada; cap, 1——- y, en? el" campo .- de: la politica internacional, el” capi: 6 del libro ' de
Keohane, After lºlegemongí, op.- cit. , - '
68 ¡(or -.pnncrpalznentef' las obras de J '. E.— Spero, Thfe— P0h'tich ºf International
_ Economzc—Retatzon3,_8& _Martin's Press Nueva York,-1977; el'1ib'ro de B. H. _Blake
- y R.. S; Walters, T_he Politics ºf -_ Global Econmnic Relations, Prentice—Hall, 1976, y el
volumen editado _por- W, lí.add—-'Hollish y 8. Month Tullis', An International Polític'al
Economy, Westmew_' Pre'_ss,¿_1985g En relación con la variable tecnológica, Ver el libro
editado por C. Ommamr bajo“ el título La Tercera Revolución Industrial: Impactos
I ntmaczonales deZ__—-4ctual .Viraje Tecnológico, _GEL, Buenos Aires, 1986. _,
- 69_ Esta— 11teratura fue" reseñada _ por_' 'L_._ Tomássin'i— en —' el Nº 77 —, de la revista
Estadzos Intemaczonales, enero—marzo de _1977 , e incluye obras como las de R. O.”
' Keohane, _Ajter Hegemong, op. cit., J.. G. Ruggie, editor, The A?ztinonties'º of Inter3
dependence: Natzonalf Welfare and International Division of Labor, Columbia“ Unive'r—
Sity Press, 1983, y S.. D. Krasner editor), International Regímes, Cornell University"
Press, 1983. ' - ' "
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CAPÍTULO 3
EVOLUCIÓN DEL" SISTEMA INTERNACIONAL.
INTRO D UCCIÓ N
El origen del sistema internacional es inseparable dela evolución del

concierto de estados europeos de los últimºs cuatro o cinco siglos. '
Es" este sistema internacional el que terminaría por unificar el planeta,
' principalmente en el curso del siglo XIX, y que influiría decisivamente
en el advenimiento del sistema internacional de nuestros días.
Sin embargo, tanto para tratar el origen de esta Europa u “Occi—
dente” 'como para adquirir mayor conciencia acerca de la historicidad
radical de nuestra condición, es necesario dar una mirada rapidísima
a tres situaciones de las relaciones intemaci0nales del mundo pre—_
moderno. ' '
ALGUNOS EJEMPLOS DE SITUACIONES INTERNACIONALES

EN EL MUNDO PREMODERNO
No en todos“ los casos que a continuación se enumeran seda propia—

mente un “sistema” internacional Es preferible hablar de “Situación”
internacional, ya que de todos modos es parte de la historia de las
relaciones internacionales. ' '
En primer lugar, un ejemplo clásico en más de un sentido: la
antigua Grecia, la “Hélade”, en la época de la Guerra del Peloponeso
(431—411 a. C.,) entre dos coaliciones encabezadas cada una de ellas"
por Atenas y Esparta. La Hélade era más que una unión de estados
relacionados por una misma cultura. Ya en 494—479 a. C. la guerra con—
tra los persas les había dado una suerte de sentimiento de identidad _
Esa guerra tuvo para. los griegos una significación de confrontación
entre dos culturas, y de defensa de su libertad y de la libertad como …
representantes de un orden humano superior al de los persas. LuCha
de estados y de luCha de concepciones y creencias en un solo memento, '
fenómeno recurrente en la historia, y que ha dado luz a los sistemas
internacionales heterogéneos. '
Pero por fruto de ese encuentro ocurrió el fortalecimiento de dos
núcle05 de poder en la Hélade, uno liderado por Atenas, el Otro por _!
ESparta. Atenas aparecía liderando a los eSta'dos (o mejor dicho, “ciu— .
dades—estados") democráticos y Esparta a los aristocráticos. En la ma—
yoría de ellos se formaron asimismo “partidos” ya sea pro—atenienses
o pro—espartanos, según su orientación _“dem00ratica” o “aristocrática”
80 [___] Enfoques básicºs .
' respectivamente. Perº a lºs cºntempºráneºs nº se les escaparía que

también Atenas, bajº el mantº de la prºtección de las libertades, lle—
vaba a cabº una pºlítica de imperialismo pºlíticº y “ecºnómicº, y que
su demºcracia: interna nº significaba necesariamente una pºlítica. exte-
rior “demºcra'tica”. En este casº, lºs estadºs más mñitarizadºs fuerºn
lºs triunfadºres, cºn Esparta a la cabeza, perº la guerra anunció el
eclipse nº sólº de la civilizaciºn griega, sinº que también de una forma
de ºrden pºlíticº pºr casi dºs mileniºs. _ _
La Guerra del Pelºpºnesº constituye también un clásicº ej emplº
en ”el sentidº de que nºs ofrece a dºs coaliciones encabezadas pºr dºs
estadºs hegemónicºs, y que vuelca un sistema multipolar en unº bipo—
lar, este últimº generalmente más prºpiciº al cºnflicto, más inestable
y_ que tiende a guerras más tºtales. Pºr añadidura este sistema tuvº su
narradºr genial (y, cºn exageración, diríamºs, el primer teórico “realis—
ta” de las relaciºnes internacionales) en Tucídides, que tºdº estudiante.
de las relaciºnes internaciºnales haría bien en leer.
' Cºmº tantas veces en la histºria, asimismº lºs estadºs de estºs
pueblºs caerían al final víctimas de un vecino antes halógenº & su siste—
ma internaciºnal, Macedonia, que era más primitivº en civilizaciºn, perº
más fuerte en vºluntad bélica, y que terminó pºr aprºvechar la desuníón-
y desp ºtencmhzamºn helénicas. ¡ —
El segundº º) emplº tiene una cºnnºtación paradºjica: se trata de
un prºcesº mediante el cual un sistema internaciºnal deja de ser tal.
pºr el dºminiº indiscutidº de un sºlº actºr, que al final e]'ecuta una
acción imperial que cºnvierte a tºdºs lºs ºtrºs actºres en meras prº—
'vincias internas de su estadº: pºr supuestº, estamºs hablando de Rºma.
Originalmente una ciudad—estadº cºmº las griegas, tras cºnquistar tºda
la península de lº que hºy es Italia, se lanza a una serie de encuentrºs
bélicºs más º menºs deseadºs, más º menºs irnpnestºs, y' entre el
siglº III y 11 a. _.C principalmente, cºnquista la cuenca del Mediterráneº, _
tºdº el sistema internaciºnal de la épºca, su “mundº”, cºn lº que crea
una situación imperial. , — . '
, Nº sin razón se ha llamadº a Rºma .“un vastº sistema de. incºrpº—
raciºnes”, ya que, sin alterar radicalmente las sºciedades cºniquistadas,
- supº mantenerlas bajº un Cºntrºl bastante eficaz y dºtar de cºnciencia
de unidad al mundº Cºnºcidº. Además, aunque sin prºpºnérselº, sirviº.
de centrº de fusión de culturas que estarían en la base del mundº
' ; mºdernº eurºpeº ºccidental. Perº en este prºcesº desapareció una
realidad fundamental, las relaciones intern aciºna_les dentrº del sistema.——
mternacwnal del Mediterráneº.Aun<1ue a partir del Imperiº, hacia cº-
mienzºs de la era cristiana, Rºma desarrºllaría una burºcracia para en»
carar lºs prºblemas de la administraciºn imperial, sería diferente“
de una inStitúºióñ exiStente desde hacia Siglºs, las embaj adas (aunque
sin func¡ºnanadº permanente), ya que tratarían Cºn unidades pºliti—
,
1 Para este tema sºn muy útiles lºs tºmºs IV, V y VI de The Cambridge .
Ancient H ¡story Cambridge, Cambridge University Press, 1960. Tarnbién cfr,: Peter
J. Fliess, Thucydides and the Politics of __Bipºlarity, N ashv¡lle Lºuisiana State Úni—
versitv Press 1966.
Evolución del sistema íntemacíonal'ij 81
cas sm soberania externa (sólo con una soberania limitada en lo inter—

no) . ¿Ocurrió ello por medio de una voluntad o hasta de una plani—
ficación consciente del mando pohtico romano? Problema difícil que
vuelve cada vez que nos asomamos a una expansión imperial. Parale—
lamente se da el caso de una “expansión defensiva”, como ocurrió ocn
las Guerras Púm'cas contra Cartago, que quería —en la época de
Am'bal— conquistar Roma. De la defensa apasionada y total puede muy
bien surgir una vocación que identifica seguridad con expansión, todo _
ello sublimado por una suerte de mesianismo (aunque estas palabras _
no sean enteramente adecuadas a esa circunstancia histórica). Se trata
de otros fenómenos recurrentes en la historia. En fin, dentro de los
márgenes del Imperio no había un sistema interestatal, ya que las pro—'
vincias no eran unidades ' políticas que pudieran relacionarse entre si
al margen de lo dispuesto por Roma.
Las relaciones internacionales continuaron existiendo a un nivel.
muy primario y sin poseer un vínculo diplomático. Esto se daba espe“—
cialmente en dos frentes: ante los persas en el Oriente, y ante los “bár— '
baros” al norte. Pero difícilmente podría hablarse de un “sistema”, ya
que carecía de regularidad en las relaciones, ya sean de guerra o de paz.
Era perfectamente irhagínable —y de hecho Se dio— una situación de
mutua ignorancia e indiferencia.
Se dio también el caso de reinos —-sobre todo en Oriente— que no
podian ser sometidos, pero si relativamente hegemonizados. Se operaba
entonces con una cierta fiCción ——un fenómeno también recurrente en
… la historia de las relaciones internacionales—, y sus reyes eran consi—
derados como “clientes” de Roma. 2
Al producirse el paulatino desmoronamiento del Imperio Romano,
hacia el siglo v d. C., la mayor parte de su esfera oriental se agrupó
bajo una unidad política que mantuvo la ficción de ser el legitimo
sucesor de aquel imperio: Bizancio, Aqui se da un caso muy especial
de las relaciones internacionales. “Bizantino” ha llegado a ser sinónimo
_ de esterilidad discursiva, detallismo paralizante y teorización alej ada
(o temerosa) de la realidad. Pero la actitud “bizantina” de Bizancio le
permitió la supervivencia a un estado durante mil años en medio de
amenazas premunidas de un poder a veces muy: superior; También sus
enemigos fueron casi siempre “civ1112aciones más primitivas, más rudas,
pero también más implacables y enérgicas en el arte de la guerra y del
dominio… Frente a los “bárbaros”, a los desplazamientos más o menos.
belicosos de las tribus que venian del Norte y del Este de Europa, de
Asia, frente a los persas, a las convulsivas expansiones islámicas, de
árabes, de turcos, seleúcidas y otomanos, a veces también a la de esta- '
dos cristianos, Bizancio hubo de hacer acºpio de energias políticas y
e5pirituales con las que por largo tiempo, con diversos avatares de las
circunstancias, pudo sobrevivir, nasta que finalmente sucumbe en 1453.—
2 Para la. formación del Mperio, cfr. Claude Nicolet, Roma y la Conquista del
Mundo Mediterráneo, 2642? AC. 2. La Genesis de un I mpeno Barcelóna, Labor, 1984 ._.
Para el funcionamiento del imperio mismo, cfr.. León Homo, El Imperio ROmano,'
Madrid, Espasa Calpe, 1961. - -
- 82 El Enfoques básicos
—-¿'Cómo lo hizo? Compensando su debilidad material con un arte de

la politi0a internacional muy superior al de los estados de su “"sistema
internacional.—. Basado en una teoría imperial —algo semejante a una
“ideología” oficial— que destacaba la misión providencialista' ' del estado
(tarea querida por Dios,. para el Emperador y su pueblo), sobre todo a
partir de 1054 cuando sostiene que su religión “estatal”, el cristianismo
ortodoxo, es la única “verdadera”, su pretensión de univer8alidad, de
destino superior y misionero frente a los otros pueblos, todo ello anima
a un funcionariado ceremonioso y de mentalidad sutil, que lleva a cabo
un delicado juego diplomático de incorporación de los líderes extran—
jeros_ ——sobre todo si son 'ºbárbaros'º— al esquema de poder bizantino.
Al resto se le intenta manejar prOVOCando la disensión entre los enemi—
gos, ofreciendo incentivºs y desviando energias, ofreciendo la fuerza
“cuando se. agotan los otros recursos. Requisito para ello es natural—
mente una cultura y un nivel educativo de su funcionariado …muy supe—.
rior al de sus pares (si es que los había) en los estados contemporáneos.
Naturalmente que las bases eran frágiles, que la teoría imperial
no pasaba de ser una ficción y que un triunfo verdaderamente universal
hubiera llevado a que el“ adjetivo “bizantino”, en el peor de los sentidos,
tuviera plena justificación histórica. Mas toda doctrina es un aliento
fantasioso, pero muy humano, por adivmar la naturaleza y el sentido -
del hombre; y ayudar a vivir por añadidura. Así Bizancio ofrece a sus
contemporáneos una doctrina que presenta al Imperio como una reali—
dad supraestatal, aunque sólo pueda lograr un equilibrio internáci0nal-
que le permita sobrevivir como actor de su sistema internacional Un
factor importante de su eficacia estuvo con'5tituido pOr la configura—
ción de un funcionariado especializado, lOs embajad0res, con una forma—
ción superior imbuida dela doctrina oficial. Estos ejecutaron una políti— .
ca internacional relativamente coherente durante varios siglos —que co— '—
rrespondier0n a la creación de una “diplomacia”— y que no fue el
menor de los aportes de Bizancio a la historia de los sistemas y de…
las relaciones internacionales.3 ' — .
PRE TENS Iori IMPERIAL Y— FRAGMENTACIÓN POLÍTICA

Desde el derrumbe del Imperio Romano la historia de las relaciones
internacionales en lo que hoy es el escenario eur0peo presenta un con—
tinuo movimiento de fragmentación politica, de realidades ¡ de p0der
que, con cierto abúSo del término, se podrían denominar “estados”. Pero
éStos eran muy variables en su dirhensión y continuidad. La constitu-'
oión de infinitas unidades de poder, proof—350 ayudado por la “feudaliza?
ción” de Europa, se nOs presenta cOmo la realidad p01itÍCa fundamental,
Por otro lado, el recuerdo tanto polítiCo como cultural del Imperio
. 3 Un trabajo de un historiador latinoamericano sobre este tema, cfr. Héctor “ _

Herrera, Las Relaciones Intemacionaws del Imperio Bizantino durante las Grandes
Invasiones, Santiago, Universitaria, 1972. También oir el clásiCo de Louis Bréhier,
El Mundo Bizantino, tres tomos, México, UTEHA, 1956. - … - _
Evolución del sistema internacional El 83
constituyó un poderoso aliciente para conformar una conciencia de uni—

dad en la Europa cristiana. Ocasionalmente hubo intentºs políticos por
formar un gran estado que fuera sucesor del Imperio. Ya hemos hablado
acerca del papel que Bizancio se atribuía a. sí mismº. Hacia el siglo rx, la '
dinastía carolingia domina un amplio espectro geºpolítico que va desde
España hasta lo que hoy es Alemania,. aproximadamente… Su historia
está epitomizada pºr un nombre, Carlomagno, coronado Emperador
por el Papa León III para Navidad del año 800. Un emperador tenía el
atributo de ser el brazo secular de la. cristiandad, halo muy superior
al de cualquier ºtro jefe pohticº, sea rey o mero señor feudal. .
Pero faltaban las condiciones históricas La. tendencia llamaba a la.
fragmentación, aunque el ideal de Imperio haya constituidº ,un factor
no despreciable en la historia de las relaciones internacionales de la —
Edad Media. Hacia el siglo x se restablece el Imperio con la cºnstitu—
ción en Alemania del Sacro Imperiº Rºmano Germánico, pero que sólº
podía ostentar un poder moral sobre la Europa cristiana. Su poder
real yacía, en fuerte medida, en la importancia de la — posesión patrim'o—
nial de la dinastía gobernante. En este sentido, . el “poder espiritua ”,_ el
Papado romanº, poseía a veces mayor poder pºlítico que su “brazº
secular”, el Emperador.“ Ocasionalmente ambas fuerzas podian—,, coligar4-
se, _ y con ello potencializar a las fragmentadas unidades políticas - en la.
escena internacional de la época, sobre todo frente a las civilizaciones
no cristianas, unº. de cuyos episodios más nºtables fueron las Cruzadas.
Pero la mayºr parte de las energías se desplegaron en esa infinita frag—
mentación política que subsistió y flºreció bajo el ideal (en. cuanto tal,
no menºs real) del Mperio. 4 ' » — -
Mas este ideal señalaba hacia otra realidad—… El mundo ciºiStiánº
continuó siendo una unidad. La religión y la Iglesia le dieron esa comu—
ni'cación física y espiritual que hizo de unidades diferentes una-—¿ comu—=
nidad en algunos sentidos mucho más .“internacional” , que el mundo
' unificado de nuestrºs días. La articulación del poder …en Papadº e
Imperio hizo de esta conCiencia un catalizadºr para la defensa ante las
amenazas de anegamiento por parte de civilizaciºnes extrañas. Por otro
ladº, el poder en el interiºr de las unidades pohticas no estaba cºncen—
tradº. La. Eurºpa cristiana vivía bajo el influjo de una religión institu—
cionalizada muy pºderosa, pero que no llegó a cºnfigurar un estadº
.teocrático.. Tampoco. un “despotismo aSiáticof' del rey—diºs. La _monar—.
quia era. débil, pero no inexistente-¿cºmo para no. plantear la pºsibilidad
. de un equilibriº. :La nobleza feudal era una clase—privilegiada, pero ,tam—
bién—…… otrºépoder que ingresaba en ese—— equilibriº , y…- germen del desarrollº
constitucional mºderno, por lo demás,. En las ciudades comienza a
emerger la burguesía, otrº poder que se añade. También surge una
sensibilidad completamente nueva y de enormes co.n_secuencias para la.
civilización moderna—.. Así se organiza la. sociedad bajo un pluralismo
'
“' 4 Tantº aquí como en los acápites que siguen recomendamos la Histoire des
¡Relations Intemationales (_8 tºmºs), dirigida por Pierre Renºuv'in. El tomo primero,
'corre5pondiente al mundo medieval, de Frangois L. Ganshof, Le Moyen Áge, París, _
Hachette, 1968.
Evºlución del sistema internacional D' 85
Existen otros factores a los que apenas podemos referirnos, pero

que un estudioso de la historia de las relaciones internacionales Sabe
que no puede ignorar: la secularización de la vida cultural. Esto no
significa necesariamente irre1igiosidad o anticlericalismo. Pero es un
muy fuerte cambio en la perspectiva de mirar a la sociedad. Con ello
van el racionalismo y el desarrollo de la curiosidad científica. El capi—
talismo como una nueva forma de energía económica, que no funda
y ni siquiera impregna decisivamente por si solo a la civilización moder—
na, pero que ha sido uno de los . componentes fundamentales del mundo
contemporáneo. Para nuestro tema se debe destacar su importancia en '
la interrelación económica de Europa primero, y su irradiación por el
mundo, después. El desarrollo de las comunicaciones con la impresión
y la difusión de los periódicos y la obtención de noticias regulares,
ayudó a que sectores sociales cada vez más numerosos tuviesen acceso
a la- información. Ello se armó- al advenimiento de la “opinión - pública",
discursiva y argumentativa, que diseñaria y disoutiría las finalidades
del orden político y social, más allá de la legitimidad vigente, de tipo
tradicional. Y con esto tenemos el advenimiento de los sistemas polí—
ticos contemporáneos que terminan por erosionar- —generalmente en
procesos evolutivos— al Antiguo Régimen. No en último término, una
actitud racional y racionalista daría legitimidad a la búsqueda científica,
y haría del conocimiento un foco emisor y concentrador de un nuevo
estrato: la clase intelectual. 5 —
Estos fenómenos, que aquí sólo podemos apenas enumerar, definen
los contenidos del estado moderno. Este se constituye en uno de los
actores del sistema internacional de —- estados europeos a partir del si-
;glo—XVI; a… partir'de fines de este siglo "ya Se puede hablar.;de un “con—
¡ cierto de estados”,— y expresamente-se hablaría del “equilibrio—”: entre, ellos
apartir del Tratado de, Utrecht, …en 1713. Perorohasta entonces este : siste—
ma de estados había— eStad_0 obligado a aceptar abierta o resignadamente
a algunos actores no pertenec1entes a su mundo cult1_1ral. Aunque algu-
nas antig11as cm111zacwnes o zonas “ignotas” sólo serian incorporadas a
este sistema en el curso del siglo ¡(IX, ya en el siglo anteri0r el sistema
europeo, tanto en lo interno como en lo externo, era— el centro de poder
en el globo. - '-
5 Para la evolución del Estado moderno, la literatura y 105 buenos manuales

abundan. Se debe recomendar la excelente The New Cambridge Módem History,
14 tomºs, Cambridge, Cambridge University Press, 1961—1968. Nombraníos esta colece
ción ya que existe traducción al español, H ¡stone del Mundo Moderno, 14 tomos,—
Heroelona, Sopena, 1978, Cada uno de los tomos está dirigido por un especialista. _
Para el nacimiento del Estado moderno oir. el tomo I dirigido por George Riohard.
Potter, El Renacimiento (1493—1520); el tomo II dirigido por Geoffrey Rúdólph_ Elton,
La Ref0rma (1520 1559). Tubién cfr. Henry Lapeyre, Las Monarquias' Eurºpeas del .
Siglo XVI; Las relaciones I ntemac.onales, Barcelona, Labor (Nueva Clío),1975 '
» 86 [] Enfoques—básicos
— LACONFIGURACIÓN DEL CONCIERTO EUROPEO
Junto al nacimiento del estado moderno, para la vida internacional —-_ fu

— de capital importancia- el surgimiento de la diplomacia permanenh
' Aunque por mucho tiempo sería exagerado hablar todavía' de , un _“fu1
' cionaríado permanente" , de todos modos hacia el. siglo xvr- ya existe
' las embajadas permanentes y - el sistema de los Consulados, uno—, d
carácter político, económico el otro. Venecia, verdadera potencia
actor europeo desde el siglo XIII hasta el … (aunque con variable fo:
tuna) sería la mae5tra de Europa en este Sentido: Como Bizancio a:
: tes,. como Austria en particular en el siglo …,XIX Venecia era algo vu
unerable .en un entorno de actores muy poderosºs. Esta debilidad ..€
compensada con una diplomacia que permite establecer. un“ mapa co;
-—nitivo y una acumulación de informaciones superiºr a la de los rivale
- actuales o potenciales, entre ellos Francia, España y Turquía, pote1
cias cada una de ellas de un poder considerablemente superior
Un segundo factor es la expansión de Europa a partir del siglo Sn
' con los grandes descubrimientos de portugueses y españoles, que eu
-mina con la inclusión del continente americano,— vasta empresa de eno;
mes repercusiones en la vida eur0pea. En el siglo XVII se incorporaría
_ Inglaterra, Francia y Holanda a esta política, y la Competencia econc
. mica por el ingreso de las riquezas. americanas (o del Oriente) al escc
nario europeo fue un factor de irnportancia en el origen de las guerra:
En los casos inglés y holandés ello estuvo bastante Vínculado- a ¡las _fo1
mas de pro ducción capitalista. Este desarrollo tútramarmo, junto al nao
—' miento de grandes estados territoriales (España, Francia, Inglaterra, e:
Eur0p_a Occidental), llevó a un relativo eclipse del mar Mediterránec
¿Centro de la hiStoria p0r varios milenios, y a un correspondiente auge de
Atlántico como escenario internacional. Pero en términos comparativo:
este último no alcanzaría el mismo caracter de centro vital que en s_
' momento alcanzó el primero. _ _ . - - — _ - — - —
. ' Este sistema internacional se enmarcaría dentro de un radio. cultr
ral bastante homogéneo: el de la Europa cristiana. Ello establecía un
comunicacion fácil y una sensibilidad relativamente común. Antes de
advennniento de los estados nacionales las lealtades eran de oará0te
fundamentalmente territorial y personal, también religioso. Pero ell—
aumentaba la volatilidad de las alianzas y los cambios de escenariº, qu
operaban en el marco de un sistema internacional homogéneo que teni
un efecto de compensación frente al anterior factor.
_ ” Pero entre mediados del siglo xv_r y mediados del XVII se desarrollf
la era de las guerras de religión, como Secuela de la Reforma _y l
Contrarreforma, que alteraron profundamente la sensibilidad …re_ligios
, y dividieron la cml1zac¡on cristiana Este; _íaCtor lé dió un cariz het;
rogéneo al sistema internacional europeo, Como Siempre en est65'cc
» sos, las guerras Que produjo fueron radicales, bastante— carentes d
—. espíritu cristiano per. lo demás, y tendió a dividir a Europa en un can
Evolución del sistema intema0íonal El 87-
pº católicº y ºtrº protestante, abocados ambºs a conflictos cºn vºlun—

tad externúnadora. Perº esta descripción constituye sólo una cara del
panorama. -
Paralelamente se desarrºlló el principiº de la “razón de Estadº",
que destacaba una ética de engrandecimiento y de interés propiº, en—
marcadº en el naciente absolutismo, que identificaba al pºrtadºr de
la dinastía con el “interés” del Estadº, cºmo guía de racionalidad para la
conducta del estadista. En la práctica ellº significó que las guerras de
religión se entrelazaron con conflictºs dinásticos, ecºnómicos y geºpº—
líticos, que trastrºcaban “alianzas naturales”, y se viº a católicºs aliados
con protestantes en conflicto con ºtros católicºs y prºtestantes, así .—
cºmo a la muy católica Francia (que terminó pºr aniquilar como comu—
nidad a sus sectores refºrmados) estrecham<ente aliada con lºs “infie—
les” ,-el imperio turco que todavía en 1683 llegó a amenazar al centro
de Eurºpa. En la practica ello impusº asimismo una cierta mºdera—
ción en las guerras y una limitación de las pasiºnes doctrinarias, así _
como un ambiente favorable para la recepción del derechº de gentes
y del establecimiento de reglas de juegº civilizadas en la vida inter—
naciºnal. El desarrollº del capitalismo no estuvº ausente de este último
aspecto. 6
Los ACTORES DEL CONCIERTO EUROPEO
En general se pueden identificar tres grandes áreas geográficas. La

primera es el Mediterráneo central y oriental. Las repúblicas italianas
—principabente Génova y Venecia— constituyeron estados fuertes e '
influyentes en la Baja Edad Media. Perº su radiº no pasaba mucho más
allá de la _ciudad-estadº. Su influencia económica y cultural fue enorme
en la Europa de lºs siglºs XIV y xv, pero sus divisiones y conflictos
conºitarían la atención de estadºs periféricos y más pºderosºs, las trº—*
“pas del emperador germanº, las del rey de "Francia y las de la gran
— nueva estrella, España En 1498 cºmienza la intervención de estas pº—
tencias, que llevaría a la postre al eclipse venecianº, y luego de lºs
estadºs italianºs cºmº actºres de rango “europeº”, al menos en lo
que a pºlítica internacional se refiere. La obra de Maquiavelo también
debe ser leída cºmº un lamento por el triste estadº de la penín
sula, cºnvertida en campo de batalla de vecinos más primitivos perº
más fuertes. ' .— ,
' Ha<':ia el oriente, la larga sombra de Turquía proyectaria hasta
fines del siglº XVII una amenaza sobre Europa, y sus mºvimientºs eran
. . 6 Sobre estºs temas y para lº que sigue, cfr. Historia del Mundo Moderno,
tºmo III, dirigido pºr Richard Bruce Wemham, La Contrarreforma ;; la Revºlución _ -
Econºmica (1559—1610); y el tomo IV dirigidº pºr J. P. Cºoper, La Decadencia Espa—
ñola ;; la Guerra de lºs Treinta Añºs ( 1610—1648/59 ) También de la histºria dirigida
por Renºúvin, cfn el tºmo II, escritº pºr Gaston Zeller,. Les Temps M odernes 1.—
De Christophe Cºlombº a Cromwell, París, Hachette, 1968. También cfr. Pierre
Chauny, La Expansión Europea (siglos XIII ¿: XV), Barcelºna, Labor (Nuev.a Clio),
_1£977 33 Mohafggoward, La Guerra en la H zstorza Eurºpea—, Mexicº, Fondº de Cultura
cºn mma -
88 El Enfoques básicos -
seguidºs cºn atención por tºdºs lºs gobiernos eurºpeºs. Lºs principa—
— les estadºs eurºpeºs (Venecia en primer lugar) mantenían sus embaj a—
das en la Sublime Puerta. Su poder militar era enorme y mantenía una
hegemonía de diversº gradº sºbre tºdº el Mediterráneº islámicº y
. sobre nº pºcas poblaciones cristianas en Eurºpa, especialmente en lºs
Balcanes. Perº cºmo civilización nº pºdía competir cºn Eurºpa, y_ su
atrasº tecnºlógicº —que prºntº quedaría en evidencia— no respondía
sinº a un ºrden sºcial y económico_—y a una cºncepción de la vida—
que nº pºdría rivalizar cºn la de lºs grandes estadºs europeºs-.- Perº
Turquía nº sºlamente sería una amenaza; progresivamente, quizás en
razón de su debilidad, sería también un factºr de equilibrio en el siste—
ma internacional, al menºs dentro del Cálculº de algunºs estadºs eurº-
peºs, y establecería alianzas cºn un númerº significativº de ellºs.
Un segundº escenario internacional, y hasta 1917 el más impor—
tante, estaba cºnstituidº pºr Europa Occidental. En primer lugar debe—
mºs referirnºs a la Península Ibérica. España —y en menor medida
Portugal— sería la gran pºtencia del siglº XVI. Rica, extendida a tºdº
— el globo, estratégicamente situada, respetada pºr tºdºs (y también
temida pºr tºdºs), dueña de la inmensa mayºría del continente ame—
ricano, también pºdía reclamar, merced a su militante espíritu de “re—
conquista católica”, la adhesión de los estadºs católicºs-' en las luchas
confesiºnales de lºs siglºs XVI y xvrr. Aunque nº pudº realizar su _ am—
bición de conservar el extensº territorio que Carlºs V había heredadº
(1516—1556), y que incluía al Imperiº, y perdió la lucha pºr mantener
la unidad católica, se mantuvo comº .a primera pºtencia eurºpea en
el curso del siglº xvr, y conservaría un rangº internaciºnal destacadº
hasta el fín de la Guerra de Sucesión de España, que finaliza precisa—
mente cºn el Tratadº de Utrecht. En su pºlítica de defensa de la unidad
cristiana muchºs vierºn (nº del tºdº erroneamente) una pºlítica de
expansión españºla… De tºdas maneras su pºder llegó a ser inmensº.
Las pºsesiones- americanas y sus expediciºnes al Lej anº Oriente la cºn—.
¿vertirían en “pºtencia mundial", y su literatura y pintura del Siglo de
. Orº le darían un puestº permanente en la cultura eurºpea. Perº tampºcº
fue el país en dºnde se prºduj ese una mºdernización. Ni se desarrºlló
el capitalismº, ni la secularización ni el cultivº de la ciencia. su atra50
económicº llegó a ser un tema de conversación en la Europa de su
tiempº. Se desangraría en sucesivas guerras, tratandº de mantener
intactas sus pºsesiones eurºpeas, Flandes especiahnente. Su estanca—
mientº económicº y sºcial la llevaría a una paulatina perº imparable
declinación y despºtenºiali2ación en el transcursº del siglº mr, _
Francia sería el gran actºr intemaciºnal.— en lºs siglºs XVII y x'vrrr,
hasta el Cºngresº de Viena inclusive. Fue la primera pºtencia eurºpea
y la que en este períºdº más buscó la hegemonía continental-. Desde
mediadºs del siglº mr fue eje de algunas de las diversas alianzas en
tºmº de las—- que periódicamente (perº vºlublemente) se articulaba el
sistema internaciºnal eurºpeº. En la segunda mitad del siglº Xvir Fran—
ºia tuvº una serie de dirigentes pºlíticºs que cºnScier'iteménte tuvieron
una suerte de “prºyectº” de expansióñ: Richelieu, Mazzarínº, Luis xrv_
L' __ … _-
Evolucíón del sistema internaciºnal _ E] 89 '
Para el primero (1624—1642), cºnsiderado el padre de esta pºlítica, más

bien parecía dominar la idea de las “fronteras seguras” y de una relativa
hºmogeniáación del estadº al interiºr de sus fronteras. Con Luis XIV
(1661—1715), adquiere más bien un carácter de conquista, que culmina
cºn una serie de incorporaciones en su frontera norte y norºeste.
Francia llega al cenit de su pºder. Pero en la práctica ya ºperaba el
principiº del equilibrio eurºpeo. Las guerras de Luis XIV, aunque ex—
tendieron a Francia a costa de territorios alemanes principalmente,
también mantuvierºn al fisco francés al borde de la ruina, y no pocas
veces a la sociedad también. Muchºs ven en este desgaste un germen
de la erosión de la influencia francesa. En tºdo casº, esta pºlítica de -
poder dio a Francia un sólido y equilibrado desarrollo económico, un
vasto territorio y una potencia demográfica cºn la que sólo Rusia 004
manzaría a rivalizar en el cUrso del siglo XVIII. Pºr últimº, el magnetismo
cultural francés, que prºyectaría una influencia decisiva en la Eurºpa
del siglo XVIII y en el fenómeno de la Ilustración, no dejaría de consti—
tuir una ventaja intanglibleen la posición internacional de Francia.
Inglaterra constituye un actor singular en la historia del concierto
europeo, actor destacado incluso hasta el final del períºdo tratado en
este capítulo (la Segunda Guerra Mundial) aunque su períºdo de orº
se sitúe en la primera mitad del siglo XIX. Su cºndición de isla próxima
al continente explica la razón geºgráfica de su influencia: pero hay otras
muchas. Desde luego, el desarrollo institucional más evolutivo y adelan—
tado de Eurºpa, cºn la excepción (parcial) de las guerras civiles del
siglo XVII. Allí se creó por vez primera la sºciedad pºlítica contempº-
ránea, al menos en su versión democrática pluralista. Además, la pºli—-
tica exterior era más o menos cºherente, cauta en lo necesariº, arrojada
e irnplacable cuando las circunstancias lo demandaban. No buscó la
hegemonía, perº fue consecuente en impedir la de otras pºtencias. Y
_ cºn ello alcanzó un status de potencia dirigente, y sºbre tºdo lºgró
una proyección global en los mares, de modo de poder anclar fuerte—
' mente su base ecºnómica. Esta, a su vez, cºnsistió en el desarrºllo del
comercio, en la colºnización de América del Norte y, a partir del fsi—
glo XVIII, pasó de una política comercial a una de asentamientºs terri—;
tºriales en el Extremo Oriente, sobre todº cºn el resultado de la Guerra
de Siete Años (1756—1763), con exageración llamada la “primera guerra
mundial”. La energía económica inglesa y el apoyo de su—política exte—
riºr a la empresa económica harían que este país, piºnero en la expan—
sión de las fuerzas prºductivas, culminara con el nacnnientº de la Revo—
lución Industrial hacia fines del XVIII. Supo cºmbinar capitalismo cºn
dirección política, con desarrollo científicº empírico y con una opinión
pública inquieta y activa gracias a sus instituciones participativas, las
que en esta calidad pudieron acrecentarse haciendo de Inglaterra un
paradigma en la Eurºpa ilustrada. —
La filºsofía pºlítica inglesa ejerció una influencia notahle en el
clima de ideas que ºriginó la Ilustración, y un par de generaciºnes más
tarde prºvocaría la admiración de un Cºntingente qUe veía cómº evºlu—_.
_ciºnaba sin revolución, pºr sºbre la quiebra del Antiguº Régimen.
90 I:] Enfoques básicos '
, Además, hasta el advemmiento del motor a carbón y, sobre todo, el

de combustión interna, las vías marítimas siguieron siendo el camino de
transporte más expedito. Inglaterra, con su superioridad marítima, y
teniendo a la vez un ejército relativamente pequeño, tuvo una superio—
ridad militar relativa, al menos para impedir una hegemonía de otra
* potencia en el continente.
Austria, como sede del Imperio, o lo que en estos siglos quedaba—
de él, constituía la última de las grandes potencias clásicas europeas.
Su eclipse seria gradual, y mantuvo un apoyo político al catolicismo
de manera más o menos ventajosa. Pero no pudo finalmente consolidar
uno de sus grandes objetivos, una hegemonía consistente sobre los
estados alemanes. Su poder, salvo el del territorio prºpiamente aus—-
. triaco de la dinastía de los Habsburgos, era fragmentado y obedecía
a intereses contradictorios. De todas maneras hasta el Congreso de
Viena (1814—1815), y todavía después, mantendría un status de potencia
eurºpea mediana, o a lo menos de una con la que había que contar.
Los Países Bajos, en dura lucha que cºmbinó afán de indepen—
dencia nacional con identificación religiosa (calvinísta), las llamadas
Provincias Unidas, lograrían conquistar su independencia de España
entre el siglo xvr y el xvn. Su poder financiero y su extensión marí—
tima hicieron de lo que sería Holanda una potencia de primer rango
en la Europa del siglo XVII. Pero las guerras de Luis XIV primero, y la
rivalidad inglesa de5pués, pusieron límites a ese poder, y también res—
tringieron la eXpansio'n holandesa en ultramar, en donde de todas mane—
ras logró erigir su pequeño imperio. En todo caso, la importancia finan—
ciera de Holanda, tiene una profunda influencia en el desarrollo eco—
._ nómico de la Europa de los siglos XVI]: y XVIII, e incluso algo después.
De la rivalidad cOn Inglaterra, como subproducto, Holanda nos ha
Jegado la obra de Hugo Grocio, Mare lib3mm (1609). Grocio es uno
de los padres del derecho internaci0nal: no es extraño que los más
débiles sean los que eduquen en las nociones de derecho.
Finalmente, dentro de esta Europa Occidental y_ Central, que hemos
incluido, los territ0rios alemanes se presentan como un escenario de
fragmentación política. La Guerra de los Treinta Años (1618— —1648) aña—
— de una miseria económica y demográfica. Sólo se…divisa un poder emer—
" gente, pero preñado de futuro: de la antigua 'Marca de Brandeburgo
. surge _Prusia, un actor de la escena internacional a partir de esos años
preCismnente. Estado curioso, con un inmenso ejército, el más perma—
' nente desu época, y, una burocracia que ha dejado su huella hasta enla
Alemania de núestros días, pudo ejercer una proyección depoder sObre
una Europa algo s0bredimensionada en" relación a su tamaño. Durante
la Guerra de los Siete Años, la Prusia de Federico el Grande (1738- 1786)
'con la sola pero lejana alianza de Inglaterra, resistiría a una coaliciOn
mucho más po derosa Fue un modelo de admirústrabión, y su monar—
ca, Federico, era admirador de los grandes ilustrados (mantenía
cºrre5pondencia con Voltaire, a quien en un tiempo recibió en su
corte); en su persona se ven los dilemas entre los deberes del jefe
pohtico, atento & la_p01ítica de poder, y los modelos que ofrecía laIlus-
Evolución del sistema internacional [| 91 º — -
tración. Su ejército inmenso hizo de Prusia un estadº militarísta en "su

ordenación civil, aunque la e5pontaneidad de su desarrºllº le privaba de
lºs rasgos más potencialmente despóticºs. Pºr ºtra parte, desarrºllaría
entre sus súb ditºs- un endiosamiento —también e5p ºntáneº— del esta—
dº, que sería extrañº para la épºca, aunque anunciaría futurºs desa—
rrºllºs. En el" siglo XIX, tras un ciertº eclipse cºn el cambiº de siglº,
Prusia sería nuevamente un estadº importante, sºbre tºdo pºrque fun—
daría la mºderna Alemania.
. Un último escenario pºlíticº es la Eurºpa del Este y del Norte;
Aquí incluimºs el Báltico y lºs países escandinavos, en dºnde de manera '
cambiante se desarrºllarían una serie de pequeñas pºtencias. Pºlºnia,
ayudada en su conciencia de defensa de la religión católica asediada
en la región, tendría un papel prºtagónicº entre lºs siglºs XVI y XVIII.
Perº al final, esta “República", cºmº era cºnºcida (pues era una mº-
narquia electa pºr una aristocracia semifeudal), de gran irradiación
cú1tural, perdería su independencia y sería dividida entre sus vecinºs
en 1772, 1793 y 1795. Perº la conciencia de pertenecer a una nación
nº se perdería y jugaría su rºl en el siglo xx. Dinamarca y Suecia
serían las ºtras potencias bálticas que, cºn variable fºrtuna en el siglº
XVII y cºmienzºs del , xvm, fºrmarían parte de un rangº de actores
medianºs. Aunque pequeñas, pºdían disponer de un poder militar cºn—
siderable y tampoco eran frºnterizas cºn un gran estadº.
Perº ellº sºlamente hasta el cºmienzº del siglº, mn. La Rusia de
la dinastía Rºmanºf ' emerge entonces ”comº una,pºtencia eurºpea, aun—
que nº en primerísima fila. Sobre la histºria rusa en las relaciones
internacionales eurºpeas de períºdºs anteriores nº pºdemºs hablar
aquí. Basta- decir que cºn el cambio de siglº sobresale la figura de
Pedro I el Grande (1689-1725), que inaugura una pºlítica de—“ºcciden—
talización” para combatir el atrasº rusº frente al restº de Eurºpa:
pºr diversas vías éste será el prºblema rusº hasta el siglº xx. Pºr cierto,
ese atrasº significaba debilidad enla cantidad de pºder quese puede
desplegar en la pºlítica internaciºnal. Rusia cºmp ensaba estº cºn la
cºncentración en el factºr militar, gracias a la extensión territºrial
y, a su riqueza demográfica, al menºs hasta el advenimiento de la
Revºlución Industrial. Reduciría el pºder suecº, absºrb ería a Pºlºnia
y sería un elementº cºnfiguradºr del sistema internaciºnal eurºpeº
hasta bien avanzadº el siglo m. A cºmienzºs "de ese siglº, alcanzaría
su mºmentº estelar cuando cºntuvº e hirió mºrtalmente a la expansión
nap ºleónica. 7
Finalmente, habría que nºmbrar un nuevº escenario internaciºnal, .
un nuevº actºr. En América del Nºrte las cºlºnias inglesas Se sublevan, …
en los añºs setenta del siglº mu, animadas pºr una cºnciencia de
identificación prºpia y pºr principiºs pºlíticºs muy antiguºs, perº en
? Además de lº anteriºr, hay que examinar los siguientes tºmºs de The N em

Cambridge… ,en su versión españºla: tºmº V, dirigidº pºr Francis Ludwig Carsten,
La supremacía de Francia (1648—1688); tºmº VÍ dirigidº pºr S Brºmley, El Auge de … — '
Gran Bretaña y Rusia ( 1688—1725 ) También Frederic Maurº, La Expansión Europea
(1600—1870), Barcelºna, Labºr (Nueva Cliº), 1979. — ,
_ …92 El Enfoques básicos '
los cuales se ve' la huella de la Ilustración, una huella “ideºlógica”,

podríamºs decir, "cºn cierta exageración. Se prºclaman independientes
en 177_6, y en 1783, culmina una guerra que incluyó a Francia y España,
_ culmina con el Tratado de Paris, que reconoce la independencia de las
trece cºlºnias. Su importancia para el sistema internacional sólo nºs
ºcupará más adelante. Ahora debemos señalar que tuvo un i1npactº
en cuanto nuevº sistema políticº, que fue recibidº como sensación en
el clima de ideas y sentimientos de la Eurºpa y, sºbre tºdº, de la
Francia prerrevºluciºnaria; . .
—.
rr
RASGOS GENERALES DEL SISTEMA INTERNACIONAL

EN EL SIGLO XVIII -
El Siglo de las Luces tuvo sus sºmbras. Fue un períºdº en el cual

abundaron las guerras, pero también es necesariº decir que fuerºn
limitadas, y hasta la épºca de la Revºlución Francesa no tuvierºn un
componente emºcional que permitiera una pºlítica de exterminiº. Se
basaban en ej ercitºs permanentes, pero su Cºmpºsición y reclutanúen—
to no reflejaban necesariamente una militarización de la sociedad. 'A
veces eran mayoritariamente mercenariºs ; incluso en Prusia una” parte
con5iderable de lºs sºldadºs lo era. Perº la guerra fue un mstrMentº
de la pºlitica internacional, al que se reCurría cºn5tantemente. Lºs cen—
tros de decisión se concentraban en las manºs del círculo estrechº de
_- la jefatura del estadº, el “déspota ilustradº”, aunque muchas veces nº
' fuera ni déspota ni ilustradº. Perº sí que esta nºción indica dentro ' de
una comunidad cultural en dºnde había ingresadº, a las respectivas
clases pºlíticas la idea de que el “mejºramiento” de la sºciedad era un
deber del gobernante, y que lºs fundamentos de esta idea eran basica—
mente racionales. '
_ (""“ Esta misma comunidad cultural hizo de las guerras hechºs más
o menºs limitadºs, a veces caprichosamente iniciadºs, pero de lºs cua—
les la pºblación civil estaba relativamente ausente. Además, la misma
. idea del “equilibrio” y del “cºncierto eurºpeº”, que impe&á. la hege—
' mºnía— de un estadº, tendía a pºner_límites ala ferºcidad prºpiade lºs
___encuentrºs bélicºs. Las alianzas cambiantes pºnían freno a lºs ºdiºs
insuperables, y la paulatina vigencia del derechº internaciºnal se viº
favorecida pºrel clima de… ideas “ilustradas”. Cºn el siglº avanzó tam—
bién una naciente cºnciencia acerca de la deseabilidad de la paz ”y
de la necesidad de desterrar a la guerra cºmº instrumentº de “inter—-
cambiº” entre las naciºnes Aunque en el siglo xx nº se divisa ninguna
' esperanza de realización de este de8eº, el cambio de cºnciencia al res—…
' ' pectº es una suerte de revºlución en la mentalidad sºcial. Al menºs, la
filºsºfía pºlítica comienza a preºcuparse, y en 1795 aparece el tratadº
de Kant La paz perpetua, que tenía sus antecedentes a lº largo del
Siglº.
""'“'*' A1mq'ue la ºpinión pública gradualmente comienza a tener influen—
_ i" ºia en las fºrmulaciºnes de pºlitica internaciºnal, el prºcesº de deci—
Evolución del sistenta internacional [] 93
siones está todavía concentradº en muy pocas manºs, sin mayor con—! *
trol externo del mismo. La ejecución se encuentra encargada a la diploa
macia, que quizás haya encontrado su época de oro en este siglo y sui
momento estelar en el Congreso de Viena en 1814—1815. Su reclutamientº—_
era fundamentalmente aristocrático, y en ese siglo casi había una iden—
tificación entre el “hombre de mundo” y el diplomático. Sin embargo,-
este aristocratismo no dejó de influir en una cierta humanización en
las relaciones internacionales, así como en el sentimiento de que existía
una suerte de “sociedad de naciones civilizadas”, sostenidas por una
sensibilidad cºsmºpolita. Pero muy pronto, bajo el manto de una con—
ciencia de cambio y de ordenación racional, se abriría paso a una nueva
serie de rupturas. 8 -
EL IMPACTO DE LA REVOLUCIÓN FRANCESA

Y DEL IMPERIO
Las consecuencias de la ”Revolución y de la expansión napoleónica
podrían compararse a una gigantesca explosión, que dentro de su radio
deja pocas huellas que la continúen en cuanto tal; pero sus conse—
cuencias llegan a ser inauditas. Aparentemente en 1815 se ha restau—
radº el mundo y el sistema internacional de 1789. Pero en realidad nº
se trató más que de una breve pausa, aunque sin distinguir entre con—
secuencias internas y externas. Al interiºr de los sistemas pºlíticos, lºs
años de revolución y de proyección nap ole ónica dejarían una huella
fuerte que encaminaría la evolución hacia los sistemas políticºs mo der—
nos; al menos, en todo casº, quebrarían definitivamente la legitimidad
de los sistemas del Antiguo Régimen. — —
Otra cosa es en las relaciones internacionales. En 1815 se intenta—
y se logra, hasta cierto punto, recrear el Concierto europeo aunque
aquí también las huellas ' revolucionarias impulsarían nuevas evolucio—
nes. Ante todo, ¿en qué consistió el impacto revoluciºnario para el
sistema internacional eurºpeo?
Desde luego, en" primer lugar, en el fin del carácter homogéneo“
del concierto eurºpeo. Hacia 1792—1793, la Francia revolucionaria, pri— ¡_ ,
mera potencia… del continente tomada individualmente, se… identifica
con una creencia, y puede apelar a lealtades en las filas adversarias.
Asimismo, al inicio de la" revolución, en _ 1789—1790,— en muchos gobiernos-¿
eurºpeos se notaban señales de regocijo por los prºblemas de París, _
en cuanto representaban una debilidad de la acción internacional de
Francia. Pero en la época de la Convención ello representaría un peli— º¿ -
gro para el orden interno de los diversos estados. Los revolucionarios í
llevaban claramente una pºlítica de “expºrtación" de sus principios Í
- 8 De la historia de' Renouvin, aquí es muy valiºso el segundo volumen, de

Gaston Zeller (tomo III de la Histoire), Les Temps Modernes 2. De Louis XIV a
1789, París, Hachette, 1968. Asimismo oir. el tomo VII de la Cambridge, dirigido
por J 0. Lindsay, Ef Antiguo Régimen (1713—1763) - |
'94. El Enfºques básicºs
;
“revºluciºnariºs, lº que terminaría pºr convertirse en una pºderºsa ven—
taja diplºmática para la prºyección internacional de Francia
º" La expansión y cuasi—dominio napoleómcº sºbre Europa se vieron
facilitados pºrque muchºs eurºpeºs pºdian identificarse genuinamente
cºn el prºgrama que Napºleón les ºfrecía. Las victorias de las trºpas
francesas dierºn lugar a la expansión de una nueva forma de ºrganiza——
ción y legitimación social. Lº que Francia pºr momentos perdió en orga—
nización y disciplina, lº compensº en “pºtencia de cºnversión”, en irra—
diación ideológica y en modelo para muchos grupos ' que" en aquella
Eurºpa miraban hacia París como fuente de inspiración política. Y
Napºleón terminó por demoler la magia de intangibilidad que susten—
taba a las. monarquías absolutas eurºpeas a comienzºs del siglo xrx.
'“ Perº estamºs ante una mºneda de dºs caras. Muy prºntº en Eurº—
pa, . nº sólo lºs “reacciºnariºs” verían en las ideas revºluciºnarias un
arma de la expansión del estadº naciºnal francés. ,Muy prºnto la
política francesa sería vista cºmº la amenaza más seria en :siglºs al
principio del equilibrio eurºpeo. Y no sería una visión errónea. Con
tºdºs los elementºs. prºgresistas de la dºminación napoleºnica, con el
importante hecho de que cºrrespondía en lº internº a una síntesis feliz
entre lº antiguº y lo' nuevo, a una suerte de cºmprºmisº pºst-revolu-
ciºnariº, sin embargo nº cabe duda de que buscaba una hegemºnía
.. francesa en el cºntinente. Quizás no una absºrción, perº si un liderazgo
_indísputado de París en Eurºpa. Media docena de cºaliciºnes de esta— .
dºs eurºpeºs se levantarían contra ese intentº. * — .-
_ En dºs mºmentºs pareció que la Francia napoleónica alcanzaría
su objetivº. En 1802, cºn la Paz de Amiens (antes que …Napºleón
fuera prºpiamente emperadºr; era Primer Cónsul"), y cºn ' el Tratadº
de Tilsit en 1807. En ambºs Casºs nº existía todavía una hegemºnía,
perº si una clara preeminencia francesa Quizás pudo eternizarse esta
situación. En el prºcesº se habían eclipsado Aústria y Prusia, y España
estaba muy subºrdinada. Rusia estaba a la expectativa, y. dudaba del
resultado de una confrºntación final cºn el emperador.
""" Perº hubo una potencia irreductible en su tenacidad antinapºleóm—
ca: Inglaterra. Cºn breves interrupciºnes, Lºndres siempre se cºnsideró '
en guerra º en hºstilidad cºn la Francia revoluciºnaria _y napºleónica.
Investida de su pºder marítimº y de su creciente superiºridad ecºnó-
, mica, pudo imponer sucesivos blºqueos cºmerciales al cºntinente, y”
. animó constantemente a lºs rivales pºtenciales de Napºleón Y pºdía,
¿ no sin cierta razón, afirmar que su pºlítica no estaba encaminada a
ºbtener la hegemºnía prºpia. Cºmo ya decíamos, la pºlítica inglesa
sería definida cºmº una que ºbstaculizaría Consecuentemente la emer—
gencia de cualquier hegemonía en el continente. - " _
*-._“ Rusia sería la otra pºtencia ante la Cual naufragarían las ambiciº-
º ”nes napºleónicas. La incapacidad de la diplºmacia francesa para “díS- '
ciplinar” a Rusia en un frente cºntinental decididamente antibritánim
' llevaría a Napoleón a su. malhadada expedición de 1812, que terminaría
por arruinar prir'nerº a su e¿|ércitº y despues su prestigio pºlitiCo y
las bases de su poder. Al año Siguiente, en la “batalla de las naciºnesz
“ _,
en Leipzig, una coalición eurºpea le asesta una herida mortal, repetida

contundentemente en 1814 y 1815
Pero habría otro escenario eur0peo que sería indigerible para Napo—
león: E5paña. Su penetración allí, en 1808, apoyada inicialmente por -
los sectores liberales (todavía no se denominaban así), anticlerieales,
'fprogresi5tas”, que veían en los franceses un aire de renovación para
la alicaída España, sufriría luego un gran revés. Hubo un alzamiento
popular, provocando la primera guerra de guerrillas en gran escala en
Eurºpa. La rebelión popular duraría largos años, y tenia una orienta—
ción profundamente conservadora, legitimista, clericalista hasta cierto
punto. Pero dejaría un aire de “movilización” que i'rnpediría en la Euro-
pa restaurada que los Borbones españoles pudiesen imponer su absolu—
tismo de manera estable-_ '
El problema e5pañol conduce hacia una circunstancia nueva. Fran— .
cia tenía un atractivo como modelo para amplias capas y élites euro-
peas, y ello sin duda constituyó un factor de la expansión napoleónica,
Pero pronto los ideales napoleónicos serían identificados con una mera
voluntad de dominio francesa, en una dialectica aparentemente irreduc—
tible. Al comienzo Nap01eón encontró seguidores y admiradores en caSi
toda Eurºpa. Al final fue visto como la representación de un Leviatán
que aspiraba al de5potismo universal. ……
Pero “esta percepción no fue particular de las élites tradicionales.
Se vinculó con una poderosa sensibilidad que emergía irresistiblémen—
te: el surgimiento del estado nacional — y del nacionalismo. Es el último
estadio de una eVolución enunciada al inicio del capítulº. El ideal nació—j
nal no se refiere únicamente a una soberanía del poder poHtico, sino '.
en general también a una relativa unidad lingúi'stica, cultural, étnica y ,
_ a una conciencia de comunidad, de “nacionalidadºf común. Esta a-con:_
ciencia va unida aun sentimiento colectivo de identificación, a veces
"muy agudo (nacionalismo), Y Que a la vez se vincula con una creciente
participación social en la vida política y en Otras esferas de la “nación”.
Naturalmente este proceso también se relaciona con lo que con cierta
exageración se ha den0minado “revolución burguesaii, pero que va mu- ,
cho más allá de una Capa social “burguesa”. También es parte, al menos
en sus orígenes y en algunos estados eurºpeos, del desarrollo de los
. prócesos democráticos. -
. La Fran0ia napoleónica y revolucionaria constituyó el prírher e] 'em—"
plc de esta conciencia nacional aguda. Pero en su… expansión europea ' '
despertó los mismos sentimientos por doquier, que se volvieron contra '
ella y minaron las bases de su hegemonía. El nacionalismo alemán,
que surge con fuerza en estos años, es el ejemplo más acabado de las
paradojas del proceso. El nacionalismo sería una delas piedras de "
toque de las relaciones internacionales europeas en el ' siglo XIX, y lle— , “
* varía en el curso _ del siglo, a la creación ' de nuevos estados. Italia y '
Alemania en los lugares más destacados, y también a una ' ¿efervescencia
en Eurºpa oriental y en los Balcanes, minando a Turquía y creando la ,
“cuestión oriental”, factores qué contribuirían no poco a la Primera —!
__96 D Enfoques básicos
;'Guerra Mundial (1914—1918), y con ello al derrumbe de la preeminenci:

del sistema internacional europeo. 9 '
L…
EL ORDENAMIENTO DE VIENA Y LAS RELACIONES

INTERNACIONA ¡.ES EN EL SIGLO XIX.
¡El Congreso de' Viena (1814—1815) ha tenido una importancia capital el

1—_a historia de las relaciones internaciónales. Se puede comparar per
fectamente con Westfah'a y con Utrecht; la nostalgia por su huella Si
. ha hecho más fuerte en nuestros (1135, debido a la “incapacidad de 1:
paz”, a la incapacidad de firmar tratados de paz efectivos, que se h:
' visto en este siglo después de cada una de las guerras mundiales. Peri
'“ su eficacia no está en relación con la esperanza que en él pusieron “su:
actores; se podría decir que fue eficaz a pesar de los anhelºs de sw
autores.
'"” En primer lugar, hay que destacar que tuvo un sesgo doctrinario
casi “ideológico”. Fue la paz de las potencias victºriosas, pero ademá.
la paz de los “restauradores”, que la querían más que por la paz misma
porque pretendían estabilizar al Antiguo Régimen frente al espectr<
— -revolucionario De ahí el acuerdo paralelo de la “Santa Alianza”, pro
movido principalmente por los regímenes más conservadores: Rusia
Pru5ia y Austria; estas dos últimas potencias reasumieron su status an
¿tes confiscado por la expansión nap01eónica. El concierto eurºpeo debí:
operar también, de ahora en adelante, como una salvaguardia institu
¿cional en lo interno.
“ Pero no todos los eStados estaban en la misma posición. Principal
mente Inglaterra, tanto por sus instituciones como, Sobre todo, po
sus — intereses, impidió el desarrollo más acabado de esta posibilidad
[como se vio 'en el caso de la América española. En realidad el coneiert<
¡bien luego volvería a sus tradiciones de “equilibrio”, sosteniendo Ingla
' terra una política de “espléndido aislamiento” que le permitía, con apa
— rente desdén por los asuntos continentales, mantener una posiciól
mediadora indiSpensable para un equilibrio múltip01ar. Además, los ven
' cedores de 1815 tuvieron la sabiduría de incluir a los vencidos, y bie:
_ '¿ pronto Francia (restaurada) sería otra __vez actor destacadísimo (aun
que no ya la primera potencia) en los a5untos internacionales. De esti
! modo ya hemºs nombrado a las principales potencias de este conciert(
.en el siglo XIX, hasta mediados de siglo. Como ya habíamos adelantado
—1 Rusia mantendría su irnportancia, pero aminºrada por su atraso eco
9 De la Histoire… , el tomo IV de André Fugier, La Révolntion Francaise e

_ l'empire N apoleonzen París, Hachette, 1968. De la Cambridge el tomo VIII dirigidc
por A". Goodwin, Las Revºluciones de América y de Francia (1763—1793); el tomo D
que incluye a la Restauración, dirigido por C. W. Crawley, Guerra y Paz en Tiempo…
' de Revolución (1793—1830). Lºs libros de Jacques Godechot en su versión español¡
son ampliamente asequibles: Las Revoluciones ( 1770—1799 ) Barcelona, Labor (Nuev1
Clio), 1981; y Eurºpa y América en la época Napoleóni0a, Bare elona, Labor (Nueve
— SClío), 1969 Sobre el tema del nacionalismo tanto para esta parte como para lo qu¡
sigue cfr.' Georges Weil, La Eurºpa del siglo XIX y la Idea de Nacionalidad, Me
¡dan, Fondo de Cultura Económica, 1949.
Evolución del Sistema. internacional [] 97
nómicº, que cada vez se hacía más manifiestº, y por su vulnerabilidad.

institucional, cºmº la última autºcracia europea hasta 1905, en un grado
que no lº había sidº ningún país eurºpeo en tºda su histºria.
En la perifera eurºpea se manifestaría una novedad relativamente“
impºrtante. La intrusión napºleónica en España, y la crisis eterna de '
esta última, llevarían a la secesión de la casi tºtalidad de las cºlºnias—“
españolas en América (1810—1824), lº que culminaría con la creación
de cerca de una veintena de estados naciºnales de habla y cultura eSpa—
ñºlas, aunque nº habían experimmtadº las bases culturales y sociales
de la mºdemización, a la inversa de las colºnias inglesas que fºrmarían -—' _
los Estados Unidºs. Un nuevº continente ingresa a la vida internacional, _“;
aunque sea al cºmienzº cºmº campº de penetración ecºnómica de las º
nuevas tendencias glºbales.
Y cºn estº hemos arribado a la eclosión de un fenómenº cardinal
en la fundación del mundº mºdernº, y que tiene relación cºn la vida
material. La revolución industrial ,) hija del capitalismo, entre otros, ___y=
que se desarrollaría en Inglaterra hacia 1775—1825, en primer lugar, pero
luego se expandiría pºr Eurºpa Occidental y América del Nºrte. Cam—
bia la relación material del hºmbre con su naturaleza inmediata, lº que
llevaría ala creación de una seg1mda naturaleza, artificial, cºn altº grado
de abstracción. Su consecuencia más directa para las relaciones inter— -
nacionales fue ºtorgar a Eurºpa una superioridad material inalcanzable
para el resto del mundº, lº que le permitiría incorporar a tºdº el glºbº,
al sistema internacional eurºpeº en el transcurso del siglo m. Lºs
sistemas internacionales periféricºs a Eurºpa sólº se pºdrían calificar
de ahºra en adelante comº “subsistemas" o “sistemas regiºnales”. Lº-
que pasara en cualquier parte mcidiría en el equilibriº del cºncierto
eurºpeº *—
"¡.
Al interiºr de este últimº,, la Cºnsecuencia mas impºrtante fue que

cºmenzaría una nueva estratificación de pºder. Siempre fue irnpºrtante
la capacidad tecnºlógica para la manifestación de pºder en las rela—
ciºnes internaciºnales. Perº ahºra tal ecuación tendría una significación “
cºmparativamente muchº mayºr. Aquí estaría la fuente de debilidad
rusa, el ºrigen del pºder irnpactante de Alemania, la cºnsagración pºr —
más de un siglº de la debilidad españºla, y la paulatina pérdida de º
pºder de Austria, imperiº Austrº—Húngarº más tarde (1867-19…18) …;.
De la revolución industrial siguen algunas consecuencias de usºs y
técnicas de las relaciºnes internaciºnales. La más imp ºrtante en el si—
glº XIX es la transformación de la guerra pºr el industrialismº y el
naciºnalismº. Ya desde las guerras napºleónicas se anunciaba un nuevº
girº. Lºs nuevºs ej 'e'rcitºs serían “naciºnales”, integradºs sólº pºr ciu—
dadanos del estadº nacional.1—Iacia el final del siglº se impºndría la
cºnscripción ºbligatºria, que lºs haría masivºs, y además un elementº
integrativº de la naciºnalidad. Su capacidad tecnºlógica lºs haría, para
la pºlítica interna, un factºr de estabilidad y de cºntenc16n de las ten—
dencias revºluciºnarias. El factor demºgráficº, aunque disminuye en
algº, seguiría siendº fuente de pºder militar; sólº en el siglº xx cºmen—
zaría un eclipse más prºnunciadº. Las pºtencias marítimas, cºn Ingla—
96 l.! pn70ques— paszcos
terra a la cabeza, verían multiplicado su poder, con el dominio de los

“medios de comunicación marítimos modernos y el nuevo carácter de la
eConomía mundial. . — " »
- En el campo del proceso de toma de decisiones de politica exterior
_ habria algunas irmovaci0nes. La diplomacia permanecería como una ins-
tancia primordial. Pero su status bajarla algún peldaño. Hacia los años
30 y 40 del siglo xrx se introduce el uso del telégrafo, y con ello la toma
_ de decisiones se concentra con mayor fuerza en el jefe político y no en su
embajador, ya que el. primero puede tener acceso a mayor información
y' en 'un lapso de tiempo mucho menor que antes. Después, con el cable,
el teléfono y ——hacia la última fase correspondiente a este capítulo—
(' la radio, no harían sino acentuar este desarrollo. Por otro lado, eldesa—
'1 rrollo de los procesos democráticos institucionali'za y aumenta la in—
- fluencia de la Opinión pública sobre las políticas exteriores. No siempre
como presencia serena: hasta la Primera Guerra Mundial la Opinión
5pública ejercería la mayoría de las veces una influencia más bien beli—
¿cista que pacifista. '
f"“' ' Volviendo al tema inicial, uno de los méritos del Ordenamiento de
' Viena es que —ya sea por hazaña de sus actores o por las circunstan—
cias— s'upo incluir el desarrollo de estos elementos tan desestabilizar
— dores. Durante un siglo no se desarrolló otra guerra general .en el esce—
nario europeo, y se—adoptó & los cambios a veces dramáticos, permitien—
do solamente guerras limitadas y º'civihzadas”, dentro1 delo que cabe.
El sentido de la civilización europea permanece. A —pe$arº- del rol" explo-
Sivo "de la opinión pública, no debe olvidarse el avance de las inquietu—
des humanistas. Más allá de las causas económicas, la lucha por la
abolición de la esclavitud tuvo un decisivo irnpulso debido a las posi—
ciones doctrinarias de la opinión pública en este sentido.
"'“ En suma, el siglo XIX correspondió a la cúspide de la vigencia del
— sistema internacional correspondiente al. concierto eur0peo)º
“—
. HACIA EL FIN DEL CONCIERTO EUROPEO

Ninguno de los factores referidos a continuación podía significar la
erosión irrevocable del cOncierto europeo. Pero en su conjunto impreg—
narían la atmósfera de su tiempo y sentarian las bases para un fin
relativamente caótico (1914-1941) de este siStema internacional.-.
T“ ' El nacionalismo fue una de las grandes fuerzas nuevas del siglo XIX.
;'Como llevaba" a la fundación de nuevos estados, a veCes por la vía_ de
¡ deslegitimar a algunos ya existentes (Turquía, el Imperio Austro-Hún-
. garo), o a costa parcial de algunos estados (Francia), su expansión
tendría consecuencias enormemente de'sestabilizadoras en el sistema
“"-.—
… La Histoire. cOntinúa ahora escrita por el mismo Pierre Renouvin. Pero los
cuatro tomos correspondientes a los siglos X1Xy XX están reunidos en un solo
volumen en su edición españ01a, Historia de las Relaciones Internacionales. Siglos
XIX y XX, Madrid, Akal, 1982 Con respecto a la Cambridge, oír. el tomó X,
dirigido por John Patrick Tuer Bury. El Cenit del Poder Europeo ( 18301870).
Evºlución del sistema internacional [] 99
. internaciºnal.: Pºr ellº nº deja de ser un méritº el que hasta 1914 nº

hubiera cºnducidº a una guerra general.
La fundación del Imperiº Alemán (1871— 1918) cºnstituyó una trans- ,
fºrmación decisiva del equilibriº eurºpeº. El Imperiº se basó en una
Prusia renºvada, en una industrialización que haría de Alemania la
primera pºtencia de Eurºpa. Limitó el triunfº liberal perº a la vez
mºdernizó el cºnservadºrismº prusianº; bajº la. guia de Otto vºn *¿—
. Bismarck se produce en el cursº de tres guerras cºrtas (1864 cºntra
Dinamarca; 1866 cºntra Austria y lºs estadºs del sur de Alemania; en
1870-1871 cºntra Francia) la unificación de Alemania. _.
Pºr muchºs siglºs —en ciertº mºdº desde la Edad Media—- en el
centrº de Eurºpa había existidº un vaciº de pºder _º una fragmenta—
ción,. lº que viene a ser casi lº_ mismº. Ahºra se fºrma una nación
demºgráficamente fuerte, la primera pºtencia. industrial del Cºntinente
hacia fines de siglº, segura de si misma (tal vez, excesivamente), que se
cºnfiguró a partir de una erºsión (relativa) de pºder de lºs vecinos,
sºbre tºdº de Francia. — — _
Estº tendría prºfundas influencias en el sistema internaciºnal.
Mientras Bismarck estuvº en el pºder (hasta 1890),10gró reprimir las
tentaciºnes desestabilizadºras prºpias del ímpetu de un _ estadº jºven.
Pero a partir de su destitución —durante el pañº dº guillerminº”, del
kaiser Guillermº II, 1888-1918—, Alemania jugaría un rºl arriesgadº,
amenazadºr, aunque sería una exageración atribuirle la resp ºnsabilidad
exclusiva en la serie “de acºntecimientºs que cºnduj erºn a la Primera
Guerra Mundial. Bismarck creía que en 1871 Alemania había llegadº a:
su máximo pºderío; sus sucesºres, algo envanecidºs pºr el pºder nue—_,
vº, quisierºn acrecentar y prºyectar algº parecidº a una tendencia
hegemónica. Cºn ellº crearºn un vacíº a su alrededºr, echando por
tierra la pºlítica del fundadºr en ºrden a i1npedir la fºrmaciºn de una
* cºalición cºntraria muchº más pºderºsa. Y las cºndiciones serían bas-f
tante diferentes de las tradiciºnales cºaliciºnes eurºpeas.
Otro escenariº irnpºrtante lº cºnstituyó la Eurºpa Oriental y la"
región de lºs Balcanes. El nacionalismº cultural y pºlíticº echarian.
prºfundas raíces _ cºmº elementºs fºrmadºres de la naciºnalidad. La
_ agºnía del Imperiº Turcº crearía un eventual vacíº de pºder, pºr el que
rivalizarían Rusia y Austria—Hungría principalmente. Esta “cuestión,
ºriental” constituiría una fuente de interminables cºnflictºs y seria la
chi8pa que llevaría a la cºnfrºntación de 1914. Incluso la Sublime Puer—
ta pudº prºlongar su vida artificialmente, ya que algunas pºtencias
. eurºpeas preferían ver a. Turquía cºnservandº pºsiciºnes antes que
entregándºlas a estadºs que acrecentarian excesivamente su pºderío.
Estº últimº se refería e5pecialmente a Rusia. -
Entre 1871 371914 nº existen guerras generales, y sólº algunas gue—
rras limitadas en Eurºpa, estas últimas en lºs Balcanes. Perº la atmós-
fera general aparecia nº sólº para la. pºsteridad, sino que para lºs prº—
piºs cºntempºráneºs, cºmº una preparación para una gran ruptura-¿___
' En el escenario de Eurºpa Central el nacionalismº, a medida que se _!
_ acercaba 1914, tenía ºtra virtud desestabilizadºra del sistema. El Impe—j
100 El Enfoques“ básicos
º¿ río “ Austria—Húngaro constituía una rareza multinacional en la era de

' i las nacionalidades. El" derrumbe del Imperio 'I“urco acentuaba este - peli—
“¡ gro ya que algunos de sus segmentos tendían a unirse con otr05 que
¡estaban bajo el dominio (no del todo impuesto) de Viena. También se
¡'exageraba la rivalidad con Rusia. De este modo, Alemania y Austria—
.' Hungría comenzaron a formar una estrecha alianza, pero que vería
j reunirse en contra de ella una coordinación de estados potencialrnente
Lmás poderosos. —
_ Al mismo tiempo, existían factores profundos que afectarían enor—'
memente al sistema internacional: el imperialismo en primer lugar.
Se ha discutido —-—y exagerado— mucho el rol del imperialismo, tanto
en la política internacional como en el desarrollo económico de Europa.
Lo cierto es que hacia 1870—1900 algunas potencias europeas (Francia e
Inglaterra principalmente) ocupan tanto las zonas no estatales del
globo (África) como algunas sociedades antiguas que no pueden resis—
tir _la intrusión de los estados europeos (Asia) . Se pueden citar una
multitud de causas: rivalidades cºmerciales, búsqueda de equilibrios
de poder, razones de prestigio, necesidad de —materias primas, desahogo
de tensiones sociales. Aunque siempre encontramos varias respuestas
apr0piada5, también es necesario insistir en que no todas las naciones
ejercieron este imperialismo. Alemaniae Italia sólo recogieron despo—
jos, y la primera no se enriqueció ni fue más poderosa mediante esta
política. Rusia practicó un cierto expansionismo Estados Unidos, caso
aparte, aparece con un cuasi—unperialismo, en el cual las razones geopo—
' líticas y de política interna explican con mayor credibilidad su expan—
sión En todo caso, este empuje europeo termina por ocupar el globo
e incorporarlo a un sistema internacional global. Naturalmente, otra
cosa es el fortalecimiento de una economía mundial, de la cual este
imperialismo no es más que un episodio.
. Pero mas importante es otra cara del imperialismo. Las disputas
coloniales dejaron un rasgo extremadamente conflictivo en los actores
del sistema internacional, y contribuyeron a cargar la atmósfera inter—
nacional con un aire de enfrentamiento -.irreversible " La sensación de
asedio de las clases políticas responsables de las políticas exteriores
respectivas se vio incrementada por esta rivalidad colonial. '. -
Más importante todavía, la época del irnperialismo ejercería un
atractivo irresistible sObre las masas incorporadas a la vida política,
al que no serían inmunes las tendencias revolucionarias rupturistas del
socialismo marxista, la gran nueva ideología del mundo “moderno. De
este modo la ' carrera por las colonias se revistió de un carácter emo—»
cional que líínitó, la acción más racional de muchos aparatos diplºmá—
ticos. Además, este no .era un fenómeno desvinwhdo de tendencias
ideológicas afines, como los movimientos “pan” ( germanismo, eslavis-
mo. . .), el socialdarwinismo, el vanguardismo estético, el nacionalismo
como ideología, el racismo y el antisemitismo. En su sentido de “orga—
nización”, estas tendencias no representaban en general más que a
pequeños grupos. Pero' como contribución al “espíritu del tiempo” se
infiltrarían sutilmente en la mentalidad de las re5pec_tivas clases polí—
Evolución del sistema- internacional |] 101.
ticas y de las grandes masas, de modo que las confrontaciones interna—

cionales su.frirían una cierta inflexibílidad por el carácter moral (y
moralista) que se les atribuiría, de modo de hacer cada vez más difi— '
culrosa una transacción en las sucesivas crisis que experimentó el sis—
_ tema mtemacional en los últimos cuarenta años antes de 1914.
En este sentido, hay que decir que/ el ambiente de crisis se articuló—Í
' en la configuración de dos grandes bloques de alianzas entre, aproxima— »
damente, 1890-1914: por una parte, la Triple Alianza de Alemania, Austria—
Hungria e Italia (que desertaría de ella en 1914) y, por la otra, la Triple
Entente, con Francia, Rusia e Inglaterra, que al fin tuvo que salir de sui
aislamiento, que ya no era tan “espléndido”. De este modo, en época 1
de paz' se presenció ya la desaparición del sistema multipolar y la
tendencia a la consolidación de uno bipolar, lo que anunciaría la gue-f
rra, intensa y pasional, que sepultaría la preeminencia europea en el!
mundo. —-'
Finalmente, en este período se da el surgimiento de dos nuevos acto?“—i
res en el escenario internacional. Estados Unidos es, ya desde el punto '¿
de vista de la “cantidad” de poder disponible, la primera potencia del ;
mundo deSpués de 1900. Pero su doctrina de política exterior, en la
medida en que la tiene, le demanda una actitud “aislacionista”. Por otro;
lado los principios morales, que están muy vivos en sus tradiciones dí_
conducta” ante el sistema internacional, se acomodan a actitUdes muy
pragmáticas en su entorno inmediato. Por lo demás, caso prácticamente
excepcional, hasta la segunda mitad del siglo xx su existencia nacional
no estaria jamás amenazada. De am que pueda barajar hasta comien—
zos de siglo una poHtica enormemente moralista y enormemente prag—
mática lado a lado, casi sin percibir la tensión entre ambas Su aisla— —
cionísmo, en todo caso, tiene límites. En el área de América Central y
_ del Caribe lleva a cabo una política cuasi—imperial. Y se conduce con
un agudo sentido geopolítico en el Pacífico, chocando ya muy al comen— !
zar el siglo con otro actor emergente, el Japón. ——

Este país corre5ponde al único caso en Asia en donde la intrusión —
europea desde mediados del siglo xrx provoca una reacción inmediata '
de modernización de parte de sus élites tradicionales. Japón desarro-
llaría una política con la ambición de crear un imperio como el de algu—
nas potencias europeas y ser aceptado como par por aquéllas Por el mo-
mento su poder sería limitado, pero ya se destacaba por su '_._singularidadj
Las tendencias belicistas y militaristas no ya de estados, sino como
desarrollo espontáneo de importantes sectores de la opinión pública,
tienen su contrapartida en un tímido nacimiento del “pacifismo. Algúnas
tendencias son de tipo ético—humanista, otras de tipo revolucionario,
¡que en algunos casos anun0ian“ una modalidad diferente pero de no
menos irnplacable belicismo._ Por otra parte, el avance del derecho inter—
nacional en el siglo XIX llevó al alumbramiento de 'una serie de acuerdos
_ internacionales no políticos (postales, de comunicaciones fluviales, etc.)
que hacían vislumbrar a las futuras organizaciones internacionales. In—
cluso hubo algunos intentos fallidos de planes de desarme. Estos últi—º
102" El Enfoques básicos
mos fueron importantes más que por su concreción (nula), por su sim-
ple aparición en el escenario universal. "
*LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL Y LA DESPOTENCI ALI ZACI ÓN

DEL CONCIERTO; “EUROPEO
La guerra fue el resultado de tendencias y tensiones que se habían

acurriulado por largo tiempo. Pero también constituyó para la clase
pólítica el quiebre en la confianza en el inapelable avance y triunfo del
“progreso” y de los valores humanistas de la cultura cosm0polita euro-
pea.. Este hecho no está. en absoluto desvinculado del quiebre del siste—
ma internacional. _
_ Pues, en primer lugar, si la tendencia a la bipolarización del sistema
internacional ya habia acentuado la inestabilidad, la carga emocional
que acompañó el estallido y las primeras etapas de la guerra; se con—
”"virtió en un factor agregado de ese quiebre. La guerra iba a ser breve,
pero se extendió entre 1914 y 1918. Al comienzo fue recibida con una '
explosión de júbilo que abarcó a la abrumadora mayoría 'de todas las
capas de la población eurºpea en… _ todos los estados involucrados. El
' fenómeno. tuvo relación con los procesos de democratización, en Cuanto
» la opinión pública tenía más influencia en las decisiones de politica
f internacional. El clima de caracter belicista abrió paso a odios y a una
tendencia a introducir el principio del exterminio en las rela0i0nes entre
los estados enemigos, aunque no sea más que potencialmente por el
momento. Los aparatos de pr0paganda de amb05 bandos ayudaron a
profundizar el foso que separaba a los pueblos y con ellos a convertir
_:a la guerra en inmane3 able como aoto politicd La dirección militar del
conflicto pareció imponer su lógica a la dirección pohtioa, con lo que
se desvaneció toda posibilidad de limitarlo. Para los Aliad0s, Francia e
Tnglaterra, las “potencias centrales” (Alemania, Austria—Hungría, Tur—
quía) aparecían como despºtismos militaristas, aunque los primeros
tenian la incómoda alianza de la Rusia zarista. Los segundos —-—víCtimas
de una propaganda en general exagerada—.— desarrollaron una ideolo-
gía de la defensa nacional, apoyados en los iniciºs entusiastamente por .
_ los intelectuales, pero no podrían ofre0er una creencia más universal
para competir con las democracias occidentales. . -
' En segundo lugar, la prolongación de la guerra, la estrategia militar
11 Como antes, y para los acápites que vienen se recomienda igualmente a. -'
Renouvin. De la Cambridge, en su edición en español por cierto, hay que ver el'
tomo XI dirigido por F E Hinsley, El Progreso Material y los Problemas Mundiales
(1870—1898). También el tomo XII, que asimismo vale para lOs acápites posteriores,
dirigido por C L. Howat, Los Grandes Conflictos Mundiales (1898/1901-1945 ) Para el
clima de ideas suscitado por el imperialismo y la influencia de las ideologías radi—
' cales antes de 1914, cfr. Hannah Arendt, Los Orígenes del Totalitarismo, Madrid,
Alianza, 19,81 e5peoialmente tomos 1 y 2 Sobre el aspecto diplomático del origen"
de la guerra queremos referirnos a dos clásicos que a veces se encuentran en
bibliotecas de nuestro continente: A. J P Taylor, The Struggle for Mastery in
Europe, 1848—1918, Oxford, 1954; Luigi Albertini, The Origins of the War of 1914, tres —
tomos, 1952— 1957 Por otro lado, un libro fáchente díSponible, Wolfgang J. Mom-
' msen La Eno'na del Imnéñalix¿nn R'nrnm 1825-1918- Madrid Siºln XXI-1981.
1:vomczon aez Sistema internacional El 103
inepta, el desarrollº inaudito de las técnicas de tritt1ración militar y el

naufragio biºlógico de una generación eurºpea impusierºn un tremen—¿f
dº sacrificio y una tremenda impresión a los contemporáneos. Allí se
hirió de muerte a la vieja Eurºpa, y la sinrazón del conflicto para
muchos, como la fanatización cºntra lºs “traidºres internos?" para ºtrºs
muchos, produj erºn transformaciones prºfundas en la legitimidad polí—
tica. Entre ºtras consecuencias, la relación entre guerra y paz parece
ser que experimentó un punto de inflexión: aunque la guerra en nºm—
bre de la paz sigue siendo una presencia en nuestros días, pºr ºtro ladº
la experiencia de la guerra comº algo normal e inevitable ha sufridº
una deslegitimación a partir de entonces. Al menºs se pagaría un tri—
buto & la retórica de la paz cºn posterioridad a lºs dias de la “Gran
Guerra” ( comº se la llamó entonces), y ningún conflicto significativo
sería saludado, apartir de entonces, como una salvación en si mismº.
En tercer lugar, la guerra fue “mundial". Nº sólº pºrque Eurºpá“
involucraba al mundº, sino también pºrque el mundo se unificó en unE
sistema de emociones únicº. La guerra, al demandar sacrificios tan5
inenarrables, y muchas veces incomprensibles para las grandes masas,
demandó también nuevas justificaciºnes. En este sentidº existe un cla—
ro procesº de ideolºgización de la guerra, en cuanto que su nueva legi—j
timidad está representada por doctrinas supranaciºnales, que le da—
rían gran fuerza (y en cierto mºdº salvarían) & un grupo de actores, —'
lºs Aliadºs. Este hecho está vinculado con el ingresº de Estados Unidos
en la guerra en 1917 y cºn su liberalismo aplicadº a las relaciones inter— ;
nacionales, privilegiando retóricamente lºs aspectos de democracia y
autºdeterminación nacional. Pºr otra parte, aunque nº influiría de ma—
nera inmediata cºn la misma fuerza, la Revolución Rusa ayuda a ideolo— !
gizar el conflicto, gracias a su nueva interpretación de la guerra inter—
nacional cºmo guerra civil internaciºnal. Los nombres de Lenin y W11soni
¡
—el lider bolchevique y el presidente nºrteamericanº— están indisº-
lublemente ligados a este procesº. — .»—º'
En el choque de voluntades y de resistencia, a la postre los siste—
más demºcráticos demostrarºn—ser'más vigorosºs que lºs sistemas autº- '
ritarios (Austria¿Hungría y Rusia, sºbre todo ; también Turquia, aun—
que es un casº aparte) 0 mºnarquías senúparlamentarias, semiautorita-
rias comº Alemania. El derrumbe del zarismº, y con ello de un camino
“occidental” para Rusia, tendría hºndas cºnsecuencias. Perº el fenó—
menº que en el cursº de la guerra prºdujº mayores transfºrmaciones: ,
fue el ingresº nºrteamericanº al cºnflicto. Bajo el liderazgo del presi—;
— dente Wilsºn (1912— 1921), Estadºs Unidos rompe su aislamientoy pe—
netra en la política mundial dispuestº a participar en la configuración
del futuro sistema internaciºnal glºbal. Aunque ya desde 1914 se había
cºmprometidº económicamente cºn el cºnflicto, fue un vuelco de 1aÍ
opinión pública y una suerte de sublevación moral la que lleva al paísf
a involucrarse enel conflictº y a una resolución “demºcrática” del mis-'
mo. Esto le ºtorgaría a su participación un carácter de cruzada, 3. "1d,
que, sin embargo, y en difícil cºexistencia Cºn lo anterior, se añadan
mºtivºs geºpºlíticºs que se anidaban en parte de la clase pºlítica nºr—
104 ¡El Enfoques— básicas ,
r7:earnericana desde comienz05 de siglo. Como los Aliados estaban agota—

' 'dos en 1,917 se puede decir que la intervención nºrteamericana decidió
el. re5ultado de la guerra. Por primera vez en variºs siglºs, una potencia
extraeuropea __—aunque salida de la cultura eurºpea— fue decisiva para
la resolu0ión de un c0n_flicto en el interior del Sistema internacional
eurºpeo, cuyos actores ,…—ahora despotencializados—_— ya no se bastaban
a si mismos para configurar un sistema internacional de alcance global.
También presenciamos, aunque todavia limitadamente, la penetración
de creencias. en el sistema internacional que terminarían con Su homo—
geneidad y le darían ——entre otros rasgos—_ un carácter heterogéneo, de
acuerdo con la denominación de Raymond Aron' (ver _Capít1úo 7).12 _'
EL ORDEN DE VER SAILLES Y EL VACÍO DE PODER

EN EL SISTEMA INTERNACIONAL —
Í.af Paz de París (1919) constituyó la serie de tratad05 que los vence—
dores de la guerra firmaron con cada uno de los vencidos. Pero es más
conocida por uno de esOs tratados, el de Versailles, concluido entre
Alemania y los estados vencedores El “Orden de Versailles” corresponde
la la situación internacional europea, y se refiere al predominio de los
¿ºvencedores en Eur0pa, Francia e Inglaterra en primerísimo lugar, y a
sus visiones divergentes acerca del sentido de ese “orden”, que más bien
terminó siendo un desorden y un naufragio casi sin paralelo en la
historia.
Versailles, como símbolo de los tratados, ha dejado una negra
memoria tras de si. En la literatura se le nombra como un e] emplo de
!_cómo no se debe concebir un tratado de paz. El tratado no estuvo en
la tradición del coneierto eur0peo, en cuanto no consultaba la inclusión
_más o menos fluida del vencido en el sistema de los vencedores, como
lo' fue el Congreso de Viena. Y tampoco se trató de una paz “carta—_
.? ginesa”, que Condujera al derrumbe total del vencido, a su impotencia
', como actor del sistema, como sería en 1945. Esto es válido, por supues-
to, sólo si hablamos en el plano de la eficacia de una paz, y no en la —
ºde su moralidad. Versailles impuso no pocas arbitrariedades y algunos
abusos territoriales, políticos, reparaciones económicas difíciles de oblí- -
¡ gar a cumplir. Para Alemania significó el casi total desarme, enormes
— reparaciones ' económicas a . los vencedores, ocupación parcial de su
%territorio y reconocimiento de su culpabilidad. Desde el punto de vista
de la efectividad, humilló pero no aplastó. Pero tampoco fue una paz
¡fººunp051ble Originalmente se pensó que la SoCiedad de las Naciones
¡haría las veces de una instancia conciliadora; pero la ausencia de Esta—
12 La bibliografía anteriormente citada vale también para este tema Sólo que—
remos agregar un par de títulos de obras relativamente asequibles. B. S. Liddell
Hart, History of the First World War, Londres, Pan Books, 1970, es un clásico en
la materia. H. Stuart Hugues, Historia de Europa Contempºránea, Santiago, Edito-
rial del Pacífico, 1966, tiene valor, especialmente por haber sido traducido y
publicado en nuestro medí_.o .
Evolución del sistema internacional ¡:| 105
dos Unidos, la potencia in5piradora, la convirtió en sus prímeros y qui—!

zas cruciales años (1920- 1923) en un instrumento de la política francesa, ¡
mucho menos dispuesta a las concesiones que la inglesa y la norteame—.
' ricana. Además, al comienzo, Alemania fue excluida de la organización___, .
De este modo el sistema internacional se articuló en dos sectores.
Por una parte, en los estados del statu quo, Francia e Inglaterra sobre
tedo, y los estados revisionistas, Alemania y la ahora Unión Soviética
en primer lugar, aunque sumamente despotencializados El conflicto!
franco-alemán se destacaría como el problema de las relaciones inter—_?
nacionales, y así lo aparecería también para sus actores, mientras que“
Inglaterra intentaba un cierto rol mediador. Pero desde nuestra per5pec_¿
tiva, y para no pocos contemporáneos de mirada penetrante, ello signi —
ficó una gravosa distorsión de las perspectivas. Para entender el con—
texto en el cual se daba ese conflicto-eje, tenemos que ponderar a los
actores del sistema internacional y a sus conductas.
En el interior de Alemania había unanimidad acerca de la nece-í
sidad de revisar Versailles y devolver al país el status anteriOr; había
divergencias sobre el mét0do y los alcances de la revisión. En Francia?
había unanimidad en el uso del tratado y de la Sociedad de las Nacio-í
nes como instancias de congelación de la situación del momento. Se
percibía el futuro como evolucionando en contra de las probabilidades
de poder de París. Pero más allá de ellos y aunque también girando
en torno a estas posiciones, los diversos actores efectuaron su pr0pia
evaluación de las circunstancias.
Quizás el dato clave que permite entender el vacío de poder en el
sistema internacional lo constituye la política internacional de los
EE.UU El presidente Wilson fue el gran impulsor de la Sociedad de
las Naciones, que recogía variadas tendencias internacionalistas _;fdel
_ siglo XIX, y que estaba pensada en su origen como una organización
' mediadora y conciliadora entre vencedores y vencidos, pudiendo ser un;
efectivo agente de paz en el mundo de la posguerra. Pero el Senado ¡ _
norteamericano —guardián de sus prerrogativas constitucionales y de ¡
la tradición aislacionísta—— rechaza la adhesión de EE ..UU a la orga—
—r_*—º_—w
nización, respondiendo; así las tendencias más profundas de la política

exterior de su país; De esta manera EE ..UU regresa a una actitud
aislaciom'sta y no intervendrá en la política europea, salvo en a5pectos ?
relativamente marginales. No se trata de que“ EE ..UU no intervenga en el¡

mundo. Sólo de que lo hará de acuerdo con una definición estrecha de
, sus intereses, como en la región de América Central y el Caribe, como en
el Pacífico, al punto de enfrentar una creciente rivalidad,. tensión y —
enfrentamiento con Japón, que culminaría en Pearl Harbor, Hiroshima
y Nagasaki. Intervendría también, ocásionahnente, de manera no ;sisteí '
mática, en el ordenamiento de las finanzas internacionales (Plan Davves, '
1924; Plan Young, 1928, de regulación ambos sobre las reparaCiones y-
préstamos de guerra). Cuando lo hizo en este ámbito su actuación casi
_ Siempre fue constructiva, y permitió ¡echar las bases de la única alter—
nativa internacional al desastre que aparece eneste período, el “E5pí—
ritu 'de Locarno”. Pero para muchos histoñadóres es precisamente la
106 C] Enfºéues básicºs _
/
carencia de una manº regulativa en los f1uj os mundiales de intercambiº

cºmercial y financierº lº que explica la profundidad y prolongación de
la Gran Depresión (hacia 1929-1939). En esto Estados Unidºs tendría una
" gran responsabilidad, ya que una gran pºtencia no puede definir sus
intereses de manera estrecha, y aislarse de las fuentes de cºnflicto.
del sistema internacional; Su sistema internacional es glºbal, y _ en el
F5iglº xx ellº implica a tºdº el mundº. El aislaciºnismº nºrteamericanº
'=. nº fue más que un espej ismº que cubrió un intervencionismo estrechº
de miras, hasta que en Pearl Harbor el sistema internacional se le
presentó en su fºrma más brutal, comº una guerra a la que nº pºdia
su8traerse. — .,
177“ La aparición de la Unión Soviética en 1917 (aunque este nombre
sólº lo'recibe de manera ºficial en 1922) es el ºtrº gran aCºntecimientº
de ese añº Triunfa una revºlución de nuevº cuñº en la histºria eurº-
pea, que termina con el gobierno radical de un partidº, y nº cºmº antes,
cºn una Síntesis entre lº antiguº y lo nuevº También se funda un estado
cºn 'fpºtencia de conversión”, que puede apelar a lealtades más allá de
sus fronteras, y que ve su sentidº de existen0ia en la prºpagación de la
“ revºlución mundial, cºmº lo “creía su fundador, Lenin (1917—1924) en
1917. Después, al triunfar la revºlución en Rusia, perº fracasar en el
restº de Eurºpa, Lenin y lºs bolcheviques trasladan la concepción revº-
lucionaria al planº internacional hasta prefigurar el reSultadº de esa
revºlución mundial en un conflicto entre estadºs. Fue una revºlución
cºntra la letra del marxismo, pero dentro de su esp1ritu, que llevó a
—la cºnstrucción de un nuevº mºdelº de dºminación pºlítica, que en
' algunºs sentidºs nº ha sidº más que el renacimientº de antiquísimas
formas. de legitimación del poder pºh'tiCo. Perº ha mºstrado una sºlidez
_ notable en un mundo de legitimidades cambiantes. ' — …
E_“ El nuevº estadº tiene que sacar a luz una doctrina, ya que el mar—
' 'xis_mº, en general, nº consideraba el problema de las relaciones inter—
naCiºnales.— ASÍ cree que, a la espera de la revºlución mundial, debe
?¿ esperar su prºpia cºnsºlidación, absteniéndºse de ingresar en la pºlítica
Lf mundial y nº cººperandº en la configuración del sistema internaciºnal
' '— eurºpeº. Su dºctrina habla de la “próxima guerra írnperialistzi”, que
”¿presuntamente las potencias “capitalistas” llevarán a cabo entre si, y
Xque pº dr1a cºnducir a una nueva etapa revoluciºnaria. También se
habla de una pºsible guerra cºntra la URSS, cºmo del “cºrdón sani-
tariº” que CCcidente le ha impuestº. —
¿Perº la realidad tantº prºpia cºmº ajena habla de otrº modo. La
URSS rápidamente, a partir de 1921, regularizó sus relaciones diplºmá—
ticas y cºmerciales cºn los paises eurºpeos. Sólº demºrarían hasta 1933
_ las relaciºnes cºn lºs Estadºs Unidºs, debidº a disputas en tºrnº a
viejas deudas, perº las relaciºnes comerciales entre arnbºs estadºs Se—
?rían nºrmales. Ahºra bien, en la medida en que Mºscu llevó a cabº una
politica exteriºr, lº hizo en cuantº estado '_º'revisiºnista”, cºmº perdedºr
de la guerra. En ese Sentidº, tantº pºr mºtivos pºlíticºs ——pérdidas
territoriales— Cºmo pºr razºnes dºctrinarias ——1ucha "antMperialis-
;-ta”——— define cºmº enemigº númerº unº al “imperialismo anglº-francés”
Evolución del sistema internacional El 107-
o sea, el Orden de Versailles. Así, en la medida en que se manifestó como _!

mtegrante del orden internacional, to da su pontica concurrió… a… debi- -
1itar a las potencias occidentales. Fruto de ello son los Tratados de “
Rapallo (1922) y de Berlín ( 1926), con Alemania, que reanudaron las
relaciones entre ambos estados, y que acompañaron al proceso de act?
va interrelación económica entre los dos países. Para entender el chrda
político de estas relaciones, hay que señalar que en Berlin eran los
sectores conservadºres y “restauradores” del ejército y de la burocracia
quienes promovían esta pºlítica, y que eran criticados por los social—
demócratas, el partido mayoritario.
La politica exterior soviética era dirigida por el “Comisariado de
Asuntos Exteriores”, y representaba Sólo una cara de la misma. Pero
como potencia revolucionaria, como centro de una fe universal, que
agrupó durante los primeros 30—40 años de su existencia a la inxhensa
mayoría del marxismo (sin tener en cuenta al socialismo de la Segunda
Internacional), el entonces muy rea “comunismo internacional” tam—
bién tenía otra orgarúzación que representara esta faz. Esta sería el
“Comintem” 0 Tercera Internacional Comunista (1919—1943), que reunía
a los partidos comunistas de todo el mundo, y que debía promover la
revolución. Pero esto sería cierto solamente en los primeros años, no
después de 1923, con la excepción parcial de China. Bien pronto el
magnetismo del sistema soviético serviría a Moscú para subordinar el
. Comintem a las necesidades de la política exterior soviética, no Siempre
coin0idenízes —a veces contradiCtorias, como durante la guerra civil
" española—, con las de los movimientos revolucionarios. Existió otra;
ventaja de la política exterior soviética. El magnetismo también se exten—
día a sectores liberales en Occidente. Nunca fue tan popular la URSS
en Europa como en los años 20 y 30, en la época del gran genocidio
y del “Gran Terror".
De todas maneras, hasta 1934 la URSS no consideraría necesario
constituirse en un actor legítimo del sistema internacional. Su impor—
. tancia para el mismo aguardaba en Silencio el paso del tiempo, y en
este sentido su política internacional tiene una cierta correspondencia
con el aislacionistno norteamerit':ano. Desde Pedro el Grande, Rusia
había constituido un actor de la escena eurºpea. Su falsa ausencia ¿
ayudaría a conformar el escenario de vacío de poder que caracteriza ?
al sistema internacional de esta época. ' '
En Eumpa Oriental y en la zona del Báltico el ordenamiento de
posguerra presenció el nacimiento de una serie de Estados nacionales ¿.
nuevas, productos de la desintegración y / 0 derrotas de otros mayo1 es.;
A veces proñmaamente rivales unos de otros, aproximadamente “¿sub.—,t
desarrollados” (diríamos hoy) la mayoría de ellos, con 1a¿excepCión
de Checwlovaquia, y de tamaño más bien pequeño, no podian con—
tribuir a equilibrar el sistema internacional No p0d1an tener iniciativas
individuales y dependían de un cierto clienteme de otros ,mayores
en Su actuar internacional. … .?
. En el mundo Colonial nos encontramos Con cambiºs no menos tras
- cendentales. La intrusión europea había provocado en algunos de ellos
,108 El Enfoques básicos _
reacCiones viscerales, pero que frente a las técnicas y a la organización

' europeas no tenían posibilidades. Muy diferente fue cuando las élites
¿ __'-_l_ocales adºptaron la mentalidad y las ideologías europeas para inter—
pretar su circunstancia historica. De este modo, desde los años 80 en la
India se formó un movimiento nacionalista & independentista, y desde
comienzos de siglo se formó un movimiento en China que buScaba rom—
per la hegemonía occidental. Así sucedería en muchas regiones de
* Asia, incluyendo al decadente imperio turco, tanto en Turquía misma
como en las sociedades árabes dominadas por ella o por las potencias
europeas. ' —
' ' La Primera Guerra Mundial acelera & intensifica este proceso por
. Via de dos influencias. Por una parte, la guerra debilita la capacidad
europea de emplear recursos en el dominio o influencia de las regiones
' colomzadas o hegemonízadas Por la otra, como la guerra se ideologizó
desde un primer instante, y ello se intensifica exponencialmente con
el ingreso de EE.UU. y la Revolución Rusa, las dOctrinas con que se
combate en Europa no se dejan limitar al continente eurºpeo. No se
podia Combatir por la autodeterminación nacional para Polonia y Bél—
gica, y denegarla a China o a la India, al menos a los ojos de las élites
coloniales. Como tantas veces en la historia, el proceso venia de todas
'maneras, pero la guerra lo acentúa en dirnensiones no soñadas. Más
todavia, la empresa imperial pierde legitimidad para la clase política
y la Opinión pública europeas. Ello se vería en la enérgica repulsión
que; provocó la anexión de Etiºpía por parte de Italia bajo Mussolmi _
(1922—1943) en 1935, y frente a la política japonesa en China por esos
miSm05 años..
'”" La India se convierte en un dominio conflictivo para Inglaterra y _
Chma——se vuelve inmanejable para las potencias europeas, ya a partir
de 1911 Pero la verdadera dimensión del problema chino se plantearia
recién después de la gUerra. Fruto de la despotencialización eur0pea
es la? larga guerra civil china, que se inicia en los años 20 y sólo con—
(cluiría con el triunfo de Mao en 1949, —
¡“ Japón, y caso aparte, aumenta su: ambición in1perial en la región
( asiáti0a, y— aumenta también su confrontación diplomática con Estados
; Unidos. La debilidad franco-britanica en la regiones aprovechada por
- ' Tókio para desarrollar una política activa y expansionista que obedece
.! a una“ tendencia iniciada con la renovación del Japón tradicional hacia
(__mediadbs del Siglo -x1x Japón vive, en la mentalidad de sus cuadros
dirigentes, la histºria bélica y de delimitación de influencias que Euro-
pa desarrollo a lo largo de siglos. Ademas, la rápida transformaddn
japonesa con la ReStauración Meiji (1868—1912), culmina con una explo—
siva Síntesis entre 105 valores heroico—feudales y de adoración a un
poder mitificado, y los de una occidentalización _ec0nómica y social—
que hana del país una poten0ia regional en el Extremo Oriente. Por
sobre una estructura constitucional al estilo europeo, las instituciones ._
japonesas se hallaban fuertemente influidas por tendencias belícistas; —
sus representantes provenían de una Cultura capaz de producir una ¿,
. abnegación admirable en sus miembros, pero Que en el entorno del si-
nvomczon del Sistema internacional El "109
glº xx. llevaría al país por un derrotero que finalizaría en Hirºshima

y Nagasaki.
De tºdas maneras, la expansión japºnesa, favorecida por la debi—%
lidad de las pºtencias eurºpeas en Asia, mirada cºn hostilidad pºr el;
gºbiernº y la ºpinión pública de EE.UU., se materializaría cºnflictiva—¿
mente en la década de 1930, en Manchuria, primero (1931 ) , y despuésg
con la invasión del restº de China (1937), cºnvirtiéndose en una largaf
guerra. J apón nº esgrimiría, en lineas generales, una “ideºlºgía antiºcci-2
dente " ,sinº que al menºs hasta lºs añºs treinta quería ser recºnºcidº ; '
cºmº par por las potencias eurºpeas y pºr Estados Unidºs y adquirir? —
un imperiº cºmº aquéllas. Sólº que lºs tiempos habían cambiado,
Pºr ºtrº 1adº,a raíz de la Primera Guerra Mundial —-en la que Japón,;
sin disparar casi un sºlo tirº, había estadº juntº a lºs aliadºs—, había;
adquiridº una serie de islas y archipiélagºs en el Pacíficº, cºn lo que?
se hizo de una base geoestratégica para un pºsible cºnflicto. Lºs cimieh—.
tos para éste estaban echados. La única duda del “partido militarista”
en Japón era si el futuro enemigº seria la URSS 0 EE.UU. ¡
La ºleada nacionalista en Asia llegaría hasta el Mediterráneo .
después de cubrir prácticamente tºdº el cºntinente. Digna de nom—
brarse es la renºvación turca, con Mustafá Kemal Bajé. (Atatiirk) _
quien seculariza el estadº, lº ºccidentaliza (1920-1923), rºmpe cºn la ,?
paz que le habían irnpuesto lºs aliadºs y lºgra un tratadº más equi-» ] -
_ tativo, el de Lausanne en 1923. El “kemalismº”, un naciºnalismº, suerte í
de síntesis entre mºdemización y tradiciºnalismº, ideºlºgía revºlucio— ¡
naria que es…antiºccidental, pero que incºrpºra cºnscientemente algunas
tendencias eurºpeas y elementºs de la cultura ºccidental, “dictadura de
. desarrºllº” que a la vez rechaza enérgicamente el camino marxista,—f
sería un mºdelº Que haría una prºfunda impresión en Asia, prefigu-(
randº la inmensa mayºría de lºs sistemas pºlíticºs de lºs paises islá—.
micºs y árabes pº$teriores a la Segunda Guerra Mundial. 3
En Eurºpa tºdavia nº se percibía del todº el panºrama a la deriva
que presentaban .___muchºs aotºres del sistema internaciºnal, y las con—
secuencias de su propia universalización, que cºmenzaba a lanzar al
eScenario mundial a nuevºs actores de ese sistema Pºr ahºra ese prº—
ceso se encºntraba en transición. ¿Pºdian las pºté_ncias eurºpeas pre—
._sidir esa transmlºnº Quizás si, si efectuaban un reacomºdo de su posi—
ción en el mundº. Pero ellº no podia ser si se envºlvían en sus riva—
lidades seculares. ' '
La prifnera pºsibilidad ha tenido un nombre, elf “Espíritu de Lºcar—' '
' nº”, de breve pero intensa y prºmetedºra vida (1924—1939), Se trata de
un intentº de parte de lºs principales actºres eurºpeºs (Francia, Ingla- -
terra, Alemania, Italia) pºr transformar el “Orden de Versailles” de
herramienta de hegemºnía y de congelamientº del statu quo, en mstru- "
mento de revi3ión gradual ¡¡ cºnsensual de ese ºrden, de mºdº de
admitir e interesar a los derrotadºs en las ventajas del nuevº ºrden
internaciºnal. * '
Tras el rechazº de las medidas punitivas pºr parte de Francia, y;
de la resistencia activa de parte de Alemania en 1923, se abre pasº en
u_u l._J bnjo_ques aaszcos
ambos países, con la actitud moderada de Inglaterra y el apoyo nor—

¿ teameric'ano (interesado en el arreglo de las deudas) una postura de
Lnegociación en torno el litigio más intratable de todos, el francO—alemán.
Presupuesto de esta situación es el predomim0 en ambos países de un
estado de áninm dispuesto al compromiso, una cierta ideolºgía (“euro—
peísta”, cansancio con el chauvinismo, el deacalabro económico de las
políticas “ultras” y la existencia de líderes de gran envergadura, Briand
en Francia y Stresemann en Alemania, quizás lºs únicos estadistas de
1relieve en la epoca, al menos en los paises dem00ráticos. Fruto de eSto
es el Tratado de Locarno (1925) y el ingreso alemán a la Sociedad de
las Naciones (1926). Paralelamente se produjo un acuerdo en torno de
¿' los pagos de reparaciones y deudas de guerra (planes Dawes y Young,
1924 y 1928), y una serie de estipulaciones sobre la evacuación de zonas
¡ocupadas en Alemania. Más que los logros mismos, lo importante es
' que los actores del sistema internacional en Eur0pa lograr0n percibir
& éste cOmo un campo legitimo en el cual desempeñar su puesto en el
mundo, y que un cambio drástico del mismo iría en perjuicio directo
de ellos mi5mos. Pero el principal actor eurºpeo lo percibíría exacta—
mente a la inversa en la década siguiente, …y con ello naufragaría la
posibilidad del “Espíritu de Loc.arno” 13 -
LA EMERGENCIA DE LA ALEMANIA NAZI Y LA MARCHA

HACIA LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL '
ºLa Gran Depresión, Que se inició en 1929, tuvo profundas consecuencias

econom10as sociales y culturales, Mas no se puede decir lo mismo de
los componentes del sistema internacional en cuanto tal. Sin embargo,
existe una gran excepcuin en el caso alemán. La Gran Depre8ión origina
una Crisis pohtica que se prolongó de 1930 a _,1933 y que finalmente
culmino en el acceso al poder de un partido pºlitico comprometido
con una altera0ión radical del orden internaciónal existente. Aquí está—
el origen fundamental de la Segunda Guerra Mundial. ' '
Aun sin “ESpíritu de Locarno”, una guerra general era impro—
_bable, Suponiendo un mundo con revisionísmos desenírenados. El can—
saneio de la guerra, la sensación percibida pºr casi todos los actores
ºt.
_ 13 Para el Medio Oriente y Asia tanto la Cambridge como Renouvin proporc10-

' nan amplia infonnaCión. Para el período de entreguerras en general, cfr Maurice
BeMnont; La Failii'te de la Pair, dos tomos, París, PU'F, 1960. Sobre el irnpacto de
. la URSS en las relaciones internacionales, cfr. E. H. Carr, The Bolshevik Revolution
(1917—1923), temo 3,. Londres, Penguin, 1971; y del mismo autor, Socialism in one
Country, 1924—1926, LOndres, Penguin, 1972“, tomo 3. Para ambas obras, partes. de un
estudio cláSico en 15 tomos sobre el desarrollo de la URSS, existen traducciones =
hechas por Alianza.— También hay que citar a uno de los analistas más perceptivos
dé la historia sovieticá, Adam B Ulam, Expansion and Coezistence The History of
. Soviet Foreign Policy, 1917—1967, Londres, Secker y Warburg, 1968 (también hay
edición en —.N Y. del mismo año por Praeger) Para el caso norteamericana cfr.. John
- W.“ Spanier, —…Ám€fióan Foreign POZiCy since W0r1d War II, N Y, Praeger, 1971, cuya
int'roducción incluye un excelente resumen de los dilemas de la experiencia histórica
norteamericana en relación con su política exterior. Cfr. también al importante hiato-.
riador francés, J—. B Durosene, De Wilson & Roosevelt, París, Armand Colin, 1960.
de la escena política interna de los respectivos estados acerca de su

propia vulnerabilidad, hacían improbable el estallido de una nueva gue—
rra de carácter mundial. Pero en la agitada atmósfera ideológico—culmral
de los años veinte no se podía impedir el surgimiento de revisionismos
radicales, que aunaran una demanda nacional (a veces legítima), con
una ordenación interna y externa basada en presupuestos divergentes
de la herencia política y moral de la cultura eurºpea.
Esto es lo que sucede com el nacionelsocialismo alemán… Se trata '=
de un sistema político salido del ambiente revolucionario y contrarre-
volucionario de la Europa de la primera posguerra. En parte corres- '.
pende a los “fascismos”, dictaduras de partido único, con movimiento
de masas, antimarxistas, pero que a la vez cºmbatían la amenaza
revolucionaria con métodos y con estilos extraños a la tradición. En
parte corresponde a los sistemas políticºs “totalitarios”, y tiene asom— º
brasas semejanzas con el marxismo en el poder. Pero de los primeros '
lo separa su radicalismo, del segundo su impaciencia por realizar un ¡
programa en el corto plazo sin fijarse en el preCio. Fue parte de una ¿
sensibilidad eur0p ea , que ' quiere reaccionar al exterminio b olchevique
' con un contraexterminio, llevando hasta el “absurdo el pr0pósito de' _?
defensa de la tradición. . Y se interpreta la tradición nacional de manera ;
_ restringida, tan selectiva que se cºndena a to dos los cómponentes reales ¿
de los que ha sido una nación. El nazismo correspondió, en este senti—» ;
do, a un nacionali3mo extremo que resoltó ser antinacional. _,.___í
Mirada en su conjunto, la ideºlogía nazi es vaga e incoherente.
Pero si tomamos en serio la. palabra de su fundador (y después de
Auschwitz no es posible hacer otra cosa), Hitler (1933—1945), es tre—
mendamente coherente, terriblemente lógica. Su pr0pósito, y el que
' condujo al estado alemán, era la configuración de un espacio geºpolí—
' tico en el centro y en el Este de Europa, jerárquicamente organizado,
racialmente estratificado, con pueblos de sen”ares,- de sem ',dores de
esclavos, mientras otros eran destinados al exterminio radical. El _fin
último era la preparación para una guerra eterna por la conservación
de la autarquía económica y cultural de ese espacio. Si esta interpre—
tación es correcta, aqui yace el origen de la Segunda Guerra Mundial.
El nazismo tuvo además una especial genialidad en presentarse tam—;
bién en el lenguaje de las demandas legítimas de su tiempo, especial—
mente la exigencia de autodeterminación nacional. Esto explica en bue—E
na parte la movilidad de la Alemania nazi entre 1933 y 1939. La Gra3/
Depresión no afectó la estabilidad política de los estados eurºpeos,
pero si paralizó su voluntad, y también reforzó el pacifismo (0 ever—
sión & la guerra, que no es necesariamente lo mismo) de masas y diri—
gentes, algo perfectamente comprensible. Por otro lado, los años '30
presenciaron una fuerte agitación y sensibilidad ideológicas en las ¡'es ._-
pectivas culturas politicas europeas. El nazismo pudo presentarse como
baluarte del “orden", y con ello amimirar la voluntad de resistencia de '
amplios sectores de la opinión pública europea.
Mediante una serie de golpes espectaculares, Hitler pudo rom?)
per con las restricciones de Versailles y Locarno, rearmar _a Alemania, ,
112 El Enfoques básicos . ,
' recuperar
¡ territorios perdidos o en discusión, anexarse Austria y Che—
¿eoslovaquia, esta última en la “Crisis de los Sudetes”, en 1938, que
¡concluyó con el Tratado de Munich, tan célebre en la historia de las
¡relaciones internacionales. Es cOnsiderado un modelo de la actitud que
Eno se debe tener en la mesa de negociaciónes internacionales. Así, hacia
1939, Alemania proyectaba una ya larga hegemonía Sobre Eur0pa Orien—
i tal, y poseía un poder militar no inferior al de los países occidentales,
Francia e Inglaterra.
!:
— _
La actitud de estOS últimos merece una breve mención. La politica
de estos. países ha recibido el nombre de “apaciguamiento” (appease-
ment), usado peyorativamente. Sería la 'clásica compra de la paz me—
diante Concesiones ante la wenaza_ del uso de la fuerza; al final no
se obtiene la paz, sino que una guerra mucho más cºstoSa que si se
hubiese emprendido ante la primera agresión. El apaciguai:niénto, en— _
tendido como “lección de la historia" (un problema capital en el pro—
ceso de tema de decisiones en política internacional), ha sido funda—
' mental en la mentalidad de la clase política occidental despues de la
' Segunda Guerra Mundial.
Originahnente se refería a una divisa inglesa de comienzos de la dé—
'“ cada de 1920, y que destacaba la politica de “apaciguar” a las zonas de
cónflicto, con el objeto de impedir una nueva guerra por razones que
no fueran vitales para la nación. Peroen los años 30 el “apacigua—
miento” estuvo— inextricablemente unido a un “espíritu del tiempo”:
cansancio y horror a la guerra, disposición a pagar Casi cualquier pref—
cio por evitarla; también relacionado con las tensiones ideológicas.
_- ESto último en cuanto que la ºpinión pública conservadora en Occi— -
dente pensaba que resistir ante los nazis (y ante Mussolini, hasta 1935
firmemente anclado en el campo ºccidental, por lo demás) pºdia signi—
' ficar abrir las puertas a una revolución comunista o algo similar en la
política interna. La Guerra Civil Española fue _irnportante en este con—
_ texto… de ideologización de la política internacional. Por otra parte, la
ºpinión pública de izquierda pedia resistencia ante Hitler, pero a— la
vez exigía un pacifismo a ultranza y deneg3ba su conCurso ¿¿ los esfuer—
¡ zos de rearme.
Así el apaCiguamiento se convirtió en una política de “apaciguar
., a Hitler”, que también escondía el profundo de500ncierto de una men—
talidad diplomática acostuhíbrada & la comunidad de criterios mo—
rales de la clase política europea de la época del “concierto”. Pero ante,
los dictadores de nuevo cuño —-—entre los que hay que incluir a Stalin
(1924—1953)— la política del apaCiguamiento Sólo excitaría a may0res
audacias. Además daría la falsa irnpresión de que Francia e Inglaterra
Otorgaban implicit…ente lo que el líder nazi les Sólicitaba: la libertad
de acción en EÚIOp3 Oriental y frente a la URSS. Pero ello cónstituia
un a mala lectura de la situación por ambas partes. Los gobiernos occi—
&eni: ales, al valorar el anticomuniSmo nazi, sólo podían entender que la'
_. Alemania nazi, tras las concesiones tipo Munich (que sigmficaron la
-. disolución de Chec0510vaquia),sería garante de un statu quo. Preci$a—¡
mente lo contrario era la intención nazi.
¡___
Evºlución del sistema internaciºnal [j 113
Así, cuandº el liderato inglés de prºntº percibe el carácter radical ¡

del prºgrama nazi (marzº de 1939), gira tºtalmente en su pºlítica y %
pasa a la tenaz resistencia. En setiembre de 1939 se interpone en eL =
caminº nazi y entra juntº cºn Francia a la guerra para defender la
independencia pºlaca Las circunstancias nº pºdian ser peores, ya que
la alianza nazi—sºviética les habia invertidº un equilibrio estratégicº
hasta el momento relativamente favorable para aquéllas. Pero en estº
nº se) lbarajarºn sºlamente cálculºs de equilibriº de fuerzas prºpiºs
' del cºnciertº eurºpeº, sinº que también lºs valores de la cultura pºlí—
tica eurºpea, puestºs en tela de juicio en un gradº nº vistº antes en
la histºria.
La actitud sºviética merece una pequeña explicitación. Pºr dºc-
trina y pºr cálculº la pºlitica sºviética se había encaminadº & minar
el Orden de Versailles. Incluso nº veia en lºs nazis a rivales peligrºsºs;
tenía más hºstilidad pºr lºs sºcialistas demºcráticºs. Perº entre 1933
y 1934 cambia su percepción. La destrucción del Orden de Versailles—_
había puestº efectivamente pºr primera vez en peligrº la existencia—.
sºviética. Cºnsecuentemente Mºscú cambia su pºhtica cºn una espec—i
tacularidad a la que debía acºsturhbrarse el mundº" en lºs añºs siguien—
tes. Ingresa en la Sºciedad de las Naciºnes (l934),dºnde se hace pºrta—
vºz de su divisa de la “seguridad cºlectiva”, que i1nplicaba una acep-f
tación y defensa del statu quº internaciºnal, ºrdena pºliticas prudentesá
y nada revºluciºnarias a lºs partidºs cºmunistas (ingreso en lºs Frem:I
tes Pºpulares), pide rearme a las pºtencias ºccidentales, y también que¡_
enfrenten activamente a la Alemania nazi Pero el cambiº fue demasiadº—¡
. bruscº y careció de credibilidad. Les exigía lº que antes había sidº1_
mºtivº de' acusaciºnes ap ºcahphcas Lºs países demºcráticºs nº pºdian
variar sus pºlíticascon la rapidez de una dictadura tºtalitaria, ni ignº-
rar la falta de alientº a un activismº. internacional de parte de sus res-—
pectivas ºpiniºnes públicas. Pºr lo demás, aunque en estºs añºs la
URSS expandió su pºder cºn el desarrºllo industrial de lºs “planes
' q1únquenales”, se lanzó a una serie de purgas paranºicas que elimi— '
¡narºn físicamente a la inmensa mayºría de su dirigencia y a la mitad
de la ºficialidad del ejércitº. Un estadº así nº podia ser garante de un
statu Quo internaciºnal. Otra cºsa es que prºbablemente el apacigua—
mientº ºccidental haya sidº leídº pºr Mºscu (erróneamente) cºmº una
' incitación a Hitler a realizar su programa expansivº & cºsta de la URSS. —
Tampºcº faltan indiCiºs de que en esºs añºs la pºlítica sºviética
nº abandºnó su sueñº de una guerra “intrairnperialista” entre la Me
mania nazi y las dem00racias ºccidentales. Sea lº que fuere, el caso es!
que en agºstº de 1939 se decide —'—-en mediº de una situación que a sus
ºjºs aparecía ambivalente— pºr un pactº cºn la Alemania nazi. El Paº—'
tº Nazi—Soviéticº- del 23 de agºstº de 1939, que era ºficialmente de “nºX
agresión”, cºndenaba a Pºlºnia. Perº había algº más. Pºr mediº de dºs
sucesivºs prºtºcºlºs entºnces secretºs, hubº un repartº de esferas de |_
influencia en Eurºpa Oriental, que pºr lº demás cºnstituyó el ºrigen '
de la intrusión sºviética en esa región hacia 1944-1945. La URSS cºn— i
' siguió su guerra “intraunperialistaf', ya que lºs dirigentes anglº-fran- '
¿1114 El Enfoáues básicos
%ceses no pudieron competir ni en eficiencia ni en carencia de escrúpu—

los en la oferta ante Moscú Hitler podia ofrecerlo todo, pues pensaba
siempre en su guerra de exterminio.
La URSS no ignoraba el carácter pasajero del acuerdo ( que ade—
…
más contuvo disposiciones de colaboración policial y económica) . Pero

quizás los dirigentes soviét1005 no pensaron que ese acto sería el des—
tello que iniciaría la rasgadura del halo mágico que en el comunismo
internacional 'Operaba el atractivo de la URSS. Seria un largo proceso
que culminaría en la década de 1970, pero cuyo nacimiento estaría en
agosto de 1939. º *
1
Occidente tendría que pagar asimismo su precio. En 1940 Francia
1
I cae más víctima de su crisis política que de una derrota militar. Ingla—
terra debe enfrentar sola a Hitler, a pesar de los ofrecimientos nada
í:desventajosos de éste. Pero estaban pensados de acuerdo a una des—
nuda política de poder, y las tradiciones inglesas ——con todo lo que
representaban en la historia europea—.— se manifestaron como algo mas
que una legitimación ideológica de una voluntad de poder. La“ concien—
cia de representar un tipo de civilización política superior a la de la
Alemania nazi (y la de la URSS) fue un aliciente no pequeño en su resis—
rtencia. Pero por si misma, desde la Primera Guerra Mundial, ya no
¡ podía sonar con la mantención de un equilibrio en el sistema inter—
' nacional. -
—-'
h-D.
! La nueva adecuación de éste vino por los avatares del conflicto

= iniciado en Setiembre de 1939. El Pacto N az1—Sov1etmo decidió al “par-
tido de la guerra”_ en Tokio a dirigir su— expansión contra EE.UU., 0
llegar a un acuerdo con éste. Sin embarg0, un… modus vivendi japonés—
¿ norteamericano parecía improbable dado el ambiente de la politica
norteamericana, que no podía aceptar el precio exigido "por Japón
1_ ¿(hegemonía en China). Por un tiempo la paz se mantuvo debido al
"_neutra1ismo norteamericano, reforzado ocnstantemente' por un Senado
aislacronista 9.1 clue no pudo al 00mienzo ser equilibrado por el Presi-_
dente Roosevelt (1933 1945), quien veia y queria el rol Que la evolución
del sistema internacional arrojaría sobre EE ..UU '
:= Por otro lado, en junio de 1941 la impaciencia hitleriana por reali—
: zar un programa radical en un plazo cortísimo lleva a emprender una
___¡guerra contra la Unión Soviética. Fue un conflicto extraño a la tradi—;
_ eión eur0pea. Exce305 y exterminios espontáneos jalónan toda su histo-
ria. Pero una política exterior concebida consciente y fríamente, de
esclavización y exterminio (que no daba ni siquiera espacio de rendición
para los condenados), fue algo nuevo y, desgraciadamente, no deseo—
r“nectado del Clima de ideas de la modernidad.- Pero esa guerra empezó
a delinear a la coalición victoriosa de 19245.14
1 *
14 Además de lo ya“ citado podemos dar algunos datos bibliográficos especiales

para este acápite. Para la p01itica de Roosevelt, cfr Robert Dallek, Franklin D. __
Roosevelt and American _Foreign Pólicy, 1932—1945, Oxford, N .Y., Oxford University
Press, 1981. Para el surgimiento de la Alemania nazi como factor esencial de la Segunda
Guerra Mundial existe una buena e inabarcable literatura De lo mejor nos permí—
_ timos seleccionar algunas obras de acceso relativanmnte fácil. Alan Bullock, H ztler
E3tudio de una Tiranía, México; Grijalbo, 1964. Karl Dietrich ¡racher, La dictadura
Evolucuin del sistema internacional El _ 115
El presupuesto más importante llegó el 7 de diciembre de 1941 :…?

J ap ón decide llevar adelante su proyecto (esp anal y cualitativamente ?
mucho más modesto que el nazi) en guerra contra EE.UU. Así el gigante "
norteamericano es convocado irrevocablemente a. ocupar su lugar en el
orden internacional, formándºse la alianza de los necesitados, con la ;
URSS y ”con Inglaterra, _ que con todas sus discordias y contradicciones ¿
.inherentcs, sentarían sin embargo las bases" del sistema internacional =
de la segunda pºsguerra. Pero sería un sistema internacional cualitati—_ 5,
vamente muy diferente del “concierto europeo”, que naufragó def1- ¡
nitivamente en esta especie de gran guerra civil eurºpea entre 1914;
y 1941. De ahora en adelante los estados eurºpeos ostentarían un puesto
_ significativo pero secundario en relación con el de las dos grandes su— ¡,
perpotencias. _' ' ¡
-.-F
Alemana. Génesis, Estructura 1; Consecuencias del Nacionai- socialismo, Madrid, Alian—

za, 1973, dos tomos. Un estudio clásico, Ernst Nolte, El Fascismo en su Epoca.
Action Francéaise, Fascismo, Nacional Socialismo, Madrid, Ediciones Península, 1967.
Del mismo autor, un trabajo muy recomendable para comprender la evolución ideoló-
gica de la Eurºpa de entreguerras y su influencia en el Sistema internaci0nal, La
Crisis del Sistema Liberal y los Movimientos Fascistas; Madrid, Ediciones Peninsula,
1971. Un estudio contundente sobre el origen de la Segunda Guerra Mundial está en
Gerhard L. Weinberg, The Foreign PoliCy bf Hitler—'s Germany, Chicago, Londres,
The University of Chicago Press, tomo 1: 1970, tomo 2: 1989. --í _
º.
. Segunda Parte
Los ACTORES
— INTERNACIONALES
— ' CAPÍTULO 4
EL ESTADO COMO ACTOR INTERNACIONAL
INTR OD UCCIÓN '

Son actores internacionales las entidades capaces de modificar en algún
grado el funcionamiento del sistema internacional mediante la parti—
cipaci_ón_en los procesos del mismo: planteando demandas, combinando
sus recursos con otros actores —en general, promoviendo sus intereses
mediante" el desarrollo de ' relaciones recíprocas.
_ - En eSte capítulo y los dos siguientes se examina la politica interna- '
cional desde la perspectiva de los actores. El presente capítulo analiza
el estado 'como actor central, mientras el Capítulo 5_ se refiere a las
organizaciones internaczonales, una categoría de actor que ha alcanzado
Mportante desarrollo en los últimos cien años, gracias a las acciones
de los estad0s que han visto en estoS entes una alternativa de institu—
cionalización de diversas formas de cooperación, así Como de manejo
de conflictos internacionales Mientras en este capítulo y el siguiente
predomina la perspectiva interestatal o clásica de estudio de la política
mternaCional, en el Capítulo 6 se adopta la perspectiva transnacional,
al analizar los complejºs roles que juegan los actores no estatales, una
amplia y variada categoría de entidades que han alcanzado una gravi—
'— ta0ión importante en diversas áreas de actividad nacional.
at CONCEPTO Da ESTADO COMO Aaron”

Como ya se señaló en el Capítulo 1,— la evolución del sistema interna—
cional en los últimos siglos perfila al estado 'como actor principal del
“sistema internacional, en cuanto la naturaleza y modalidades de las
relaciones interestatales determinan fundamentalmente las caracterís—
ticas — del sistema a través del tiempo: “el mundo está -estatízado . y , divi—,
dido en unidades estatales”…1 Tal principio de organización- y división» '.
internacional es ' celosamente defendido por los , gobiernos, , para los cua;
les la —mantención de su Condición—' de actores ' centrales de la pohtica
mundial suele preValecer sobre cualesquiera diferencias políticas 'que
puedan separarlas. - *
Son múltiples las. definiciones del concepto de estado. Aqui nos
limitarem0_s a mencionar tres perspectivas básicas. Para la sociología .
1—Daniel Colarcl, Les Relations I ntematíonales, Paris, Masson, l977, p. 53.

120 |] Los actores internacionales
pºlítica, el rasgo distintivo del estado es la posesión _. del monºpolio .

dela coacción física legitima en un territorio determinado, que el go-
bierno ejerce sobre los gobernados valiéndose de una organización
administrativa—. Esta concepción, basada en el pensamiento de Max
Weber, identifica el fenómeno estatal con la existencia de una relación
vertical ”entre gobernantes y gobernados, en la que éstos se encuentran
sujetos a los mandatos de los priineros, que son susceptibles de impo-
nerse, en último término, por la vía coercitiva.
Desde el punto de vista de la economia política, el estado puede
definirse como una organización que provee protección y bienestar a
la sociedad en retribución de los ingresos que ésta aporta? El cónCept0
es interesante en cuanto apunta al intercambio de prestaciones. entre
las esferas de la sociedad _ y el gobierno como el ¡fenómeno básico del
estado; pero sugiere en cierto modo que el estado sería una asociadón
voluntaria, existente fuera de la historia, creada sºbre la base de cálculos
de utilidad social, lo cual ciertamente representa una simplificación
extrema del fenómeno estatal. '
Les autores de Derecho Político generalmente definen el estado
como una agrupación humana asentada en un territorio regida en los
asuntos de interés común por una organización politica 0 gobierno,
que ejerce poderes soberanºs en nombre de la colectividad. 3 En esta
definición, la relación vertical de gobierno —que en el primer concepto
se presentaba como un hecho—— se conceptualiza como una relación
de supra y subordinación formal: la relación entre el poder sºberano
y los gobernados
El siguiente análisis del estado como actor se basa en la concepción
_ del Derecho Político, en cuanto esta identifica claramente lose1ementós
constitutivos del estado. No obstante, “sigue la concepción sºciológica y
politológica, en cuanto no concibe el poder del estadodesde la perspec— '
tiva jurídico—formal de la teoria de la soberanía. En cambio, cónsidera a.
ésta como una pretensión que el estado hace valer ante los gobernados y
ante otros estados y organizaciones internacionales. Unos y otros pue—
den aceptar esta pretensión —lo que conSolida la soberanía del estado
como una relación política legitima— o cuestionarla en uno o más aspec-
tos de su Origen y/ o de su ejercicio, con las consiguientes alternativas
de conflicto político nacional e intemácional. En tercer lugar, la carac— '
terística de protección a que alude el concepto económico del estado
se puede considerar importante para nuestro análisis en la medida en
que el Estado actúe en el plano externo en defensa de determinados
intereses que son obj etc de amenazas potenciales 0 reales por parte de
otros estados o entidades políticas. Este imperativo plantea el tema del
poder naciónal, que trataremos más adelante en este capítulo. -
2 Adaptado de North y Thomas, citados por Gilpin, op. cit., p. _.15

3 Los autores de obras de Derecho Público suelen agregar como una nota distin—
tiva del estado la promoción del bien común Aunque desde una perspectiva n9rma
tiva es dificil discrepar de esta idea, es obvio que en ausencia de bien común no
desaparece el estado. - .… -.. _. . -- . . .- -. - . .
El estado como actor internacional El 121
En suma, el estado cºmº actor internaciºnal se caracteriza por lºs

siguientes rasgos:
1. Es una entidad pºlítica en cuantº es regidº pºr un cºnjuntº

de relaciones de poder, que se traducen en una determinada
estructura de gºbiemº y en pºlíticas destinadas a regir lºs
asuntos que interesan a la cºlectividad.
Es una entidad soberana en la medida en que sºstenga exitºsa—
mente la pretensión de resolver lºs asuntos que define cºmº de
su competencia, sin ulterior recurso a ºtras autºridades. En el
ámbitº externº, el recºnºcimientº del carácter sºberanº del
estadº da lugar a la independencia, aquella situación en que un
estadº determina libremente y sin interferencias externas sus
pºlíticas de cualquier tipº, dentro del marco de sus obligaciones
internacionales (principios de autºdeterminación y de no in—
tervención). -
Es un ente territorial en cuanto existe en un espaciº geºgráficº
determinadº, que _es el ámbitº físicº en que ejerce su jurisdic—
ción, comprendiendo lºs espaciºs prºpiamente terrestres y ºtrºs
espaciºs cºmº “el mar territºrial y el e5paciº aéreº estatal. '
Es un ente demográfico y sºcial al estar. cºnfºrmadº pºr una
pºblación, la que desarrºlla diversas fºrmas de sociabilidad en
el ámbito territºrial del estadº, sin perjuicio de las relaciones
sociales en el ámbitº externo.
Lºs siguientes párrafºs se dedican a un examen de cada uno de

estºs aspectºs. ¿
LA POBLACIÓN
Aprºximedamente el _99,8 % de la pºblación mundial actualmente se

encuentra asentada en estadºs …independientes.4
' La pºblación es el elemento humano del estadº, cºnsistente en el
_. cºnjuntº de individuºs, naciºnales y extranjerºs, que se encuentran
en *el territºriº del estadº de manera estable.
El sistema internaciºnal cºntempºráneº se caracteriza pºr la ex—
trema diversidad prevaleciente entre lºs estadºs en lºs asp ectºs demº-
gráficos y sºciales. Las disparidades en las cifras de pºblación han!
llegadº a niveles sin precedentes El índice Gíni (un índice estadísticº
en que “0” signifi0a una distribución perfectamente hºmºgénea y “1”
una distribución perfectamente desigual de una variable) de distribu—
_ ción de la pºblación mundial entre lºs estadºs alcanza a 0,79. Es ilus-
trativ'a una cºmparación de las cifras de pºblación de lºs diez estadºs
4 De lºs 189 estadºs y territºriºs incluidºs en el Atlas del Banco 'Mundial 'de
1985, se restarºn 26 territºriºs nº independientes, que representan el 0,2% de la
poblaciºn mundial. .
l
122 E] Los actores internacionales
de mayor población en el mundo, en 1962 y 1983, con una selección de

estados de escasa población:
TABLA _4/1
10 ESTADOS DE MAYOR POBLACIÓN, 1962 —Y 1983
.- _ _ _ (en millones de habitantes)
' 1962 11933

1. China ' ' 700 . 1. China ' ' 1.022
2; India 449“ ' 2. India .“ 733
, 3. U.R.S.S—. ' ' 221 . 3. U.R. S .S. _ . 272
' 4, Estados Unidos ' 187 ' 4. Estados Unidos . 234
.5. Indonesia 98 5. Indonesia ' 156
6. Pakistán - 97* 6. Brasil ' . 130—
7. Japón 95 7. Japón 120
8._Brasil- 75 8. Bangla Désh 95
9. Alemania Federal 54 9. Nigeria ' 94
0 . Reino Unido ' 53 ' 10. Pakistán “ _ — ,. 90
|_.
.
Fuente: K W. Deutsch, The Analysis 0! Fuente: Banco Mundial, The World Bank
- — International Relations, p. 29. Atlas 1985.
* Incluye Bangla Desh,. que se se—
para en 1971
TABLA 4/2:
SELECCIÓN DE ESTADOS DE ESCASA POBLACIÓN, 1983
(en millones. de habitantes) _
Tuvalu ' . 0,007 Belice

ISlas Seychelles 0,065 Brunei
_ Antigua y Barbuda ' ' . 0,078 Qatar
. Dominica _ 0,081 Cabo Verde
Grenada “ _ ' 0,114 Luxemburgo
Vanuatu - - 0,127 '
Fuente: Banco Mundial, The World Bank —Atias _1985.
- Las poblaciones de China y de la India son de tal magnitud que

» por si solas superan a la suma de las poblaciones de los estados lati—
noameric'anos o europeos.
_ Los diez estados de mayor población reúnen 2. 946 millones de habi—
_ tantes, que constituyen el aproximadamente 63 % de la población mun—
"dial, estimada para 1983 en 4. 649 millones de personas. * Un breve
"' Se estima que en julio de 1987 la población mundial sobrepasó la cifra de

5.000 millones dehabitantes. . ,
El estado cºmo actor internacional El 123 ¡
ejercicio hipºtéticº sirve para ilustrar la magnitud de las diferencias

de pºblación entre lºs estadºs. Primero, si se mantiene para tºdºs lºs
estadºs la regla de “un estado, un vºtº” que rige en la Asamblea Gene—
ral de las Naciones Unidas y en las asambleas de ºtras organizaciones
internacionales, la mayºría absºluta de lºs 162 estadºs incluidºs en el
Atlas del Banco Mundial sería de 82 estadºs. Si esta mayºría se fºrma
sºbre la base de lºs estadºs de menor pºblación, nº representaría más
del 3,8 % de la pºblación mundial. Una segunda posibilidad, tan espe—
culativa cºmo la anterior, consiste en ºtºrgar a. cada estadº tantºs
vºtºs cºmo habitantes haya tenidº en determinadº añº (en nuestrº
casº, 1983). En esta hipótesis, bastan lºs vºtºs de lºs cincº estadºs de
mayor pºblación para fºrmar mayºría (2.417 de 4.649 millºnes). Obvia—
mente, las situaciones descritas no se darán en la. práctica, pºrque nº
se agrUparán lºs estadºs según su pºblación, ni se establecerá la regla
de vºtación que hemºs“ imaginado. Con tºdº, el ejercicio pºne de mani—
fiestº la. presencia cuantitativamente importante de lºs estadºs de esca—
sa pºblaºión, que ha incrementadº su influencia en las ºrganizaciºnes
internaciºnales. Pºr ciertº, ninguna proposición tendiente a. disminuir
el pesº de la vºtación de tales estadºs ha. podido prosperar hasta. ahºra.
La extrema diversidad demºgráfica entre lºs estadºs probablemente
persistirá durante décadas. La mayºría de lºs esfuerzºs de integración
de lºs pequeñºs estadºs en unidades algº mayºres y viables, en térmi—
nºs de pºtencial ecºnómico, pºlítico y de seguridad, han fracasadº.
.Aun entre cºmunidades vecinas muy pequeñas se perciben diierenºias
pºlíticas, sºciales y culturales ' difíciles de superar. para lºs actºres inte—
resados. En algunºs casºs se han prºducido uniºnes pºr la acción de
actºres externºs (especialmente las pºtencias cºlºniales) , qUe tienden
a disºlverse cuandº éstas ya no se encuentran presentes. De este mºdº,
se han mu1tiplicadº las situaciºnes de alta vulnerabilidad ecºnómica y
pºlítica, e5pecialmente en regiºnes insulares cºmo el Caribe. Ellº cºns—
tituye una fuente pºtencial de tensiºnes internaciºnales entre las pºten-
cias interesadas en sºmeter a su vºluntad a lºs pequeñºs estadºs. La
reciente crisis de Grenada, que culminó cºn la intervención de Estadºs
Unidºs, es un ej emplº relevante.
La comparación de las cºlumnas de la Tabla 1 sugiere una seg1mda
observación; cada vez en mayºr medida, lºs estadºs más pºbladºs sºn
del Tercer Mundº. En 1962, lºs diez estadºs más pºblados incluían cincº
del Tercer Mundº ; en 1983, Alemania Federal y el Reinº Unidº ya. nº —
figuraban en la nómina. La participación tercermundista había subidº
a siete estadºs. En el extremº ºpuestº, también es del Tercer Mundº
la mayºría de lºs llamadºs ...“miniestadºs” —
En tercer lugar, la. compºsición de la. nómina muestra que no es
fácil establecer cºrrelaciones entre tamañº de pºblación y pºder naciº—
nal. Ilustraremºs este puntº refiriéndºlº a una dimensión impºrtante-
del pºder naciºnal, la fuerza militar. Las dºs principales pºtencias milí—
tares, Estadºs Unidºs y la. URSS, reúnen sºlamente el 10, 6 % de la '
_ pºblación mundial, mientras que China, cºn un 21,5 % de la pºblación
mundial, es sºlamente una pºtencia militar' de mediana cºnsideración.…
124 'El , Los actores íntemac¡onales
Si bien lºs cuatrº estadºs de mayºr. pºblación sºn pºtencias nucleares

(India realizó una .“exp108ión nuclear ' pacífica” en 1974), dos estadºs
que no alcanzan a figurar en la nómina, Gran Bretaña y Francia, tienen
arsenales nucleares de iznp ºrtancia y gozan de amplia reputación cºmº
potencias militares medianas. Israel, con una pºblación de sº…ente
4,1 millones, dispone de un Cºnsiderable pºder militar. El mdice Gini
de desigualdad de fuerzas armadas es levemente superior al de pobla—
' ción, 0,80, y el de desigualdad de gastºs militares alcanza a. 0 ,.90
Es necesariº tratar la relación p…ºlítica entre la pºblación y el
estadº. Tradicionalmente, la pºblación se consideraba tan sólo cºmo
“ el conjuntº de lºs gºbernados, que en gran medida cºnstituían un verda—
derº instrumentº pºlítico a disposición del príncipe. En la era pºste—
rior a la Revºhmión Francesa, y especialmente bajº la influencia de los
movimientos nacionalistas del siglo mx, cobró fuerza la cºncepción del
estadº cºmº una entidad pºlítica nadonal. El estadº nº debía tener
una pºblación fij ada arbitrariamente, sinº aguélla que cºnstituía la
correspondiente nación, que de este mºdº se ¿ articulaba pºlíticamente
en un ente sºberano únicº. Este principiº ——de alcance revºlucionario
' en un Sistema internacional en que los irnperiºs multinacionales eran
actores centrales—' se trató de llevar a. la realidad a través de mºvi—
mientos pºlíticos tanto liberales cºmº conservadores, “alcanzandº su
máxima vigencia en el períº dº posterior a la Primera Guerra Mundial,
en Que se trató de recºnstituir el mapa pºlíticº eurºpeº sºbre la base
del criterio de naciºnalidad,
, * En muChºs casºs se da actualmente una sustancial cºincidencia
entre ºrganización estatal y nación. N º obstante, re8u1ta difícil precisar -
criterios obj etivºs para definir la nación, y tampoco puede afirmarse
de manera general que la nación constituye un fenómeno sºcial y pºli—
ticº dado, frente al cual debe surgir y establecerse, cºmo respuesta
necesaria, determinada ºrganización estatal. Cºmº ha demºstradº Karl
Deutsch, históricamente tanto en esta situación cºmº en la inversa una
— nación se fºrma sºbre la base del desarrºllº de hábitºs de convivencia
soCial en un mareo pºlítico creadº pºr un estadº que aún nº es naciºnal.
En cuantº a lºs criterios de nacionalidad, no cabe duda, en primer lugar, —
de que nación nº es una comunidad lingiií'stica. En el interion de diver--
sas naciones coexisten varias lenguas, y el usº de una lengua común nº ¿_
ha hecho alos hispanºparlantes o al “mundº de habla inglesa” (Winstºn
Churchill) formar una sºla nación. Lº mismº vale para la religión, sºbre
tºdo en un cºntextº de creciente secularización y pluralismº, sin perjui—
cio de lo cual determinadas religiºnes pueden cºnstituir fuerzas y_ ºrga—
nizaciones transnacionales (ver capítulo 6); El origen cºmún —c_riteriº
étnicº, que puede transfºrmarse en ideºlºgía racial— se da en algunas
naciºnes; perº, cada vez en mayor medida, los estadºs y las naciºnes in—
cluyen individuos y grupºs de ºrígenes étmcos diversºs: de hechº, naciº-
nes impºrtantes, comº la norteamericana, han adquiridº un carácter
marcadamente multiétxúcºf En estos casºs se ha sºlido tratar de retºmar “
El estado cºmº actor internacional El 125
el sentimiento de naciºnalidad a través del cultivº del mito en una heren—

cia cºmún 5 Debe reconocerse, sin embargº, que lºs conflictos entre gru—
pºs étnicºs en el interiºr de un estado pueden llegar a poner en tela de
juicio la existencia de una nación, y eventualmente originar mºvimientºs
revoluciºnarios y separatistas. A su, vez, algunºs gmpºs étnicºs pºlitica—
mente dominantes abusan de su pºsición, tratando de confirmar su “su—
perioridad" a través de la represión de minºrías o mayorías dºminadas;
dºs ejemplos sºn la represión de lºs judíos en la Rusia zarista y la
pºlitica de “apartheid” en Sudáfrica.
La histºria común aparentemente es unº de lºs criteriºs más satis-
factoriºs, debidº al efecto integrador que se atribuye al recuerdo cºlec— -
tivº de grandes gestas º de mºmentºs tragicºs de la historia. No obs-
tante, la existencia de diferencias cºnsiderables entre las visiºnes histó—_
ricas prevalecientes en la sºciedad —cºmº la aceptación º el rechazº
de la Revolución Francesa en el siglo mx, 0 la adhesión a distintos
bandºs en la Guerra Civil Españºla en el pasado reciente—_ nº es, en
último términº, incºmpatible cºn la existencia de la nación. En cuantº
a la geºgrafia, nº cabe duda de que el asentanúento social en determi—
nados espaciºs geográficos y la identificación con determinadºs lugares,
como las grandes ciudades de un país, sºn hechºs relevantes para la na—
cionalidad. Nº obstante, comº ºbserva Rustºw, lºs valles, ríos y mºnta—
ñas no fºrman la nación, más bien es la nación la que llega a identificarse _
cºn lºs accidentes de su localización6 y cºn las ciudades que son sus
obras materiales y culturales. Estos elementºs geºgráficºs, desde luego,
juegan un rºl en la sºcialización de las nuevas generaciones naciºnales.
Mientras cada unº de los criteriºs objetivºs reseñadºs provee algún
grado de fundamentación parcial del fenómenº naciºnal, el criterio
subjetivo debe necesariamente cumplirse para que exista una nación.
_ Desde este punto de vista, la nación es parte de la cultura pºlítica, o sea,
estriba en un conjuntº cºmún de actitudes. Estas consisten, según el
clásicº enunciado de J ºhn Stuart Mill, en una percepción de afinidad
- social y pºlítica, acompañada de la voluntad de cºnvivir como cºmu—» "
nidad ºrganizada y autºgºbernada, en forma permanente. Estas acti—
tudes diferencian a las agrupaciones humanas entre si y pueden even—
tualmente dar lugar a la organizaciºn de gºbiernos naciºnales? Nº
ºbstante, la merúpulación pºlítica de estºs sentimientºs encierra un
pºtencial de cºnflicto internaciºnal. Recºnºciendº la validez del cri—
teriº subjetivº y advirtiendº sus implicaciºnes, el gran ecºnºmista Jºhn
M. Keynes observaba en 1919“ que “las naciºnes son ºbjetºs reales," del
lºs cuales se ama unº y pºr el resto se siente indiferenciau ºdiº. La
gloria de la nación que se ama es un fin deseable —perº que general—
mente se ºbtiene a expensas del vecino”…3 Cuando el sentimiento naciº-
5 Frºmkín, ºp. cit., p. 150. — ' _ _

6 Dankwart Rustºw, “Natiºn”, en Internatiºnal Encyclºpaedia of the Sºcial
Sciences. . .
? Rustow, ºp. cit. '
8 Jºhn Maynard Keynes, The Economic Consequences of the Peace, Citadº pºr
Geºrge Lichtheim, Eurºpe in the Twentieth Century, Nueva Yºrk,Praeger,1972, p. 31.
i
+
126 D Lºs actores internacionales
nal se convierte artificialmente en nacionalismo exacerbadº —cºmº

ºcurrió en la época de Keynes—, se cºnfigura un elemento importante
de enfrentamiento internaciºnal?-
_ La nación es, ' en fin, un fenómenº dinámicº: tiene un prºcesº
fºrmativo, en algunºs casºs se cºnsºlida, y puede decaer y dar lugar
a la fºrmación de naciºnes nuevas. Ha sidº un importante factºr de
cºmpºsición del sistema estatal cºntempºráneo, pºr cuantº muchºs
eStadºs se definen cºmº entidades pºlíticas naciºnales. Perº, mientras
en Eurºpa y_ América el criteriº de nacionalidad ha llegadº a tener un
gradº significativº de vigencia ——cºn importantes excepciones en variºs
países— en África y Asia lºs estadºs—nación sºn pºcºs; en la mayºría .
de lºs casºs el estadº se fºrmó antes que la nación y fue el principal
agente en el desarrºllº del sentimientº naciºnal.lº Segundo, en nume—
rºsºs estadºs existen elementos de varias naciºnes. No es posible
reagrupar pºlíticamente a estas naciºnes en ºtrºs tantºs estadºs, salvº
a cºsta de una serie interminable de. cºnflictºs. Entre lºs estadºs 'mu1ti-
naciºnales que se verían afectadºs pºr una hipºtética pretensión de
este tipº pºdemºs menciºnar a la URSS, India, China, España y pºsi—
blemente Canadá. - Tercero, hay naciºnes divididas entre variºs esta—
dºs, cuya unificación, aunque deseable para muchºs, será también
sumamente cºnflictiva bajº las cºndiciºnes del sistema internaciºnal
cºntempºráneº: pueden menciºnarse en este sentidº lºs casºs de las
naciºnes alemana y cºreana. “
' Para terminar el análisis de la pºblaCión, debamºs menciºnar sus
movimientos internaciºnales. Lºs prºcesºs de emigración e inmigra—
ción afectan las relaciºnes internaciºnales en la medida en que alteren
las—ftasas de crecimientº demºgráficº en diferentes estadºs, influyen
en el de5arrºllº ecºnómicº y establezcan relaciºnes transnaciºnales en—
tre las sºciedades de ºrigen y las de destinº Nº ºbstante, en la épºca en
que las migraciºnes alcanzarºn su mayºr vºlumen. —entre el últimº
terciº del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial— estos prºcesºs en
general nº tuvierºn cºnnºtaciºnes cºnflictivas. En la medida en que
cºincidierºn las preºcupaciºnes eurºpeas en tºrnº de una supuesta sº—
brepºblación cºn las aspiraciºnes americanas de incrementar las cifras
de pºblación de ºrigen eurºpeo, el prºcesº pudº mantenerse práctica—¿¿
mente libre, favºreciendº de manera impºrtante el desarrºllº de lºs
mayºres receptºres, cºmo Estadºs Unidºs y Argentina. En cambio, '
en el cursº de este siglº las migraciºnes se han vneltº crecientemente
cºnflictivas- La mayºr cºmunicación entre las sºciedades awentó la
fuerza de lºs “factºres de expulsión” de migrantes en lºs países que
han sufridº crisis ecºnómicas y pºlíticas, mientras lºs países recep—
tºres evºluciºnan hacia criteriºs selectivºs de admisión, destacandº .-
lºs de ºrden ecºnómico, educaciºnal y aun racial En algunºs países,“
cºmº Estadºs Unidºs, millºnes de persºnas han ingresado cºmº inmi—
9 Sºbre la distinción entre sentimientº naciºnal y naciºnalismo, ver Pierre

Renºuvin y Jean—Baptiste Durºselle,1ntrod_ucción a la Pºlítica Intem'acional, Madrid
RIALP, 1968, caps. 6 y 7 -
lº Renºuvin y Durºselle, op cit., ..cap 6, cºnclusión.. — — …. .. --—-- - —- —
zz esraao como acror internacional ;] 127 -
grantes ilegales, burlando de este modo los criterios oficiales de inmi—

gración. También ha hecho crisis el problema mundial de los refugiá—
dos: decenas de millones de personas han debido dejar sus países de '
origen al sufrir en ellos los rigores de la guerra y diferentes formas
de discriminación, miseria y persecuCión pohtica, religiosa y racial.
Se calcula que la Segunda Guerra Mundial causó el desplazamiento
de 45a 50 millones de personas en Europa. La partición de la India
' Originó flujos de refugiados entre India y Pakistán que habrían llegado
a 12 millones de personas. La guerra civil china originó no menos de
25 millones de refugiados. Más recientemente, las guerras de Indochina
y Afganistán han significado la expulsión de al menos 4 millones de
personas de sus países de origen. Los anteriores son solamente algu—
nos ejemplos importantes dentro de un cOnjunto mucho mayor de
flujos de refugiados “ —
EL TERRITORIO
Se entiende por territorio el espacio en que el estado ejerce su juris—

dicción, compuesto pór el elemento terrestre pr0piamente dicho y por
otros espacios, como las aguas interiores, el mar territorial y el espacio
aéreo comprendido sobre los demás elementos territoriales. _
En relación con este elemento del estado cabe una observación
similar a la que se hiciera sobre la. población: es creciente la diversidad
entre los estados en materia de territorio Por un lado, la “URSS, con
22 millones de Km2 de superficie terrestre, Canadá y China con casi
10 millones, Estados Unidos con 9,3 millones y Brasil cOn 8, 5 millones
de Kmº, constituyen verdaderos estados continentales, que pueden aco—
ger enormes poblaciones, cuentan dentro de sus fronteras con toda
clase de reCursos y tienen amplios perímetros de seguridad, al menos
' para situaciones de defensa convencional. En el extremo opuesto se
encuentran los ya mencionados “frúníestados”, y cerca de ellos los
estados de territorio reducido. Algunos ejemplos de esta categoría son:
El Salvador, Kuwait y Trinidad y_ Tobago, con territorios de 21,000,
18.000 y ¡5.000 Kmº, respectivamente. En la mayoría de los casos, las
consecuencias del tamaño reducido del territorio son serias: presión.“
demográfica sobre escasas tierras agrícolas, dotación insuficiente o —
desbalanceada de recursos naturales y alta vulnerabilidad militar. '
Tal como se observó en relación con la población, _ no hay una
correlación directa entre tamaño del territorio y nivel del poder nacio—
nal. Si bien las llamadas superp0tenCias son estados de dimensiones
continentales, algunos estados con grandes territorios no han alcanzado
niveles relevantes de poder nacional; Brasil podría constituir un ejem—
plo, aunque la gravitación internacional de este país va en rápido
aumento. Por otra parte, estados con territorios relativamente peqUe-_
ños han mantenido o alcanzado posiciones internacionales de gran im
11 Mayores detalles en Michael Kidr0n y Ronald Segal, The State of the World
Atlas, Nueva York, Simon and Schuster, 1981, cuadro 32. . _
128 [| Los actores internacionales
pºrtancia, cºmº se ºbserva en lºs casºs de lºs principales estadºs de

Eurºpa ºccidental y —nºtoriamente— en el casº de Israel:
' La forma y situación geºgráfica del territorio tienen impºrtancia
para las relaciones internacionales de cada estado. Históricamente, la
distancia relativa de lºs principales centros de poder mundial ha inci—
dido en las potencialidades de cººperación y conflicto de cada actºr,
pero los efectos de esta variable se han atenuadº en el contexto de
las revoluciones tecnºlógicas en materia de transportes y cºmunica—
ciºnes.» La pºsesión de costa marítima se estima universalmente
ventaj ºsa, aunque hay estadºs mediterráneºs que han alcanzado signi—
ficativos niveles de desarrºllo e influencia política. Segundº, lºs terri— -
* toriºs cºmpactºs ofrecen ventajas para la cºmunicación y la defensa
sºbre lºs que tienen formas desmembradas, especialmente si parte del
territorio se encuentra completamente separada del restº. En tercer
lugar, se ha argumentado que lºs territorios insulares estimulan la
fºrmación de naciºnes altamente diferenciadas de lºs demás países,
aunque también se ºbserva que lºs estados situados en archipiélagos
extendidºs suelen enfrentar serias difim ..1tades de integración naciºnal.
Gran Bretaña y Filipinas ilustran, respectivamente, estas situaciones.
ºf6i1artº,no cabe duda de que un territorio que se encuentra cºmpleta—-
mente encerrado pºr el de un sºlo estado circundante es un factºr de
vulnerabilidad. A esta situación correspºnde el casº de Lesºthº en rela—
ción cºn la Unión Sudafricana. También es altamente precaria la situa—
ción —menºs inusual— de los llamadºs estadºs “amºrtiguadºres? 0 “ta-
"pºnes”, lºs que se encuentran entre dos grandes vecinºs, generalmente
l'a
rivales, cumpliendº entre ellºs una función de separaciºn. Lºs reinºs

. del Himalaya, ubicadºs entre India y China, cºrrespºnden a esta Cate—
goría políticº geºgráfica. Por últimº, ha existido tradiciºnalmente una
marcada dispºsición a atribuir efectºs pºsitivºs de seguridad externa
. a las fronteras naturales entre lºs estadºs, estº es, las que se establecen
y*demarcan siguiendº accidentes geºgráficºs impºrtantes, cºmº cºrdi—_
Heras y grandes ríºs. Nº ºbstante, la impºrtancia cºntempºránea de
las fronteras naturales ha declinado cºmo cºnsecuencia de lºs avances
de las tecnºlºgías militares. En el interés del desarrollº de la cººpera- '
ción bilateral y regiºnal, lºs estadºs también pueden acºrdar la realiza—
ción de ºbras de cºmunicaciºn y transpºrte a través de sus frºnteras
naturales. Así, Gran Bretaña y Franºia han superado las tradiciºnales
reservas que irnpedían la cºnstrucción de un túnel bajo el Canal de la
Mancha, emprendiendo un prºyectº conjunto para establecer—— una cºmu—
nicación terrestre permanente entre lºs dºs países.
Sin postular un determinismo geºgráfico (cºmo ºcurre en el Casº
de la escuela geºpºlítica), debe recºnocerse la impºrtancia pºlítica
del factor territºrial. Numerosºs conflictºs internaciºnales se refieren
a Cuestiones territºriales, e5pecialmente en lºs paises del Tercer Mundº.
Las guerras hegemóniºas (ver Capitulº 7 ) suelen cºncluir mediante
grandes redistribuciºnes de territºriº. Aunque se acepta en general“
que en la era cºntempºránea ha disminuido el valor de la cºnquista
territºrial cºmº fuente de engrandecimiento y pºder nacional, lºs cºn—
El estado como 'actOr internacional El 129
flictos territoriales siguen ocupando lugares de importancia en la agen—

da política. Los gobiernos expuestos a demandas territoriales general— .
mente temen que las concesiones que puedan hacer al respecto lleguen a
afectar negativamente su reputación de poder y facilitar la formula—
ción de toda clase de nuevas exigencias políticas en su contra… Actual——
mente subsisten controversias territoriales entre varias de las poten—
cias más unportantes, como Japón y la*URSS, China y la URSS e India
y China. En América Latina y el Caribe, diversas controversias terri-
toriales se han mantenido vigentes durante largos períodos, mientras que
en Asia y África la herencia de la. descolonización ha dejado un conflicti—
vo legado de situaciones territoriales por resolver. En estas controver—
sias, las superficies disputadas son generalmente reducidas, pero el po—
tencial de confrontación política y mi]itar en torno de los territºrios dis-
putados no es pr0porcional al tamaño de los territorios _que se disputan.
La guerra anglo-argentina de las Malvinas (1982), librada por un archi—
piélago de escasa” extensión territorial, pero de gran importancia poten-
cial tanto estratégica como económica, ilustra esta situación.
LA SOBERANÍA ._
El estado es una colectividad soberana en cuanto rige sus asuntos

internos y externos de acuerdo Con criterios y pro cedimientos libre-
mente fijados a través de sus pr0pios procesos políticos, sin encºntrar—
se sujeto a autoridad alguna, fuera del estado o sobre éste. '
La soberanía importa una relación de supra y subordinación. .
Así, en las democracias, el ciudadano está sOmetido a las decisiones _
del cuerpo político formado por el pueblo y, en tddas_ las formas de _
gobierno, los gobernados se encuentran bajo la autoridad de los gober—
.nantes._ Por eSta razón, la soberanía se caracteriza como una relación
“vertica ”. + '
En los textos de derecho político se dice frecuentemente que la
soberanía es znterna en las dimensiones recién señaladas y externa
cuando se trata de las relaciones entre estados. A nuestro ju10io, esta
distinción no se justifiCa. En sus relaciones" recíprocas, los estados son
jurídicamente iguales, esto es, tienen todos esencialmente los mismos
derechos y obligaciones. En virtud de este principio de igualdad jurí—
dica, sus relaciones son formalmente “horizontales” o de coordinación,
o sea, no se da… en principio la supra y. subordinación pr0pias de la
soberanía. Desde este punto de vista, tiene mayor fundamento el cOn- '
cepto de independencia de los estadºs, que se postula como una con—_—
secuencia del carácter soberano de cada estado individualmente consi— .
derado. Como entidad política independiente, el estado tiene derecho '
a la autodeterminación de sus políticas, lo que impone a cada estado la
obligación correlativa de no intervención en los asuntos de otros esta—
dos, consistente en el deber de abstenerse de interferir en cualquier
forma en el ejercicio de las potestades soberanos de los demás estados.
/ *-
K -
I
130 E] Los actores íntemací0nales
No obstante, el uso del concepto de Soberanía en las relaciones

internacionales se encuentra firmemente arraigado y, más allá. de la
precisión del párrafo anterior, no pretendemos cambiar el lenguaje
establecido. En gran medida, esta situación se debe a que la prºpia
Carta de las Naciºnes Unidas en el Art. 2 N? 1 declara que la Orga—
nización se basa en el principio de “igualdad soberana” de sus miembros.
' La vigencia del principio de independencia o igualdad soberana
' en la práctica internacional es parcial. Al respecto cabe diSting1úr
básicamente tres situaciones: estados independientes que no intervie—
nen en los asuntos de Otros estad05, estados interventores, y estados
intervenidos. La primera situación corresponde a los casos de vigencia
efectiva del principio. Los estados que se encuentran en esta situación
ejercen eficazmente sus competencias internas y cOnducen sus rela—
ciones con otros estad05 sin sufrir actos de intervención ni intervenir
en los asuntos de otros. Esta situación de independencia no obsta a la
eñstencia de diversas relaciones de interdependencia, las que son e5pe—
cialmente importantes, por ejemplo, en el plano económico. La inde-
'5pendenma tampoco implica la inexistencia de las relaciones de poder
.f que hemos definido como esenciales en la p01ítica internacional. Aun—
" que un estado sea jurídicamente igual a otro, en la. práctica.puede tener
' mayores o menores recursos para ejercer poder, una diplomacia más
o menos diestra, etc. Estas diferencias dan lugar a situaciones y posi—
ci0nes más o menos ventajosas ¡de los estados en suis relaciones recí—
procas, en virtud de las cuales los estados obtienen distintos resultados
en SUS pohticas exteriores. Tales diferencias " en las relaciones recípro—
_ cas no constituyen en si mismas situaciones de intervención, mientras
cada estado conserve la Opción de escoger sus Cursos de acción interna—
cional sin dictado o interferencia de otro, aunque con conocimiento de
las reacciones que sus decisiones puedan suscitar en otros estados. Por
ejemplo, las demandas de Estados Unidos a Japón en el sentido de
facilitar el ingreso de mercaderías norteamericanas en ese país no cons-
tituy_en un acto de intervención en los asuntos japoneses Japón ' puede
. acoger, o desechar tales demandas, pero en el último %% debe antici—
par la eventual ad0pción de algún tipo de represalia cOmercial por
parte de Estados Unidos. . '
La segunda situación corresponde a los estados que intervienen en
los asuntos mternos y/o externos, de otros estados Estos estados no
se limitan a ejercer soberanía en el ámbito de sus própias colectividades
políticas, sino que desarrollan actividades coeroitivás frente a otros esta.—
dos. Estas exceden lOs límites del normal ejercicio del p0der interna—
0ional descrito en el párrafo anterior, sin alcanzar por otra parte el
carácter de una guerra contra el estado que sufre la intervención. La
intervención frecuentemente invclucra el uso de la fuerza por parte del
estado interventor, pero en muChos casos la amenaza del uso de la
fuerza es suficiente para materializar el pr0p ósito intervencionista. En
segundo lugar, la intervención puede ser individual o eclectiva, segun
se de' la. participación en ella de uno o más estados interventores. La
Santa Alianza. cºnstituye un ejemplo de intervención colectiva institu—
.u¿ c.>¿_cu¿u comu ac¿ur znremaczomu l_| 131
cional en el siglo XIX (Ver Capítulo 3). La intervención, en tercer lugar,

puede tener por obj eto interferir en la politica exterior de un estado,
en su política interna o en ambos aSpectos a la vez. La primera suele
surgir directamente del contexto de las relaciones de poder, especial—
mente si un estado no logra asegurar un determinado interés externo
por las vias convencionales. Mientras esta intervención suele resultar
difícil de establecer, por cuanto el estado interventor generalmente ale—, '
gará que sus acciones no constituyen interferencia en las competencias
de otro estado, las intervenciones en los asuntos internos son más
fácilmente identificables, por cuanto importan una verdadera sustitu-”
ción de la competencia del intervenido por parte del estado interventor. '
Generalmente, éste será un estado dotado de considerables medios de
poder que interfiere en los asuntos de un estado débil; rara vez- se
encontrará la situación contraria, ya que los estados de mayor gravita— '
ción internacional tienen muy bajos niveles de tolerancia a la interfe-
rencia externa. Además, “la intervención contra una gran potencia nece—
sariamente implica una amenaza directa de guerra, por cuanto una
gran potencia tiene mayor probabilidad de resistir la intervención, que
una potencia menor”.12 Por último, es posible distinguir intervenciones,
según su duración, de corto y de largo plazo. Las primeras se limitan
al tiempo necesario para un propósito determinado del interventor,
mientras que las segundas configuran situaciones de dominacióninterna-
cional de larga duración, formando esferas de influencia que en alg1mos
casos llegan a institucionalizarse bajo la forma de sistemas de tipo
i1nperial o de protectorados, con evidente menoscabo de' la indepen—
dencia de los estados intervenidos. La intervención de la URSS en los
asuntos internos y eXternos de diversos estados de Europa Central y
oriental, que se basa en su abrumador predominio militar, en el siste—
ma transnacional del Partido Comunista y en un sistema de alianzas
cuya pieza central es el Pacto de Varsovia, ejemplifica la situación de
intervención de largo plazo; las múltiples intervenciones de Estados
Unidos en América Central y el Caribe desde fines del siglo XIX hasta
' por lo men05 1933 fueron acciones de corto plazo, aunque por su car
rácter repetitivo el efecto fue parecido al de las intervenciones de largo
plazo. En algunos casos (como en Nicaragua), Estados Unidos también
intervino por períodos prolongados de tiempo. Las intervenciones n0r—
teamericanas se basaron en un incontrarre5table predominio militar y
fueron iransadas por la existencia de intereses económicos privadOS de
individuos y compañías norteamericanas en los estados intervenidos.
Frecuentemente se utilizó para estas acciones el pretexto de la protec-
ción diplomática, institución del derecho internacional cuyo objetivo
es cautelar los derechos de los extranjeros frente a las transgresiones
de que puedan ser víctimas en los países en que se desarrollan— sus
—actiVidades. La Unión Soviética, en cambio, se ha valido repetidas veces
de supuestas solicitudes ' de “asistencia fraterna ”- de los gobiernos de
" 105 paises intervenidos como pretexto para ej ercer coerción en .…ellos.
¡2 ¡Night, op. cit., p. 192;

132 [] Los . actores internacionales '
En Afganistan, por ejemplo, tal asistencia debía tener por objeto ayu—
dar al gobierno de Kabul a. derrotar a los insurgentes afganos, pero '
en realidad se trató de un verdadero golpe de estado que instaló en el
poder a un gobierno afgano dependiente de Moscú. 13 —
Los estados intervenidºs se pueden encontrar en situaciones muy
- distintas, dependiendo de las características de las aceion&s de inter—
vención y de su situación en el sistema político internacional. Así, un
estado que se encuentra en una situación internacional estable y Con—
solidada puede por lo general rechazar exitosamente las acciones de
intervención dirigidas en su contra, valiéndose de medios políticos ¡¡lo
— militares apropiados bajo su oontr01. En situaciones más preciañas, un
estado puede ser objeto de intervenciones de largo plazo, careciendo
de medios pr0pios suficientes para poner fin a la intervención—. En
tales condiciones, suelen prºducirse acciones de contraintmen0ión por
parte de terceros estados que tienen interés en ºponerse a la. primera
mtervención, lo que puede hacer del estado intervenido un virtual campo
de batalla política, y eventualmente militar, entre estados rivales. En
algunos casos la intervención es el preludio de una moorporación poli—º
tica que extingue definitivamente la exiStendá del estado intervenido;
Así, el reino de Hawaii fue convertido en protectorado de Estados Uni—-
dos a fines del siglo pasado, para luego convertirse en territorio y
finalmente en un estado más en el sistema federal norteamerimno.
No creemos necesario recalcar que las aceiones de intervencion
constituyen violaciones del Derecho Internacional, que se basa en el
principio de no intervención, como protector de la independencia p01í-
tica de los estados. E5ta independencia se resguarda tanto frente a
Otros estados, como frente a las organizaciones internacionales. El prin—
cip_io básico aplicable a estas entidades en relacion con los estados se
enuncia en el Art. 2 Nº '7, de la Carta de las Naciones Únidas, que esta—'
blece como uno de sus principios que la Organización no intervendrá
en lbs asuntos que se encuentran esen0iahnente en el ambito de juris—.
dicción interna de los estados. No obstante, es posible que determmados
estados establezcan mecanismos regionales de integracio,n como ha
ocurrido en los últiinos treinta años en el caso de la Comunidad Euro-
pea, radicando en ciertos órgan05 regionales determinadas cOmpetencias
o atribuciones que se ejercen directamente en relaáon con las personas
naturales y jurídicas de los eStados miembros. En esta Situación ——que
ciertamente es excepcional en el sistema internacional—+ hay al menos
un principio de autoridad soberana en una organización mternaoional
o, desde otra 'perspectiva, un actor supranacional en formación, que
ooexiste con los estados miembr05, compartiendo con eStos algunas
competencias y ejerciendo otras en carácter prºpio._ '
El analisis juridico—formal de la soberanía y del tema de la inter- "
vención no es pr0pio de la perspectiva de este libro, debiendo buscarse —
en los textos de derecho internacional. Pºr otra parte, los antecedentes
' “ 13 Manfred Wilhelmy, “ ¿Es Afganistán un Vietnam para la Unión Soviética?",

Estudios Internacionales 70, 1985, pp. 302—333. "
.:.u- uaauuu _uuus-u uul.u'_¡ $!¿LGÍ!L“UIUÍI(LL LJ ”1.33
expuestos en este párrafo permiten fácilmente concluir Que las acciones _

de intervención constituyen una de las principales manifestaciones de
conflicto político internacional. Sobre este punto se encuentran en el
Capítulo 8 alg1mas ilustraciones del período contemporáneo.
EL PODER NACIONAL
En el Capítulo 1 se caracterizó el ámbito de la política internacional
en “térmmos de una compleja trama de relaciones entre actores, en la
cual el fenómeno del poder político se encuentra presente de manera
permanente. Corresponde ahora vincular este fenómeno con el tema.
del estado como actor principal del sistema internacional.
El nivel de discusión es general y más bien conceptual,. quedando
reservado el estudio de las manifestaciones concretas de poder para los
capítulos 7 y siguientes, dedicados a. los aspectos político—estratégicos
y económicos del sistema internacional.- .
El análisis de los factores de poder nacional, que constituyeun
tópico central en la literatura tradicional de política internacional, se .
caracteriza por el interés en las bases de poder, o recursos utilizables
. para el ejercicio del poder político de los estados en el sistema inter—
nacional De acuerdo con esta visión, el poder estatal depende deun
conjunto de condiciones tanto objetivas como subjetivas o psicológicas,
que se encuentran presentes en diversas manifestaciones cuantitativas
y Cualitativas en las contingencias en que éstos se pr0pongan hacer uso
de sus atributos para fines polític.os . -_ - —
Una segunda caracteristica de este tipo de analÍSis es la incorpo-
ración de la dimensión temporal y__ el supuesto de que el poder es, en un _
grado significativo, un proceso o fenómeno de carácter fungible. En
otras palabras, se asume que es posible convertir d1versas bases de.
poder en. recursos utilizables porel estado para el ejercicio de aquel
a través de la política externa". Esta conversión, que se da a través de
procesOs economicos,. admim_strativos, militares y de comu11ica0ion, per—
mite movilizar o desplegar un conjunto de recursos que se encontraban .
en reserva y que, al cabo de un esfuerzo que demanda tanto tiempo
como diversas destrezas de los agentes públicos y privadºs, aumentan
el poder estatal en determinadas magnitudes De este modo, resulta
posible distinguir entre el pºder real —el que se encuentra disponible
actualmente— y el ¿poder potencial, que es aquél que se Obtiene una
vez que se han movihzado y convertido todas las bases de poder político
apr0piadas para perseguir determinados fines políticos internacionales.
Karl Deutsch— utiliza— co_mo _e j emplo de _,esta¿— distinción la situacion de
las potencias del Eje y de los Aliados al comienzo de la Segunda Guerra _
Mundial y en una fase avanzada del conflicto. Al miciarse la guerra '
(poder real), la situación era relativamente favorable al Eje. Alemania
había movilizado sus bases de poder antes que los Aliados. Pero el con—'
junto de bases de poder de que éstos disponían era superior a los
recursºs del Eje, de modo que Cuando se habían movilizado todos estos '
ac:¿urcs_ "flwmuan—uwb . _ _ , |
' .1'Jºl- |_] ws
“recursos (esfuerzo de conversión), se logró desplegar un poder mayor

al del Eje (poder potencial), lo que prá0ticamente aseguraba que los
Aliados prevalecerían en el conflicto. ” -—
' Es importante, sin embargo, precisar que la conversión de los recur—
sos en bases efeCtivamente disponibles no es un proceso mecanico, de
resultados fácilmente predecibles. Sujetos que tienen a su disposición
¡recursos materiales similares pueden alcanzar diferentes niveles de po—
' dar en atención a “sus distintas aptitudes para la utilización de los mis-
mos con fines de ejercicio de poder estatal. Al respecto es pertinente
la observación de Aron, que citaremos más adelante, que subraya la
importancia de las técnicas para convertir los materiales en armas, y.
el arte de hacer de los hombres soldados, esto es, instrumentos del
poder estatal. Un ejemplo de alta capacidad es el de lºs británicos en
la Segunda Guerra Mundial A partir de una base inicial de recursos
bastante limitada (aurhentada después por la ayuda n0rteamericana y
los recursos del Imperiº), los británicos lograron desarrollar una signi—J
_ficatiVa capacidad de resistir a la agresión hitleriana. Contrasta con este
ejemplo el de los países árabes en sus diversas guerras con Israel, que
por lo menos hasta 1973 mostraron ineficiencia para movilizar bases
de p0der de i1nportancia, a pesar de que los países árabes poseían una
gran superioridad numérica y significativos arsenales militares La in-
fluencia de los re5p activos niveles de desarrollo educacional y cien—
tífico -tecnológico, así como de la capacidad de dirección política y admi—
nistrativa y de los niveles. de cohesión y estabilidad política, es deter—
'minante en la eficacia de los esfuerzos de despliegue del poder nacional.
También es crucial la motivación de 105 dirigentes y de los gober—
nados para de5plegar los recursos'de la colectividad para fines políticos.
' Las diferencias de motivación entre distintos estados en conflicto pue—
den explicar resultados aparentemente parado 31005 como la incapacif—
. Í dad de ciertas grandes potencias para imponerse sobre pequeños esta—
_ dos que luchan por su independencia o aun por su supervivencia.
' En tercer lugar, los análisis tradiciOnales del poder nacional adop—
”tan la perspectiva de máxima prueba de éste, o sea, del “caso límite”,
la hipótesis de guerra total. De acuerdo con esta óptica, las diversas
formas de poder estatal en último término se manifieStan y combinan
' en la capacidad del estado de hacer frente a otros estados en un enfren-
tamiento eStratégico, que en principio es “hasta las últimas consecuen—
cias”. En cierto modo, se supone que el verdadero nivel depode'r de
un estado sOlamente se conoce después de que éste ha debido librar una
guerra—. i1nportante, puesto que en esta ha debido desplegar todas Sus
bases de poder; En la práctica, sin embargo, la gran may0ria de las
relaciones de poder se utilizan en contextos de negociación, sin que
intervenga la Capacidad de coacción fisica; ésta suele mantenerse en
un segundo o tercer plano. En la negociación, las bases de poder sirven
para perseguir los objetivos de persuasión (el proceso de convencer
a otro actor para que haga o no haga algo, reconociendo que tiene
. 14 Deutsch, Op. cit., p. 23.

El estado como actor. intemabional El 135
interés en ello); las bases de poder sirven para respaldar los incentivos
y desincentivos ofrecidos 'a la contraparte. El uso meramente punitivo
de las bases de poder, aunque suele darse, tiene un carácter más
excepcional. '
La mayoría de las discusiones sobre poder nacional que se encuen—
tren en la bibliografía consisten en comentarios sobre los elementos del
estado (población, territorio y organización político-administrativa), el
medio físico (clima y recursos naturales), los niveles de desarrollo
(económico, social, científico—tecnológico), la cultura (educación y acti— '
tudes de la población) y la articulación política (calidad del liderazgo
político, roles de los actores internos). No seguiremos aquí este 'Cami—
no, que haría muy extensa la discusión. Tampoco es posible presentar
un estudio resumido sin caer en los vicios de una mera enumeración.
En cambio, parece Oportuno citar algunas perspectivas sinápticas de
los factores del poder nacional, las que se han desarrollado con el fin
- de permitir las comparaciones de niveles y situaciones de poder de los
' estados.
En primer lugar, según Raymond Aron, los factores del poder
nacional son:
. . ¿el espacio que ocupan (las) unidades políticas; luego, los mate—
riales disponibles y el saber que permite transformarlos en armas;
el número de hombres y el arte de transformarlos en sºldados
( o la cantidad y la calidad de los medios y de los combatientes),
y, por último, la capacidad de acción colectiva, que engloba a un
mismo tiempo la organización militar, la disciplina de los com—
batientes, la calidad del mando civil y militar en la guerra y en la
paz y la solidaridad de los ciudadanos durante el conflicto, en
circunstancias favorables. o adversas. Estos tres elementos, en su
expresión abstracta, explican la situación total, ya que equivalen a
la siguiente prºposición: el poder de una colectividad depende del
escenario de su acción y de su capacidad para utilizar los recursos
humanos y materiales disponibles. Medio, recursos y acción colec-
tiva, éstos son, en cualquier siglo y bajo cualquier forma de com—
petencia entre las unidades, las determinantes del poder.15
El autor estadounidense Ray Cline ha prºpuesto una idea parecida.

a la de Aron, intentando esquematizar el fenómeno del poder en la
siguiente fórmula:
Pp_—_(C+E+M) >< (O+V)

donde Pp : poder percibido, C .: masa crítica (población y terri— _— -
torio), E : capacidad económica, M : capacidad militar, 0 : obje-
tivo estratégico y V : voluntad de alcanzar 0.16 —
15 Aron,oop. cit, p. 81, con ligeras modificaciones.

16 Ray Cline, “World Power Assessment”, p 11, citado por David Baldwin, “Pºwer
analysis and world politics”, en Klaus Knorr, editor, Power, Strategy” and Security.
Princeton, Princeton University Press, 1983, p. 14. - .
X .
. _ 136 D Los cotores internacionales
Cline aplicó esta fórmula —0peraciºnalizada a través de diversºs

indicadºres— llegandº a asignar a los estados puntajes de “múdades
ponderadas” de poder percibido. En este enfoque tiene gran importan—
cia la existencia de planes estratégicos claros y precisos, dirigidos a
aumentar la gravitación internacional del estadº Por este cºncepto,
' Cline asignó un coeficiente de 0,3 a Estados Unidºs y 0,8 a. la URSS.
Segun el autor, la URSS sería más pºderºsa que Estados Unidos, ya
que, según su métºdº, tendría 67, 5 umdades de poder frente a 35 de
_ E5tados Unidºs. Tal resultado no corre5ponde pºr ciertº, al pºder
percibido por la.__ gran mayoría de lºs observadores espedalizados y nº
e5pecializadºs, que asignan a ambos e5tados niveles aproximadamente
equivalentes de pºder basado en la fuerza militar—, y asignan a la URSS
una posición sin duda inferior en los aspectos económicºs.
Otrº intento de cuantificación del poder nacional se baSó en las
variables de territorio, población, produ0Ción y capacidad militar, pºn—
doradas de acuerdº cºn criteriºs cUalitativºs tales como nutrición, pre-
paración técnica y comunicaciones internas. Según este estudio, Estados
“Unidos obtenía 6459 puntos en la escala de poder nacional, mientras
la URSS ocupaba el segundo lugar, con 6321 puntos.17 —
. Los análisis del poder centradºs en las bases o los recursos, al con-
centrarse en el estudio de atributos del estadº, tienen la desventaja
de oscurecer la naturaleza del poder cºmº una relación política. Los
.0bj etos materiales —por e _]…emplº los armamentos—- en si mismos nº
Son f“podero$º$”, aunque pºr cierto contribuyen a que los actores esta—
tales, bajo ciertas condiºiones, ejerzan poder político. Una segunda crí—
tica a eSte tipº de enfoque se refiere al ya mencionadº supuesto de
fungibilidad. Lºs recur505 de poder político tienden a ser mucho menºs
intercambiables y líquidos que los recursos ecºnómicºs, especialrnente
el dinero. Aun en lºs casos en que el dinero funciona cºmo un reºursº
destinado al ej erciciº del poder pºHtiºo, 'no cabe duda que su utili—
zación requiere destreza para identificar y adquirir los bienes y servi— '
ciºs apropiados para las finalidades específicas que interesan al actor.
Pºr lo tanto, diferentes actores igualmente dotados de este recurso '
_“1íquídº y fungible ºbtendrán, por lº general, distintos resultados de la
utilización del dinero. Esto no significa, por cierto, que algunºs recur-
sos o bases de poder no sean más generalmente utilizables que ºtros.
Entre los recursos más fungibles o intercambiables con que puede con—_
tar un aºtor se encuentran el tiempº, el dinero, la información y la cre-
_ dibilidad de sus promesas o amenazas. 18 Entre los menos fungibles Se
cuentan aquéllos que Sólo tienen impºrtancia para determinados suje—
tºs en ciertas circunstancias, por ejemplº, del cºntrol de objetos, luga—
res y símbºlºs que unº o más grupos religiosos consideran santos.
Mientras tal Cºntrol Cºnfiere un gran ascendiente sobre estºs grupºs,
es indiferente para los que no dan irnportancia reñgio$a a la situación.
EL análisis moderno del poder es de carácter contextual y diferen—
17 Clifford German, citadº pºr Russetty Starr, ºp cit.,” p 152

"¡ Baldwin, op cit., p. 8.
bl' estado como actor internacional [] 1—37
ciado, en cuanto describe y explica las situaciones de poder en términos

de la naturaleza de múltiples situaciones específicas. Lo que constituye
un recurso de poder en una circunstancia puede ser irrelevante en otra,
aunque no se desconoce que algunos recursos tangibles, como la riqueza
- y la fuerza militar, son de importancia política central Entre los recur—
sos intangibles, son especialmente relevantes. la informacion y . el pres- ?
tigio de que dispone un estado. La información es el “mapa cognitivo? j _
de que se vale un gobierno, el que se constituye y renueva constante—" "
mente a través de múltiples. procesos. de recolección, memorización, '
recuperación y análisis de datos. políticos, económicos, -'estratégicos,_ etc., . _
referentes al sistema internacional. La cobertura informat—iva, su nivel
de exactitud y Confiabilidad y la capacidad de percibir e interpretar
los “mapas cognitivos” con el minimo de distorsión son elementos que
contribuyen significativamente a daro restar eficacia, al ejercicio. del
poder. Tan importante como lo anteriores el prestigio o reputación de
poder de un estado, esto es, la imagen que se forman los actores exter—
nos acerca de un estado, incluyendo elementos de valoración positiva o
negativa de éste. Tal prestigio puede servir al estado de diferentes
maneras, por ejemplo,, desalentando acciones en su contra o incenti—
vando a otros a asociarse con él en iniciativas comunes. Por el con—
trario, la ausencia de prestigio es un factor de debilidad susceptible de
frustrar el logro de los objetivos politicos de un estado, que difícil—
mente obtendrá la colaboración externa que requiere para implementar
sus políticas.— Por esta razón, el arma del descrédito internacional a
través de la manipulación de las imágenes politicas es un importante
"instrumento de conflicto entre las naciones, un elemento intangible que
puede tener consecuencias tangibles de carácter económico e incluso
militar._. . _. . …— —_ -.
' En segundo lugar el analisis moderno del poder destaca que una _
_ pr0porción significativa de las relaciones de poder no se apoya direc- _
tamente en el uso de la fuerza o en la amenaza de su utilización. En el
sistema internacional contemporáneo las bases de poder exhiben una
creciente diferenciación, ya que los estados Se relacionan en múltiples
y cada vez más variadas dimensiones. El ¡festado de guerra” que sub-
yace en la política internacional en el modelo anárquíco_ (ver Capitulo _1)
es solari1ente un punto de partida anahtico y una “ultima ratio” en las
relaCiones recíprocas entre determinados actores estatales. Esto no quie—
re decir que la capacidad delos estados para librar guerras, que se-
_ apoya en bases militares, economicas, cientifico—tecnologicas politicas
y, adnúnistratiVa3, carezca de Mportan01a porel contrario, esta dimen—__
sión de las relaciones de poder sigue. constituyendo un aspecto Central
de la política internacional.—. Ello ocurre por varias razones… Primero, en
la med1da en que los mecanism05 de coºperacmn mtemacronal sean fra—
º giles '-—y por tanto tiendan facilmente a debilitarse y aun romperse—_ .—
_ pueden recobrar mgmf1cacwn los factores trad101ona1es de poder,—___ Por
' ejemplo en circunstancias ponticas y económicas normales los grandes
importadores de petroleo con51deraban que el abastecumento del pro—
0-—
El estado como actºr internacional E] 139.
Cºmº consecuencia de la variabilidad, mutabilidad y diferencia—

ción de las bases de poder de lºs estadºs, las posiciones de poder .'
internacional nº sºn únicas y unifºrmes. Cºmº se verá en el Capítulº 9,
que analiza lºs factores de multipºlaridad, un estadº que es fuerte en
una dimensión del sistema internacional, puede ser relativamente débil"
en ºtra; un estadº que es débil en diversas dimensiones de poder,
puede pºseer—una dimensión crucial-de poder que le permita gravitar—
efectivamente en el comportamiento de estadºs cºnsideradºs muchº
más pºderºsºs. Esta hipótesis se refuerza en la medida en "que se exija
a tºdº análisis de poder especificar frente a quiénes y en relación con
qué materias se “pretende ejercer poder, así cºmº la cantidad de pºder
a que se aspira y la que se obtiene al cabº de ciertº tiempo y de un '
cºnjuntº de esfuerzos pºlíticºs. 7
Lºs destinatarios del poder, aquellºs suj etºs re5pecto de quienes
se trata de ej ercer, constituyen lº que Lasswell y Kaplan denominan
el dominiº del pºder. La descripción del dominio del poder estatal es
geºgráfica cuandº se refiere al área en que se presume cºnsºlidado el
poder de un estado. Cuandº esta presunción nº se cumple, este tipº .
de descripción se vuelve pºcº confiable: una parte significativa del
territorio nº se encºntrará bajº la jurisdicción efectiva del ¿estado.
La descripción_ es demºgráfica cuandº se trata de cuantificar la pºbla— —
ción bajº la jurisdicción efectiva del estadº (parte de la cual puede
encºntrarse, eventualmente, fuera de su territºriº ) , y es pºlítica cuandº
identifica . a lºs actºres pºlíticºs cuyº cºmpºrtamiento se estima cºn—
diciºnadº en alguna medida pºr el ej ercicio del pºder del estadº. En
términºs generales, el ºbj etivo del ejerciciº del pºder en esta dimen—
sión cºnsiste en:1) asegurar su dºminiº internºy 2) adquirir cierta
gravitación internaciºnal, extendiendº el dºminiºy & algunºs actºres
situadºs fuera del territºriº naciºnal. Un ampliº dºminiº de pºder es '
”un Mpºrtante cºmpºnente de pºder naciºnal, mientras que la pérdida
del dºminiº intemº es una grave amenaza al estadº, que puede llegar a
hacer zºzºbrar su supervivencia. Sin embargº, la estrategia de amplia“—
ción del dºminiº, especialmente en el ámbitº externº, exige asignar im—
pºrtantes recursºs estatales. En el eventº de sºbreextensión de lºs deja—_ -
tivºs de dºminiº en relación cºn las bases 0 lºs recursºs dispºnibles, la
.situa0ión del estadº puede vºlverse crecientemente precaria e mestable,
cºn menºscabº. de Su pºsióión en el sistema internaciºnal.
' El alcance del pºder se refiere alas fºrmas, materias ¡¡ _a5pectºs
del cºmpºrtamientº de lºs suj etºs incluidºs en el dºminiº del . pºder,
re5pectº de lºs cuales el estadº” pretende ej ercer pºder._ Una estrategia '. _
limitada de pºder puede apuntar simplemente a que lºs suj etos_ en; el
dºminiº se abstengan. de cualquier cºmp ºrtamientº_ que el estadº de-_ _
' fina cºmº cºntrariº a su interés. Este tipº.—de estrategia es aptº para .
pºtencias establecidas, “satisfechas”, cuyas pºliticas externas prºcuran
mantener el statu quo. Alternativamente, el estadº puede pretender que
lºs su _]etºs en su dºminiº cºntribuyan pºsitivamente a la materiali—
zación de determinadºs intereses. A diferencia de la primera estrategia, '
que es disuasiva, ésta es cºmpulsiva, en cuantº trata de mºvilizar recur— _
' 140 El Los actores internacionales
sos para fines estatales, lo que es más propio de potencias que buscan
desafiar— el orden internacional rprevaleciente. También influyen en estas
estrategias las preferencias y los estilos pragmáticos e . ideológicos de los
actores estatales. Así, Gran Bretaña pudo en el pasado manejar con
relativa—" facilidad su vasto imperio politico —y económim , debido a que
en general“ los objetivos británicos de pOder Se limitaron a evitar de
"parte de los sujetos en su dominio Ciertas acciones que se consideraban
incompatibles con los intereses imperiales como la cesión de bases
'- militares a Otras potencias o la instauración de políticas comerciales
proteccionistas. En cambio, las dificultades que ha tenido la URSS
para contrºlar los estados de Europa central y oriental después“ de 1945
pueden atribuirse, entre otros" factores, a que el proyecto. soviético de
dominación es de alcance vasto y profundº, oñentánd05e a una virtual
_ transformación de dichos estados según los lineanúentos del m0delo
soviético — —
En estrecha relación con el problema anterior, el alcance del poder
comprende desde comportamientos afectados tangencialmente por el
estadº hasta comportamientos politicos, eCo_nómicos, sociales, religi0—
Sos, filo$óficos y estéticos, que se trata de subordinar íntegramente a
”los designios estatales, conformando un proyecto politico de ___tipo COm—
-'_prensivo y totalitario, En el primer caso, la reconcú1acmn entre el
ejercicio del pdder por parte de un estado y la soberanía e indepen—
dencia de los demás estados por lo: general no resulta problematlca' en
. cambio, en el segundo, tan ¡solo una pohtma de carácter manifiesta—
de poder
El peso o cantidad de poder, en. fin, es un concepto comprens1vo
que se refiere a la probabilidad— de que el aotor estatal logre materializar
determinados obj etiv05 de poder. Se trata, en otras palabras, de una
— variable dependiente, cuyo comportamiento se procura epoCar en fun—
ción de las bases de p0der y_' demás variables que hemos desarronado;
ello sin per 3m010 de la influencia de factores circunstanciales y otr05
de difí0il ponderación, como los niveles de destreza en la manipula—
ción de oportunidades y restri_¿:ciones en el ejercicio del poder por parte
de los mdividuos en rºles de gobierno interior, mandos militares y Cargos
diplomáticos. ºº El peso del poder admite diversas gradaciones, que com—
prenden desde las situaCiones de determinación practicamente total y
permanente del comportamiento de un actor por un estado, paSando
por diversos tipos de relaciºnes negociadas, hasta situaci0nes de escasa
y ocasional gravitación. También es posible diseñar esquemas de anali—
Sis para identificar— en orden de importancia relativa a los 'estadós que
' ejercen poder frente a un determinado actor. En todos los casos, sin
embargo, no debe perderse de vista la especificación de las formas y
los aspectos en que éste recae.
En relación con eSte Concepto cabe advertir, por ultimo, que debe
_ - . 20 La exposmron clásica de estos Conceptos esla de Harold Iassvv__ell __v. Abraham

Kánlan. Pºwer and Society. new HaVeh Yale Universitv Press 1950
evitarse la cºnclusión precipitada según—- la cual el poder se prºbaría

simplemente a través de la “lista de éxitºs” que un actor "cree haber
alcanzado frente a otro u ºtrºs. También se siente el efecto del poder
en la mantención silenciºsa de las situaciones establecidas, en que un
actor no requiere instigación de otrº para seguir una determinada línea
de comportamientº. En eSte casº, uno y* otro se atienen a un patrón
. consºlidadº de relaciones: la parte favºrecida sabe que es poco prº—
bable que su ventaja sea desafiada, y las demás anticiparán cºnsecuen—
cias adversas de eventuales acciones destinadas a alterar el estado de
cºsas existente. -
EL INTERES ' NACIONAL _

Las acciones estatales se ºrientan fundamentahnente a procurar ven—
_ tajas para el propio estadº. La cºnsideración preferente de lºs gobiernos
a la utilidad del reSpectiVO eStadº se expresa, cºmº 'criteriº analíticº
y prácticº, en el principio de interés naciºnal. Nº obstante, nº es pº—
sible determinar “a priori” y de manera racional y objetiva la esencia
del interés naciºnal. Pretender tal Capacidad equivaldría a sostener
que lºs gobiernos deberían seguir, en nombre de una pretendida certeza
cientifica, una pºlítica deterrmnada, º sea, radicar la guia de la politica
exterior en el analista de la pºlítica internaciºnal. Tampoco afirm.amos
la nºción del interés nacional como un criterio normativo º éticº, lo
que implicaría adºptar una perspectiva de analisis que no es la de
este librº. ' —- '— — —
Una alternativa sería sostener que el interés nacional nº tiene con— _
tenidº específico, perº requiere la constante acumulación de recursos
para el ej erciciº del poder. Es efectivº que, en general, lºs gobiernos“
procuran awentar lºs niveles de poder de lºs “estadºs respectivºs cºn
el fin de mejorar sus posiciones relativas frente a ºtras cºlectividades. '
También es cierto que la maximización del poder nacional nº es un
fin en si mismº, sinº un instrumento para fines ulteriores. No obstante, _
——la acumulación de recursos de poder se enfrenta cºn serias limitaciones
internas" y externas En lºs estadºs no totalitarios, tal pºlítica será
blanco de críticas y generará ºpºsición en cuantº implica asignar recur—
sºs para fines estatales cuyºs beneficios sociales difícilmente se perci—
ben, mientras sus cºstºs sºn altamente visibles. Frente a otrºs estadºs,
si la acumulación se lleva más allá de cierto puntº .—cuya determi—
nación es prºblemática— se generarán reacciones adversas de actºres
que perciben en dicha pºlítiCa una amenaza a su seguridad De este
mºdº, se pºdría entrar en un círculº viciºsº. de acumulación cºmpe—_ .
titiva de recursºs de poder que, en últimº términº, no favºrece a nin—
gunº de lºs participantes—. 21 Este es el prºblema básicº de las carreras
armamentístas. — ' —
Aunque el interés nacional no se puede defimr cºmo una esencia,
* 21 En este Sentido, Arºn, op.- cit., pp."í342—343._

& ..
' 0142 |] Lºs actores internacionales» '
.… diversºs actores naciºnales pueden cºincidir en la prºmºción de deter—

minadºs valores. Para fines analíticºs, el interés nacional consiste en
inferencias y percepciºnes acerca de preceptos de comportamiento por
parte de quienes elabºran las pºlíticas exteriores La naturaleza y el cºn—
tenidº cºncretº del interés naciºnal ———º, mej ºr dichº, de lºs intereses
'naciºnales— dependen, en este sentidº, del contexto pºlíticº y cultural
dentro del cual se fºrmulan las pºlíticas 22 De este mºdº, se establece"
una estrecha relación entre la dimensiones externas e internas de la.
definición de estºs intereses. -
En atención a su condicionamiento intemº, es inevitable que las
definiciones de intereses naciºnales que se encuentran en lºs estadºs
reflejen en diversa medida intereses subnaciºnales, sean éstºs de cla—
ses, regionales, relígiosºs, ecºnómicºs º étnicos. El gradº de cºndicio-
namiento de las definiciones dependerá de la influencia relativa de lºs
actores subnaciºnales, así cºmº de sus particulares visiones interna—
ciºnales. Perº es pºsible que, ann existiendo fuertes influencias de deter—
minadºs grupºs, éstºs prºfesan puntºs de vista y pºsean perspectivas
altamente internaciºnalizadas acerca de la situación del respectivº esta—
dº en el mundº. Dºs ejemplos de ir:fluenºia subnaciºnal sºn el influjo
de lºs círculos conservadores de Prusia en la pºlítica exterior alemana
del Il: Imperiº (1871-1 9.19) y la larga identificación de la pºhtica exte—
”riºr de EStadºs Unidºs cºn lºs puntºs de Vista de las élites pºlíticº-
ecºnómicas de lºs estadºs del Noreste de la Unión..
En el senº de un estadº también pueden coexistir diversas pers-'
pectivas sºbre la naturaleza y las exigencias del interés naciºnal, las que
serán sºstenidas en lºs procesos de elabºración de las pºlíticas exte—
riºres pºr burocracias, grupºs e individuºs identificadºs cºn tradiCiº-
nes y puntºs de vista ºrganizaciºnales de ministerios de defensa, canci—
llerías, servi0iºs de inteligencia, ministeriºs ecºnómicºs y ºtrºs actºres.
. En algunºs casº,s las trayectºrias 'y el pesº pºhticº de un reducidº
grupº de destacadºs actºres internºs cºnstituirán lºs factºres decisivºs.
Entre estºs participantes suelen negºciarse las diferencias de. cºntenidº
y estilo "que se dan, pºr ej emplº, entre las visiºnes generalmente más
cºnciliadºras de las cancillerías y las perspectivas de tendencia más
' cºnflictiva que emanan de lºs ministeriºs de defensa y de las fuerzas
armadas. En la medida en que la ºrganización gubernamental se vuelva
altamente cºmpleja, en que las burºcracias desarrºllen sus prºpias bases -
de pºder, en que determinadºs individuºs en pºsiciºnes claves tengan
gravitación personal… en la pºlítica del estadº y en que el lideratº pºlíticº
superiºr nºE tenga la. capacidad y/º la mºtivación para impºner vertical— "
mente _. sus prºpias 'per5pectivas —de pºlítica exteriºr,. las definiciºnes .—
del interés naciºnal surgirán de complicadºs prºcesos de negºciación
y ,—cºmprºmisº entre distintºs segmentºs e individuºs participantes en.
la pºlitica ºrganiáaciºnal yla pºlítica burºcrática?B Al más altº nivel
22 Mºrgenthau, ºp. cit. ., p. 9.

23 La ºbra principal sºbre este tema es de Graham Allison, Essence ºf Decisiºn,
Bºstºn, Little, Brown, 1971. '— — ,
El estado como actor international El 145
yen a diferentes elementos que conforman la posición politica externa

de un estado. - — , . _
Una segunda dimensión del interés nacional consiste en su defi-
nición a partir de la percepción de ciertas constantes de comporta—
miento en el sistema internacional La tradición diplomática ___—que
comprende en ella los hitos más exitosos de la trayectoria internacional
del estado— demarcaría el rango de p0hticas que se estiman necesarias,-
apr0piadas y convenientes para el fortalecimiento del actor nacional.
Esta tradición permitiría identificar un núcleo irreductible de posicio-
nes nacionales convergentes, frente a las cuales deberían sopesarse cui—
dadosamente las nueVas alternativas y opciones de política exteri0r'.
Por BJ emplo, en el caso inglés, una Opción de política de alianza en
Eur0pa debía considerarse en relacion con la máxima histórica de op0-
sición a cualquier asomo de hegemonía continental, politica que se justi—
ficó en nombre de la seguridad británica y del equilibrio eur0peo,
La tradición diplºmática Constituye, sin duda, un importante factor
de continuidad de las políticas exteriores. Se ha observado que hay
ciertas constantes que superan aun las contingencias más trascenden—
tales de orden interno, cemo son los cambios de régimen político, de
modo que incluso regímenes nacidos de revoluciones, como la francesa
y la rusa, ad0ptan prontamente algunas de las metas y los principios del
comportamiento externo de los regíxnenes predecesores. Esta tendenc:í_a
a la continuidad en algunos aspectos —…—e5pecialmente los territoriales—-
permitiría inferir que, más allá. de las más profundas divergencias entre
planteamientos políticos internos, habría ciertas orientaciones políticas
comunes, atribu1bles tanto a la permanencia histórica de las 1dentlda- '
des nacionales, como a las características más fundamentales de las
re5pectivas situaciones nacionales frente a otros países. -—
. No obstante, el criterio de la tradicion diplomatica como fuente de
deterrmfnación del interés nacional tiene serias limítat:iónes Primero,
la tradicion diplomática puede transformarse en la practica en un factor
no sólo de continuidad,. sino tambien de inercia y falta de creatividad.
En efe0to, la tarea del innovador que se propone reorientar algún espeo—
to de la politica eXterna_ de un estado que tiene una importante tradición
— internacional es mcomparablemente más díficn que la del actor p01i-
tico que se contenta con seguir los lineamientos del pasado como cri—
terio —probablemente sup eradO-.—— del interés nacional. El primer
debera probar los mentos de la mnovacmn que prop one, mientras la
bondad de lo establemdo aunque Sea dudosa, no requerirá demostra—
ción; en algunes casos, se descahfmara al mnovador cr1tlcando sus
ideas como poco confiables y peligrosas. _
Una evidente desventaja del Criterio de interés national en términos
de trad1010n es su mut1hdad para los nuevos estados, que carecen de
trayectorias diplomatlcas de 51gmf10acmn Sin duda, la tradiCion diplo— _
matica puede const1tmr un rico acervo de experiencias, que en los
e5tad0s consohdados permite reconocer a través del tiempo las con-
cepciones fundamentales y convergentes para el país, Pero su formu—
lación y definición es necesariamente un procesO lento; de decantación
140 U LOS acrores. intemaczonaws . _ ,
de las grandes líneas y percepciones acerca del comportamiento externº.

Este entrega sus frutºs en estadºs cuyas historias diplºmáticas se
' miden en siglºs, no en décadas cºmº ocurre en numerºsºs nuevºs
e.stadºs en la actualidad. - —
' Por últimº, la tradición diplºmática nº arrºja mayores luces sºbre
lºs prºblemas nuevºs que irrumpen en la agenda internacional, res—
pectº de lºs cuales nº es pºsible identificar un acervo relevante de
experiencias. Este prºblema se presenta en forma especialmente aguda
en el períºdº contemporáneº, que se caracteriza. por la ráp_ia_a amplía—
ción de la agenda de pºlítica exteriºr, que ha llegadº a incluir temas
de alta especialización, cºmplej idad y novedad, cºmº sºn, pºr ej emplº,
-lºs relativos a lºs fºndºs marinºs o el cºntrºl de armas. El desafíº
* de determinar criterios de interés nacional frente a problemas de esta-
naturaleza es unº de lºs más difíciles de la pºñtica exterior cºn—
tempºránea . - .
— Una tercera perspectiva para la discusión del interés naciºnal cºn—
siste en especificar determinados valores cºmo criterios de evaluación
de pºlíticas concretas. El primeirº de estºs valores será, para cualquier
observador así cºmo para cualquier participante en el proceso pºlíticº,
la supervivencia º cºnservación de la comunidad pºlítica. Cºmº señala
Reynolds, aunque exista disc“repánciá: sobre tºdºs lºs demas aspectos
del interés naciºnal, a pesar de que las exigencias cºncretas de diferentes
' valores pºstuladºs chºquen entre sí., se reconoce umversahnente que,
sin la existencia del estadº (cºn sus elementos de pºblación, terri-_
“ tºriº y ºrganización pºlítica sºberana), nº podría realizarse interés
“naciºnal algunº. “El mantenimiento de la e:dstencia de la comunidad
es, por consiguiente, cºnsideradº cºmº la primera de las metas …que
¿deben cºnstituir el interés naciºnal. ” 26 ' ,
. En términºs de la primera perspectiva se trata, evidentemente de
un interés vital. Por esta razºn, muy pºcos dudan de que, ¡en el hechº
de amenaza grave e inminente a la sup erviv.encia del estadº, ,el recursº
defensivº a la guerra es legitimº. Sºlamente por cons1deramones mora—
les muy ¡graves y persuasivas —Cºmº la de evitar el sacnhc1o de im_por— _
tantes sectºres de la pºblación en una batalla que de antemanº se Sabe
. ¡perdida—, lºs dirigentes pºlíticºs de un eStadº podnan determmar que
. ¿este ha de entregarse sin lucha, º :tras una lucha tan sºlº de caracter
simbºlicº. Es posible que, de adºptarse una determmacmn de este t1po,
' lºs dn*1gentes ¿respºnsables alienten la esperanza de una pºsteriºr re-
cºnstitución del estado por las vías de la l1beracmn ¡externa y_/o de la
resistencia interna contra el estadº opresºr Como ejemplº de este "tra—
“¿gicº dilema se puede ¿recordar la sunns1on checa a ¡la anemºn h1tlenana
en 1939, que perm1t1o salvar a la pºblacron de un S&CI'JÍ.ICIO mut11 frente
¿a un pdderº$o mvasºr Un casº análºgo ¿fue el de Dmamarca en 199.0 27
Perº la identidad de la coleCtividad pºlítica no pºdna mantenerse
en fºrma aislada. Salvº alg1mas excepmºnes (estadºs cºn pºhtmas eXte—
26 Reynºlds, …..ºp cit., p.—.56_

27 Raynºlds, .ºp. cif,,pp 52.
riores marcadamente aislaciºnistas, que nº promueven relaciones acti—

vas cºn ºtrºs países), la cºnservación del estadº exige velar pºr la
existencia cºntinuada de aquellºs estados cºn lºs que se da una mayºr
identificaciºn pºlítica, económica, cultural y estratégica. Pºr ej emplº,
lºs ciudadanºs de lºs estadºs latinoamericanºs genera1mcnte cºnsideran
la cºnservación de sus respectivºs estadºs cºmº intereses naciºnales
vitales; perº no se limitan a defender este interés, pºr cuantº lºs esta—
dºs de la región difícilmente podrian mantenerse en fºrma aislada. Pºr
esta razón y a pesar de cualesquiera diferencias políticas contingentes,
tienden a ºpºnerse a las abciºnes foráneas que perciben comº amenazas
a estºs intereses básicºs.
Otrº valºr ampliamente identificadº cºn el interés naciºnal es la
seguridad. En la gran mayºría de las colectividades estatales hay virtual
unanimidad en estimar que el estadº nº“ debe ser ºbjetº de-amenazas
' externas a su integridad-—pºlitica y territºrial y que, en casº de prºdu—
cirse tales amenazas, el estado debe cºntar cºn mediºs pºlíticºs y mili—
tares aprºpiadºs para cºnjurarlas y repelerlas. El apºyº de individuºs
y grupºs a actºres externºs que se perciben cºmº fuentes de amenaza
a la seguridad generalmente se define cºmº un actº de traición al
interés del estadº, que las leyes sanciºnan severamente, pºr cuantº la
seguridad, cºmº la supervivencia, es un interés naciºnal vital.
En muchºs países, especialmente del Tercer Mundº, el desarrºllº
ecºnómicº y sºcial es valºradº cºmº un interés naciºnal de gran im—
pºrtancia. Es tan significativa esta dimensión que se ha llegadº a vin—
cular el desarrºllº cºn la seguridad y la misma supervivencia de lºs
estadºs, puestº que se percibe el subdesarrºllº cºmº una fuente de
debilidad y, pºr tantº, de vulnerabilidad. Para lºs estadºs cºn ecºnºmías
altamente desarrºlladas, el interés cºrrelativº sería la -mantención del
liderazgº ecºnómicº internaciºnal (nº cºrre5p ºnde entrar aqui en la dis-
cusión de las relaciºnes de cºnflictº y cººperación que plantea esta
dualidad de intereses). Se trata, para algunºs países, de un interés vital,
y para ºtrºs de un interés impºrtante. ' _
Pºr último, el interés naciºnal puede ser definidº en algunºs países
—_de mºdº tal que incluya la prºyección de algunºs valºres pºlíticos en
el exteriºr. Pºr ejemplº, ha Sidº una tendencia de la pºlítica exteriºr _
nºrteamericana la prºyección de 10€“ valºres pºlíticºs de Estadºs Unidºs
en América Latina y ºtras. regiºnes; '1a"U'RSS define su interés naciº-
nal en términºs de la prºpagación internaciºnal de las tesis pºlíticas del
Partidº Cºmunista sºviéticº. Tal definición del interés naciºnal es, pºr
ciertº, incºmpatible cºn los cánºnes de la diplºmacia tradiciºnal, que _
prescindía de lºs prºblemas de ºrdenamientº internº de lºs estadºs. .
En algunºs estadºs esta prºyecciºn externa se estima irnporºtante pºr-
que prevalecen definiciºnes pºliticas ideºlógicas y aun revºluciºnarias;
en ºtrºs no pasa de ser Un interés secundariº. ' —
La existenCia de pºsiciºnes cºnvergentes acerca de la naturaleza
del interés naciºnal nº excluye las diferencias relatiVas a la ifnpºr— '-
'tancia de cada unº de lºs valºres que lº Cºnfºrman, a las exigenc:ias 'J
. que derivan de cada unº y al nivel de sacrificiº de un aspecto del

. 148 El Los actores internacionales -
_' interés nacional en aras de otro. Por ejemplo, algunos actores suelen
dar mayor importancia a las exigencias de seguridad debido a que
perciben mayores y más graves amenazas externas que otros; éstos,
por su parte, probablemente sostendrán que una política de alta asig—
nación de recursos para la seguridad—del estado — se logra a expensas de
metas de desarrollo, y más adelante agregarán que el . descuido pro-
longado de las últimas podría llegar finalmente—. a atentar contra la
propia seguridad. No existe, por tanto, un interés nacional fijo y pre-
determinado, sino más bien un conjunto de valores. políticos que son
socialmente compartidos en diver505 grados, cUyas demandas e 11an—
caciones especificas solamente pueden determinarse en el curso de cada
proceso ;político nacional. Mientras mayor sea el nivel de consenso
- político acerca de las exigencias del interés nacional, mayor será. la con—
vergencia de posiciones al evaluar alternativas de política exterior. en
función de dichas exigencias. En cambio, una amplia dispersión de
punt03 de vista en materias relativas al interés nacional será siempre'
fuente de las más serias dificultades para los gobiernos. º
No podría concluir este párrafo Sin una breve mención de la rela—
. ción entre el interés nacional y el interés internacional. Las dificultades
¿para determinar la naturaleza y las exigencias… del interés internacional
son formidables. En efecto, como se ha expresado anteriormente, la
fijación de criterios acerca del interés naCional depende de la asisten—
cia de actores políticos internos cuyas percepciones coincidan— razona—
blemente en torno de ciertos criterios de relevancia, valores y tradiciones
políticas. A nivel del sistema internacional se asiste a la proyección
' de los respectivos intereses nacionales en el eSCenario global, sin que
' por lo general se den niveles de consenso análogos a los que prevalecen
en los estad05 que poSeen instituciones políticas representativas. Si bien—
suele haber acuerdo en torno de proposiciones generales, como la Solu—
ción pacifica de controver3ias y. la coºperación para el desarrollo, es
muy dificil alcanzar consenso cuando se trata de lineas específicas de
acción, tanto a nivel global como regional. Frente a los intere5es y
políticas nacionales, que se perfilan de manera relativamente nítida, las
defunciones de intereses internacionales son tºdavía vagas y difusas.
' Por lo mismo, las exhortaciones a supeditar¿ deternnnados intereses
nacionales al interés internacional, que suelen encontrarse en las reso—
' luciones de las organizaciones internacionales, generalmente tienen eSCa—
sa acOgida en los eStados. ' ' -
"LA BOLÍT_ICA EXTERIOR —

La _ política exterior es el" conjUntoº de aotividades políticas— mediante
las Cuales cada estado ',pr0mue've sus intereses frente a otros estad0s
Desde que las organizaciones internacionales de tipo intergubemamen-
tal han comenzado a tener roles de cierta significación en el sistema
internacional, se ha entendido que la p01ítica exterior comprende tam—
bién las relaciones de coºperacwn y conflicto con estas entidades; tal
El estado“ como actor internacional [] 149
criterio supone una extensión no muy considerable del concepto, puesto

que las relaciones de los estados con las organizaciones interguberna.
mentales son en buena medida condicionadas por las relaciones con los
demás estados que las integran. 28
La concepción tradicional de las políticas exteriores se basaba en —
el postulado de la primacía de este ámbito de la política sobre los-
requerimientºs de la política interna, que se afirm.aba como una come—
cuencia del principio de interés nacional y de la idea de razón de estado.
Según este planteamiento, la promoción efectiva de los intereses de' la
colectividad exigía el reconocimiento de la competencia exclusiva del
g0bierno en la conducción de las relaciones exteriores, para lo cual
éste pºdía utilizar t0d05 los medios disponibles en la sociedad, cuyos
intereses debían subordinarse a las exigencias superiores del estado.
, según determinase soberanamente el gobierno. Frente a esta posición,
identificada con el control monárquico e irresponsable de las relaciones
exteriores, el liberalismo político dio origen a la noción 0puesta, según
la. cual la política externa debía—' subordinarse a los requerimientos y
opiniones prevalecientes en la sOciedad.— Si el pueblo es el soberano
político, el. gobierno debe atender los intereses populares mediante su
política exterior, debiendo hacerse responsable de sus acciones y omi—
siones frente a los órganos políticos “internos y frente a la Opinión
pública. De este modo, se afirma implícitamente la primacía de la polí—
tica interna.
Actualmente se récOnoce que toda separación o distinción entre
política interna y exterior es Solamente de Carácter analítico. La poli—
_ tica exterior proyecta hacia otros estados aspectos relevantes de la
política intérna de un es tado. En segundo lugar, la política exterior
contiene las reacciones estatales a las condiciones (estructuras y pro—-
cesos) prevalecientes en el sistema internáci0nal, transmitiendo algunas
de ellas a los agentes politicos internos. De este modo, la política interna
no se sustrae a la influencia del sistema internacional. El grado de con—
_ —- dicionamiento recíproco depende de la posición de poder de cada esta—
do, ' de su estrategia externa: .y del grado de Compatibilidad entre sus
posiCiones políticas y las fuerzas y tendencias prevalecientes en el sis-
—'_ tema internacional a nivel global, regional y bilateral. Tratándose de
una gran potencia, el efecto de las políticas nacionales a nivel del siste—
"ma internacional puede llegar a ser muy importante, como ocurre en el
caso ' de las políticas económicas de los Estados Unidos, que tienen
amplias repercusiones mundiales.- En cambio, para los pequeños esta—.
dos es más notorio el condicionamiento externo de las políticas internas.
No obstante, aun los estados más poderosos enfrentan limitaciones en
el ámbito internacional, y las potencias menores disponen de algunos
márgenes (aunque precarios) de maniobra internacional así como de
, decisión política interna -
La idea de una primacía de lo externo sobre lo interno, o viceversa,
*— . ,_ 23 En esta parte se ha utilizado parcialmente el articulo “Aussenp01itik”, ' de

_ ' Reimund Séidelrnann, en Pipers W6rterbuch zur Politik, vol. 5. ,
150 El Los actores internacionales
debe… ser rechazada pºr dºs consideraciones adiciºnales que sugieren

cºmº una cºncepción más satisfactºria, la de una interpenetración º
1 condicionamiento mutuº de lºs dºs ámbitºs de actividad pºlítica. La
primera se refiere a lºs procesos de gestación y discusión de las pºlí—
ticas exteriores, que en las democracias ºccidentales. revela en las —últi-'
mas décadas una mamada intensificación de la participación pºlítica.
En Europa ºccidental—º y Estados Unidºs lºs debates sºbre las opciones
internacionales cºncitan— niveles crecientes de atención del públicº y
de lºs agentes pºlíticºs, tales cºmº partidºs, grupºs de interés (inclu=
yendo agrupaciones de nuevº tipº, cºmº lºs .mºvímientºs pacifi5tas)
y— mediºs de cºmunicación. En la Comunidad Eurºpea, la- generación
pºpular del “Parlamentº Eurºpeº y lºs esfuerzos de este organismo
pºr “ampliar su esfera de competencia han impulsadº el desarrºllo de
una pºlítica regional que pºr su cºntenidº y estilº escapa a la división—
clásica entre pºlítica interna y externa. En segundº lugar, y en rela—
ción cºn lº anterior, cabe ºbservar que cada vez más asuntos antes
reservadºs exclusivamente a la jurisdicºión interna de lºs estados,
han ingresadº en la agenda internacional, especialmente en la pºlí—
tica multilateral. Las pºlíticas eººlógicas y de desarrºllo científicº—teº-
nº16giºº sºn lºs e; emplºs más cºmúnmente citadºs, perº deben agre—
garse aspectos de tareas tan tradicionales cºmo las pºlíticas agrícolas, '
las financieras y el mismº cºntrºl del ºrden públicº, que se ha inter—
_ naciºnalizadº en el contexto de la represión del ºri1nen ºrganizadº y
del terrorismo De este mºdº, la interdependencia entre pºnticas inter—
— nas ]; externas se ha vueltº practicamente indisoluble en un gran nú—
mero de; estadºs. '
La investigación cºntempºránea de las pºlíticas exteriores puede '-
agruparse esquemáticamente en lºs siguientes enfoques, cada unº de
lºs cuales se caracteriza por iluminar determinadºs aSpectºs del cºm—-
.pºrtamientº recíprºco de lºs actores estatales… —
_ 1 Política de poder. Este enfoque de la pºlítica exterior, precºni—
zado pºr la escuela realista, postula que las pºlíticas exteriores cºnsis- '
ten en esfuerzos Sistematicºs de fºrmación, consolidación y prºtección
de posiciones de poder estatal, el que se utiliza para asegurar determi—
nadºs intereses naciºnales. En vista de la impºrtancia del fenómenº '
del pºder en la pºlítica internaciºnal, este enfºque es de gran utilidad
para la descripción e interpretación del cºmpºrtamiento estatal. Nº
ºbstante, tiene cºmº limitación fundamental la de cºncentrarse en lºs
aspectºs cºnflictivºs de la pºlítica internaciºnal Pºr ºtra parte, tiende"
a privilegiar las capacidades de decisión autónºma y sºberana- de lºs
estadºs, sin prestar pºr lº general suficiente atención a las relaciºnes
de ínterdépmdenºia pºlitica y ecºnómica, así cºmº a lºs factºres de -
pºlítica interna en las pºht10as exteriºres. (Ver Capítulºs 2 y 6)
2 Acción y reaccion, El principiº de acción y reacción cºmº me—
' cani'smº fundamental de lºs prºcesºs de fºrmación de las pºlíticas_
' exteriºres se basa en la idea de interdependencia— estratégioa, entre lºs
estadºs: cada actºr estatal ºrienta su compºrtamientº ante estímulºs '
El estado como actor internacional El 151.
provenientes de ºtros estadºs, que se perciben cºmº favorables º desfa—

vºrables. A su vez, lºs demás estadºs cºnsideran la respuesta del pri- .
merº cºmº un nuevº estímulº, lº que da lugar a una secuencia de
retrºalimentación. El enfoque permite estudiar la dinámica de cºm— '
pºrtamientº estatal, perº nº es particularmente útil para la investiga—
ción del cºntenidº de las pºlíticas y sus cºndiciºnamientºs internºs.
3_. Objetivos e instrumentºs. Este enfoque postula que en tºda

pºlítica exterior se trata de influir en el comportamiento de ºtrºs actº—
res estatales, para lº cual se emplean determinadºs mediºs º instru—
mentºs. La investigación se cºncentra en las jerarquías de obj etivºs
postulados y efectivamente persegúidºs, —y en el gradº de adecuación
de lºs instrumentos estatales para el lºgrº de lºs obj etivºs. De este
mºdº, se adentra en el cºntenido de las pºlíticas, en las relaciones
entre aspectºs parciales de las mismas, haciendº pºsible la determi—
nación de criterios de racionalidad para la evaluación de pºliticas. Dadº
que lºs instrumentºs consisten básicamente en recursos de poder, este
enfoque se superpºne en parte cºn el de pºlítica de pºder.
4. Estructuras de cºndiciºnamiento. De acuerdº cºn este enfoque,

la pºlítica exterior es el resultadº de la utilización —más º menºs efi—
ciente—'— de márgenes variables de ºpción prevalecientes en el marcº
de cºndiºiºnamientºs estrucmrales de largº plazº. Estºs fijan un marcº
de ºpºrtunidades y restricciones internas e internacionales que lºs
gobiernos deben considerar al tºmar sus decisiones, salvº que estén
dispuestºs- a afrontar lºs cºstºs pºhticºs y ecºnómicºs de ignºrarlºs.
Pºr ejemplo, un pequeñº estadº situadº en la esfera de influencia de
una gran pºtencia enfrenta una cºndición de dependencia pºlítica y
ecºnómica, debiendo adaptar su comportamiento eXtemo a este factºr "
fundamental. Si bien nº está. cºndenadº a la inacción, tal eStadº tiene
en el largo plazº sºlamente las siguientes opciones: 1) negociar su
relación de dependencia, estº impli0a ºbtener de la gran pºtencia deter—
' núnadas prestaciones (cºmº ayuda ecºnómica), a cambiº de su cºn—
tinu'ación en la esfera de influencia Altemativamenté º en cºmbina—
ción cºn 1 . 2) e5pecular cºn la posibilidad de disolución de la esfera
¿de influencia, si . la gran pºtencia está en declinaCión. Pºr últimº, puede:
_ “B) "ensayar la ¡ºpción ¡riesgºsa de 'salir acºnilictivamente de la esfera de
influencia, aliándºse cºn una pºtencia rival de “la primera. En d:ºdas
estas alternativas, el cºndiCiºnan—1ientº estructural es un parametrº
'=fundamental de la pºlítica exteriºr. — —
Algunºs enfºques determi'1ústas de Carácter mºnºcausal, cºmº el
mamista, que prív11egia las relaciºnes ecºnómicas, y ¡el ;g'eºp ºliticº, que '
se'f—Centra en las variables espaciales, nº han tenidº un imp 30130 ¿s'ig'nifica— _
tivº en ¿lºs estudiºs empíricºs ¿de pºlítica exteriºres, debidº a su preºcu—
'=pación unilateral pºr un sºlº ¡tipº :de factºr explicativº. ¿(Ver =Ca—pitulºí2 ).
- 152 El Los 1 actores internacionales;
— - __... 5. Procesos de -deciszón gubernamental. 2? La pregunta clave en estos

— enfoques se refiere al impacto de lºs procesos …de decisión en la “estruC- '
tuIa gubemMental en. el. contenido e implementación de las decisiones.
La politica exterior no se reduce …a -un_conjunto de; pr0CesoS—-racionales
de' elección de alternativas por parte de actores perfectament_e infor—
nudos y coordinados entre si.. Aunque ésta sería una cºndición ideal,
en la realidad los actores gubernamentales disponen de infomación
imperfecta, tienen diferentes rasgos de personalidad, se basan en pré—
"—misas valorativas que suelen diferir entre si y no coordinan comple—
tamente sus acciones Esto último se debe a— que si bien comparten —
algunas nociones relativas al interés nacional, se preocupan primordial—”
…mente de mantener y aumentar la gravitación de las distintas organi—
_zaciones burocráticas a que pertenecen, así como su influencia personal
: en los procesos de toma de decisiones… Por tanto, la- politica exterior
se concibe como una resultante de complicados procesos políticos intra—
gubernamentales de negociación y compromiso entre segmentºs de la
burocracia que compiten y cooperan entre si, sin que el ej eeutivo supe—
rior eSté en condiciones de ej ercer un control comprensivo y eficiente
de su comportamiento. La utilidad de este enfoque general —que- tiene
diversas variantes en la literatura—_.- reside ante todo en su capacidad
' para iluminar el entorno psmolog1co y orgamzacmnal de la mformacmn
de las pohtlcas su lumtacmn básica consiste en su 1gnorancm relatwa '
de los factores cond101onantes de caracter externo. "
Conclu1mos este breve panorama de la poht10a extenor con una
Zreferenma a los tipos de pohtma que se limita a dos clas1flcacmnes
fundamentales La pri1nera se formula en termmos de conteme di'S-
_Í tmg1uendo pohtlcas de statu quo y p0liticas rev1smmstasº la segunda
_ Se basa en las perspectivas de elaboración y los modos de condu001ón
_'que pernutcn 1dent1f10ar poht10as pragmatlcas e ¡deolog1cas. ' —- --
Las políticas de statu quo sºn aquellas destmadas a preservar de—
jtermmados mtereses nacmnales Los gob1emos se encuentran báSica—
“mente satisfechos con el e5tado de cd'Sas unperante y sOlamente pro—
curan mtrodu01r cambios en el Sistema— mterna01onal en la medida en _
que estos puedan servir para Conjurar situaciones de criSis susceptibles
de amenazar las posiciOne$ eStablecidas En cambio, las pohtica$ revisio-
matas propenden al cambio internacional, en la medida en que los gober—
' nantes eStiinen que la estructura del— sistema internacional no responde
'. a sus intereses y a la distr-ibucióh efectiva de los recursOs de poder.
En forma genera,l es posible afirm3r que las pohtmas del pnmer tipo,
¿cuando provienen de MS potencias de mayor grav1tac1on mternacmnal
proveen un limitado elemento de orden, mtemamonal nuentras que las
¿segundas desafían d1th orden y Se proponen mtrodu01r un modo alter——
nativo. Pero dado que el 51stema mternacwnal muestra una cre01ente
.d1feren01acmn de bases de poder en pr1n01p10 es probable que una po-
29 Remhard Meyers "Entsche1dmgstheorehsche Ansatze” en Pzpers Worterbuch

zur Polítík, _Vol. 5. ' ' . .
f
El estadº cºmº actor-internaciºnal El 153
cas de cºrte revisionísta. Pºr ejemplo, es pºsible sostener que la pºlítica

exterior sºviética es de statu :quº en lo concerniente al ºrden pºlítico—
territºrial en Eurºpa Central. Esta pºsición cºntrasta. cºn el revisiº-
nísrnº soviéticº global frente a Estados Unidos. El ' Capítulº 7 cºntiene
observaciones adicionales pertinentes a esta clasificación. _
Las pºlíticas exteriores sºn pragmáticas en cuanto se ºrientan y
conducen según criterios de utilidad estatal, e ideºlógicas en cuantº
se sirven de… un discursº justificativº cºnsistente en prºpºsiciº-
nes más º menos elaboradas e integradas acerca del estadº y de su
papel actual y futurº en el sistema internacional. La clasificación no pre-
tende ser dicºtómica, pºr cuanto en la realidad las alternativas cºm—
prenden una vasta gama de matices, desde la más leve coloración ideºló—
gica hasta una justificación cºmprensiva y totalizante del cºmpºrta—
mientº estatal, en nombre de una cºsmovisión. Las pºlíticas eurºpeas
tradicionales, basadas en la cºncepción de la razón de estadº, se ubican
cerca del pºlº pragmáticº, mientras que las pºlíticas de lºs estados revº¿
luciºnarios suelen situarse en las inmediaciones del pºlo ideºlógico.
Muchas pºlíticas naciºnales se sitúan en pºsiciones intermedias. Un
ejemplo es la pºlitica exterior de Estadºs Unidºs, que _ ha alternadº
históricamente entre formulaciones cargadas de pretensiones de mora—
lismo ideológico y expresiºnes de considerable pragmatismº. La cºrrec—
ta determinación del tipº de pºlitica exterior es, desde luego, una tarea
prioritaria de la mayºr irnpºrtancia para el analista internaciºnal, por
cuanto de ella depende la estimación de las tendencias prºbables de la
pºlitica, que incluyen las ºpciºnes alternativas y las reacciones frente a
diversºs estímulºs provenientes de ºtrºs actores.
LA E s TRA TIFI CACIÓ N IN TER NA ºro NAL

A mºdº de cºnclusión de este capítulo, parece necesario aludir breve—
mente a lºs perfiles de estratificación de los estadºs en el sistema
internaciºnal Esta tiene alcances puramente pºlíticºs, ya que en el
planº jurídicº ——cºmo ya se explicó— lºs estadºs sºn formalmente
iguales.
La elaboración de perfiles de estratificación internaciºnal es una
tarea altamente cºmpleja y problemática, en la medida en que las bases
de pºder utilizables en el sistema internacional han tendidº a diversi—
_ficarse, sin que _ sea posible reducir tºdas las dimensiºnes del pºder ,
a una sola. En segundo lugar, cabe ºbservar que lºs juicios que se
emiten sºbre las pºsiciones relativas de los estados no siempre se
basan sólº en los factºres objetivºs, sino que consideran también ,
aspectºs subjetivºs y psicológicos, que se traducen en la atribución, a
veces inexacta, de- diversos gradºs de reputación de pºder. Este pro—
blema no pasa desapercibido para los propiºs gºbiernºs y los naciº—
nales de -muchºs estadºs, deseºsºs de verse situadºs en lugares favº— _
rables de la pirámide del status internacional, lo que cºntribuye & (3po-
car las campañas estatales para generar determinadas imágenes en lºs
154 D Lºs actºres internacionales
mediºs internacionales pºlíticamente relevantes. Una dificultad adiciº—

nal en esta tarea consiste en que, si bien desde: diversºs ángulºs es
pºsible lograr consenso sºbre la cºnfºrmación del estratº superior de
estadºs, este—consenso se debilita y aun desaparece '— Cuandº se pasa a
ºtros segmentos del perfil de estratificación. Por .últimº, el perfil es
cambiante, de manera que es fácil encontrar situaciones prºblemáticas
de movilidad ascendente º descendente. Aunque lºs criteriºs de estra—
tificación sºn variadºs y cºmplejºs, sºlamente se aludirá_ a algunºs
as.pectºs de lºs mismºs, por lo que esta discusión debe complementarse,
cºn ºbservaciºnes cºntenidas en secciºnes anteriºres de este capítulº.
_ En la. cúspide de la estratificación internacional se encuentran
_ tradiciºnalmente las grandes pºtencias, Estas pºtencias se caracterizan
' sºbre tºdº pºr la amplitud de sus intereses, que sºn virtualmente glº—
balas: sºn pºcºs lºs asuntºs internaciºnales de cierta relevancia que
nº invºlucran a las grandes pºtencias. En atención a esta situación, las
grandes pºtencias mºvilizan cºnsiderables instrumentºs de acción en
el sistema internaciºnal, tanto de carácter diplºmáticº cºmº militar,
ecºnómico, etc. La representación diplºmática, pºr ejemplº, ha sidº
utilizada cºmº un indicadºr del status internaciºnal atribuido a dife—
rentes estadºs. Las grandes pºtencias se caracterizan pºr acreditar en
'_el exteriºr numerºsas representaciºnes diplºmáticas, las que general—
mente se encuentran entre las de mayºr tamaño en lºs estadºs que las
reciben Estas mismas pºtencias reciben la mayºr cantidad de misiºnes
diplºmáticas de otrºs estadºs. Pºr lº general, las misiºnes acreditadas
y recibidas pºr las grandes pºtencias sºn actualmente más de cien; en
cambiº, la mayºria de los pequeñºs estadºs o pºtencias menºres inter—
cambian misiºnes cºn alrededºr de veinte estados ”
' De5pués de la Segunda Guerra Mundial, el término “grandes pºten—
cias” nº es unívºcº. Se ha pºpularizadº la expresión “superpºtencia"
para aludir a Estadºs Unidºs y la URSS cºmº pºtencias rectoras de
bloques en el sistema internaciºnal bipºlar. Ocasionalmente se ha ex—
_ tendidº el usº del términº a China, que sería una superpºtencia en
ciernes, y se ha aludido a Japºn comº una superpºtencia ecºnómica.
La expresión sugiere que estas pºtencias fºMarían una categºría espe—
cial dentrº de las grandes pºtencias. Alternativamente, pºdria implicar
que Estados Unidºs y la URSS sºn hºy las únicas grandes pºtencias
prºpiamente dichas, debidº a que las antiguas grandes pºtencias habrían
dejadº de jugar el rºl de tales en el cºntextº bipºlar de la pºsguerra,
puesto que carecen de bases de pºder suficientes para prºmºver inte—
reses a escala glºbal. '
_ Algunas caraaoterizaciºnes de la estratificación mundial prºcuran
tºmar en ”cuenta esta nueva realidad cºnvirtiendº las antiguas grandes
potencias en “grandes pºtencias de carácter regional". Entre las pºten—
cias de este tipº se“ menciºna a Gran Bretaña, Francia, Alemania Fede—
ral y Japón; Esta perspectiva es acertada en cuantº …lºs—”estadºs men—
cionadºs han sufridº la evºlución referida- Una tabulación de nó—
&
30 Russett y Starr, ºp. cit.—, p. 201.

El estado como actor internacional [] 155
minas de potencias medianas en cuatro estudios especializados revela

que solamente hay acuerdo unánime en los casos de India, Italia y
Canadá. Tres especialistas califican a. Australia en la categoría ; dos
especialistas se pronuncian por Francia, ESpaña, Argentina, Brasil, Mé=
xico, Indonesia y Japón. China, Pakistán, Irán, Israel, Gran Bretaña,
Alemania Federal, Suecia, Yugoslavia y Sudáfrica son potencias media—
nas sólo para un autor (un eepecialista considera que Gran Bretaña, —
Francia, Alemania Federal, China y Japón son grandes potencias) .31
La base de la pirámide internacional de estados agruparía a la gran
mayoria de los estados que se consideran potencias menores. Sin em—
bargo, esta categoría es tan vaga y heterogénea que resulta difícil gene—
ralízar sobre la potencia menor o el pequeño estado. Primero, supo-
niendo que existiera acuerdo sobre las categorias anteriores, la presente
incluiría en todo caso muchos países en situaci0nes profundamente
diferentes. Es difícil imaginar contrastes económicos y políticos más
pronunciados que los existentes, por ejemplo, entre Bolivia y Dina—
marca, Suiza y Bangladesh 0 Nueva Zelandia y Paraguay. Es pºsible
que la distinción entre países altamente desarrollados y en vías de
desarrollo sea por lo menos tan útil en la práctica como los perfiles
tradicionales de estratificación, que conceden gran importancia al tama-
ño del estado. Es necesario tener presente, además, que la aparición en
la escena internacional de los llamados , “miniestados” impone la nece—
sidad de elaborar criterios de diferenciación entre estos casos especia—
les y las potencias menores en generall '
CONCLUSIÓN
";—_'Este capítulo ha analizado el estado como principal actor internacional.

Para mayor claridad de la discusión, en general se han omitido las rela—
' ciones del estado con actores no estatales. Como demostrarán los ca—
pítulºs 5 y 6, estos actores tienen gran i1nportancia en el sistema inter—
nacional, aunque no ”han de5plazado al estado de su posición de pro—
tagonista del acontecer político.
_ 31 Estudios de George Schwarzenberger, la Sociedad Alemana de política exte—

nor,_ y“ Handel y Barston, citados por Hans Peter Schwarz, “Der Faktor Macht im
- heut1gen Staatssystem'”, en Karl Kaiser y Hans Peter Schwarz, editores, Weltpoliiik,
Stuttgart, Klett—Cotta, 1985, p. 60, Nota 17. —._ ' _
os
'!
..
CAPÍTULO 5
LAS ORGANIZACIONES INTERNACÍONALES
INTRODUCCIÓN,
Las organizaciones…internacionales han _ modificado la estructura de …la .…. -º
política internacional contemp cránea, ejerciendo una gravitación signi—'
ficativa, aunque no decisiva, en el funcionamiento de los pro ces Os mun—
diales o regionales. La coºperación e integración político-económica en
gran medida se debe al irnpulso que han puesto en ellas algunos orga—
nismos intergub emamentales; también es evidente, aunque insuficiente,
el papel asUmido por éstos en la mantención de la paz y estabilidad
entre las naciones. El estilo de las relaciones 'interestatales adquirió
nuevas connotaciones con el advenimiento del multilateralismo de fines
del siglo pa5ado, el que se afianzaría a partir del término de la Primera
Guerra Mundial y se consolidaría desde 1945 en adelante. Las guerras
mundiales y la senda de conflict05 que Siguieron rédefinieron la manera
de enfocar las vinculaciones entre países: a fin de asegurar la paz y
evitar la guerra no era Suficiente atenerse al esquema de una tradición
diplomática decirnonónica era imprescindible estimular la creación de
instancias en las cuales manifestar acuerdos y discrepancias El bilate—
ralismo de fines de siglo pasado y principios del mmm no satisfacia los
requerimientos de una paz duradera; al mence, esa era la impresión
prevaleciente al concluir la Pr1mera Guerra Mundial. En la medida en '
que el bilateralismo privilegiara una relación apegada al equilibrio poli—
tico- estratégico y/o político—comercial, las posibilidades de paz 0 guerra “
dependían directamente de la existencia o inexistencia de tal equi—
líbrio. Este fenómeno trascendía alos países directamente implicados;
en realidad, envolvía a otros, por el hecho de verse compelidos a-
servir Compromisos políticos o jurídicos,. o debido a que el carácter .
y amplitud de las crisis y conflictos desbordaban sus fronteras. EStá
claro que la extensión geográfica y las consecuen01as humanas y mate-
riales de la guerra de 1914 a 1918 reperCutieron en la concepción que
entonces se tenía de la guerra y la paz, 10 cual posibilitó la emergencia '.
de nuevas instancias multilaterales.
La experiencia contemporánea indica que a fin de compatibilizar
la. estructura y el funcionamiento de las organizaciones internacionales
con el Sistema internacional, y viceversa, deben satisfacerse entre ambos
ciertas exigencias mutuas, en el entendido de que los actores del Sistema
internacional deben demandar a éste el cumplimiento de ciertas funció-
nes esenciales para la estabilidad del _si8tema. En primer término, debe
eXistir una articulación de los requerimientos que se le“ formulan;
136 |_! Los acror_es mremacwna¿es
_ este papel hoy lo asume la Asamblea General de las Naciones Unidas y

en su tiempo lo intentó la Asamblea de la Sociedad de las Naciones.
Organismos regionales como el Parlamento Eur0peo o la Asamblea de
la Organización de Estados Americanos cumplen con este requerimiento.
En segundo términº, las demandas al sistema tienen que ser agregadas,
lo que básicamente consiste en una combinación —no siempre armo-
niosa y racional— de petici0nes conjuntas; el Grupo de los 77 en la
UNCTAD, el Grupo Latinoamericano y los países afro-a5iáticos en las '
N aciOnes Unidas, los países caribeños en la Organización de Estados
Mericanos y todo bloque de paises que incentiva una acción concertada
al interior de las organizaciones mundiales o regionales, son algunas
instancias de agregación. La socialización —íncorporación de nuevos
actores— y la transacción y la resolución de conflictos por medios
jurídicos constituyen formas adicionales de incentivar un nuevo cOn——
texto para las relaciones internacionales; las organizaciones internacio-
nales han cum_plido y cumplen un papel significativo en ambos sen—
tidos. La Declaración Universal de los Derechos del Hombre, de 1948,
el Nuevo Derecho del “Mar, las opiniones y los fallos de la Corte
Internacional“ de J usticia, los debates de la UNCTAD y los esfuerzos
que en esta misma dirección han desarrollado los organismos regio—
nales constituyen la mejor prueba de esta dedicación. —
_ Finalmente, la experiencia reciente también se.ñala que ana
Organización internacional, mundial o regional, subsiste sin el respaldo
efectivo de la voluntad política de sus miembros. Tampoco subsiste
si no está dotada de una infraestructura orgánico-admírústraúva mini—
ma, que garantice la plena idoneidad de las políticas que se pr0p onen
yque proyecte la labor y la imagen de la organizacion en el tiempo. '
De ahí la necesidad de un scoretariado permanente, llamado no sólo
a cumplir una función burocrática, sino esencialmente una labor ase—
sora e innovadora, que pueda ir ampliando el espacio y la pr0ye00i6n
de la organización internacibnal en el sistema internacional.
EL MULTILÁTERALISMO MUNDIAL
A grandes rasgos, las organizaciones internacionales son asociaciones
de estados establecidas e integradas por éstos para desarrollar fun"—
ciones de interés común mediante una estructura organica permanente—.
Este concepto alude sólo a las organizaciones de tipo intergubernamen—
tal; el Capítulo 6 trata, entre otros temas, las organizaciones no guber—
námentales, integradas por personas e instituciones de derecho pri—
vado que persiguen las más diversas finalidades. 1 -
Aunque existe un relativo con5enso sobre las características de la
. 1 Manuel Medina, Las Organizaciones Internacionales, Madrid, Alianza Editorial,

1979, pp.“ 33-36; Modesto Scara Vásquez, Tratado General sobre la OrganizaCión Inter— —
nacional, México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 1974, pp. 36—79; Claude Albert
Colliard, Institutions des Relations I ntematzonaies París, Dalloz, 7% edición, 1978,
pp. 357- 374 ' . . .
Las organizaciones internacionales El 159
ºrganización íntergubernamental y —hasta ciertº puntº— sºbre sus

requerimientos pºlíticºs º jurídicºs, nº lº hay en relación cºn el “deber
ser” de la misma. Mientras algunas corrientes postulan abiertamente '
su importancia, ºtras adºptan al re5pectº una actitud más cautelºsa y
menºs entusiasta. Entre las prin:ieras destaca el funcionalismo y las
corrientes que privilegian el integraciºnísmº regional, en tantº que las
. segundas se acercan al realismo en sus distintas interpretaciºnes. La
teºrización en tºrnº de las organizaciones internacionales es muy recien—
te, habiendo sidº mieiada durante la Segunda Guerra Mundial y cºn—'
tinuandº durante lºs añºs '50 y '60. En la década de 1970 se produce
' la peºr crisis que ha sufridº el multilateralismº desde lºs añºs '40;
sus implicaciones aún nº han sidº tºtalmente superadas. Esta crisis '
repercute en el ámbitº de la reflexión teórica, dºnde se tiende a adºptar
pºsturas críticas hacia el actor que nºs interesa.
Sin embargº, el i1npactº de las teºrías en el desarrºllº de las ºrga—
nizaciºnes internacionales ha sidº menºs— relevante que el apºrte del
Derechº Internaciºnal. Ellº se debe a que la generación de una ºrga—
nización internacional es producto de un compromiso pºlíticº que vin—
cula jurídicamente a lºs estadºs a través de acuerdºs º tratadºs ratifi—
cadºs pºr las instituciones de cada estadº. Estº mismº explica el tra—
diciºnal predominio de la perspectiva nºrmativa“ en el estudiº de las
organizaciones internaciºnales.
Perº la preºcupación pºr lº estrictamente jurídicº suele desmerecer
la presencia y/ º influencia de ºtrºs factºres. Resulta difícil comprender,
pºr ejemplo, la cºmpleja instituciºnalización de lºs mecanismºs de
cººperación e integración africanas sin tener en cuenta la perspectiva
histórica del colonialismo eurºpeº, pºr un ladº, y las peculiaridades
étnicº-culturales de cada país º subregión, pºr ºtrº. La instituciºnali—
zación de la cººperación regional ¡¡ subregional latinºamericana tam—
poco escapa al cºntextº" sºcial y cultural en que se desenvuelve, y ha
Sidº especialmente dependiente de' la evºlución pºlítica de cada pais
y de lºs tipºs de gºbiernº que éstºs se han dadº desde el siglº pasadº.
La prºpia ºrgamzación regiºnal eurºpea —ºccidental y” ºriental— supe—
ditada en primera instancia al cºmerciº subregiºnal, también ha estadº
-“ muy ligada a la evºlución pºlítica de cada país, perº sºbre tºdº a la
fºrma .en que se ha redefinidº la presencia mundial eurºpea en el siste—
ma internaciºnal Tºdº estº nºs lleva a afirmar que el ºrigen, creci—
mientº e irifluenºia de las ºrganizaciºnes regiºnales nº sólº depende
del gradº de cºmplejidad de su estructura ºrgánica º del desarrºllº
de su marcº jurídicº; es evidente que la dinámica pºlítica, los cºn—
trastes culturales y lºs prºcesºs sºciº—ecºnómicºs de lºs países miem—
brºs de cada ºrganización influyen determinantemente en el rºl Que
le cabe a ésta en lºs sistemas pºlíticºs regiºnales y en la pºlítica mun—
dial. La permanente interacción entre estºs elementºs define el sentidº
de la estructura ºrgánica de lºs ºrganismºs intergubernamentales, ºrien—
tandº pºr lº mismº sus principales líneas de acción.2 '
2 Inis Claude Jr., Swºrds Intº Plºwshares, Nueva Yºrk, Randºm Hºuse, 4? edi;—
ción, 1971, pp. 213—233.
160 [:| Los actores internacionales
_ Un hito determinante en el multilateralismo mundial del siglo 3

fue la creación de la Sociedad de las Naciones (SdN ) en 1919. Esta
organización se inspiró en el último de los famosos “Catorce Puntos”
de paz prºpuestos por el Presidente Woodrow Wilson en un .mensaje
al Congreso de su pais a comienzos de; 1918, reiterando conceptos ya.—'
formulados en 1916, en el sentido de establecer una organización mul—
tilateral permanente basada en los prindpios de autodetermínación,
independen0ia e igualdad jurídica. — — - -
Más adelante, la Conferencia de Paz de París adoptó esta prºpo-
sición y el Pacto _ de la SdN entró en vigencia en enero de 1920.
La SdN fue una organización de orientación universalísta, que
siguió el modelo institucional desarrollado a fines del siglo XII:, de una
Asamblea de todos los miembros, un Consejo permanente y una Se—
cretaría administrativa. Reunió a 27 estados soberanos además de domi—
nios y colonias (como la India) pero, debido a la negativa del Senado
norteamericano a autorizar la ratificación del Tratado de Versailles,
Que puso fin a la Primera Guerra Mundial y creó la SdN , Estados Uni—
dos no se incorporó. También ingresaron países invitados . a incorpo-
rarse y hubo además veinte admisiones hasta 1937 . Sin embargo, en la
década de 1930 hubo una serie de retiros y se produjo además la exclu—
sión de la" URSS, que había desencadenado hostilidades contra Fin—
landia en 1939. Cabe agregar que, como consecuencia del principio de
igualdad jurídica de lºs miembros, las decisiones de la SdN se tomaban
por unanimidad, lo que en la practica entrabó notablemente el fun—
cionamiento de la entidad. -
La SdN terminó su existencia legal en 1947 En realidad, de5pue's
de 1940 tuvo una vigencia casi nula y se puede afirmar que su existencia
se finiduita en el instante en que estalla la Segunda Guerra Mundial,
es deCir en setiembre de 1939. La SdN logró solucionar algunas con—
troversias menores, pero los cónflictos más graves sobrepasaron con
creces su. capacidad de acción. Poco o nada logró frente a la agresión
japonesa en China (1932) 'y'_ frente a la. flagrante invasión de Italia en
Etiopía (1936). Esta misma impotencia se veria frente—&. las constantes _
violaciones del Tratado de Versailles por parte de Alemania (1935 y 1936).
Tampoco adºptó medidas durante la guerra civil española (1936_— 1939),
ni frente al desmembramiento de Checoslovaquia (1938) ni Con la ane—
xión de Austria (1938). No reaccionó cuando Alemania ocupó la ciudad
. de Danzig (1939); no obstante que esta ciudad estaba explícitamente colo- _
Cada bajo su protección. Las debilidades y cóncesiones de las potencias '
democráticas respecto delas exigencias de las potencias fascistas fueron
._minando la legitimidad de la SdN hasta hacerla completamente inºpe—
rante a fines de los años '30. - - —
El multilateralismo mundial de las primeras décadas de este siglo
no se limita a la Sociedad de las Naciones. Paralelamente, y a título de
organismos auxiliares y e5pecializados, la Organización Internacio—
nal del Trabajo (OIT) y la Corte Permanente de Justicia Internacional
( CPJI) también desplegaron una intensa actividad, la que perdura
hasta hoy. '
La Cºrte “Permanente de Justicia Internacional se creó bajº lºs

auspicios de la Sociedad de las N ac¡ºnes aunque conservando plena '
autºnºmía administrativa y ºrgánica. Entre 1920 y el estallido de la
Segunda Guerra Mundial intervino en más de veinte ºpºrtunidades —,
en cuestiones cºntenciºsas y aprºxim3damente en ºtras treinta Su
ºpinión fue requerida pºr el Consejo de la Sºciedad. En 1946 ' pasó a.
denºminarse Cºrte Internacional de Justicia (CIJ ) y, cºnforme al ar—
tículº 92 de la Carta de Naciºnes Unidas, constituye el principal órganº
judicial de la ONU. Su sede está en La… Haya y sus miembros sºn lºs
de la ONU, más algunºs que nº fºrman parte de esta ºrganización
(Suiza y Liechtenstein, pºr ejemplº). La competencia de la CIJ es
dºble ; pºr un ladº, tiene jurisdicción sºbre asuntos cºntenciºsºs ; para—
lelamente, la CIJ tiene atribuciones de índºle cºnsultiva, cºnfºrme al
artículº 96 de la Carta de la ONU. A pesar del status del que gºza la
Cºrte en el ámbitº jurídicº internaciºnal, es sintºmática la escasa acti—
vidad que registra desde hace un tiempº, En parte estº Se debe a que
lºs gºbiernºs _manifiestan una creciente descºnfianza hacia instituciºnes
jurídicas que de una u ºtra fºrma sºbrepasan el ámbitº de su juris-
dicción. Pºr ºtrº ladº, la cºmpºsición de la Cºrte ºbedece cada vez
más a criteriºs de representatividad regiºnal de lºs jueces, lº que nº
necesariamente la fºrtalece. De esta manera, prºblemas cºmº el terrº—
rismº y ºtras evidentes viºlaciºnes del Derechº Internaciºnal nº han _
pºdidº ser remediadºs pºr la Cºrte, que enla práctica ha vistº dismi-
nuir su ritmº de actividad jurisdicciºnal.3 — '
La fundación de la Organización Internaciºnal del Trabajº (OIT)
se remºnta a principiºs de siglº, aunque la idea de crear un ºrgani5mº
centradº en la discusión y preparación de cºnveniºs labºrales se e5bºzó
a mediadºs del siglo XIX. En 1919, durante la Cºnferencia Preliminar
de la Paz en Paris, se estructura una “Cºmisión Internaciºnal del Tra—
bajº”, . que tuvº pºr ºbjetº pºner en marcha un ºrganismº especiali- '
- zadº, ligadº cºn la naciente Sºciedad de las Naciºnes De esta fºrma se
ºrigina la OIT, entidad que entre 1920 y 1939 elabºró más de 50 cºn—
venciºnes y recºmendaciºnes en su materia. Cºn mºtivº de la Segunda
Guerra Mundial, en 1940 la. Secretaría de la OIT se trasladó de Ginebra
a Mºntreal. Nº ºbstante, en marzº de 1944 se llevó a cabº la 26? Cºnfe—_
rencia Internaciºnal del Trabajº, manteniendº 'una cºntinuidad muy
pºcº usual en las ºrganizaciºnes internaciºnales. Pºsteriºrmente, la01T
se agregó a la familia de las Naciºnes Unidas, cºnservandº su estruc—
tura tripartita ( gºbiernºs, trabaj adºres, empresariºs) y se reinStaló
en Ginebra.
Otra entidad de gran tradición es la Organización Mundial de la“
Salud (OMS), también cºn sede en Ginebra—. Es necesariº aclarar que -
la preºcupación pºr" regular alg1mºs a5pe¿:tºs básicºs en la salud inter—
naciºnal se remºnta variºs siglºs atrás. Basta recºrdar la antig'úedad de
dispºsiciºnes cºmº la cuarentena y ºtras medidas que se adºptaban en
puertºs eurºpeºs, americanºs y del Oriente durante lºs siglºs xvnr y xrx.
3 Cºlliard, ºp: cit., pp. 333—336. :

162 [| Los actores'íntemacíonales
La primera conferencia sanitaria internacional se reunió en París en '

1851. A raíz de la Conferencia Sanitaria de Rºma en 1907, se crea la
. Oficnia Internacional de Higiene Pública, con representación de 55 esta—
'. dos. La Sdbl establece un Comité de Higiene y, en 1946, el Consejo
-”Económíco y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) convoca a una “
Conferencia Intergubernamental en Nueva York, la cual sancionó la
creación de la OMS. La OMS mantiene organismos regi0nales en todos
los continentes, descentralizando considerablemente sus actividades La
Asamblea se reúne anualmente, mientras que el Consejo Ejecutivo lo
hace al menos dos Veces al año El secretariado de la OMS está pre—
"sidido por un Director General nombrado por la Asamblea a pr0po—
_sición del Consejo Ejecutivo La Asamblea de la OMS, al contrario de
otros organismos mundiales especializados, tiene atribuciones reglamen—
tarias que por lo general son escrupulosamente respetadas por los
países miembros de la organización —
— Un prestigio similar, aunque menos tradición híStórica, tiene la
organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y
la cultura (UNESCO), cuya'sede central está en París. El primer inten—
to por crear una entidad mundial destinada a la cooperación educacio—
_ - nal e intelectual data de poco antes de 1914; la Pri1nera Guerra Mundial
ffru5tró ese primer ensayo, que fue retomado en 1921 y 1924. A iniCia—
_tiva del gobierno francés, en 1924 se forma el “Instituto Internacional
de Cooperación Internacional”, que fue establecido bajo el auspicio de
' la SdN. En 1945 se reúnen en Londres 44 estados, entre los cuales se
' contaban los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las
Naci0nes Unidas, con excepción de la Unión Soviética. A fines de ese
— año se funda la UNESCO, entidad que ha tenido un papel relevante en
. la lucha contra el analfabetismo y ha apoyado la organización de SiS—'
" temas escolares en paises en desarrollo. En el plano de la coºperación
cultural y científica, ha favorecido el intercambio internacional de expe—
rienciaá en tOdos los campos. Ha promovido una sistemática campaña
para la conservación de bienes y monumentos que son patrim0nío cul—
tural de la humanidad, ayudando a los países más pobres a restaurarlos
y mantenerlos. 4
_ 4 Las cuatro ºrganizaciones mundiales aludidas están directamente
relacionadas con el desarrollo social y cultural de la comunidad interna-
___cional, así como con la elaboración de normas para un mejor aveni—
miento entre las naciones. Sin embargo, todo intento de desarrollo
concertado queda trunco si los estados no aportan la voluntad política
necesaria; la ausencia de eSta ha constre_m'do, por ejemplo, la influen—
cia de la Corte Internacional de J ust101a y así también ceurrió con la
SdN. El respaldo politico y el crecimiento economico cOlaboran en
mantener vigente el desarrollo de la comunidad mundial e, indudable—
mente, estos factores han sido gravitantes en el desarrollo y en las limí—
taciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Durante la
4 Colliard, Op. cit., pp 631—648; Richard A. Falk, Legal Order in a Violent World,
Princeton, Princeton University Press, 1968, pp. 199- 184.
…” :
Las ºrganizaciones internacionales El 163
Segunda Guerra Mundial, las potencias aliadas se abºcarºn a esbozar

una nueva ºrganización multilateral, cuyºs principios están parcial—'
“ mente cºntenidºs en la Carta del Atlánticº, de 1941, suscrita pºr lºs
gobiernos británicº y nºrteamericanº. Ese dºcumentº alude a la segu- —
ridad cºlectiva, a la renuncia del usº de la fuerza, al accesº igualitariº
a las materias primas y, pºr primera vez, a la necesidad de impulsar
el prºgresº ecºnómicº" y la seguridad sºcial a nivel mundial. La Cºnfe— _
rencia de Mºscú, de 1943, recoge en cierta fºrma el espíritu de lºs “Ca—
tºrce Puntºs” del mensaje del Presidente Wilson, haciendº mención de
_ la necesidad de crear una ºrganización fundada en la igualdad sºberana
de tºdºs los estadºs pacíficºs, abierta a tºdºs lºs países, grandes y pe--
queñºs. En 1944 se reúnen en Dumbarton Oaks, Estados Unidºs, repre-
sentantes de ese país y de China, Gran Bretaña y la Unión Sºviética; en
esa ºcasión se trazan lºs lineamientos básicºs de la futura ºrganización,
lºs que fuerºn ratificadºs en la Conferencia de Yalta a principios del añº
siguiente. En dicha Conferencia se fija el 25 de abril de 1945 para la
Primera Cºnferencia de las Naciºnes Unidas, evento que tuvº lugar en
San Franciscº. La Carta de la Organización de las Naciºnes Unidas
entra en vigencia en ºctubre de 1945, cuandº la Segunda Guerra Mun—
dial ya ha terminadº. Aunque la Carta se aprºxima al espíritu del Pactº
de la Sºciedad de N aciºnes, la cºmpºsición fºrmal ,y la estructura
ºrgánica de la ONU sºn bastante más cºmplejas que en el casº dela
SdN. 5 .
Según el Art. 4 de la Carta, la calidad de miembrº de la ONU es
ºtºrgada a lºs estadºs pacíficºs que aceptan las ºbligaciºnes que im—
pºne la Carta y que están en cºndiciºnes de cumplir sus exigencias.
La Carta establece un dºble cºntrºl de admisión; pºr un ladº, la Asam—
blea General debe prºnunciarse favºrablemente pºr dºs terciºs, prº;
nunciamiento que recae en una recºmendación del Cºnsejº de Segu—
ridad. En este últimº, lºs miembrºs permanentes pueden ejercer el
vetº, pºr lº que tºda candidatura debe neCesariá.mente cºntar cºn su
aceptación antes de aCCeder al status de miembrº de las Naciºnes Uni—
das; Ellº significó que entre 1950 y 1955 fuerºn blºqueadas numerºsas _
pºstulaciºnes de ingresº; entre 1946 y 1950 se habían admitidº nue—
ve pºstulaciºnes… Lo cºncretº es que durante lºs añºs '50 el cºnflictº
Este- Oeste se agudizó cºnsiderablemente, afectandº el funciºnamientº
de lºs fºrºs multilaterales. De esta manera, la admisión de algunºs
— Estadºs eurºpeº ºccidentales fue sistemáticamente vetada pºr la Unión“ '
Sºviética y lº mismº —aunque en menºr gradº— ºcurría cºn las pºten— ,
cias ºccidentales cada vez que la URSS patrºcinaba el ingresº de un
país de su órbita. Una vez superada la impasse, & fines de 1955 ingresa—
rºn a la Organizaciºn 16 estadºs, entre lºs cuales había 6 eurºpeº-
ºccidentales, 4 eurºpeº-ºrientales y 6 afrº—asiáticºs. Cuatro nuevºs miem—
brºs se aceptarºn en 1956 y entre 1960 y 1977 ingresarºn más de 60
estadºs, siendº la gran mayºría de estºs países recientemente inde— '
pendientes. — - —
5 Claude, ºp. cit., pp. 57—80…

7164 |] Los aóto_res iritemacíonales
_ El actual“ número de miembros de la Organización (159) pone de

manifiesto el carácter uníversalista de las Naciones Unidas, (Ver Ane—
xo 1 ) . Una de las peculiaridades del sistema de Naciones Unidas ha
sido incorporar como miembros plenos a los llamados “microestados”.
Las Naciones Unidas no antéponen ningún impedimento para acceder
al status de miembro de la Organización en atención a las diferencias
de tamaño y de poder que objetivamente existen entre los países. Por
otro lado, si la ONU favorece la independencia política de los estados
y la autodetermínación de los pueblos (Art. 1, Nº 2 de la Carta), seria
una inconsecuencia no admitir a cualquier país que cumma ,los ' requi—
sitos del artículo 4 (sobre los micro o miniestad08, Véase el Capítulo 4). '
“ La Carta enuncia los siguientes postulados básicos de la Organi—
zación. En primer lugar, esta el de igualdad soberana de los estados
miembros (Art. 2, Nº 1). No obstante este principio —conf0rme al cual
cada estado tiene un voto en la Asamblea General— los miembros per—
manentes del Consejo de Seguridad tienen un status privilegiado al
poseer la facultad de veto en dicho órgano (Art. 27), que se ocupa de
los 'asuntos concernientes a la paz y seguridad internacionales; En
segundo lugar, la soberanía de cada estado implica 'reCOnocer la com—
petenc'ia de éste en sus pr0pios asuntos, lo Que impone la obligación
de nointervención en los asuntos internos de cada Uno. Estefprincipi0
está Claramente consagrado en el Art.. 2, Nº 7 de la Carta, que prohibe
la intervención en materias que se encuentran esencialmente dentro
de la jurisdicción interna de los estados. En tercer término, el Art. 2
Nº 4 enfatiza la prohibición del uso o amenaza de la fuerza contra la
' integridad territorial o la independencia política de los estados. El
—Art._ 51, que reconoce a los miembros el derecho de defensa individual
o coleCt1va contra un ataque armado, y el uso de la fuerza por las
Naciones Unidas con el fín de restablecer la paz y seguridad interna—
cionales (Art. 42), constituyen los únicos casos de. utilización—legitima
de la fuerza en las relaciones interestatales. Finalmente, en cuarto lugar,
las obligaciones que 'contraen los Estados miembros dela ONU están
basados en la buena fe y en el espiritu de solidaridad que se deben _
tod0s los cºparticipes de la comunidad mundial. De ello se desprende .
el énfasis en la solución pacífica de las controversias y la 000per ación
que Cada estado se compromete a otorgar a las Naciones Unidas con el
objeto de mantener y afianzar la paz y la seguridad mundial y regional
en términós reales (Art. 2, Nos. 2 y 3) º
…— La Carta también destaca entre los objetiv05 centrales de las Nacio—
nes Unidas la promoción y defensa de los derechos del hombre, de
acuerdo con lo señalado en los articulos 1, Nº 3; 13, Nº 1 b); 55 c) y 62, '_
Nº 2. La amarga experiencia recogida durante la Segunda Guerra Mun—
dial tuvo gran influencia entre quienes redactaron la Carta de San Fran—
cisco en 1945 y, a fin de impedir una repetición de violaciones reiteradas
y flagrantes de los derechos humanos, los países de las Naciones Um—
das se comprometen a realizar un esfuerzo concertado en esta materia
6 Claude, op. cit., pp. 118-140; Fa1k, op. cit., pp.'39-80. ' '
En 1966 la Asamblea General aprobó los Pactos sobre Derechos Econó—

. micos, Sociales y Culturales de los Estados, así como sobre los Derechos
Civiles y Políticos. Una Comisión de Derechos del Hombre está encar— “ .
gada de velar por el“ cumplimiento de las obligaciones respectivas en“
aquellos estados que han suscrito y ratificado dichos Pactos y, del-_
mismo modo, una Comisión de Derechos Humanos con sede en Ginebra
está.— facultada para informar a la Asamblea General sobre el cumpli—
miento de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, .la
cual fue aprobada por resolución de la pr0pia Asamblea en diciembre
de 1948. La Declaración, a diferencia de los Pactos, no es un tratado
mternacional, y su cºntenido debe considerarse de carácter progra—
mático. 7
La ONU procura incentivar los mecanismos de cooperación en
materias económicas y sociales, además de los educativos, culturales-
y sanitarios, como apreciamos en la reseña de la UNESCO y la OMS.
A fin de fomentar el desarrollo socio-económico de los países, los
artícúlos '? y 61 de la Carta instituyeron el Consejo Económico y So—'
cial (ECOSOC), instancia directamente dependiente de la Asamblea“
General y de la cual a su vez dependen la mayor parte de los orga—
-' nismos especializados de la familia de la Naciones Unidas. Corresponde
al ECOSOC la realización de estudios, informes y proposiciones sobre
cuestiones del desarrollo económicº y social internacional y regional;
sin embargo, la experiencia de funcionamiento de este órgano no ha
correspondido a las expectativas originales. En los últimos tres dece—
nios, el diagnóstico y proposición de políticas tendientes a mejorar el
bienestar social y material de la humanidad ha sido llevado a cabo por
los órganos dependientes de ECOSOC y no al revés. La excesiva buro-
crati2ación de la Asamblea General y la influencia de las divisiones
políticas en el Consejo Económico y Social han limitado el potencial
de este órgano. Más consistente ha sido, entre otros, el aporte de la Con—
ferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) ,
órgano formalmente vinculado a la Asamblea General, pero con líneas
de acción más explícitas y con un sólido re5pa1do político de los países
en desarrollo. No obstante, la UNCTAD no ha sido un foro de neg00ia- .
ción de acuerdos de i1nportancia entre los paises- en desarrollo y los
países altamente industrializados (ver Capítulo 10).
Las observaciones anteri0res adelantan algunos puntos relativos a
la estructura de las Naciones Unidas, materia que debemos abordar de
manera sistemática; nos concéntraremos en los órganos principales.
El primer órgano en tamaño y jerarquía es la Asamblea General,
que reúne a todos los miembros de la Organización, constituyendo sin
duda el principal foro poHtico.—mundíal. En la medida en que ostente la
mayor representatividad dentro de las instancias de la ONU, la Asamblea - -
es el órgano en que se discute la generalidad de los asuntos de interés '
internacional. Por lo mismo, ha Sido éste el órgano que más ha acogido
? Leon Gordenkeiº, editor, The United Nations in International Politics, Princeton, '-
Princeton University Press, 1971, pp. 80—97. '
166 [:| Lºs actores internacionales
las reivindicaciones de los miembros menºs pºderºsºs. Sus decisiones

se adºptan pºr mayºría simple, salvº en casºs de materias definidas
como importantes, que se aprueban pºr dºs tercios de los miembros
presentes y votantes. Lºs asuntos de esta índºle comprenden lºs rela—
tivºs a la ' paz y ”seguridad, el presupuesto, la admisión, su5pensión ?
expulsión de miembros, y la elección de miembros de los diversos Cºn—
sejºs de la Organización (Art 18, Nº 2). Es posible ampliar, por simple
mayºría, la nómina de asuntos que deben decidirse pºr lºs dºs tercios
' (Art 18, N? 3)
El Consejo de Seguridad está compuesto pºr quince miembros, ein—-
“cº de los cuales sºn permanentes (China, Estados Unidºs, Francia, Gran
Bretaña y URSS) y diez son “no permanentes”. Estºs últimos son
elegidºs anualmente pºr mitades, siguiendo un criteriº de represen—
tación geºgráfica. En la práctica, cinco corresponden a lºs estados afrº—
asiáticºs, unº a lºs eurºpeo—ºrientales, dºs a América Latina y dºs a
lºs países eurºpeº- -ºc<ñdentalos y afines. El Consejo es el órgano pºlí—
tico por excelencia en la Organización, pºr cuanto su competencia cºm—
prende tºdº lº relativo a la. paz y seguridad internacionales (Art. 24,
Nº: 1). Pºr ellº, sus resoluciones tienen mayºr peso que las de la Asam— -
' blea General, toda vez que pueden incluir la irnposición de Sanciones,
incluyendo el usº de la fuerza armada, comº ºcurrió en la guerra de
Cºrea. El restablecimiento de la paz mediante acciones cºercitivas se
cººrdina por mediº de un Cºmité de Estadº Mayor dependiente del
. Consejo. Sin embargº, no ha existido consenso para mantener en fun—
cionamiento este organismo, pºr lº que las ºperaciºnes militares han
sidº ºrganizadas por la Secretaría General. Estas ºperaciones no cºrres-
pºnden a la idea de seguridad cºlectiva de la Carta —_—que se aplicara
en el caso coreano— sino al concepto de prevención de hºstilidades en
teatros de cºnflictº internaciºnal. La diferencia básica cºnsiste en que =f
en las ºperaciºnes de paz el rºl de la ONU es imparcial, preventivo
y en alguna medida disuasivo, mientras que en la seguridad cºleCtiva se
trata de repeler un actº de agresión mediante la acción mancºmunada. 8
Los principales casos de utilización imparcial de la fuerza han sidº: la
mantención de la paz entre Egipto e Israel, luegº de la intervención
angle—francesa (1956); la ºperación cºntra la secesión de la prºvíncia
de Katanga en el recién independizado Congo (1960), que invºlucró .
una fuerza de 20.000 hºmbres; la separación de fuerzas árabes e israe—.
líés de5pués de la guerra de 1973, y la acción colectiva de pacificación .
en Chipre (1974). En la operación congoleña, la URSS sºstuvo que la
Secretaría General se había aliado cºn las potencias ºccidentales, acu—
sación que desató una de las más severas crisis que ha vivido la ONU.
En efectº, MºScú exigió la división de la Secretaría en una dirección
cºlectiva cºn representación de lºs bloques y de lºs nº alineadºs, y dejó
de pagar sus cºntribuciºnes financieras a la Organización.º
8 Claude, op. cit.; Leland Goodrich, “The Security Council”, en L. Goodrich y
D. A. Kay, editores,1ntematzoml Org anization: Politics and Process, Madison, The
University ºf Wiscºnsin Press, 1976, pp. 193—208.
9 Brian Urquhart, “The UN Peace Forces and the Changing United Nations: "
An Institutional Per5pective", en Goodrich y Kay, op cit., pp 223—240
Las organizaciones internacionales ql:l_ 167
Las resoluciones del Consejo de Seguridad se aprueban por ma

yoría, la que de conformidad con el Art. 27, N? 2 es de nueve miembros;
en las cuestiones que no son de procedimiento, o sea, materias de fon—
do, la mayoría debe incluir a los cinco miembros permanentes del Con—
sejo. Por tanto, el voto negativo de cualquiera de éstos es suficiente
para que no haya resolución (Art. 27, N? 3). Esta regla, conocida como
“derecho de veto” de los miembros permanentes, ha sido puesta en
práctica en numerosas oportunidades. Entre 1945 y 1976, la URSS uti—
lizó el veto 110 veces, Estadºs Unidos registró 18 vetos, Gran Bretaña 12,
Francia 8 y China 3. '
El tercer órgano de las Naciones Unidas es la Secretaría General.
El Secretario General es nombrado por la Asamblea General, a prºpo-
sición del Consejo de Seguridad, y es el funcionario de Naciones Unidas
con mayor rango. Además de sus atribuciºnes administrativas, el Secre—
tario General reúne funciones políticas y diplomáticas muy importan—
tes; asume la representación de la ONU ante la comunidad interna—
cional y su rol como mediador y conciliador de crisis y conflictos entre
estados ha sido unportante para la paz y la estabilidad mundial. La
Carta lo faculta para convocar al Consejo de Seguridad. atribución
de la que ha hecho uso en varias Oportunidades. Su mandato es por
cinco años, pudiendo ser reelegido, lo que ha sucedido con varios
Secretarios Generales ( Dag Hammarsk j old, U Thant y Kurt Waldheim.
. En el caso del primer Secretario General, no habiendo acuerdo sobre su
sucesor, se ºptó por prorrogar su mandato). La composición funcio-
naria del Secretariadº se ha ajustado aproximadamente a criterios de
representación geográfica. Los funcionarios de la ONU son alrededor
de 17.000 ' ' '
Es interesante destacar las diferentes trayectorias y estilos que _
cada Secretario General ha impuesto a la Organización, especialmente
'— en sus momentos más críticos. El primer Secretario General fue el
noruego Trygve Lie (1946—1953), cuyo mandato coincide con el primer
período de la Guerra Fría y corre5ponde a los años más difíciles que
tuvo que enfrentar la Organización y el sistema internacional en gene— '
ral. La guerra de Corea polarizó las posiciones al interior de la Orga— _
nización y frente a_e110'Lie optó por las que sustentaban las potencias
occidentales; hay que agregar que los países occidentales disponían de
amplia mayoría en la Asamblea General y en el 'C0nsejo de Seguridad.
Esto provocó las obvias protestas de la Unión Soviética, que llegó a aban—
donar las sesiones del Consejo de Seguridad a partir de 1950. Durante
esta auSencia, las potencias occidentales lograron aprobar varias reso-
luciones, algunas de las cuales condenaban la invasión de Corea del
Sur por trºpas norcoreanas. A mediados de 1950 la delegación sovié—
ti0a se reintegra al Consejo de Seguridad a fin de continuar ejerciendº…
el derecho & vetar sus resoluciones, produciéndose un virtual estanca—
miento en la actividad del Consejo. Esto obligó a los estados occiden—
tales & presentar una moción ante la Asamblea General, en orden a
que ésta podría tomar medidas .de seguridad colectiva para restablecer
la paz cuando el Consejo de Seguridad ¿Se encontraSe paralizado por el
168 D “Los ¿rotores internacionales
ejercicio del veto de uno de sus miembros permanentes (Resolución

“Unión Pro Paz”, del 3-11-50)..Laresolución produjo una total recompo—
'sición de la influencia de los países occidentales y socialistas en la Orga—
nización, que _, Se sintieron politicamente impotentes y aislados. …La
gestión de Lie —que debe analizarse en el marco de la Guerra Fría——
para algunos se caracterizó por sus decisiones abruptas y tajantes,
mientras que para otros el noruego fue la encarnación misma" dela pru—
dencia que debe caracterizar al Secretario General. Su perseverancia
permitió la mediación de la ONU en el primer conflicto árabe—israelí,
como asimismo la mediación en varias otras crisis producidas durante
el proceso de descolonización afro—asiática. La mayoría de los orga—
nismos e5pecializad05 de la ONU fue creada bajo su mandato y,
gracias a su gestión, las Naciones Unidas desempeñaron un rol impor—
tante en la reconstrucción eurºpea y en la asistencia a los refugiados.
Entre 1953 y 1961 la Secretaría General fue ejercida por Dag Ham—
marskjóld, de nacionalidad sueca, quien enfocó su labor desde una
óptica más pragmática; hizo hincapié en la necesidad de formular me—
canismos de transacción entre las superpotencias, prºpiciando la nego-
ciación de las resoluciones e incrementando por esa vía el grado de legi—
timidad de las Naciones Unidas en el sistema internacional. Durante
superíodo, la Organización duplicó el número de sus miembros: hacia
1960 eran 120, mientras que a fines de 1953'habían sido sólo 60. Es tam—
bién durante esos años que la Organización desarrolla una presencia
más pr0piamente politica en el ámbito mundial, la que se pone de ma—
nifiesto frente a las crisis del Medio Oriente (1956): -y congoleña (1960—
..1961). , Hammerskjóld logró cambiar los procedimientos de la diplo—
macia tradicional con la adopción de medidas y/o prºposiciones inme—
diatas e incluso audaces-. Hábilmente consiguió aplacar la persistente
oposición soviética a resoluciones concertadas en el Consejo de Segu—
. ridad, al mismo tiempo que inducia a las potencias occidentales a bus—
car fórmulas de aproximación hacia el blºque soviético. Sin embargo,
como ya se ha visto, su gestión fue seriamente cuestionada por la URSS-
en el contexto de la crisis del Congo.'.' -
En 1961 asume la Secretaría General el diplomático b…ano U
Thant. Su mandato coincide con la declinación de la Guerra Fría y '
f_ el periodo de distensión, aunque también es la fase más álgida de la
“guerra de Vietnam. En 1967 fue reelegido en su cargo y cuando termina
Sus funciones en 197,1 los Estados Unidos empiezan a replegarse del
Sudeste asiático“ y se pone en marcha el” proceso de ingreso de la Repú—
blica Popular China a las Naciones Unidas, poniendo fin a la ocupación
del asiento chino por el gobierno nacionalista instalado en la isla de
Formosa (Taiwan) en 1949. Entre 1950 y 1971, Estados Unidos había
logrado bloquear el de3plazamiento del régimen de Taiwan, llamado
República de China, por la República Pºpular China, sin que los paises
socialistas y del Tercer Mundo reunieran suficientes _votos en la Asam—
blea General para vencer la Oposición de Estados Unidos y de sus alia—4
dos. Eventualmente, la posiCión norteamericana variaría bajo la prag—
mática conducción diplomática de Henry Kissinger .y' la “diplomacia
Las organizaciones 'íntemací0nales [] 169
silenciosa” de U Thant, superándose uno de los mayores absurdºs de la

política internacional de posguerra. Pero la excesiva confianza de U '
Thant en las negociaciones confidenciales infrava10ró la adopción de _
medidas políticas de envergadura; a pesar del envio . de tr0pas de las
Naciones Unidas a Chipre en 1963, el Secretario' General 0ptó por asumir " '
un papel más opaco que su predecesor, convencido de que de,esta forma
las Naciones Unidas asunúríarí una postura más alejada de las presio-
nes de los bloques mundiales. Estrictamente suya fue la decisión (1967)
de retirar de territorio egipcio la ¡Fuerza: de Paz instalada bajo Ham—
marskjóld en 1957, sin que -mediara conSulta alguna ante“ el Consejo
de Seguridad. En cierto modo, la ausencia-de tropas de la.-ONU polarizó
la tensión árabe—israelí, provocándose durante ese año la “Guerra de
los Seis Días”, que alteró profundamente las relaciones de fuerzas en
el Medio Oriente. ; .
Cabe señalar que es bajo el mandato de U Thant que las Naciones
Unidas pasan a centrar su actividad en favor de la cooperación eco—
nómica para dar solución al subdesarrollo socio-económico . del Tercer
-Mundo. En 1964 se celebra la Primera Conferencia Mundial de Co-
mercio y Desarrollo (UNCTAD) y en 1966 se crea el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) No obstante,- la. ex—
pansión de actividades de la ONU exigió el acceso a medios económicos
que los países altamente industrializados no estaban en disposición
de suministrar, lo cual fue creando una brecha entre las aspiraciones
de la Organización y la posibilidad real de acceder a ellas. ' .
Entre 1971 y 1982 la Secretaría General es ocupada por el austriaco
- Kurt Waldheim. Durante los primeros años de su gestión, se consolida
la. participación de China Pºpular y se produce el ingreSo simultáneo
de la República Federal de Alemania y de la República Democrática -
Alemana (1973). El Medio Oriente sigue requiriendo atención priorita—
._ ria: la ONU envía fuerzas de pacificación al desierto …del Sinaí, & las
alturas de Golan y al sur del Líbano, donde permanecen _ desde 1978.
Pese a pronunciados altibajos, continuó 'sesionando la UNCTAD y el
PNUD extendió sus actividades, financiando múltiples programas de
asistencia. También le cupo a Waldheim observar la reconstitución del
sistema económico internacional, luego de ”la crisis petrolera de 1973,
e intervenir con prudencia en la .díscu3ión zy frustrada hnplementación
del Nuevo Orden Económico Internacional entre 1974 y 1975. La rece—
sión económica global y el surgimiento de potencias intermedias en la
política mundial reestructuran. notóriamente las relaciones internacio- '
nales hasta nuestros días, proceso que afectó considerablemente aºlas '
Naciones Unidas como un todo, — más allá de la labor emprendida por
el Secretario General de la Organización.10 Desde diciembre de 1981,
la Asamblea General designó al ciudadano peruano Javier "Pérez de
Cuéllar como Secretario General de la ONU. Su mandato termina— en
diciembre de 1986, siendo reelegido.
' De la actividad desarrollada por los últimos SeCretarios Generales
' ' lº Claude, _op. cit.:,_ pp. 191—214; Robert-W. Cox, “The executive head: an essay on
_ leadersh1p m mternatlonal organization”, en Goodrich y Kay, Op. "cit., pp. 155—182.
/
" 170 |_! LOS actores mtemaczonales
de las Naciones Unidas y de la labor que en general ha desplegado la

Organización mundial desde 1945, se desprende “que al -multilateralismo
mundial no sólo le cabe un rol político mediador, sino además un
papel imprescindible en pro del desarrollo y el crecimiento socio-eco—
nómico de la comunidad internacional. En rigor, los Organismos aboca—
dos al estudio y pr0posición de líneas de acción relacionadas con los
programas y politicas de desarrollo económico y social son los que
han Sobrevivido en mejor forma a las crisis y conflictos políticos mun—
diales y regionales;… prueba fehaciente de 'ello son la OIT, la OMS, la
UNESCO, la FAO, sin contar otras organizaciones menores como º la .
UPI (Unión Postal Internacional). Es evidente que la subsistencia de
un Organismo guarda relación con el régimen imperante en Su área de
competencia y es también evidente que el desarrollo e00nómicofsocial
y la cooperación internacional resaltan como áreas temáticas que en
las dos últimas décadas ya no se encuentran inmunes a las preSiones
politicas de los actores internacionales. Por otra parte, resulta más
fácil entablar una relación fluida entre países y mantener un “régimen?
de gestión cuando se abordan problemas comunes, siempre que no
estén de por medio intereses nacionales definidos como no negociables
por actores de primera línea. En este último caso, es improbable que
se consolide un régimen internacional ocn suficiente respaldo politico.
Altemativamente, el reginen puede funcionar aunque lo obj eten ciertos
. actores internacionales, Sí éstos se marginan de la organización inter—
nacional corre5pondiente, y su participación no es esencial en la ma—
teria de que se trata. El principal ejemplo es la no participación so—'
viética en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Inter—_
nacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o BancO Mundial En
la última década también ha hecho crisis la participación de impor—
tantes potencias occidentales, e5pecialmente Estad03 Unidos y Gran
”Bretaña, en organizaciones como UNESCO, OIT y FAO, en la medida
en que los gobiernos han percibido un clima de hostilidad de mayorías
tercermundistas hacia sus posiciones e intereses propios y de sus aliados
—como Israel— en esas entidades. El segundo ejemplo, Sin embargo,
apunta a una situación de marginación que puede llegar a afectar '
seriamente a las organizaciones referidas11
La UNCTAD constituye el esfuerzo más amplio efectuado para
conciliar posiciones diversas en relaCión con los problemas del comer—
cio y el desarrollo. Sus reuniones se celebran cada tres o cuatro años
Su objetivo es favorecer la expansión del comercio internacional a fin
_ de elevar el nivel de desarrollo de los paises subdesarrollad05. Su instan—
cia máxima es el Consejo de Comercio y Desarrollo, órganº permanente
de la Coriferen0ia; a pesar de la dependencia de la Asamblea General,
en términos prácticos sus funciones se llevan a cabo de manera autó—
11 David Mitrany, A Working Peace System, Chicago, Quadrangle, 1966, pp 20—56;

sobre el conCepto de régimen internacional y sobre las diferencias entre países del
Norte y del Sur en las organizaciones internacionales, ver Stephen D. Krasner,
— Structural Con/¿zct — The Third World against Global Liberalism, Berkeley, Univer- _
sity of California Press, 1985“ '
noma. El Consejo está cºmpuestº pºr “más de cincuenta paises, elegidºs

cada vez que se celebra una reunión; al igual que en tºdºs lºs ºrga—
nismos de Naciºnes Unidas, la cºmpºsición del Consejo debe ajus—
tarse a una equitativa repartición geºgráfica. La Cºnferencia de Ginebra .
en 1964 adºptó lºs llamadºs “principiºs generales” y “principiºs par—-
tículares” de la UNCTAD, lºs que en general se han mantenidº durante
tºdas las reuniones posteriores Entre lºs “generales” están la sºbe—
ranía, que atribuye a cada estadº la libertad de disponer de sus recur—
sos y de su comercio externº, en el entendidº de que de esta fºrma se
preserva el bienestar de su pºblación. Otro principiº es el de la igual—
dad y discriminación, es decir, la necesidad de fomentar el comercio
internacional sºbre la base del entendimiento entre sistemas ecºnó—
micºs distintºs, lº cual lleva a un tercer “principiº general”, la nece—__
sidad de concebir dicho comercio sºbre la base de una cºmunidad
internaciºnal. Este principiº se postula cºmº denominador cºmún del
comercio y desarrºllº mundial: si bien “sºn lºs países —separada -y
sºberanamente— lºs que se benefician de un incrementº del cºmerciº
internaciºnal, en definitiva es” la cºmunidad de países la que recibe
mancºmunadamente sus utilidades. Pºr últimº, la UNCTAD hace suyº
el principiº de la especificidad de cada país y/ º de cada región, a partir
del cual se recºnºcen las peculiaridades sºciº—ecºnón1iºas,pºlíticas y
étnicº— culturales de sus países miembrºs.
Lºs “principiºs particulares” se refieren a tres temas centrales que
cºnstituyen la principal preºcupación de la UNCTAD cºmo ºrganismº
especializadº: la industrialización, las materias primas y lºs prºblemas
financierºs. Cada unº de estºs temas ºcupa gran parte de la agenda
de cada cºnferencia y la ma?ºria de lºs dºcumentºs de trabajº y de -
investigación que ha elabºradº este ºrganismo guardan relación directa
cºn lºs mismºs.
Perº es necesariº reconºcer que la UNCTAD nº ha alcanzadº el nivel
de Mpºrtancia cºmo foro de discusión y regulación del cºmerciº mter—
naciºnal que cºrre5pºnde al Acuerdº General sºbre Aranceles y Cº—
merciº ( GATT). Esta entidad entró en vigencia en 1948, sºbre la base
de un acuerdº prºvisiºnal, sustitutivo de una Organización Interna—
ciºnal de Cºmerciº que nº llegó a establecerse cºmº habían prºyec—
tadº las pºtencias ºccidentales. Lºs principiºs del GATT —nº discrig
minación, reciprºcidad y prºhibición de restricciºnes cºmerciales cuan— .
titativ3s— se cºmentan en el Capítulº 10—._ En general, el GATT es un
mecanismº que ha servidº para liberalizar lºs mtercambiºs entre lºs
países altamente industrialimtºílºs. La influencia de lºs países en desa— '
rrºllº en el GATT ha sidº, en cambiº, secundaria. Precisamente pºr
esta razón estºs países han tratadº de fºrtalecer a la UNCTAD más ¡que
al GATT; sin embargº, este ºrganismº sigue cºnstituyendº el fºrº prin—
cipal para la discusión de las cuest1ºnes relativas al cºmerciº inter—
naciºnal.
Las actividades de las instancias multilaterales dedicadas al cº-
merciº y al desarrºllº están insertas en un cºntentº financierº mun—
dial, que en las últimas décadas se ha caracterizadº pºr una marcada
172 [] ' Los actores internacionales
inestabilidad.- El sistema financiero internacional combina element05 '

”de caráCter transnacional con elementos. de control intergubernamental.
En la segunda dimensión corresponde mencionar al Fondo Monetario
Internacional (FMI), organización que tiene por objeto recomendar los
procedimientos y políticas monetarias acordes con los postulados de:
liberalización del comercio, prestar asistencia a los estados que enfren—
— tan dificultades transitorias de financiamiento de la balanza de pagos e
inéentivar las politicas de ajuste apr0piadas para la remoción de los '
factores que originan tales dificultades. El FMI fúe creado en la Con—
ferencia de Bretton WOÓds en 1944; si bien formalmente es parte del
sistema de Naciones Unidas —dcpe'nde del Consejo Económico y So—
cial— en la práctica opera de manera autónoma. En cuanto a su fun—
cionamiento, podría decirse que mientras el régimen de la Asamblea
General de Naciones Unidas se parece a una democracia parlamentaria
y el del Consejo de Seguridad a una oligarquía política, el régimen del
. FMI es una oligarquía de las potencias financieras“ (países altamente
industrializados. y principales exportadores de, petróleo), que mane ja
el sistema mediante una eficiente burocracia. Ala cabeza del Fondo se
encuentra un Director Gerente, encargado de la gestión administrativa '
y de organizar las reuniones del Consejo de Gobernadores. Las Asam—
_bleás de Gobernadores del Fondo se realizan regularmente 'y en las _
votaciones rige el principio de mayoría ponderada. En efecto, cada país
dispone de una cuota de votos en virtud de Su calidad de miembro
del Fondo, cuota a la que se añaden otras complementanas segun sea
su aporte al FMI. En cierto modo, el Fondo es una especie de entidad
bancaria en la que los góbiernos Suscriben un aperte en capital y ello
explica que la mayoría de los lineamientos monetarios que se aprueban
estén más próximºs alos requerimientos de los países que aportan más
-_—los más ricos y/o industrializadOS—— que de aquellos que aportan
menos. Muchas de las recomendaciones del FMI son percibidas como
proposiciones compulsivas, en especial cuando se trata de aplicarlas
en políticas económicas de paises en vias de desarrollo; no pocos g0—
biernos de' estos últimºs ven en el Fondo una velada forma de inter—_
vencionismo por parte de los paises desarrollados, habida cuenta de
las fuertes presiones económicas de estos cuando los primeros no hacen
suyas las recomendaciones del FMI. Este problema se ha agudizado en '
. el Contexto de las suceSivas crisis recesivas que han castigado con espe-
cial dureza a 105 países en desarrollo desde l974, obligándolos a recurrir
una y otra vez al FMI (ver Capítulo 10). '
' Juntamente con el FMI, se creó en Bretton Woods el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento ——BIRF——, entidad más co-
nocida como Banco Mundial. Al igual que el Fondo, el Banco Mundial
._ se compone de un Cºnsejo de Gobernadores y de un Consejo de Admi—
nistración. Un Presidente tiene la responsabilidad administrativa y de .
implementadón de las políticas financieras que acuerda el Banco. El
Banco complementa y refuerza los lineamientos que propone el FMI;
mientras éste se ocupa del contexto mOhetario del c0mercio internaCio-
nal, la competencia del Banco es la aplicación de políticas o esquemas
Las urgamzaownes mzemaczonates ' L.! 115
de desarrºllº y crecimiento compatibles cºn las recomendaciones mº— —

_ netarias. Durante sus primerºs añºs, el Bancº Mundial se dediCÓ a.
' financiar prºyectºs sectoriales en lºs países en desarrºllº, y paralela—
mente financiaba parte importante de la recºnstrucCión eurºpea des—
pués de la Segunda Guerra Mundial. Hacia fines de lºs añºs '60 y
durante toda la década pasada, el Bancº incursionó en el apºyº de
pºlíticas de desarrºllº más integrales, enfatizando la necesidad de prº—
_ veer a las necesidades básicas del Tercer Mundo. Además de alterar sus—
tancialmente el contenidº de esquemas tradicionales de crecimiento y
desarrollº, el Banco tuvo que ayudar a reencauzar pºlíticas ecºnómicas
muy afectadas pºr la recesión del decenio pasadº. Desde 1981 dicha
línea se altera un tanto, evolucionando hacia un cºnj untº de pºlíticas
que, si bien nº están enteramente en desacuerdo cºn lo sustentado en
lºs añºs ”70, han reaprºximadº al Banco a lºs lineamientºs del FMI,
insistiendo en lºs ajustes estructurales de las ecºnºmías en el contexto
de severas crisis en sus sectºres eXternos.12
EL MULTILATERALISMO REGIONAL _.
Paralelamente a las "ºrganizaciºnes de cºrte universal, existe una ex—
tensa variedad de organizaciones regionales. Estas nº están imbuidas
del mismº tipº de consistencia internacional que las Naciºnes Unidas,
pºr cuantº lºs intereses que postulan sºn bastante más diversificados
y su campº de acción nº es tan vasto cºmº el multilateralismo mundial.
Desde ya, nº existe un mºdelº general de organismo regional, ni en su
estructura ni en su ámbitº de trabajº; Cada unº es prºducto de su prº-
pio contexto y obedece a procesos históricºs y pºlíticos que nº sºn
extrapºlables, Se da el casº de organismºs regiºnales que abarcan toda
la gama de actividades referidas a una región o subregiónj_ lºs hay
ºtrºs, en c,ambiº que cºmprenden áreas º aun ámbitºs temáticºs y/ º
geºgráficºs muy específicºs que aparentemente se superpºnen cºn ºtrºs
más generaIe_s. En el primer casº sé inscriben las ºrgamzaciºnes pana—_—
mericanas y africanas y el segúndº cºrr33pºnde netamente a las insti—_
tuciºnes eurºpeº—occidentales. Algunas abarcan amplias áreas geº-
graficas, cºmo la Cºmmºnwealth ( Cºmunidad Británica de N amºnes)
así cºmº ºtras cºmprenden regiones pequeñas, cºmº lº fue en un
tiempo el Mercadº Cºmún Centrºamericanº. Es la referencia a un. _cºn—
_ glºmeradº específico de países lº que. distingue a una ºrganización '.
' regiºnal de una de tipº mundial. Tienen en cºmún el hecho de defi—
nirse cºmo ámbitºs e instituciºnes al servicio de la fºrmulación 'e
implementación de pºliticas cºncertadas. de interés para sus miembrºs.13
12 Sºbre el GATT, ver Arthur Dunkel, “El Cºmerciº internacional y la función

del GATT”, Estudiºs I nternaczºnales 59, Í982, pp. 295- 503; sºbre la trayectºria del
Bancº Mundial, ver Edward Mason y Rºbert Asher, The Wºrld Bank Since Bretton
Wººds, Washingtºn, D ..C Broºkings, .;1973 una fuente actua112ada sobre el Bancº y.
el Fºndº es la revista editada por éste, Finanzas y Desarrºllo
13 N ºrman J. Padelfºrd, “Regiºnal ºrganizatiºn. and the UN”, en Gººdrich y;
_ Kay, ºp. cit., pp. 383-396; Jºseph Nyé, editºr, Internatiºnal Regiºnalism,_ Bostºn,
174 [| Los actores internacionales
_ Las organizaciones mundiales cumplen un rol insustituible al favor

recer el incremento de las comunicaciones entre prácticamente todos
los países. El mismo hecho de la interdependencia política y econó-
“' mica determina la necesidad de contarcon foros para debatir materias .
' de interés común; en ese sentido, la Asamblea General de las Naciones -
Unidas y, en" momentos de crisis, el Consejo de Seguridad permiten
a los países en pugna confrontar sus puntos de vista, aunque no se
alcance algún acuerdo, el sirnple hecho de cºntar con un foro justifica
la existencia de estas entidades. En las "organizaciones regionales .el '
' tenor de la discusión no se agota en el mero intercambio de puntos
de vista; debido a que la mayoría de éstas postula aspiraciones inte—.
gracionistas o una posición común en foros más amplios, la necesidad
de irnplementar acuerdºs o un minimo consenso frente a tal o cual
situación es más apremiante. Ello explica la relativa rapidez con que
surgen y desaparecen las organizaciones regionales y subregionales, lo
que hace compleja, por no decir a veces tediosa, la descripción de la .
' trayectoria de diversas instituciºnes regionales. Los altibajos de la pro—
blemática integracionista han significado el surgimiento y declinación
de muchos organismos en este campo, fenómeno “que no se da a nivel
de los organismos mundiales. Ciertas organizaciones regionales se de—
finen como contrapeso de otras que pertenecen a un mismo ámbito
geográfico o a ámbitos vecinos; la Organización del Tratado del Atlán—
tico Norte y el Pacto de Varsovia son los casos típieos. En suma, el
marco de referencia regional lo define un grupo preciso de países, que
pueden mcorporar en el desde actividades secundarias hasta asuntos
que les son de vital importancia.
La Carta de San Francisco (Articulos 52 a 54) permite el estable—
cimiento de organismos regionales, incluyendo aquellas Organizaciºnes
" destinadas a coordinar una legítima defensa (Articulo 51). En la pera—
pectiva de las competencias que abarca cada una de ellas, estas enti— '
dades pueden clasificarse en cuatro grupos. _
El primero comprende a organizaciones cuya cOmpetencia es direc—
tamente politica, sin perjuicio de otras actividades que pueden deno-
minarse como generales. Dentro de esta categ0ría están el Consejo de
Europa (Eurºpa Occidental), la Organización de Estados AmeriCanos
' (OEA), la Organización de Unidad Africana (OUA)y la Liga Árabe.
Cabe señalar que algunos estados norafrícanos forman parte de la
OUA y de la Liga Árabe, simultáneamente.
El seg1mdo grupo comprende a las organizaciones de corte militar
Se de5tacan en esta categoría la OrganiZación del Tratado del Atlántico
Norte (OTAN), & la que durante los años '50 y '60 se agregaban otros .
pactos funcionales para la defensa de los intereses occidentales; tal fue
el caso de la Organización del Tratado del Sudeste Asiático (SEATO),
disuelta luego de la retirada militar norteamericana de Indochina a
mediados de la decada anterior. En 1991 se creó el Consejo de AN ZUS
' Little, Brown, 1969; Richard Fall: y Wolfram Hanrieder, editores, International Law
and Organization, Filadelfia, Lippincott, 1971. _
… u: 5uru¿qu¡.uuca ¿ru (:! rmu_¿0nu¿cs |_] 113
(Australia, Nueva Zelandia y Estados Unidos), creado con objetivos

similares a lºs de la SEATO, cuya vigencia ha tenidº muchos altibaj os.
La Organización del Tratado Central (CENTO) establecía un nexo poli—*
ticº-estratégico entre la OTAN y la fenscida SEATO; inesperados cam—
bios de gobierno en varios de sus países miembros diluyerºn el cºn—
senso en la organización, la que desde 1979 es prácticamente inexistente.
El Tratado Interamericanº de Asistencia Recíproca (TIAR) , firmado en
Ríº de Janeiro en 1947, también cumple con lºs requisitos de un pactº -
de seguridad al, invocar el derecho de legítima defensa, individual y co—
lectivº, que consagra el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.
Es necesario aclarar que el TIAR no es estrictamente un pacto militar
como la OTAN 0 el Pacto de Varsovia, en especial pºr cuantº carece
de una organización militar permanente. El Pacto de Varsovia reúne
a la URSS y sus aliadºs eurºpeºs, y es la contraparte de la OTAN en el
continente eurºpeo. Lºs países de la OUA han mantenidº consultas de
tipo defensivo, comº también las tuvieron los estadºs del sistema inte—
ramericanº en la Segunda Guerra Mundial Los países de la Liga Árabe
también han cºordinado acciones militares conjuntas, como ocurrió en
1948 con motivo de la creación del Estadº de Israel.
Un tercer grupº lo componen las organizaciones de coºperación
ecºnómica, actualmente las organizaciones multilaterales más nume—
rosas. Eurºpa Occidental y América Latina sºn las regiones cºn la ma—
yor cantidad de organismos de este tipº, a, mucha distancia de lºs países
africanos, asiáticºs y eurºpeº-orientales. Entre las entidades. eurºpeº-
occidentales más destacadas figuran la Cºmunidad Económica Europea
(CEE), la Asºciación Eurºpea de Libre Comercio (EFTA), la Unión Ecº—
nómica del Benelux, el Acuerdº Monetario Eurºpeo, etc. En América Lati—
na funcionó la Asociación Latinºamericana de Libre%Cºmerciº (ALALC) ,
hoy sustituida por la ALADI (Asºciación Latinºamericana de Integra—
ción); el Acuerdº de Integración' Subregiºnal Andina ( Pacto Andino) ,
“ el Mercado Común Centroamericanº ' (MCCA) , el Banco Interameri¿3ano
' de Desarrollo (BID); el Sistema Ecºnómico Latinoamericano (SELA),
son algunas entidades regiºnales de cººperación Gran irnportanºia ha
_ tenido la Comisión Económica para America Latina (CEPAL), que no es
una ºrganizacion autónºma ( depende directamente de Naciºnes UnidaS)
En el continente africanº proliferan más las organizaciºnes subre—
gionales, habida cuenta de las dificultades suscitadas pºr los contrastes _
pºlíticºs y étnico-culturales que caracterizan a la región. Entre las agru—_ _
paciones que cabe destacar se cuentan la Organizaciºn Cºmún Africana
y Mauriciana (OCAM), la Unión Mºnetaria Oeste—Africana y ºtras. En
Asia Meridiºnal están la Asºciación de Estados del SUdeste Asiático y
el Bancº Asiático para el Desarrºllo. El Cºnsejo de Ayuda Económica'_
Mutua (CAEM o COMECON) agrupa a varios países europeº- -orientales …-
y asume funciones parecidas a las de la CEE, aunque con menos peso
resºlutivo. El Bancº Árabe de Desarrºllo y la Organizaciºn de Países
Árabes Expºrtadºres de Petróleo (OPAEP) reúnen a países árabes, nor—
— africanºs y de Asia Menºr. -
Por últimº, una cuarta categºría la cºnstituyen organismºs regio—
110 _[__l LOS _QCIUTBS Internacwncu65'
nales cuyo cOmetido es muy concreto y normalmente muy circunscritº

a una actividad cultural, social o técnica; en este rubro pueden citarse
como ejemplos la COmis_ión Intergubernamental para las Migraciones
(CIME), la OrganizaCión Iber0americana de Seguridad Social, la Orga—
' nización Panamericana de la Salud, el Centro Eurºp eo para la Inves-
tigaCión Nuclear (CERN), representatims de un numeroso y cambiante
grupo de organizaciones regionales y subregionales. En estas entida—
' des la participacion de los gobiern05 se canaliza por medio de los orga—
nismos especializados de sus respectivas burocracias y, salvo excep-
ciones muy notables, la concertación de políticas y procedimientos Con—-
juntoS ha sido significativamente más viable que en las organizaciones
politicamente más prºminentes. 14 ' -
Las organizaciones interamericanas y de cooperación

latinoamericana ' - -
La idea y la Concepción política del panamericanismo no son de origen

reciente. Durante el prirner tercio del siglo XIX y luego de una larga
guerra por la independencia, los países latinoamericanos se vieron con—
frontados cOn la búsqueda de un espacio político en el Sistema mundial
de entonces. Aunque la mayor parte del esfuerzo en este sentido lo hicie-
ron lOs gobiernos latinoameriCanos separadamente, siempre estuvo Sub-.
yacente un sentimiento de solidaridad que tuvo diversas y hasta encon—
tradas expresiones. En el año 1820 el Congreso norteamericano debate
por primera vez el reconocimiento de los estados latinoamericanos como
países libres; es el primer esbozo de lo que pósteriormente sería la
— p0lítica norteamericana hacia América Latina, que tomaría mayor forma
en 1823 con el Mensaje del Presidente Monroe. El reconocimiento de
"los paí8es latinoamericanos por parte del gobierno norteamericano se
inicia en 1822 cuando éste recibe al Encargado de Negocios de la enton—
ces Gran Colombia; en años suCes_ivos serán reconocidos el resto de
los nuevos estados. El significado de este gesto era inequívocamente
politico, Sobre todo porque constituyó el primer paso para una incor—
poración más plena de América Latina al sistema internacional del
siglo xrx_. __ _ .
Algunos, han interpretado este gesto como paternalista, mientras
otros lo interpretaron como Solidario y americanista. En verdad para
Estados Unidos fue importante intentar una politica americanista por
cuanto era funcional para su status internacional de entonces. En igual
sentido, para los países latin0americanos era muy relevante su inclusión
en el concierto de las naciones soberanas, unica manera de afianzar
diplomática y políticamente su nuevo status. En buenas Cuentas, para
unos y otros existía— una mutua convenien0ia y de esta manera, muy
.pragmáticamente, se empezó a bosquejar un espíritu panamericanista
que ad0ptaría distintas formas in5títucionales '
Las primeras tentativas para institucionalizar un esquema unitario
' "14 Medina, op.. cit., p_p_1 _l14—118.

”|.
__“— … '
, . Las organizaciones internacionales El 177
entre los países latinoamericanos fueron sugeridas y llevadas a la prác-

tica por Simón Bolívar. En su perspectiva, la independencia no se limi—
taba a la autonomía político-adnúmstrativa a la que accedían estos esta—
dos, sino que implicaba la creación de una entidad jurídica— 'y politica
integrada. Para Bolívar, libertad e integración eran facetas de un solo
proceso, y en ese empeño el visionario Líder redacta en 1815 su “Carta
de J amaica”, instando a la formación“ de una comunidad política hispa—
noamericana; En 1826 tiene lugar el Primer Congreso Panamericano en _
Panamá, al cual asisten representantes de la Gran Colombia, del Perú,
de los Estados Unidos ¿y de la Federación Centroamericana; asistieron
como observadores representantes del Reino Unido y de Holanda. Este
evento acordó un Pacto de ayuda mutua para reafirmar la independen—
cia de los países h15panoamericanos, estableciendo las bases _ de un
acuerdo más amplio, que involucraba una Confederación 0 Liga Per—
petua. Este último propósito no logró. ser alcanzado en la forma que
Bolívar 10 había diseñado y, _más aún, la celebración de un Segundo
Congreso en Tucubaya (MéXico) tampoco se materializó; En cuanto al
pacto militar, éste no pasó de una etapa incipiente. Sin embargo, el “
denominado “espíritu bºlivariano” siguió vigente; en 1847 se lleva… a
cabo el Congreso de Lima, durante el cual se acuerdan algunas medidas
concertadas en materia -——_de cºmercio, navegación, comunicaciones posta—
les y servicios consulares. Nueve años de5pués, durante —el Congresº
Continental de Santiago, se firma un Tratado Continental de Alianza _ y
Asistencia Recípoca, documento que será ampliado en el Segundo Con—'
greso de Lima, de 1864. En esa Oportunidad se firman los tratados con
finalidad política—: el de Unión y Alianza Defensiva y el de Cºnservación
de la Paz.
. En las postrimerías del siglo pasado, el panamericanjsmo es asu—
mido por el gobierno norteamericano. Estados Unidos, que ya se perfila
como gran potencia, toma la iniciativa de convocar y organizar la
Primera Conferencia Panamericana de 1889. Esta reunión se efectuó
en Washington y tuvo como resultado—. la creación de la “Unión Inter—
nacional de las Repúblicas Americanas”, con una oficina comercial y
un Comité Ejecutivo qUe integraban cuatro diplomáticos latinoameri—
canos, bajo la presidencia del Secretario de Estado norteamericano.
La sede de esta entidad obviamente se radicó en Washington. Entre
1901 y 1902 se* 11evó a Cabo la Segunda Conferencia Panamericana en
México, a raiz de la cual la oficina comercial se transformó en la “Ofi—
cina Internacional de las Repúblicas Americanas” También en 1902 Se
establece la Oficina Sanitaria Panamericana, preludio de la actual Orga—
nización Panamericana de la Salud. Al final de la Tercera Conferencia
Panamericana de Río de Janeiro (1906) se establece una “Comisión '
Permanente de las Conferencias Internacionales Panamericanas”, a car-
go de un Director General con sede en Washington. En Ia_Cuarta Con—,
ferencia de Buenos Aires (1910) se abrevia' la denominación de la
“Unión”, denominánd0Se en adelante “Unión Americana” y por pri—
mera vez se decide que el Presidente del Comité Ejecutivo puede ser
de cualquier país americano y no exclusivamente norteamericano. Was—
'h—
.. ¡: |__J …a wav. … ¡»lbva ¡muuu50…vu _
hingtºn comienza a percibir —en plena fase de política intervencio—

n1sta— que la organización regional es una materia en la que lºs '
latinºamericanºs desean tener ingerencia.
Así como entre fines del siglº XIX y la Primera Guerra Mundial Se
consºlidarºn los primerºs pasºs institucionales del panamericanismo,
del mismº modº los paises latinoamericanos se abocarºn a la creación
de' variadas instancias de Cººp eración intrarregional para examinar '
"tópicºs específicºs jr atingentes a todºs lºs países, tradición que se
mantuvo en el presente siglº y Se cºnserva hasta el día de hoy 15
Las Conferencias Panamericanas se interrummeron durante la Pri—
mera Guerra Mundial y se retºmaron en 1923, cºn mºtivo de la Quinta
Cºnferencia: Entre ºtrºs acuerdos, se establecen los mecanismos para
prevenir conflictos intrarregiºnales, ratificandºse ' la Mplementación de
procedimientos jurídicos para la sºlución de contrºversias. En 1928, la
Sexta Conferencia, reunida en La Habana, aprobó el Códigº de Busta—
mante, referidº a normas de Derechº Internacional privado, además
de otrºs convenios sobre la cºmposición y estructura de la Unión Pana—
mericana y una cºnvención sobre el derecho de asilo. La Unión Pa—
namericana incorpºró un procedimiento periódico de conferencias cada
cuatro o cinco añºs, estableciéndose al mismo ' tiempo un Cºnsejo
Directivo Permanente en Washingtºn. El recrudecimiento de diferendos
limítrofes durante los años '20 mºtivó la celebración de la Conferencia
Internacional Americana de Conciliación y Arbitraje, la que tuvº lugar
entre 1928 y 1929. Durante la Séptima Conferencia Panamericana de Mºn— -
tevideo (1933) se ratificaron los acuerdºs de la Conferencia anterior, así
cºmo lºs de la Conferencia de Conciliación, de 1929. Esta vez se aproba—_
ron medidas y lineamientos para hacer _efectivos lºs convenios de - extra—
dición, nacionalidad y derecho de asilº, además de ºtrºs relacionados
…con normas sºbre procedimientos de Derechº Internacional públicº y
privadº. Perº lo más Mportante fue el reconocimiento del principiº
de no intervención por lºs Estados Unidºs, Cºmo se verá. más adelante.
A iniciativa del gºbiernº de los Estados Unidos, en 1936 se llevó a cabo
una Conferencia Interamericana Espacial, efectuada en Buenºs Aires.
Además de re5paldar y corroborar las resoluciones y recomendaciones
de conferencias previas, el acuerdº más relevante de esta reunión fue
sentar las bases de un mecanismo de cºnsulta permanente a nivel
gubernamental Estas consultas debían preparar la coordinación de una“
pºstura continental ante un conflicto armado intrarregional 0 extra—
rregiºnal.
'
_ Las Conferencias de 1936 y 1938 traen a colación el debate sobre
la seguridad hemisferica, uno de lºs tópicºs más pºlémicºs del intera—
mericanismº. La Declaración de …a puede considerarse comº la pri—
15 Ver Gunter Kahle, “Problemas fundamentales de la integración en América

Latina desde la Independencia (1810—1948)”, en Manfred Mois, editor, Integración y
Cººperación en América Latina, Maguncia, v. Hasey Koehler, 1981; Gordon Cºnnell—
Smith, El Sistema I nteramencano México, Fondº de Cultura Ecºnómica, 1971,
pp. 19—138; G. Pope Atkins, América Latina en el Sistema Pºlíticº I ntemaczºnal
Méxicº, I_>.F., Gernika, 1988, pp. 335—380. .
.'_.
Las organizaciones internacionales El "179
mera expresión de una sºlidaridad hemisferica, lo que se ha interpre—

tado cºmº una multilateralización de la Doctrina Monrºe; pero lº
concretº es que, durante la Cºnferencia de 1938, lºs países latinºame—
ricanºs nº adhieren explícitamente al pactº fºrmal de ayuda mutua
militar que precºnizaba el gºbiernº de lºs Estados Unidºs. No ºbstante, '
convienen en apoyar la Declaración de Lima, dºcumentº que recogía
el planteamiento central del Departamento de Estadº y que estaba ple—
namente inspiradº en el Mensaje del Presidente Monroe, enunciado
pºcº más de un siglº antes "
Luego del iniciº de las hºstilidades en Eurºpa (1939), se celebra
en Panamá la Primera Reunión de Cºnsulta de Ministros de Relaciones
Exteriores, acºrdandºse una Declaración General de Neutralidad que
delineaba una zºna neutral alrededor del continente americanº. Se creó
un Cºmité Interamericanº de Neutralidad a cargº de siete juristas, cºn
sede en Ríº de Janeirº. En 1940 se cºnvºcó en La Habana a la Segunda
Reunión de Ministros, aprºbándºse la Declaración de Asistencia Recí—
prºca y Cººperación para la Defensa de las Américas. Pºr primera vez
se afirmaba que cualquier ataque armadº cºntra cualquiera de lºs
países americanºs sería cºnsideradº cºmo un ataque a tºdo el cºn—
tinente, lº que obligaba a estºs países a la adºpción de medidas y pºlí—
ticas cºnjuntas en materia de defensa. La Tercera Reunión de Canci—
Heres se celebró esta vez en Ríº de Janeiro y fue cºnvºcada pºcº des-
de5pués del ataque japºnés a ”Pearl Harbºr. Salvo Chile y Argentina,
tºdºs lºs países americanºs prºpiciaban la ruptura inmediata de rela—
ciones diplºmáticas cºn Alemania, Italia y Japón; con el objeto de nº
malºgrar el consenso mínimº que siempre había existidº en estas reu—
niºnes, en esa ºcasión se, acºrdó sólº recomendar la ruptura de rela—
ciones, lo que permitía. una relativa libertad de acción para cada país.
Lo importante es que a raíz de esta Reunión se crea la Junta Interame—
- ricana de Defensa, cºnstituida pºr asesores militares de tºdºs lºs
países americanºs y cuyo obj etivº era la elabºración de un proyectº
de defensa cºnjunta. Del, mismo mºdº, se acºrdó la creación de un
Comité Asesºr de Emergencia' para la Defensa Pºlítica del Hemisfe— '
riº, ºrganismº de siete miembrºs "cuya tarea cºnsistía en examinar y
prºpºner medidas para cºntrarrestar la influencia de lºs países del
Eje en América. El Cºmité J urídico Interamericanº reemplazó al Cº-
mite' Interamericanº de Neutralidad y, finalmente, dºce países latinºa—
mericanºs decidierºn suspender sus vinculaciºnes diplºmáticas cºn el
Eje. Enel planº bélicº, la labºr de las fuerzas armadas latinºaníeri—
canas se circunscribió a aºtividades de patrullaje y a una cºlabºradión
espºrádica y asistemática en materias de inteligencia militar. Brasil,
nº ºbstante, destacó un_Cuerpo Expediciºnario en Italia y su marina '
efectuó un patrullaje permanente en el Atlántico Central. Méxicº, pºr .
su parte, dispuso el envíº de un cºntingente de aviación a las Filipinas.
A principiºs de 1945 se llevó a efecto la Cuarta Reúrúón de Cancilleres
en el marcº de la seguridad interamericana de la Segunda Guerra
Mundial. Esta Se reunió en Méxicº y su resultadº fue el Acta de Cha—
“ pu1tepec, dºcumento que amplía el alcance de una eventual agresión:
. 160 |__| ws acr0res mwmaaonazes
no sólo se cºntempla la “defensa colectiva ante el ataque de un estado

no americano, sino ante la agresión de cualquier estado. El, acuerdo
' de Chapultepec además instituyó un mecanismo anual de conferencias
interamericmas y reforzó las atribuciones del Comité Ej ecutivo de la.
" Unión Panamericana. En suma, esta Reunión de Cancilleres trazó las
primeras líneas de lo que en 1948 pasaría a ser el nuevo sistema intera—
mericano. En lo que directamente concierne a la defensa hemisférica,
en MéXico se sugirió la idea de un Tratado Permanente de Asistencia
Recíproca, doºumento que sería aprobado en 1a3eunión de Cancilleres
de Río de Janeiro en 1947.
"““” El Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (T1AR) distin—
: gue entre la agresión bélica y otras formas de agresión; asimismo, se
refiere a actos de agresión originados dentro del ámbito geográfico
americano o fuera de él. A grandes rasgos, reúne las características pro—
pias de todo pacto o acuerdo de defensa colectiva, debiendo menciºnarse
que fue el prototipo de otros acuerdos de" Seguridad establecidos du—
rante la Guerra Fría. En ese sentidº, el TIAR fue característico del
contexto internacional de los años ”50, profundamente condicionado pºr
la confrontación Este—Oeste. La postura del gobierno norteamericano
respecto de una intervención anticomunista concertada se manifestó
claramente en la Décima Conferencia Interamericana, Celebrada en Ca—
racas (1954). En dicha ºpºrtunidad los miembros de la OEA acuerdan
" una res ºlución que define explícitamente al movimiento comunista
internacional como antagónico a los intereses hemisfericos y una ame—
naza contra la independencia política de los estados americanos. A ins—
tancias del gobierno nortemeriºano, diez países latinoamericanos sºlici—
taron la convocatºria del Órganº de Consulta del TIAR, motivada por la
inquietud que suscitaba la inestabilidad interna _ en Guatemala, la que, a *
. juicio de los gobiernos de estos países, estaba mcentivada por el mºvi—
' miento comunista internacional,.amenazando la paz y seguridad de la re—
“ gión El Órgano de Cºnsulta fue el Consejo de la OEA, que finalmente no
se reunió debido al brusco cambio de gºbierno en Guatemala hacia fines
de ese año, que resultó de una invasión rebelde apoyada por Washingtºn. '
Hasta 1982, todas las aplicaciones del TIAR se verificaron en
disputas interamericanas y en todos los casos se aplicó _ en el área
del Caribe 0 en el istmo centroamericano, que de este mo do demos—_
traron ser las zonas de mayor inestabilidad en la región. Entre 1948 _
y 1980 se aplicaron sanciones en cuatro oportunidades: contra la Repu- '
blica Dominicana en 1960 y en contra de Cuba en 1962,1964 y 1967. En
cuanto a las di5putas intrarregionales, el TIAR fue invocado en diez
ºportunidades, generalmente para zanjar cºnflictos provocados por di—
.ferendos limítrofes 0 diferencias , políticas importantes.— En una sºla
ocasión, en 1964,1a convoºatoria involucró como parte a los Estados
Unidos; se trató de una acusación de Panamá a raíz de enfrentamientºs
entre ciudadanos de ese país cºn residentes norteamericanºs en la zona
del Canal. Con motivo del conflicto armado anglo—argentino en el archi— .
piélago de las Malvinas (1982), el TIAR fue convocado por Argentina
en el marco de una Reunión Extraordinaria de Cancilleres. La reticen--
Las organizaciones internacionales [] 181
cia norteamericana a utilizar los mecanismos de defensa colectiva con—

tra la reSpuesta militar británica a la ocupación argentina de las islas
Malvinas impidió que prosperara una acción efectiva del TIAR. Esto
repercutió negativamente entre los países latinoamericanos, reforzando
la creciente deslegitimación política que sufre el sistema interamericano
de seguridad desde la déCada de 1970.16 - *_
Otra dimensión en la que se ha experimentado una voluntad colec—
tiva en materia de seguridad es la referida al armamento nuclear. Cul—
minando un complejoproceso diplºmático multilateral en el que corres-
pondieron roles protagónicos a Brasil, México y Chile, que contaron con
la activa cooperación de otros paises como Bolivia y Ecuador, se firmó
en 1967 el Tratado de Tlatelolco, que prohíbe . la adquisición de armas
nucleares por los estados latinoamericanos y —en_ protocolos adiciona—
les— compromete a las potencias nucleares a respetar el status des--
nuclearizado de América Latina. En 1969 se pone en funcionamiento la
Organización para la Prescripción de Armas Nucleares en América
Latina (OPANAL), cuya sede está en _Méxíco. El régimen de Tlatelolco,
sin embargo, no tiene vigencia plena debido a que algunos estados no
ratificaron el tratado o lo hicieron de manera condicional.
Por último, a fin de configurar un marco de referencia para la
seguridad subregional en América Central, Colombia, México, Panamá
y Venezuela deciden en 1983 crear el Grupo de Contadora, que se ha
empeñado en evitar una guerra generalizada en el contexto de las Crisis
de. El Salvador y Nicaragua y ha procurado buscar soluciones pa0í—
ficas. con los estados interesados. Contadora no es, sin embargo, una
organización, sino un mecanismo de concertación política, que mencio-
: names como una alternativa frente a las instancias tradicionales.
En 1948, los estados latinoamericanos y Estados Unidos concurren
' a la fundación de la Organización de Estados Americanºs (OEA), prin—
cipal organización del sistema interamericano contemporáneo. Como
consecuencia del proceso de descolonización del Caribe, la OEA ha
_ admitido un numeroso contingente de nuevos miembros, alcanzando en
la actualidad 32 estados (Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas,
— Barbados Bolivia, Brasil, Colombia, Cog—sta Rica, Cuba, Chile, Dominica,
Ecuador, _ El Salvador, Estados _ Unidos, Grenada, Guatemala, Haití, —
Honduras, Jamaica, Méxii:o, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Repú—
blica Dominicana, St. Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las '
Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago, Urugúay y Venezuela) . La
principal ausencia es sin duda Canadá, un estado americano de gran
. importancia que ha preferido mantenerse fuera de la entidad. Cuba,
si bien es técnicamente miembro de la OEA, no ”participa en sus acti—
vidades desde que su gobierno fuera excluido de la organización en el
contexto de la confrontación política entre La Habana y Washington _
y sus aliados a cºmienzos de la década de 1960. Como consecuencia de
conflictos territoriales con países vecinos (Venzuela y Guatemala, res—
16 Atkins, Op. cit,, pp. 355—373; Connell—Smith, op cit., pp 351 —;390 Estudios-
I nternaczonales 60, 1982, número especial sobre las repercusiones del Conflicto de las
Malvinas en las relaciones internacionales de América Latina. »
182 El '_ Los actores internacionales"
pectivamente) , tampºco han ingresado Guyana y Belice, dos estados

surgidos del antiguo Irnperio Británico, pero la reforma de la Carta de
/X 1985 deja abierta la puerta a una eventual admisión de estos estados a
Uartir de 1990. —
—' ' La eStructura y funcionamiento de la OEA se estatuyen en la Carta
de la entidad, aprobada en 1948 y modificada en varias ºportunidades;
las reformas más recientes se introduj eron por medio del Protocolo
de Cartagena de Indias, a fines de 1985. Los Objetivos de la OEA son:
afianzar la paz y seguridad de la región, prevenir las dificultades y
cºnflictos entre los miembros y promover la solución pacífica de las
controversias que surjan entre los mismos, organizar la acción soli—
daria en caso de agresión, y fomentar la cooperación regional para el
desarrollo económico, social y cultural. Para el logro de eStas finalida—
des la Organización ha creado los siguientes órganos; —' la Asamblea
General, má:dma autoridad de la OEA, que se reúne anualmente en
f0rma ordinaria y, concurriendo circunstancias especiales, en forma
eXtraordinaria; la Reunión de Consulta“ de Ministros de Relaciónes Exte—
riores, que se convoca para tratar materias de carácter urgente y para
servir de Órgano de Consulta en la aplicación del Tratado Interame—
ricano de Asistencia Recíproca (TLAR) , principal instrumento jurídico
del sistema interamericano para la mantención y/o restablecimiento de
_ la paz; el Consejo Permanente, que es el consejo político de la Orga—
nización, con las facultades del caso "y las de Órgano de Consulta pro—
visional del TIAR; el Consejo Interamericano Ecºnómico y” Social y el
Consejo Interamericanº pan la Educación, la Ciencia y_' la ' cultura,
competentes en los aSuntos y programas de los ambitos que indican
' "sus denominaciones, el Cornité J nndzco Interamericano, órgano legal
de caráCter consultivo; la Cómisión Interamericana de Derechos Huma—
. nos, encargada de promover la observancia y la defensa de los derechos“ —
humanos y de servir de órgano consultivo de la Organización en esta
importante materia; y la Secretaria General, órgano central y permal—
' nente de administracion de la OEA. Además, la OEA celebra ciertas con—
ferencias capecializadas y ha fundado organismos especializados para
._ desarrollar tareas e5pecíficas. Entre las entidades regionales de trayec—
'. toria más destacada se encuentran el Banco Interamericano de Desarro-
llo (BID) , principal organismo financiero del desarrollo regional, y la
Organización Panamericana de la Salud (OPS), entidad interamericana _
_que se encuentra además ligada con el sistema de las Naciones Unidas,
desarrollando en la región las actividades propias de la Organización
Mímdial de la Salud (OMS).
Históri0amente, la OEA surge del proceso de mstitucionalización
del sistema interamericano a través de la diplomacia de conferencias
' a que se ha hecho referencia anteriormente, el qt1e como se ha visto
tiene su origen en la prOmoCión de los intereses norteamericanos en la
región. No obstante, la iniciativa para la fundación de la OEA al co?
mienzo del período de posguerra provino de los países latinoamericanos,
' cuyos dirigentes e5peraban cOnsolídar los compromisos nortéamerica— .
nos de no intervención, asegurar cierta cooperación económica y opc-'
Las organzmczoncs mtemacionales El 183
ner un dique regional a lo que entonces percibían como una Organi—

zación de las Naciones Unidas dominada por un grupo de… grandes
potencias decididas a regir en forma inconsulta los destinos de todo
el mundo, sin reparar en las particularidades e intereses de cada región.
La Carta de la OEA, en efecto, consagró de manera amplia _el
principio de no intervención, proscribiendo las acciones de cualquier
índole —política, económica, militar— destinadas a interferir directa
o indirectamente en los asuntos internos o externos de los estadºs
. miembros; solamente permite acciones colectivas destinadas a la man—
_ tención o el restablecimiento dela paz y seguridad en la región, acciones
que no constituyen intervención. En la práctica, sin embargo, los órga—
nos de la OEA han prestado su aprobación a actuaciones que han sido'
verdaderas intervenciones (por ejemplo, en Guatemala en 1954 y la
República Dominicana en 1965). Tales situaciones resaltan las limita—
ciones reales de la no intervención, que los miembros ——particular—
mente los más poderosos— tienden a subordinar a sus intereses polí—
ticos. Por otra parte, algunos gobiernos que desarrollan políticas que
se desvían significativamente de consensos y acuerdos regionales, en
materias Sensibles como los derechos humanos, pretenden ampliar el
alcance del principio para sustraerse al escrutinio colectivo de sus
conductas. Un ejemplo es el régimen de Anastasio Somoza en Nica—-
ragua, fuertemente censurado en el seno de la OEA en sus últimºs años, _
hasta que la 17a Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exte—
riores llamó a su reemplazo por un régimen democrático.
En el campo económico, la labor de la OEA no ha correspondido
a las expectativas de sus miembros latinoamericanos y caribeños. La
OEA no ha logrado constituirse en un foro eficaz para la resolución
de las diferencias económicas entre sus miembros, un grupo de más
de treinta países en desarrollo empeñados en dialogar con la primera
potencia económica mundial. En la década de 1960, la OEA canalizó parte
de los mecanism05 del programa de cooperación denominado Alianza
para el Progreso, pero esta iniciativa eventualmente se estancó por falta —
de voluntad política de Washington y por diferencias de apreciación so—
bre realidades y políticas económicas regionales. El rol de la OEA como
. agencia de desarrollo es secundario, limitándose principalmente a la asis—
tencia técnica; no obstante, la proporción de los recursos presupuesta—
rios destinados a fines de 000peración es muy alta (alrededor de 80%).
Más que un problema de asignación de recursos, la OEA enfrenta una
crisis de recursos financieros así como de incumplimiento de las obliga— '
ciones financieras de los miembros, incluyendo a los Estados Unidos.
Este tema se vincula con los aspectos institucionales de la …— enti—
dad regional. Como organización política y burocrática, la 'OEA
ha sido menos estable que Naciones Unidas. En la década de
1960, los estados latinoamericanos procuraron realzar sus funciones
económicas,, sociales y culturales mediante una reforma de la Carta
que estableció Consejos en estas materias al mismo nivel del COn—
— sejo encargado de las materias políticas. Más recientemente, se ha '
identificado la debilidad relativa de la Secretaría General 7 como un
. 184 El Los actores internacionales .
problema impºrtante, procurándºse sacar al Secretario General de su

cºndición de_merº funciºnariº administrativº y- de cºnferir1e una fun—
ción' pºlítica. La última refºrma también prºcura fºrtalecer lºs meca——
nismºs de sºluciºn pacífica “de controversias, sin“ menºscabar el dere—
chº de lºs estadºs de recurrir a Naciºnes Unidas .— Cada ciertº tiempº
se debate también si la ubicación “de la sede en Washington, DC., 'es la
más cºnveniente para la Organización; Aunque - se suele argumentar
que un traslado a América Latina fºrtalecería la legitimidad regional
de la OEA, en la práctica pºcºs gºbiemºs se inclinan pºr enfrentar a -'
Estados Unidºs en este planº, prefiriendo mantener unx fºrº regiºnal
cºn la presencia nºrteamericana. Pºr ºtra parte, anticipan pugnas entre
lºs países latinoameriamos que tratarían de servir de Sede y, en la
medida en que nº estimen probable ºbtenerla, se inclinan pºr mantener
las Cºsas en su— estadº actual: La discusión deriva, pºr ºtra” parte, hacia
la sustitución eventual del esquema de ºrganización- interamericana pºr
un esquema netamente latinºamericanº. El apºyº a esta idea se da
principahnente a nivel“ retóricº, sºbre tºdº cuandº la OEA pasa pºr
crisis agudas (cºmº en la guerra de las Malvinas en 1982). De hechº,
sin embargo, la mayºria de lºs gobiernos está pºr mantener una ºrga—
nización que º——cºn tºdas sus-insuficiencias— canaliza algunºs aspectos
de la pºlítica y la cººperación regionales, y “nº ºbstaculiza el desarrºllº
de fºrmas alternativas de ºrgamzación (pºr ej emplº, en el planº ecºnó-
fx
mico, el SELA). 17 ' — - - -—
?
j X La gran mayoría de las ºrganizaciºnes multilaterales latinºameri—
J canas de cººperación e integración ecºnómicas fueron. diseñadas du—
rante los añºs '50 y entrarºn en funciones durante el decenio siguiente.
Ya en la Novena Conferencia Panamericana (1948) se adºptó un Cºn—
' vemº Ecºnómicº, el que tºmaría fºrma durante una reunión del Cºmité
Interamericano Económicº Sºcial en 1954. La DeCiaración de Buenºs
Aires (1957) se refiere explícitamente a la necesidad de proveer capi—-
tales externºs para financiar lºs prºgramas de desarrºllº. De5pués_ de
largas negociaciones, en 1959 se firma un cºnveniº instituyendº el Ban—
cº Interamericanº de Desarrºllº (BID), que ºpera desde 1960. El ºbje—
tivo—*fundamental del BID cºnsiste en facilitar y prºmºver las inversiº—
. nes de capitales públicºs y privadºs Para ellº el Bancº Cuenta cºn un
capital Suscrito pºr lºs países miembrºs y cºn fºndºs prºpiºs y ºtrºs
ºbtenidºs en mercadºs financierºs internaciºnales, que presta para prº—
yectºs sectoriales específicºs de desarrºllº. , Además de ºtºrgar” lºs en?
— ditºs que sºlicitan 'separadamente lºs países, el BID también ha parti—
cipadº en el financiamientº de prºyectºs de mayºr envergadura, el
programa de la “Alianza para el Prºgresº”? —patrºcmadº pºr el gºbier—
nº nºrteamericanº— permitió al Bancº di5pºner de US$ 525 millºnes
para el “Fºndº Fiduciariº de Desarrºllo Sºcial”. Este Fºndo —que cºn—
17 Ver Estudios I nternaczonales 60, ensayos pertinentes al tema; Franciscº Orregº

Vicuña, “La búsqueda de un nuevº papel para la OEA: el Prºtºcolº de refºrmas
de la Carta de 1985”, de próxima publicación en Estudios Internacionales. Sºbre la
desnuclemizai:iºn, Pilar Armanet, “La seguridad regional: hacia la cºnSolidación de
la zºna desnuclearizadaf', Estudios I ntemaczonales 67,1984, pp. 324—336. ' - .- .
*—x
tinúa vigente— canaliza recursos para el desarrºllº sºcial de lºs países . '
cuyºs proyectos resulten aprºbadºs, labor que se sigue ampliando has—
ta ahºra. Además existe un Fºndº de Operaciones Especiales que cºn.
cede creditºs en condiciones ventaj ºsas, eepecialmente a lºs países de
menores recursºs. A mediadºs de lºs añºs 1"70, trece países industria—-
lizadºs materializarºn su ingreso al BID, incrementando su capital “y
ampliandº sus operaciones en lºs mercadºs de capitales de América,.
Eurºpa ºccidental y el Lejanº Oriente. La ºrganización se asemeja a
la del Bancº Mundial y a la de ºtras agencias internacionales de finan—
ciamientº: una Asamblea- de Gobernadores (integrada pºr representan—
tes de lºs Bancos Centrales de lºs países miembros), un Directorio
Ejecutivº (ambºs cºn sistema de vºtº pºnderadº), un Presidente (que
hasta ahora ha sidº un latinºamericanº) y dºs Vicepresidentes. La sede
del BID se encuentra en Washington, D.C. '
La integración "regiºnal y subregional es un tema recurrente de la
ºrganización internacional latinºamericana. Desde pºcº después de su
creación, la Cºmisión Ecºnómica para América Latina (CEPAL) abºgó
pºr la integración regional para encarar el problema de la "estrechez
de lºs mercados naciºnales y me j ºrar la“ debilitada inserción latinºa—
mericana en la ecºnºmía mundial. ' La integración también cºmpensaría
el desequilibrio ecºnómico de Latinºamérica frente a Estados Unidºs,
traducido muchas veces en presiones pºlíticas internas y regiºnales. '
Las concepciones de la CEPAL y ºtrºs factores (insatisfacción,pºr
el estadº de la cººp'era0ión interamericana e influencia del mºvimientº
de integración eurºpea) contribuyeron a fortalecer el cºnsensº en tºmº
de la fundación de la Asººiación Latinºamericana de Libre Cºmerciº
(ALALC) y el Mercadº Cºmún Centrºamericanº (MCCA). La ALALC,
fundada en 1960, agrupó a lºs estadºs sudamericanºs y Méxicº", lºgrandº
un mºdestº nivel de liberalización del comercio zºnal, sin entrar en el
» ámbitº de la integración ecºnómica prºpiamente dicha. En 1969 lºs esta-'— _
dºs del área andina firmarºn el Acuerdº de Integración Subregional
Andina, Acuerdº de Cartagena, cºnºcidº también cºmº Pactº Andinº.
Fºrmalmente el Acuerdo se inscribió en el marcº de la ALALC, perº en
realidad constituyó un intentº de dinamizar el prºcesº entre lºs estadºs
participantes (Venezuela, Colombia, Ecuador, Bºlivia, Perú y Chile:
este_últimº país se retiró-en 1976). Lºs lºgrºs del Paºto Andinº han sidº
mºdestºs si se lºs cºmpara cºn las expectativas de su épºca funda—
_ciºnal, perº han cºnstituidº un prºgresº en la integración regiºnal,
sºbre tºdº en lºs a5pectºs instituciºnales. — [.
En 1980 la ALALC diº pasº a una nueva entidad regional, la Asºda— '
ción Latinºamericana de Integración Ecºnómica (ALADI), que en la '
prácticanº se prºpºne un ºbjetivº de integración ecºnómica, cºmº lº
sugiere su denominación, sino sólº una flexibilización de lºs mecanis—
mºs de apertura cºmercial en la región. Una institución multilateral
relativamente reciente es el Sistema Ecºnómicº Latinºamericanº
(SELA), creadº en 1975, del cual fºrman parte 25 miembrºs,. incluida
Cuba. El SELA es una entidad de“ cºnsulta, coºrdinación y prºmºción , '
cºnjunta del desarrºllº ecºnómicº-sºcial de la región; SELA tiene una
186 T_'_I Lºs actores internaciºnales
_d1mens—ión política en cuanto Se proyecta cºmo un eventual vocerº

regional en lºs foros económicºs multilaterales, especiahnente en las
relaciones N orte—Sur. La entidad procura encarar los problemas críticos
' del comercio, latinoamericano fuera de la región, y al interior de esta
irnpulsa iniciativas cºncretas de coordinación e integración. Para ello
se ha Servido de una red de Comités de Acción, dispositivºs flexibles
y no burocratízados para promover tareas” específicas entre lºs estados —
interesados. El Secretariado Permanente esta en Caracas, lo que refleja.
X la fuerte influencia que —junto con México— ha correspondido al go—
bierno venezolano en esta entidad. 18 —
. _—
Las ºrganizaciºnes eurºpeas y atlánticas

En el ámbito atlántico, las principales organizaciones son la Organi—
zación de Coºperación y Desarrollo Económico (OCDE) y la Organi—
zación del Tratado del Atlántico N orte (OTAN). La OCDE es básica— “
mente una instancia de consulta y coordinación de relaciones econó—
micas entre lºs países» altamente industrializados. Forman parte de esta
_ entidad la mayoria de los estados de Eurºpa oºcidental, Estados Uni—
dos, Canadá, Japón, Australia y Nueva Zelandia; se trata, en buenas'cuen-
tas, del “-clu ” de los países principales del Nºrte, ”lº que se ha llama—
dº el “Primer Mundo”. En el campº de las relaciones externas, la
OCDE cuenta con un Comité de Asistencia para el Desarrollo (DAC),
…que analiza las relaciones con lºs países en desarrollo. 19
“' La OTAN es una alianza político—militar que ha asumido la forma
instituciºnal de ºrganización internacional al amparo del Art. 51 de la
Carta de Naciºnes Unidas, que reconoce el derecho de defensa indi—
vidual y cºlectiva contra un ataque armado. Básicamente, la OTAN
_ una a lºs estados de Eurºpa ºccidental y Turquía- con Estados Unidºs.
_ En Eurºpa occidental sólo se excluyen los estadºs neutrales o neu—
tralízadºs: Suiza, Suecia, Finlandia, Austria e Irlanda; Islandia, aunque
carece de fuerza nú.litar prºpia, integra la estructura política de la
OTAN y mantiene en su territorio una base aérea importante Desde
1966 Francia se marginó de la estructura militar de la OTAN, pero forma
parte de sus órganos políticos. Desde 1980 Grecia ha imitado parcial—-
mente la pºlítica francesa. Los elementos centrales de la organización
política de la entidad son el Consejo, que se reúne periódicamente a
diversos niveles (desde representantes permanentes hasta ministros _ y
aun jefes de estado y de gobiernº) , y la Secretaría General, tradicional—-
mente a cargo de un persºnero civil europeo. En el planº militar existe
a nivel superior un Comité Militar de representantes de los estadºs
mayores nacionales, y una red de comités especializados,un acuerdan
cr1teriºs ºperativos a cargº de una estructura de comandºs regiona—
les. El principal comando integrado - es SACEUR, que comprende el
, 13 Ver Manfred Mols, “El Sistema Económico Latinoamericano (SELA)” en '
Mois, ºp cit, pp. 297-375; CINDA, Manual de la Integración Latinoamericana, Cara-
cas, Instituto de Altos Estudios de Amaica Latina, 1987.
19 Miriam Carnps, “ “First Wºrld' Relationships: The Bole of the OECD”, Atlantic
Cºuncil Papers ºn International Affairs, 211975. __
Las organizaciones internacionales [j'187
teatro eur0peo terrestre, y que siempre ha estado a cargo de un gene- — '

ral norteamericano. Aunque la OTAN no es una simple extensión de “
la organización militar de Estados Unidos, esta convención refleja el
rol esencial de ese país en la alianza occidental.2ÍJ _
En el ámbito eurºpeo, la organización de mayor trascendencia es
la Comunidad Eurºpea, que congrega a las antiguas Comunidades del
Carbón y del Acero (CECA) y de la Energía Atómica (EURATOM) con
la Comunidad Económica Europea (CEE). Como“ proyecto político, la
Comunidad Europea se caracteriza por la tendencia supranacional, esto
es, la aptitud para prescribir e irnplementar normas de comportamien—
to directamente aplicables a los países miembros y a las personas.
naturales y jurídicas de toda la Comunidad. De este modo, los órganos
de la Comunidad constituyen una manifestación primaria de autoridad
politica internacional. - '
Las Comunidades Europeas surgieron como reacción de las élites
gobernantes de ese continente ante el desastre de la última guerra mun—
dial. Se trataba tanto de evitar el rebrote del nacionalismo exacerbado
en Alemania como de ºponer un dique común al expansionismo soviético,
además de salvar la viabilidad de Europa occidental en un mundo
dominado por las superpotencias. El planteamiento funcionalista de
integración, según el cual debía establecerse un sistema económico
comunitario, que proveería una base para la integración posterior en
otros campos —e5pecialmente el político- más adelante se i1npuso so—
bre la tesis federalista, para la cual estaban dadas las condiciones para…-
—una unión política. En 1957 se firma el Tratado de Roma, mediante el
cual se crea la Comunidad Económica Europea yla Comunidad Eur0pea
de la Energía Atómica (EURATOM); la CECA había sido establecida
a comienzos de los años ”50. El mismo Tratado contempla la puesta en!
marcha del Parlamento _Eur0peo y del Tribunal Eur0peo como órganos
… comunes a las tres Comunidades. En 1967 éstas se fusionaron en una
sola entidad. ' _ .
“La CEE postuló explícitamente la creación de un mercado común
eur0peo, y con ese objetivo se pr0puso como metas la eliminación de
los derechos aduaneros, el establecimiento de un arancel externo común
(unión aduanera), una política agrícola común, y la libertad de esta—_
blecimiento de los factores “de la producción ' (libre circulación de in—
versíones y de trabajadores). Durante las décadas de 1960 y 1970 la
Comunidad fue progresando hacía la realización de estos objetivos;
la tarea ha sido compleja en atención a los múltiples intereses en juego
enlas econorm'as en proceso de integración y a la incorporación de
nuevos miembros. En efecto, con el ingreso en 1973 de Gran Bretaña,
Dinamarca e Irlanda, la “Eur0pa de los Seis” (Francia, Alemania, Italia,
Bélgica, Holanda," Luxemburgo) experimentó una primera gran am-
20 El principal problema político en la OTAN es la distribución de los esfueraos

económicos para financiar los programas militares.— Ver Klaus Knorr, “Burden sharmg
in NATO: A5pect_s of U.S. policy”, Orbis, otoño 1985, pp. 517—536; M. Wilhelmy, “La
OTAN : aspectos de 000peración y conflicto, en Wilhelmy, editor, La Formacion de _
la Politica Exterior. Los PaiSes Desarrollados y América Latina,_ Buenos Alres,
GEL, 1937. _ . _… _ _ .. "'
188 El Los"acºtores internacionales
pliación. Esta debilitó cºnsiderablemente a la Asºciación Eurºpea de

Libre Cºmerciº ( EFI'A) ,— entidad que Gran Bretaña había ºrganizadº
cºmº contrapeso a la CEE; recientemente, el ingreso de Grecia, España
y Portugal ha dadº lugar a una segunda ampliación ”que incrementa aún
más la i1npºrí:ancia de la Comunidad, que ahºra es la “Eurºpa de lºs
Dºce”. — . -
Lºs órganºs principales de la Comunidad sºn lºs siguientes:
1. El Consejo de Ministros es un órganº basicamente legislativº,
cºmpuestº de representantes naciºnales a nivel ministerial, bajº una
. Presidencia rºtativa. De este órgano —que pºr acuerdº de 1966 adºptó
la regla de decisiones pºr unanimidad, descartando las decisiones pºr
mayºría— emanan las nºrmas generales que rigen a la Cºmunidad, El
cºnveniº de unanimidad revela las limitaciones _ de la vºluntad inte—
graciºnista: en la medida que algunºs gobiernos han estimado que las
decisiones afectan sus intereses vitales, nº aceptan que éstas se tºmen
cºntra la voluntad expresa de ningunº de lºs partiºipantes. Este vetº
significa que es necesariº negociar cuidadosamente tºdºs lºs pasºs
del prºcesº de integración.
2. La Comisión, cºmpuesta pºr 14 miembros independientes“ de
lºs gobiernos, aunque designadºs pºr ellºs, es la autºridad ej ecutiva
de la Comunidad, dºtada además de la facultad de elevar prºpuestas al
Consejo de Ministrºs. Sus decisiones de implementación de lºs acuerdºs
cºmumtariºs sºn vinculantes para lºs gobiernos y lºs particulares den—
trº de la Cºmunidad.
_ 3. El Parlamento Eurºpeº es la representación de lºs pueblos de
la Cºmunidad. Aunque carece de facultades legislativas prºpias, debe
ser ºídº en relación cºn las prºpuestas de la Cºmisión. Además tiene
facultades de fiscalización de la Cºmisión y facultades presupuestarias,
' tºdº lº cual, Unido a su cºndición de fºrº de debate cºmunitariº, le ha
_dadº considerable importancia, sºbre tºdº desde que se genera pºr
sufragio universal (elecciones de _1979 y 1984; en estas elecciones la
' participación del electºradº eurºpeº ha sidº relativamente baja. Algu—
” nºs ºbservadºres piensan que eventualr'nente esta situación pºdría
cambiar)
4. El Tribunal de Justicia de la Cºmunidad, que interpreta y apli—
ca el derechº cºmunitariº de manera supranaciºnal,
integradº está
pºr ºnce jueces. +
Aparte de estºs órganºs principales existe el Cºnsejº Eurºpeº, ver—
dadera instituciºnalización de la “cºnferencia en la cumbre” de lºs '
jefes de estado y de gºbiernº dela Cºmunidad. Este órganofue creadº
para contar cºn una instancia de expresión de vºluntad pºlítica de altº
nivel, lº que es unpºrtante e5pecialmente cuandº se enfrentan crisis
instituciºnales. El Cºnsejº Eurºpeº, que se reúne en prºmediº tres
veces cada añº, decidió la elección pºr sufragiº universal del Parla—
mentº “Eurºpeº, y cººrdina la Cººperación Pºlítica Eurºpea,—verdadero _
germen de política exteriºr cºmún a cargº de. lºs Cancilleres y de lºs
Las organizaciones 'ínternacionaies El. 189
respectivos Ministerios nacionales (sobre la importancia de la Comu—

nidad, ver Capítulo 9). 21 .
Las organizaciones afro—asiáticas
La principal organización de los países árabes es la Liga Árabe, cons—'

tituida en 1945 por Egipto, Arabia Saudita, Yemen, Jordania, Irak, Siria
_ y Líbano. Actualmante cuenta con 22 miembros, incluyendo a Pales-
tina, considerada para estos efectos como un estado soberano. No
obstante, Egipto fue marginado del funcionamiento de la. Liga debido
a la firma de los acuerdos de paz con Israel (1979) La Liga se ha
caracterizado por las permanentes disputas entre sus miembros, lo que .
le ha impedido proyectarse como una entidad regional influyente.
En África es irnportante la Organizacion para la Unidad Africana
(CAU), que tiene 50 miembros. El principal motor de la OAU ha sido
la causa de la descolonización y la lucha contra las políticas sudafri—
canas de apartheid. Sin embargo, en la medida en que se ha lºgrado la
independencia de prácticamente todos los países africanºs, han surgido
numerosas disputas internas, que han socavado la causa unitaria. Recien-
temente se advierte una seria división “entre miembros radicalizados
como Libia, Eti0pía, Angola 3; Mozambique, y miembros moderados
como Egipto, Marruecos y Zaire, que se disputan el apoyo de los demás
miembros, entre los cuales los másinfluyentes son Nigeria y Kenia.
La Asociación de Estados del Sudeste Asiático (ASEAN), fundada
en 1967, reúne a Indonesia, Malasia, Filipinas,“ Singapur, Tailandia y
(desde 1984) Brunei. Aunque el énfasis de — ASEAN ha sido la Coope—
ración económica, la crisis regional -—Le5peciahnente el deSenlace de la
guerra de Vietnam— ha dado lugar a un acercamiento político. La
ASEAN se ha caracterizado" por su desarrollo institucional gradual,
- qUe ha permitido diSponer la coordinación de iniciativas Comerciales,
industriales, culturales, etc., de manera progresiva y flexible. '
CONCLUSIONES
Este capítulo ha entregado una viSión general de las organizaciones
internacionales de caracter intergubernamental. Otras referencias a
estos importantes actores se encuentran en los Capítulos 8, 9 y 10. El
tratamiento del tema no ha pretendido ser exhauStivo, ni podría serlo
en el marco de esta obra El lector interesado podrá proseguir su estu—
dio en obras clásicas como la de Inis Claude y demás fuentes señaladas
en las n0tas bibliºgráficas. Nuestra reflexión sobre el tema sugiere las
siguientes con01usiones centrales:
1 ). Las Organizaciones internacionales de tipo intergubernamental
son actores internacionales relativamente nuevos, no obstante 10'cual
su presencia en el sistema contemporáneo parece encontrarse virtual—
21 Ver Raymundo Barros, “Comunidad Económica Europea: la incertidumbre
compartida”, Estudios Internacionales 67,1984, pp. 378—480, y el ensayo de Rudolf
_ Hrbek en la obra colectiva citada en la nota anterior — _
190 E] Los actores. internacionales ,
_ .mente —-consolidada, tanto a nivel global como regionalf En efecto, si

bien entre los actores políticos y los estudiosos del tema se suelen
formular críticas — a determinados aspectos de la estructura y funciona4
miento de ' estos actores, hay un consenso ——muchas veces tácito— en
orden a estiniar que se trata de elementos útiles y necesarios en el
sistema. Confirma esta impresion el hecho de que los esquemas 0 moda—
- los de orden mundial de carácter normativo, elaborados por autores
de distintas convicciones, regularmente contemplan lugares destaCados
para estos actores en la prºmoción de objetivos de paz, desarrollo y
cooperación.
2) La contribución de las organizaciones internacionales a la paz
y seguridad ha sido hasta ahora más bien modesta. Los conflictos entre
las grandes“ potencias —y especialmente entre las superpotencias— ex—
ceden las capacidades actuales de las organizaciones internacionales.
En la medida en que estos actores logren un control significativo Sobre
las grandes potencias, el sistema internacional habrá sufrido una trans-
formación esencial, ya que existiría un verdadero gobierno internacional.
Parece altamente improbable una evolución en este sentido, ya que los
estados —creadores de las organizaciones internacionales del tipo inter—
gubernamental— tienen interés en mantener a estas entidades mientras
sirvan para sus fines, y no apoyan la idea de erigir sobre ellos un cona-
junto de autoridades internacionales.
No obstante, el sistema de Naciones Unidas tiene cierta capacidad
de control de conflictos en el campo de la seguridad internacional, espe-
cialmente en la medida en que se produzca consenso entre los miembros _
' permanentes del Consejo de Seguridad. Esta situación, por Cierto, es
poco frecuente en un sistema bipolar, pero: a) algunos conflictos pueden
_,eScapar a la lógica de este sistema, especialmente en el Tercer Mundo,
y b) dentro de la competencia bipolar pueden darse intereses Conver—
gentes en torno a la limitación“ de Situaciones riesgosas para la esta—
bilidad del- sistema. En cualquier caso, los esquemas de utilización de
la fuerza por las Naciones Unidas bajo el .'sistema de seguridad colec-
tiva (un ataque contra un estado miembro se estima dirigido contra
tOdos, y es respondido colectivamente) no han demostrado, ser viables.
En cambio, parecen serlo las operac10nes militares de separación de
fuerzas, control de armisticios y patrullajes de "zonas en disputa, cuya
finalidad es preventiva y disuasiva antes que punitiva. '
' 3) También es limitada la contribución de las organizaciones inter—
nacionales en el ámbito del desarrollo económico y social. Esta situa—
ción se debe fundamentalmente a la insuficiencia de recursos finan—
cieros internacionales para fines de desarrollo (ver capitulo 10) y a la
voluntad débil e inconstante de los principales actores político-econó-
micos para apoyar los mecanismoS multilaterales de desarrollo. No
obstante, las agencias internacionales de financiamiento del desarrollo
a nivel mUndíal y regional. y entidades como la CEPAL han acumulado
un rico acervo de experiencias en materia de ”desarrollo, que puede
servir de fundamento para conferir un rol estable en este campo a estos
actores internacionales. * —
4) Las actividades de coºperación internacional canalizadas por

medio de organizaciones internacionales, en materias como salud, em—
pleo, agricultura, educación, ciencia y cultura, constituyen una eficaz
y muchas veces insustituible ayuda a los gºbiernos. En estos campos
las organizaciones internacionales han registrado sus mayores logros.
No obstante, la politización de algunºs a5pectos de estas actividades
ha creado serias divisiones en el seno de diversas organizaciones, restan—
doles ap oyo en estados importantes y amenazando su estabilidad. La
tendencia reciente parece ser que las funciones de servicio de algumas
organizaciones pueden verse afectadas por los conflictos que ocurren en *
las mismas en cuanto foros internacionales expuestos a los embates de
*las divisiones Este—Oeste, Norte—Sur, ;; de ' variados conflictos regionales.
…o 1
PAÍSES MIEMBROS DE LA ORGANIZACIÓN
DE LAS NACIONES UNIDAS
, ' . Año de Año de
, Pazs , _ ingreso País ingreso
Afganistán 1946 Camerún 1960
Alhama 1955 Canadá 1945
Alemama (Rep._Democrática)' 1973 Cabo Verde 1975
gema
Angola
" . 1962
1976
Chile
.
. 1945-
Ant" B b d _ Ch1pre 1960
1g“?'y
Argentina.
ar “ a 1981
1945 .
China
º
(Rep. Popula
.
r) -
1945 -
Australia 19 45 Checoslovaqma 1945
Comores 1975 -
Bahamas 1973 Congo . 1960 '

- — — — Costa Rlca 1945
Bahram 1971 . 1960
Bangladesh 1974 Costa de Marf11
' Barbados _ 1966 Cuba 1945
"Bélgica 1945 '
Belice 1981 Dinamarca 1945
Benin 1960 * Djibouti 1977
Bhutan 1971 ' Dominica 1978-
Bolivia 1945—- . '
Botswana 1966 Ecuador 1945
Brasil 1945 Egipto ' 1945
Bulgaria _. 1955 El Salvador 1945
Burkina—Faso . 1960 Etiopía 1945 —
Birmania - 1948' España _ _ 1945 “'
. Burundi 1962 Estados Unidos 1945
Bielorrusia 1945 Emiratos Árabes Unidos ' 1971
J...!— … ….) ¡“I-(LU! º.) l-Í¿lºf!…º¿Uf…l-BS_
_Año de _Año de
—'País" mgreso Pazs . mgreso
'
Fiji 1970 Laos _1955

.1955 ' Líbano 1945
Francia '1945 Lesotho .1966
Filipinas 1945 Liberia 1945
' Libia 1955
Gabón- ' 1960 * LuXembmºgo _,1945
Gambia 1965
Ghana 1957 'Madagascar ”1960
Grecia . 1945 Malawi 1964
Grenada : 1974 Malasia 1957
_ ' Guatemala _ 1945" Maldives 1965
Guinea 1958 Mali . 1960
Guinea Ecuatorial. 1968 Malta 1964
* Guinea Bissau ' 1974 Mauritania ' 1961
Guyana 1966 »Mauricio
_
1968…
México _. 1945
Haití 1945 Mong01ia 1961
Honduras 1945 Marruecos 1956
Hungría ' 1955 MOzambique 1975
Holanda 1955
Nepal ' 1955.
' Islandia 1946
Nueva Zelanda 1945'
India 1945 Nicaragua 1945“
N iger - 1960
Indonesia 1950 Nigeria
Irán . ' ' 1945 ' 1960
Noruega 1945
Irak 1945
Irlanda 1955
Islas Salomón 1978 (innmn '
_ 1961
Israel 1949
Italia 1955
' Polonia _ 1945
Portugal 1955
Pakistán 1947 Q atar 1971
Panamá - ___ 1945
Papua Nueva Guinea 1975
Paraguay —
Reino Unido de G. Bretaña _ 1945
1945 Rep. Centroafricana 1960
_-Perú ' '- -——— 1945 Rep. Dominicana 1945
Rumania 1955
Jamaica 1962 Rwanda 1962
Japón _ 1956
Jordania 1955¿ Santa ¡Lucía 1979
San Vicente y Granadinas 1980
Kampuchea 1_1955 Samoa Occidental 1976
- Kenia _1963 Santo Tomás y Príncipe 1975
Kuwait 31963 Senegal “1960.
_…. Vlów1bbngou:bw blbbv11……l…w | | L7J
_Año de ' _Año de

País - _zngreso País mgreso
Seychelles 1976 Uganda 1962 - *'

' Sierra Leona 1961 Ucrania ¡ 1945 .
Singapur 1965 Unión Soviética 1945
Somalia 1960 Uruguay 1945
Sudáfrica 1945
Sri Lanka 1955 ' Vanuatu 1981
Sudán 1956 Venezuela 1945
Suriname 1975 Vietnam 1977
Swazilandia 1968
Suecia ' 1946
Siria ' ' 1945 ' Yemen 1947
Yemen del Sur 1967
Tanzania 1961 Yugoslavia 1945
Tailandia 1946
Togo ' ' 1960 Zaire 1960
Trinidad y Tobago 1962 Zambia . 1964
Túnez f 1956 _ Zimbabwe 1980
. Turquía 1945
Fuente: United Nations Handbook 1934. New Zealand Ministry of Fo-

' reign Affairs.
il
CAPÍTULO 6
LOS ACTORES N 0 ESTATALES EN LA POLÍTICA
INTERNACIONAL
INTRODUCCIÓN
En los estudios contemporáneos sobre politica internacional es fácil

encontrar frases como “el mundo se ha encogido”, o referencias al
mundo como una “aldea global” De este modo, se trata de mostrar grá—
ficamente los cambios del escenario sobre el cual se desarrolla la política
mundial.
Los años transcurridos desde la finalización de la Segunda Guerra
Mundial han traído consigo una serie de avances científicos y tecnoló—-
gicos que han ido erosionando el orden internacional creado a la luz
de las consecuencias políticas de la misma. Las comumcaciones, los
armamentos, los transportes y la energía se han desarrollado de manera
portentosa. Los contactos entre las distintas sociedades se han multi—
plicado enormemente, generando relaciones a través de las fronteras
entre agentes autónomos o semiautónomos, que no se originan en las
entidades creadas para el manejo de las relaciones políticas externas.
Todo esto ha aumentado el grado de vulnerabilidad de los diversos
partiCipantes en la política mundial, en la medida en que la acción de
. cada uno de ellos reper0ute con mayor fuerza sobre los demás. La
— vulnerabilidad de los estados ha aumentado —_-en forma costosa para
todos—, lo que ha generado Oportunidades para que en forma creciente
la interdependencia se constituya en una de las características funda—
mentales de la realidad internaci0nal,
La interdependencia surge de la gran cantidad de actores que»
interaCtúan en la esfera internacional, así como del número de interac-
ciones que permite la nueva tecnología en información, comunícaci0ncs
y transporte a través de las fronteras. El estud10 de todos estos ele-
mentos obliga a fijar el análisis en alg1mos aspectos que, dentro de la
concepción" tradicional de la política internacional, habían sido conside—
rados como marginales, principalmente los actores no estatales. _
Si bien han existido actores no estatales en todas las épocas his—
tóricas, -y algunos de ellos han jugado incluso papeles de importancia
en las relaciones internacionales, el “encogimieríto” del mundo les ha
abierto un nuevo papel que jugar: uno que tiene estrecha relación 0011
la interdependencia de to dos los agentes y que, además, la determina
recíprocamente. Este es el tema del presente capítulo.
En una primera parte, en consecuencia, se describirá en forma
muy breve el paradigma tradicional de la politica internacional y se
196 E] 'Los- actores intemací0nalas
—
señalarán las principales criticas que se le han hecho. Posteriormente

se analizará el crecimiento que han tenido los actores no estatales
subrayando el período de la posguerra, y luego se pasará a describi1
lOs intentos de construir nuevos paradigmas para el estudio de la reali
dad internacional. En éstos, obviamente, se ha hecho un esfuerzo para
subsanar las fallas del modelo “clásico” para entender el efecto políticc
de las relaciones entre las sociedades y no exclusivamente entre 10:
estados. Finalmente, se observarán algunos de los efectos de las rela
ciones transnacionales sobre el proceso político a nivel internacional
incluyendo el papel de los estados en un mundo crecientemente inter
dependiente y “enmgido”. &—
LIMITACIONES DE LA CONCEPCIÓN E STATI STA

DE LO INTERNACIONAL
El concepto tradicional de política internacional hace hincapié en l:

interacción entre los estados Recientemente, sin embargo, numeroso
analistas han dirigido sus trabajos hacia el estudio de otros actores
en la medida en que estiman que el papel y el número de est05 último
ha aumentado lo suficiente como para influir sobre la naturaleza j
características del sistema internacional y sobre los determinantes d
su comportamiento… Con base en esta idea, desde finales de los año
Sesenta han aparecido nuevos paradigmas que han desviado de los aná
lisis hacia entidades y organismos no estatales.
El concepto relativamente sencillo de “política internacional” se h
aceptado durante mucho tiempo En realidad, se trata de una herenci
del siglo XIX y de los procesos de formación del estadº—nación Así, lo
actores fundamentales a nivel mundial son los estados, entendidos com
naci0nes hasta el punto de que se habla de “relaciones internacionales
cuando muy seguramente Quiere significarse “relaciones interestatales'
Desde mediados de este siglo, además, el auge del realismo político e
los años de la segunda posguerra alimentó, reforzandola, la idea d
Que los estados intervienen en el escenario mundial constituyéndose e
los principales actores políticos (ver capítulos 1, 2 y 4).
- '…'La política de poder significa un tipo de relaciones entre estados
según George Schwarzenbsrger1 y otros teóricos de la época se le unit
ron para construir sobre dicha idea el paradigma tradicional del reali
mo politico; Hans Morgenthau, en su Conocido texto Política entre la
naciones 2, elabora una teoría de la política internacional en la cuz
los estados son los principales actores y actúan para satisfacer el íntu
res nacional entendido como poder '
Desde este punto de vista, en consecuencia, el e8tudio de la polític
internacional se dirige hacia el análisis de las relaciones entre-los est:
1 George Schwarzenberger, La Política del Poder, Mé>dco, Fondo de Cúltu1

Económica, 1960, p. 12
2 Hans J. Morgefrtbau, Política entre las naciones, GEL, Buenos Aires, 198“
Sudamericana. 1963.
Actores no estatales en la polítíoa internacional El 197
dos. El poder como característica de la política hace que no todos ellos

tengan el mismo grado de participación en la política internaciºnal,
pues algunos realizan acciones encaminadas a lograr fines diferentes
, al poder dentro de la esfera internacional. Estos, simplemente, no son
actores de la política.3 -
A su vez, el espacio en - donde se llevan a cabo las relaciones inter—
estatales para satisfacer los intereses individuales entendidos como
poder (la política internacional) se localiza entre las fronteras de los
diversos estados. Allí se centra y canaliza el principal interés de los…
teóricos, lo cual conduce a dejar fuera del análisis a todo el conjunto
de procesos que tiene lugar dentro de los estados. De la misma manera,
este hace que muchos actores que tienen origen doméstico y que afec-
tan las relaciones entre las naciones, …no tengan un lugar en el acervo
de cºnceptos y categorías utilizado por los analistas como instrumentos
para explicar la política internacional. Ello se debe, además del énfasis
que la concepción tradicional le ha dado al estado como actor, a que
autores como Morgenthau consideran que la naturaleza de la lucha por
el poder entre los estados y dentro de ellos es exactamente la misma.
Según Sus palabras:
La escena de la pºlitica internacional es idéntica a su contraparte

interior. Ambas políticas, la interna y la internacional, constituyen
una lucha por el poder, modificada solamente por las diferentes
cºndiciones bajo las cuales esta lucha por el poder tiene lugar,
tanto en la esfera nacional como en la internacional.4 '
La lucha por el poder implica que un conjunto particular de aspec-

tos de las relaciones entre los estados tiene la mayor prep0nderancia
para el estudio de la política internacional: aquellos que tienen que ver
con la defensa y la seguridad. Los países actúan en la esfera mundial
buscando la maximización de su seguridad y de su prestigio.; En conse-
cuencia, la búsqueda de otros fines de naturaleza diferente no es con—
siderada parte de la pohtica internacional o, en el mejor de los casos,
lo hace como una “baja política” que está. subordinada a la “alta poli——
tica”, constituida por los elementos más importantes para la satisfacción
de los intereses nacionales de un estado. Este aspecto de la concepción
tradicional deja de lado también el estudio del comportamiento de
actores que no pertenecen al conjunto de instituciones estatales y que
sin embargo actúan por fuera de las fronteras de sus paises con el fin
de alcanzar metas de tipo económico, humanitario, social, religioso, etc.
La pºlítica entre las naciones ha tenido de tiempo atrás varios
actores no estatales o gubernamentales.— Además de los ya anotados
—instituciones nacionales que se desempeñan en el nivel internaciºnal '
o que afectan las" acciones en esta esfera de las instituciones estatales—;,
desde hace mucho tiempo se ha ºbservado la presencia de agentes como
3Ibíd., p. 44. '

4 Ibid., pp. 52 53.
198 E! Los“ actores internacionales
' la "Iglesia Católica, los movimientos labºrales, las asociaciºnes parti—

distas ' internacionales y muchas otras, las cuales han afectado en alguna
medida las relaciones entre las naciones. Por esta razón, una corriente
importante» de analistas del proceso políticº internacional se ha ocu—
padº de la acción de los actores no estatales, así cºmo de los procesos
_ políticos domésticos que tienen que producirse dentro de la definición
de las decisiones que encauzan el comportamiento de un país a nivel
mundial. Algunos de estos análisis han desviado el foco de su estudio
desde el estado hacia el Sistema mundial: el conjunto de los paises y
“la naturaleza de la inserción de cada uno de ellos en el sistema inter-
nacional. Otros se han ocupado de los actores que intervienen fuera de
las fronteras de sus países: los "actores transnacionales. Unos ¡¡ otrºs,
con per5pectivas muy diferentes y con ensayos que no necesariamente
tienen los mismos obj etivos, buscan sin embargo proveer paradigmas
y métodos de análisis que reparen las deficiencias arroj adas por la con—
cepción tradicional de la politica internacional. -
' Para los obj etivos del presente capítulo, conviene examinar los
intentos que buscan respondera las principales _ críticas que se le han
formulado al esquema tradicional, y las propuestas de mvestigación y
construcciºn de nuevos paradigmas, que han surgidº de tales cuestio-
namientos. Como seria de esperar, estºs nuevos enfoques hacen hincapié
en aquellos elementos que han sido dejados al margen de la concepción
. tradiºional: el papel de los actores noestatales y la “baja pºlítica”.
_ Desde épºcas tempranas de la historia de la humanidad han exis—
tido relaciones entre entidades no estatales que tienen orígenes en dife-
.- rentes países o estados—nación. La definición de estas interacciones entre
diVe—rsas organizaciones, que generalmente“ se denominan “relaciºnes
transnacionales”, ha sido obj eto de estudios que han logrado un acep-
table nivel de claridad y precisión. Robert Keohane y J oseph Nye han
elaborado. la definición que ha alcanzado el mayor nivel de aceptación
y ha servido de base para "quienes han seguido trabajando el tema del
comportamiento de los actores no estatales en la. política mundial.: '
Dichos autores distinguen entre “relaciones transnacionales” _e “inte—
racciones globales”; Lo primero es entendido como “contactos, cºalicio—
nes e_ interacciones a través de fronteras- estatales que no sºn controla—
das por los organismos" centrales de politica exterior gubernamentales”,
mientras que * el segundo término es entendido como “movimientos de
información, dinero, objetos físicos, personas u" otros elementºs tan—
gibles e intangibles a través de las fronteras estatales”.
Finalmente, Keohane y Nye definen el concepto de “interacciones
transnacionales” como el “movimiento de elementos tangibles o intan—
gibles a través de frºnteras estatales cuando pºr lo menos uno de lºs
_ actores no es agente de una organizacion gubernamental”. 5
5 Robert Keohane y .loseph Nye, Transmtional Relations and World Politics,

Cambridge, Harvard University Press, 1972. Los trabajos incluidos en esta obra fueron
publicados en International Organization, Vºl. XXV, Nº 3, 1971, bajo el mismo título.
Las citas para el presente trabajo se harán sobre la base de esta última. Véase “Intro—
duction”, especialmente las pp. 331—332.
¿Av—v. W ¡ov vu.wp…vu vu.— _6— yvvv&svw ill-LPI Í…UÍIUÍ… ' I 177
Este tipo de interacciones, ”que son solamente una parte de las “rela—
ciones transnacionales", ha existido desde tiempo atras Arnold Wolters
había escrito en 1959 que; -
El —Vatioano, la Compañia Petrolera Árabe—americana y… un grupo

. de entidades no estatales tienen en ocasiones la posibilidad de afec—
_ tar el curso de los eventºs internacionales. Cuando esto sucede,
_ estas entidades se convierten en actores en la arena internacional
- _ y. en competidores del estado—nación. ¿
Raymºnd Arºn, por su parte, se refirió a la existencia de una “socie-

,dad transnacional” en su obra Paz y Guerra entre las N aczones publi—
cada por primera vez en 1962. Estas son sus características: “La socie-
dad transnacional se manifieé¡ta por los intercambios comerciales, las
migraciones de individuos, las creencias comunes, las organizaciones
Que trascienden más alla de las fronteras”. 7 .
" Y” más adelante agrega: .
Es facil ilustrar con ejemplos la vitalidad de la sociedad transna—

_ cional. Antes de 1914,10s interºambios ecºnomicos disfrutaban, en
' . toda Enropa, de una libertad que el patrón oro y la convertibilidad
monetaria garantizaban mejor aún que la legislación Los partidos
obreros estaban agrupadºs en una Internacional. La tradición grie—
ga de los Juegos Olímpicos habia Sido reanirnadá. 8
Posteriormente menciona alg1mºs casºs más, relevantes para el sis-

tema internacional, de acciones emprendidas por la _“sºciedad transna—
cional”: una cierta homogeneidad existente en el fondo de las creencias
religiosas por parte de todas las iglesias; la existencia, desde la sociedad
he1e'níca del siglo v, de tratadºs y otros instrumentos para lograr una
convivencia pacífica, y el "derecho internacional públicº basado en la
aceptaéión de las partes de los compromisos adc'1uiridos en ellos: el
principio de pacta sunt servanda.
Antonio Truyol y Serra se refiere en su libro La Sociedad Interna—-
ciºnal a la existencia, de “fuerzas transnacionales”, las cuales agrupa en
cinco categorías: las religiºsas y espirituales; las ideºlógicas, políticas
y sindicales, las intelectuales y culturales, las económicas; el individuo y
.la ºpinión pública. 9
En cuanto a la primera de ellas, menciona comº e] emplº “la pri—
macía de lo religioso sobre lo político en la vida internacional de la
6 Arnold Wolfers, “The actors in World Politic5", en Discord and Collabºration:

…Essays ºn International Politics, Baltimºre, The Johns Hºpkins Univer51ty Press, '
1962, p. 23.
7 Raymond ¿ron, Paz y Guerra entre las Naciones, Madrid, Ediciones Castilla,
1963, p. 140.
8 Raymond Aron, ibid., p. 140. '
9 Antonio Truyoí y Serra, La Sociedad Internacional, 4! edición, Madrid, 1983,
p. 137. Ver el capitulo 4._ _ . . , . ,
¿uu LJ ws acrorcs mremaczonazes
¡,
" - Edad Media Cristiana", el caráºter universal—católicº de la Iglesia, &

avance de ºtrºs credos cºmº el protestantismo através de las frontera
estatales, y la existencia de un movimiento ecuméniºº que intenta búsca
mecanismos de coºperación y acercamiento entre las distintas iglesia:
En cuantº a las fuerzas ideºló gicas, pºlíticas y sindicale5, se mer
_ ciºnan variºs tipos de actores que fºrman parte del sistema intem
cional al ladº de lºs estadºs , y que desempeñan un papel significativ¿
en las relaciones internaciºnales. El movimiento ºbrerº internaciºna'
pºr ejemplo, se inició en Londres en 1864 cºn la creación de la Asºciz
ción Internacional de Trabaj adºres, y luego fue cºntinuadº cºn 1
creación de la Segunda Internacional, en 1864, y la Tercera Internaciºna'
en 1919. También han existidº tendencias semejantes en el mºvimient+
sindical. En 1945 se creó la Federación Sindical Mundial, seguida dº
añºs después pºr la Cºnfederación Internacional de Sindicatºs Libre:
que buscaba representar un contrapeso anticomunista a la primera. E]
1919, pºr su parte, se había creadº la Cºnfederación Internacional d
Sindicatos Cristianºs, que luego se transfºrmó en la Cºnfederación Mur
dial del Trabajº. — '
En lº que se refiere a las fuerzas en lºs campº
transnacionales
intelectual y cultural, Tru_vºl y Serra menciºna el cºsmºp ºlitismº de
siglº mn, herederº del universalismº medieval, y a su vez preCursº
de una notable cººperación en el siglº XIX Algunas de las ºrganiza—'
ciºnes que surgierºn _ al finalizar este últimº sºn: la Unión Pºstal Un:
versal, en 1874; la Unión Telegráfica Universal, en 1875; y la Unión (1
pesas y medidas, en 1875. Se pueden encºntrar también actividades (1
¡cººperación transnaciºnal en lºs campºs de la. enseñanza, la cultur
y la ciencia (en relación cºn estas materias desde la perspeCtiva intel
gubernamental, ver Capítulº 5).
Desde el punto de vista ecºnómicº,. la actividad de intercambi|
de bienes, ampliada en la medida en que se hizº pºsible la navegació]
y el transpºrte marítimº, creó una serie de cºntactºs e interacciºne
entre las naciºnes antes del siglº XIX, que nº siempre tuvierºn cºm<
principal prºtagºnista al estadº. *
El desarrºllº del capitalismº pºsteriºrmente llevó cºnsigº un prc
ceso de transnaciºnalización, _descritº cºn algún detalle en la tamºs
. ºbra de Lenin, El Imperialismº, Fase Superiºr del Capitalismº. lº Dich¡
prºcesº, desde luegº, implicó la participación de una serie de actºrs
—. nº estatales que en muchºs casºs verdaderamente encarnarºn la ide:
de Arºn según la cual la sºciedad transnaciºnal incluye agentes qu
cºmpiten cºn el estadº—nación. El desarrºllº de las empresas multina
ciºnales, pºr e] emplº, trajº cºnsigº nuevas realidades en lºs prºcesº
mundiales.
' Este hechº se viº refºrzadº pºr el desarrºllº alCanzadº en la tecnc
lºgía de las telecºmunicaciºnss y de nuevºs sistemas de transpºrte
Estºs a su Vez permitierºn la integración de funciºnes cºn cºmpañía
10 V. I. Lenin, “El Imperialismº, fase superiºr del Capitalismº", en Obras Escc

oídas, Mºscú, Editºrial Prºgresd pp. 169 271.
Actores no estatales en la política internacional: El ¿01
subsidiarias y filiales. Hacia el final de la década de 1920, las empresas

estadounidenses, por ej emplo, ya controlaban más de mil subsidiarias
en Eurºpa y un número considerable en Canadá y América. Latina.
Con todo, los años de la segunda posguerra fueron los que Sirvie—
ron de escenario para el crecimiento más rápido ———tanto en número
como en actividades— de las organizaciones no estatales. Este hecho
tuvo que superar el llamado al nacionalismo del periodo de la Guerra
Fría y la disminución en interacciones, especialmente de tipo econó— .
mico, entré Occidente y los paises socialistas. Más recientemente, la
proyección externa de los actores no estatales y de sus intereses se ha
visto estimulada por la arnpliación de los -e5pacios de maniobra externa
que se ha dado en el contexto del paso de un sistema rígidamente
bipolar a un sistema cada vez más caracterizado por la multipolaridad
(ver capitulós 7 a 9). '
El crecimiento de los actores no estatales vino a poner de mani—'
fiesto la insuficiencia del concepto tradicional de política internacional,
en respuesta a lo cual desde finales de los años sesenta se inició una
serie de intentos de construcción de nuevos paradigmas. En éstos, los
principales elementos debieron necesariamente ser un cuestionamiento
del “estad0-centrismo”, así como la atención dedicada por los analistas
a los aspectos de seguridad y defensa, ya que en múltiples áreas de acti—
vidad íntemacional se hizo explícito el desarrollo de los ' actores no
estatales. .
Los ACTORES NO ESTATALES

Definir un concepto de “actores no estatales” en las relaciones entre
las naciones no es tarea fácil. Si bien muchos de ellos no ofrecerían
dificultades para ser reconocidos, como los que se citaron atrás (las
federaciones sindicales, los movimientos revolucionariºs, las iglesias), —
otros no lo son tanto y algunos más ofrecen incluso dificultades para ser
localizados "
La Unión de Asociaciones Internacionales (UAI) ha venido publi—
cando desde hace algunos años un anuario en el cual aparece la 118ta
de las organizaciones a nivel mundial.12 En sus versiones más recientes
—desde 1985— ésta es complementada con infomación sobre los países
de origen y las areas de actividad de las Entidades que menciona. Aun—
que obviamente los mecanismos e instrumentos de recolección de inf0r—
mación tienen algunas deficiencias, constituyen el con] unto más fiable
de estadísticas sobre la materia. —- l.
La UAI distingue varias categorías de organizaciones a nivel inter-
nacional, de las cuales hay tres principales: las Organizaciones Guber—_
namenta1es (OIG); las Organizaciones Internacionales No Gubernamen—
11 James A. Field Jr., “Transnationalism and the New Tribe" en International

Organization, Op. cit, p. 366.
12 Union of International Associations, Yearbook of International Organzzatzons
1984—1985, 21º Edición, vol. 1, Bruselas, p. 1631. .—
202 [:| Los actores internacionales
tales (ONG)y ” las Empresas Multinacionales (EMN). Para la“ sala—(

eión de las primeras se utiliza un criterio basado en tres requisito
prinéipales: 1) Que estén cOnstituidas pºr instrumentos females d
acuerdo entre los g0biernos de algunos estadºs—naciones; 2) Que inch
yan tres o más estados—naciones como partes del acuerdo; y“ 3)“ Que ter
gan una secretaría permanente para tratar las ' actividades ordinarias.!
Los editores del anuario consideran que una OIG es cualquie

organismo que “está. - establecido por firma ._o acuerdo entre gobie1
nos, el cual ”implica obligaciones, indep endientemente de que &
acuerdo sea público o no. Si cualquier organización se declara
sí misma como no gubernamental, así se acepta por los editores.
Existe, por otra parte, una definición para Organizaciones No Gubel

namentales que ha sido formulada por el Consejo Economico y Socia
de las Naciones Unidas (ECOSOC). Según ésta:
Cualquier organización mternaci0nal que no sea establecida po

acuerdºs mtergubemamentales se considera una organización n
gubernamental (..,) ineluyendo a. organizaciones que acepte
miembros designados por autoridades gUbernamentales, siempre
cuando esta calidad de miembro no interfiera con la expresión libr
delas Opiniones de la organización. 15 .
Un autor ha realizado algunas críticas a esta ultima definición, sobr

la base de que se trata de: -
Un criterio legalista para distinguir entre Organizaciones Inter—Gr

bernamentales (OIG) ¡¡ Organizaciones No Gubernamentales (ONG
( ) La mayoría, aunque no todas las OIG, solamente incluyea
' miembros gubernamentales y en la práctica muchas ONGs tiene?
- tanto miembros gubernamentales como no gubernamentales.16 '
Estas. definiciones deben aceptarse con cautela, en la medida el

que se conozcan las dificultades para avanzar hacia algo más precisc
Desde—el punto de vista del interés del pre5ente' análisis '——-el' papel d'
los actores no estatales en las relaciones internacionales—, puede hz
cerse hincapié en los aspectos Cualitativos en la evolución de las misma:
tanto en el crecimiento y auge" de organizaci0nes como 'en sus re5pec
tivos comportamientos. Algunos interrogantes que deben formulars
en relación con el concepto de “organización internacional” y que el
última instancia pueden afectar las relaciones internacionales, son lo
siguientes: - .
13 Ibid., p. 1632.
l4—Ibíd., p. 1632.
15 Ibid., p. 1632. s
16 Kjell Skjelsbaek, “The Growth of International Nongovernmental Oág2anizz
,_ tion in the Twentieth Century”, en International Organization, ob. Cit., p
acrores no esrarales en ¿a pouuca Intemaczonaz -l_¡ ZU_5
-— Hay instituciones internas que pueden jugar un papel en el con—

texto intemacional en forma independiente de la política exte-
rior gubemamental. Tal es el caso de Centros de Estudios Inter—
nacionales o de empresas que se endeudan en moneda extranjera.
con entidades foráneas. Asimismo, puede pensarse en grupos
interés que buscan defender ciertos principios (los derechos hu—
manos, la libertad, el Evangelio) y ej ecutan actividades en el
contexto interno encaminadas a influir sobre el comportamiento
del estado o de otras organizaciones no gubernamentales—
— Un medio de comunicación local, a su vez, puede influir en el
comportamiento . de agentes externos, - estatales o no, mediante
el tipo de opiniones a las cuales sirve como vehículo o mediante
la orientación que le da. a la información de acontecimientos que
pueden afectarlo, al- estar relacionados con la pºlítica mundial.
— — En general, hay diversas interacciones entre agentes internos de
un país que pueden jugar un papel por fuera de las fronteras
nacionales o influir sobre el comportamiento de otros actores.
Desde este punto de vista, es pertinente la critica al modelo
tradicional, en cuanto velos estados como unidades coherentes
y tiende & omitir la variedad de fuerzas que operan en su interior._
“El incremento en número y relevancia de los actores no estatales

está acompañado de un gran aumento en la intensidad de interacciones
& nivel interestatal y transnacional. — _
Solamente así puede explicarse el hecho de que el crecimiento de
la ONG sea una larga constante histórica que en los años de la pos—
guerra se aceleró dramáticamente. _
_ _Esta conclusión puede obtenerse a partir de los datos ofrecidos por
la UAI, aunque para ello nuevamente aparecen dificultades de defini—_
' ción. ¿Qué debe tomarse como actores no estatales? Los datos consig—
nados en el Anuario de la UAI ofrecen diversas alternativas. Entre 1909
_ y 1984 las OIG han aumentado de 33 a 365 entidades, y las ONG de “
176 a 4615, cómputo que considera el criterio más restrictivo de defi-
nición: los cuerpos internacionales convencionales. Es claro que aquí
quedan fuera instituciones de gran importancia en el escenario de la
. política internacional, como son las organizaciones internas de inclina—
ción internacional y las empresas multinacionales. Unas - y otras tienen
una mayor importancia por las funciones que han ido asumiendo que
por sus númcros absolutos. Parece claramente aconsejable, por con—
siguiente, incluirlas entre los actores no _ estatales. En este caso, según
la UAI se podría llegar a. una cifra de más de 22.400 ONG. Un estudio
basado en.cifras de esta entidad y de otras fuentes " corrobora la con-
. clusión de que hay un irnportante aumento en…el número e importancia
— de las ONG, especialmente en el período de la posguerra. Los criterfos
_ utilizados en esta investigación fueron: 1) el número de ONG, que, como
se ha visto, aumenta en forma sostenida: la tasa de crecimiento de la '
17 Ibid., p. 433.
204 I:] Los actores internacionales
cantidad de ONG sube notablemente despues de la Segunda Guerra Mur

dial y, en cambio, presenta perío dos de declinación en los años el
los Conflictos mundiales, 1914—1918 y 1938—1945; 2) el número de reprf
sentaciones nacionales en las ONG, entendido como el númsro de paíse
que tienen individuos, organizaciones o representantes gubernamentale
en estas entidades: por este concepto se observa también un crecunier
to; 3) el alcance e intensidad de actividad de las ONG; 4) la intercc
nexión entre las ONG; 5) la distribución delas ONG por áreas de act:
vidad, y 6) la distribución de estos actores a través de los países. E1
general, el autor encuentra una tendencia hacia el crecimiento, y cor
sidera que las motivaciones nacionales para participar en las ONG obe
decen & un doble criterio: los altos niveles de desarrollo tecnológic
y económico, y la vigencia de ideologías pluralistas La conclusión gene
ral es que “cuanto más desarrollado está un país, mayor será su part
cipación en las ONG”. 13 -
Si bien el incremento cuantitativo de actores no estatales registrad
en la sección anterior es un buen indicio de la importancia" que ésto
han ido adquiriendo en la política internacional, vale la pena intenta
una aproximación al mismo fenómeno desde un punto de vista cuz
litativo.
Se puede observar, en primer lugar, el papel que han . desempeñad
- las empresas multinacionales o transnacionales de5pués de la Segund
' Guerra Mundial.” Desde la fase de estructuración del sistema de po:
guerra, se ha producido un auge inusitado en la actividad de esta
empresas, que han' llegado a ser agentes significativos en el context
internacional. Las grandes compañías cuentan con oficinas de asunto
. __extranj eros, cuyos miembros negocian con representantes de estado
Soberanes Sobre una amplia gama de asuntos, que van desde las norma
jurídicas destinadas a regular sus actividades hasta complejos prt
blemas políticos. Como consecuencia de la magnitud de las ºperacione
" de estas empresas, se han desarrollado múltiples interconexiones co:
entidades estatales y otros actores no estatales. Las relaciones con lo
= e5tados son tanto de cooperación como —en muchos casos— de cet
' flicto. ºº El Capítulo 10 aporta mayores antecedentes sobre estem
_ p'ortante tema.
_. _ En el campo de las organizaciºnes politicas también ha existido un
" actividad tranSnacional relevante, que se ha intensificado durante lo
últimos cuarenta años. Antes se mencionó “la existencia, desde finale
del "siglo x1x, de organizaciones internacionales de sindicatos." En 1
_ actualidad se mantienen estas y otras "alianzas y acuerdos de coºper:
ción, en la me dida en que han persistido las disputas ideológicas
la división bipolar del mundo. En América Latina, por e] emplo, dura:
te la década de 1950 se crearon varias confederaciones sindicales a nive
internacional, las cuales tuvieron —y aún mantienen— estrechas , relz
18 Ibid., p. 433. ' “ . '

_. .— 19 Louis T. Wells, “The Multinational Business Enterprise”, en 'Intemaiiom
Organization, op. cit., pp. 449450. _ - .
20 Ibid., p. 448.
nu¿u¡ c.> nu ca¿u¿uw.> un tu. puuucu znwmaczonat |_] ¿UD—
ciones con entidades mundiales que han tomado posiciones oficiales en

' torno de los principales hechos de la politica internacional. Entre ellas
pueden mencionarse la Central Única de Trabajadores de América Lati—
na ( CUTAL) creada en 1949; La Confederación Interamericana de Traba—
jadores (CIT), creada en 1948; la Organización Regional Interamericana
de Trabajadores (CRIT), fundada en 1951; la Agrupación de Traba—
j adores Latinoamericanos Sindicalizados (ATLAS) , creada por Juan
Domingo Perón en 1952; y la Confederación Latinoamericana de Sindi—
calistas Cristianos ( CLSC) , que nació en 1954 como versión regional
de otra agremiación mundial, la International Federation of Christian
Trade Unions, que había sido fundada en La Haya en 1920.21
Los partidos políticos han tenido también una larga tradición de
alianzas e interconexiones transnacionales. En la actualidad existen
“internacionales” social—demócrata, demócrata cristiana y liberal; cada
una agrupa a partidos nacionales con los cuales cºmparten prin—
cipios ideológicos. En algunos casos, la cooperación entre éstos ha
alcanzado niveles considerables. Tal fue el caso de la Segunda Interna—
cional, la cual agrupó a los principales partidos socialistas eur0peos
' durante la primera mitad del presente siglo. Sus acciones más notºrias
estuvieron relacionadas con el apoyo prestado a los socialistas durante
la Guerra Civil Española y la posterior oposición al régimen autoritario
de Francisco Franco. Después de la Segunda Guerra Múndial, la organi—
zación mencionada desapareció, lo mismo que el Comité en que agru—
paba los partidos comunistas del mundo, cuyos hilos eran manejados
desde Moscú De la primera de ellas, sin embargo, surgió la Interna—
cional Socialista, una nueva versión que se acercó ideológicamente a
la social—democracia y que intentó en la Guerra Fría combatir“ contra
las amenazas a la democracia impuestas tanto por el comunismo como
por la extrema derecha; La '… IS aceptó en 1952 ampliar el alcance regio—
nal de sus partidos miembroS y recibió a una serie de organizaciones de
América Latina. En 1984, pertenecían a la IS 49 partidos políticos, de lOs
cuales 14 pertenecían a-países americanos: En ese mismo año, 19 parti—
dos o movimientos políticos formaban _ parte de la Organización Demó—
crata—Cristima de las Américas, la que a su vez pertenecia a la Unión
Demócrata—Cristiana Mundial, de origen europeo y en cierta medida la
contrapartida de la IS. 7—2 - —
Algunas de estas ONG llegaron a tener una participación muy
activa en algunos procesos políticos a nivel internacional. La IS alcanzó
un gran ézdto con la llegada de la social—democracia al poder en Alema—
nia, Austria, Suecia, Francia, Israel, Portugal y España, conducida por
Helmut Schmidt, Bruno Kreisky, Olof Palme, Francois Mitterrand, Shi—
mon Peres, Mari0 Soares y Felipe González, respectivamente. Esta
corriente también alcanzó algunos éxitos electorales en América Latina,—_
21 Robert W. Cox, “Labor and Transnational Relations”, en International Orga—

nization, ºp. cit., pp. 554—584.
22 Laurence Whitehead, “International A5pects of Democratization”, en Guillermo
O'Donell, Phillippe Schmitter y Laurence Whitehead, Transitions ?rom Authoñtarian
Rule, Baltimore y Londres, The Johns Hopkins Univerity Press, _,1986, Capitulol'
¿uo |_] ws uczurcs znwrnacwnaws
y se vio envuelta en algunos de los procesos más irhportantes dela

—zona, como la crisis centroamericana. En el momento de la victoria
de la revolución sandinista, varios países europeos Se encontraban bajo
gobiernos de partidos afiliados a la IS y entraron a apoyar la revolución
nicaragiíense. Aún antes de la victoria, el 17 de julio de 1979, habían
existido contactos entre las dos partes; El “Comandante Cero”, Edén
Pastora, había asistido al Congreso de Vancouver y, luego de la victoria,
otros países eur0peos que ad0ptaron la linea de la IS en varios casos
entraron a apoyar al nuevo gobierno nicaragíiense.
La relevancia de las relaciones de partido a partido para los pro-
cesos mundiales se hizo evidente para 105 Estados Unidos, pais que
permaneció largo tiempo al margen del creciente volumen de activi—
dades en: este campo. En 1983 Washington creó el Fondo Nacional para
la Democracia (National End0wment for Democracy, NED), con el fin…
- de coordinar los esfuerzos de partidos políticos, sindicatos y organiza—
ciones empresariales de todo el continente americano, para promover
la democracia. -— —. _
Otro campo de actividad política en donde han existido. interCOne-

xiones transnacionales es el de la lucha rev'olúcionariaR—i Este se basa
en la creencia de que la lucha para instalar el socialismo es un fenó—
meno internacional que tendrá éxito inevitablemente como resultado
de las contradicciones que lleva consigo el Sistema capitalista. El lla—
mado de Marx y Engels, “Proletarios de todos los paí5es, uníos”, se ha
reflejado en varios intentos por consolidar formalmente instituciones
y organismos que “empuj en” la lucha rev01ucionaria—.El Partido Comu—
nista de la Unión Soviética buscó relaciones de 000peración con par—
tidos comunistas de todo el mundo _'mediante la creación del Cominform
.y del Comintern. Posteriormente se han observado relaciones transna—
ci0nales entre grupos revolucionarios. En 1967, por ej e,mplo uno de
' — los principales asesores estratégicos de Fidel Castro en la revolución
cubana, el argentino Ernesto “Ché” Guevara, fue muerto en Bolivia en
momentos en que intentaba crear una serie de “focos” guerrilleros para
.pr0mover la revolución en todo el continente. En el diario que llevaba.
consigo en el momento de su muerte, Guevara Se refería a la necesidad
de crear varios “Vietnams” en el Continente. Ello condujo a que algunos
grup05 guerrilleros que nacieron o se fortalecieron durante la época
' cOntaran cOn el apoyo del régimen de Fidel Castro, lo cual a su vez
_ alteró las relaciones políticas con varioS países, especialmente aquellas
que se dieron en el seno de las organizaciOnes del Sistema Interame-
ricano, de las Cuales fueron excluidos los representantes Cubanos en
1962. Ante el fracaso de los intentos por repetir el experimento cubano
en otras naciones americanas, Cuba dejó de apoyar actividades insu—
rreccionales en el cOntinente y en cambio las dirigió hacia el África,
23 J. Bowyer Bell, “Contemporary Revolutionary Órganizations", en I aternatzonal

Organization, op. cit., 503- 518 También, Ernesto Che Guevara, Pasajes de la Guerra
Revoluciºnaria. México, Serie P0pular Era, 1969 y Walter faqueur, The Guerrilla
Reader, Meridian Printing, 1977.
Actores no estatales en la política internacional [] 207 “'
en dºnde obtuvo éxitºs cºn la ayuda a movimientos que alcanzarºn

el poder pºr las armas en Angola y Etiopía en lºs añºs 70. , '
En 1966, en La Habana, fue creada la llamada “Tri—Cºntinental”, a
la cual pertenecieron variºs partidºs revºluciºnariºs marxistas—leninis—
tas de Asia, África y América Latina. Esta ºrganización creó una Secre—
taría Permanente, la cual ha sidº activa en la prºmºción de publica—
ciones revºluciºnarias y ha realizadº varias reuniones internacionales,
cºn diferentes grados de éxito.24
En África se han cºnºcidº variºs tipos de interconexiºnes y rela—
ciones transnacionales de parte de lºs movimientos revºluciºnariºs.
En la lucha cºntra el colonialismo pºrtugués, seis movimientos de libe-
ración crearon la Conferencia de Organizaciones Nacionales en las Cºlº—
nias Pºrtugue5as (CONP), la cual llegó a firmar acuerdºs de cººpera¿
ción militar cºn el Congreso Nacional Africanº (CNA), que lucha cºn—
tra el régimen de minºría blanca en Sudáfrica, y cºn la Unión“ Pºpular
del Zimbabwe Africanº (ZAPU) , que luchó exitºsamente pºr el cambiº
de régimen en Rhºdesia Pºr ºtra parte, ºrganizaciºnes rivales de las
ya menciºnadas han actuadº en fºrma cººrdinada. 25 La transnaciºna—
lización de lºs mºvimientºs revºluciºnariºs, tanto en África cºmº en
ºtras regiºnes, se ha vistº sin embargº limitada pºr lºs objetivºs parti—
culares de lºs diversºs grupºs. Aunque cºmparten muchºs intereses y
ºbjetivºs a nivel ideºlógicº, aparecen numerºsas diferencias practicas,
en función de lºs ºbjetivºs de toma del pºder estatal de estºs grupºs.
Recientemente se ha nºtado también el surgimiento de agentes y vincu—
- laciºnes transnacionales de carácter Cºntrarrevºluciºnariº, que han emu—
ladº algunos métºdºs de las ºrganizaciºnes revºluciºnarias. Tampºcº
es pºsible ignºrar, entre lºs grupºs que recurren a las formas nº cºn—
venciºnales de viºlencia internaºiºnal, a lºs grupºs terrºristas, que
suelen cººrdinar aºciºnes entre sí En tºdºs estºs casºs, sin embargº,
se presentan grandes dificultades para determinar lºs márgenes de -
autºnºmia real de lºs grupºs y la naturaleza de sus relaciºnes ———gené—
ralmente encubiertas—_ cºn diversºs gºbiernºs que se valen de estºs
agentes cºmº instrumentºs de hostilización de ºtrºs actºres. '
La prºliferación de ºrganizaciºnes internacionales en lºs últimºs
cuarenta añºs se ha visto acºmpañada de un fenómenº de extensión
ha0ia las más diversas áreas de la pºlitica internaciºnal. Sºbre tºdº-
en lºs países desarrºlladºs se encuentran instituciones autónºmas cºm——
prºmetidas cºn causas cºmº la prºmºciºn de lºs derechºs ”humanºs,
el desarme, o la eliminación del apartheid y otras fºrmas de racismo.
Estas ºrganizaciºnes tienen ºbjetivos fuera de las frºnteras de sus
prºpiºs países, aunque realizan parte de su acción dentro de lºs mis—
' mºs, buscandº influir sºbre las decisiºnes de lºs parlamentariºs "º de;
lºs miembrºs del gºbierno en defensa de sus intereses.
También existen ºrganizaciºnes creadas para fomentar la cººpe— --
ración internaciºnal en áreas específicas de actividad ecºnómica, sºcial
24 J. Bºwyer Bell, ºp. 'cit., p. 506.

25 Ibíd ,p. 507.
_208 [] 'Los act0res íntedeiondlos
¡¡ tecnoló gica. La Federación Internacional de Fútb ol Asociado“ (FIFA) ,

el Comité Olímpico Internacional (COI) , diversas organizaciones para
la Ciencia y la cultura, o para las comunicaciones, como INTELSAT
y la Unión Internacional de Telecomunicaciones, hoy por hoy consti—
tuyen actores que participan activamente —y en algunos casos con gran
— p0der—i— enlas relaciones internacionales. Por todo esto, los investiga—
dores del tema se han dedicado a desarrollar paradigmas que superen
al tradicional de “p ohtlca internacional”, en el sentido de que den cabi—
da a ese importante conjunto de interacciones e interconexiones que
tienen lugar a través de las fronteras estatales y que Son ejecutadas por
“ entidades no gubernamentales y en campoS que no necesariamente
están subordinados alos objetivos de defensa y seguridad de los estados
nacionales. -
LOS NUE vos PARADIGMAS
La atención prestada por los analistas de las reladones internacionales

a los actores no estatales conduce necesariamente al estudio de temas
y a5pectos que se apartan de la seguridad y la defensa Aunque podrían
citarse ejemplos de organizaciones. internacionales no estatales que se
ocupan de estos temas, resulta claro que ellos son fundamentalmente
objeto de las politicas estatales. En otras palabras, junto con los cues—
tionamientos del modelo estado—céntrico, que surgen de recon00er un
papel de relevancia para otro tipo de agentes, surge también un cues—
ti0namiento a la división de los asuntos internacionales, en una “alta
política" y una “baja política”, definidas como se mencionó más atrás.
Los intentoS por Construir nuevas aproximaciones parten de una
rectificación de los presupuestos básicos del cOncepto internacional.
Sin embargo, normalmente no llegan a diagnosticar la desaparición del
- estado y de los elementos de seguridad y defensa, aunque se podrían
encontrar afirmaciones de este tipo en quienes se sitúan en el extremo
' de la crítica al concepto tradicional. La mayor parte .de los estíldios reco—
noce que el aparato estatal continúa siendo el actor primordial de las
relaciones internacionales, pero considera que el estudio y análisis de
su comportamiento deben complementarse con el de Otros actores que
intervienen con un grado de relevancia que ha aumentado con 105 cam—_
' bios que ha sufrido el sistema internacional de la posguerra. Consideran
asimismo que debe analizarse no sOlamente aquello que ocurre _“entre”
los estados, sino también “dentro” de los mismos, en donde se locali—
zan otros actores que afectan tanto a las relaciones internacionales
como a la pr0pia política exterior del estado.
Desde este punto de vista, una gran imp0rtancia se le ha concedido
a los asuntos económicos. ' “La baja politica exterior —éscribió Richard
Cooper—, requiere muchas más horas —hombre de atención en los gobier—
' nos, pero recibe mucha menos atención de alto nivel”. ' Más “adelante
, agrega:
Actores no estatales en la pºlítica internacional El 209.
Históricamente lºs asuntos comerciales entrarºn cºn frecuencia y _

ocasionalmente incluso dominaron en la alta pºlítica exterior en—
tre lºs países. Perº esta participación fue suspendida exitosamente
durante lºs últimºs 25 añºs pºr lºs acuerdºs de posguerra (… .)
Estºs permitierºn relegar al comercio a la cºndición de un elemen—
to de bajº nivel?5
El mismº autor señala que, cºn el tiempº, lºs acuerdºs de pºs—

guerra fuerºn debilitándºse, lº cual llevó paulatinamente a que lºs
asuntos comerciales “puedan antagºnizar gobiernos, generar resenti—
miento en las poblaciones, herir las economías, influir sºbre el poder
- de lºs gobiernos, aun provocar hºstilidades”. ” De fºrma tal que entra—
rºn enla agenda de negociaciones entre lºs países, al ladº de ºtrºs' cºn—
sideradºs cºmº de “Alta Pºlítica”. El análisis de Cººper sºbre lºs asun—-
tºs comerciales se puede extender a“ ºtrºs. temas de las relaciºnes. ecº—
nómicas & nivel mundial y a. lºs agentes que las ejecutan, que en me—
dida significativa sºn de carácter nº estatal.- Edward Mºrse, pºr ejem—.
plº, cºnsidera que la pºlítica ecºnómica internacional ha aumentadº .
en importancia para tres tipos diferentes de estadºs pºr diferentes razº-
nes, que en cºnjunto. estimulan la acción de lºs referidºs agentes. º
En primer lugar, las sºciedades industrializadas intentarºn, al finalizar
la Segunda Guerra Mundial, crear una “Cºmunidad Atlántica”, basada
en aspectos tantº ecºnómicºs (la recºnstrucción de Eurºpa, el Plan
Marshall, el libre cºmerciº) cºmº de defensa (pºlítica de cºntención,
ver Capítulº 8). En seglmdº lugar, en relación cºn lºs países de la esfe—
ra sºviética existió pºr un tiempº la nºción de que la pºlítica exteriºr
ecºnómica pºdría ayudar a su liberalización interna (esta visión tiende
a reaparecer en la medida en que se prºcura vºlver a cºndiciºnes de
Cierta distensión). En tercer lugar, en las sºciedades relativamente
atrasadas lºs a5untºs ecºnómicos han ganadº impºrtancia en las pºlí—
ticas exteriºres en la medida en ”que estºs países tienen escasas ºpor—
tunidadcs de cºmpetir en las cuestiºnes militares. .
Lºs intentºs de cºnstrucción de nuevºs paradigmas incluyen, en
cºnsecuencia, lºs aspectºs económicºs. Rºbert Gilpin 29 ha elabºradº
' un cºnceptº de “ecºnºmia pºlítica”, según el cual la acción de los agen—
tes internaciºnales está dirigida siempre a buscar riqueza º pºder. Lºs
elementºs pºliticºs y ecºnómicºs se cºndiciºnan reCíprocamentc, en
el mundº real, riqueza y pºder están en estrecha vinculación, y la '
distinción entre ecºnºmia y pºlítica es esencialmente analítica. El autºr
prºpºne una definición de “pºlítica ecºnómica”: “la interacción diná—
mica y recíprºca en relaciºnes intemaciºnales de búsqueda de riqueza
y búsqueda de pºder”. Cºmentandº dicho trabajº, Rºbert Keºhane ela—
26 Richard Cººper, “Trade Pºlicy is Fºreign Pºlicy”, en Foreign Policy, Nº 9,

(1972—1973),p .-18 19 -
27 Ibid.p p. 32. ' , º ,
28 Edward Mºrsa, “Transnatiºnal Ecºnºmic Prºcesscs", en I ntematiºnol Orga—
nizatiºn, ºp, cit., p. 28.
29 Rºbert Gilpin, US Pºwer and the Multínátiºncl Cºrpºration, Nueva Yºrk, '
Basic Bººks,1975,…p_43. _
210 [:| Los actºres ínter—nacionales
hora un "pºcº" más lºs conceptos de pºlítica y ecºnºmía, para concluir

_ que “muy pocº en la unidad pºlítica de las sºciedades modernas nº '
está vinculadº con la unidad ecºnómica y viceversa”. Y más adelante
agrega:
' Definidºs en términºs puramente ecºnómicºs º pºlíticºs, la ecº-

nºmía mundial y el sistema pºlíticº internacional sºn abstracciºnes.
En el mundº real de las relaciones internacionales lºs elementos
más importantes son a la vez pºHticºs y ecºnómicºs. 3º "
Un intentº para construir una teºría de la pºlítica internacional

ha sidº realizadº pºr Karl Kaiser. 31 Está basadº, comº Se ha dichº
más atrás, en el cuestionamiento al mºdelº tradicional y en la investiga
ción de las interaccmnes y conexiones entre actores internacionales nº
estatales. Al ladº de las relaciones transnacionales deben analizarse sin
embargº, aquellas interacciºnes que ocurren entre lºs eStadºs, deben
examinarse el gradº de vulnerabilidad y la capacidad de mane 30 que és—
tºs tienen sobre las relaciºnes internaciºnales. Kaiser sºstiene que
debe hablarse de una “pºhtica multinaciona ”, la cual tiene tres com—
pºnentes principales: la tºma de decisiones multiburºcrática, la inte—
gración multinaciºnal _y la pºlítica transnaCiºnal..
La primera está constituida pºr el conjunto de intera(:ciºnes que
se realiza entre entidades _gub emmnentales y entidades internacionales
pºr parte de sus estructuras burºcráticas. Ej emplos de este tipo de
actividades son las de un país receptor de ayuda externa y el país que
. la ºtºrga: las burºcracias unen sus fuerzas a través de las fronteras
naciºnales, para estudiar la asignación de recursos para prºpósitºs cºn—
cretºs. Otrºs ejemplºs citadºs pºr el autºr son las relaciºnes de la Unión
Sovié tica cºn ºtrºs países cºmunistas en lºs primerºs añºs de fºrma—
ción del blºque sºviéticº, y algunºs prºyectºs de cººperación técnica.
Tºdos estºs casºs implican el intercambiº a través de las frºnteras
de persºnas, ºbjetºs, dinerº, equipºs y muchºs ºtrºs elementos nece—
' sariºs para la cººrdinación y puesta en marcha de lºs prºyectºs.
—Un segundº cºmpºnente de' la “pºlítica- multinaciºna ” es la inte-
gración múltinaciºnal… En estos casºs, “€ el _marco para preparar, hacer.
y. ejecutar decisiºnes pºlíticas, pasa del escenario eirclusivamente na— .
. ciºnal 3. unº regiºnal multinaciºnal en el cual participan actºres sºciales
y gubernamentales y, si es necesariº, organizaciºnes internacionales'_'.32
Y finalmente esta'. la pºlítica transnaciºnal, a la que Kaiser dedica
la mayºr atención cºmº… “aquellºs prºcesºs pºlíticºs que ºcurren: entre
gºbiernºs naciºnales ( yºrganízaciºnes internaciºnales) “$:—' que han sidº
puestºs en“ marcha pºr interacciºnes dentrº de la sºciedad tr'ansna—
30 Robert Keºhane, After H egemony, Princetºn, Princetºn University Press, 1984,

Capítulº 2, pp. 18—30
31 Karl Kaiser, “Transnatiºnal Pºlitics: Tºward & Theory ºf Muitinational
Pºliti3cz:sm %n Intgggatiºnal Organizatiºn, vol. XXV, N? 4, l971, pp. 790-818 “
2 . P . .
acrores no esmrazes en la pºlitica internacional El 211
cional”.33 A su vez, la sociedad transnacional es definida como “un sis—

tema de interacción en un área específica entre actores sociales de
distintos sistemas nacionales”; Finalmente, se refiere al tipo de procesos
que ocurren dentro de estos últimos, afirmando que las interacciones
transnacionales se deciden por las élites no gubernamentales inv01u—
cradas y las decisiones se ejecutan directamente por los agentes sociales,
económicos y políticos de cada sociedad. 34
Kaiser considera que la pohtica transnacional ha existido siempre,
pero en el mundo contemporáneo “hay ciertas condiciones que condu—
cen e5pecificamente a la política transnacional y la hacen más impor—
tante”. Estas, básicamente, surgen del avance en las comunicaciones y
enla tecnologia, así como del crecimiento de las fuerzas participantes
y de la apertura politica de los sistemas nacionales. Todas ellas facilitan
las interconexiones entre las sociedades.
El esquema de Kaiser tiene un aporte sig1úíicativo en el plantea—
miento de instrumentos destinados al estudio de la vulnerabilidad de
los estados ante la creciente presencia de las relaciones transnacionales,
lo que abre paso a la idea de la interdependencia. Asimismo, incide en
la discusión sobre las bases de poder en la política internacional, pues
una sociedad internacional interdependiente tiene actores con mayores
niveles de vulnerabilidad que otros. De esta realidad surgen nuevas con—
cepciones de poder, que reemplazan el énfasis tradicional en la dota—
ción militar como principal determinante del poder de las naciones
(ver Capítulo 4).
Robert Keoha'ne y Joseph N ye han trabajado rigurosamente esta
problemática, y han intentado construir un paradigma para estudiar
la política mundial, en el libro Power and I nterdependence: World
Politics in Transition.” Al igual que los demás autores ya citados, Keo-
hane y Nye parten de una crítica al modelo tradicional. Sin embargo,
ésta se centra en tres aspe0t05 concretos, a partir de los cuales preci—
' samente entran a construir un nuevo modelo, que es un tipo ideal, tal
como lo es el tradicional. A partir de este paradigma, los autores bus—
can expli0aciones sobre una serie de hechos de la política mundial:
Cuáles son las características del proceso pontico cuando se cumplen
los postulados del modelo nuevo; cómo cambian los regímenes interna—
' cionales y cuáles son las implicaciones de la transición actual de la
política mundial para la politica exterior. de ”los“ "Estados Unidos, _ '
El modelo de “interdependencia complej a” tiene ' como base una
definición de interdependencia, y la evidencia de que ésta es un fenó—
meno 'Que en forma creciente se hace presente en la política mundial.
Dicha definición es la siguiente: - '
En el lenguaje común, dependencia significa un estado en el cual

se está determinado o significativamente afectado por fuerzas ex—
33 Ibid., p. 804.
34 Ibid., p. 802. '
35 Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence. World Politics
in Transition, Boston, Little, Brown, 1.977 - .,
, 212 D Los actores internacionales
ternas. Interdependencia, en su definición más simple, significa de—

pendencia mutua. Interdependencia en la política mundial se' refiere
a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre los países
o entre factores de diferentes países. 36 —
Este fenómeno surge, como lo han sugerido otros autores, de la

interconexión en la esfera internacional de los diversos agentes que
participan, y de los cuales los estados cºnstituyen solamente una parte.
En ' este aspecto, lo más significativo para el fenómeno de la interde—
pendencia es el conjunto de costos o restricciones irnplñados por dichas
interconexiones, los cuales no son generalmente iguales para todos los
actores. La interdependencia, en consecuencia, rara vez es simétrica,
en el sentido de que afecte por igual a las distintas partes. Si bien las
relaciones de interdependencia pueden traer beneficios para las partes,
no puede establecerse a priori si éStos son mayores o inferiores a: los
costos. Esto es una función de la sensibilidad y la vulnerabilidad de
los mismos. —
Por sensibilidad, Keohane y Nye entienden la naturaleza del efecto
que sobre un actor tiene una política ejecutada por otro. Se refiere
al corto plazo, en el sentido de que el primero de ellos no tiene tiempo
para reaccionar. Una acción de agente, como las caracteristicas de la“
“interdependencia complej a” son, pues, las contrarias: 37 1) Hay múl—
tiples canales de interconexión entre las sociedades. El estudio de la
pºlítica internacional debe abarcar, por tanto, las múltiples interac—
ciones entre burocracias gubernamentales y entre los distintos agentes
' no estatales. El concepto incluye —tal como el de Kaiser—_ las rela—
ciones transnacionales y transgubcrnamentales. - º -
II) No hay necesariamente jerarquia entre los asuntos políticos
_ internacionales La interdependencia compleja hace que una serie de
asuntos no militares adquieran mayor importancia internacional. La
agenda "no militar ha crecido y se ha vuelto más compleja. Buenos
ejemplos de ello son la crisis mundial de endeudamiento externo y el
auge del narcotráfico entre América Latina y los Estados Unidos. Mbos
temas han formado virtualmente parte de enalquier negociación recien—
te entre países del Prim& y del Tercer Mundº, además de que han
involucrado a una Cantidad de actores (bancos, empresas endeudadas,
FMI, narcotraficantes individuales y organizaciones de los mism05)
que juegan papeles relevantes (sobre la deuda externa, ver Capítulo 10).
En general, el mundo contemporáneo asiste al desarrollo de ámbitos
de fuerte transnácionalización en campos como la energía, las finanzas,.
la transferencia de tecnologias y las telecomunicaciones, por mencionar
sólo algunos. La ubicación de un actor en una posición de privilegio en
uno de los regímenes funcionales que imperan .en estos campos no
garantiza, sin embargo, su predominio en otros. La tendencia resultante
es una fragmentación del poder entre ámbitos específi005, aunque inter—
conectados, del sistema internacional.
36 Ibid., p. 8. ' , —
- 37 Ibid., p. 24. , ' ¡—
Actores no estatales en la política internacional El 213
III) Tiende a reducirse el papel de la fuerza militar. Hay varias ra—

zones por las cuales la fuerza militar ha vistº disminuida su disponibi— '—
lidad y efectividad. En general, bajo el siste1na de disuasión bipolar
el margen de seguridad percibido por los gobernantes de muchºs esta—-
dos ha aumentado (lo que no quiere decir que el sistema sea en si más
seguro, ver Capítulo 7 ). Han aumentado lºs costºs politicos de uso
de la fuerza militar, por lo menos en algunas demºcracias. Ha desa—
parecido el temor a una guerra entre las democracias ºccidentales, “y
en algunos períºdos ha disminuido significativamente el temºr a una
conflagración Este-Oeste. En la medida en que prevalezcan las cºndiciº—
nes de “interdependencia cºmpleja”, es posible transferir recursos po.“—
tenciales de pºder en resultados efectivos de interés sºcial. Lºs objetivos
de los actores cambian de un área a otra, al cºntrariº del mºdelo tra—
diciºnal en el cual la defensa y la seguridad lo dominaban tºdo, y tam—
bién cambia de un tema a ºtrº la distribución de po der. El prºceso
político bajo condiciºnes de “Interdependencia Complej a'-' puede tener
diferentes características, comº las siguientes:—*8
—— EStrategias de vinculación de temas: en el mºdelo tradiciºnal,

' la estructura mundial de pºder estaba determinada ante tºdº
por la distribución de la fuerza militar… Con base en ésta, los
estados fuertes tienen capacidad para sacar adelante virtual— '
mente tºdos sus ºbjetivos, mediante la vinculación de tºdos los
puntºs de negociación a lo militar. En la medida en que esta
última pierda irnportancia, comº lo asume el mºdelº de inter—
dependencia cºmpleja, tal pºsibilidad se vuelve mas remºta.
Aún más, se encontrarán dificultades pºr el hecho de que los
recursos de poder están distribuidos heterºgéneamente entre
los distintºs a5pectos y con participación de actºres transna—
ciºnales relativamente fuertes, y que tienen sus prºpios intereses
y estrategias. Por el cºntrariº, es pºsible que lºs agentes débiles
puedan entrar a utilizar estrategias para vincular temas, en la
medida en que éstas no hagan intervenir la distribución de
fuerza militar que lºs desfavorece. Los estados más débiles
pueden utilizar la interdependencia asimétrica comº un recurso
de poder. —
“— Establecimientº de la agenda: en la medida en que no exista
una jerarquía de asuntºs en las relaciºnes internaciºnales, la
prºgramación de la agenda de discusiºnes se hace más cºm—
— pleja y cºmpetitiva. Además, las interrelaciºnes entre el estado
y otrºs actºres internos conducen a un prºceso de politización
que puede afectar la formación de la agenda. — -
Relaciºnes transnaciºnales y transgubernanmntales: en cuantº las:

caracteristicas de Interdependencia Compleja se dan en un mayor gra-
do, las negociaciºnes entre estados se ven más afectadas por los papeles
38 Ibid., p. 29. .
¿1.4 L! .L¡US HCLUTB.S IYLIBÍMCIUWCS
desempeñados 'por agentes no estatales y por las relaciones transnacio-

_ nales; Las diferencias entre pontica, interna y política exterior. tienden
' a_ hacerse difusas. Las relaciones entre burocracias de diferentes nacio-
_ nes pueden dar origen a coaliciones que afectan los resultados de las
tratativas y negociaciones. - -. __
El papel de las organizaciones internacionales: en la medida en que
las condiciones de Interdependencia Compleja exiStan, Se esperaría un
mayor papel a ser jugado por las Organizaciones Internacionales. Estas
permiten a algunos organismos gubernamentales formar alianzas, y a
los estados débiles estructurar bloques políticos sobre la regla de “un
estado, un voto”, que existe en la mayoria de ellas. Además, muCh'as OIG
han sido creadas para tratar a5untos más o menos específicos (relacio-
nados con el desarrollo económico, alimentación, energía, derechos de
la mujer, etc.) que en el modelo de Interdependencia Compleja adquie—
ren mayor importancia, ya que pierde vigencia el supuesto del para—
digma tradicional según el cual este tipo de materias son “baja polí—
tica” (ver Capítulo 5). -
Keohane y Nye insisten en que. el modelo es ideal, como el de políti—
ca internacional. Se trata, sin embargo, de proveer herramientas analíti—
cas para aproximarse a una serie de interconexi0nes y fenómenos que,
formando parte de las relaciones internacionales, escapan al modelo tra—.
dicional Y a partir de dicho análisis, se trata de comprender las carac—
teristicas de la política mundial a la luz de realidades de creciente
relevancia en el sistema contemporáneo.
CONCLUSIONES
¡ Los intentos de construcción de un paradigma más comprensivo que
el basado en el concepto “estado-céntrico” abren una serie de interro—
gantes sobre los efectos de fenómenos como las relaciones transnacio-
— nales, el papel de los actores no estatales, las interconexiones transgu—
bernamentales y el rol de las organizaciones internacionales. Dentro de
este conjunto de inquietudes, aparece desde luego la relación entre el
estado y los actores no estatales.— En un extremo se localizan quienes,
desde el paradigma tradicional, insisten… en la primacía no disminuida
del estado con argumentos que involucran las circunstancias más carac-
terísticas de la era contemporánea. En el otro, se encuentran aquellos
que ven en los fenómenos de transnacionalización un proceso que con—
duce virtualmente ala desaparición del estado en la política mundial,
' debido - a que otros actores habrían“ crecido en importancia y contarían
con inStrumentos' suficientes ' para gozar de un espacio de una amplitud
sin precedentes: Algunos escritores de la escuela“ realiSta se acercan
a la primera posición,. demostrando poca inclinación a percibir y valo—
rar los cambios en la escena internacional. En la . posición ºpuesta tam—
bién se incurre en error, ya que la expansión del ámbito transnacional
no necesariamente tiene lugar a expensas de la gravitación interna y
Actores no estatales en la pºlítica internacional El 215
externa de los estados. Estas prevenciones acºnsej en la adºpción de una

posición fundamentalmente ecléctica en el tema (ver Capítulo 1 ) .
N o es posible negar, sin embargo, que lºs estadºs sºn más vulne—
rables en virtud del fenómenº de la interdependencia. Lºs elementos
que han levadº a un “encºgimientº” del mundº, multiplicando el
númerº de interconexiones de todº orden, permiten plantear la hipó—
tesis de una serie de — transformaciones en el sistema internaciºnal, que
socavan profundamente la idea del estado “impermeable” del modelo
tradiciºnal.
Al respectº, Keºhane y Nye han planteado cinco efectos de las rela—
ciones transnacionales sºbre la pºlitica interestatal. Algunºs de ellºs
coinciden con lºs procesos pºlíticºs prºpiºs de un marcº de interdepen—
dencia compleja, que ya fuerºn reseñados.39 En primer lugar, cºnsideran _
los autores que la importancia y el crecimiento cuantitativº de las rela—
ciºnes transnacionales implican cambiºs de actitud en diversas cate—
gorías de actores, lºs que repercuten en el comportamiento de los esta—
dos. Una creCiente variedad de grupos sociales actualmente tiene acces.o
a contactºs externos de diversa naturaleza, a través de medios cºmo
la televisiºn y los viaj es. La expºsición a prºductºs y valores culturales
del exterior pºr via transnacional puede influir en las actitudes de las
persºnas y las politicas de las instituciones sociales, afectando final—
mente las politicas exteriores. ' ,
En segundo lugar, …las relaCiºnes transnacionales tienen. el efecto de
fomentar el pluralismo internacional mediante lºs vínculºs que esta—'
blecen entre grupos de interés a través de estructuras transnacionales
que comunican y cºordinan sus quehaceres Puede eSperarse la vincu—
lación _de entidades nacionales que tienen intereses e inquietudes cºmu—
nes, lo cual a su vez puede alterar sig:úficativamente sus posibilidades
de éxito y su disponibilidad de recursos e instrumentos pºlíticºs. En
otras palabras, ¡3 ¡ de fomentar la internacionalización de las políticas
internas. _ ,
Un tercer efecto de las relaciones transnaciºnales es la creación
de dependencia e… mterdependencia. N º obstante, comº reconºcen Keº-
hane y Nye, es necesariº tener en cuenta los efectºs diferenciales de
estºs fenómenºs entre estadºs fuertes y… débiles. Los primeros tienen
que cºnsiderar los efectos- de sus prºpias pºlíticas sºbre el sistema
internacional. Lºs débiles, en cambio, llevan a cabº pºlíticas exteriores
basadas en el análisis de las distintas estrategias disponibles, de lºs
cºstºs envueltos en cada una de ellas, para adelantar lºs ajustes que
requiera cualquier acción adºptada pºr un estadº fuertet “Las percep—
ciºnes sºbre las relaciºnes transnacionales por parte de las élites Son
pºr ello un enlace crucial entre la dependencia y la interdependencia,
de una parte, y las políticas estatales, de ºtra”.40 . - .
Un cuartº efecto de las relaciºnes transnacionales es la creación
de nuevºs instrmnentºs de influencia para usº de algunos gºbiernºs
39 Rºbert Keohane y J ºseph Nye, “Introductiºn”, en I ntermtioml Organisation,

- op. cit., pp. 336- 342. »
40 I bid ., p. 340
sºbre otrºs. Este puede ser un fenómeno de pºca impºrtancia en el

casº de estadºs aproximadamente iguales, perº muy sigrúficátivº en
cambiº para aquellºs que presentan una relación asimétrica: lºs esta—
dºs fuertes pueden ºbtener nuevos métºdºs de influencia, pºrque se
localizan en el centro delas relaciones transnacionales, en Ventaja sºbre
lºs estadºs que de antemano tienen una debilidad relativa.
_ El últimº efecto se refiere a lºs actores nº estatales, en el sentidº de
que algunas organizaciones transnacionales ' pueden convertirse en actº—
res autónºmºs o senúautónºmºs, lºgrando un dinamismo prºpiº "y
cada vez más independiente con” respecto a las instituciºnes estatales.
Evidentemente, el fenómenº de interdependencia entre lºs actores
internacionales hace más vulnerables a lºs estadºs. Si bien la desapa—
rición de lºs mismºs cºmo centros fundamentales de la política entre
las naciºnes no es - hoy una alternativa pºHtica, ºtrºs agentes han en—
tradº en el juegº modificando la pºlítica mundial de tal fºrma que las
pºlíticas exteriores —es decir, el manejº de las relaciones de un estado
cºn el restº del mundº— deben considerar lºs prºcesºs generadºs pºr
el fenºmenº de interdependencia. -
De este hechº surgen variºs interrºgantes. El primerº tiene que
ver con la relación entre lºs estadºs y lºs más, poderosºs agentes
nº estatales; Así cºmº en el pasadº existierºn ºcasiºnes en que se ºb-s
servaron intereses encºntradºs que llevarºn a una cºmpetencia entre“
“unidades estatales y no estatales, bajº la interdependencia surgida pºr
el altº nivel de interconexiºnes a nivel internacmnal este tipº de fenó-
menºs debería reeditarse, aunque bajo cºndiciones diferentes a las que
existierºn en el pasado. Las relaciºnes entre empresas multinaciºnales
y estadºs débiles en lºs que ºperan cada vez“ en menºr“ grado son de.
cºnfrontación, comº lo fueron a cºmienzºs del siglº en América— Cen—
tral y el Caribe. Pero eso nº quiere decir, sin embargº, 'que Sean perfec-
tamente armónicas. Estas empresas han aprendidº a cºnvivir cºn legis—
laciºnes que las ºbligan a tributar y a aceptar cºstºs labºrales que a
veces sºn altºs. Ellº no quiere decir que nº existan grandes presiºnes,.
pºlíticas º ecºnómicas, para que las pºlíticas ecºnómicas de lºs” gºbier—
nºs favºrezcan el desarrºllº de lºs sectºres prºductivºs, cºmerciales"
º— financierºs en lºs cuales se desempeñan, º para que las ”deci5iºnes
de las entidades gubernamentales.. cºnduZCan- a la cºmpra def-“¿sus prº—» '
ductºs sºbre lºs de la cºmpetencia. Casºs de sºbºrnºs por parte de
cºmpañías multinacionales. a empleadºs gubernamentales del Tercer “y
aun del Primer Mundº están a la ºrden del dia. En general, las multi—
naciºnales han aprendidº a cºnvivir cºn lºs distintºs instrumentºs utili—
zadºs por lºs gºbiernºs tercermundistas para cºntrºlarlas“, lo cual
nº ha cºnducidº a una armonía de intereses, sinº 3. caminºs dife— — —
rentes de la cºnfrºntación tradiciºnal para sºluciºnar lºs cºnflictºs
(ver Capítulº 10). ' ' > — ' '
Otras ONG han vistº aumentar el númerº de inStrmhentºs a su
dispºsición para cºmpetir cºn estadºs cºn los cuales tienen situaciºnes
41 Richard Feinberg, The. Intemperate Zone, Nueva Yºrk, Nortºn, ”1983, pp. 93—98;
acrures no eswrcuas en la pºlitica mremaczonal L_] 217
de cºnflicto. La Iglesia Católica en Polonia y en Nicaragua ha servido

como vehículo de comunicación y acción para actores que encarnan la
Oposición a los regímenes colectivistas.
Los estados en un mundo de creciente interdependencia son más
permeables que en el sistema internacional basado en los estados, como
los concibe el modelo tradicional. Este hecho, sin embargo, tiene con—
secuencias que han dividido las conclusiones de los analistas. De una
parte están quienes se refieren a una “pérdida de control” por parte
de los estados con relación a los asuntos internacionales. De otra se
localizan quienes consideran que no ha habido una pérdida como la
mencionada, sino que se han modificado los mecanismos de control.
Keohane y Nye consideran que los estados nunca han tenido un control
total de sus relaciones con los diversos agentes del sistema interna—
cional. 43 De hecho, en el concepto de “equilibrio de poder” implícito en
el paradigma internacional estaban los estados afectados por sus rela—
ciones con los demás (ver Capitulo 7) '
En un mundo interdependiente puede haber “pérdida de control”
sobre algunos actores particulares y en algunos campos específicos. Sin
embargo, dicho fenómeno no es uniforme y constante en los distintos
aspectos, países y momentos. Implica, eso si, diferentes relaciones y
procesos pontic05, y lleva consigo un alto grado de permeabilidad que
puede afectar a su vez la política interna y las relaciones de los agentes
estatales con otros actores locales. Kaiser considera, incluso, que las
pr0pias estructuras institucionales se ven afectadas por el fenómeno
de transnacionalización, lo que podría implicar una erosión del Sistema
democrático. —
.
Las fuerzas del progreso en nuestro mundo interdependiente tie— .

nen el efecto de profundizar una multinacionalízación de actividades
previamente internas, y de intensificar los choques en la toma de
decisiones con marcos multinacionales. 43
_ También surgen interrogantes sobre la estructura de poder a nivel

internacional. Así, ¿tienen las relaciones transnacionales Norte—Sur exac-
* tamente la misma naturaleza que las relaciones interestatales?
¿Permite el mayor grado de vulnerabilidad de los agentes una aper—
tura para los agentes originarios del Sur? Una vez más, las respuestas
a estas preguntas son ambiguas. Es claro que la mayor parte de los
actores de los paises fuertes tienen a su disposición un mayor numero
de recursos de poder que aquellos provenientes de los países débiles.
Keohane y Nye previenen sobre los peligros de una “nueva retórica
de la interdependencia”, en la medida en que ésta podria llegar a con—_
fundirse con una supuesta transición a un estado de armonía de inte—
42 Robert Keohane y Joseph Nye, “Conclusión”, en International Organization,

op. cit., pp. 742—745.
43 Karl Kaiser, “Transnational Relations as a threat to the Democratic Process”, '
en International Organization, op. cit., p. 720. _
reses, detrás del cual quedarían sepultadas las demandas de los paí8es
del Sur. 44 — —
Los mismos autores han señalado que la interdependencia implica
costos y que por lo general es asimétrica. La interdependencia asimé
trica puede utilizarse como un recurso de poder que podría promete:
a sus usuarios lograr resultados efectivos. Puesto que la política inter
nacional se caracteriza precisamente por la asimetría entre los actores
en la mayor parte de los asuntos que los relaciona, el proceso de nego
ciación tiene gran importancia, y en él Se intentarán diversos tipos de
estrategias. En general, sin embargo, los actores mas fuertes son los
que se encuentran en los estados más poderosos, lo que señala los lími
tes de la difusión del poder y de la fragmentación de los recursos en
el sistema internacional. . -— .
En síntesis, la adopciOn del enfoque transnacional es útilcomo cri
tica de algunos aspectos de los modelos tradicionales, y como correo
ción y complemento de las proposiciones formuladas. a nivel interesta
tal. El enfoque permite identificar una amplia gama de actores no esta
tales, asi Como analizar la proyección hacia el sistema internacional de
una variedad creciente de asuntos cada vez más interrelaoiOnados debidc
al estrechamiento de las comunicaciones entre los estados y las socie
dades. Aunque a fines del siglo. pasado pueden haber .S_Ído relativamente
mayores ciertos niveles de interdependencia internacional "_ (ver Capi—
tulo 1), el irnpaot0 de las relaciones interdependientes contemporáneas
se incrementa debido a la velocidad y globalidad 'que alcanzan "muchas
interacciones. Aunque las nuevas formas de ejercicio de influencia 3
poder no están en vías de volver obSoletas a las instituciones e5tatales
éstas deben actuar bajo condiciones internas y externas profundamente
distintas, y sobretodo más complejas que en el pasado.
44 Keohane y Nye, op. cit., pp. 6—8.

Tercera Parte
EL SISTEMA INTERNACIONAL
- ' CONTEMPORANEO ¡
II'-'.
..
00
o.
CAPÍTULO 7
LOS PROCESOS POLÍTICOS EN EL SISTEMA

. INTERNACIONAL
INTRODUCCIÓN
Este capítulº y lºs siguientes se dedican al estudiº del sistema políticº

internaciºnal. Primeramente se presentan los conceptos y prºposiciones
teóricas indispensables, para entrar luego al análisis de lºs procesos
del actual _sistema internaciºnal. A partir de una tipolºgía de sistemas
se desarrºllan los temas básicos para la discusión de lºs _ fenómenºs
de conflicto y coºperación internaciºnales: la diplomacia, el problema
del uso de la fuerza, y lºs cambiºs en las relaciones de poder que tien—
den, a través del tiempo, a alterar lºs perfiles de estratificación de
lºs actºres. * - —
En el tratamiento del Sistema cºntemporáneo ha sido necesariº
distinguir —en' forma un tanto esquemática—= aspectos político—estraté—
gicºs y ecºnómicºs. Tal distinción es importante para el ordenamiento
de la eXposi0ión, perº nº debería ºcultar las conexiones entre lºs dºs
planºs: el ej ercicio del poder político—estratégico depende, entre ºtros,
de factores económicºs, comº se estableció en el estudio del poder
naciºnal y se reiterará. pºsteriormente. Pºr otra parte, el poder polí—
t1co confºrma un marco condicionante de las relaciones económicas
internaciºnales. Los Capítulos 6, 9 y 10 aportan elementos de juicio para
una adecuada integración de lº politicº-estratégico y lo económicº, así
cºmº de lº interestatal y lº transnacional en el sistema contempºráneo.
Lºs capítulºs precedentes han aportadº elementos esenciales para
el estudiº de lºs sistemas internacionales. Lºs dºs primeros Capitulos
déljnearºn las más irnpºrtantes opciones teóricº- -cºnCeptuales. El Ca—
pitulo 3 sintetizó la evolución histórica del sistema internacional, que
configuró, a grandes rasgos, un Sistema de balance de poder, haSta que
dichº sistema se rºmpió en las primeras décadas de este siglo. Lºs
capítulºs 4 a 6 prepararºn la presente discusión al presentar el pano—,
rama de los actores internaciºnales contemporáneºs, tantº desde la
perspectiva de los mºdelºs tradiciºnales cºmo de los de ºrientación
transnacional. Nº está de más, por ºtra parte, recordar que la distin— “
ción entre actor y sistema es de carácter analítico, ya que en la. realidad '
ambos aspectos ºperan en fºrtha cºnjunta e inseparable. Una pluralidad '
de actores tiende a configurar un sistema, y éste es incºncebible en
ausencia de actores. Se trata, pºr tanto, de cºnsiderar en una fase del
análisis los miembrºs, unidades º actºres, y en otra el cºnjunto y sus "
222 E] El sistema internacional contemporáneo
interacciones. Mientras en los Capítulos precedentes primó la _per3pec—

tiva de los actores, en adelante nos .— situaremos ante todo en la pers—
pectiva del sistema. No obstante, se retomará. parcialmente la primera
perspectiva al "estudiar las políticas exteriores de las superpotencias,
excepción que se funda en la particular incidencia “sistémica” de las
políticas de estos estados.
BALANCE DEL PODER ? SISTEMA BIPOLAR

En el Capítulo 1 se definió el sistema internacional como el conjunto
de interacciones de los actores políticos internacionales, las que tienen
lugar bajo determinadas formas de control. A continuación se utiliza
este concepto para contrastar los sistemas de balance del pºder y bipo—
lar, que _- son“ los dos tipos de sistema internacional "de mayor i1npor—
tancia en la era moderna y contemporánea.
'" El concepto de balance del poder ha sido utilizado en diferentes
'“ sentidos. En primer lugar, se ha entendido por balance del poder el
resultado de un conjunto. de relaciones intere5tatales, consistente en
una condición aproximada de equilibrio entre dos coaliciones o alianzas.
Pero, dado que el balance puede entenderse también como un proceso,
este equilibrio aproximado —es difícil hablar de un equilibrio matema—
tico, en la medida en que las relaciones de poder están siempre someti—
das a diversos grados de incertidumhre— tiende a ser inestable Esta ob-
servación sugiere un nuevo sentido del balance, según el cual é5te puede
Concebirse como un principio de acción politica, una máxima de com—
' portamiento diplomático destinada a producir o mantener un determí
' nado estado de cosas, sea de equilibrio o,— preferentemente, de desequi—
librio a favor del actor interesado. De hecho, los actores individuales
:__y las coaliciones generalmente no se cºnforman con la igualdad, sino
que buscan cierto grado de Superioridad para aSegurar sus intereses
frente a sus adversarios. Con todo, la desigualdad entre las coaliciones
debe ser moderada: una fuerte a8imetría terminaría con el sistema,
ípermitiendo a un eStado o coalición imponer su voluntad sobre los de—
,mas actores en forma indefinida. Pero habría, en todo caso, un “Saldo
¡ de poder”_ 1 a favor de una coalición, cuyos miembros desarrollarían
poht1cas
, protectoras de su ventaja, mientras la coalición contraria inten—
:_ taria socavaña por diversos medios, incluyendo la posible reorganiza—
_Ción de las alianzas. La potencia de cuya política depende la mantención _
o alteración del balance sería el estado “balanceador”. Esta idea sugiere
Í un principio de diferenciación entre los miembros del sistema, ya que _
por lo menºs uno de ellos tendría que poseer una cuota de poder sufi—
ciente y una orientación diplomática adecuada para encauzar el Sistema
en una determinada dirección, preservandolo a través del tiempo Por
último, en la medida en Que ninguna distribución del p0der sea estable,
.- 1 Una de las acepciones de la. palabra “balance” eninglés es, precisamente,

“cnlñn" '
Los procesos pouncos en el szsrema mtemacíonal El 223»
se ha planteadº que el balance pºdría referirse a la estructura de pºder

existente, cualesquiera que sean la fºrma de distribución de poder y las
pºliticas de lºs miembrºs. Esta última acepción es tan vaga que ei cºn—
ceptº pasaría a rºtular cualquier descripción del cuadrº de relaciones
de poder, equiparándºse— a un reflejº de las permanentes oscilaciones,
fluj ºs y refluj ºs en las posiciones relativas de las unidades que 'cºm—
piten en el sistema. 2 En lº que sigue, se excluirá esta acepción en la
discusión del balance del poder, sistema que a nuestrº juicio cºm—J1
prende tantº situaciºnes de equilibrio cºmº de mºderadº desequilibriº,i
cºn tal de que se trate de un mecanismo que genere cºntrapesºs pºlí— ';
ticº-estratégicºs a las pretensiones de unº º variºs estadºs de alcanzar
una pºsición de preponderancia sºbre lºs demás. . ' º !
Las características del sistema de balance del poder pueden sinte—
tizarse en lºs siguientes puntºs. 3 '
1. Númerº de miembrºs. El sistema requiere pºr lº menºs tres?
miembrºs. Pºr lº tantº, un sistema de dºs miembros º sistema bipolar ,¿
nº seria, cºmº prºpºne Bull, un “balance simple”, sinº un — tipº de
sistema cualitativamente distintº. Para Bull, el concepto de balance que
aquí se presenta sería un “balance cºmplejº”. 4 Tres miembros sºn, sin ¡'
embargº, una cantidad muy reducida de actores, pºrque es muy prº—» —
hable que se den desequilibrios prºnunciadºs en las inevitables cºm— .
binaciºnes 2: 1 que se fºrman cºn tan baja cantidad de miembrºs. Pºr _
esto se estima generalmente que un númerº de cinco º más actores ¿3
puede hacer viable _ el balance… El númerº tºtal de estadºs en el _sistej
ma internacional puede en realidad ser bastante superior a estas cifras,
perº el cómputº de lºs miembrºs cºnsidera sºlamente las potencias
_ más ixnp ºrtañtes, bajº el supuestº de que las potencias menores tendrán
una participación marginal en el balance central. Muchas veces estas -
_ potencias menºres interactúan en diversºs balances lºcales º subregiº—
nales, que fºrmarán subsistemas dentrº del sistema central. Tales sub—
'“ sistemas presentarán diversas características pºlíticas prºpias, que re—
flej aran circunstancias geºgráficas, históricas, etc., pero nºrmalmente
se desenvºlverán bajº algún gradº de' cºndiciºnamientº del ' balance
' central. En tales casºs pueden definirse cºmº balances subºrdinados.
El númerº de miembrºs es, en fin, variable. Un actºr secundariº
puede, a través del desarrºllº Sistemáticº de sus recursºs y de una
pºlítica “revisiºnista” exitºsa, ganarse un lugar en el balance central.
A la inversa, un actºr central puede perder esta cºndición en la medida
en que deje de cºntribuir significativamente a su funciºnamientº. Lºs
casºs de Rusia y Prusia desde el siglº XVIII ilustran la primera situa—
ción, mientras el casº suecº ilustra la segunda.
2 Pºder naciºnal. La distribución de atributºs de pºder en un 7
2 Sºbre estas cºncepciºnes, ver Inis Claude, Power and Internatiºnal Relations,
Nueigl Ygrk, Randºm Hºuse, 1962; Wight, ºp cit., pp. 173—179 y Reynºlds, op cit.,
cap 0
3 Seguiremºs, en líneas generales, el métºdº expºsitivº que se basa en el clásicº
tratamientº del tema por Mºrtºn Kaplan, System and Prºcess in Intemtioncl
Pºlitics, Nueva Yºrk, Wiley, 1957.
4 Bull, ºp. cit., p. 102._
. 224 El El "sistema internacional contemporáneo
E sistema de balance no debe ser demasiado desigual. En la medida en que

- uno de los estados sea tan poderoso que por si solo pueda enfrentarse
. a tod05 los demás, no puede darse un balance, y en cambio tiende a
“ , surgir un sistema hegemónico, por ejemplo, un imperio, que en caso
extremo podría adquirir carácter universal (en esta hipótesis, el siste—
._.—___
ma internacional tendería a desaparecer, surgiendo una especie de gc—

' b1erno mundial). Por otra parte, ningún miembro del sistema ha de
Etser tan débil que sea indiferente su pertenencia a una u otra coalición.
“Es irrelevante la participación de un estado cuyos recursos sean ma
niñestamente insuficientes para fortalecer una coalición; tal estado
tiende a ser dejado de lado en las políticas de los actores centrales y
debe limitarse a algún rol en un sistema local o subregional, En tal
calidad, puede tener alguna influencia limitada, pero por“ lo general
' será un objeto de las políticas de los actores centrales mas que un
sujeto en el proceso de balance. '
r 3 Alineamientos El balance del poder se caracteriza pOr la fleá:i—
¿ bilidad de alineamiento. el sistema no coarta la Opción de cada miembro
? de cambiar de bando o coalición, sin que sea admisible la interven—
ción
' de otro estado para dictarle una determinada conducta diplomá—
Etica. De este modo se pretende preservar la capacidad de cada estado
E de “inclinar la balanza” en el sentido que el gobierno considere más
favorable a sus intereses, incurriendo, por cierto, en los costoS dip10—
¡ matices, militares y económicos que implique la elección del realinea—
; miento. La flexibilidad de alineamiento supone que las alianzas son
entendim
, ientos esencialmente transitorios, que deben acomodarse a las
E circunstancias cambiantes de las relaciones de poder y de los obje—
tivos políticos de los actores. . '
f“ 4. Prepondemncia. El balance del poder funciona en la medida en
que los actores no busquen alcanzar una posición de tal predominio
individual en el sistema, que pudiera llevar a unc control unilateral de
“¿. las políticas de los demás miembros. No obstante, se reconoce la exis»,
" tencia eventual de ambiciones de preponderancia. En cuanto éstas se
traduzcan en políticas de orientación hegemónica, el SiStema estará en
' peligro y se requerirá. la formación de una coalición tendiente a frus
trar la pretensión hegemónica. Este mecanismo es esencial para la pro—
tección del carácter descentralizado del sistema y, en la medida en que
cumpla
? su finalidad, el balance regresará a su condicion normal, en la
;cual_ los conflictos internacionales giran en torno a un cónstante reajus—
te de posiciones relativas de poder. _ ' -
F 5. Identidad de los actores. Los actores centrales no precuran
alterar recíprocamente sus identidades o las de actores secundarios, por
medio de políticas de intervención, a través de movimientos subver—
sivos, conspiraciones u otras políticas revolucionarias. Los actores cen—
trales no tratan de excluirse mutuamente del sistema, pero aceptan
' eventualmente la eliminación y creación de actores secundarios; En las
guerras entre actores centrales, el objetivo no es la rendición inCon—
dicional y el término o eliminación del adver$ario como ente políticº;
' más bien se limita a Ea exacción de condiciones de paz favorables a
LOS procesos po:ttzcos en el sistema internacional El 225
los intereses de los vencedores. Una vez logrado ese objetivo, la pafte ' K _
vencida se reintegra al sistema de balance,“ que por entonces habrá regis—
trado y tenderá a legitimar el cambio de relaciones de poder producido
por el resultado de las hostilidades. La guerra limitada, en consecuen— |¡
.*
cia, tiene una función esencialrnente política en el sistema. __)
El funcionamiento de los sistemas históricos puede ajustarse en ma—
yor o menor medida a estas características generales, 10 que dependera
de factores como el grado de apoyo de los miembros a la existencia y
conservación del balance, las relaciones de poder prevalecientes, y la
destreza política de los gobiernos. A juicio de teóricos como Raymond
Aron y Stanley Hoffmann, el balance tiende a perdurar, y el proceso
a funcionar de manera más fluida, en la medida en que la estructura in—
terna de los estados no constituye un tema u objetivo de las políticas
exteriores, descartandose en consecuencia las políticas de intervención
en los asunt05 internos de los participantes. Esta característica se cum—
ple en los sistemas homogéneos, esto es, aquellos cuyos actºres res-
ponden a similares principios de organización política de las unidades,.
por ejemplo, monarquia hereditaria o régimen republicano. Tales sis-
temas serán generalmente moderados en la formulación de los obje—*
tivos de los actores y en los procesos de ajuste de las relaciones de
poder. Aunque la guerra no se excluye como método de acción de los
gobiernos, los actores de un balance homogéneo entienden que el con——
flicto debe mantenerse limitado, tanto en los objetivos que se persiguen
como en los métodos de conducción militar.
La concepción de la variante moderada del balance o, en términos
de Aron, del “equilibrio multipolar”, se refleja fielmente en el siguiente _
pasaje. Bajo este sistema, los estados.
. …se consideran mutuamente rivales, pero no enemigos mortales.

Los gobiernºs no Se juzgan amenazados personalmente por los de
los estados vecinos. Todo estado es para cualquier otro un posible
aliado, por lo que el enemigo de hoy es perdonado, ya que ha de
ser el aliado de mañana y_ porque desde el mismo momento, es
indispensable para el equilibrio del sistema. La diplomacia en un
sistema como éste es realista y hasta cínica, pero siempre mode—
rada y razonable. Por ello, cuando los destrozos de otro tipo de
diplomacia salen trágicamente a la luz del dia, esta sabiduría sin —'
ilusión nos parece, retrospectivamente, no sólo un tipo ideal, sino
un verdadero ideal. _ _ —
La llamada diplomacia realista implícita en el sistema de equilibrio
multipolar no está en conformidad con las más altas exigencias
de los filósofos. El estado que cambia de bando al día siguiente
de la victoria despierta la amargura y el resentimiento de sus alia—
' dos, que han hecho, a veces, más sacrificios que él por la victoria
común. Una diplomacia pura de equilibrio ignora, y debe ignorar,
los sentimientos, y no tiene amigos ni enemigos auténticos, porque
no considera peoresa estos últimºs que a aquéllos, y porque no
condena la guerra en si. Admite el egoísmo o, si se quiere, la
226 D' El sistema internacional contemporáneo
cºrrupción mºral de lºs estadºs (aspiración al pºdery “la glºria”

para esta cºrrupción calculadora nºs parece al fin menºs impr<
visible y menºs temible que las pasiones, tal vez idealistas, per
siempre ciegas.5 -_ - _
En la medida en que el sistema se vuelve heterogéneo '——cºmº ºct

rre cuandº se enfrentan estados que suscriben principios ideºlógico
ºpuestºs, que tratan de irnpºnerse mutuamente—— se pierde la mºdera
Giºn y eventualmente el sistema puede volverse revoluciºnario. En 851:
variante del balance,… las pºlíticas se dirigirán nº sólº a alterar las rel:
ciones de poder, sinº también la ºrganización interna de lºs estadºs
aun su identidad pºlítica. Bajº estas condiciones tiende a hacerse insº:
tenible el equilibrio multipolar, puestº queen último término las visit
nes dºctrinarias de lºs actores sólº admiten plena realización en (
marcº de algún tipº de hegemºnía. Nº obstante, la pºlítica internacic
nal en un sistema de estas características nº. debe considerarse tan sºl
una prºyección de causas ideºlógicas. Aunque las pºlíticas exteriores (1
cºrte ideºlógicº dan lugar a percepciones del sistema internacional y
del rºl de cada actor coherentes cºn las respectivas visiones del mu:
dº, éstas también incluyen en medida importante racionali2aciones:
justificaciones ' —más º menºs elabºrada5— de ºrientaciºnes de larg:
plazº de las pºlíticas, que suelen mantener una continuidad significativ
bajº regímenes de diferentes características, tendencias y Visiºnes. Pº
ej emplº, si bien la pºlítica exterior sºviética no se puede comprende
sin estudiar el rºl que en ella cumMe la ideºlºgía mamstaalenirústa, a
_ mismº tiempo esta pºlítica exterior ha utilizadº e5ta ideºlºgía cºm:
justificación de pºlíticas que exhiben ciertºs rasgos de continuidad cº:
¡...
la pºlitica exterior rusa bajº el imperiº zarista. '
'— El balance del pºder rigió la pºliti0a mternaciºnal eurºpea de L
" Edad Mºderna., especialmente en el períºdº deSde la segunda mitad de
siglº xvn (después de la Paz de Westfalia y el reinadº de Luis xrv) hast:
? la RevºluCión FrañCeSa. Fue ésta “la edad clasica de la pºlítica de pº de
. sin tºnalidades doctrinarias. La diplºmacia ya nº era la sirvienta de: l:
1 religión,— y las guerras eran restringidas en sus ºbj etivºs” ¿ Perº mien
: tras en Eurºpa lºs cambiºs en las pºsiciones de pºder en ningun me
. mentº fuerºn radicales, en lºs ámbitºs americanº y asiáticº vaStº
¿territºrios cambiaban de manºs en nºmbre del equilibriº eurºpea
Frente a este tipº de pºlítica intemaCiºnal, la Revºlución _Ffances:
necesariamente debia implicar un cambiº de grandes prºyemiºnes, a
intrºducir de llenº lºs elementºs de confrºntación doctrinaria (Ve
Capítulº 3)... -
('/ La estructura y funcionamientº del sistema bipºlar cºntrasta nm
cadamcnte cºn el sistema que hemºs estudiadº.
, 1. Númerº de miembros. Lºs actºres centrales sºn dºs grande:
pºtencias Estas cºnStituyen lºs “pºlºs—" de pºder en el sistema, alrede
5 Arºn, op. cit., pp. 171—172.

6 Wight, ºp. cit., p. 83
Los procesos polítí00.s en el sistema internacional [] 227
dor de lºs cuales Se encuentran otras potencias, formando dºs alianzas(

compactas 0 blºques. Morton Kaplan prºpºne distinguir dºs variantes(
de sistema bipolar: la rigida, en que no habría actores fuera de los(
blºques, y la. flexible, en que existiría la ºpción de no alineamientº. (
N o obstante, lºs no alineadºs no constituyen un “tercer pºlo”. Altema- (
tivamente, puede considerarse que cada “polº" es una alianza de varios ¡_
estadºs centrada en un estado dirigente. El problema básico de _ un (
sistema bipolar reside en la alta probabilidad de que cada “polo” trate
de eliminar al otrº. A pesar de que puede haber una voluntad …a de(
cººperación entre lºs blºques, un sistema bipºlar se caracteriza pºr un (
grado tan alto de concentración del poder, que las relaciones entre lºs '
bloques tienden intrínsecamente a ser tensas y conflictivas. Ello ocurre(
sobre todº en la medida en que lºs gobernantes de las pºtencias pºla—-
res sºspechen recíprocamente de sus motivºs de acumulación de pºder.
Aunque ningunº de los bandos en determinado momento abrígue pro-
pósitos expansiºnistas, cada uno debe, en el interés de su propia segu—
ridad, atender ante tºdo a las capacidades objetivas de la. otra parte
para hacerle daño, y sólo secundariamente a las declaraciºnes concilia—
doras sobre sus intenciones, que pueden constituir una retórica va0ía
o destinada a crear confusión. "
2. Poder nacional. Las bases de pºders se encuentran fuertemente—(
concentradas en los pºlos del sistema Especialmente en los aspectºs (
militares, las potencias rectores cºntrºlan prºporciºnes muy altas de |
' lºs recursos de pºder de cada. blºque, ejerciendo un contrºl estrecho (
——con diversos gradºs pºsibles de institucionalización— sºbre las "actua (
ciones de éste. Las posiciones de pºder de lºs e5tados subordinados
son de clara inferiºridad, situación que se considera insuperable en,
el cºrto y medianº plazº, tanto frente al blºque rival como dentro del
bloque prºpio Sólo lºs pºlºs del sistema tienen intereses pºlítico—(
“estratég1cos verdaderamente globales Las pºtencias subordinadas tienen( (
intereses locales y en algunºs casos regiºnales, los que pueden prºmo— (
ver, en la medida en que sean compatibles cºn los de la respectiva pº—,
tencia rectora. _ - _ X
3 Alineamient03. Lºs alineamientºs son rígidºs. Lºs pºlºs prº“
penden & la maximización del pºder colectivº de cada bloque. La bipó-º,
tesis de realineamiento de un actºr subordinadº plantea una amenaza
a la seguridad del blºque, cuya composición y modalidades de perte—
nencia se definen, bajo lºs auspiciºs de la. potencia rectora, comº deci— -
siones y situaciºnes políticas de largº plazo. Por consiguiente, las (
alianzas centrales se ºrganizan cºmº cºmbinaciones virmahnente per—(
manentes, involucrando la adhesión de cada miembro a los principios;
- y métodos de la potencia rectora º, al menºs, un reconocimiento a laº, _
primacía de sus intereses de seguridad (concepción de las esferas de '
influencia). Al mismo tiempo, los polos buscan recíprºcamente Socavar,'£
la disciplina pºlítica de los integrantes subºrdinadºs del blºque rival. E
_] ,
7 Reynolds, op. cit., pp. 209—210.

-
228 El El sistema intema_donal contemporáneo
De este modo, la estructura bipolar tiende a generar elevados nivele

de tensión. -
F“ 4 Preponderancia. Cada bloque busca, al menos como obj etivo d
¡ largo plazo, superar la situación de bipolaridad. En último términ0, 1
eliminación del bloqúe rival y la consiguiente transformación del siste
%ma constituyen la unica garantía de seguridad integral desde la perspec
tiva de las grandes potencias enfrentadas en conflicto bipolar.
i
! Tal Objetivo, sin embargo, no se adºpta como meta práctica e inme
¡ diata en la medida en que prevalezca la disuasión mutua. En ta
_. situación, las potencias rectoras no llegan a atacarse de manera fronta'
porque estiman altamente probable que tal acción no podría reportarle
beneficios comparables a los altos costos de las represalias que Se deser
cadenarían en su contra. La disuasión requiere,'por lo tanto, la posesiól
? y uso de capacidades de cálculo racional por parte de los actores prim
——__gipa_les. Pero en la medida en que los procesos de decisión de alguna d
las partes: a) lleven ala conclusión ——'—errónea o… no—— de que existe en m
momento o lapso determinado un margen suficiente de superioridad
que posibilita una victoria, b) que se perciba que una situación d
superioridad marginal, que se considera una garantía esencial de segt
ridad, está en vías de desaparecer, o c) que un actor, por cualquie
causa, se comporte irracionalmmte, no habrá disuasión. En estos caso
¡"—s..
será muy difícil evitar un conflicto frontal entre los bloques.
5. Identidad de los actores Como consecuencia de su voluntac
; de alcanzar un predominio global, los polos del sistema no descarta]
la eliminación de los actores del bloque rival. En ausencia de disuasión
un conflicto bélico entre bloques tiende a ser total. Las guerras lim1
tadas en un sistema bipolar sólo se explican: a) como consecuencia d
la relativa simetría de poder entre los b10ques, que es apta para l:
: di$uasión entre actores racionales, y b) como una forma de ataque
lateral a las posiciones de un bloque, que beneficia al que lo lanza
instiga o protege, sin llegar empero a configurar una amenaza tal (1111
—. la otra parte no vea otra alternativa que la repre5alia en gran escala
Bajo estas condiCiones, la potencia rectora del bloque que promuev4
la revisión del statu quo en diversos escenarios regionales, podrá soca
var progresivamente la posición de poder del blo que adversario Come
ha advertido Robert Gilpin,
Bajo condiciones de disuasión mutua. . . una serie de, guerras límj

tadas podria Servir para cambiar el sistema internacional… En L
.“ medida en que una amenaza de recurrir a la guerra nuclear carecies¡
de credibilidad, podría prevalecer la superioridad loCal, y un estad<
en ascenso podría usar la fuerza limitada para cambiar el stdt1
quo territorial. La pérdida de acceso a recursos críticos o a terri
torio eStrátégico que resultaría, podría, a su vez, reducir la potenciz
dominante a una posición inferior y transformar el gobierno de
7 sistema internacional. En el pasado, los eStados han precipitado l:
-_ guerra total para proteger intereses vitales amenazados por um
estrategia gradual de este tipo…. Es poSible, & pesar de much:
Los procesos políticos en el sistema internacional El 229
especulación en sentido contrario, ' que la disuasión mutua sirva en

último término para inhibir a la potencia dominante de la defensa
del statu quo, en vez de Mpedjr a la potencia en ascenso actuar
para cambiarlo 8 —
En caso de realineamiento exitoso de un actor secundario, producto

de una combinación de cambios internos y del uso limitado de la fuerza, .
la potencia rectora del ' bloque beneficiado procurará subordinar a sus
designios al nuevo integrante de su bloque, de modo tal que pase a —'
.pertenecer a éste de manera estable. El realineamiento lleva, en cierto
_ modo, a un cambio de identidad internacional de tal actor, y no sólo
a un cambiº de sus políticas, que por cierto contrastarán radicalmente
con las del pasado.
Más allá de estos cambios parciales, en si altamente conflictivºs en
este tipo de sistema, el gran objetivo "sigue siendo, sin embargo, la
derrota y eventual disolución del bloque rival.
Es manifiesto que el sistema descrito deja poco espacio para la
práctica de la moderación política. Importantes casos históricos, como
los enfrentamientos entre Atenas y Esparta y entre Roma y Cartago,
han puesto en evidencia las tendencias destructivas inherentes a la
bipolaridad. En líneas generales, estas tendencias están presentes tam
bién en el sistema contemporáneo. No obstante que las superpotencias
han demostrado cierta cautela en sus relaciones mutuas, ello se ha'¡
debido fundamentalmente a la presencia deun factor nuevo: la disua-: -
/"“—_
f
sión nuclear o el “equilibrio del terror” Un segundo factor que ha debi—» .

litado las tensiones bipolares ha sido la reintroducción, e5pecialmente
a partir de la década de 1960, de elementos de multipolaridad en el SiSte-
ma, que de este modo ha adquirido un caracter mixto, Volveremos a
_ estos puntosmás adelante en este capítulo y los dos siguientes. __
Diversos autores han debatido los méritos relativos de los sistemas
multi y bipolares en términos de sus… niveles de estabilidad. El punto
de vista más generalmente aceptado es el de Deutsch y Singer, quienes
sostienen que un sistema con un mayor número de actores proporciona
numerosas Oportunidades de interacción para encauzar los conflictos
interestatales sin destruir el sistema, lo que contrasta con la poderosa
lógica destructiva del sistema bipolar. Kenneth Waltz, por el contrario,
ha enfatizado el "rol móderador' de la disuasión nuclear, que obliga a.
las partes en conflicto a limitarse a un uso altMente selectivo y con— ——
trolado en el uso de la fuerza convencional. 9 Este argumento obviamente
sólo puede ser persuasivb en un Sistema como el contemporáneo, ya. que .
en la medida en que no se den las inhibiciones generadas por el empate
nuclear, deberían prevalecer las tendencias conflictivas del sistema. “Ade—
mas, aún en Condicmnes de disuasión mutua, es pºsible modificar gra—
__
.' 8 Gilpin, op. cit., p. 216. ' ' º

9 Los artículos pertinentes se encuentran en Jamas Rosenau, ed., International
53%;cgv and Foreign Policy, edición revisada, Nueva York, The Free Press, 1968,
230 El El sistema internacional contempºráneo
dualmente el sistema en benefico de una de las partes; sobre este punto,

véase la precedente cita de Gilpin.
Aunque en décadas recientes están reemergiendo algunos a5pectos
de multipolaridad, no es posible desconocer que las condiciones de
funcionamiento del balance del poder en su versión moderada están
hoy lejos de cumplirse. Como ha enfatizado Hans Morgenthau, la prác—
tiCa del balance en su variante mºderada requiere la adhesión de todos
los participantes a un código de conducta diplomática congruente con
las reglas del sistema. Pero los grandes procesos —“de cambio social y
político del siglo han transformado profundamente la diplomat:ia tra—
dicional. De “un pasatiempo aristocrática, un deporte para ' principes,
todos los cuales reconocían las mismas reglas del juego y jugaban por
los mismos objetivos limitados”,lº la diplomacia ha devenido en una
forma de interacción formalmente pacífica, pero que no rehú'ye la con—
frontación radical entre los actores políticos. En el sistema actual, a
pesar de la reintroducción de algunos elementos multip01ares, no ha
emergido un nuevo consenso acerca de la conducción de las _ polítÍCas
exteriores, que proyectan al ámbito internacional esquemas“ políticos nas
cionales mutuamente excluyentes, con la consiguiente exacerbación de
las tensiones y los conflictos internacionales. Segundo, los cambios tec—
nológicos, sobre todo en el campo militar, han aumentado significa—
tivamente las Capacidades nacionales para el conflicw. Por último, - el
rápido proceso de desarrollo económico y de crecimiento demográfico”
_' _ que ha abarcado a casi todo el mundo desde el siglo paSado ha incre-
mentado las per5pectivas de coóperación, pero también ha multiplicado
los roces y conflictos interestatales y transnacionales en fun0ión de—
' — intereses entrelazados que movilizan cada vez más miembros del siste—
ma. Estos fenómenos dan lugar a procesos de coalición y conflicto que
rebasan los limites de la variante mo derada del balanCe del poder y re—
fuerzan las características de heterogeneidad e inestabilidad del sistema.
LA 01 PLOM ACI A
La diplomacia es el conjunto de interacciones internacionales de carác-

ter paóífico, conducidas por agentes oficiales de los estados y de orga—
ni2aciones íntergub ernamehtales. .
¿ Por medio de los procesos diplomáticos los estados y organiza—
; ciOnes intergubemamentales se informan, mantienen comunicacmnes y
realiZan negºciaciones tendientes a promover sus objetivos e intereses
' externos. Aunque el término “diplómático” suele emplearse como adj e—-
tivo para atribuir cualidades como inteligencia, discreción y tacto en
el manejo de las relaciones, una definición de la diplomacia en términos "
de tales características sería normativa. Como advierte Bull, “los diplo—
máticos pueden carecer de inteligencia y de tacto, pero no por ello
cesan de ser diplomáticos”. "
lº Margenthau, Op. cit., p: 220.

" Bull,—op… cit., p 163
Los procesos -políticos en el sistema internacional El 231
La diplomacia consiste en interacciones al menos formalmente pa?—

cífz'cas, lo que distingue este método de interacción internacional de los i
métodos bélicos. La figura del diplomatico, cuya misión es promover
los intereses externos del estado procurando convencer a otros acto—'
res, se contrapone conceptualmente a la del militar, el agente estatal ¿
encargado de promover los intereses del estado bajo la dirección de la -
autoridad política que procura vencer a los enemigos externos del esta—
do en situaciones de guerra. Sin embargo, los dos niveles y métodos de . h'¡ [
acción no son mutuamente excluyentes, y en la práctica se relacionan
.en múltiples a5pectos. Idealmente, la diplomacia debe servir para evitar :
la guerra, pero en momentos cruciales puede llegar a quedar prisio—
nera, como advierte Aron, de mecanismos militares preparados de ante-
mano. que una vez puestos en ejecución resultan difíciles de detener
() modificar.12 De este modo, el factor militar puede introducir un ele—
mento de rigidez en el proceso de decisiones diplomáticas. Por ejemplo,
se ha observado que las órdenes de movilización militar impartidas por
los gobiernos ¡uso y austríaco en. los días anteriores al estallido de la.
Primera Guerra Mundial prácticamente eliminaron cualquier alternativa
diplomática de evitar el inicio de las hostilidades.
A la inversa, aunque se ha definido la diplomacia como un método—*.
de interacción pacífica, está claro que ella desempeña diversos papeles
en contextos bélicos. Por ejemplo, los estados beligerantes recurren a la :
diplºmacia multilateral para acusar a sus enemigos de agresores, y a la“?
diplomacia bilateral para procurar el apoyo o modificar las posiciones
desfavorables de determinados estados. Particularmente importantes
suelen ser los esfuerzos diplomáticos de terceros estados —como; las .
grandes potencias o estados no alineados de gran prestigio internacio-—
nal— para influir en el curso de un conflicto bélico y posibilitar una
paz nego ciada. En otras oportunidades las influencias de terCeros se
utilizan para producir o facilitar un determinado resultado militar. En
cualquier caso, la diplomacia de guerra y' de posguerra son de gran
importancia, por cuanto- la victoria militar no asegura la estabilidad
política internacional. La Segunda Guerra Mundial y la guerra árabe-
israelí de 1967 (Guerra de los Seis Días) son ejemplos de guerras que
no fueron seguidas de arreglºs diplomáticos suficientes para la con—
solidación de un sistema de relaciones aceptado por todas las partes.
Como advierte Adam Watson, “hasta que se ha negociado o impuesto
un arreglo, no puede haber una paz que sea más que una mera cesación
_ de hostilidad88” 13 ' - - -
En tercer lugar, /los sujetos de la diplomacia son agentes oficiales í
jefes de estado, mini5tros de relaciones exteriores, asesores de segu—
ridad nacional, agentes diplomáticos acreditados ante gobiernos y orga—
nizaciones internacionales y delegados en misiones especiales. Este!
carácter de los sujetos asegura la representatividad de sus actuaciones. ¡
No obstante, tal representatividad no asegura que habrá, en últirno¿1
1” Aron, op. cit. ., p. 68.

13 Adam Watson, Díplomacy, Filadelfia, ISHI Publications, 1983, p: 68
232 [|_ El sistema internacional contemporáneo
[ término, consentimiento del estado Así, el derecho internacional man

: t1ene la institución de la ratificación de 105 tratados internacionales
¡Mediante la ratificación, los órganos internos de poder consienten e:
¿obligar a éste en términos de un acuerdo bilateral o multilateral suscrit<
.anteriorm
_ ente en representación del estado. Aunque la firma del tra
tado ha constituido una actuación oficial, la necesidad de ratificaciól
' pone de manifiesto que el centro de poder del estado no se ha despla
" zado hacia los negociadores diplomáticos, sino que continúa residiend<
¿ en la organización institucional central, instancia decisoria que resuelve
' si se asumen determinadas obligaciones internacionales, Esta sitúacióx
_ subraya el hecho de que la acción de los diplomáticos rara vez es autó
noma, sino que se inserta en verdaderas cadenas." de comunicación 3
control
: entre diversos niveles al interior de los gobiernos, así comc
& entre éstos.
La actuación ocasional de agentes privados para determinadas ges
tiones internacionales no pasa de constituir un meto de auxiliar de la
diplomacia. Los g0biernos suelen recurrir a las vías extraoficiales cuan
do se trata, por ejemplo, de realizar contactos exploratorios o “sondeos“
que no los comprometen en forma oficial, o cuando juzgan que pueder
serles útiles determinados contactos externos de personeros no oficiales
Se trata, por tanto, de situaciones excepcionales que no modifican sus
tancialmente el carácter de la diplomacia como interacción oficial.
' La diplomacia es un elemento central en la conducción de las rela
ciones exteriores. Como ha señalado .Morgenthau, de la calidad de _12
diplomacia dependen la armonización de les objetivos e instrumentos de
la política exterior con los recursos disponibles, así, como la percep
ción adecuada de las oportunidades y restricciones para la acción pre
valeciente en cada coyuntura ínternaCional. En cambio, — '
si su visión es borrosa, su juicio defectuoso y su determinaciór

débil, todas las ventajas de ubicación geográfica, de autosuficiencia
, en alimentos, materias primas y producción industrial, de prepa
ración militar, y de tamaño y- calidad de la población , a largo plazc
de poco servirán a un país. Un país que puede ostentar todas estas
ventajas, pero no una diplomacia congruente con ellas, podrá lo
" grar éxitos temporales gracias al peso de sus “activos” naturales
'A largo plazo es probable que malgaste estos “activos” naturales
al… aprovecharlos de manera incompleta, discontinua y dilapidadorz
en relación con los objetivos internacionales del pais.” .
fH' La diplomacia, más que cualquier otra forma de interacción inter—

º nacional,, ha alcanzado un significativo nivel de institucionalización. La
práctica de las misiones diplomáticas permanentes, el principio de nc
interferéncia o no intervención en los procesos políticos de los estados
de profesionalización de la diplomacia como un elemento particular
mente irnportante de la administración pública, las inmunidades diplo-
l4 Morgenthau, Op. cit.,—p. 141.—

máticas y otras instituciones de la diplomacia, se desarrollaron de x

manera gradual a lo largo de varios siglos. Inicialmente este proceso
se circunscribió al ámbito eur0peo, pero la presencia internacional de
_)
_ los estados americanos y asiáticos desde el siglo XIX y, más reciente—
mente, de los estados africanos y otros nacidos del proceso de liqui—
dación de los irnperios coloniales, ha contribuido a la efectiva 'univer-_-___
salización de las relaciones e instituciones diplomáticas. En el curso '!
de esta evolución, la diplomacia ha experimentado profundas transfor—'
maciones, que se aprecian nítidamente al estudiar las funciones de la
|
'
diplomacia: inf0rmación y análisis, comunicación, negociación, imple— º

mentación de programas y representación. __
1. Información y .análiszs. La recolección de información acerca

de hechos y tendencias observados en el exterior y su “análisis e inter—
pretación, son esenciales para la elaboración e i1nplementación de las
políticas exteriores. En ausencia de información y análisis, las pºlíticas
exteriores consistirán meramente en un conjunto de actuaciones basa—
das en elementos subjetivos, como las disposiciones psicológicas de los“
gobernantes y sus prejuicios y preferencias ideológicas (lo que no quiere
decir, por cierto, que estos elementos desaparezcan neCesariamente .
cuando se cuenta con información).
El i1nperativo diplomático de informar genera tanto conflicto como
c00peración en el ámbito internacional. Los agentes diplºmáticos pro—
curan reunir la mayor cantidad de “antecedentes para sus gobiernos a
través del estudio del comportamiento y de las motiVaciones de 105
actores políticos del estado u organización donde están acreditados, asi
como de las actuaciones de los diplomáticos y actores de otros estados '
en el mismo país. Pero estos actores tienen interés en retener infor—
mación, o entregarla de manera selectiva y no siempre veraz, guiados
por . sus objetivos frente al estado en cuestión. Especialmente en Situa—
ciones de conflicto, un objetivo importante puede ser la confusión o
desinformación de los adversarios. Ante esta situación, los agentes di—
plomáticos pr00uran complementar, contraponer y comparar los datos…
que logran extraer de las más diversas fuentes oficiales y de otra natu—
raleza, empleando de manera ocasionalo si$temática la astucia y el
ardid para penetrar hasta el conocimiento de los hechos que desean ave-
riguar. Este empeño constante del diplomático en reunir mformacion
ha contribuido a que nunca haya desaparecido del todo su imagen de
“espía honorable”. De hecho, las funciones de diplomacia e inteligencia
exteriºr, aunque distintas en principio, frecuentemente se tocan en la .…
práctica, tanto de mo do 000p erativo como conflictivo. 15
Entre los cambios recientes en esta función, debe destacarse la
multiplicación de las fuentes no diplomáticas de información que e5tán
al alcance de los actores internacionales. El desarrollo contemporaneo
de los estudios políticos, económicos y tecnowgicos pone a dispoSi— _
ción de los gobiernos abundantes flujos de información, que en algunos'
casos duplican la labor diplómátioa y superan las Capacidades de pro—
'1
1
15 Wight, Op. cit., p. 116.

234 El El sistema internacional contemporánea ,
casamientº y analisis de las unidades participantes en la elabºrac:

& implementación de ' pºlíticas. Algunºs gobiernos cuentan además (
mediºs técnicos de inteligencia ——-cºmº lºs satélites de tipº “espía”
que prºpºrciºnan informaciones dificiles de obtener pºr — lºs conduc
diplºmáticºs. En tercer lugar, la cobertura internacional de repºrta
y análisis de lºs mediºs de cºmunicación sºcial ha alcanzadº un vc
_ men y en algunºs casºs un nivel de calidad, que compite efectivame1
cºn muchºs informes diplomáticºs. Estas tendencias han disminuidº
importancia relativa del agente diplºmáticº cºmº fuente de infºrr
' ción gubernamental, salvº en cuantº el diplºmáticº cºnserva una ap
ciable ventaja sºbre los demás actores en el cultivº sistemáticº de re
ciones pºlíticas cºn los personeros del pais dºnde está acreditadº;
tan criticada vida sºcial diplºmática sirve preciSamcnte para el cultí
de estas relaciones, permitiendo el intercambiº informal de infºrr
ciones y complementando la labºr desplegada a través de lºs cana
formales y de lºs mediºs nº diplºmáticos. La asºciación del diplºmát
cºn lºs círculºs de pºder de un estadº nº está, desde luegº, exenta
riesgos, sºbre tºdº en cuantº el diplomáticº puede llegar a identificar
consciente º incºhscientemente, Cºn las perspectivas predominantes
éstºs; puede en última instancia infºrmar a su gºbiernº de -manera
lectiva “y distºrsiºnada. Un ejemplo importante ——pºr sus_'nefastas cq
secuencias—_— es el del embajador brtánicº en Alemania entre 1937 y 19
Sir N ev1le Henderson, quien contribuyó al desastre de la “pºlitica
ap ac1guam.rentº” del avance hitlerista pºr parte del gºbierno del Prin
Ministrº Chainberlain, al dejarse llevar pºr su deseº de mostrar lº q
veía cºmº el _“ladº buenº” de las pºlíticas nazis. lº
- _ 2. Cºmunicación. Una función esencial de la diplomacia es la tra:
-misión de mensajes entre lºs gºbiernºs. El memºrándum diplºmátie
la nºta de prºtesta, la entrevista de un embajadºr cºn un Canciller
ºtrº funciºnariº de gºbierno, sºn algunºs de lºs instrumentºs habitl
les de cºmunicación, tantº en cºntextºs de cººperación cºmº de, ct
flictº. En situaciºnes de crisis internaciºnal, se ha ºbservado que ]
fluj ºs de cºmuni¿:ación entre las partes tienden a interrumpirse, eS]
cialmente cuandº las relaciones diplºmáticas —-canal nºrmal de ¿cºn
nicación intergub ernamental——' Se deteriºran por el retirº de emba
dºres, - º se rºmpen formalmente. Tales blºqueºs de cºmunicación Ct
tribuyen a exacerbar las tensiºnes, aumentandº la inseguridad y ¿'
confianza entre las partes, ”agregándºse a lºs factºres sustantivºs
una crisis internaCional. Pºr estº la mantención de vias de cºmuni4
_ ción abiertas y eXpeditas es una alta priºridad de lºs participantes
' la diplºmacia. Pºr ejemplº, lºs gºbiernºs de Estadºs Unidºs y la URE
_ que enfrentarºn seriºs prºblemas de cºmunicación en ºcasión de
crisis de lºs misues en Cuba en cotubre de 1962, acºrdarºn la insta
ción de lineas espeCialcs de cºmunicación directa al más altº ni1
(hot Zine), reservadas para el usº _en situaciºnes de. emergenc
"¡6 Ejemplº tomadº de Ernst Haas v Allan .Wbiting, Dynamics of I ntematio:

Los procesos políticos en el sistema internacional [] 235
La comunicación en el plano bilateral suele ser útilmente complemen—

tada por las — Oportunidades de comunicación en los foros multilaterales
como las Naciones Unidas y la OEA. Exagerando un tanto se podn'a sos-
tener que, aunque estas instituciones no cumplieran ningún otro rol, esta
función de comunicación -—-vital en situaciones de crisis aguda— bas—
taría para justificar su existencia (ver Capítulo 5). —
Tradiéionalmente ha existido un idioma diplomático predominante:
el latín, luego el francés y actualmente —en menor medida— el inglés,
cuyo uso generalizado permite reducir los inconvenientes y dificultades
de comunicación producidos por la multiplicidad de idiomas nacionales. '
El uso del idioma diplomático predominante no tiene carácter oficial. .
En Naciºnes Unidas, los cinco idiomas mencionados enel artículo 111
de la Carta (chino, francés, ruso, español e “inglés)" tienen igual “va_10r
oficial, pero las delegaciones usan 'ammiamente sus lenguas nativas.
No obstante, la vasta difusión del idioma" diplomático predominante
en élites internacionales la da una gravitación determinante en 1a'comu—
nicación politica, reflejando indirectamente la situación global de poder.
Así, el progresivo desplazamiento del idioma francés por el inglés en
el mundo diplomáticº re5ponde, tanto en el plano simbólico como en
la práctica, al proceso de declinación relativa de Francia y al predo—
_minio inglés en el siglo XIX y norteamericano en el presente siglº. '
El analista de la politica internacional también debe prestar atení- .-
ción a las circunstancias y modalidades que rodean la interacción diplo-
'mática. Estes detalles del proceso, lejos de ser triviales, contienen cla—
ves para la interpretación del estado de las relaciones políticas. La ,
observancia de formulismos de lenguaje y de una Cortesia Oficial expre—
sada a través de formalidades protoóolares, de apariencia a veces super—
ficial y Obsoleta” para el observador común, cumple? una — importante
función de ocultamiento y/ o reducción de fricciones internacionales.
. Segundo, no son indiferentes las circunstanáas de tiempo y lugar de
la comunicación. Por ej emp10, el otrora acoshnnbrado Viaje a Washing—
ton de lºs presidentes latinoamerican05 poco después de asumir sus
funciones servía— para confirmar la primacía de Estados Unidos como
polo orientador de las políticas exteriores en la región., Por esta razón,
los gobiernos latinoamericanos han procurado terminar con este uso,
tratando las visitas oficiales a Estados Unidos en un plano comparable
con otras visitas importantes. También es necesario determinar las resf
péctivas posiciones jerarquiCas nacionales delos- sujetos:de 1aºcomúniea—
ción. Por ejemplo, el acceso eXpedito de funcionarios de nivel medio
de un gobierno a los más altos m'Veles políticos de otro gobierno, cuy05
funcionarios no gozan de igual acceso a los centros de decisión del
primero, indica la existencia de una relación de poder que fav0rece a
aquél. Muchas dificultades diplomáticas derivan pre0isamente de. la
insistencia de los gobiernos en contar con interlocutores de alto nivel
en los países con los que deben tratar . — —- - — _
_ ' La función de comunmacmn política esta expuesta a factores de
cambio parecidos a los que afectan a la información. Prirnero, han cre-
cido significativamente las oportunidades de comunicación internacional
236 D El sistema internacional contemporáneo
fuera de los cauces convencionales de la diplomacia, incluyendo com

— nicaciones a través de sociedades profesionales, entidades académica
empresas multinacionales, etc., cuyas actividades concitan el intere
de los gobiernos. Segundo, los contactos tanto políticos como tecnic
_burocrátioos de unidades de los gobiernos fuera de los ministerios ('
relaciones exteriores se han multiplicado, de modo Que ministros c'
economia y finanzas, de defenSa, de agricultura, ¡ salud, educación.
otras carteras, así como funcionarios —mini8teriales, de servicios,: ente
asesores y empresas públicas, tratan con sus contrapartes externas
se convierten en ocasionales y, por tanto, improvisados ' diplomáticº
Tercero, las comunicaciones directas en los niveles políticos altos ——j
fes de estado y de gobierno, cancilleres, asesores de “seguridad 'naci¡
nal, etc.— - se han hecho prácticamente rutinarias. Las “reuniones e
la cumbre” entre algunos gobiernos se han institucionalizado, y' el us
de los foros multilaterales como… puntos de encuentro para la dip14
macia bilateral es rutinario. El uso de la comunicación telefónica desc
luego ha ido en constante aumento. Estos cambios han erosionado.<
tradicional rol de intermediación caSiexclu5iva de la comumcación inte
gubernamental que poseían los agentes diplomáticos, disminuyendos
“influencia y limitando la vigencia de sus códigºs profesionales y cult1
“ rales. En este nuevo c0ntexto, el proceso de comunicación puede habe
¡ ganado en fluidez y flexibilidad; pero al mismo tiempo las wplias 0p0
tunidades de Comunicación, utilizadas por personas no qu etas a lc
cánones de interacción diplomática, aumentan los riesgos —-—_de por ' .;
conSiderables en un mundo altamente heterogéneo— de ' desinteligenciz
¡¡ percepciones encontradas. Pueden surgir, así, conflictos que las Ví£
diplomáticas tradicionales se han especializado en precaver o minimiza
pueden exacerbarse conflictos existentes y dificultarse, por ende, s
solucion. ' .
“ ' 3. Negociación La cOnclusión de acuerdos zntemecional_es es ]
función más importante de la diplomacia en cuanto concreta iniciativa
de coOperaci6n y disminuye o supera sitúaciones de conflicto No 013
tante, éstos no son los únicos fines de la actividad negociadora, com
' veremos oportunamente. —
La negociación diplomática se funda en una política exterior, qu
se traduce en una estrategia frente a los demás participantes en el pr<
_ceso.—.-… El neg00i_ador debe comprender el marco de condiciones política
— en que tiene lugar su actuación, de modo de conducirse en el rang
de alternativas coinp atibles con los intereses del gobierno que repr4
senta, 105 que debe traducir en prºposiciones negociables con las co¡
trapartes. - - — ' .—
Haas y _Whiting advierten certeramente que los negociadores si
directivas pueden “conceder intereses vitales en aras deun acuerde
o pueden rehusarse a hacer concesiones posibles en nombre de la il
“transigencia”. " ' — —
En segundo lugar, la negociaCion no puede fructificar si no e::ist
' ="?17 ¿Haas v: "Whiting. —cm¿—- cit..f'n. 140. .—

Los _proce$os pºlíticos en el sistema, internacional El 237
' una base de sustentación de pº der nacional. La calidad de ¿la diplº-

macia puede amplificar º reducir la gravitación negociadºra de un
estadº ; perº, en últimº términº, un diplºmáticº que actúa pºr un estadº
carente de recursos para producir determinadºs resultadºs nº tiene
credibilidad: sus amenazas de pºner fin & negociaciones estancadas nºf .
están respaldadas pºr la perspectiva de consecuencias—que las otras par—=
' tes quisieran evitar, y sus ºfertas de concesiones no agregan nada inte—
resante al contenido de lºs eventuales acuerdºs. Pºr estº es pºco prº-
bable que un estadº muy débil frente a ºtrº u ºtrºs logre negociar efec4
tivamente. Es más probable que deba adherir al resultadº de una nego—
ciación cºnducida pºr ºtrºs estadºs, o que deba aceptar en la mesa de
negociaciones las demandas que se le formulen, que en tal caso tendrán
— carácter de imposiciones más que de auténticas _— concesiºnes.
En tercer lugar, la negociación requiere un cºnjuntº de agentes,
que pueden comprender desde jefes de eStadº o de. gºbiemº hasta dele— .
gaciºnes especiales Las negociaciones al más alto nivel pºlitico tienen
la ventaja de la máxima representatividad: si se lºgran acuerdºs, los
participantes empeñarán su peso pºlíticº en defenderlºs en sus paises
y en hacerlºs cumplir. Perº el riesgº de las negociaciones ºfen la cum—
bre” 'es muy alto. Una negºciación fracasada, sºbre tºdº cuandº es alta—-
. mente visible, compromete seriamente la carrera de los máximºs dir—i—
_ gentes asºciadºs cºn ella, pudiendo contribuir a crear o agravar situa—
ciones de crisis intemaCiºna1. Pºr estas consideraciones, las “cumbres”
diplºmáticas generalmente se reservan, primerº, para la celebración
de conversaciones explºratºrias y de cºmunicación simbólica, que pue— —
den servir, pºr e] emplº, para “rºmper el hielº” que afecta una relación
bilateral (casº de la reunión Reagan—Gºrbachºv en Ginebra en nºviem—
bre de 1985). Un Segundº usº de este tipº de diplomacia es la cºn—
clusión solemne de acuerdºs cuidadosamente negociadºs de antemano
._ a través de los canales diplomáticos—nºrmales o de procedimientos “ad—
- h'ºc”. Estº deja la celebración de reuniones “cumbres” para el intercam—
biº ampliº _ de puntºs de vista y la negºciación de acuerdos pºlítica—
mente irnpºrtantes _ práCticamente limitada—_ al :—marcº de acuerdºs regiº—
nales, grupºs de._pºtencias aliadas u. ºtrºs entendimientos cººperativºs.
También en estºs casºs, sin embargº, se . realizan esfuerzos cºnside—
rables de preparación previa a niveles ministeriales mediºs y altºs
. para- prevenir posibles _fracasºsr La “diplºmacia en la cmnbre”' cºns—
tituye, pºr tantº, una práctica .— excepciºnal, aunque - entre algunºs . gº—
biemºs ha adquirido recientemente cierta regularidad (pºr . -—e j emplo,
en el marco de la Cºmunidad Eurºpea º del grupº de las siete prin-'
cipales pºtencias industriales: Estadºs Unidºs,er Bretana, Francia,
“Alemania Federal, Italia, Canadá y Japón (ver Capítulº 10). La regla _
. general siguen siendo las negociaciºnes a través de lºs agentes diplº-
* máticºs acreditadºs ante lºs gºbiernºs (caso de las negºciaciºnes bila—
terales) º las delegaciones ante ºrganizaciºnes mtergubernamentales
_ (en las negºciaciºnes multilaterales) . A1ternativamante, se _ recurre¿_ &
plenipºtenciarios o misiºnes especiales, sºbre tºdo cuandº las mate—
rias sºn altamente técnicas En estºs casºs, puede haber tantº una
¡Hd—-c—
238 El 'El sistenm internacional contemporáneo—
sustitución como un refuerzo de los equipos diplomáticos de los serv.

Cios exteriºres; La intervención de los ministros de relaciones exteric
res o de otras carteras es de irnportaneia muy variable, dependiend—
de la materia, del estilo político de los gobiernos participantes, y de -1
gravitación y estilo políticos de los ministros involucrados. La tender
cia parece ser reservar el nivel ministerial para ciertas intervenciones
— como la apertura de las negociaciones, la formación de acuerdos. d
principio, la superación de situ.aciones de estancamiento, yla conclu
sión formal del proceso, que en algunos casos será la firma de u:
tratado internacional. — — . - . .
El cuarto elemento de la negociación —estrechamente relacionada
con el primer0— es la disposición a un compromiso de intereses. Mier.
tras en el primer elemento se“ aludió a la sustancia de la posición "d+
cada parte, aqui se trata dela actitud y de "lastácticas de negociaciór
Si 'la negociación ¿se utiliza sólo para una guerra verbal con un adver
sario, si se dice ver en la otra parte la “encarnación del mal en-l:
' historia”, "o una rémora del proceso histórico, pronta aser “barrid:
por las fuerzas del progreso”, probablemente no 'habrá disposición :
lograr un entendimiento que no sea una capitulación. La 00nfrontaci61
clara de posiciones en el proceso negociador es necesaria y" útil par:
distinguir entre elementos esenciales y secundarios,—' y para ' evitar -.1¡
confusión y ' duplicidad en. la negociación. Pero». al mismo tiempo deb!
prevalecer, avanzadas las negociaciones, una disposición a las conce
siones —mutuas, basada en la concepción de la política _como el arte du
lo posible, idea que incluye la determinación de puntos de encuentr<
entre los intereses de diversos actores y la valoración “de consenso:
——'-aunque sean .irnperfectos— sobre los intentos de imposición coer
citiva de políticas puramente nacionales. En la negociación diplomá
tica, la honestidad y la claridad no exigen ad0ptar actitudes : de rigidez
ni la d15posición al compromiso y el retiro de posiciones tácticas índi
can necesariamente que hay incon5ister'1cia, debilidad o engaño.
Esta disposición al compromiso exige de parte del diplomático e
desarrollo de la aptitud de persuasión, consistente en llevar a la otra
- parte a aceptar determinada perspectiva acerca de un asunto Mucha:l
veces ello aconseja— seguir una estrategia de fraccionamiento de los pro
blemas en aspectos parciales, evitando a la vez que los aspeCtos .Secun
darios hagan perder de vista lo- principal de una materia. Un 3] err'1plc
de fraccionamiento es la distinción “entre ce8e del.fuego”y “acuerdo de
paz” en las negociaciones para, poner fin a una guerra. Aunque el cese
del ' fuego y- la separacion física de los ¡contendientes no bastan _ para
con501idar ' la paz, en general es menos diiícil encarar las negociacione…
de paz si primero se logra el objetivo de interrumpir las hostilidades
y dificultar su reanudación. Un acuerdo en torno a estas cuestiones
"inmediatas puede ayudar a… disminuir los niveles de tensión y hosti
naaa, creando condiciones pr0picias para encarar la problemática de
fondo. “' º' º - — '
K
ººls'Rus'sett'—'y' Starr, 'op.”cit., p. 170;

Los procesos políticos en el sistema internacional El 239.
En la práctica, sin embargº, "uno o más actores pueden utilizar las

negociaciºnes —o la idea de celebrarlas— para fines. distintos de la con—.
ºración de acuerdos. Una de las críticas a la diplomacia pública de la
era contemporánea es la constante sub ordinaºión de las negociaciones
—º de la demanda de negociar— a prºpósitos prºpagandísticºs. Por
ej emplo, 'un gºbierno puede proponer un acuerdo internacional de de—_
sarme nuclear, a sabiendas de que en la forma en que lo presenta no es
negociable para las partes interesadas, cºn el prºpósito de mejorar su
imagen internacional y de obligar a sus adversarios a'asumír el incómo—
dº rol de ºpositores a una idea de apariencia cºnstructiva y pacífica, que
la ºpinión pública internacional no está preparada para evaluar en su
contenido concreto y sus alcances políticos y estratégicos.
Otro fin táctico de las negociaciones puede ser la ganancia de
tiempo, sea que nº se desee llegar a acuerdo alguno, sea que se busque
un acuerdo posterior distinto al que se discute actualmente. Este uso
de la diplomacia es frecuente cuando la parte dilatora anticipa un
vuelco favorable a sus intereses en las rela0íones de poder entre las
partes. Por ejemplo, un estado en guerra probablemente demorará las
negociaciones de paz si estima que son favorables sus per5pectivas
militares, puesto qUe e5pera para más adelante un acuerdº de paz más
beneficioso, º aun una rendición incondicional que le permitirá unpo—
ner condiciones altamente onerºsas a la parte derrºtada… Por esta ra—
zón, la parte más débil tiene e5pecial interés en negociar la paz previo
acuerdo de cese del fuego.-
Es' obviº que el comportamiento descrito puede chocar con la
lógica de un balance multipolar, que acºnsejaria limitar los objetivºs
de la negºciación en vista de la futura reincorporación del estado que
se espera derrotar militarmente—. En estas situaciºnes es también evi—
dente que, por lº menos de una parte, no existe buena fe para negociar.
Frente a tal estado de “cºsas, sºn posibles diversas reacciones, las que
dependerán de la capacidad diplºmática del estado afectadº, su urgen—
cia en llegar a un acuerdo, el nivel de apoyº de las partes por terceras
potencias, y la percepción de relevancia o irrelevancía de la ºpinión
pública internacional. Por ejemplº, un gºbierno puede, de acuerdº a
las circunstancias, pºner fin a'las negociaciones º variar la arena “º
medio del níVel bilateral al multilateral o viceversa. -
4. Implementación; Gran parte de la rutina diplºmática cºnsiste
'en ejecutar programas y acuerdos internaciºnales de los más variados
contenidos. E8ta labºr es en gran medida administrativa, esto es, de me—
ra implementación, pero tambiénsuele asumir caracteres políticos.. Algu—
nos acuerdos internaciºnales son de carácter general, y en su ejecu-_
ción debe determinarse su alcance práctico. Pºr ejemplo, existen nume—
rºsos acuerdºs culturales y científicºs entre lºs estadºs, los que sólo
llegan a tener unimpacto real enla medida en que se movilíce'la vºlun—
tad política delºs gobiernºs y ºtros actºres para una -implementacmn
práctica y concreta. Tammén es posible que en el procesº de implemen—
tación surjan circunstancias nuevas que no se previeron en el momentº
de celebración del ”acuerdº, lº que" muchas veces plantea dificultades de
[240 El El sistema internacional contempºráneo
' irhplementación cuya superación es importante para evitar el estanca—-

miento de las relaciones en determinada materia. ' '
Existe, en cºnsecuencia, un vastº campo para lº que podria denº-
. ,. minarse la “diplºmacia pºstacuerdº".
5 Representación. Gran parte de los esfuerzºs de un diplºmáticº
acreditado ante un estado u organismo internacional se dediCan a. prº—
._ _ yectar una imagen favorable de su estadº. Frente al gºbiernº, las élites
políticas y la sociedad dºnde actúa, el diplºmático es una de lºs Símbº—'
. -, lºs visibles - más destacadºs de un país.' Junto cºn destacar esta fun—
ción simbólico de la diplomacia, cabe advertir que ésta no es nece—
sariamente una función separada de las anteriores, sinº que se encuen—
tra presente en cierto mºdo en tºdas ellas.
LA s ALIANZAS
- - Las alianzas sºn acuerdºs entre dºs º más estadºs, destinadºs al lºgrº
de determinadºs obj etivºs mediante la acción cºnjunta º cººrdinada de
- lºs mismºs. -
_ El primer fundamentº de las alianzas es la percepción de insufi-'
ciencia de lºs recursos de lºs estados para promover un determinadº
interés, que incentiva a lºs gobiernos a buscar combinaciones interna—
cionales cºn dicho fin Algunos gobiernos suelen evitar las alianzas pºr—
que estiman que están en condiciones de lograr sus prºpósitos por si
mismos, º pºrque no desean asumir lºs compromisos políticºs inheren-'
tes a e'Stas. Una—- famºsa exhortación en este sentido, que puede carac—
terizarse cºmo aislacionista, dirigida a mantener a Estados Unidºs fuera
de lºs prºblemas pºhticºs eurºpeºs, se encuentra en el discurso de
. despedida del presidente George Washington (1796), en que advirtió a
Sus connacionales sºbre las cºmplicaciºnes provenientes de las alian—
' zas, que acºnse1 aban, en su ºpinión, evitar esta fºrma de acción ex—
terna. Pero este tipº de pºlítica ha sidº excépcibñal. Sºn pºcºs lºs
estados que rehúyen deliberadamente la conclusión de enténdimientºs
y acuerdºs internaciºnales de acción cºnjunta; Japón, hasta mediadºs
__ del siglº XIX, y la URSS, enla década de 1920, sºn algunºs de lºs escasºs
ejemplºs de esta pºlítica. Pºr lo general, conserva su vigencia la regla
enunciada en el siglo m1 pºr el intemaciºnalista holandés Hugº Grºciº:
Ningún estadº es tan pºderosº que nº necesite alguna vez la ayuda

. .— de otrºs, sea para fines cºmerciales º para repeler las fuerzas de
. _ ' muchas naciones extranjeras.. . en cºnsecuencia, vemºs que hasta
— los pueblºs y sºberanºs más poderºsºs buscan las alianzas. 19 '
La fºrmación de alianzas y su eventual funciºnamientº ——nº todas

* las alianzas llegan a ºperar, algunas quedan en el papel— dependen de
cºnsideraciºnes sºbre lºs intereses de lºs estadºs en determinadas cº—
19 Hugº Grocio, citadº pºr Wight, op. cit., p. 123. '

yunturas internacionales. En algunºs casºs, lºs gobiernos perciben ¿—

estrechos gradºs de afinidad pºlitica, estratégica, ecºnómica º ideoló—
gica. Bajo estas condiciones, el establecimiento de alianzas se verá faci—
litadº y su funciºnamientº generalmente será expeditº, aunque no' nace—
sariamente exento de rºces. En el extremº ºpuesto se hallan lºs estadºs '
separadºs pºr prºfundas divergencias en todºs lºs aspectos señalados,
circunstancia que vuelve improbable el establecimiento de cualquier
tipo de alianza. No obstante, aun en este casº puede haber alguna cºin—
cidencia —cºmº la cºmún rivalidad con un tercer estado— que pueda
estimular la formación de una alianza.
Ciertas divergencias de interes es derivan de la estructura del siste—
ma internacional. Cºmº se viº más arriba, la coexistencia de dos pºten—
cias dominantes en un sistema bipolar tiende a. ser intrínsecamente
conflictiva; las alianzas en este tipo de sistema tienden a formarse
alre dedor de lºs pºlºs de poder que se encuentran enfrentados. Algº
menºs critica, pero en tºdº casº bastante prºblemática, es la relación
históricamente observable entre estados vecinºs. Entre vecinºs es prác-
ticamente irnpºsible mantener pºlíticas distantes e indiferentes, de mº—
do que, cºmº advierte Arºn, “si no es “aliado permanente', un estadº
vecino fácilmente se convierte en enemigo”.ºº '
No se trata de sostener una hipótesis de “fatalismo geºgráficº”: el
_ enfrentamiento entre estados vecinºs no es una ley dela pºlítica inter—
naciºnal. Las relaciones entre estadºs vecinºs que han tenidº proble—
mas bilaterales —inclusº guerras— pueden eventualmente evolucionar
hacia la cº ºp eración, comº ha ocurridº en las relaciºnes entre Estados
Unidºs y Canadá desde—el siglº xxx, y Francia y Alemania de5pués de la .
última guerra mundial. Por tanto, cºn excepción de la situación de las _
potencias dominantes— en el sistema bipºlar, nº hay fundamentos para. "
sostener la existencia de “enemigos naturales” y permanentes y, por
tantº, irrecºnciliables. La mayºr aprºximación a la situación de “aliadº
natural” pare0e surgir de la convergencia de intereses que se observa
entre una pºtencia que pretende equilibrar el poder de un estado veci—
no ylºs demás estadºs colindantes cºn el vecino, que comparten igual
preocupación.— En Eurºpa, esta cºnvergencia de intereses se ha dadº
históricamente entre Francia y lºs países al Este de Alemania, su tra— '
dicional vecino y_ rival; perº en la medida en que las relaciºnes entre
estadºs vecinºs puedan trascender la 16giCa clásica del balance del pº-_
der, cºmº ha ocurridº en las relaciºnes entre estos paises, este juegº de
alianzas tiende a perder interés. _
Las alianzas que se fundan en determinadas características del
“sistema internaciºnal sºn de inspiración fundamentalmente pragmática.
— Otrºs factºres de diVisión entre algunºs estadºs, y de alianza entre
otrºs, sºn lºs ideológicos, que han dadº lugar a agrupaciºnes. cºmo la -
Santa Alianza (ver Capítulo 3), —y el sistema de estadºs socialistas diri—
gidº pºr la URSS (Capítulº 8) . Lºs factºres . económicos han: generadº '
los más ”diversos esquemas de cººperación, que en. algún sentido- pue—
zo Aran, ºp. cit., p.' 131. ' . . ——

._ '_ _242 E] El sí3tema internacional contemporáneo .
&
den considerarse alianzas: hay un elemento de alianza en el. Grupo de

los “77 , que promueve los intereses de los países "en desarrollo frente
.— a _ los paises altamente industrializados.— También se da un elemento de
alianza en los acuerdos de integración regional, aunque éstos suelen
desarrollar una institucionalidad que los diferencia de las meras alian—
zas. Según Adam Watson, aunque el Movimiento No Alineado profesa
oficialmente la no participación en las alianzas de la Guerra Fría, en
el fondo no estaría lejos de constituir una alianza alternativa.?! La eva
lución reciente de los no alineados, sin embargo, muestra tanto co Ope—
ración como conflicto interno (ver Capítulo 9). ' '
Los elementos anteriores permiten entrar a distinguir distintos
tzpos de alianzas: ofensivas y defensivas, de paz y de guerra, tempo
rales ¡¡ permanentes, y bilaterales ¡¡ multilaterales.
Las alianzas defensivas comprometen a los estados a enfrentar
conjuntamente las contingencias politico—militares derivadas de accio—
nes agresivas de terceros estados. Aunque estos estados no suelen ser
aludidos de modo expreso —-—lo que podria percibirse como una seria
provocación— ,genefalmente se conOce en forma clara la identidad del
estado o coalición que los aliados procuran equilibrar o enfrentar por
medio del acuerdo. Los miembros de las alianzas defensivas se reúnen
con el fin de combinar sus recursos frente a un estado o alianza adver—
. saria. No obstante, también es posible que, desde el punto de vista de
un miembro irnp0rtante de una alianza, uno o varios de sus miembros
e5tén en ella con el fin de denegar su eventual coop eración al adver—
sario. Una consideración importante en la formación de las alianzas es,
' _"' por ejemplo, cerrar el acceso de los estados o coaliciones rivales a
territorios o recursos naturales que se consideran estratégicos,- para lo
cual se procura integrar a la alianza en los estados quede otro modo
podrían Caer en la esfera del adversario. Esta justificación es especial—
mente - válida cuando se trata de estados débiles en relación con los
contendientes centrales en una situación de conflicto internacional. _
Mientras las alianzas defensivas se orientan fundamentalmente a
mantener el statu “quo, las alianzas ofensivas procuran —. alterarlo en
beneficio de los participantes y a expensas de otr05 estados, Dado que
los gobiernos que abrigan propósitos de esta naturaleza por lo general
tratarán de ocultarlos para no aparecer manifiestamente como agre—
sores, en la práctica no resulta fácil identificar alianzas epooi…ente
ofensivas Estas se mantienen secretas o se formulan en términos deli—
beradamente vagos, como pactos de no agresión o de colabºración en
las situaciones que las partes oportunamente puedan determinar. Un
ejemplo de este tipo de alianza es el pacto italo-aleman de 1940, que
c0mprometió a los gobiernos de Hitler y Mussolini a asismse recipro-
camente en caso de verse comprometidos en cºmplicaCiones bélicas, sin
limitarse a situaciones de carácter defen$ivo. . —_
Segundo, según el contexto de su celebración, las alianzas son
de paz o de guerra Las primeras suponen un esfuerzo diplomático pre—
?
_21_Watson, op. cit., p. 63.—

Los prºcesos pºlíticºs en el sistema, internaciºnal El 2431
ventivo de la guerra, aunque nº necesariamente tengan ese resultado;

las segundas resultan de la necesidad de un estado de asegurarse la _—
asistencia de otrºs, º al menºs la nº coºperación cºn el adversario, '
cºn el fin de sºportar militar y pºlíticamente el esfuerzº bélicº. En
ambºs casºs, la composición de las alianzas depende de las relaciones
o prºpºrciºnes de poder y de las posiciones e identidades históricas, _
pohtiºas y geºgráficas de lºs estadºs. Por ej emplo, en el caso inglés '
la política de alianzas desde el siglo XVI Se guió pºr el principiº de
ºpºsición a la hegemonía de una sola pºtencia en el cºntinente euro-
peº. De este modº se trató en el pasado de salvaguardar la seguridad
dela pºsición insular britanica, y por ende el interés nacional en el _
desarrºllo del comercio, la navegaCión y la cºlonización de ultramar.
En la medida en que las políticas de una pºtencia cºntinental (E5paña,
Francia, Alemania) presentaban un retº a esta política de equilibriº
cºntinental, Gran Bretaña reacciºnaba mediante una pºlítica de forma—
ción de alianzas cºn lºs estadºs interesados en frenar las aspiraciones
hegemónicas del estadº en cuestiºn. Tal. diplomacia sºlamente podía
praCticarse a partir de análisis realistas de las relaciones de pºder -y
de la diSposición de lºs gobiernos a considerar la prºposición de aliar—
se, que dependía de las percepciones sobre lºs respectivºs roles. _y
posiciones pºlíticas nacionales en diversas épocas y cºntingmºias. En
el caso inglés, la ºpºsición a la pºlítica de hegemºnía de Hitler se
percibió, aunque tardíamente, cºmo un virtual ' irnperativº. En cambio,
después de la Segunda Guerra Mundial, Gran Bretaña no se ºpondría
a la hegemonía nºrteamericana en Eurºpa occidental, alterando su tra—
dicional diplomacia de eciuihbrio y pasando a depender pºlítica y ecº-
nómicamente de la nueva potencia dominante. En tal calidad, la pºlí—
tica britanica siguió lºs lineamientos de Washmggon en orden a ºpo-
nerse al avance soviéticº en el continente eurºpeo. Ello involucró el"
término del rºl de “balanceadºr” autónomo que se había adjudicado-
Gran Bretaña
, Los niveles de cºoperación entre lºs aliadºs varían ampliamente,
según las percepciones mutuas de las políticas aliadas y de las cºntin—
gencias que enfrentan los aliadºs. La principal amenaza a la cohesión
de "una alianza defensiva proviene de “la falta de confianza en las prº—
mesas de colabºración y apoyº prestadas— ,para el caso de. un ataque
contra una de las partes. Este… prºblema, es particularmente agudº si
una de las partes teme enfrentar situaciones políticas y militares más
críticas que el restº de lºs—:aliadºs. Desde el;puntº de vista de estºs
últimºs, la participación-ºn la—alíanzapuede verse socavada pºr la per—
cepción de Que ésta, en .vez de contribuir a fortalecer la, seguridad de
lºs participantes, aumenta el riesgo de ser arrastradºs a una guerra de
irnprevisibles consecuencias. Así, lºs ahadºs eurºpeºs de los Estados
Unidºs a veces eXpresan el temºr de que“ Washington, enfrentado en un
cºnflictº extraeurºpeº cºn la URSS, se pºdría trabar en guerra cºn esa
superpºtencia, arrastrando a Eurºpa occidental a. una cºnflagración
-— _ 244 El El sistema internacional cºntemporáneº _z'
?
' general..22 Otrº factºr de tensión deriva de las - dudas eurºpeas— sºbre la
' dispºsición real de lºs Estados Unidºs a responder efectivamente a tu:
ataque en Eurºpa. Este cuestionamiento eventualmente contribuyó a
la marginación francesa de la estructura militar de la OTAN, en 1966
_ - En las alianzas bélicas, la fuente principal de tensión es el temºr a
la celebración de una paz separada cºn el adversariº, que dejaría sºlº a
un estadº frente a un enemigo, º restaría fuerza militar y poder pºli
ticº a la alianza que lº cºmbate.— Este temºr estuvo presente en la alían
za anglº—francesa cºn Rusia en la Priinera Guerra Mundial, puestc
que la materialización de una paz separada de Rusia cºn Alemania 3
Austria debía debilitar gravemente la situación de lºs aliadºs en e
frente ºccidental. Otrºs prºblemas característicºs de estas alianzas
giran en tºrnº de la naturaleza y el mºntº de las prestaciones materiales
(la tendencia de cada parte es contribuir el mínimº y exigir el máximc
a lºs aliadºs: la situación extrema es la del “¡viaje gratis”, en que un
aliadº ºbtiene prºtección de una gran pºtencia sin hacer ninguna Cºn-
tribución significativa a la defensa cºmún), de lºs mecanismos de cºn
sulta sºbre las decisiones militares y pºlíticas, delas alternativas diplº
máticas y militares tendientes a llevar a término el cºnflictº, inolu
yendº las condiciones de un"eve11tual acuerdº de paz. En cada unº de
- estºs aspectos, la pºlitica de cada participante debe comparar lºs bene
ficiºs de la participación —seguridad militar, ºbtención de subsidios
admiSión a un círculº de potencias impºrtantes— cºn lºs cºstºs, que
pueden ser muy variadºs: disminución de la autºnomía naciºnal para
tºmar decisiones pºlíticas, aumentº de gastºs públicºs y ºtras cºntri
.buciºnes a la alianza, necesidad de admitir fuer2as militares extranjeras
en el prºpiº territorio, pºsibilidad de convertirse en blancº 0 teatro de
hostilidades, etcétera. —
. _ Las negociaciones de paz someten a las alianzas a difí0iles pruebas
Mientras la especificación de lºs requisitos para pºner en marcha una
alianza suele ser mas º menos precisa, nº ocurre lº mismº cºn las
condiciones de terminación de un cºnflictº, que dependen de ºbj etivºs
pºlíticºs nº siempre fijadºs cºn claridad, y- expuestºs 3. Cambiºs a la
luz de la evolución de las circunstantzi3;s. De este mºdº, la cºhesión
— de las alianzas bélicas tiende a debilitarse a medida que se viSlumma'
¿el fin del cºnfliCto que les ha dadº ºrigen. Al estar pºr desaparecer
la causa “de su transitºria asºciación, disminuyen ' las mºtivaciones que
sustentan las acciºnes cºnjuntas y retºrnan a primer plano lºs inte—
reses individuales de cada estadº '
Esta ºbservación nºs lleva a la siguiente distinción: las alianzas
sºn tempºrales º permanentes. Las prin'1eras cºnstituyen la regla gene
mi, y las segundas sºn fenómenºs altamente excepciºnales. Pºr lo gene
ral, las alianzas sºn tempºrales, fºrmándºse, ºperandº y 'disºlviéndº'se
en determinadas cºyunturas histºricº—pºlíticas que dependen, cºmº se
ha vistº, de los intereses percibidºs pºr lºs gobiernos interesadºs. El
sistema de balance del pºder, cºn sus cºntinuºs realineamientºs, da
22—Klaus Knºrr, “Burden Sharing in NATO"; "Orbis, ¡otºñº “de l985, p. 519.
lugar a alianzas esencialmente temp ºrales, aunque formalmente nº se

— especifiquen plazºs de duración de estºs acuerdºs, y se hable —en
,casºs extremºs- de alianzas a perpetuidad. En Cambiº, el sistema
bipolar sirve de marco pºlíticº a la fºrmación de alianzas que se plan—
tean cºmº esquemas de duración practicamente indefinida, cºn la res—
pectiva pºtencia dirigente de un… blºque. Aunque lºs re5pectivºs instm—“
mentºs ' especifiquen plazºs de duración de las alianzas, éstas se renº—
varán mientras persisten las condiciones que les han dado ºrigen. El
abandºnº de una alianza pºr parte de un estadº es inusual, y más
. dmci1 aún el realineamientº de un aliadº cºn el blºque rival. . -'
Pºr últimº, las alianzas sºn bilaterales o multilaterales, según el
númerº de estadºs participantes Las primeras se concluyen entre dºs
estadºs, mientras en las segundas lºs participantes sºn tres º más esta—
dºs En la práctica, sin embargº, un. sistema º haz de alianzas bilate—
rales de una gran pºtencia cºn una serie de estadºs puede parecerse
a una alianza— multilateral, que funciºnará bajº la direCCión del estadº
ubicadº en la pºsición central… —
Históricamente han predºminadº las alianzas bilaterales, salvº en
circunstancias excepciºnales, cºmo las guerras generalizadas º hegemó-
nicas, que favorecen el surgimiento de grandes coaliciones º ligas (ver
Capitulº 3). En cambiº, en el periºdo cºntempºráneº han alcanzadº
especial desarrollº las alianzas multilaterales. Este fenómenº se ha
debidº principalmente a la gravitación tantº glºbal cºmº regional que
, tienen las superpºtencias, ºrganizadºras de vastas agrupaciones pºli—
ticas y militares cºn potencias medianas y menºres destinadas 3. for— '
talecer sus pºsiciones en el conflicto pºntiac—estratégicº bipºlar. Estas
alianzas (cºmº la 0T¿N, el Pacto de Varsºvia y el TIAR) se fundan .
jurídicamente en el ya“ menciºnado Art. 51 de la Carta de las Naciºnes
Unidas, que autºriza la legítima defensa colectiva. En la práctica, la
función de defensa cole0tiva persigue crear un efecto de disuasión
estratégica entre las superpºtencias, así cºmo asegurar la coºrdina—
ción pºlítica y estratégica de lºs bloques en el contexto de la bipº—
laridad. Ellº nº obsta a la existencia de tensiones y cºnflictºs al interiºr
de estas alianzas, que derivan de la ºperación de lºs factºres que han
_ sida enumeradºs precedentemente. El Capítulº 8 ofrece más antece— —
de%tes al respectº. '
EL USO DE LA WERZA
El usº. de la fuerza pºr parte de lºs estadºs en sus relaciºnes recíprºcas

es una alternativa central de 10sgºbicmos, aunque en la práctica nº.
sea la regla general que el cºnflictº internaciºnal- se resuelva en eSte'
terrenº. El usº de la fuerza en sus diversas mºdalidades, o la simple
demºstración º amenaza de utilizarla, pueden cºnstituir mstMentºs
- de ej erciciº del pºder. Así, se pueden encºntrar al servidº de ºbjetivºs
cºmº ºbtener la cesión de'un territºriº,'abandºnar a un.aliadº ¿o impe—
246 L'] El sistema internacional contemporáneo
, dir la consumación de determinado propósito de un adversario. En lo:

' dos primeros casos el uso de la fuerza o su amenaza es de carácte1
compulsivº, mientras que en el tercero es disuasivo—.' La fuerza tambiér
se “puede utilizar con la intención de aniquilar. o destruir—. Por ejemplo
los romanºs no tenian la intención de Obtener concesiones de los “ Carta
gineses; simplemente concluyeron en; determinado momento en que» eí
interés de Roma exigía la destrucción de Cartago. —,Obviamente en este
caso también existió una consideración de poder, en cuanto se percibic'
la existencia misma del enemigo como incompatible con los intereses
vitales del estado. ' — — — .
La principal modalidad histórica de uso de la iuerza entre los
estadºs es la guerra. Otras modalidades incluyen las demóstrac-.iones de
fuerzas, las alertas, los bloqueos, sabotajes, tºmas de rehenes y asis
tencia & otras acciones terroristas, la ayuda a grupos o movimientos
subversivos o separatistas, etc. Estas modalidades pueden darse aunque
entre los estados no haya guerra propiamente dicha, y pueden implica]
a actores no estatales, como los movimientos subversivos o separatistas
No 0 stante, una o más de las partes puede estimar que estas formas
de usF> de la fuerza constituyen actuaciones de guerra, de modo que es
fácil ¡que las modalidades anotadas eventualmente conduzcan al esta
» nido 'de una guerra. Especialmente en el periodo contemporáneo, en
que debido a la disuasión nuclear y Otros factores las guerras rara vez
se declaran formalmente, estas alternativas ponen de manifiesto que
la distinción tradicional entre paz y guerra se ha vuelto difusa e incierta
Una Somera observación del sistema internacional cºntemporanec
revela que el uso de la fuerza Sigue siendo una modalidad relevante de
cºmportamiento de los estadós. Según un eStudió, entre 1945 y 1983
tuvieron lugar 106 conflictos armados civiles e mternaclonales que deja
ron más de 16 millones de víctimas fatales. La gran mayoria de los
. conflictos consistió en guerras civiles, eSto es, guerras libradas sin par—
ticipáción- formál de varios estados, pero en muchos casos existió algu
na intervención indirecta de agentes políticos externos. 23 '
Es cierto que algunos estados 'que en el pasado libraron grandes
guerras entre si hoy prácticamente descartan el uso de la fuerza como
instrumento en sus rela0iones recíprocas Tal es el caso de los estados
de Europa occidental, que en este aspecto exhiben un progreso alen“—
tador respecto del período que llega hasta 1945. También emsten algunas
. relaciones bilaterales en otras regiones en que el uso de la fuerza prác—
ticamente no juega ningún papel entre determinados estados, sea por
el respeto de una tradición de cooperación y de limitación de conflic—
tos, sea por voluntad unilateral de determinados gobiernos, dos ej em—
plos importantes son las relaciones exteriores entre Estados Unidos
…y Canadá y la política exterior contemporánea de Costa Rica. Lamenta—
blemente no hay, por ahora, indicios de generalización de este tipo de
situación en el sistema. internacional. Las “comunidades de seguridad”,
como llama Karl Deutsch a las agrupaciones de estados que no con—
. |..,_
-P..1_78'. . " ___."

B Russett y Starr, op. cit.,
Los procesos políticos en el sistema internacional El" 247
sideran entre si la alternativa de la guerra, son todavía muy excepcio—

nales; en parte se deben al aprendizaje de la experiencia histórica, que
ha demostrado a gobernantes y pueblos los elevadºs cºstºs de la guerra _'
en gran escala, y en parte pueden atribuirse también a la estructura
del sistema de la posguerra: por ejemplo, la tradicional riValidad
franco—alemana no tiene cabida en el sistema bipolar que emergió de la '— "
última gran guerra, al menºs en cuantº esta rivalidad cºndujo en el
pasado & viºlentºs enfrentamientos bélicos entre las dºs pºtencias.
El fenómeno de la guerra no ha sido controlado pºr la proscripci6n
_ jurídica del uso de la fuerza cºmo instrumento de pºhtica estatal y
“ cºmo método de solución de controversias. Los esfuerzos en tal sen—
tidº se iniciarºn en el período posterior a la Primera Guerra Mundial.
El Pactº de la Sociedad de las N aciones obligaba a lºs miembros a '
no recurrir a la guerra mientras la Sºciedad ayudaba a la búsqueda de
soluciones pacíficas de las diaputas que cºnºcía; cºmprometía además
a no realizar actºs de agresión cºntra la integridad territorial º la
independencia pohtica de los estados, y establecía sanciones ecºnómicas
cºntra los estadºs que viºlasen estas nºrmas. El Pacto Kellºgg—Briand
de 1928,“ que llegó a contar con la adhesión de 63 estadºs, obligaba a
éstos a renunciar a la guerra cºmo un instrumento de politica nacional '
en sus relaciones recíprocas, debiendº arreglar Sus diferencias pºr me—
diºs pacíficºs. El fracaso de estos esfuerzºs legales y pºliticºs de ter—
minar cºn el uso agresivo de la fuerza se relata en el Capítulo 3_ (ver
también Capítulº 5 en relación con la Sºciedad de las Naciºnes) .
Bajº el imperio de la Carta de Naciºnes Unidas se ha reiterado y
refºrzado la ilicitud del usº de la fuerza, que reconºce cºmo úrúcas
excepciones la situación de legítima defensa o el uso de la fuerza bajo
la autoridad del Cºnsejo de Seguridad. El primer prºpósitº de la Orgae
nización es, justamente, mantener la paz y seguridad internacionales
(Art. 19 N? 1 de la Carta), para lº cual los miembrºs se obligan a no
usar la fuerza en sus relaciones recíprºcas. Cºmplementan estas dispo-
siciºnes las nºrmas que encomiendan al Consejº de Seguridad determi—
nar si ha habido agresión por parte de un estadº,— en cuyo caso el
Consejº puede tºmar medidas pohticas, económicas y militares. En
cuantº al derecho de legítima defensa recºnºcido pºr el Articulº 51,
éste no limita el derecho de Naciºnes Unidas de adºptar medidas para
terminar Con la situación de quebrantamientº de la paz (ver Capítulo 5)
La eficacia práctica de la nºrmativa de Naciºnes Unidas se man—
tiene muy limitada, a pesar de diversºs esfuerzos realizados para lºgrar
su implementación. Nuinerºsas guerras que han tenidº lugar desde.
1945 así lº atestiguan. En estºs cºnflictºs, lºs gºbiernºs han procuradº .
legitimar sus acciºnes bélicas mvocandº el ya referidº derechº de legí— 'a
l .
tima defensa recºnºcidº en el Artículº 51, procurandº reivindicar el ?
rºl de defen50res y acusando a sus adversariºs de agresores. De este ¡'
mºdº, el derecho internacional se ha subºrdinado a lºs intereses pºlí— ?¿.
ticºs de lºs estadºs,. y el Artículo 51 se ha cºnvertidº en una verdadera
“cláusula de escape? para las mas diver5as pretensiones. El principio_¿
de seguridad. cºlectiva prácticamente no ha operado desde la guerra de
248 El El sistema internacional contemporáneo
Corea y, en un contexto de división bipolar, son escasas las situaciones

en que podría funcionar. En otras palabras, el derecho internacional
codificado parcialmente en la Carta, ha visto *obstacuh'zada Su Opera—
ción por falta de condiciones políticas adecuadas Esta circunstancia
ayuda a mantener la guerra como una opción que diversos estados uti—
lizan como un instrumento de acción internacional
Entendemos .por guerra el uso organizado y abierto de la fuerza
militar entre estados que tratan recíprocamente de doblegar su volun—
tad política. 24 Se trata de una forma organizada de uso de la fuerza, en
cuanto es una secuencia sistemática de actos de violencia, desarrollados
bajo la dirección de los gobiernos, por medio de agentes —fuerzas mi]i— '
tares— preparados al efecto; se trata, en segundo lugar, de violencia
abierta, en cuanto los act05 y/o resultados se atribuyen por lo general
. al estado que los realiza (esta característica no excluye, por Cierto, las
acciones secretas en el curso de las hostilidades).
' El fenómeno de la guerra ha sido eStudíado principalrnente desde
dos perspectivas. La primera se refiere a la génesis o causación de este
fenómeno; la segunda, a los tipos y modalidades de manifestación de
la guerra, y a su significación en el sistema internacional.
En la primera per5pectiva, Kenneth Waltz ha presentado la ya cla— . '
Sica categorización según la cual las escuelas sobre el origen de la gue—.
. rra vinculan el fenómeno 1) con la naturaleza humana, 2) con la estruc- ,
tura Social, políti0a y económi0a del estado, y 3) con las caracteristicas
del sistema internacional. 25 En cada uno de estºs niveles hay prºposicio—
nes de interés que arrojan luz sobre ciertºs aspeCtos del problema, pero
no es posible ningún reduccionist o intento de forzar la explicación
de un fenómeno complejo, a partir de un solo mm de análisis o varia—
ble específica. En los sig¡úentes párrafos se resumen algunas de las
proposici0nes teóricas más importantes, seguidas en cada caso de bre—
' ves comentarios críticos. -
24 La literatura ofrece pocas definiciones del concepto Morgenthtm, Wight y

. Gilpin no definen la guerra, aunque la tratan extensamente. Aron, Op. cit., p. 21,
se limita a seguir la clásica definición de Clausewitz: “acto de violencia destinado a
obligar a nuestro ºponente ”& acatar nuestra voluntad”, cóncepto sin duda demasiado
amplio. Alastair Buchan, War in Modem Society, Nueva. York, Harper, 1966, p. IX,
habla de la guerra como “conflicto fisico armado yoorganizado”yy, en otro pasaje,
p XV, incluye en la guerra los conflictos entre grupos dentro de los estados. en la ,
medida en que se vinculen con un conflicto internacional. En este capítulo se trata
básicamente de la guerra internacional prºpiamcnte dicha, aunque reconociendo la *
importancia creciente de manifestaciones del uso de la fuerza, como la subversión
inducida o asi8tida. del exterior. la definición del táxto parte del conceptp de
Bull, op. cit, p. 184: “violencia organizada que tiene lugar entre unidades políticas”, .
que se ha complementado con las características de “abierta” y dirigida al objetivo
de doblegar la voluntad política del adversario. Nótese que esta última caracterís—
, tica se cumple tanto en el caso del agresor como del que se defiende, para quien _
- la guerra está dirigida a doblegar la voluntad agresiva del gobierno que inició las
hostilidades. '
— ?5 Kenneth Waltz, El Hombre, el Estado y la Guerra, Buenos Aires, Nova, 1970…
Los prºcesos políticºs en el sistema internacional [] 249
l. Enfoques psicológicºs y antrºpºlógicºs.26
De acuerdº con estºs enfºques, la guerra se debe en últimº términº

a determinadºs rasgos psicológicos o —dicho en lenguaje normativo
tradiciºnal— a la imperfección de la naturaleza humana. El desplaza—
miento y prºyección de la agresividad "humana hacia lºs miembrºs de
otras sociedades constituye el mecanismo psicosocial determinante que
subyace en la guerra. El fenómeno se facilita en la medida en que en lºs
procesos de decisión de un estado intervienen significativamente india
viduºs insegurºs, frustradºs, emocionalmente inestables e inescrupu—
lºsºs, quienes tienden a justificar sus prºpias insuficiencias pºr mediº
de víctimas expiatºrias o blancºs externºs, e5pecialmente en el extran—
jerº. Frente a este tipo de prºpºsiciºnes, perteneciente a la teºría de
lºs impulsos, una segunda corriente, de tipo conductista, identifica las
raíces de la agresividad en determinados prºblemas de aprendizaje psi—
cºsºcial. Pºr tantº, en cuantº se trataría de rasgos adquiridos y no de
disposiciones innatas, existirían ciertºs margenes para prºpender ———pºr
ejemplo, mediante la educación— a la mºdificación de las conductas
agresivas en un sentido socialmente constructivo.
" Sin duda, las hipótesis psicológicas sºn sugerentes y pueden cºn—
tribuir a iluminar diversas situaciones de cºnflictº. Es precisº menciº-
nar también la irnportancia de los factores psicológicos en la guerra,
sea que se trate de sostener un determinadº esfuerzº bélicº o de minar
el de un adversariº. N º obstante, los enfoques psicológicos tienen varias
limitaciºnes. Primerº, salvo en situaciºnes extremas, es irnprobable que
los procesos de decisión de un estado se encuentren dominados ente—
ramente pºr individuos cuyºs rasgos psíquicºs cºrrespondan a lºs enun—
ciadºs, y que éstºs puedan fácilmente dar rienda suelta a su agresividad
a través de los mecanismos de elabºración de la pºlítica exteriºr. Tal
fenómenº se encuentra solamente en situaciºnes altamente excepciº—
nales, comº la creada por Hitler en Alemania. Segundo, asumiendo que
en distintºs países tienden a prevalecer distribuciºnes aprºximadamente
homºgéneas de individuos de _ diversas características psíquicas, queda—
rían pºr explicar las diferentes conductas belicistas o pacíficas de los
respectivos gobiernºs. En tercer lugar, la guerra nº es un enfrenta—
mientº entre individuºs personalmente enemigos, sino de organizacio— ,
nes cºmplejas, comº los e] ércitºs, distintas de lºs individuºs que las
compºnen. Desde eSte punto de vista, la animadversión por el extran—
jero no sería una causa“ de la guerra, aunque ' a través" de las pºliticas —
de vilificación del extfanj cm se pueden despertar pasiºnes que contrif
huyen a crear :o mantener un clima bélico. En general, habría animad—
verSión entre individuºs de distintºs bandos más bien cºmº conse—
cuencia de su identificación con diferentes estados en el curso de una
guerra. — '
26 La siguiente discusión se basa principaltnente en Quincy Wright, “The Study

of War”, Internatiºnal Encyclopaedia ºf the Sºcial Sciences, vol 16 y Thomas Niele—
bock, "Kriegsursachenfºrschung", Pipers Wºrterbuch eur Pºlitik, vºl. 5.
2. Enfoques sºciºlógicºs , *— . _ .
Estºs enfoques —que se sitúan en el segundº de lºs niveles de análisis

identificadºs precedentemente—. incluyen lineas de argumentación de
diferentes ºrientaciºnes Pºr un ladº, teóricos importantes cºmº “Jºsef
Schumpeter sºstienen que la guerra es un atavismº social, una insti—
tución retrógrada en las sociedades cºntempºráneas. Persiste sºla—
'mente en la medida en que en algunas sºciedades no se haya deSplaza-—
dº definitivamente el poder de grupos histórica y 'prºfesiºnahnente aso-
ciadºs cºn-Ia guerra, cºmº las castas militares. Pºr otra parte, desde el
siglo XIX, lºs escritores de orientaciones cºmº la sºcialdarwinista han
caracteri2adº y aun ensalzadº la guerra cºmº una fºrma necesaria y
“saludable”, “prºgresista”, de liberación de energia sºcial. Entre las
funciones de la guerra, estºs autores (cºmº Ernest Renan .y Heinrich
“vºn Treitschke) destacaban la contención de supuestas tendencias de
“degeneración sºcial”, en lº internº, y, en lº internacional, el estable—'
cimiento de una jerarquía dºminada pºr lºs pueblºs que se dicen
mejor dºtadºs. Sºbre la base de ideas cºmº éstas se pretendieron jus—
tificar pºlíticas cºmº el colonialismo y el imperialismo de las últimas
décadas del siglo xxx ¡¡ cºmienzos del sigºl xx.
Cºmo critica de ambas pºsiciºnes debe observarse, en primer lu—
gar, que sºn en gran medida determinadas pºr las pºsturas ideºló—
gicas de sús sostenedores, liberales y reformistas, en el primer casº,
autºritarias y ocasiºnalmcnte reacciºnarias y racistas, en el segundo.
En segundº lugar, si bien la escuela liberal acierta al subrayar 1aim
portancia del balance de fuerzas entre grupºs prº y antibalicistas en
la sºciedad, su identificación de lºs primerºs cºn lºs restos del orden
mºnárquico y aristocráticº de la Eurºpa preliberal omite considerar
la posibilidad de surgimiento de poderosºs grupos que, bajº condiciº—
nes de alta modernización, impulsan nº obstante pºlíticas beli0istas.
Tal ha sidº el casº, dentro y fuera de Eurºpa, de diversºs movimientos
cºntempºráneos de ºrientación nacionalista exaltada y de partidºs revo—
lucionariºs altamente ideºlºgizados. ' —
3. ' Enfoques económicºs ,
Para la mayºría de lºs econºmistas liberales, la regulaCión. delas eco-—

mºmias naciºnales y ' del cºmercio internaciºnal pºr las leyes del mer- .
cado debe cºntribuir a fortalecer la paz. En el planº internº, tienden
a prevalecer criterios de eficiencia ecºnómica civil pºr sobre las deman—
das de asignación imprºductiva de recursºs del sector militar. En el
ámbitº externº, en la medida en que no se intrº duzcan diStºrsiºnes en la
ºperación del principiº de las ventajas “cºmparativas ——base de una
cºrrecta división internaciºnal del trabajº—, cºmo serían elevados nive—
les de barreras arancelarias y no arancelarias, se m…ará el inter—
cambiº internacional y Se incrementarán lºs niveles de bienestar de
tºdºs lºs participantes. Ellº Cºntribuirá a que Se creen intereses naciº—
Los procesos políticos en el… sistema internacional El 251
nales contrarios a eventuales políticas belicistas, que podrían llevar a

la interrupción del comercio.
La escuela marxista sostiene, en cambio, que los sistemas capita—
listas tienden a la expansion ixnperialista, en la med1da, en que los altos
niveles de explotación interna de los asalariados causen severas crisis
de sobreproducción por falta de demanda. La tendencia imperialista
se manifiesta primero a través de guerras coloniales, y en último tér—
mino como un enfrentamiento directo entre las metrópolis capitalistas,
en las que por otra parte madurarían las condiciones para la revo—
lución social. '
Las investigaciones empíricas del comportamiento bélico de los
estados prestan poco apoyo a esta hipóteSis. Lewis Richardson, en su
clásica obra Statistics of Deadly Quarrels, concluyó que las motiva—
ciones económicas figuran en primer lugar solamente en un 29 % de
las guerras libradas entre 1820 y 1949, tratándose principalmente de los
conflictos de menor envergadura. En la mayoría de los casos parecen
prevalecer consideraciones de seguridad, y si hay motivaciones econó—
micas, Se presentan en forma conjunta o combinada con otras moti—
vaciones predonúnantes. En seg1mdo lugar, las demandas del desarro-
llo económico nacional suelen sub ordznarse a los requerimientos de las
políticas de poder nacional,, aunque los sistemas económicos sean bási—
camente capitalistas, esto ocurre e5pecialmente bajo regímenes auto—
ritarios. Obviamente, tal situación no es compatible con las hipótesis
que sostienen una relación de determinismo e00nómico. En tercer lu—
gar, es cierto que una política belicista puede favorecer determinados
intereses económicos. En" este punto. es poSible criti¿:ar fúndádamenté
' las tesis liberales, que ofrecen una visión demaSiado general y benigna
de las motivaciones económicas. Pero lo “más probable es que los bene—
ficiarios de una p01ítica de este tipo se encuentren solamente en deter—
minados scotores o actividades económicas, como podrían ser los pro—
veedores de armamentos o los industriales que requieren ciertas mate—
rias primas que se encuentran en -un país al que se trata de someter
o de incluir en una esfera de influencia. .
No obstante, las políticas belicistas. e imperialistas no constituyen
un imperativo del sistema en su cºnjunto, y son en muchos casos evi—
tables por medio de acciones politicas apr0piadas. Estas podrían—, llega—
do el caso, fundarse en alegaciones de racionalidad económica. Como
ha señalado Klaus Knorr, “desde un punto de Vista global, la guerra
es económicamente destructiva. Sumando las ventajas de países victo-
riosos y derrotados, la capacidad económica global declina como conse—
cuencia de la guerra”.27 Por último, el estudio de 278 guerras libradas
entre los siglos xv y mc, realizado por Quincy Wright, muestra que los
estados con economías capitalistas modernas participan en menos gue—
rras que los estados con otros tipos de organización económica. No
Obstante, la participacion bélica de los primeros ha sido más letal, lo
_
27 Klaus Knorr, El Poder de las Naciónes, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, '
1981, p 193…
que se debe a las características de la tecnologia militar moderna em—

' pleada por estos estados, más que a las estructuras económicas impe—
_' rantes_ en ellos.
4. Enfoques políticos
Algunos enfoques políticos insisten en el rol de los factores de orden

interno, mientras otros acentúan los de orden externo. Entre los pri—
meros, destacan los que vinculan el comportamiento belicista con la
existencia de regímenes autoritarios y totalitarios, y que pueden, por
tanto, desarrollar políticas de guerra sin tener que enfrentar poderosos
contrapesos políticos internos. Bajo est05 gobiernos, el empleo de la
guerra como una política deliberada de “engrandecimiento naciónal”
' o de expansión ideológica, o como una forma de desviación de ten—
siones internas, es más probable que bajo regímenes dem00ráticos.
Tales pºliticas autoritarias y totalitarias reflejan una—valoracion gene—
ralmente alta del papel de la fuerza en las relaciones internacionales
por parte de estos regimenes, que "contrasta con las actitudes más
cooperativas y negociadores que caracterizan a las élites democráticas”.
En cuanto a los regímenes democráticos, su participacion en conflic—
tos be'licos se Vincula sobre todo con la causa inmediata tal vez más
común , de las guerras: los errores, rigideces y fallas de percepción de
los dirigentes en condiciones de crisis internacionales severas. En tales
situaciones, los gobiernos se ven en determinados momentos enfren—
tados ante el dilema político de librar una guerra o, en su defecto, acep-
tar derrotas políticas externas, que pueden ser de gran magnitud, e im—
poner altos costos futuros en términos de seguridad nacional, prestigio,
ac'ceso a recursos y apoyo externo. '
' Las hipótesis que Vinculan a la guerra con la estructura del si3tema_
, internacional —el tercero de los niveles de análisis enurherados más
atrás— se… centran en la condición de anarquía…írnperante entre los
estados. Este ha sido un postulado pfarCialmente utilizadº“ en este estu—
_ dio, que no creemos necesario reiterar en este punto, y que se admite
sin perjuicio de lo expresado acerca de los enfoques anteriores y del
arranca que representa la prescripción legal de la guerra. Cabe recordar,
como se expresara anteriormente en este capítulo, que la operación del
sistema bipolar tiende a enfrentar radic_alrnente a los bloques, y que
en el balanCe del poder 105 actores suelen 0ptar por la guerra limitada
para frenar el expansionismo de un estado que busca establecer su
hegemonía. ' -' — “ '
El estudio de los tipos y modalidades de guerras se remite en parte
al análisis de las causas. Así, Martín Wight (basandose en Thomas
HobbeS), clasiifica las guerras en tres categorías: 1) guerras de ganan—
cza: se trata de guerras de expansión y conquista, por medio de las
cuales ciert05 estados tratan de aumentar el alcance de su p0der regi0—
nal o global; 2) guerras de temor, que son precipitadas por la percep—
ción de pérdida mminente de una posición de poder a que se atribuye
importancia, a man05 de una potencia o coalición empeñada en alterar
Los procesos políticos en el sistema internacional El 253 . .
el statu quo. Estas guerras pueden ser tanto preventivas (de agresión
' a la potencia que se percibe como un peligro) como defensivas, si "ésta
_ toma la iniciativa; y 3) guerras doctñnarias, mediante las cuales cier—
tos gobiernos procuran cambiar el sistema internacional, difundiendo,
con ayuda de las armas, conjuntos de ideas políticas, religiosas, etc.28 -
Sin duda, en el primer tipo de conflicto son irnportantes los fac—
tores económícos, en el segundo los psicológicos y políticos interna—
cionales, y en el tercero los políticos nacionales.
Una segunda clasificación atiende a los objetivos y modos de con—
ducción de las guerras, distinguiendo entre guerras limitadas y totales.
En las primeras, los fines y métodos del conflicto se circunscriben de
modo tal qUe el resultado es un reajuste en las relaciones de poder entre
las partes, que no llegan a movilizar en el conflicto la totalidad de sus
recursos sociales, y tras la guerra conservan sus identidades políticas,
pudiendo eventualmente restablecer sus posiciones internacionales. En
cambio, la guerra total exige, en principiº, la conversión de todos los
- recursos sociales (políticos, económicos, demógráficos, psicºlógicos)
para un enfrentamiento bélico en el que se juega la supervivencia mis-—
ma de 105 participantes. Frecuentemente son de este tipo las guerras
que Gilpin llama hegemónicas, que son aquéllas en que se trata de
definir a qué gran potencia o coalición servirá el reordenamiento o la
'mantención del sistema internacional. En caso de reemplazo de una
potencia hegemónica, la guerra conlleva una amplia redistribución de
territorio, de esferas de influencia y de división internacional del tra—
bajo en torno a la parte que emerge triunfante.” Cabe observar que
los gobiernos involucrados en una situación bélica pueden o "no coin—
cidir en sus percepciones acerca de la naturaleza del conflicto. Por
ejemplo, en condiciones de marcada desigualdad entre los estados, ésta
puede ser total para la parte más débil y limitada para la más fuerte.
En esta situación, la primera se jugará por entero, mientras la motiva—r
ción de la segunda generalmente será menos intensa. Esto explica en
parte la ocurrencia ocasional del “fenómeno de David y Goliat”, o sea,
la derrota de grandes potencias en conflictos menores, o al menos su
incapacidad para irnponerse sobre adversarios pequeños altamente mo—
tivados.
Una tercera clasificación atiende al ámbito geográfico y político
de la guerra, que puede ser local, regional o global. La guerra local (por
ejemplo, la que libran Irán e Irak desde 1980) generalmente comprº—_
mete sólo a dos estados, mientras la guerra regional —'—.-que puede origi—
narse en una guerra local—'— compromete a bandos que abarcan por lo
menos una parte sigruficativa'de una zona geográfica o subsistema poli—
tico. En su primera fase, la Segunda Guerra Mundial fue en realidad
un conflicto de este tipo, aunque desde su inicio estuvo claro su carác—
ter hegemónico. La guerra global comprende simúltáneamente “varias
regiones, involucrando a las potencias más importantes del sistema"
28 Martin Wight, op. cit., pp. 133-139.

29 G11pin, Op..cz't., pp. 197-193.
internacional. Este tipo de guerra se desarrolla enla era moderna como

_' cOnsecuencia de la expansión de las potencias coloniales: según Quincy
Wright, la Guerra de los Siete Años (1756—1763) librada básicamente
entre una coalición angle—pru5iana y una alianza franco—austríaca, ' fue
la primera guerra verdaderamente global, con hostilidades en Eurºpa
Central, el sur de Asia, Norteamérica y la alta mar, que co—mprometían el
destino de vastos territorios en los tres continentes, incluyendo partes
de Canadá y de la India. 3º Una guerra global es, en términos del antes
citado concepto de Gilpin, necesariamente hegemónica, aunque no ten—
- ga por resultado inmediato el establecimiento de una nueva potencia
dominante. En el caso mencionado, la guerra sirvió para consolidar
significativamente la posición de Gran Bretaña en el sistema interna—
cional,_pero solamente en el siglo XIX, después de las guerras napoleóni—
cas, se establecería claramente la hegemonía inglesa (“Pax Britannica”)
La declinación de esta hegemonía fue tanto un antecedente como una
consecuencia delas dos guerras mundiales de este siglo (ver Capítulo 3)
La clasificación de las guerras en convencionales y nucleares, según
la naturaleza de las fuerzas y armamentos empleados, es particular
mente importante en el período contemporaneo, por razones tanto teó-
ricas como prácticas. Aunque en los últimos días de la Segunda Guerra
Mundial Estados Unidos usó armas nudeares contra Japón, el mundo
no ha conocido una guerra nuclear pr0piamente .dicha._ Consecuentemen—
te, los estudios sobre este tipo de guerra son en gran medida especulati—
vos, aUnque muchos de ellos se caracterizan por un elevado rigor
científico. — '
EL D—EBATE EN TORNO DE LA GUERRA NUCLEAR
Hasta el presente, la función central de las armas nucleares ha sido de

¡disnasión. Entendemos por disuasión aquella relación estratégica en
virtud de la cual dos o más partes en conflicto se abstienen de con—
;cretar entre si eventuales propósitos estratégicos ofensivos, debido a
¡º que anticipan que los costos de una acción de esta especie serían en
¡ todo caso superiores a Cualquier beneficio que ella pudiere reportarles.
Las interrogantes centrales acerca de la disuasión se refieren, en pri—
mer 1ugar, a sus condiciones de estabilidad o inestabilidad y, en segun—
do lugar, a las consecuencias de su eventual falla o fracaso. En tal
eventualidad, ¿puede la guerra nuclear ser limitada, o ha de ser nece-
sariamente total? A continuación se intenta abordar estas cuestiones
en un niVel conceptual. En el capítulo siguiente se complementará el
análisis mediante algúnos elementos descriptivºs del Comportamiento
de las superpotemias.
& El sistema bilateral de disuasión descansa en tres premisas funda—
mentales: - —
|
.' 1. Interés común por "sobrevivir. Solamente podrá operar la disua—
sión en la medida en que en ninguna de 1as_partcs prevalezca una volun—
3o Quincy Wright, Op.” cit_., p. 457.

tad suicida. El interés en la supervivencia debe persistir en todo m'o—X

mento, cualesquiera que sean la naturaleza e intensidad de las diferen—
cias políticas que separan a las partes en pugna. ;
2. Comunicación. Las partes deben relacionarse por medio de un!
proceso de comunicacióri apto para intercambiar señales de amenaza. ¿
De este modo, cada una procura dar certeza a la otra acerca del com— ]—
portamíento político y militar que desea prohibirle. ¿
3. Vulnerabilidad. Cada parte debe poseer la capacidad de dañar !
sensiblemente a su adversario, aunque éste disponga medidas defen—*
sivas con la intención de impedir o disminuir el impacto de una acción
de represalia ,_
Las premisas anteriores ponen de manifiesto que la relación de
disuasión conforma un proceso interdependiente de toma de decisiones,
destinado a i1npede que las partes lleguen a librar una guerra. La hipó—
tesis de uso efectivo de la fuerza militar a escala estratégica ——0 sea, la
guerra entre las superp0tencias— implicaría, por, tanto, que la disua—
sión habria fallado. Bajo tales condiciones, regiría la hipótesis de de—
fensa, aunque la disuasión podría seguir dándose, según se verá, en la
medida en que se estime que las partes puedan tratar de evitar un “esca—
lonamianto” del conflicto más allá. de un determinado nivel de hos—
tilidades
Las Opiniones sobre la probabilidad de fracaso de la disuasión y
sus consecuencias se encuentran divididas. Los analistas más pesimistas
piensan que la disuasión tiende a ser una relación inestable y poco con—
fiable y se inclinan a creer que, en caso de su fracaso, la guerra
sería total. De este modo, se enfrentaría la perspectiva de un desastre
irreversible para la humanidad, tal vez su aniquilación definitiva. En
otros términos, para esta posición la guerra nuclear es cualitativamente
diferente de todas las guerras que ha con00ido la historia, una verda— _
dera revolución en la politica internacional que configura una amenaza
que solamente puede con Jurarse mediante un plan efectivo de desarme
nuclear. Eventualmente, este plan debería ser parte de un programa de
transformación radical del sistema internacional a través del desarme
general y completo. 31 . — —
Contrasta con esta posición la tesis Optimista según la Cual la
disuasión en un sistema bipolar tiende a ser estable, pudiendo conce—
birsíe, para_el caso nnprobable de que llegase a fallar, una guerra nuclear
limitada, en que las partes tendrían un interés común en evitar un
nivel — incontrolado de hostilidades. La ¿_ guerra nuclear no seria,— desde
este punto de vista, un fenómeno completamente inédito y distinto de
las guerras históricas, y podría ser susceptible de algún tipo de manejo
Político Además, el peligro de guerra nuclear extiende la disuasión axl
los conflictos de carácter convencional entre las superp otencias y sus
" aliados, en la medida en que se trate de evitar el riesgo de “nucleariza- ¿
_ 31 Tal es la posición, entre otros, de Richard A. Falk, This Endangered Planet,

Nueva York, Vintage, 1971, caps. 1 y 6. Véanse los interesantes comentarios de Ignacio
Walker, “Las armas nucleares y el carácter de las relaciones internacionales”, Es indios
Internacionales 73, enero-marzo 1986, pp. 76- 97. '
256 El El 'szstema mtemaczonal contemporaneo
ción” de tales conflictos De este modo, aunque la guerra convenci01

¡' persistiría, se limitaría fundamentalmente a situaciones que no afect
ixdirectamente el equilibrio central de las potencias. 32
La tesis anterior es criticada por quienes consideran que, si bi
la disuasión en la práctica ha dado pruebas de no ser tan frágil cor
temen los analistas pesimistas, en el caso de fracasar sería altamer
probable una guerra total. Desde este punto de vista, el defecto;zcent
de la posición 0ptimísta es el acrecentamiento de la probabilidad
considerar la guerra nuclear como una alternativa política racional,
que existe confianza en la capacidad. de mantener limitada la conflag
ción. En definitiva, solamente la anticipación de una guerra total ser
ría para reforzar eficazmente la disuasión. Se volvera sobre este pun
La condición central para mantener la disuasión nuclear consi:
en 'una situación de equilibrio y de disposición de . fuerzas milita]
' estratégicas, que los analistas describen como constitutiva de la ca]
cidad de dar un “segundo golpe”. Esta es, por tanto, una situación ¡
" seable, mientras la situación contraria, o capacidad de dar un “prirr
golpe”, es una condición de desequilibrio que debe evitarse, aunq
las partes traten de materializarla en su pr0pío beneficio. El “prim
golpe” sería un ataque nuclear capaz de desarmar efectivamente al :
versario, que quedaría privado de capacidad de respuesta estratégfv
_ ? En otras palabras, la agresión bajo eSta condición produciría un be]
ficio considerable para el agreSor, que no tendría que pagar un a“.
' precio por su acción. Desde que la agresión se vuelve _'“raciona ”,
_ probabilidad de guerra aumenta sustancialmente y, en caso de victo:
nuclear, la parte que se imponga podría transformar el sistema bipo
? en un sistema irnperial bajo su dominación.
¡ La capacidad de “segundo golpe”, en cambio, consiste en la aptit
"f de ambas partes de sobrevivir un ataque estratégico nuclear, y de r
º ponder mediante una represalia estratégica Capaz de dañar al agree
en una medida que éste estima inaceptable para sus intereses. En otr
* palabras, la agresión esa irracional por cuanto produce más perjuici
que beneficios, aunque la parte agredida evidentemente también 50p1
....tará una pérdida considerable. '
Los análisis de la disuasión basada en un segundo golpe discurr
en torno de dos variantes básicas: aniquilación y combate. Según
primera, el daño se vuelve inaceptable para el agresor en la medi
en que suponga su destrucción asegurada Desde la perspectiva (
sistema, esta hipótesis implica la “destrucción mutua asegurada” (est:
tegía “MAD”, según las iniciales de la expresión en inglés). Tal hi;
tesis ha sido calificada de verdadero pacto suicida o de toma mut
de rehenes entre los contendientes (Thomas Schelling). En efecto,
población civil de cada superpotencia estaría a merced de la repre5a
contraria en caso de que una de las superpotencias sufriera una ag…
sión nuclear de la otra. Esto sucedería especialmente si la estrateg
32 Esta posición surgió de la. crítica a las primeras teorías académicas de

disuasión fundada en el concepto de represalia masiva, por autores como Her
Kissinger, ver Capítulo 8.
Los procesos políticos en el sistema internacional _ D: 257
ie represalia es del tipo “contraciudades” más que “contrafuerza5”. La

versión más "extrema de la hipótesis de aniquilación se encuentra en .
os planteamientos sirnples- de disuasión por represalia;— masiva, que .
.mplican, frente a una agresión, una respuesta nuclear virtualmente ili—
m'tada y probablemente única e indiscriminada. En defensa de esta pó—
5ición se ha argumentado gris la disua'sión ejercerá un mayor efecto
mientras mayor sea el nivel de amenaza de represalia. Pero, pOr otra
parte, está claro que unarestrategia de este tipo enfrenta serios proble—
nas de credibilidad. En efecto, la" hipótesis de represalia masiva esti—
nu1a .a un agresor potenciala desarrollar acciones cuidadosamente cal—'
:uladas para no sobrepasar lo que se piensa es el umbral de tolerancia
1e1 adversario & la agresión y la provocación. Por ejemplo, será difícil,
Jara una potenciaque adhiere a la doctrina de represalia masiva, utilizar
esta respuesta ante cualquier incidente fronterizo. El agresor puede
axplotar- esta situación, poniendo sobre las espaldas delsu adversario la .
:arga de elegir entre la represalia masiva y la “inactividad, producto de
a parálisis de voluntad política.—que puede producir la per3pectiva de
lesencadenar un holocausto nuclear: En otras palabras, la crítica funda-
mental al “balance de terror”? de la 'fdestrucción mutua asegurada” es
¡ue tiende & chocar conla premisa inicial de voluntad de sobrevivir. '
Una posición alternativa,de gran importancia práctica, es la hipó—
esis de disuasión—. que podemos denominar “combativa”. “En esta ver——
.ión de la capacidad de:segundo golpe, se trata esencialmente de garan—
izar la supervivencia de fuerzas aptas para librar una guerra nuclear".
n el nivel correspondiente al ataque imcial. Aunque la parte agredida
>rocurara mantener las hostilidades en dicho nivelo rebajarlas & uno
nferior, en la medida que está expuesta a la derrota debe conservar la
upción estratégica de amenazar con “escalar” “ el conflicto a un nivel
uperior De este modo, se trata de contar con una variedad de res-
.uestas que permita evitar el dilema entre inactividad y represalia
masiva a que se aludió anteriormente. Se supone que la amenaza de
soalonamiento de las hostilidades puede ejer¿:erun unefécto disuasivo
rente a la parte agresora, de modo de incentivarla a desistir del pro-
>ósito de buscar una vietoria militar. Otras finalidades serían estimular
na limitación de las hostilidades y -_——según un escenario Optimista—
uscar un cese de ésta y la solución de las diferenCias en la mesa
e negociaciones. '
La doctrina de disuasión, llamada de “reSpuesta fleXíble” o “gra—
nada”, pretende acomodar los requerimientos militares en la disuasión
las características de diversas situaciones de provocación, evitando
¡s contradicciones de la represalia masiva, que se plantea solamente
omo caso" límite, consecuencia "final del fracaso de la disuasión en—
ivele's inferiores de conflicto politico y guerra convencional .— y nuclear.
el estratega Herman Kahn llegó a distinguir 44 “e5'calones” de intenSi—-
ad 5; generalidad de conflicto). Pero el concepto de respuesta flexible ha
ido criticado en cuanto abriría la puerta a hipótesis diversas de guerra
mitada, lo que en la práctica debilitaría la disuasión._ Desde otro
unto de vista, se ha argumentado que sería demasiado Optimista ,el
…258 El El “sistema internacional contemporáneo .- .
enfoque del escalonarmcnto coino un proceso susceptible de contro
tado y el armamento empleado de caracter tá0ticb ( armas nucleare.

pequeñas, cuyos efectos se cucunscnben prmc¡pahnente a un Camp
de batalla), el traspasO del umbral entre armas convencmnales "y nu
cleare's generana presmnes ps¡colog1css muy d1fmrles de contrarrestar
rácter nuclear. Una vez en eee terreno, la secuencia de g01pés ”y contra

gºlpes p0dña llevar rap1damente las hOStilidade's a. Sus más altos mVeles
_ Independ1entemente de las variedades de disuasmn la relaciói
misma se encuentra sujeta a unportantes faCtores de moert1dumbre
¿_MgunoS de los elementos de mcert1dumbre Son 105 51gmentes
1. El supuesto de raczonalzdad Es ineútable cons1derar una dunen
sión psicológica, ya que la disuasión opera Sºbre la base de percep
"ciones de las partes; es en la mente de 105 aotores en posiciones di
.? responsab1hdad estratégi0a donde debe Operar en defuutwa la ama
X sión. El supue5to general de la teoría es que estó5 actores se conduce:
Uac10nalmente (esto es, tienen preferencms claramente eSpemflcadas
ordenadas, procurando mammmar las alternatwas preferidas Sobre 11
base de ¡nformamón completa acerca de cada 51tuaclón) Aunque este
' supuesto es útil para el anáIiSis de alternativas, en la realidad puede
ser claramente inadecuado, ya que las condiciones de la rac10nahdac
pheden Verse mod1f1cadas por múltiples factores de tipo personal o_rga
meanional y situadon'al.
F" 2. La naturaleza del equzlzbno de fuerza8. EnSte un complejo de
:bate sobre los requerumentos de fuerzas ¡( dlsposmlones militares apta:
! para producir disuasió n. Siempre es complic ada la comparamón cuanti
¿ tativa de fuerzas, schre todo cuando las estructuras de fuerzas de lá…—
…¿partes son diferentes. Las apremacmncs cualitativas están sujetas %
conjeturas, no pudiendo emluirse completamente la subjetividad. Ta
comparaCión es de carácter prmcrpalmente hipotética ¡¡ ——al igual, qu(
la comparamón cuant1tat1va— e5tá su; eta a cárnbi0s, como consecuen
cia de nuevas disposiciones estratégicas, variaCiones en los arsenales:
rews10nes de estimaciones de inteligencia.
En cuanto al ma de fuerzas de represalia que requiere la disua
sión para ser eficaz, las poSiciones Varian ampliamente, Por una parte
se sºStiene la idea de un alto nivel de equilibrio de fuerzas. Como hi
"señalado Gi1pin, ' '
la "amenaza de guerra 'y el uso de la fuerz'¡a y la guerra han sidc

gobernados históricamente pOr una relación fmdMental entre 12
- destmctividad y. la probabilidad de guerra: mientras más poten
cialr'nente destructiva parecía ser una guerra, menor su pr0_babi
lidad de ocurrencia, y viceversa. 33
_ ss Gilpin, op. cit., p.;216.

uu.) y: uucoua yunuuuo cn. GL .)LSLCH'LCL ¡mamacwnat LI ¿39
De acuerdo con esta premisa, un alto nivel de equilibrio estratégico

haría más dificil la violación de los cánones de comportamiento del
“equilibrio del terror”. Tal conclusión, si bien tiene fuerza lógica y
psicológica, parece con todo criticable en cuanto terminaría legitimando
las políticas de aumento y renovación de los arsenales estratégicOs en
nombre de la disuasión. '
Frente a esta posición se ha sostenido la idea de “disuasión minima”,
según la cual no es indispensable un equilibrio, ni menos un alto nivel
de fuerzas, mientras se satisfaga la condición básica de capacidad de
supervivencia de una fuerza" estratégica de represalia capaz de causar
un daño importante a un eventual agresor. La falta de consenso en
torno de este requerimiento crucial de la diSuasión revela que el meca—
nismo no es suficientemente unívoco, lo que resta confianza en su
estabilidad y eficacia. ' '
3. Los procesos de comunicación y control. Nada asegura, en fin?”;
que los procesos de comunicación entre las partes mantengan las nece—é
sarias características de fluidez, sin las cuales no es posible el inter—€
cambio raCional de amenazas ni la 000peración en la limitación del con-¿'
flicto. La disuasión está expuesta a fallas en la medida en que tengani
lugar lap505 cruciales de incomunicación, que los mensajes se perciban
erróneamente y/ o se interprete equivocadamente la actuación del adver-
sario Al interior de cada actor nacional, no es posible descartar. la ocu-!
rrencia de fallas en los procesos de comando, control y comunicación?
(“C—"”). También pueden tener lugar problemas en estos procesos en el
seno de los respectivos sistemas de alianzas. Este conjunto de contin—
gencias plantea el problema de guerra por error, accidente o insubor-
dinación, hipótesis que preocupa seriamente a las partes, que presu—
miblemente deb crían extremar las medidas para reducir la pr0babili—
dad de una eventualidad de este tipo. La dependencia conStante de fac-
tores de esta naturaleza subraya una vez más el carácter insatisfactorio
de la disuasión. -
El capitulo siguiente complementa este análisis con antecedentes
de las politicas estratégicas seguidas por las superpotencias.
LA DINÁMICA DE LOS PROCESOS INTERNACIONALES

Este panorama de algunos procesos internacionales sería incompleto sin
una dimensión dinámica. Los sistemas internacionales, en la medida
en que uno o varios actores esperen obtener beneficios promoviendo la
alteración del statu quo, están constantemente sujetos a presiones de
cambio. Aun en situaciones de relativo equilibrio, el sistema— manifes-
tará. tendencias a la inestabilidad, por lo menos en .el largo plazo, ya
que enfrentará desafíos provenientes tanto de actores estatales cºmo
transnacionales, los que generarán reacciones defensivas de los estados
y de otros actores interesados en conservado.
Los procesos de cambio en el sistema internacional se originan
básicamente en el desigual desarrollo del poder de los actores estatales”
—vv . ' “.! U….PVIIP" ¡aun.—vv ..“VGVI…I' VVIUIIIVÍIÚPUÍ “I'VU
y otros actores. Mientras las capacidades de algunos cambian len

mente, las de otros suelen expandirse de manera rápida, incluso súbi
debido a la acción de factores tecnológicos, económicos, de lideraz
'— politicº, religiosos, ideológicos, administrativos y militares. Para ]
_ elementos dirigentes de actores internacionales que experimentan tra1
formaciones importantes en una o varias de las dimensiones nomb1
. das, laalteración del estado de… cosas imperante puede parecer impe1
tiva para asegurar sus nuevos logros, así como beneficiosa en la n
dida en que su mejor dotación actual de recursos les presente alter:
tivas y Oportunidades de acción que anteriormente no podían consider
de manera realista. —
En otras palabras, el sistema internacional constantemente en
rimenta desfasaj es de diversa magnitud entre su estructura política (
conjunto de relaciones políticas establecidas y, en parte, institucz
nalizadas) y las cambiantes realidades del poder. Esta tensión gene
desequilibrios que pueden afectar todo el sistema o partes de éste, c01
prendiendo tanto interacciones cotidianas como excepcionales, la ide
tidad 'y' características de los actores aceptados o que pugnan' por ;
_ aceptación, y —en último término— las características básicas del cc
_ junto ' (si se ha de mantener o transformar un sistema entre las var:
dades básicas de equilibrio del poder, bipolaridad ¡¡ sistema imperia
Los estados y otros actores favorecidos por la situación imperan
desarrollan políticas tendientes a declarar" válido º y legitimo el ord¡
de estratificación que funciona para su beneficio; pr0pugnan en el fo
do consolidar un “régimen intemaciona ” —que eventualmente pue¡
diferenciarse funcionalmente— bajo“ su égida.” Pero Ven amagadas sw
_p05ici0ne5 por los actores “insatisfechos”. Estos aprovechan las cara
terísticas horizontales y anárquicas del sistema que persisten, a pes:
del pe50 de las grandes potencias, para socavar el orden y las moda
dades de acción preferidas por éstas, que denuncian como _ilegitimas <
cuanto no corre5p onden a sus actuales aspiraciones y capacidades. Alg
nos retos de esta especie no llegan a constituir desafíos duraderos
exitosos al statu quo: las potencias dominantes pueden desalentar, an
lar y en último término derrotar las demandas que se les presenta
Para ello pueden recurrir a medios como reformas internas dirigidas
acrecentar su poder, estrategias diplomáticas para dividir a sus adve
' sarios, políticas de*álianza y guerras, tanto de carácter preventivo con
defensivo. Pueden también consolidar posiciones mediante retiros estr
tégicos de fuerzas expuestas, abandonando aliados indefendibles y¡
ofreciendo concesiones con ánimo de apaciguamiento, Cooptación o sir
ple ganancia de tiempo. En otros casos, los retos de las potencias &
ascenso conducen, generalmente por medios bélicos, a la modificació
del sistema internacional. Al establecerse como nuevas grandes pote:
cias, los estados triunfantes procuran modificar el sistema internacion:
de modo que sirva a sus intereses y políticas. Mientras no se genere
nuevos desafíos de consideración —provenientes de los estados que fu
ron desplazados o de nuevos contendientes por el poder—.-, el sisterr.
estará en estado de relativo equilibrio.
_ ws procesos panzzcos en et szsrema internacional El 261
Este modelo de cambio internacional, desarrollado por Gilpin, se

sintetiza en el siguiente gráfico:
SISTEMA EN _ _ t dif _al REDISTRIBUCIÓN

ESTADO DE —> grº-lººlmáºn º ºfºnºl —+ DEL PODER EN EL
EQUILIBRIO. 9 Dº ºrº SISTEMA.
T
RESOCRISI
DE LUCISÓN SISTEMA EN
SISTEMICA_ . <————— DESEQUILIBRIC. .
Es preciso evitar las interpretaciones mecánicas de este tipo de

esquema de cambio Aunque se admita la existencia de ciclos interna—
cionales, éstos pueden ser de muy diversa naturaleza y duración: así,
el sistema imperial romano fue mucho más duradero que la dominación
interhaciOnal e5pañola del siglo ¡(VI. Las transiciones entre las fases no
son repetitivas ni lineales. Si bien no se puede afirmar una “ley del
progreso” en el sistema internacional —un actor altamente desarro—
llado, como el Immrio Romano, pudo ser eliminado por actores com—
parativamente primitivos—, tampoco existen fundamentos científicos'
para predecir colapsos “inevitables”.
Pero no podemos dejar de preguntarnos qué alternativas enfrenta
el actual sistema internacional. Como puede inferirse de la disCusión con—
ceptual de la guerra nuclear, no es despreCiable la probabilidad de que
una falla de la disuasión pºnga fin a la política internacional al preci—
pitar una confrontación estratégica que podría destruir a la humanidad.
El próximo capítulo analiza los aspectos bipolares del sistema inter— '
nacional que emergió en 1945, procurando identificar los factores de
estabilidad e inestabilidad que Operan en él. El Capítulo 9 agrega una
nueva dimensión: el surgimiento y desarrollo de aspectos multipolares
'CAPITULO'
" '" 8
EL SISTEMA INTE “NACIONAL DESDE LA SEGUNDA
GUERRA MUNDIAL: EL CONFLICTO ESTE-OESTE
INTR 0D UCCIÓ N
E5te capitulo se.—- refiere a la d1mens1on bipolar y e5pemalmente a los
aSpeCtoS pohtlco—estrateglcos en el sistema internaciOnal posterior a la
Segunda Guerra Mundial.
El análisis que Sigue se complementa en el Capítulo 9, mediante el
estudio de factores de multipolaridad que asumen creciente importan—
cia en las últñnas décadas.
EL DESARROLLO DE LA GUERRA FRÍA

Terminada la Segunda Guerra Mmdiál, la alianza bélica encabezada por
Estados Unidos, Gran Bretaña y la URSS se desintegró, unc¡andose un
períºdo de agUÓO enfrentamiento entre las potencias occidentales "y la
URSS. La separación de 105 componentes de la alianza en dos bloques
bajo la Conducción de Washington y Moscú Se pr0dujo tanto por razo-
nes ge0pohtmas como por factores ide016gicos. En el último año de la.
guerra, la URSS ya se perfilaba como futura pOtenoi_a dominante en
Europa central y oriental, mientras EstadoS Unidos aparecía en una
posmion dominante en Eur0pa aceidental y "el Lejano Oriente. No era '_1
un secreto que las dós potencias principales representaban punt0s de;
ViSta político—ideológicos contrapuestos Durante la guerra, los aliados Í
habían pr0cu'rado relegar a segime plano estas diferencias, pero una Í_

vez alcan2ada la victoria, éstas debían volver a cobrar vigenda. "II-
¿Lºs aliados pre5taron considerable atenCión_ a la elaboracion de

un conjunto de reglas deStinadas a mantener la paz en el periódo de
posguerra Sus debates tuvieron lugar en torno de dºs posiciones alter— '
nativas: la univer5alista y la tesis de las esferas de influencia. Para la
primera, la mantención de la paz se lograría sobre la base del pr1n01p10'
de responsabilidad c0mpartida de las grandes potencias en los proble—
mas de seguridad que se pudiesen suscitar en cualquier ámbito geogra-f '
fico. Ello suponía la existencia de una permanente capacidad de comu—
nicacio'n y negociación entre las grandes potenciafs, así como una actit11d
de cautela en relación con el funcionamiento de Sistemas de alian2as
regi0nales, en los que se veían potenciales focos de conflicto que p0ñan
llegar a afectar la estabilidad del sistema global. La tesis univer5alista
fue sostenida principalrnente por Estados Unidºs; Gran Bretaña le pres-
264 ”El El sistema internacional contemporáneo
tó apoyo verbal, pero en Londres existía escepticismo acerca de la

posibilidades de implementación efectiva del principio.
Para la tesis de las esferas de influencia, la mantención de la pa'
y la seguridad internacionales dependían fundamentalmente de una delí
mitación clara del ámbito político y geográfico en que cada una de la
grandes potencias debía jugar el rol preponderante. Ello implicaba ]:
abstención de intervenir en otras eSferas, así como el deber recíprocc
de las otras potencias de respetar el manejo de la esfera asignada. Est:
posición fue apoyada por la URSS, con cierta connivencia británica
" Aunque las tesis universalistas nunca fueron formalmente desecha
¡.
_...L—S
J.,;
das, en la practica se impuso el criterio de las esferas de innuencm
' pero sm que reconociera formalmente la primacía política de un:
' potencia en cada e'5fera La Orgamzamon de las Naciones Unidas, fo:
'mada en primer lugar por los aliados y fundada c0m0 organ1za0101
internacional a fines de 1945, se estableció sobre la base del principio uni
ver5alista. El principio de responsabilidad compartida de las grande:
p0tenCias se institucionalizó en el Consejo de Seguridad, donde, en v'ir
tud del Art. 27 de la Carta de Naciones Unidas, las resoluCiones Sobre
cuestiones de fondo exigen el acuerdo de una mayoría calificada qm
debe incluir los cinco miembros permanentes (Estados Unidos, la URSS
China, Gran Bretaña y Francia) Al producirse el antag0nísmo de 10:
blºques en el curso de la Guerra Fría, el funcionamiento así estructu
rado del Consejo se vio señaníente afectado, por cuanto las grande:
potencias generalmente se situaban en posiciones Opuestas en los pro
blemas de paz y seguridad sometid05 a la consideración de este órganc
p01ítico de la organización mundial. 2 ' - ' º— -—
La Guerra Fría corresponde a un período de aproximadamente 22
* añºs desde el fin de la Seglmda Guerra Mundial, en que el sistem;
internacional adquirió características bipºlares, registrandose profunda:
divisiones en todo Orden entre los bloques occidental y sºviético, cor
los consiguientes niveles elevados de tensión. En este período, el siste
ma internacional exhibe como sus rasgos más distintivos lOs siguientes:
1) La política internacional tiene Como eje central la estructura de
bloques. Las relaciones al interior de los bloques se desarrollan en fun
ción del irnperativo de fortalecnniento de las posiciones politi0as y eco
nómicas frente al b10que rival, entre los bloques, las relaciones son 0an
exclusiVamente de caracter cOnflictivo. - — - -—
2) Es especialmente agudo el enfrentamiento ideológico entre los
bloques; la pólítica internacional Se plantea en términos de modelos
alternativos y excluyentes de organización política, Social y económica
Las grandes potencias miran con abierta desconfianza cualquier plan
teamiento intermedio entre sus posiciones, 0 que pretenda disminuir c
desconomer la importancia de la división politico—ideológica global.
1 A fines de 1944, Winstbn Churchill y José Stalin se reunieron en Moscú para

discutir abiertamente la diviSión de Eur0pa en esferas de influencia, Herbert Feis,
ChurchiZZ_-ROOSevelt—_Stalin: The War they Waged and the Peace they Sought, Prince
ton, Princeton University Press, 1957,pp. 448—449. _ .
' 2'Ver_Capítulo 5,-—_ _ __
El conflicto Este—Oeste" [] 265
3) La dinámica de la política internacional consiste fundamental—_

mente en una sucesión de crisis, que dan lugar a fundados temores de
estallido de una guerra entre los bloques. Entre las crisis tienen lugar
algunos periodos de relajación parcial de tensiones.
4) La disuasión nuclear se percibe como un factor que evita el
estallido de una guerra en gran escala entre los bloques. No obstante,
las potencias principales no logran alcanzar un entendimiento políti00-
estratégico tendiente a mantener una relación estable de disuasión
mutua. - .
5) Cada bloque se institucionaliza en aspectos politióos, núlitares-
y económicos. Estados Unidos y la URSS prºmueven las relaciones inter—f -—
nacionales al interior de Sus respectivos bloques, y desalientan el desa—
rrollo de la coºperación entre los bloques.
6) Las organizaciones internacionales —-_eSpecialt.nente Naciones
Unidas— sirven de foros de debate y enfrentamiento político entre lºs
bloqúes.1nioiahnente tiene poca irnportancia enlas organizaciones inter- ¿i
nacionales la representación de los países del TerCer Mundo. ,___Í
Diversas obras de política internacional y de historia contempo—
sránea ofrecen extensoS tratamientos del desarrollo de la Guerra Fría. 3
La siguiente relación solamente persigue ofrecer un panorama general
de algunos acontecimientos característicos, que se han ordenado pór
subperíodos y_ años, sin entrar en el debate sobre los orígenes del con—
flicto. Entre 1946 y 1949 se decahtar0n las lineas de confrontacion de
los bloques, en un marco de predominio político, milí_tar y económico
de Estados Unidos.
…Algunos hechos sobresalientes son lOs siguientes: .
_ 1946 El ex Prixher Mim$tro britanico, Winston Churchill, pro—
_nuncia un discurso en. Estados Unidos, en presencia del presidente
Trmnan, declarando que Europa ha quedado dividida por una f“Cor—…
tina de Hierro”. .
—— 1947 Tienen lugar serias crisis poií__ti_cas en Grecia y Turquía.-
.El gobierno britanico hace presente al de Estad05 Unidós que, debido
a su precaria situación económiCa, no puede Socorrer matenalmente a
esos países. Wa5hingtoh, alegando que existe peligro de t0ma del poder
por elementos comunistas, presta ayuda ecohómic.a En adelante, el
Mediterráneo es una zona de influencia norteamericana. El mensaje
del presidente Harry Truman solicitando fondos al Congreso dio lugar '
a lo que se conocería eotno doctrina Truman (ver Sección sobre política
exterior de Estados UnidOS). , _
. - - — 1947 El Secretario de E5tado norteamencano George Marshall ,_
anuncia un plan de asistencia para la recónstmcción de Europa, con_o- f
cido posteriormente come Plan Marshall. _Inic_ialmente se plantea como
un programa de alcance aihpli0, pero ante el rechazo de la URSS y sus
aliados se limita a los países, occidentales. . - -
— 1947 La influyente revista Foreign Affairs pubhca un articulo
3 Louis Halle, The Cold w_¿f as History, Nueva York, Harper 1967, y séfom
Brown, The Faces of Power, Nueva York, Columbia University Press, "?1968, Son obras
representativas. _ … … - - '
296 D_ El sistema internacional contemporáneo
(£irmado por “X”-,__1dent1f1cado después como el d1plomatmo George

Kennan) que propºne una pohtma de contencmn del poder Soviética
que exh1be tendenma expans1va (véase sección sobre poht1ca exter10r de
Estados Umdos)
. -.—.-1948. Los aliados orgamzan la economia de paz en sus zona:
de ocupamon en Alemama. Una reforma monetar1a mtroduce el nuevc
marcq aleman La URSS protesta y bloquea Berlm mudad enclavada
en su zona de ocupamon admunstrada conjuntamente pQr los ahados
Moscu sost1ene que los ahados occrdentales deben ret1rarsc de la en
cap1tal alemana La respuesta consiste en un puente aereo para abas
teóe_r la ciudad, " . - .
_ A partir de 1949 / 1950, la tensión mternac1onal aumento. El-_ gob1ernc
sometmo superada la fase crítica de recuperamon mterna al parecer
est1mo que era p051ble pasar a la ofensiva poht10a.
' — 1949 La URSS realiza su primera explos10n nuclear detonandc
una bomba atormca y pomendo fin al monopoho nuclear de Estado.
Umdos Estados Un1dos posee la bomba de h1dmgeno
——.— 1949. Los ahados occidentales establecen la OTAN (Orgamza
ción del Tratad9 del Atlantico N0rte),_ como ahanza pohtrca y …te:
- bajo el hderazgo de Estados Umdos —
" —— 1949. En la guerra civ1l que se libra en Chma desde al retiro
de los Japoneses, tr1unfa el bando comumsta que funda la Republ1ca
Pºpular Chma Su mamo… d1r1gente es Mao Tse Tung (Mao Ze Dong)
Ch1ang K—a1 Sche¿ gobernante chmo del penodo de guerra debe reple
garse a Formosa (Ta1wan) donde establece la Republlca de Chma Con
apoyo de Estadºs Umdos logra mantener el control de la isla _y hasta
1971 representa a 0111113. en Nac1ones Umdas
' ' -..—.—- 1950 Fuerzas de Corea del Norte cruzan la 1mea d1msona entre
los dos estados coreanos El CODSGJO de Segundad de Nac10nes Umdas
dlspone la a51sten01a a Corea del sur-, resolucmn que se_ logra adoptar
deb1do a la ausencia temporal de la URSS (se trataba de un gesto de
protesta de Mo$cu por la S1tuac1on de Chma en la ONU) El—_ general
' norteamericano MacArthur encabeza el comando de la ONU La guerra
con qct1…va partm1pacmn de, Estados Umdos y, Chma dura hasta 1953
—— 19543 El Secretano de Estado de Estados Umdos John Foster
"." Jº'J'
"Dulles anun01a que su país se reserva la opcwn de, reSponder a eventua

¿¿¿¿¿¿
los ataques armados med1ante la “represaha maswa” nuclear .

' -.—:.—_-_ 1954 Fuerzas m1htares ¡francesas
' -'-vb .—"ho. '
en Indochma s_o,n____…— derrotadas
por e,,l_ movmnento V1et Mmh encabezado por 110 cm Mmh Vletnam
Se dnude en dos estados luego que fracasa un plan pohtrco que con-
sucede a Franc1a en Indochma, asum1endo creclentes comprºnusos de

ayuda a V1etnam del Sur—_. ' ' ' '
—— 1954 En Guatemala rebeldes apoyados por Estados Umdos
._dernban el goblerno del Pre51dente Jacobo Arbenz La X Conferencm
Interamer1cana reumda en Caracas declara que es mcompat1ble con
comumsta _ _ __ _ _ _ _ . __ ' -*-...—- . -+.- __. H..

El conflicto Este—Oeste [] . 267
A mediadºs de la década de 1950 se prºdujº un alivio temporal de

las tensiones mternaciºnales. Parecía haber un cambiº hhpºrtante en -
el régimen sºviético, así cºmº voluntad de diálºgº de las grandes pºten—
cias; perº prºnto surgierºn nuevºs fºcºs de crisis.
_ — 1955. La República Federal de Alemania organiza fuerzas arma—-
das, cºntandº cºn la autºrización de lºs aliados ºccidentales. Estas
fuerzas se integran en la. OTAN. El Canciller Adenauer viaja a 'Mºscú;
se establecen relaciones diplomáticas cºn la URSS y regresan lºs cºn—
tingentes de prisioneros de guerra alemanes que quedaban en ese país
El rearme alemán, cºntrºlado pºr lºs aliadºs, se produce luego de que
fracasara un plan de integración militar eurºpea, la Cºmunidad Eúrº—_
pea de Defensa, que fuera rechazada pºr el Parlamento francés en 1954.
_ — 1955. Estados Unidºs, la URSS, Gran Bretaña y Francia cele—
bran la “cºnferencia cumbre” de Ginebra. Aunque nº resuelven nin—
guna diferencia pºlítica fundamental, mej ºra el clima internaciºnal.
La URSS sostiene que la competencia entre lºs bloques debe basarse
en el principiº de “cºexistencia pacífica”. . . —
— 1956. A partir del 209 Congreso del Partidº Cºmunista de la.
URSS, Nikita Khmsh0hev irnplementa la pºlítica de “desestalinización”,
que propone el términº del “cultº a la persºnalidad”, la direcciºn-
cºlectiva de lºs asuntos pºlíticºs y la modernización de la URSS _
— 1956. El gobiernº del Prinier Ministrº húngaro Imre Nagy,
que estaba promoviendo reformas mternas y llegó a prºclamar el fin
de la alianza cºn la URSS y la neutralidad de Hungría, es depuesto
pºr la URSS mediante una intervención militar. - —
—— 1956. Egipto naciºnahza la Cºmpañía del Canal de Suez, de
prºpiedad anglº—francesa. En ºctubre estalla la segunda guerra árabe—
israelí, cºn intervención de ingleses y franceses Estadºs Unidºs rechaza
esta acción de sus aliadºs; el Canal queda en manºs egipcias.
' — 1957. La URSS pºne en órbita el Sputnik 1, primer satélite arti—_
ficial de la Tierra. Se atribuye ventaja a la URSS en lºs campºs de la ,
técnºlºgia e5pacial y la cºhetería militar. En Estadºs Unidºs se lanza
la tesis de una “brecha de lºs cohetes”, que justifica un prºgrama de
desarrºllº científicº—tecnºlógicº y militar. Añºs después, se cºncluye en
que tal “brecha" nº había existidº. .
— 1958. En el Líbano, Estadºs Unidºs interviene militarmente a
petición del gºbierno, que enfrentaba una seria crisis interna, Un, fac-
tºr en la decisión nºrteamericana había Sido la instalación de un gºbier—
nº cºntrariº a Washingtºn en Irak. ' - -— = — :-
— 1959 El lº de enero triunfan defuutivamente lºs revºluciona— '
riºs cubanºs dirigidos pºr Fidel Castro. Estadºs Unidºs nº llega a un
entendimientº cºn el régimen revºluciºnario. Pºsteriºrmente el gºber— ,
nante cubanº se declara cºmunista y Cuba desarrºlla una estreCha
alianza cºn la URSS.. — .-. — . -
. - —- 1960.. Se prºgrama una nueva reuniºn ¿úmbr'_e de las grandes
pºtencias. La cºnferencia se Cancela cºmº cºnsectIenci_a del _derriba—
mientº de un avión de inteligencia nºrteamericano, que sºbrevºlaba'
territºriº sºviéticº. Se intensifican las tensiºnes. ' — ' --
' 268 El El sistema internacional contemporáneo
— 1960. Bélgica concede la independencia del Congo', donde—estalle

una guerra civil. El Consejo de “Seguridad de la ONU resuelve enviar um
fuerza de pacificación interna Posteriormente la URSS critica la cºnduc
ción de la operación, y prºpone sustituir al Secretario General de la DNI
por una secretaría tripartita (un occidental, . un comunista, un neutral)
' ' —'—-— 1961 . Ante el aumento del éxodo de habitantes; hacia Alemania
Federal, la RDA erige un muro divisoria en Berlín —'y— fortifica la frontera
entre los estadosalemanes. Se intensifica la presión soviética para saca]
a las potencias occidentales de la ciudad Estados Unidos y sus aliados
rechazan las presiones y refuerzan simbólicamente sus guarniciones er
- Berlin Occidental.
' —— 1961 En Bahia Cochinos, Cuba, fuerzas del gobierno repeler
un intento de invasión de Contingentes de exiliados. El gobierno de
presidente John Kennedy, instalado en el poder pocos meses antes
" había apoyado clandestinamente la acción. _ ' -
— 1961. Se reúnen en Viena los dirigentes de Estados Únidos ]
la URSS, John Kennedy y Nikita Khrushchev. Coinciden en la necesidad
de aliviar las tensiones internacionales, pero discrepan en los diversos
aspectos de las crisis internaciºnales discutidas en la conferencia.
— — 1962. EStalla la crisis de los misiles en Cuba. La URSS había
emplazado armamento ofensivo en la isla, que amenazaba la seguridad
_ de Estados Unidos. Washington responde mediante un b10queo naval de
la isla y e)nge desmantelar las instalaciones y retirar los misiles. La
' crisis se supera cuando Moscú accede a las demandas norteameri—
canas, & cambio de seguridades de no invasión de la isla. "
Como consecuencia de esta peligrºsa criSis —en que el riesgo de
un enfrentamiento nu'clear llegó a ser inminente— las superpotencias
_ cemenzaron a desarrollar políticas más cautelosas. Procuraron evita:
las confrontaciºnes directas y se interesaron en llegar a algunos acuer
dos mínimºs de coºperación. Entre 1962 y 1969, la Guerra Fría declinc
gradualmente. A fines de la década de 1960 tuvo lugar la transición
hacia una fase de distensión. Algunos hechos relevantes de esta. fase
50n los Siguientes: — —» '
' Í —— 1963 Se firma el tratado de prohibición de pruebas nucleares
en la atmósfera. Francia y China, a punto de realizar explosiones nu
cleares, no adhieren. '” ' …º - . —
'— 1963. COn el fin de evitar dificultades de comunicación en el
curso de sitúaCiones de Crisis internacional, Estados Unid05 y la URSS
' acuerdan establecer líneas directas de comunicación telefónica entre
— los más altos niveles de los respectivos gobiernºs '
" — 1964: Nikita Khn'1shchev es depuesto por Leonid Brezhnev, Ale
xei ¡(95an y N1kola1 Podgorny. - — —
- — -— 1964 Ante un moidente naval frente a las costas de V1etnam el
Congreso de Estados Unidos aprueba la “Resolución del Golfo de Ton
km”, Que autoriza* al Pré5idéñte a hacer lo ne0esario para la protec
ción de las fuerzas norteamericanas en el sudeste asiático. La reso—
1u0ión—z Se invºca como base legal y política para la creciente presencia
de Estados Unidos en el área. —_ ' -— — — — — - -
El conflicto Este—Oeste El 269 _
— 1965. Estados Unidos interviene militarmente en la República

Dºminicana. Para la administración Johnson, la situación en ese país'
amenazaba convertirse en “una segunda Cuba”. Una minºría en la OEA
.echaza la acción, perº se aprueba la creación de una fuerza intera—
nericana que “multilateraliza” la intervención.
—.—— 1966. Francia se retira de la estructura militar de la OTAN.
- —— 1967 Tiene lugar la Guerra de lºs Seis Días entre Israel, Egipto,
Siria y ºtrºs estadºs árabes. Israel cºntrºla el Sinaí así cºmº ciertºs -
:erritºriºs siriºs y jºrdanºs. Lºs países árabes y la URSS estrechan
sus vínculos en lºs añºs siguientes. El Consejo de Seguridad de N amº-
1es Unidas aprueba la Resºlución 242, que dispone el retirº de Israel—
ie territorios ºcupadºs, pero reconoce el derechº israelí a frºnteras
seguras. Nº hay acuerdº sºbre la irnplementación de la resºlución. -
— 1968. La URSS interviene mediante la fuerza armada en Checºs—
ºvaquia, terminando cºn el mºvimientº de apertura pºlítica y ecºnó—
nica iniciadº pºr el gºbiernº comunista reformista del Primer Mini5trº
Uexander Dubcek. . -
—— 1969. Estados Unidºs y la URSS inician las conversaciones
"SALT, sobre limitación de armas estratégicas. Las conversaciones son
estrictamente bilaterales, de carácter inicialmente técnico,- _y* enfºcadas—.
ll cºntrºl de la carrera armamentísta dentro de niveles aceptables para
es partes. Estº las distingue delas conversaciones sobre desarme de
Einebra, que sºn multilaterales y persiguen en últimº términº el de—
;arme general y completº._ — _
— 1969. El gºbiernº alemán intensifica sus esfuerzos de nºrma— '
ización de relaciones cºn lºs paises de Eurºpa oriental (Ostpolitik).
—— 1969. El conflicto chinº—sºviéticº se agudiza. Hay enfrentamien— _
¿ºs militares limitadºs en zºnas frºnterizas en disputa. - º .
Cºmº pºdrá advertirse, en este subperíºdº declinó un tantº el en—
'rentamient0 pºlíticº entre lºs bloques," mientras Estadºs Unidºs y la
RSS debierºn enfrentar seriºs problemas cºn sus aliadºs º ex aliadºs.-
í.ºn la fase ”de declinación de la Guerra Fría, aparecieron… tendencias
nultipºlares que sºcavarºn parcialmente la estructura bipolar del sis—
ema. En e1—períºdº de distensión, las superpºtencias explºrarºn diver—
;as alternativas de cººperación pºlítica y ecºnómica. Este . ensayº …de .
¡na relación más cºnstructiva duró la mayºr parte dela década de 1970, .
Jerº se interrumpió ' haCia fines de ese deceniº, sin que alcanzara a prº—:
lucir resultadºs estables y cºnsºlidadºs. Desde entºnces se ha asistidº a
In impºrtante rebrºte de las tensiºnes políticas, que estudiaremºs _enel
narcº de las pºlíticas exteriºres de las superpotencias. - -
:…_A POLIrICA EXTERIOR DE ESTADOS UNIDOS —-

"Js importante analizar brevemente las lineas fundamentales de la pºli—¡
ica exteriºr de Estadºs Unidos, pºr cuantº ella cºhStituy'e un factºr.
le impºrtancia central en la estructura y funciºnamientº del sistema ¡
ntérnaciºnal que emergió de la Segunda Guerra Mundial. '- ____g _
270 El El si$iema internacional contemporáneo
,I'
_ ' Lºs planteamientos iniciales de la. pºlitica nºrteamericana tien

especial trascendencia, pºr las siguientes razºnes. Primérº, ellºs cc
figuran líneas matrices a partir de las cuales se irnplementan y mº
fican pºliticas pºsteriºres. En Segundº lugar, dichºs planteamientos
ponen de manifiestº algunºs de lºs dilemas fundamentales de la pc
tica de Estados Unidºs en lºs últimºs 40 añºs: la aSpiración & u
pºsición de primacía internacional —negada pºr algunºs—— que se e
frenta a la realidad de un mundº crecientemente cºmplejº; las pera
ciones —de ºrigen internº y externº—4 de imperativos de carácter gi
balista y las limitaciºnes prácticas del poder nºrteamericanº; el ferv
ideºlógicº y lºs requerimientos de cálculº pragmáticº de relaciones
pºder; y la tendencia al activismo internacional, que compite cºn pr
ridades de ºrden internº, respaldadas por pºderºsºs Sectºres pºliticc
Stanley Hoffmann ha sintetizadº estºs dilemas en dºs tip ºs ide
les de pºlíticas exteriores, que en mayor º menºr. medida se encuentr
presentes en las estrategias de diferentes gobiernos nºrteamericam
[Pºr una parte, existe la ºpción de una pºlitica marimalista, bajº Cuy
¡
térmmºs lºs Estadºs Unidºs actuarían internaciºnalmente cºn la may
i¡. energía y el más ampliº cºnjuntº pºsible de mStr—umentºs para la rea
.! í zación _ de sus ºbjetivºs glºbales. El segundº mºdelº es de caráct
l
!
1
.'
minimalista, en cuantº prºpendería a la limitación del alcance y_ …
¿ lºs instrumentos de la acción internacional, cºncentrándºse en aquel]
Il
!
1
¡
| ' áreas y prºblemas en que se perciben mayores perspectivas de éxi1
Esta ºp ción ab andºnaría lºs obj etivºs de prep ºnderancia pºlitica, cc
sus inevitables secuelas de manipulación pºlítica externa, y se cºnºce
traría en pºlíticas de interés cºmún cºn ºtrºs estadºs. 4
En los primerºs añºs, el debate en tºrnº de la pºlítica exteri
nºrteamericana diº lugar a dºs pºSiciºnes: una de Carácter aislaci
nista, cercana al mºdelº “muumalista”, y ºtra de Carácter internac
nalista, ___qu_e cºrre5p ºnde fundamentalmente a la ºpción “máxiri1alistt
La primera ºpción fue prºpugnada pºr sectºres que demandaban
retºrnº a la situación anteriºr a la guerra, exigiendº, pºr cºnsiguien
una fuerte disminución de la presencia pºlítica y_ militar en Eurºpa,
Lej anº Oriente y ºtrºs escenariºs regiºnales. La segunda era defendíe
pºr persºnerºs que argmnentaban que la guerra había creadº una sitr
ción nueva e irreversible, que exigía asegurar una presencia glºbal 4
largº plazº, a menºs que se aceptasen elevadºs riesgºs para la s'egurid1
del pais.. _ —_ — _ ¿f, ,…—, —…, ¡_r
,f”" En 1947, la adrmmstracmn Truman se inclinó pºr la tesis irit'érr
Íciºnalista. La dºctrina Truman ——fºrmulada cºn ºcasión de las cria
de Grecia y Turquia (véase reseña de la Guerra Fria)—- Subrayó la di
sión bip ºler del sistema mternaciºnal, articulandºla en términºs ideºl
gicºs, al expresar que:
en el mºmentº-actual de la histºria mundial, . praCtÍCament_e tºd

lºs -países deben elegir entre fºrmas alternativas de vida, . ._ w
5
"k
4 Hºffmann, The State ºf War, ºp. cit., p. 194—.—

.:.:5 DUIL]l-LULI_J Q.)_LG'LI_6.)LG [__] ¿JJ.
forma de Vida se basa en la voluntad de la mayoría, y se distingue

por instituciones libres, gobierno representatiVo, elecciones libres,
garantías de libertad individual, libertad de expresión y de religión
y libertad £rente a la 0presión política. La otra forma de vida.,se ,
basa en la voluntad de una minoría que se impone a la mayoria
por la fuerza. Se apoya en el terror y la opresión, prensa y radio
controladas, elecciones dirigidas y la supresión de las libertades
personales.. debe ser la política de los Estados Unidos apoyar a
los pueblos… libres que 'está.n_ resistiendo intentºs de subyugadón
por núnorías..armadás o ,por preSiones del exterior—5
La formula01on de este principio de politica exterior contiene un
mandatq de accion global en nombre de una división altamente esque—
matica del mundo que por cierto no correspondía exactamente a las
prioridades políticas reales de Estados Unidos. En efecto, los compro-—
misos e intereses de Washington no dependían solamente de visiones
y opciones ideologicas, sino también de consideraciones de poder. Ein
América Latina, por ejemplo, la realidad política dlstaba de satisfacer
gión debia segu1r en la esfera norteamerlcana

A diferencia de la doctrina Truman, la tesis de la contencmn ini—
cialrnente formulada por George Kennan (ver— reseña de la Guerra Fna)
enfatizó la idea trad1cmnal del ethbrm de poder, que segun Kennan
la URSS estaba empeñada en alterar—.. ¡r
La proposmon central de la politica de contencion era que la poli— .

_ tica de Estados Un1dos hacia la Unión Sometma debía con51stlr en
una contencmn a largo plazo, paciente pero fuma y vigilante

: , de las tenden01as expanswas rusas, La presion sov1et1ca contra las ¡:
_ mst1tucmnes libres del mundo occ¡dental es algo que puede ser
contenido por la aphcacwn habil y vig11ante de la contrafuerza en Í
una serie ¿de puntos geograflcos V políticos constantemente cam— J
biantes...
E_ata proposwlon rap1damente se conv1rt10 en un elemento baSico

del consenso pohtlco de las élites de la política extenor 1dent1f1cadas
¡“" .— r' :,
con ia tendenc1a mternamonahsta que por entonces Va se encontraban ¿

"compromet1das con las poht1cas de guerra fría En la de&da de 1950, I _
ves del
,. ¡"'.—"
la' adm 1ms tra cmn del pre mde nte E15 enh owe r ——. sob re todo a tra
-Secretano de Estado John E. Dulles— mterpretó la pohtica de conten—
cion como un mandato tendiente a establecer un smtema global de
a la URSS Hama 195 41
|. *—q—o_,
“ahanzas pohtmo m1 htar es de st mado a als lar

_ Estado s Umdos ten ía 44 est ado s aliados._7 El pro pio Ke nn an eventual—
papel de po -
º.-º.º'
mente declaro que esto equ1vaha a asumlr un verdadero
5 Halle, op. cit. ., pp. 120-121.

6 Halle, op. cit, p. 107.
7 Russett :; Starr, op. cit., p 99.
¿lb |__| .:.n- a&oc9:¡su l-(I-l-Ul I_LHULVILMI- vuu.bvlll-tlvl u:puu
cía internacional, en nombre de una ideología. anticomunista que redu—

cía cualquier conflicto a una confrontación Este—Oeste .
El tercer elemento de esta temprana configuración de la politica
"_"-—-- __"...uu-v'ºuu—1
de posguerra fue el Plan Marshall (ver reseña de la Guerra Fria). La

negativa soviética a participar… en el programa, expresada: en París por
¡
_
.*—
el Canciller Soviétic0 -Molotov — a sus colegas Ernest Bevin, del Reino
i Unido, “y Georges Bidault, de Francia, fue uno de los hechos de mayor
1 importancia en el proceso de división de. Eurºpa en b10ques politicos
f º rivales.
—-.___
f ' Tan importantes ' como estos elementos fúeron los “lineamientos de
una institucionalidad económica internacional para la posguerra. Los
¡ Objetivos del sistema, diseñado en la conferencia aliada de Bretton
!
J Woods (1944) fueron la reconstrucción de los países devastad05, la esta—
!; bilidad y liberalización de las relaciones económicas internaciónales y
“* —con menor énfasis— el crecimiento económico de los paiSes menos
desarrollados. Las instituciones creadas para los fines referidos fuer0n
el Fondo Monetario InternaCional y el Banco Internacional de Recons—
trucción y Fomento (BIRF, con0Cido cOmo Banco Mundial). Posterior—
!
:
mente se organizó el Acuerdo General de Aranceles y Comercio ( GATT).
Las tres instituciones se crearon dentro del sistema de Naciones Uni—
"das, aunque con autonomía política y operativa en relación con los
órganos centrales del mismo. No obstante, la URSS y sus aliados no
'participaron en estas instituciones, lo que no hizo sino reforzar la ya
decisiva gravitación de Estados Unidos en ellas. El análisis de estas
materias corresponde al Capítulo 10 —
' f“ La politica de contención gózó en su primera década de vigencia
de un amplio respaldo en Estados Unidos y los países aliados de la
1
+
1
0
¡
* OTAN En general,— esta política logró alcanzar su objetivo en Europa,

' en la medida en que la situación surgida en 1945 no sufrió alteraciones
___de importancia. Con excepción de Checoslovaquia, la URSS no incor—
pOró nuevos estados eur0peos a Su esfera de influencia. Por su parte,
las potencias occidentales han preferido el estado de cosas imperante a
los riesgos de forzar retrocesos Soviéticos en posiciones expuestas. Por
esta consideración, no emprendieron acciones para sacar de la órbita
“soviética a los aliados de Moscú que han sufrido _serias conmopiones
internas, que generalrnente han provocado intervenciones de la poten—
c_ia dominante (la RDA en 1953 y 1956, Hungría en 1956, Checoslovaquia
en 1968, Polonia en 1956 y desde 1970) ' º '
_í' , Sin embargo, ya en el conflicto de Corea quedó de manifiesto que

la unplementacwn de la contenmón fuera de Europa ofrecía serios pro-
l blemas. El conflicto ocreano, que se manejó como una operación inter—
¡Í nacional de seguridad colectiva bajo los auspicios de Naciones Unidas,
dejó en claro que la superioridad nuclear no era directamente utilizable
l en una guerra local, y que el factor nuclear no comp ensaba necesaria—
¿ mente una insuficiente dotación de fuerzas convencionales. En elam

—f
'
ibito americano, el caso cubano mostró que una potencia menor podia
realinearse con el bloque rival, sin que la lógica de la política de conten—
.
' !
?
. El conflicto ESte-Oeste El 273
ción debiera imponerse en forma fatal. En tercer lugar, la guerra de ¡ -

Vietnam fue, a juicio de los cnt1c os un intento de aplicación del prin—º
cipio de contención en un área en que Estados Unidos no había tenido;
hasta entonces intereses políticos, estratégicos o económicos de impor—í
tancia. El gobierno del presidente Johnson cometió el error de asegurar__j
que en esa guerra se encontraba en juego su credibilidad politica y
militar global, pero tanto el gobierno como los demas actores internos
no reconocieron a tiempo que la situación prácticamente se reducía a
dos alternativas. La primera era la victoria militar sobre Vietnam del
Norte, que exigía aumentar el nivel de hostilidades, con los consiguien—
tes costos políticos internos y externos, los cuales, a juicio del gobierno,
debían evitarse. La segunda era aceptar la derrota, lo que tendría conse-
cuencias políticas traumáticas para un país que trataba de conservar
su posición política mundial. La alternativa intennedia, consistente en
desequilibrar el conflicto mediante el apoyo a un aliado débil, como
era el régimen del Sur, enfrentando a un adversario altamente regi—
mentado y movilizado, como era el gobierno del Norte, demostró ser
irrealizable. 3 Vietnam del Sur cayó ante las fuerzas combinadas de
Vietnam del Norte y_ el movimiento ant1gub ernamental Viet Corig, en
abril de 1975. En ausencia de una Clara definición de intereses priorita7
rios, así como de un nivel significativo de consenso polítiCo interno, 915
intento. de contención en el sudeste asiático se vio condenado al fracaso.
. Henry Kissinger, quien en Calidad de asesor de seguridad nacional
— y posteriormente Secretario de Estado dirigió la política exterior de
Estados Unidos en los gobiernos de los preSidentes Nix0n y Ford, ensa—
-yó una variante de la política de contención. Sin abandonar el postulado
implícito de primacía global norteamericana, Kissinger concibió la con—
tención a través de la negociación en reempla20 de la via de confronta—
_ción. La principal carta de negociación frente a Mosoú_ y a Pekín (China
debía considerarse en adelante cómo un nuevo polo de poder) debía
consistir en la materialización de importantes incentivos a la modera—
_ción política. La política de distensión de Kissinger propugnaba una
cuidadosa aproximación de Estados Unidos a sus prindpales adversa—-
sarios. Frente a China, Ki$singer decidió ensayar una aproximación s'us—
ceptible de constituir un faCtor de equilibrio frente a la URSS. En
cuanto a ésta, debian estirnularse sus ostensibles tendencias a de3a-
rrollár políticas conservadoras de statu quo, en el ámbito europeo, y
_ sus supuestas pro chv1dades a abandonar sus antiguas políticas revolu—
cionarias en otras áreas. A cambio de la moderación soviética, Estados
Unidos pódia ofrecer inteiºóambios bilaterales ventaj0505 e irripottantes
' para la satisfaccion de 1mportantes necesidades internas, sobre todo en
_. los ámbitos del Comercio y la tecnología. La mantención de esas ven—
, tajas, y una percepción de menOr inseguridad estrateglca irían configu—_
rando una red cada vez más densa de compromisos que env01vería a los
gobernantes soviéticos, desalentando cualesquiera iniciativas revoluciº—
narias o deset1uilibrantes due pudiesen arriesgar lOs frutos de la disten—.
sión y/o las per5pectivas de nuevoS acuerdos de interés comun. —
8 Stanlev Hoffmann, Primacy or World Order, Op. cit., pp 23—26…
El cOnflícto Este—Oeste El 275 -
ción, sin embargo, demostró que el régimen soviético no tenía intencio-

nes de suavizar o relajar su control interno y su hegemonía en los esta—
dos de Europa oriental Así se frustró otra impºrtante perspectiva de ,)
la distensión en la era de Kissinger. :—X_3
La crisis derivada del fracaso norteamericano en Vietnam y la x,
renuncia del presidente Nixon —consecuencia del escándalo de Water- '
gate— contribuyeron a producir la percepción de un retroceso interna—
cional de Estados Unidos, al tiempo que estimularon la búsqueda de ."f_'
nuevas alternativas de política exterior. El presidente James Carter pro— '
curó llevar a término algunas mieiativas del período de distensión, como
las conversaciones sobre armas estratégicas, logrando la firma del acner—
do SALT II. No obstante, éste no contaría con la aprobación del Sena—
do. Tal vez su mayor éxito diplomático fue el acuerdo egipcio—israelí
de Camp David, q__ue inició una nueva era en la política del Medio
Oriente, aunque distó de constituir un acuerdo comprensivo de paz;
Carter se empeñó en mejorar la imagen de su país mediante una polí—
tica ideológica, lanzando a Estados Unidos a la ofensiva en la temá—
tica de los derechos humanos; pero en las relaciones con países de im—
portancia estratégica crítica, como Irán y Cerca del Sur, la polítiCa-
,quedó prácticamente en el papel. En Nicaragua, carter contribuyó a
la caída de la dictadura de Anastasio Somoza, pero sólo al comienzo
del gobierno revolucionario tuvo alg1ma influencia en los sucesos de
ese país. Su mayor logro en America Latina fue la conclusión del tra—
tado sobre el Canal de Panamá; en cambio, su política de derechos
. humanos encontró resistencia entre los regímenes militares de Brasil,
' Argentina y Chile. En Irán, no pudo evitar la radicalización antinor—
téameriCana del régimen islámico fundamentalista del ayatollah Khomei—
¿ni, que sacó a Irán de la esfera de influenCia de Estados Unidos y
permitió la toma de rehenes de un numeroso grupo de funcionarios
norteamericanos por más de un año. En Eti0pia, la URSS logró montar
una intérvenció'n que instaló un régimen marxista en el poder. En Afga—
nistan, no fue posible ofrecer una respuesta efeCtiva a la intervención
Soviética que se mició en 1979. 9 ' ——
' El gobierno de Ronald Reagan llegó a la Casa Blanca debido a.
una combinación de fact0res internos (crisis económica, desgaste del
Partido Demócrata) y externos. En alguna medida, el expanSionismo
soviético de la década de 1970 Contribuyó a crear un clima de preocu—— .
pación que ayudo a la emoción de un mandatario marcadamente con—"— .—
servador, comprometido Con la recuperación de la hegemonía nortea— '
mericana y una estriCta contención de la URSS. Encontrandose aún en
desarrollo, resulta un tanto prematuro emitir juicios generales acerca
de la política exteri0r del goblerno de Reagan. No obstante, una hipó-_
tesis del edit0r de la revista Time apunta a una interesante dualidad
en esta política: " __ - _ _- ; '
9 Hoffmann, Pñmacy or World Order, pp. 42—59; para un análisis a fondo del
período, ver Raym ond Gartho£f, Detente and Coñfr_ontation: American-Soviet Relations -
. from Nixon to Reagan, Washuigton D C, Brookings, 1985.
' _. 276 DNE—lusís'tema internacional contemporáneo
'!
La administración partió enfrentándose al mundº con un Con—

juntº de pºlíticas º pronunciamientos de línea dura, agresivos y
maniqueºs, que en casi tºdºs lºs casºs cedieron pasº al cºmprº.—
misº y la acomodación, pºr lº menºs exteriºr. Así se verificó en
las actitudes hacia la Unión Sºviética, el cºntrol de armas, Centrºa—
mérica, . lºs aliadºs eurºpeºs, y el apºyº al Fºndo Mºnetariº Inter—.—
naciºnal, entre ºtras materias) . . Estas concesiones tuvierºn lugar
sºlamente después de duras batallas burocráticas y en respuesta a
—- diversas presiones externas; de la ºpinión pública, del prºcesº
pºlítigº, de quejas de lºs aliadºs, del riesgo de débácles diplºmá—
_ ticas.
of.—,,—
Frente a la URSS, el abusº de la retórica anticomunista (el pre—

“sidente llegó a calificar a la URSS comº “imperiº malvadº") nº impi—
¡ dió re00nºcer la impºrtancia de reanudar cºnversaciºnes. En nºViem—
' j bre de 1985 tuvº lugar la primera. “cumbre” Reagan—Gºrbachºv. Un
; segundº encuentrº, que casi prº dujo un acuerdº de desarme nuclear,
se realizó en Reikiavik, en octubre de 1986. Cºmº ha recºnºcidº Caspar
Weinberger, secretariº de defensa, la estrategia del gºbiemº hacia
Mºscú ha sidº intentar nuevas negociaciones desde una pºsición de
fuerza…
'
Nuestra recºnstrucción de la fºrtaleza militar nºrteamericana está

redefiniendº lºs términºs de la relación entre EE.UU. y la URSS.
En vez de negociar desde una pºsición débil (y de la perspectiVa
de una mayºr desventaja relativa), lºs Estados Unidºs eStán ahora
comenzando a negociar desde una pºsición de fºrtaleza, y de la
' promesa de una mayor fºrtaleza relativa. 11 —
el fin prºpuestº, el gºbiernº emprendió una Vasta pºlitica

J,—
' Cºn
. de rearme nuclear y convencional, aunque el Cºngre80 dispuso que
_ debía ceñirse a los términºs del acuerdo SALT II (nº ratificadº), mien—
tras la URSS se cºmpºrtara del mismº mºdº—1.2, y aprºbó fºndºs para
nuevºs prºgramas estratégicºs (cºmº el cohete MX), bajº la cºndi—
ción de que se intentarían nuevas conVersaciºnes sºbre cºntrºl de armas,
_ que debían tener pºr ºbjetivº lºgrar reducciºnes efectivas de lºs nive—
les existentes. Otrº aspectº de gran impºrtancia pºlítica es la IniciatiVa
% de DefenSa EStratégica ( IDE, cºnºcida cºmº “Guerra de las Galaxias”),
cºnslstente en una serie de investigaciºnes ºrientadas al eventual des—
phegue de un sistema defensivo capaz de absºrber un ataque eStrate'—-
,,,,,
' . 10 Henry GrunWald, “Fºreign policy under Reagan II”, Foreign Affairs 63, Nº 2
1984—5, p 219. En igual sentidº ºpina David Scºtt Palmer, _“Actºres y factºres en
las relaciºnes Estadºs. Unidºs—América Latina”, en Manfred Wilhelmy editºr. La
Fºrmación de la Política Exterior: Lºs Países Desarrollad03 ¡¡ América Latina,
Buenºs Aires, Grupº Editºr latinºamericanº, 1987.
11 Caspar Weinberger, “U S defense strategy'f, Foreign Affairs 64, Nº 4,1986,=
p. 697.— . 4
12 En juliº de 1986, Reagan ¿mundº que, debidº a Viºlaciºn&s sºviéticas de
—Salt II, el gºbiernº terminaba su politica de ºbservar este inStrumehtº cºmº_— si.
mvierafuerzajuridica. _ . _ . _ ..-
El conflicto Este—Oeste El 277 ' —
gico nuclear de gran escalaf La IDE introduce cambios significativos en
las doctrinas estratégicas convencionales; su examen correspond
e a _'
otra sección del presente capítulo.
En el seno de la OTAN, Washington alcanzó un triunfo importante _,
con el despliegue de armas de alcanCe intermedio (misiles crucero y / Kf
"¡
Pershing II), destinadas a equilibrar las fuerzas soviéticas de cohetes

88—20 que amenazan directamente a Eurºpa occidental. Pero junto con
presionar por estas medidas, el gobierno de Reagan no ha podido
ignorar el interés de sus aliados europeos en la reanudación de un diá—
logo efectivo con Moscú, que permita revitalizar elementos positivos
del periodo de distensión. 12“ El abandono delos intentos norteamericanos
de bloquear la cooperación eur0pea en la construcción de un gasoducto
entre Siberia y varios países eur0peos ilustra esta situación. .
En el Medio Oriente, Reagan no ha podido avanzar en relación con
lo logrado por Carter. La percepción árabe de un apoyo prácticamente
incondicional a Israel ha debilitado un tanto la posición regional de
Washington. El terrorismo contra objetivos norteamericanos en el Líba—
no, las acciones de Libia y las respuestas norteamericanas, y la guerra
entre Irak e Irán han complicado la situación política en esta tensa área.
En su primer período de gobierno, la administración Reagan con— _
cedió escasa irnportancia a las crisis políticas de diversos sistemas auto-
ritarios del Tercer Mundo. Esta actitud se fundó en la hipótesis de la
'ex embajadora ante Naciones Unidas, Jeanne _Kírkpatrick, para quien
los regímenes autoritarios alineados con Estados Unidos eran en cual?
quier caso preferibles a los regímenes revolucionarios de carácter tota—
Litario. A partir de 1985, este diagnóstico parece haber variado. Recien—?
temente, Washington presta considerable atención al potencial de pola—
lización y ' radicalización de los procesos de crisis de los autoritarismos ,
en cuya prolongación se perciben amenazas de. instauración de regi—j
menes totalitarios de nuevo cuño (el …modelo de estos regimenes para
Washington es-del'sandinista). Esta nueva percepción parece haber con—… '
tribuído a provocar“ la ruptura norteamericana con las dictaduras de
Ferdinando Mareos -“ (Filipinas) y J can—Claude Duvalíer (Haití); ambas
:ayeron en 1986.“ La visión… del caso sudafricano no es ajena a esta'
perspectiva, aunque hay considerable reticencia en el gobierno
ie Reagan a emprender acciones decisivas en relación con esta crisis.
En el contexto latinoamericano, ¿...la revisión de la politica hacia el
régimen militar chileno correspondería a esta nueva linea, aunque el
mticomunismo y la pohtica económica del régimen chileno establecen
mportantes coincidencias entre los dos países. un nuevo y revolucio—l7_-
1ario aspecto de la política exteri0r bajo Reagan es el apoyo a movi—_
mentos insurgentes del Tercer Mundo que se 0p0nen a g0biernos comu—
ustas o asociados con la URSS. Algunos observadores denominaron
“doctrina Reagan” al pronunciamiento presidencial contenido en el
iiScurso sobre el Estado de la Unión (febrero de 1985), en cuanto a que
' 12= Por tratado de 8 de diciembre de 1987, Estados Unidos y la URSS acordaron
etirar y destruir estas armas Este fue el principal resultado de la tercera “cumbre"
Beágan-Gorbachov. . .
278 [] 'El—¡sistema- internacional contemporáneº
lºs Estados Unidºs no debían abandonar a “aquellºs que están arriesgan—

dº sus vidas en cualquier continente, desde Afganistán hasta Nicaragua,
…para desafiar la agresión apºyada pºr la Unión Sºviética… ” 13 El casº
más nºtºrio de esta pºlítica es la ayuda prestada desde 1981 a la
insurgencia nicaraguense. En juliº de 1985, el Congreso pºr primera
vez aprobó fondºs para la asistencia humanitaria a lºs rebeldes afganos
y en febrero de 1986 derogó la enmienda Clark, que en 1976 había prº-'»
híbidº' cualquier intervención en la guerra civil: de Angºla. En tºdºs
estºs casºs, cabe observar que importantes sectores de la ºpºsición
demócrata se han sumado a la pºlítica de asistencia a las guerrúlas.
'¡Almºlue Washington defiende esta pºlítica mediante argumentos ideºló—
: gicos, su ºbjetivo central parece ser geºpolíticº: se trataría básica—
' l mente de hºstih'zar a la URSS en el Tercer Mundº, elevando el. cºsto
¡ de su presencia directa- e indirecta en países lejanºs (Angºla) 0 en su
perím
¿ etro inmediatº (Afganistan). Hasta mediadºs de 1986, el gºbiernº
?rechazaba demandas de intervención en ºtrºs países, cºmo Mºzambi—
que Etiºpía y Kampuchea ( Cambºya) Se trataría, pºr tantº, de una
º…-
¿ºfensiva de hostilizamón selectiva a posiciones adversarias altamente

eprestas. — - — -
. Esta nueva dimensión de la pºlitica nºrteamericana ha sustaitado
serias crítiºas Primerº, se trata de una nueva modalidad irregular de
u50 de la fueríza, que expone a riesgos de represalia a aliadºs regio—
nales de Estadºs Unidºs que han cººperadº cºn la asistencia a mºvi—
mientºs guerrillerºs, Cºmº sºn Pakistán y Hºnduras. Segundº, en el
02150 angºleñº, la asistencia a TTNITA puede debilitar las negºciaciºnes
diplºmáticas tendientes a ºbtener el retirº de las fuerzas militares cuba—
"nas de Angºla, ºbjetivº qUe intereSa a Estadºs Unidºs en cuantº per—º
mitiría el retirº de Sudáfrica de Namibia. En tercer lugar, un críticº
"nºrteamericanº ha advertidº que: — '
Nue3tra “dispºsiCión ' a “ignºrar las fºrmas cºnvenciºnales de reS—'

' petº pºr la sºberanía naciºnal, 'y a apºyar fuerzas que se opºnen—.
a gºbiernºs, inevitablemente refuerza una dispºsición similar pºr
parte de gºbiernºs y- -fuerzas que nºs sºn hºstiles. Y, en esa clase
,de cºmpetencia, un gºbierno respºnsable ante una ºpinión pública
" ' demºcrática, en una sºciedad regida pºr el derechº, mevitablemente
se encºntrara en de5ventaja cºmparativa. ” 1_4_ : ¿— ' - - - —
EL RETO SOVI ETI CO
La politica eXterior sºviéti¿:a cºmbina elementºs revlslºmstas a nivel

glºbal cºn ciertas manifestaciºnes de diplºmacia de statu quo en el
ámbito eurºpeº. Presenta asimismº rasgºs prºpiºs de una pºlítica de
pºder de cºrte tradiciºnal, juntº Cºn visiones marcadamente ide ºlóg1-
< 1_3 Citadº pºr Stephen Bºsenfeld, '_'The guns ºf July”, Foreign Affairs 64, Nº 4,
1986, p. 702 . _
- 14 Rºsenield, ºp. cit., p. 714.
— _.
El conflicto Este—Oeste [1.279
cas. La dimensión revisionista se originó en la experiencia histórica de

virtual exclusión del sistema 1nternacional a partir de la era revolucio-
naria de 191—.7—1921 El ostracismo internacional a que Occidente sometía
al nuevo estado revolucionario tuvo como contrapartida una virtual
identificación inicial de la política exterior con la promoción de la cau—
_ sa revolucionaria proletaria en el mundo capitalista. Posteriormente
' esta def1ni_oión cedió lugar a una mayor presencia de elementos conse—
cuentes con el desarrollo histórico de las politicas rusas, pero sin aban—
donar el objetivo estrategico de la transformación del sistema interna—
cional a partir de las premisas y proposiciones del marxismo-leninismo.
De acuerdo con esta visión ideológica, la mision política internacional
del estado soviétiCo consiste en pr0m0ver activamente la transforma-
ción de las correlacwnes internacionales de fuerzas a favor del socia—
lismo. ——.que se equipara con el progreso y la causa de la paz— tras-
cendjendo el s¡stema de estados del capitalismo y la estructuración,
eventualmente de un estado mundial sociahsta. En último término debe
prevalecer un movumento comunista global, en el cual han de supe—
rarse las contradmcmnes mherentes a to da mteracción económico- -sooial
-y poh tma de las formacrones y estructuras preexistentes. Mientras exis-
tan poderosos actores que no reconocen estos imperativos de Cambio,
la politica soviética enfrentara unportantes obstaculos y deberá des
“ plegar los recursos del estado sov_ietico para superarlos por medio de
la coemstenma pacífiCa y, en caso necesario, de la confrontación núlita-r.
El elemento de statu quo es mas reciente y menos notorio que el
anterior. Deriva fundamentalmente del logro de 1mportantes objetivos
políticos y estrategmos por parte de la URSS en su política eur0pea de
¡los últimos 40, años. En este período se ha producido el ascenso de la
URSS a la cond1c1on de potencia mundial ( o “sup erpotencia”); La pri— l,
mera etapa de eate ascenso se basó en las concesiones politicas de los )'
aliados ocadentales a Stalin, que perm1t1emn a Moscú constituir y con-.
sohdar una extensa esfera de influencia en Eurºpa, que alcanza hasta !
el centro del contmente La seg1mda etapa del ascenso soviético con— %
sistíó_ en. el desarrollo de nnportantes bases de poder nacional El com— (
ponente más 51gmfrcatrvo de las bases de poder soviético en la posguerra
es la fuerza militar; la sigue en 1mportancra la influencia política trans— ¡.
nacional mane_1 ada a traves del Partido Comunista. La mayor deb111dad i
_ relativa se observa en las baSes económicas del poder nacional, que ¡
hasta la actuahdad siguen Siendo notonamente insuficientes en rela_- [
cion con los elementos mencronados y con las percepcmnes sºmet10as
..|—P_—
L……
acerca del rol mternacronal del pais.

._ A part1r de la era de Brezhnev, que se inicia en 1964, la URSS—, entro "
en una tercera etapa de ascenso y consohdacmn mternacronal en. esta
fa_5e alcanzo una posm10n de pañde estratégica con Estados Unidos, º
lo que ha perrmt1do a Moscú f0rtalecer su posicion reg10nal en Europa.
y ASia, Junto con desarrollar una politica de poder verdaderamente glo- ¡ .
. bal—. La satlsfacc1on de lºs dirigentes sometmos por haber alcanzado '
'_ esta posmmn de poder fue bien expresada por el. Canelller Andrei
¡Gromyko en el angiv Congreso del Partido Comunista de la URSS-, en
[280 El El sistema internacional contempºráneo
1971: “hºy. nº existe ninguna cuestión de cierta importancia que s

pueda resolver: sin la URSS 0 en su cºntra- ” 1.5 . .
¡,
La pºlítica regional sºviética tiene cºmº ºbjetivº Central el fºrt:
,lecimientº del poder naciºnal a través de la consolidación de su pºsició:
hegemónica
. en Eurºpa central y ºriental, y del desarrºllo prºgresiv
de relaciones cºn Eurºpa occidental, sºbre la base de intereses eurºpeº
potencialmente distintºs de lºs de Estados Unidºs. En cambiº,. la pºl
'¿ tica glºbal apunta a la expansión de la gravitación=internaciºnal sºvie
_ t1ca en cualquier ámbitº geºgráfico en que existan. potencialidades d
cambiº revºluciºnariº y/º eStadºs y fuerzas pºlíticas ºpuestas: a la
potencias ºccidentales, y especialmente a Estados Unidºs en su calidaú
de adversario principal de la URSS. ' ' ' — ' - '- - º- '
Las relaciones entre estas dºs dimensiones de la pºlítica Sºvietic
sºn complejas. Pºr un ladº, es evidente la necesidad de una comng
mentaczón, en cuantº la pºlítica glºbal nº pºdría deSarrºllarse sin 11]
gradº satisfactºriº de seguridad en el perímetrº pºlíti00— —estratégiº
eurºpeº. Además, las iniciatiVas sºviéticas en el Tercer Mundº genera
mente invºlucran Cierta cººrdinación de pasºs pºlíticºs y medidas ecc
nómiCas cºn lºs estadºs más estrechamente asºciados cºn la URSS
Tal cººrdinacion expresa la pºsición Sºviética según la Cual la UES:
encabeza un sistema sóciaIiSta a nivel internacional, y tiene tambié1
fundamentos pragmáticºs diversºs, pºr ej emplº, la conveniencia de ni
' eXp ºner directamente a Moscú en algunas Situaciones pºlíticas regic
"nales. Perº nº puede desCºnºcerSe que las dºs di1nensiºnes tambié1
pueden dar lugar a prioridades competitivas. Ellº Ocurre en la medid:
en que el interés en una u ºtra imponga demandas de recursos pºlíticºs
económicºs y militares que aun para una superpotencia sºn escasºs
La acentuación de las di1nensiºnes de Cºnsolidaczón º de erpan
, sion es el principal rasgo diferenciador entre las etapas de evºlu
ciºn de la acción externa Soviética. Perº ésta nº es, pºr ciertº, sºla
mente la manifestación de ºbjetivos y Concepciones e5tratégicas elabo
' radas de manera mtegrada en Mºscú, cºmº as_ume la hipótesis quc
supone la existencia de algun tipº de “plan maestrº” de acción inter
. naciºnal del Partidº CºmuniSta. Cºmº tºda pºlíti0a exterior, la sº'vié
tica también contiene un elemento reactivo, en la medida en que lºs diri
gentes partidistas y gubernamentales perciban restricciones y ºpºrtu
nidades para su desemp enº internaciºnal en múltiples y cambiante:
. situaCiºnes internacionales, en la Cuales pueden haber tenidº inicial
mente eSCasa y aun nula participación. _ La evoluciºn del rºl sºviétiºc
en la Nicaragua sandinista, pºr ejemplº, parece ajustarse más a está
mºdelº que al de una planificación preVisºra de lºs acºntecimientºs
en función de un prºgrama glºbal. En ºtrºs casºs, el elementº reactivc
se preSenta en situaciºnes de alta expºsición de intereses sºviéticºs
' ' que Se ven amagadºs pºr la Creciente realidad de pºsicmnes pºliºén
tricas y aun de desafíºs entre lºs paises sºcialistas. El cºnfli6tº chinº
15 Citadº pºr Bºris Meissher, “Die Aussenpºht1k der Sºw1etumºn” en K&isex

y Schwarz, ºp cit, p. -36. ' .. - ._._
'El conflicto Este—Oeste? ¡3 281
soviético constituye el ejemplo más sobresaliente de este problema, en

que la URSS se sitúa en posiciones más bien defensivas frente a los
cuestionamientos de su rol de primera potenCia socialista.“ — .-"'-'1
' Los instrumentos centrales de la política soviética dentro de su

esfera de influenCia son el Pacto de Varsovia, el Consejo de Ayuda ;
Mutua Económica (CAME, también conocido cómo COMECON), y los .
entendimient05 bilaterales a nivel de gobiernos y Partidos Comunistas.
A través de los instrumentos multilaterales, la URSS coordina las rela—
ciones entre países sociah5tas y procura enfrentar a 105 países occiden- '
tales como un b10que, tanto en los aspectos político—militares como
económicos Por medio de los vínculos bilaterales, Moscú trata de man—
tener, asegurar y acrecentar su condición de potencia central del siste—
ma sociali3ta. El siguiente cuadro resume la participación de los paises…
socialistas en el Pacto de Varsovia, el CAME y la “comunidad socialista”,
o sea, el c0njuntc_i de estados que a juicio de las autoridades soviéticas se
encuentra más Cerca de Moscú en términos de organizacion y solida—
. ridad politica y económica: - — '
CUADRO _8-_—1
EL SISTEMA DE ESTADOS SOCIALISTAS
_ Comunidad
. - ' ' '_ ' - socialista
Pa0to de ' - ' ( según“ 269
Varsovia . CAME Congreso PC
(_1955)5 . (19.49) URSS)
Unión Soviética x X' “x
Polonia x )( Í :(
Rep. Dem0crática Alemana .x ' x (1950) ' ' X
Checoslovaquia :( - x ):
Hungría " ' ' ' x x '— x -
Rumania )( —x' X”
Bulgaria " . x a “ x )(
Albania x—(ret. 1968) ——x' ' - "
Cuba '_ ' — x (1972) ' x _
Mongolia ' - ' ' _ - x (1962) ' )(
Vietnam '- " ' — x'_( 1978) — ' x'
LaoS_ - ' ' - - ¿ * — ¿x
: Reconocidos como estados socialistas fuera de la comunidad socialista: Yugos—
lavia, Albania, República POpular China, Corea del Norte.
Fuentes: Adaptado de información en MeÍsSner, Op.— cit., y material de referencia .
sobre el CAME.
_.rr__¿
La estructura y funcionamiento de las organizaciones multilaterales ;

socialistas no es de “carácter totalmente moholítico. 'El Pacto de Varso—
vía es una alianza militar orientada fundamentalmente hacia la coor— _
dinación estratégica en Europa, En abril de 1985, la URSS y Sus aliados
' 282 El . El sistema internacional _ contemporáneo
prorrogaron la vigencia del Pacto hasta el año 2005. Dentro del Pacto
el rol soviético es comparativamente mayor al de Estados Unides en l:
OTAN, puesto que la domina0ión sºviética en los altos mand05 un1fi
cados práctiCamente no tiene contrapeso. — —
La proporción de tropas de la URSS en los contingentes aliado:
es alrededor del 50 %, mientras la pafti0ipación de fuerzas de Estadº:
Uhid05 en la OTAN es claramente minoritaria. Un tercer factor es 'e
. nuclear, en el que la URSS tiene un monopolio, mientras Estados Unid0:
“debe tomar en Cuenta a dos aliados europeos con importantes ars f=nale:
nucleares, uno de los Cuales (Francia) no participa en la eStructur:
militar aliada
La función militar del Pacto de VarSovia es enfrentar una fuerz'z
unificada a la OTAN, pero en la práctica tiene tambien funciones poli
tiCas internas. Por medio de la Organización del Tratado de Verso ai:
(nombre oficial del Pacto), la URSS asegura el c0ntrol de las fuerza:
armadas de sus aliados. Aunque la URSS ha celebrado diversos tratadº:
bilaterales dentro de su esfera de influencia, el Pacto provee una justi
fiCación legal adicional para el acantonamiento de grandes fuerzas so
viéticas en Eurºpa central. En ca505 de emergencia política, estas fuer
zas y las de los aliados protagonizan acciones de intervención, como la:
de Hungría (1956) y Checoslomquia (1968). En ocasión de la acción che
coslovaCa, la URSS proclamó la fºdoctrina Brezlmev”, que justificó la
intervención en nombre de la sºlidaridad de los paises Sóc_ialistas y de
la re5ponsabilidad del prin0ipal pais socialiSta por el desarrºllo p01íticc
de todo el sistema. Ello implica una tesis de soberanía limitada en lo:
“——=—paises aliados con la URSS como potencia rectora.
Sin embargo, el poder sºviético en el Pacto de Varsovia tiene limita
_ ciones. La intervención en Checoslovaquia resquebrajo la sºlidaridad en
“el acuerdo. A consecuencia de esta acción, Albama Se retiró del Patito
En segundo lugar, dentro del Pacto es necesario díSt—inguir los miem
bros de la zona norte (Polonia, la RDA, Ch€CÓSIOVB.QUÍ8), más estro
chamente integrados al sistema militar sºviético 'Y prºveedores de bases
permanentes para las fuerzas de la URSS, y los países de la ”zona sur
(Hungría, Rurhania y Bulgaria) En esta zona no éxiSte un nivel equi
, valente (Cuantitativo y cualitativo) de deSpliegue de fuerzas militares
Aunque aquí se encuentra el más leal aliado de la URSS ——Buigaria—
también esta Rumania, que es semíindependiente. Por último, cabe
mencionar que, en el caso de la RDA, la integración miltar en el Pacto
—que es total—_ no sólo ha servido para los intereses soviétic08, smc
también para el interés alemán oriental en adquirir un mejor status fren—
te a los demás miembros del sistema.—. Berlín Este ha aprovechado su gra—
” dual cons01idación como entidad política para explorar cautelosamenté
algunas vías de aproximación a países oCcídentalés, entre ellos Ale
mania Federal. Moscú ha visto con preocupa0ión esta tendencia, y ha
llegado a Vetar una visita del jefe del partidº g0bernante SED, Erich
Honecker, & dicho país (la visita Se produjo finalmente en 1987 ).
El CAME iniciahne_nte fue una organización reg10nal que ha evo-
._1ucionado hacia una composición interregional de econormas socialistas
_, El conflicto Este—Oeste El 283
La creciente variedad de sus miembros, así como las dificultades eco—k —

nómicas de los países socialistas, han obligado a postergar una y Otra
vez las iniciativas soviéticas tendientes a producir una integración efec-¿
tiva de las estructuras productivas nacionales. Aunque la URSS tiene
especial interés en el comercio al “interior del CAME, los planifica—í
dores y administradores nacionales tienden a privilegiar el intercambio '…
con Occidente como vía de adquisición de productos de alta calidad ,'
así como de moneda convertible. Como mecanismo de control político,
la utilidad del CAME es limitada, Si bien la preponderancia sºviética
ayuda a mantener la ortodoxia socalista, los mecanismos de intercam—T'
bio de experiencias ponen de manifiesto las contradicciones entre eco-
nomías de diversos niveles de desarrollo y facilitan la pr0pagación de
tendencias susceptibles de socavar la línea de Moscú. Por ejemplo, las
políticas húngaras, que entre otros aspectos persig'uen flexibilizar el
sistema de administración de la producción e introducir algunos ele-
mentos de economia de mercado, interesan a funcionarios de otros
paises del CAME, y antes de las iniciativas reformistas de Gorbachev
dejaron a la URSS en una posición tradicionalista y defensiva Es pre-—
" maturo decir si las actuales iniciativas reformistas soviéticas cambia—
rán esta.situación. En cuanto al uso del CAME como vía de aplicación—f,.F
- de sanciones económicas, la experiencia sugiere que se trata de una di—
mensión inexistente o, en el mejor de los casos, marginal. Para reencau—'
Zar gobiernos desviados de la politica soviética han prevalecido los ins-,
trument05 diplomáticos y militares, mientras en situaciones de crisis los
aliados de la URSS en la práctica han requerido el auxilio de los miem-.
bros del CAME. Así ocurrió en la crisis polaca de 1980- 1981. Este análisis
y la distinción entre un grupo de estados estrechamente asociados a
la URSS —la “Comunidad socialista”— —y otros estados socialistas, sugie—
re que la gravitación soviética en el contexto sceialista enfrenta significa—
tivas limitaciones políticas y económicas tanto internas como externas.
Mientras la percepción soviética de estas limitaciones ha favore—
cido la concentración de Moscú en la pºlítica regional eurºpea y asiá- ,
tica, la vocación globalista '——tanto ideológica como geopolítica— ha
estimulado una política revisionista de alcance mundial. Esta política
no excluye el encauzamiento de determinados aspectos de las relacio—
nes exteriores bajo formas selectivas de distensión; pero el principio
de coexistencia pacífica no su5pende el curso de la competencia inter—
nacional entre los sistemas,— sino que sirve al cambio. de las correlacio-
nes de fuerzas, limitando las confrontaciones a las circunstancias más
propicias, que deben_ determinarse mediante un cuidadoso análisis de
hechos y tendencias. '
Esta concepción ha sido fundamental en la elaboración de la política
frente a Estados Unidos, al sistema occidental de alianzas y al Tercer
Mundo, principales destinatarios de la estrategia global de la URSS. Esta
comenzó a perfilars_e en la era de Khmshohev, alcanzando un éxito im—
portante con el realineamiento de Cuba. No obstante, el desenlace de la
crisis de los misiles en 1962 no permitió obtener una ventaja estratégica-
284 |_] E£'srstema internamonat contemporaneo
"— decisiva frente a Estados'Unidos. En el mismo período no prosperó

intento de establecer una presencia política en el Congo (ver reseña (
la Guerra Fría).
_ La política de Khmshchev ——imaginativa pero un tanto imprm
añsada— abrió paso a una estrategia de expansión gradual en la era (
“' Brezhnev (1964—1982). En este período, la URSS logró incrementar:
presencia política y militar en el Medio Oriente y el Mediterráneo, te
dencia que Estados Unidos sólo pudo contrarrestar parcialmente a pa
tir del acuerdo de Camp David y la crisis de las relaciones Soviétic
egipcias. Mediante el apoyo político y militar a Vietnam del Norte,
URSS logró consolidar una irnportante presencia estratégica en el As
sudoríental, de5plazando del área a Estados Unidos y creando un fa
tor de preocupación y hostilidad a China en su flanco sur. Una nuer
politica expansiva en Africa aprovechó la crisis de disolución del ir
perio colºnial portugués para establecer —con la coºperación de Cuba—
una irnportante presencia en Angola y Mozambique, con proyeccion¡
hacia el Atlántico sur, la Unión Sudafricana y Namibia. En el Cuerr
de Africa y la península de Arabia, la URSS intervino para ganar pos
.' ciones en Et10pía y Yemen del Sur. De" este modo, mejoró su acaes
al Mar Rojo y al Golfo Pérsico, y' complicó la situación estratég
ca de Egipto, que ya tiene un aliado soviético, Libia, en su flan<
occidental…— La intervención armada en Afganistán incrementó ' la pr
sencia soviética en la subregión del sur de Asia, afectando significativ
mente a Paldstán, aliado tanto de Estados Unidos como de China“
adversario de la India, estado con el que la URSS ha cultivado cr
cientes relaciones en las últimas décadas.- La enumeración sería incor
pleta sin la crisis centroamericana, donde la URSS se ha hecho pr
¿¿ sente, aprovechando los errores y vacilaciones de la política norteam
º:__ricana para ganar un nuevo aliado en Nicaragua.
No obstante, esta expansión ha creado serios problemas a Mosc
La organización de una creeiente red de estados “clientes” i1npone ur
pesada Carga a la URSS, cuya base de recursos eConómicos es insuj
ciente para el ejercicio de un rol político—estratégico de alcance globe
Segundo, la preocupación por alcanzar una mayor presencia en el Term
Mundo ha contribuido al deterioro de las relaciones con los estadc
occidentales, que han sostenido que-'-Moscú aprovechó en su beneficí
“unilateral las condiciones políticas del período de distensión. En terca
C) lugar, la estrategia global se ha implementado en circunstancias en qt
la URSS ha debido hacer frente a importantescrisis en sus posiciones (5
poder regional. La intervención de 1968 en Checoslovaquia complic
la posición internacional soviética, y especialmente las vinculacione
transnacionales del Partido Comunista, al poner en evidencia el papi
central del factor militar en el control de la esfera Soviética, y la fall
de díSposición de la jerarquía presidida por Brezhnev a aceptar cierl
. renovación doctrinaria, asi como determinado grado de pluralismo soci
lista. Las fuertes presiones ejercidas sobre el régimen polaco desc
comienzos de la presente década han confirmado la voluntad soviétic
de mantener la ortodoxia en la esfera de influencia eur0pea. Desd
El conflicto Este—Oeste El 285
fines de 1979, la masiva intervención armada en Afngtán ha envueltº .

a la URSS en un conflicto militarmente cºstºsº, que en el terrenº
pºlíticº ha perjudicadº seriamente la pretensión sºviética de cºnsti—
tuirse en el “aliadº natural” de las causas de lºs estadºs nº alineadºs
del Tercer Mundº.
Durante el breve gºbiernº de Yuri Andrºpºv (noviembre '1982-fe—=
brerº 1984) estas dificultades habrían llevadº a la jerarquía sºviética?
& disminuir el énfasis en la pºlítica de expansión lejºs del perímetro
geºgráficº de la URSS. Después del interludio del gºbiernº de Kºns—
. tantin Chernenkº —4que representaba a la “vieja guardia” de lºs parti—
dariºs de Brezhnev—, la pºlítica exterior de Mikhail Gorbachov ( en el —
poder desde marzº de 1985) parece orientarse hacia una raciºnaliza—
ción de las prioridades sºviéticas. Desde antes de su elección cºmo
Secretariº General del Partidº Comunista, Gorbachov venia insistiendo
en la unidad que debía existir entre la pºlitica exterior y la pºlítica
interna de la URSS. En la práctica, este postulado significa que la estra—
tegia de modernización y refºrma interna en que se encuentra empe-
ñadº el nuevº líder sºviéticº debe influir decisivamente en el cursº de
las relaciºnes exteriºres. El tema principalde la estrategia de refºrma
es de carácter ecºnómicº. Lºs nuevºs dirigentes sºviéñººs perciben
claramente que la URSS se encuentra ecºnómicamente estancada fren—
te a lºs países ºccidentales, situación que atribuyen en primer lugar a
prºblemas de ineficiencia administrativa ( estº es, a fallas de imple— '
_ mentación del sistema socialista y en ningún casº a las características
del sistema mismº)“, y en segundº lugar al retrasº de la URSS en ingre—
sar en la era de la nueva revºlución tecnºlógica e industrial Especial—
mente en áreas cºmº la electrónica y sus aplicaciones civiles y mili- '
taras, que están revolucionando lºs procesos prºductivºs y lºs productos
industriales ºccidentales y japoneses, lºs sºviéticºs enfrentan la pers-
pectiva de quedar cada vez más atrás en las próximas décadas.
.-——-…_1
Esta situación tiene diversas implicaciones de pºlítica exterior, que
el régimen de Gorbachov quiere contrarrestar a tºda cºsta. En el cam—
- pº militar, la URSS ha desarrºlladº una fuerza enorme, basada en la
pºsesión de cantidades masivas de armas nucleares, cºhetería y armas
cºnvenciºnales. La pºlitica de lºs aliadºs de la OTAN, en el sentidº de
aprovechar sistemáticamente sus ventajas tecnºlógicas para intrºducir
importantes mej ºras cualitativas en sus sistemas convencionales, asi
cºmº la probable realización de prºyectºs de las características téc—
nicas avanzadas de la Iniciativa de Defensa Estratégica .(IDE, una ini—
ciativa nºrteamericana, aunque Cºn pºsibles extensiones “o variantes
eurºpeas), pºdrian enfrentar a la URSS, a medianº plazº, a la pérdida
de su actual pºsición estratégica ventajºsa. Esta preºcupación subyace
en el renºva dº interés sºviéticº pºr la negºciación de acuerdºs de cºn—
trºl de armas cºn Estados Unidºs, lºs que desde la perspectiva de
MºScú deberían evitar el desarrºllº del “escudº espacia ” cºntempladº '
en la IDE (ver la sección siguiente)
Segundº,1a situación de estancamiento sºviéticº amenaza cºn vºl—
ver muchº más difícn el cºntrºl de la esfera de influencia en Eurºpa.
…¿60 |_] EL szszema znrernacz_onat comemporanao - —- -- . -- - _
En la medida en que aumenten los desniveles de desarrollo entre las do

partes de Eur0pa, los estados asociados a la URSS en el CAL/[E procu
rarían cada vez más privilegiar sus relaciones económicas con los esta
dos occidentales. Esta tendencia —difícil de contrarrestar por medio
puramenteººdiplomáñcos— socavaría la cohesión de la integración ecc
nómica socialista, que es vital para la posición de primacía regional d
la URSS. . _ “ '
¡“”"—Í _, Tercero, en el ámbito de las relaciones con el Tercer Mundo, qu+
¡- es una dimensión centralv para el establecimiento de la URSS como un:
º verdadera potencia global, la asociación estrecha eon Moscú hasta ah0r:
resulta atractiva solamente para los regímenes radicalizados de alguno
paises atrasados con economías preindustriales, como Etiopía, Yeme1
del Sur:y Angola. En la práctica, estos países constituyen pesadas carga
para la economía soviética, aunque pueden reportar' a la URSS alguno:
beneficios estratégicos. La modernización económica es, — en este con
texto, un prerrequisito ineludible para que la URSS pueda desarrolla:
una presencia económica más diversificada y activa en el Tercer Mun
do, incrementando sus relaciones con países como los de desarroll<
industrial intermedio, que hasta ahora han considerado a Moscú come
un socio comercial, tecnológico y financiero de poca ' consideración el
relación con los países occidentales y Japón. Si bien en el caso argentina
la URSS ha logrado situarse recientemente como el principal compra
dor de productos agrícolas de un pais de desarrollo intermedio, 1:
relación bilateral dista de ser satisfactoria para Moscú, que enirent:
serias dificultades para colocar productos industriales en el exigentf
¡¡ mercado argentino, lo que ha impedido equilibrar el intercambio.
' Los primeros dos años de la politica exterior de Gorbachov pare
een sugerir una voluntad de concentrarse en los problemas del peri
metro eur0peo y asiático. El nuevo equipo dirigente aparentementc
concede máxima importancia a la consolidaci0n de la Situación en Polo
nia, donde Gorbachov ha apoyado decididamente las políticas del régi
men del general Jaruzelski. En relación con Afganistán, Moscú no 'h:
logrado disminuir su presencia militar, debido a la incapacidad del régi
men local. Existiría la voluntad de buscar una salida política, siempru
que ella mantenga el país en la esfera sov1etlca Con todo, no debe des
cartarse la perspectiva de algunas conce$iones, que podrían servir :
Gorbachov para mejorar sus relaciones con China, Estados Unidos 1
- los países islamicos. En tercer lugar, Si efectivamente se da un énfasi:
en el entorno inmediato de la URSS, podría producirse una tendencia
a una mayor Selectividad en la atención a las demandas de ayuda de
diversos gobiernos …y movimientos revolucionarios del Tercer Mundo
que podría incluir una insistencia en que los actores revolucionario:
tercermundistas no abandonen sus vinculaciones eConómícas occiden
tales, aunque en sus posturas mternacionales y sus políticas de segu
ridad sigan de cerca a la URSS. - +
No está claro si el planteamiento político central de Gorbachm
es de tendencia bipolar, o si deja espado para una politica flexible de
. orientación multipolar. El reemplazo de Andrei Gromyko —que sirvi<
El conflínto EsteOeste... D 287
durante 28 años en la cartera de Relaci0nes Exteriºres;— por Eduardº' _

Schevardnadze un polítim con eSCasa experiencia previa en el ambito
externo, permitiría inferir Que Gorbachov, ademas de realizar un indis—
pensable cambio generacional y de asegurarse un irnportante rol per—
sOnal en la dip10maCÍa, desearía replantear el Viejo esquema bipolar.
Una pohtlca de corte mult1polar p0dría ofrecer beneficios considera—
bles para la URSS, e5pe01almente en cuanto podría socavar la alianza“
atlantica. No obstante, diverges especialistas han recabado que la com—
petencia con Esí:adós Unidos Sigue Siendo la mamma prioridad, y que
en el aparato de Gorbachov de mngún modo han desaparec1do los enfo—
ques de Caracter bipolar.lí5
LAS POSICIONES ESTRATEGICAS GLOBALES

Los conceptos expuest05 en el Capítulo 7 acerca de la disuasión nuclear
permiten analizar en forma general la ev01úció'n de las relaciones est—ra—
tégicas entre las superpotenmas que por su irnportancia Se han sepa—
rado del estudio de las re5pect1vas políticas exteri0res.
En los primeros diez años del período de posguerra, la disuasión
fue practiCMente unilateral, ya que EStados Unidos tenía una consi—
del-able ventaja estrategica 50bre la URSS, que 301amente comenzo a
descontar terreno desde que deSarrolló su propia bomba de hidrógeno
(1954). En la decada de 1950, Estad05 Unidos base su estrategia hacia
la URSS en la dm'3trina de represalia masiva. E3ta polít10a suseitó las
críticas que se eXpusieron en el capítulo anterior, las que eventual—
mente movieron al gobierno del presidente John Kennedy a sustituirla
por la dOCtrina de respuesta flexible. Según esta doctrina estrategica,
las accmnes estadounidenses se graduarían de acuerdo a la naturaleza
y las ci;'róunstancias de las amenazas que tuv1era que enfrentar EStas po-
driañ comprender desde diversas situaCiones de guerra— $Ubver5iva,
pasando por alternativas de guerra convencional, hasta llegar a la
guerra nuclear limitada y, 'en último termino, a la guerra nuc1ear total
º' En este período, la URSS no dio a conocer doctrinas estratégicas
comparables a las norteamericanas, sin perjuicio de lo cual fuentes
sovieti_Cas expresaron eSceptidísmo sobre la posmilídad de controlar el
nivel de una guerra nuclear, o sea, evitar su “esCalonamiento” al máxi—
mo nivel de hostilidades. Sm embargo, desde la década de 1960 ——es-
pecialmente después de la crisis de los mieiles en Cuba— (ver resumen
de la Guerra Fría) ambas superp0tenCias han pueSto énfasis en la
clarificación de CondíCiones eStrategicas que se estiman recipr00arnente
adecuadas para mantener una disuasión estable, a traves de la llamada
“capacidad del segundo golpe” (ver Capítulo 7). De manera muy sim—
plificada y esquemática—, estas condiciones operacionales, y algunos de
16 Vér Jerry Rough, “Gorbachev? s strategy”, Fºreign Affairs 64, Nº 1,1985,

especialmente pp. 445; Boris Meissner, “Gºrbachev s foreign poliCy programme” ,
Aussenpolitiíc (edición en ingles) 37 Nº 2, 1986, pp. 107—120 y Francis Fukuyama,
“Gorbachev and the Third World”, Foreign Affairs 64, N? 4, 1986, pp. 728 -9. '
288 El El sistema 'íntem'acionai con temporáneo
los problemas que afectan su vigencia actual, se pueden resumir del

J
siguiente modo: -
L….»_
I
1.5 Di3posición de fuerzas estratégicas ºfensivas
Las fuerzas estratégicas de cada parte deben cumplir con las caracte-
%—risticas que se señalan a continuación: — — - —
_ ' a) Dispersión: Esta característica tiene importancia en cuanto mí—
— " n1miz'a o, idealmente, elimina la posibilidad de un bombardeo estraté—
gico de saturación, que sería constitutivo de “primer golpe”,o . Sea, in—
f… compatible con la disuasión. En la práctica, ambas superpotencias han
tomado medidas para dispersar sus fuerzas ofensivas, como el empla—
- . ' zamientó - de cohetes estratégicos. en submarinos (SLBM) y la disemi—
nación de sus cohetes 'intercontinentales (ICBM) en amplias zonas
geográficas. También contribuyen a la di5persión los cohetes estraté—
gicos moviles (basados en tierra sin emplazamiento fijo), pero estas
_ armas crean serios problemas de. verificación para el adversario.
_ b) Protección: 'Como una ºmanera de evitar un ataque preventivo,
¿" se trata de que las armas ofensivas sean virtualmente invulnerables. A
' diferencia de la;prímera generación de ' cohetes estratégicos, los actuales
ICBM se encuentran emplazados en- silos Subterráneos reforzados que
sólo podrían ser destruidºs mediante el impacto directo de una ojiva
; nuclear. Habrá capacidad de “segundo golpe” mientras se estime que
". un número suficiente de vehícúlos de represalia nuclear sobrevivirá un
ataque estratégico nuclear de un agresor.— Por esta cOnsideracióñ, los
dispositivos de defensa estratégica (cohetes anticohet_es nucleares, ABM)
sOn compatibles con la mantención de la disuasión en la medida en que
se limiten a proteger las fuerzas de represalia. En este sentido, la limí—
tación de los ABM en un tratado soviético—norteamericano de 1972 tuvo
por obj etivo evitar una nueva fase de la carrera armamentísta, más que
proteger la disuasión. Es distinta la situación, como se verá, cuando
los ABM se destinan a proteger las ciudades — . »
Entre las amenazas que surgen en este aSpecto de la disuasión
debe destacarse la multiplicación cuantitativa de los ICBM y SLBM
— cuando no existe un aCuerdo de control de armas, ya que m1entras
más armas de estas categºrías tenga una superpotencm, más se acerca
ala posibilidad de saturar las fuerzas de represalia del adversario.
El peligro crece cuando los ICBM y SLBM se equipan con Cabezales
múltiples que se dirigen a blancos independientes (MIRV), y se incre—
menta la precisión en los blancos (mayor probabilidad de lograr im—
pactos directos). La disminución de este tipo de riesgos es un objetivo
central de las negociaciones sobre control de armas y desarme. '_
”'““ c) ReaCción rápida: Esta característica obedece a la necesidad de
no ofrecer un blanco fácil al adversario (caso en el cual las armas sólo
sirven para disparar primero, lo que es desestabilizador). A diferencia
de los primeros cohetes estratégicos, lOs aotualmente emplazadºs por
las superpotencias cumplen con esta característica, esto es, se encuen—
tran operativos minutos después de impartirse las órdenes del caso.
'El- conflicto Este—Oeste El 289
2. Situación de la pºblación civil
Una paradoja de la disuasión nuclear es que la protección masiva de ¡'='

la población civil mediante refugios antinucleares suficientes para la %
evacuación de las ciudades, así como el — emplazamiento de ABM alre— Í
dedor de las áreas urbanas, tienen un efecto negativo para la estabi—
lidad de la disuasión. En efecto, la superpotencia que disponga de tal —
protección masiva podria fraguar una agresión nuclear, poniendo a
salvo a su población urbana en el mismo momento de disparar, para 7
luego sustraerse al daño del ataque de represalia. Este razonamiento“
llevó a Estados Unidos y la URSS a acordar la limitación del emplaza—
miento de ABM. Estados Unidos no hizo uso de su derecho a proteger '
dos emplazamientos de ICBM con ABM. La URSS ejerció esa facultad
y además obtuvo el dereCho de proteger la ciudad de Moscú. Además,
la URSS va adelante en la instalaCión de refugios para la población .
civil. Esta ventaja, así como los ensayos soviéticos de algunos proto-
tipos de armas antisaté1ites (ASAT) y otras armas e5paciales, consti—
tuye uno de los argumentos que ha esgrimido el gobierno de Rºnald
Reagan para impulsar la Iniciativa de Defensa Estratégica. Ante las
justificadas críticas que suscita la idea de la población civil sºmetida
a la condición de rehén nuclear, el gobierno norteamericano ha seña—
lado también que la estrategia de “destru00ión mutua asegurada” (ver _ .
Capítulo 7) no es una doctrina oficial. No obstante, la política alterna—
tiva de “disuasión combativa”, consistente en seleccionar como blancos '
tanto a las fuerzas militares como a las concentraciones de capacidad in—
dustrial del adversario, involucra asimismo una represalia nuclear alta- _
mente costosa en vidas, debido a que las concentraciones industriales
se encuentran principalmente en áreas urbanas. _ *
Por último, cabe mencionar que la IDE (conocida como “Guerra
de las Galaadas”) ' Constituye prºbablemente un cambio de doctrina
estratégica, en cuanto plantea la idea de un escudo no nuclear contra
un ataque nuclear, lo que daría primacía & las armas defensivas sobre
las ofensivas..— La IDE —que actualmente es sólo un programa de inves—
tigación y desarrollo, encontrándose distante el dia de emplazamiento
Operacional de sus primeros elementos— ha sido muy criticada por la -
URSS, al punto que Gorbachov la ha singulañzad_o como el principal
obstáculo en el camino al desarme nuclear. Aparentemente, la URSS ve
enla IDE un eventual retroceso en__sus progresos hacia la capacidad de
saturar en medida importante la Capacidad de represalia de Estados
Unidos, o, por lo menos, un peligro de pérdida“ de la paridad estraté-"
gica que ha adquirido a alto costo. En el peor de los casos, Moscú _
podría considerar que la IDE es un recurso para montar una capacidad '
del primer golpe contra la URSS. '
La posición del gobierno norteamericano, en cambio, es que la
URSS ya ha realizado grandes esfuerzos en el campo de la IDE, por
lo que no habría una innovación fundamental. En segundo lugar, el
objetivo ¡final de la IDE seria volver obsoletas las armas nucleares, al
290 El El sistema“ internacional contemporáneo _
hacer imposible un ataque estratégico. Al mismº tiempo, sin embargo

WaShingtºn prºpugna este obj etiVo mediante el desarme nuclear, que
comenzaría por una reducción importante de lºs arsenales, para lueg(
prºceder a la eliminación del restº. En tal evento, la mantención de
la IDE parece una precaución excesiva (contra el ocultamiento de
armas u ºtra forma de viºlación de un acuerdo de desarme).
En esta d15puta han terciado críticos de Estados Unidos y Eurºpe
_ occidental, que han argumentado que es muy improbable que se lºgre
desarrollar una defensa suficientemente eficaz, y que la IDE en cual
quier caso desencadenaría una nueva fase en la espiral de la carrera
armamentísta En relación con el primer aspecto, la posición soviétic£
parece ser diferente; de ºtrº 'mºdº nº se entendería la gran impºr
tancia que Mºscú ha dado al prºblema. En cuanto a la carrera cientí
fico—tecnológica y militar asºciada con la IDE, el problema parece radi
car, para Gorbachov, en el altº costº ecºnómico de mantener una
competencia de largo plazo con Estados Unidos. A mediados de 1981
nº se divisa una salida de la “i1npasse” entre Washington y …Mºscú er.
tomº a la IDE. En elpeor de lºs casos, podria hacer fra0asar las deli'
cadas negociaciones de contrºl de armas ºy desarme entre las super
pºtencias; en la mejor hipótesis, pºdría mantenerse Como un prºgrama
_ de investigación, previendºse el eVentual emplazamiento de algunºs
elementos de la IDE para mej ºrar la invulnerabilidad de las fuerzas de
represalia. Tal obj etivo nº sería incompatible cºn la disuasión. En este
- ' evento, la población civil seguiria sin un escudo protector.
*!
3. ._Detección de las disposiciones militares
grx—¡Los emplazamientos de ' fuerzas, las instalaciones militares y demás

aspectos relevantes de la defensa de las supemºtencías y sus prínci—
-_ 'g pales aliados deben ser detectables, al menºs en líneas generales, pºr el
! adversariº. De nº ser así, éste necesariamente deberá presumir que la
& peor hipótesis —la de un intento de primer gºlpe— es de probable
realizadón. Obviamente una conclusión de este tipo tendría consecuen
cias nefastas para la disuasión. En la práctiCa, las superpotencias tºle—
ran mutuamente una apreciable cantidad de eSpiºnaje'e1ectrómco, eSpe-
cialmente desde el eSpacio exterior. Sin embargo, lºs mecaníSmºs de
verificación siguen Constituyendo difíciles escollos en las negociaciones
…—' sobre control de armas, sin que las partes hayan podido acºrdar siste—
mas de inspección mutua como el métºdo más confiable de verifica—
ción. 16“ Bajº el gobierno de Ronald Reagan, Washington ha acusadº repe—
.
tidamente a la URSS de viºlar los a0uerdºs de cºntrºl de armas de la
' .; década pasada, lº que a juicio de la administraciºn autorizaba a Esta—
dºs Unidos a desligarse de las ºbligaciºnes del nº ratifiºado tratado
' SALT II. A mediados de 1987 tales declaraciones —y las inevitables
contraarg1mentáciºnes soviéticas— parecen destinadas principahnente
afortalecer las re5pectivas posiciºnes negociadoras en las conversa—
- 1'&a El tratadº de eliminación de misiles de alcance intermediº en Eurºpa firma—
.de en diciembre de 1987 contempla pºr primera vez la inspec'zción mutua
_ El conflicto Este—Oeste El 291
ciones sºbre la cºnflictiva agenda estratégica. En vista de la creciente

confrontación glºbal de las superpºtencias, tales cºnversaciºnes asumen
especial impºrtancia. Aunque nº prºduzcan nuevºs acuerdºs bilaterales
en el cºrtº plazº, la renºvación de contactos alivia el Clima de tirantez "
y alta descºnfianza entre los dºs pºlºs de pºder ...estratégicº Si, en cam—
biº, se celebra un acuerdº de¡_,_e_duccmn de _armas …estratégicas (cºnver—
saciºnes START), se habría avanzadº signifÍCativamente hacia el obj e-
tivº de alej ar el peligrº de la guerra nuclear.
OBSERVACIONES FINALES —
La dimensión bipolar de las relaciones pºliticas del períºdº de, pºs—
guerra es altamente antagónica. Sin perjuicio de lºs rasgos º tenden- -
cias multipºlares a que se refiere el capítulº siguiente, las divisiones
pºlíticas, ideºlógicas y estratégicas, entre Estados Unidºs y la URSS ”
y sus r95pectivºs sistemas de alianzas, sºn prºfundas y duraderas. A
mediadºs de lºs añºs 80 aún nº se advierte un cambiº sigrñficá.tivº en
el cursº de las relaciones entre las superpºtencias en dirección a Una '
superación de sus diferencias básicas. '
La competencia estratégica es un elemento central del conflicto '-
Este—Oeste Aunque tºda cºmparación de fuerzas militares es prºble—
mática, hay consenso en estimar que en las últimas tres décadas la
URSS ha lºgradº consolidar una sustan0ial paridad estratégica nuclear
_ cºn Estados Unidºs. '
La disuasión sigue siendo el principal factºr estratégicº y psicº—
lógicº que impide el estallidº de una cºnflagración general a partir de
un enfrentamientº entre las superpºtencias. No ºbstante, la disuasión
nº ºtºrga una real seguridad de mantención de la paz, en cuantº encie-
rra factºres de incertidumbre y está expuesta al efectº desestabilizadºr'
de desequilibriºs estratégicºs,— susceptibles de debilitarla y aun des-
truirla. Lºs esfuerzºs de las superpºtencias pºr mej ºrar sus pºsiciºnes
estratégicas recíprºcas sºn particularmente críticºs, en cuantº pºdrían
prºducir una situación en la que una de las partes adquiera la capacidad
de desarmar a la ºtra mediante un gºlpe preventivº (f'primér gºlpe”).
La disuasión también es insuficiente para preservar la paz a niveles-
inferiºres al enfrentanúentº estratégicº entre las superpºtencias. Cºn—
fiandº en que el temºr a una guerra nuclear unpedirá el escalºnamientº
de cualquier cºnflictº cºnvenciºnal, algunºs gºbiernºs pueden ver en la '
disuasión una cºndición permisiva para iniciar º alargar guerras limí—
tadas de tipº cºnvenºiºnal. ' .
Bajº el iniperiº de la diSuasión bilateral, la URSS ha desarrºlladº
una pºlitica de statu quo en el ámbitº eurºpeº, la que Se apºya en una
cºncepción estratégica regiºnal de carácter ºfensivº, en el marcº de
cierta prepºnderancia estratégica cºnvenciºnal del Pactº de Varsºvia
Sºbre la OTAN. —
La primera mitad de la década de 1980 se caraCterízó pºr un recru—— .
_dechnientº de lºs n1veles __de tensión en Eurºpa A partir—' de 1985 se
.|'_ -
292 El El… sistema internacional contemporáneo
han desarrºlladº “nuevºs esfuerzºs" para lºgrar acuerdºs pºlíticº—mi

taras básicºs. Sin embargº, Estadºs Unidºs y lºs países de Eurº]
ºCcidental nº han encºntradº vias efectivas para mº derar la heg
'mºnía sºviética en su esfera de influencia. Asi, han debidº ºbserv
- el cursº de lºs acontecimientos de Pºlºnia, dºnde la URSS ha im1:
didº el desarrºllº de la apertura pºlítica que se insinuaba algunºs añ¡
atrás. Perº la URSS tampoco ha lºgrado dividir la alianza atlánti¿
al puntº de impedir las acciones cºnjuntas para el restablecimientº ¡
ciertº equilibrio regiºnal. Bajº estas condiciones, y a pesar de 1
acciones de diversºs grupºs pºlíticºs en lºs países eurºpeºs, la URE
ha tenidº que encarar el interés ºccidental en la reactivación de l:
relaciones pºlíticas y ecºnómicas Este—Oeste sºbre la base de una m
nºr asimetría en las respectivas pºSiciºnes estratégicas. Pºr ºtra par1
parece i1nprºbable que lºs estadºs ºccidentales puedan renovar, a1m
nºs a nivel ºficial, pºlíticas destinadas a influir en las cºndiciºn
internas de lºs estadºs de Eurºpa central y oriental.
La URSS aprºvechó la crisis de Vietnam y el interludiº de la di
- tensión para incrementar su presencia pºlítica fuera de Eurºpa pri
cipalmente en Asia sudºriental, el Mediº Oriente y Africa. Esta p ºlític
tendió & acentuar la glºbalización del conflicto Este—Oeste, y cºntribu1
& mejorar la pºsición estratégica sºviética en el Tercer Mundº. S:
_ embargº, el “revisiºnísmº global” de Mºscú probablemente sobreexte
diº lºs recursos estratégicºs y ecºnómicºs de la URSS, que a part
de la transición Brezhnev —Andrºpºv parece haber evolucionado a m
¡pºstura de mayor cautela, devolviendo énfasis a la prºblemática de =
X entorno geºgráficº ín'mediatº Unº de lºs cºstºs de la estrategia expa
. -'1 siva glºbal fue el fortalecimiento de percepciºnes mareadamente anu
! sºviéticas en Estadºs Unidºs, que cºntribuyerºn a llevar al pºder
!
Rºnald Reagan, a quien permitierºn ºbtener "apºyº para pºlíticas '(
fuerzas insurgentes cºntra estadºs “cliente:
|
hºstilización selectiva de
5
¡
!
de la URSS. Es una curiºsa inversión de lºs rºles de las superpºtenci:
l
!
de veinte a treinta añºs atrás '

Las superpºtencias tienen interés —t_an_tº pºlíticº cºmº ecºnón
*K'*—-.
cº— en encauzar su cºmpetencia militar en el marco de un cºnjun1

de “acuerdºs de cºntrºl de armas En la" década pasada se lºgrarc
acuerdos parciales (SALT I y II, tratadº ABM). La crisis de la di
tensiºn iinpidió cºnsºlidar SALT II, así cºmº avanzar hacia la redu
ción de lºs arsenales de armas estratégicas (cºnversaciºnes START
En 1979, la OTAN adºptó el “acuerdº de dºble vía”, destinadº a equ
— … librar el emplazamentº de INF sºviéticºs (del tipº SS 20). mediana
la instalación en Eurºpa de INF nºrteamericanºs (Pershing II y misil<
_ crucerº). La irnplementación exitºsa de esta medida se acºmpañó cº
unllamadº & negºciaciºnes, el que fue inicialmente de50ídº pºr I
URSS. Sin embargº, la llegada al pºder de un nuevº equipº dirigen
VSºviéticº permitió rºmper el estancamientº. Las reuniºnes Reaga
Gºrbachºv de Ginebra (nºviembre 1985) y Reikiavik (ºctubre 198€
cºnstituyerºn impºrtantes avances hacia la negºciación seria de acne
_— 'El cºnflicto Este—Oeste [] 293
dos de desarme nuclear regional (INF en Europa) y global (conver— f

saciones START, con una opción de reducción del 50 % de los arsenales).
La creación de un clima de confianza mutua, o de limitación de
la desconfianza y la hostilidad verbal, es un importante prerrequi$ito '
para la negociación efectiva entre las grandes potencias. Las superpo—
tencias progresaron parcialmente en este aspecto en la fase de decli—
nación de la Guerra Fría y durante el período de distensión; No obs—'
tante, entre mediados de' las décadas de 1970 y 1980 se impuso en los
estados occidentales la percepción de un deterioro de las relaciones
políticas y estratégicas. La reanudación de conversaciones significativas
sobre la problemática estratégica eur0pea y global es un signo pºsitivo,
pero el camino que queda por recorrer para disminuir la desconfianza
mutua y normalizar las relaciones Este—Oeste es muy largo
ol! .:
”.
F$
..
CAPÍTULO 9— "
LAS TENDENCIAS MULTIPOLARES _
I_NTR0D ÚCCIÓN
El siStema internacional contemporaneo combina elementos de bipo- ;
1aridad politico—estratégica con elementos de multipolaridad política y
económica. El capítulo precedente se conCentró en el examen de 1055
elementos bipolares que configuran el conflicto Este-Oeste. El presente
capítulo enfoca algunos elementos de tendencia multipolar que han mo—
dificado la estructura y el funcionamiento del sistema político interna—
cional en las últimas décadas, haciéndolo más complejo y fluido y, al _
mismo tiempo, menos susceptible de manipulación unilateral por parte
de cada una de las superpotencias.
LA DECLINACIoN DEL PODER DE ESTADOS UNIDOS

,E¿tf¿ el final de la Segunda Guerra Mundial y la década de 1960, eli
poder político y económico de Estados Unidos alcanzó su má3dm0'
desarrollo. Actualniente, Estados Unidos' sigue siendo la primera po—
tencia económica mundial, así como una superpotencia militar. Sin
embargo, la posición internacional de los Estados Unidos ha venido
declinándo en relación con sus competidores, a medida que han
aparecido ( o reaparecido) nuevos y dinámicos centros de desarrollo
“ económico, nuevas potencias militares regionales, y se ha deteriorado 5
la posición estratégica de Estados Unidos frente a la URSS. En el ám—¡
bito económico, la re00nocida hegemonía norteamericana de los años]
— 50 ha dado paso a una situación de relativo equilibrio frente al resto '
del mundo altamente irídustrializado. Mientras en 1960 el ingreso na—j .
cional de Estados Unidos representaba el 45 % de las economías de
merCado, en 1976 no pasaba del 31 %. En 1950, Estados Unidos poseía
la mitad de las reservas financieras mundiales; en 1976 —después de
la declaración de moonvertibilidad internaCional del dólar, hecha en —
1971—— tenía sólo el 7. %; En 1950, las 'exportaciOnes' norteamericanas
habían alcanzado al 18 % del total mundial; en 1976, en circunstancias
en que el comercio exterior habia incrementado su significación en la
actividad económica norteamericana, el porcentaje citado había baj ado
al 11 %. 1 Aunque el—impacto de estas variaciones se ve aminorado por el]
1 Carlos Rico, “Crisis y recomposición de la hegemom'a norteamericana. Algunas
consideraciones en tomo a la coyuntura internacional en la segunda mitad de los
80”, en Luis Maira, editor, op. cit., Anuario RIAL 1985 Las cifras citadas por 3.100
son tomadas de Robert Keohane, After H egemony, Princeton, Princeton University
Press, 1985, pp. 196—197. '— .
_
¿vo |_] 131 szszema. mremacwnac comemporaneo ,
hecho
º de que algunos de los centrºs más dinámicos de desarrollo econó
¿ mico —como Alemania y Japón— son firmes aliados políticos de Esta
"¡dos Unidos, tomando en cuenta todos los factores es posible sostener
con G11pm que ha surgido, por una parte, un desequilibrio entre
el orden de las potencias en el sistema internacional, y por otra, la
distribución subyacente de los recursos de poder, La capacidad de
Estados Unidos para hacer prevalecer sus políticas estratégicas y eco
nómicas a escala global ha disminuido sensiblemente, como consecuen
º cia del proceso de redistribución y difusión del poder en el sistema
' internacional. Estados Unidos ha debido afrontar importantes aumen
tos en los costos políticos y económicos de mantener una presencia
global, pero al mismo tiempo ésta le reporta menos beneficios que en
el pasado.
A esta situación han contribuido factores que han ºperado en
Estados Unidos, junto con otros que se han manifestado entre los
aliados y los adversarios de ese país, además del Tercer Mundo. El
clima de nacionalismo económico que ha predoníinado en muchos
: —._ países ha sido generalmente perjudicial para los intereses coonómicos
multinacionales que operan desde Estados Unidos. Segundo , la posición
competitiva norteamericana se ha visto afectada por el surgimiento
de nuevas potencias industriales que se abren paso dinámicamente en
los mercados internacionales sobre la base de menores cost05, mayor
productividad y la introducción de innovaciones tecnológicas, En tercer
lugar, es necesario mencionar el clima de crisis e inestabilidad política
prevaleciente en Estados Unidos en los años 70. Entre las manifestaf
ciones más importantes en esta dimensión estuvieron el deterioro de
la confianza de la Opinión pública en el rol internacional del pais, la
percepción en amplios sectores de que existía una Situación de estan—
camiento institucional y una crisis de credibilidad de los dirigentes
políticos ( consecuencias del desastre político—militar "de Vietnam y del
escándalo y crisis de Watergate), y el término del amplio consenso
político en torno a la política exterior de carácter hegemónico de la
º—__posguerra. 3 —
. Las reacciones de Estados Unidos a esta tendencia de erosión de
su primacía internacional han consistido, en primer término, en una
reevaluación de las relaciones estratégicas centrales. Ya no se disen/te,
y mas bien se trata de mantener, la paridad estratégica nuclear con la
URSS. Las p01íticas recientes se orientan a impedir un deterioro adicio-
nal de la situación estratégica, que pudiera dar a la parte soviética lo
que en el capítulo anterior se denominó “capacidad del primer golp,e”
esto, es, una capacidad de asestar un golpe que no puede responderse
en términos efectivos. La comentada Iniciativa ” de Defen5a Estratégica
podría cambiar a largo plazo esta situación pero su implementación Se
ve problemática; no sería extraño que la IDE se convierta más que
nada en una carta de negociación de limitación de armas ofensivas con
'2 Gilpin, Op. cit. pp. 231—244.

3 Rico, op. cit., P 47. _ .
Las tendencias multip01ares |] 297 *
la URSS, lo que serviría en ultimo término a la política de paridad

Segundo, Estados Umdos se ha retirado de la mayor parte de susº—”
antiguas posiciones en Asia sudoriental, y ha disminuido su presencia
_¿
.
estratégica en el Lej ano Oriente (lo que ha sido posible fundamental— '
-
”__-..
mente en el contexto de la normalización de relaciones con China) .
'
S_'
En Afnérica Latina, la crisis centroamericana ha puesto de manifiesto
'
'X
¡¡…H—qvu—I
las graves dificultades que enfrenta Washington en su… empeño por maz…
tener o recuperar posiciones hegemónicas amenazadas por situaciones
de conflicto revolucionario de origen interno, que movilizan conside-l
1L___ + —vv
rables apoyos políticos (y militares) adversos a Estados Unidos. ' ¡T
,'4
La tendencia a la retirada norteamericana de posiciones externas “ "

ha '* ido acompañada de un debilitamiento del consenso interno acerca ¿
de las prioridades políticas y defen3ivas. Si bien se mantienen vigen— .
tes los compromisos defensivos en el marco de la OTAN y del tratado
con J ap ón, así como la presencia militar en Corea, las demandas nor—
teamericanas exigiendo mayores contribuciones de los estados “clientes”
a su pr0pia defensa, se dan en el contexto de presiones internas de
reducción de los niveles de presencia militar en Eurºpa y Asia. "
En tercer lugar, Estados Unidos en la década pasada procuró adap-
)
tarse a una situación de menor preponderancia directa, procurando
ejercer influencia a través de potencias regionales emergentes, como
Irán, Brasil y Nigeria. En la práctica, sin embargo, los eventos políticos
en esos países no han sido controlables por Washington. Así lo de—
mostró dramáticamente la revolución iraní en 1979-1981, proceso que
privó a Estados Unidos de un aliado regional de gran importancia estra—
tégica y económica. En cuanto a Brasil, un estrecho aliado desde el
período de la Segumda Guerra Mundial, este país . proclamó su voluntad —
de desarrouar una política exterior pr0pia, global y pragmática, antepo-
niendo sus intereses de potencia en ascenso a cualquier esquema de
carácter “subimperial” o de socio menor en una empresa hegemónica.
La denuncia del pacto militar con Estados Unidos por el gobierno del
general Ernesto Geisel (1977), el acuerdo nuclear con Alemania Federal
(1975) y las recientes disputas comerciales —especialmente el diferendo
Sobre la industria nacional de informática— son ejemplos de la fuerte
voluntad de independencia frente a Estados Unidos. Completa este pa-
norama de las potencias medias del Tercer Mundo el caso de la India] _…
principal estado en el sur de Asia, que ha" enfatizado en su política f
externa la limitación de la influencia de Estados Unidos. India no“ h__a¿
vacilado en desarrollar irnportantes vínculos políticoS y eConómicos
con la URSS, justificando esta política como reacción ante el apoyo de
Estados Unidos a Pakistán, su tradicional adverSario, y a China. __
Bajo el gobierno de Ronald Reagan, la política exterior norteame—E
ricana se ha caracterizado por la voluntad declarada de revertir el
proceso de declinación del poder global de Estados Unidos Con este
fin, el actual gobierno norteamericano ha obtenido sustanciales aumen—
tos del presupuesto de defensa, ha endurecido notoriamente“ la política 5 _
hacia la URSS (ver— Capítulo 8) y, en e5pecial, ha reaccionado fuerte—E
mente contra los gºbiernos críticos de las políticas norteamericanas tan—
- 298“ [] El sistemaítztcmaciºnal contempºráneo —
to en sus aspectos politico—estratégicºs como económicºs y de cºop4

, , ¡ ración internaciºnal. Es posible que en algún aspecto esta pºlitic
pueda devolver a Estados Unidºs una mayor Cuºta de poder en el Sistu
»¿ ma intemaciºnal. Como ha señaladº un analista,
no puede ponerse en duda la habilidad pºlítica del presidente ¿-

sus primerºs cuatro años de labor, especialmente en lo referent
_ a la capacidad para crear consistentes imágenes de que el pai
vivía una recuperación de su prestigio y dinamismo, y que sobre 1
base de una activa vºluntad pºlítica y un liderazgo eficaz estab
dejando atrás lºs traumas padecidos durante los añºs "TO. 4
' En todo caso, lºs costºs ecºnómicos "y diplºmáticºs …que involucr
esta” política son elevados. Pºr ej emplº, la adºpción de posiciones d
confrontación con mayorías tercermundistas en las organizaciones de
sistema de N aciºnes Unidas tiende a aislar pºlitióamente a Washingtoz
_ “_ y a dar lugar a fuertes ataques en forºs como el Mºvimiento No Alin'ez
dº, como sucedió en la reuniºn cumbre de esta agrupación en Harare
Zimbabwe, en septiembre de 1986. Además, está claro Que los esfue1
zºs de “rehegemonización'f en ningún caso pºdrán restaurar una sitm
ción- bipolar cºmo la que prevalecía veinte º treinta años atrásáo
' cuanto las tendencias multipºlares sºn de carácter º estrucmral ante
que meramente coyuntural. Por último, es necesario observar quee …
1987 la politica exterior de Reagan sufrió un duro revés al fracasar s
táctica de asiatencia secreta al gobierno de Irán. El incidente dañó l
" = credibilidad interna del gºbierno y pusº eri tela de juiciº el crimen
. .i
i. pºlítico y el cºntrºl presidencial en lºs asuntos memos.
ZEUROPA OCCIDENTAL Y EL SISTEMA INTERNACIONAL
' "Hasta el pasadº reciente, la pºlítica internacional fue de carácte

¡' _“eur00éntricº” en el sentidº de que lºs principales actores eran lºs esta
.“ dos eur0peos (ver Capítulo 3). Solamente las dos guerras mundiales
.. cºn el consiguiente surgimientº espectacular del poder de Estados Un
dºs y posteriormente de la URSS, asi comº el procesº de descolºn:
._ zación, vinieron a alterar la pºsición tradiciºnal de lºs estados (1
Eurºpa ºccidental, que perdierºn sus antiguas posiciºnes hegemónica
y se Vierºn circunscritos sºbre todº a representar el papel de pºtencia
regionales.
f En el marcº del sistema internaciºnal fuertemente bipolar de 1:
primera década del períº dº de posguerra,le estadºs de Eurºpa ºcc:
E — dental Quedarºn virtualx_nente subordinados a las políticas de Estado
t, Unidºs. Sin embargº, más recientemente han recuperadº terreno, tant—
x en lo políticº cºmo en el ámbitº económim internacional, al puntº qu
) ' Europa ºccidental es hºy un importante factºr de multipolaridad inte1
- ¿= Luis Maira, op. cit., Introducción, p. 50. '

Las tendencias muliípolarcs El 299
nacional. Esta nueva situación eurºpea se manifiesta en dºs planºs: .*

pºr una parte, Eurºpa ºccidental en sí misma ha comenzadº a perfi—
larse, en algunºs aspectºs, cºmº una especie de actor unitariº º confe—
deradº; pºr ºtra parte, lºs estadºs eurºpeºs reafirman su cºndición de
actores individuales. Perº lº mas impºrtante es que, en ambºs planºs,
lºs eurºpeºs se identifican con intereses prºpios y no meramente conk
el apoyo a las pºsiciºnes de una superpºtencia. Frente a Estadºs Uni—
dºs, su principal aliadº, esta definición implica el reconºcimiento de ¡
poderºsºs intereses cºmplementariºs, sºbre todo en el campº de la de—
fensa, mientras en otras áreas, cºmº las relaciones económicas, cºexis-
ten intereses cºmplementañºs y cºmpetitivºs. En relación cºn la URSS, '
Eurºpa ºccidental rechaza las pretensiºnes hegemónicas que amenazan&
su independencia pºlítica; pero en ºtras áreas, como el cºmerciº, losk
eurºpeºs demuestran interés en el desarrºllº de relaciºnes de inter
cambiº mutuamente ventaj ºSas. Y];
En el planº ecºnómicº, la ºrganización de la Comunidad Ecºnº
mica Eurºpea (CEE) a partir del Tratado de Rºma (1957) creó prºgre—
sivamente un eSpacio comercial de magnitud comparable a Estadºs
Unidºs: lºs estados de la CEE reúnen un 6,6 % de la pºblación mun—
dial, generan casi una cuarta parte del prºducto glºbal, _y su intercam—
' bio comercial -—sin considerar el cºmerciº recíprºcº— representa una
prºpºrción del mismº orden. De este mºdº, la CEE cºnforma actual—
mente, junto a Estadºs Unidos y J apón uno de lºs tres pºlºs del '
sistema de países altamente industrializadºs En la coordinación pºlí—
tica de lºs intereses de las economías del N orte la CEE y sus miem—
brºs sºn tan irnpºrtantes cºmo lºs ºtrºs pºlos del sistema, cºmº han
demºstrado las periódicas “cumbres ecºnómicas” de las principales
potencias, que reúnen a Estados Unidºs, Japón, Canadá, y, por parte“
eurºpea, a Alemania Federal, el Reinº Unidº, Francia, Italia y un repre- '
sentante de la Cºmunidad Eurºpea. Estas cºnferencias reflejan el recº—
nºcimientº de una trama Cada vez más cºmpleja de relaciºnes entre — .
los actores del Nºrte, en que ninguna de las partes puede imponer su ¡'Íjg
_ vºluntad a las otras en fºrma unilateral. Así lº atestiguan lºs constan—. ¿3
tes debates y negºciaciºnes políticas de estºs países sºbre temas de
candente interés 'para todos ellos, como sºn los cºnflictos cºmerciales"
(pºr ejemplº, “guerras” del aºerº, de lºs ºereales, etc.) , las diferencias _
sºbre coºrdinación de políticas económicas (especialmente -' pºlíticas
mºnetarias '—tas_as de cambiº y tasas de interés—— y políticas fiscales)
-y las relaciºnes cºn ºtrºs actores (conflictº Norte—Sur, relaciºnes cºn _
la OPEP y lºs países sºcialistas). —
En las relaciones económicas cºn lºs países sººialistas, la CEE es '
'el principal actor occidental. Así, en 1984 las exportaCione5 europeas a ' '
dichos países asCendierºn a US$ 28.000 millones (prinCipahnente pro-
ductos manufacturados), mientras las de Estados Unidºs no pasarºn
de US$ 5.000 millones (principalmente prºductºs agrícºlas). 5 También
3 Cifras citadas pºr Thierry de Mºntbrial, “The Eurºpean dimensiºn”, Fºreign

Affairs 64 Nº 3, América and the Wºrld, 1985, p. 503. _
300 El El sistema internacional contemporáneo —
es interesante destacar que las relaciºnes. de la CEE cºn lºs países en

desarrºllº —si bien no son satisfactºrias para lºs intereses de éstºs—+
han aleanzadº significativºs niveles de in8timci_ºnalización, sºbre tºdº
en lºs ámbitºs de África, el Caribe y el Pacíficº. Estas relaciones, que
cubren la problemática del comercio, el financiamiento y la asistencia
para el desarrºllº ecºnómicº y sºcial, han dadº lugar a importantes
' negociaciones y diálºgos multilaterales en la perspectiva Norte—Sur,
favoreciendo la imagen política dela Comunidad (ver mayores ante—
cedentes en Capítulº 10). '
Es verdad que lº anterior se limita fundamentalmente a la dimen—
sión ecºnómica. Perº en pºlítica internacional la distinción entre aspec-
tos pºlíticºs y ecºnómicos es difusa, tºda vez que lºs factores ecºnó-
micºs sºn impºrtantes en la perspectiva de las relaciones de pºder,
y. que la agenda pºlítica cºntempºránea se caracteriza pºr la prºmi—
nencia de los asuntos ecºnómicºs. Por ºtra parte, lºs temas prºpia—
mente pºlíticºs y de seguridad internacional han emergido claramente
tantº aºnivél de la cººrdinación pºlítica de lºs países del Nºrte cºmº
en la pºlítica multilateral eurºpea. Primerº, las referidas “cumbres ecº—á
nómicas” ya nº se limitan al tratamiento de temas ecºnómicºs. En la
agenda de estas reuniones figuran en lugares prºminentes tºmas de
seguridad cºmº el terrorismo internaciºnal, ampliamente discutidº, en—
tre ºtras, en la reunión cumbre de 1986, celebrada en Tokio Segundº,
en el ámbitº cºmunitariº, el estancamiento de la integración desde
- mediadºs de la década de 1960 cºnvenció a lºs gobiernos eurºpeºs
que era neºesariº reforzar la dimensión pºlítica del prºcesº. A partir de
reuniones periódicas de jefes de estadº y de gºbiernº de la CEE even—
tualmente surgió un nuevº órganº pºlíticº, _el Consejo Eurºpeº, que.
se reúne tres veces cada añº. Decisiones fundamentales, comº la elec-
_ción del Parlamento Eurºpeº pºr sufragio universal en tºda la Cºmu—
nidad yla creación de una unidad de cuenta º moneda eurºpea (el ECU), _
nacieron de iniciativas en el seno de ”este Cºnsejº. Tel-Cerº, en lºs últi—
jmºs añºs se perfila cºn nitidez la cººrdinación de posiciones pºlíticas
a través del mecanismo denºminadº Cº ºperaciºn Pºlitica Eurºpea, una
. fºrma de armonización de pºliticas exteriores que tiene lugar a través
_ de lºs Cancilleres y de partes de las respectivas burocracias naciºnales.
_ En 1981, lºs Cancilleres decidierºn ammiar la Cººperación Pºlitica
_Eurºpea, incluyendo en ella el tema genéricº de las pºlíticas de segu—
"ridad eurºpea… º El desarrºllº de vinculaciones pºlíticas externas espe—
— ºfficamente eurºpeas de ningún mºdº excluye la tºma de pºsiciºnes
diferentes de las de Estadºs Unidºs, cºmº ha ºcurridº en el casº de la
crisis centrºamericana. EStº atestigua la i1npºrtancia de esta nueva prº—
yección internaciºnal de la integración eurºpea. Pºr últimº, la prºpuesta
6 Tantº en Francia comº en Alemania Federal se ha menciºnadº en más de

una ºcasiºn la idea de constituir una fuerza cºnvenciºnal cºmbinada, que" permita
a Francia salir de su aislamientº frente a la OTAN y a Alemania coºrdinar su
defensa cºn su vecinº ºccidental. En 1986 se realizarºn las mayores maniºbras cºn—
juntas que han tenidº lugar entre las fuerzas terrestres de los dos países. Francia;—
ha organizadº una Fuerza de Acciºn Rapida que, en casº de cºnflicto eurºpeº, pºdria
avanzar al frente alemán. - - . .
Las tendencias multipolares El .301
francesa de 1985 de establecer un plan conjuntº eurºpeº de investiga—

ción y desarrºllº de tecnologías avanzadas (Plan Eureka) apunta a in—
crementar la presencia europea en un área de gran importancia econó-
mica y estratégica, dominada en las últimas décadas por las superpo-
tencias. El Plan Eureka es, en cierto modº, una reacción eurºpea a la
implementación de la IDE. '
En un planº más tradicional, lºs principales estados de Eurºpa
ºccidental son actores de importancia en la configuración de un siste-
ma con, elementos multipolares. Esta cºnstatación es más importante
que la calificación de Francia, Gran Bretaña 0 Alemania Federal como
grandes potencias, potencias medianas o regionales (ver Capítulo 4).
' En primer lugar, Francia y Gran Bretaña sºn potencias nucleares.
Si bien los arSenales de cabezales nucleares y "vehículºs de lanzamiento
de ambºs estadºs sºn muy pequeños en relación con lºs que poseen las
superpºtencias (según el Canciller británico, Geoffrey Howe, lºs cabe—
zales ingleses y franceses nº sºn más del 3 % de los norteamericanos
y soviéticos)", estos estadºs al parecer logran ejercer una disuasión mí—
nima frente a la URSS. Esta relación estratégica tiene e5pecial impºr—
tancia para Francia, cuya doctrina defensiva nuclear desde de Gaulle
se basa en el cuestionamiento de la “disuasión extendida” prºclamada
pºr Estados Unidos, estº es, en la cobertura efectiva de la disuasión
estratégica norteamericana frente a una amenaza sºviética cºntra Euro-
pa occidental. Segundo, Gran Bretaña es un aliadº de iniportancia polí—
tica y militar fundamental para Estados Unidos. La po$ición estraté—
gica de las islas británicas en el Atlánticº Norte es vital para ¡la OTAN.
A pesar del ocasº de su posición imperial, Gran Bretaña cºnserva una
considerable gravitación política internacional, tantº a través de la Co-
munidad Británica de Naciones como pºr mediº de prºgramas de desa—
rrollº y asistencia militar en alrededor de treinta estadºs del Tercer
Mundo. 8 -
La política francesa se ha caracterizadº, en términºs de Stanley
Hºffmann, por cuatrº notas básicas: “independencia, equilibriº, rango,
activismo.” 9 Desde _el' gºbierno del general de Gaulle la política fran—-
cesa ha prºcuradº rescatar la independencia nacional, tanto en el ám—
bito de las relaciones cºn Estadºs Unidºs como en la política eurºpea,
situándºse en _ una posición esencialmente defensiva frente a lo que de
Gaulle y sus sucesores han percibidº cºmo intentºs de ej erciCio de
hegemºnía de Estados Unidos sºbre lºs estados eurºpeos. El principio
de equilibriº ha sido, desde luego, una fuente de fricciones entre París
y Wa$hingtºn, en la medida en que el gobierno nºrteamericano ha re-'
chazado la politica francesa de eQuilibrar su poder en Europa, sostenien- '
dº que tal politica restaría solidez al frente común occidental hacia la
URSS. De Gaulle contrapºsº la visión —un tantº difusa—_ de una Eurº-
33; Sir Geoffrey Howe”, “The Eurºpean pillar", Fºreign Affairs 63 N? 2,1984—1985,
D
8 Howe, ºp. cit., p. 334.
9 Stanley Hoffmann, “La France face a son image”, Polztique Etrangeré 1/86
(número dedicado a 50 años de política exterior de Francia), p. 30.
302 D'El sistema íntema6íonal cbnt3mp0rán30
pa “del Atlántico a los Urales”, cuyos destinos. serían regidos por los
pr0pios eur0peos, ala imagen atlántica favorecida por Estados Unidos,
así como a la idea de una Eurºpa unida e. integrada en las instituCiones
de las Comunidades, proyecto favorecido especialmente pºr Alemania
Federal. La idea, bastante tradicional, de una “Europa de ”estados”, prº-
piciada por la política degaullista, procuró restaurar el rango y la digni—
dad nacionales, valores que, a juicio de de Gaulle, debían reafirmarse
frente a las potencias hegemónicas. Para lograr este ob Jet1vo la política
exterior debía deSplegar un alto grado de activismo, tanto en la dimen—
sión eur0pea como en el resto del mundº. Así, frente a Estados Unidos
debía obj atarse la tendencia al unilaterali5mo económico (por ejemplo,
en las relaciones monetarias) y las pretensiones de dominación y contr01
estratégico, tanto en lo convencional como en lo nuclear Esta per—
cep cion movió a Francia a debilitar el crédito internacional de Estados
Unidos, convirtiendo sus reservas de dólares en oro, y a retirarse de la eS—
tructura militar de la OTAN (1966).
No obstante, como ha observado un especialista francés, en las oca—
siones en “que Estados Unidos ha debido'enfrentar amenazas o provoca—
ciones soviéticas de gran envergadura, la p01ítiCa francesa de equilibrio
ha dictado un firme e incondicional apoyo a Washington. lº En relación
con la URSS, Francia ha intentado desarrollar una politica autónºma de
equilibrio de corte tradicional, que se ha apoyado en el antecedente de
su independencia frente a Estados Unidos y en la posesión de un arsenal
nuclear que le otorga un margen de autonomía estratégica. París se pro-
pone conservar ese arsenal no obstante el acuerdo INF para Eur0pa (ver
Capítulo 8). En diversas situaciones de crisis polítiCa en el Tercer Mun—
do, en fin, la política francesa se ha caracteriZado por la ad0pción de
pcsiciones prºpias, independientes de Estados Unidos y ocasionalmente
contrarias a las políticas norteamericanas. Esta política no“ ha excluido
los instrumentos de intervención militar, que se utilizaron, por ejemplo,
para terminar con el régimen del “emperador” Bokassa en el Imperio
(hoy Repúblim) Centroafricano en 1979 y, más recientemente en Chad,
con el fin de neutralizar la intervención libia en ese país; '
Hoffmann considera que la política francesa c0ntemporánea no se
ha desligado de lo que denomina el “voluntarismo degaullista" 11, y en
último término los objetivos franceses Serían demasiado ambiciosos en
relación con los limitados medios a disposición del país… Es p05ibl_e que
así sea y, sin duda, el costo politico de la diplomada de indep endencia
francesa ha sido elevado. Entre los países occidentales, Francia se ha
visto frecuentemente aislada. Los críticos de la política francesa una y
otra vez han podido ' caracterízarla como un ejemplo de obstruccionis—
mo estéril o 'como una búsqueda de un status internacional irnposible
de recuperar a la luz delas realidades actuales del poder en el mundo.
No obstante, la política eXterior francesa desde la década de 1960, al
evitar la sumisión— polítioa frente a Estados Unidos,—' manteniendo al
10 Pierre Melandri, “La France et les Etats —Uni5”, Pólitique Etrúngére, 1/86,
¡) 227 .
Il Hoffmann, “La France… ” ,p. _.26
Las tendencias multipolares' El 393-
mismº tiempo una actitud vigilante frente a la URSS, ha cºntribuido a

moderar en alguna medida el carácter bipºlar del sistema internaCional.
La posición internacional de la República Federal de Alemania se
caracteriza pºr una restricción fundamental. Cºmº un actor surgido en
el contexto de la Guerra Fría, a consecuencia del peor desastre políticº
en la historia cºntempºránea de Eurºpa, Alemania Federal debe exhibir
un alto gradº de moderación y autolimitación en sus pretensiones pº-
líticas internaciºnales. Cºmo estadº dividido, Alemania tiene mterés
en la revisión de la situación pºlíticº—territºrial originada pºr la guerra—,
perº en su política externa debe evitar a toda cºsta las acusaciones de
“revanchismº” (la URSS suele formular estos cargºs, generalmente cºn
afán prºpagandísticº, cada ciertº tiempº). El obj etivo alemán federal
de reunificación pacífica se enfrenta a la realidad del enfrentamiento
pºlítico y militar Este—Oeste en el país, ya que en territorio alemán se
encuentra el segmento más importante de la línea de división entre lºs
países dela OTAN y del Pactº de Varsovia. . ,_
Durante la “era Adenauer” (1949—1963) la pºlítica exterior de Bonn
se caracterizó pºr tres logrºs basicos, que permanecen vigentes en
la actualidad y que han cºntribuido a devolver a Alemania un rol en el
sistema internacional. Primero, la RFA se integró cºmo miembro plenº
a la alianza atlántica (1955). Aunque. esta decisión implicó la pºsterga—
ción de las metas de… reunificación, ella se hizo virtualmente imperativa
desde que la visión sºviética de la reunificación conlleva una virtual
inclusión de Alemania en la esfera de influencia de la URSS. Segundº ,
las relaciones cºn Francia se nºrmalizarºn plenamente, firma'ndosa en
1963 un tratadº de amistad y consulta política permanente. En el pe:
riodo de de Gaulle, la relaCión cºn Francia tuvo especial importancia
como un primer ejercicio de diplomacia alemana independiente de Esta—
dos Unidºs. Tercerº, la RFA participó activamente en el movimiento de
integración eurºpea, comº uno de los miembros fundadºres de la CEE,
entidad dºnde hºy juega un rºl protagónim en su calidad de primera
potenºia económica eurºpea.
A partir de mediados de la década de 1960, Bonn diº lºs primeros
pasºs para salir de Su pºsición de “gigante ecºnómicº y enano pºliticº”__.
La nueva política hacia los pai8es del Este (“Ostpolitik”) aprºvechó la
fase de declinación de la Guerra Fría y lºs añºs de distensión entre las
superpotencias, para prºmover la nºrmalización de las relaciones cºn
los países de Eurºpa oriental. Ello permitiría alcanzar cierta presencia
pºlítica en el área, asi cºmo proyectar la influencia de su ecºnºmía en
la región. En 1967, la RFA estableció relaciºnes diplºmáticas cºn Ruma—
nia. En 1970, firmó tratadºs con la URSS y cºn Polºnia, incluyendº
cláusulas de renunC1'a al usº º amenaza de la fuerza en las relaciones
recíprocas, de inviolabilidad de las fronteras, y de renuncia a la fºrmu-;_
lación de pretensiºnes territºriales cºntra esºs países. En 1973, la RFA
cºncluyó un tratado similar cºn Checoslºvaquia, que cºntempló una
expresa declaración de nulidad del acuerdº de Munich de 1938, que
fuera utilizadº pºr Hitler para la suhyugación del estadº checº. En
1972 —después de que la URSS y lºs aliadºs occidentales hubierºn acºr-;
dado un nuevo tratado sobre Berlín—_ la RFA- y la República Democrá—

tica — Alemana concluyeron un tratadº Sºbre sus relaciones recíprocas,
que se basarían en los principios de buena vecindad 3; de igualdad juri—
dica, sin perjuicio de las posiciones de las partes en lo relativº a la
cuestión de la reunificación. - —
La “Ostpohtik” y el nuevo enfoque de la cuestión alemana —que
permitió a la RDA ingresar & Naciones Unidas y wpliar considerable—
mente sus relaciones exteriores— provocaron serias críticas en cuanto
habrían importado una renuncia al principio de reunificación pacífica,
así como a los territorios que quedaron en poder de la URSS y de
Polonia al final de la guerra. El debate sºbre estos aspectos se man—
tiene hasta hoy. En la práctica, sin embargo, los acuerdos enumerados
han servido para disminuir la vulnerabilidad politica de la EPA en
Europa ºriental, así como para alcanzar una cierta influencia occiden—
tal en la RDA. Diversos acuerdos de cooperación entre Alemania Fede—
ral, la URSS y los estados de Europa oriental han contribuido a esta—-
blecer canales de influencia ecºnómica y comunicación política en la
esfera de influencia soviética, así“ como una estructura de intereses entre
los bloques que la URSS no puede destruir sin incurrir en elevados
costos económicos y diplºmáticos. Estos lºgros —por cierto bastante
limitados— se alcanzaron sin disminuir los compromisos políticos y
defensivos de Bonn en la OTAN. '
' La política exterior alemana, a diferencia de la francesa, no ha
pretendido ganar influencia a través del equilibriº entre las superpo-
tencias. Más bien, el incrementº gradual de la gravitación alemana se
ha debido a una combinación de factºres políticos, ecºnómicos y estra—
tégiºos. Primero, la. estabilidad y la moderación de la demºcracia parla—
mentaria de la EPA han permitido borrar en gran medida el eStigma
del pasadº hitlerista. Seg1mdo, en la OTAN la influencia alemana es de
gran importancia debido a la magnitud de _la contribución de Bonn— &
la defensa cºnvencional yal consistente apºyo de los gºbiernºs de Bºnn
al restablecimiento de un cierto equilibrio estratégico__ con el Pacto de
Varsovia. Las presiones internas de grupos dé” tendencia neutralista nº
han alterado en lo fundamental la política defensiva del gobierno del
Canciller Helmut Kohl, que es compartida tambien por los socialde—
mócratás del ala mºderada. —'— - x -
_ Pero sin duda el faCtor de mayor unportancm en el ascenso político
de la EPA ha sido el eConór'nico. El bajo perfil impuesto por las circuns—'
tancias históriCas permitió a la EPA concentrarse en la recuperación y
el desarrollº de su economía. En las últimas tres décadas ésta alcanzó
tal dinamismº que el país emergió comº el miembro más irnportante
de la CEE, el segundo expºrtadºr mundial (después de Estados Unidos
y en virtual igualdad con Japón), uno de los principales inversionistas
en el exterior, y una potencia financiera de primer orden. La contribu—
ción alemana 3. la multip olaridad se basa fundamentalmente en estºs
factores, que han hecho de Bonn un interlocutor 'central en los temas
de cººrdinación pºliticº—ecºnónúca de los países industrializadºs, las
relaciones económicas Este -Oeste, y la tematica N orte—Sur
Las tendencias multipolares El 305
CHINA COMO ACTOR INTERNACIONAL
Las autoridades chinas niegan que la República Popular China aspire

a ser una gran potencia, una superpotencia o cualquier tipo de actor con
pretensiones hegemónicas; pero la incorporación de este gran país como
participante en el sistema internacional ha modificado las relaciones
entre los polos de poder mundial, así como la politica“ internacional del
Tercer Mundo y el súbsistema político del Lejano Oriente .… .
China llegó a ser un miembro i1nportante del sistema internacional
como consecuencia de su separación de la esfera soviética y del proceso
de normalización de relaciones con los estados occidentales y con Japón.
En sus primeros años, la RPCh fue un aliado de Moscú, pero af
partir de mediados de la década de 1950 se produjo un notorio distan—
ciamiento entre Pekín (Beijing) y Moscú. En el plano ideológico, la…
disputa entre las dos potencias comunistas se originó con el rechazo:
chino a la política de “desestabilización” de Nikita Krushchcv (véase re-.
seña de la Guerra Fría, Capítulo 8) . En adelante, China disputaría a la f
URSS el liderato ideológico en el ”movimiento Comunista internacional,;
y su dirigente e ideólogo máximo, Mao_Tse Tung (Mao Ze Dong), sosten- ;“
'dría que la vía ¡china de comunismo agrario (que llegó 'a contemplar¿
como institución revolucionaria principal a la “comuna campesina”) y¡;
de Oposición ala “coexistencia pacífica” internacional interpretaban fiel—¡__
mente el marxismo-leiúmsmo, mientras que la posi0ión soviética era de?
carácter “revisionista”. _,
Sin embargo, tras los debates ideológicos se planteaban irnportan—_—
tes cuestiones de intereses nacionales; Primero, los dirigentes chinoál
esti!naban que la ayuda e00nómica y técnica sov1ética era insuficiente Í'
para sus metas de desarrollo, especialmente en el área de la energía.
nuclear. En ese campo vital, la URSS su8pendió un programa bilateral en
marcha, al parecer para evitar que la RPCh llegase a ser una po-
tencia nuclear (China realizó su primera explosión nuclear en forma _
.independiente en 1964). Seg1mdo, a pesar de la existencia de numerosas
vinculaciones históricas entre comunistas soviéticos y chinos, éstos al—
canzaron la victoria en la guerra civil china en forma autónoma de
Moscú. Por consiguiente, para los chinos carecía de sentido cualquier
tutelajc político, económico o estratégico de la URSS. Ade—más, intervino
en el diferendo un elemento de nacionalismo asiático: los dirigentes
chinos llegaron a percibir a la URSS como una gran potenc1a eur0pea,
“blanca”, que se “había extendido a Asia antes de volverse comunista,
y "que en el” pasado había sido uno de los mayores estados anexionistas y
depredadores del patrimonio nacional chino. En la visión de los diri—
gentes chinos, la URSS no demostraba entusiasmo por corregir estas
políticas imperialistas, y se negaba a retirarse de sus vastas posesiones
en el Oriente.
A partir de la década de 1960, el conflicto entre las dos potencias
comunistas se profundizó. El Partido Comunista chino intensificó su
suo |_; r._¿ szswmu zrz_¿crnaczonac contemporaneo
actividad internacional, y encontró en Albania un pequeño aliado euro— "

peo dispuesto a hacerse eco '—en' forma estridente—, de sus posiciones
antisoviéticas. En algunos países occidentales y del Tercer Mundo lle-
garon a formarse movimientos comuni5tas disidentes de Moscú, que
se caracterizaron en general por adoptar posiciones políticas extrema—
dainente radicalizadas. No obstante, estos nuevos movimientos no logra—
ron socavar profundamente el control del Partido Comunista soviético
sobre otras colectividades comunistas; en este sentido, probablemente
fueron más importantes otros procesos, como la progresiva autonomía
reclamada por algunas colectividades comunistas eur0p_eas (movimiento
eurocomunísta). El fracaso de los experimentos revolucionarios internos
de Mao, como el Gran Salto Adelante (1958—1962) y la Revolución Cultural
(1966— 1969), que debilitaron de manera 1mportante la frágil economía
china y conmovieron profundamente las instituciones intelectuales y
culturales de la República Popular, ciertamente contribuyeron a limitar
el impacto externo de las tesis comunistas chinas.
'— Desde los choques fronterizos chino—soviéticos de 1969, que pudie—
ron haber dado lugar a una guerra, los factores ideºlógicos perdieron
i1nportanciaen el conflicto. A partir de la década ' de 1970, Beijing ha
enfatizado su ºposición a lo que denomina “socialixnperialismo” y hege-
monísmo sovietico, procurando en particular desacreditar a Moscú en
el Tercer Mundo como una potencia eXpansionista. Pero después de la
muerte de Mao (1976) y de la derrota subsiguiente de la facción izquier—
dista del Partido, los dirigentes chinos no han excluido laoopción de
una distensión y una nbrmalización de las relaciones bilaterales. En
1982 comenzaron a celebrarse conversaciones & nivel medio destinadas , _
a explorar las perSp ectivas de normalización, sin embargo, la lista de
demandas o condiciones chinas incluye el retiro de las fuerzas soviéticas
de Afganistán y Mongolia, el término— del apoyo ala ocupación vietna—
mita de Camboya y el retiro de fuerzas militares y cohetes SS-20 esta—
cionados cerca de la frontera. ¡2 A pesar de las declaraciones de Mikhail
Gorba0hov que apoyaban la normalización de las relaciones, la lista de
exigencias chinas es formidable, y parece altamente irnprobable que Mos—" . '
Cú acceda a pagar un precio tan elevado por un acercamiento que de nin—_ '
gún m0do implicaría el regreso de China a la órbita Soviética.— ' '
Tal vez el mayor costo del Conflicto chino—soviético para la URSS
ha Sido la normalización de las relaciones entre la República Popular _
y Estados Unidos. El acercamiento entre los dos países, que por lo '
menos desde la guerra de Corea habian Sido archienemigos, fue prece—'
dido por el ingreso chmo en las Naciones Unidas. En 1971 la República
Popular ocupó el asiento chino, hasta entonces controlado por la Repú—
blica de China (Taiwan). Estados Unidos, que por largo tiempo había
logrado mantener la ficción de representatividad china sostenida por
Taiv'van, debió ceder ante una mayoría de miembros favorable a la Re—
pública Popular en la Asamblea General Especialmente imp0rtante fue
12 Alan Romberg, “New stirñngs in Asia”, Foreign Affairs 6d N º 3, America and

the World 1985, p. 525. .
Las tendencias multipºlams [] 307
la instalación de Beijing en el Consejo de Seguridad, que constituyó un!

cambio significativo en la organización internacional en cuanto el estado
Más poblado del mundo finalmente asumía un papel protagónico en las
grandes cuestiones políticas tratadas en la Organización __,…
A comienzos de 1972, tras una serie de gestiones secretas de Henry
Kissinger con el Primer Whistro Chou En Lai, el Presidente Richard
Nixon visitó China Ambos gobiernos Suscribieron el comunicado de '
Shanghai, acordando realizar un proceso. gradual de normalización de
relaciones. En adelante, las d05 potencias entenderían que su interés
común en la relación bilateral debía prevalecer tanto sobre sus diferen-
cias ideológicas como sobre sus reSpectivas posiciones acerca_de la divi—
sión de China y de otras cuestiones mternacionales. En la práctica','¡
Beijing ha presionado a Estados Unidos para disminuir la presencia su
el apoyo norteamericanos al gobierno de Taiwan, pero se ha abstenido '
de tratar de forzar un término de las relaciones norteamericanas con ,.-
' la isla, las que continúan sin carácter diplomático. En Estados Unidos,)
hasta los círculos ideológicamente más cercanos al régimen taiwanés
han debido aceptar la primacía del enorme potencial de los “vínculos
con China, asicomo su irnportancia en el equilibrio político—estratégico
regional y global. Las relaciones diplomáticas —formalmente estable—
cidas en 1979— han experimentado diversos altibajos, pero en ningún
' momento han sido cuestionadas en sus bases fundamentales. Además,
ambos países han comenzado a fomentar relaciones militares, aunque —'
no sería correcto ver en ellas una alianza.
Para China, la normalización de relaciones con Estados Unidos "A;
—que irnplícó movimientos diplomáticos paralelos con Japón, nume— _
msos estados occidentales y del Tercer Mundo— puso fin a “una difícil "
_ situación de aislamiento internacional,. ya que China en la prá0tíca se
encontraba simultáneamente enfrentada a las dos superpotencia5. Bajo '
las nuevas cOndiciones, China ha podido desarrollar una política de '
balance, puede exp10tar el temor de Moscú 3 una alianza antisoviética
' —que podría incluir también a Japón y Corea del Sur—_, mientras frente ¡
a Estados Unidos guarda la carta de la mejoría de las relaciones con ¿
Moscú, para el caso de que Washington no acceda suficientemente a sus r-
requerimientos políticos, económicos o tecnológicos. Con todo, la parte!
china difícilmente pretenderá manipular excesivamente sus relacione?
con Estados Unidos y otras potencias occidentales, por cuanto la esta—
bilidad a largo plazo de ellas es esencial para el éxito de la e5trategia—
de modernización económica, cientifico-tecnológica, militar “y aun polí—
_ tica impulsada por el equipo dirigente encabezado por Deng Xiao Ping.
-La única circunstancia que podría inducir un Cambio fundamental en,
la política china hacia Occidente sería un vuelco en la política interna; '
Dicho vuelco no debe excluirse, de ningún modo, como lo demuestran las
reacciones internas contra los peligros del “liberalismo burgués” en -
1987. Hasta ahora, Deng ha intentado evitar que las convulsiones inter—
nas afecten las relaciones exteriores, pero esto podría aún ocurrir, espe—'
cialmente después de los días del pragmático dirigente chino. Mientras
tanto, las potencias occidentales —que no pretenden ignorar las moti—
308” El El sistema internacional contemporáneo
raciones del gobierno de Beijing— tienden - también a situarse en pers—__

º _ pectivas de largo plazo.- Estas por lo general han prevalecido sobrelas
consideraciones coyunturales en el marco del complejo sistema triangu;
lar que ha surgido entre China, los países occidentales y la URSS. *
No es posible olvidar, por último, que China se define como un
_ pais en Vias de desarrollo. Su ingreso, en esta Calidad, en la escena
. internacional, así como su creciente apertura económica y su marcado
interés en las relaciones con numerosos países y regiones del Tercer
Mundo, hacen de este país un nuevo y esencial participante en los pro—
cesos políticos y económicos a escala global.
EL “RESURGIMIEN TO DE JAPON
Al igual que en el caso de China, la importancia internacional de Japón

_ es objetivamente mayor que el rol político que el propio gobierno está
dispuesto a contemplar y reconocer abiertamente para el país. Sin em—*
bargo, las razones de esta discrepancia son muy distintas de las obser—
vadas en el caso anterior. China es un pais en desarrollo; en lo militar
——a pesar de ser una potencia nuclear—'— su importancia en relación con
Estados Unidos y la URSS es.bastante secundaria… Más bien, su impor—
tancia se debe a su condición de gigante demográfico y territorial, al
que la mayoría de los actbres internacionales asigna un rol importante
en el presente y una condición de gran potencia del futuro. En cambio,
r"Ja.an ha llegado a ser la potencia industrial más dinán1ica del mundo.
Como consecuencia de su extraordinario crecimiento de las últimas
décadas, este país también es actualmente una potencia financiera mun—
": dial. Debido a la desmilitarización impuesta por Estad05 Unidos al tér—
1 mirlo de la Segunda Guerra Mundial y a la presión de la opinión pública
¿ del país -——que . guarda la memoria de Hiroshima y Nagas'aKi—_—,…Japón
ha desarrollado una capacidad militar limitada, aunque… Obviamente po-_
¡see el p0tencial tecnológico y económico requerido para ser una gran
¿potencia militar. En el ámbito politico—diplomático, los” gobiernos japo-
- neseshan rehusado asumir un rol congruente con la posición— ecOnómica
del país, pero pocos actores internacionales dudan “' que Japón consti—…
' tha en la actualidad un factor de poder importante en el sistema, '
Las relaciones de Japón con Estados Unidºs comprenden tanto
aspectos de 000peración como de conflicto. En el ámbito de las políticas
_! de seguridad, el principal elemento de la relación bilateral es la alianza
K_política y militar con Washington. Aunque muchos japoneses se mues-
tran reacios a comprometer a su país con lºs intereses globales de
Estados Unidos, la mayoría aparentemente apoya la continuación de la
(alianza, que ha durado más de 35 años. La razón de. esta actitud parece
' ser que 'ésta ha liberado a Japón de realizar un esfuerzo defensivo de
X gran magnitud, constituyendo al mismo tiempo un factor de equilibrio
¡ regional frente a la; URSS.13 En el campo de las relaciones económicas,
13 Ezra Vogel, “Pax Nipp0nica?”, .Foreign Affairs 64 N?“ 4, 1986, p.- 756.
Las tendencias multipolares_ El 309
en cambio, últimamente han aparecido Mportantes factores de con—¡

flicto. Japón ha surgido como una economía industrial más dinámica .
que Estados Unidos, y a través de políticas comerciales globales y agre-'
sivas ha logrado penetrar significativamente en los mercados occiden—J.
tales y especialmente en Estados Unidos. Los norteamericanos, por su
parte, se que j an de las actitudes proteccionistas japonesas, que en lal
práctica obstaculizarían el ingreso a Japón de productºs destinados af"
competir con manufacturas locales. El deterioro de la posición compa—1 .
titíva norteamericana y la acumulación de enormes saldos anuales en
contra de Estados Unidos en el comercio bilateral, han llevado a diver—
sos sectores de ese país a exigir a los poderes públicos la ad0pción de 1¡
pohticas “duras” y, eSpecíñcamente, de sanciones frente a Japón. Frente,/
a estas presiones, el consenso prevaleciente en Japón es que las even- ,
tuales concesiones deben limitarse al mínimo compatible con la manten—
ción de relaciones políticas satisfactorias, puesto que la asimetría en
las "relaciones económicas se debería básicamente a la mayor produc-
tividad japonesa y a la falta de preparación de los agentes económicos
occidentales para operar en el medio japonés. En el fondo, “los japo—
neses creen que han aprendido las reglas del juego occidental, y han
derrotado a Occidente en su pr0pio juego”.14
Las relaciones con la URSS son predominantemente conflictivas. En
los últimos días de la Segunda Guerra Mundial, Moscú declaró la guerra 2
a Japón. Fuerzas soviéticas ocuparon un grupo de islas en el norte del
país y posteriormente la URSS se ha negado a negociar la restitución ¿¡
de estos territorios, donde ha emplazado fuerzas aeronavales de consi— ;
deración. A las demandas japonesas en tal sentido, Moscú ha respon—
dido con enjuiciamientos de la vinculación estratégica entre Tokio yí
Washington, sin lograr su objetivo politico de debilitar la alianza En el;¡
ámbito económico, los japoneses han considerado, en Opinión de un _'
deStacado experto, que las perspectivas de 000peración se ven limitadas
por las trabas burocraticas de la economia soviética, asi como por las
dificultades para definir proyectos rentables de interés común y para
equilibrar el comercio bilateral. 15 Se plantea, con todo, el interrogante
de un eventual cambio en este ámbito, como con5ecuencia de las polí—
ticas reformistas de Gorbachov. '
La política japonesa hacia China se ha librado gradualmente de la .
hipoteca histórica— del iinperialísmo y del militarismo del periodo 19284 _
1945. La normalización de relaciones entre China y Estados Unidos ;
abrió las puertas a un entendimiento básico entre Tºkio y Beijing, el
que se produjo en setiembre de 1972. En el conflictivo triángulo forrha—
do por Japón, China y la URSS, los dos primeros han coincidido en su '-
voluntad de equilibrar el poder soviético. Las reivindicaciones territo-
riales japonesas frente a la URSS cuentan con apoyo chino, y Beijingf
no ha objetado el desarrollo de una limitada fuerza militar nipona. En
' 14 Vogel, op. cit, p. 760. '

— 15 Masamori Sase, “Das Machtedreieck Japan China — Sowjetxmion", en Kaiser
y Schwarz, Op cit., p. 580. _ ..
310 E] El 'sístema internacional contemporáneo
el contexto histórico de las relaciones bilaterales, esta actitud tiene gran '
“¿ importancia. En 1978, los dos estados suscribieron un tratado de amis—
' ¡' tad, expresando su común oposición a toda forma de hegemonía. No
obstante el tratado aclara que no está destinado a afectar las relaciones
con terceros países;- mediante esta cláusula, incluida a instancias de
Japón, se procura desvirtuar eventuales acusaciones soviéticas de que
P' e trata de un instrumento “revanchista”. 16 Pero sin duda el aspecto
% más dinámico de la vinculación bilateral se encuentra en el campo
economico; China, como país en desarrollo en proceso de apertura
Í y acelerada modernización, necesita urgentemente los bienes de capital y
¡'la tecnologia industrial del Japón. Por su parte, los japoneses ven en
China un mercado de gran importancia futura, d0nde e5p eran situarse
.en posiciones ventajosas frente a sus competidores occidentales.
'“" Fuera del marco de las relaciones con las superpotencias y con
China, Asia constituye el ambito natural prioritario de la presencia
internacional japonesa, en que podría contribuir de manera relevante
a reforzar las tendencias multipola'res. Hasta el presente, la dimensión
de '000peración internacional de la política exterior japonesa es poco '
destacada. Una línea de evolución probable sería el incremento de la
proyección tercermundista jap0nesa a través de diversoS instrumentos
de cooperación en Asia y en otras regiones. Una política de este tipo
sería compatible con la preferencia japonesa por un perfil internaCi0nal_
no controvertido, y sería además congruente con la estabilización a
—_ largo plazo de su Virtual condición de superpotencia económica.—
¡ Los ESTADOS NO ALINEADOS

r Un elemento írnportante de multipolaridad se ha configurado con el _
! Surgimiento del movimiento de estados no alineados, que han asumido
? posiciones intermedias entre los blo ques internacionales en pugna y han
. modificado la agenda de la política global, contribuyendo en ambos '
í;- aspectos a moderar la bipolaridad del sistema. '
¡ El no alineamiento tiene dos orígenes principales: la búsqueda de
j opciones neutrales en la Guerra Fría y el proceso de descolomación.
% Las tendencias neutralístas se manifestaron inicialmente en, Europa. '
Yugoslavia, con la conducción del marisCal Tito, logró afianzar pro-
¿3 gre'sivamente una política exterior independiente frente a la URSS, que
[ tras la muerte de José Stalin reconocería la legitimidad de esta ºpción
L_politica. En 1955 Austria recuperó su independencia plena en calidad de
estado neutral, uniéndose en esta condición a Suiza y Suecia, paises
que por largo tiempo venian manteniendo politicas de neutralidad. Un
Cuarto estado europeo neutral, Finlandia, mantiene precariamente su
soberanía en la medida que su neutralidad implica una virtual pro-—
hibición de ofender por Cualquier concepto a la URSS (de allí el término '
16 Sase, op. cit., p. 576.

Las tendencias multipolares [:| 311
“finlandjzación”, que se usa cuando se hace referencia a situaciones

de soberanía limitada). -
Pero el surgimiento politico de los estados del Tercer Mundo ha-
sido más importante que los antecedentes eurºpeos del no alineamiento. "
De hecho, de los estados nombrados, solamente Yugoslavia tuvo un
papel imp ortante en el movimiento no alineado Durante los primerós ?
años del período de posguerra, comenzó a tomar impulso el proceso
de desintegración de los grandes irnperios coloniales eur0peos, el que J
. fue mucho más rápido y extenso que lo inicialmente anticipado por los
observadores occidentales. En 1945 el Imperio Británico comprendía
todavía unos 600 millones de habitantes, cerca de una cuarta parte de
la pºblación mundial de la época. Tres años más tarde, a consecuencia
de la independencia de la India (dividida en India y Pakistán), el Impe—
rio se había reducido a 250 millones de habitantes. La política británica
de descolonización fue relativamente pragmática, en cuanto Londres ¿
por lo general se rindió a la evidencia de un cambio inevitable en las ¡
colonias, tanto en Asia como en el Medio Oriente, África y el Caribe;
Las últimas manifestaciones de esta política han sido el acuerdo de
Lancaster House, mediante el cual se puso fin a la independencia unila—
teral del régimen blanco de Rhodesia y se establecieron las bases de la
república de Zimbabwe, la concesión de la independencia a Belic_e- (cues-
tionada por Guatemala, que pretende dicho territorio) y el acuerdo
“ánglo- chino de 1984, para la restitución de Hong Kong a China en 1997.
' Las posesiones británicas restantes se reducen a algunas islas (como las
Bermudas, las Malvinas y Ascensión) y enclaves territoriales (Gibraltar).
La política francesa en la década de 1950 contrastó con la inglesa,“
en cuanto Francia procuró resistir la descolonización en dos iznportan—
tes guerras —Ind00hína y Argelia—, que afectaron su imagen externa,
drenaron importantes recursos nacionales y dividieron políticamente al
' país. La derrota en Indochina en 1954, la decisión de de Gaulle de nego—
ciar la independencia argelina y el rápido proceso de descolonización
francesa en Africa eventualmente liquidaron casi- todo el sistema colo-
_nial dependiente de París, del que solamente restan algunos territorios
'en el Caribe y el Pacífico. —
L…-
Otros imperios, como el holandés y el portugués, también se desin7_

_tegraron En el caso portugués, la rebelión en las colonias africanas con— !
tribuyó a la caída del régimen autoritario que gobernaba ese país y dio
lugar al establecimiento de un g0bierno de orientación marxista en
Angola, con apoyo de Cuba v la URSS. — = » . ºn.—.-
- El proceso de descolonización recibió un írnportante impulso en

1960 con la aprobación de la Resolución 1514 (xv) de la Asamblea Ge—
neral de Naciones Unidas, un documento programátíeo que llamó al
término rápido e incondicional del coloníamsmo en todas sus formas,
y a la 1mplementac1 on vigorosa del principiº de autodeterminación de
los pueblos En las dos décadas siguientes surgieron a la vida inde—“€
pendiente decenas de estados, principalmente en África, Asia, el Caribe _
y Oceanía, que en Naciones Unidas se constituyeron en los más resuel— :
_ tos partidarios de la descolonización, presionando fuertemente a los .
312 [] El sistema internacional contemporáneo
] estados occidentales en torno a las 'reStantes situaciones coloniales

incluidas en la agenda del Comité de Descolonización. Estos e5tados
( transformaron profundamente el funcionamiento de la Asamblea Gene—'
"¡ ral y el Consejo Económico de Naciones Unidas, al modificar los aliñea— '
; mientos rígidos de los bloques preexistentes, que se vieron sustituidos
*, cada vez más fuertemente por una nueva y heterogénea mayoría tercer—
Lrnundísta. Algo similar ha ocurrido en otras organizaciones internacio-
nales (ver Capítulo 5).
f" En una primera fase/ el movimiento no alineado tuvo un carácter
básicamente político-c11p1ómático.17 En el ámb1to afroasiático, la Conic—
rencia de Bandung (Indonesia) de 1955, que congregó a más de 20 esta—¡
dos incluyendo CMa y Japón), constituyó un paso importante en la con—
certación de posiciones políticas autónomas. Sin embargo, la formación
del movimiento se ínstituciona1izó gracias a la 000peración política en—
tre la India (bajo el liderazgo de J awaharlal Nehru), Yugoslavia y Egipto
(entonces bajo la conducción de Gamal Abdel NasSer). En esta fase,
. la p01ítica no alineada constituyó- ante todo un distanciamiento
1) y un cuestionamiento de la división bipolar de [la Guerra Fría, asi como
1 un llamado a desarrollar políticas independientes de los bloques y de
¡? cooperación en iniciativas de paz, como el desarme. Solamente podian
¡ incorporarse al movimiento los estados cuyas politicas exteriores se
% fundaban en los principios de independencia políti0a y militar y de
1 coexistencia pacífica entre distintos sistemas polítims y socio- econó—
micos. A esta etapa correspondieron las Conferencias en la cumbre de
Belgrado (1961), El Cairo (1964) y Lusaka (1970). - -
Más recientemente, la distensión entre los grandes bloques y la
crisis económica que se des: etó a partir de 1973 motivaron una rede-'
finición de las reivindicaciones no alineadas, que se Orientaron priori—
tariarñente a la reestructuración del sistema económico internacional,
v
A__
que debia basarse en la concepción programatica de un nuevo orden

_A—
——
económico internacional. El desplazamiento de la temática Este—Oeste

…:
por la acción politica en la dimensión Norte—Sur y la oo0peración entre

..-o—==…
países en de$arróllo (relaciones Sur—Sur) parecia inminente en la déca—

5da de 1970; En forma paralela con la acción del Grupo de los 77 (ver
¿_Capítulo 10) 18 el Movimiento No Alineado se hizo presente en los más
importantes foros multilaterales como coalición tercermundista, deman —
¿dando la democratización de las relaciones internacionales, la incorpora-
*ción de los paises en desarrollo a los procesos globales de toma de
decisiones y la superación de las formas colomales y neocoloniales de '
dominación externa Las conferencias de Argel (1973), Colombo …(1976)
y La Habana (1979) expresaron estas posiciones económicas y políticas.
[""—' En los últimos años, los no alineados han debido enfrentar el rebro—
te de las tensiones Este—Oeste y el impacto de la grave crisis económica
º internacional Ambos fenómenos han afectado la cohesión del cada
1 vez más numeroso y heterogéneo movimiento (de 25 miembros plenos
,_______
_ 17 Volker Matthies, “Blocmreiheitº', en Pipers Wórterbuch zur Politik, vol. 5 "

18 Más del 85 % de los no alineados forman parte del Grupo de los 77. La
proporción de no alineados en el seno de los 77 es algo más baja (61 %).
Las tendencias -mzlltipolares [] 313
había crecido a 101 en 1983, incluyendo dos movimientos de liberación

nacional, OLP y SWAPO). 18“ En el seno de la agrupación se perfiló una
fuerte división: los miembros más radicalizad05, como Cuba, Libia y—
Vietnam, han sostenido que el no alineamiento es compatible cOn una "
politica de apoyo a la URSS, que por Oponerse al imperialismo y alí
colonialismo sería el “aliad0natural” de los no alineados. En cambio,
otros miembros, como Egipto, Argentina y Panamá, insisten en un _,¿
criterio de mdependencia de ambos bloques como posición de no ali—
neamiento auténtico Esta división se agudizó en la última “cumbre” noi
alineada, celebrada en Harare (Zimbabwe), en setiembre de 1986. ""… '
Otro factor de división entre países no alineados es la creciente -—
diversidad de intereses económicos entre diversos grupos de miembros:
irnportadores y exportadores de petróleo, países de bajos y de altos
ingresos, como los de reciente índustrialización. Esta tendencia a la
heterogeneidad ha dificultado la elaboración de posiciones de consenso
sobre los asuntos de la agenda internacional y ha minado la confianza
en el movimiento de los paises mas débiles, que ven reproducirse en el
seno de la agrupación las mismas diferencias oligárquioas que denuncian
a nivel mundial __
' En tercer lugar, no han escapado los no alineados al recrudeci4
miento de las tensiones internacionales de los últimos diez años. Con—
, frontaciones políticasy guerras entre países como Egipto y Libia, Ecua—
dor y Perú, Eti0pía y Somalía e Irán e Irak han debilitado el Movi—
miento No Alineado, introduciendo d15putas entre los miembros y com—
prometiendo la credibilidad de sus apelaciones en pro de la paz interna—
cional. Los no alineados tampoco han reaccionado vigorosamente frente
a la intervención armada sufrida por uno de sus miembros, Afganistán,
de parte de la URSS, que de este modo aparece recibiendo de estos
países un trato más benigno que la superpotencia rival.
Sin duda, las potencialidades futuras del no alínearrñento en el
' sistema internacional dependen de la capacidad del Movimiento de en—
carar constructivamente las limitaciones y dificultades anotadas, devol—
viendo a esta agrupación el importante rol moderador que le corres—
ponde en el contexto de los conflictos bipolares.
OBSERVACIONES FINALES
En este capítulo hemos explorado algunas dimensiones de tendencia
multipolar, que modifican significativamente el cuadro de distribución
bipolar del poder que emergió en el sistema internacional en el período
de la posguerra. El capitulo siguiente, referido a los aspectos econó-
micos, aporta elementos adicionales. En conjunto, es posible afirmar
Que, si bien el sistema internacional conserva características de bipo—
laridad en los aspectos político-estratégicos, las tendencias multipola—
res políticas y económicas han alcanzado tal gravitación que resulta
13a OLP: Organización para la Liberación Palestina; SWAPO: South West African
P60ple' s Organization (de Namibia). _ .
314 D ¡El sistema internacional contemporáneo
válida la caracteriZación del actual sistema internaciºnal “cºmº un “Siste—

ma mixtº, que cºmbina elementos bipolares y multipºlares. '
En lºs últimºs quince añºs la República Pºpular China ha emergido
cºmº un importante actor estatal. Estados Unidºs ha procurado apº—
var la independencia de China frente a la URSS, aunque nº existe una
alianza entre Washington y Beijing. Esta circunstancia es crucial en el
contexto del debilitamiento de la bipolaridad, pºr Cuantº China ha sur—
gidº cºmº un actor dºtadº de un pºtencial de acción nº dependiente
de lºs grandes bloques de la Guerra Fría. De hechº, la hipótesis de un
realineannentº chinº entre lºs bloques habría sin duda prºvºcadº una
peligrºsa crisis en las relaciones sºviéticºenºrteamericanas. Pºr ºtra
parte, la hipótesis de una distensión y aun de un nuevo acercamientº
entre China:y la URSS no implica un regresº de Beijing a la órbita de
Mºscú, lº que reafirma la cºntribución "china al término de la faSe
estrictamente bipºlar de la pºlítica internacional cºntempºranea.
Eurºpa ºccidental también* ha resurgidº cºmº un actor internaciº-
nal. Aunque la gravitación de Eurºpa hasta el presente es más nºtºria
en las relaciones ecºnómicas internacionales que en el ámbitº pºlíticº—
estratégicº, el rºl eurºpeº en este últimº es más activº que en la era
de la Guerra Fría. Ellº nº í1nplica_ que deba desaparecer—la fuerte vin—
culación de lºs estadºs eurºpeºs Cºn Estados Unidºs, o que deba¿debi—
litarse º disolverse la OTAN, que canaliza 'en el planº multilateral la
comunidad estratégica atlántica. El hechº fundamental es que los esta—
dºs de Eurºpa ºccidental, actuando individualmente y en forma cºn—
junta a través de las instituciones de la Comunidad Eurºpea, tienen
interés en alcanzar un mayor nivel de autºnºmía frente a Estados Uni—
dºs, sin que ellº impºrte una diSpºsición a recºnOCer una hegemºnía
regional sºviética º a deponer sus diferencias cºn la URSS De hechº,
la cºntinuación de la OTAN parece a cºrtº y mediano plazº virtual—
mente asegurada mientras la URSS mantenga una pºstura hegemónica
cºntinental y lºs estadºs eurºpeºs nº cuenten cºn recursos pºliticºs
y militares suficientes para equilibrar pºr sí sºlºs el poder de " esta
sup erpºtencia.
Hay un ciertº paralelº entre la prºblemática internaciºnal eurºpea
y… la del Japón. El extraºrdinariº desarrºllo ecºnómicº japºnés habilita
a Tokiº para jugar un rºl internaciºnal más activº, perº en la práctica
ºperan factºres de pºlítica interna y de pºlítica regiºnal que cºntri—
buyen a mantener una fuerte asºciación estratégica Cºn Estadºs Uni——
dºs. De este mºdº, la cºntribución japºnesa a la declinación del bipº-
larismº se da preferentemente a traves de las Mensiºnes ecºnómicas,
puestº que el perfil pºhticº- diplºmáticº sigue manteniéndºse relativa—-
mente bajº
Lºs nº alineadºs Cºnfºrman actualmente una mayoría entre lºs
estadºs El Mºvimientº Nº Alineadº es un factºr relevante en la pºlí- '
tica internaciºnal del Tercer Mundº; un regresº a la Situación de la
primera década de la pºsguerra, en que prácticamente nº había una
presencia pºlítica estatal entre lºs blºques, parece en realidad incon— '
Las tendencias multipolares [:| 315
cebible en la actualidad. No obstante, el mismo crecimiento cuantita—
tivo de los no alineados ha intrºducido en esta categoría de países una
considerable heterogeneidad de intereses, que ha limitado su impacto
en la política internacional. -.——'º.
1
Aunque algunos estados podrían sumarse a las potencias nucleares
establecidas ——e Israel aparentemente ya tiene armas nucleares—, el
sistema internacional no es multipolar
&
desde el punto de vista militar.
Una multip olaridad nuclear daría lugar a un nuevo tipo de sistema º
internacional, llamado por Morton Kaplan “sistema de veto unitario", 5
que se caracterizaria por la capacidad de cada estado (unidad) de des- '
truir a otros y por la incapacidad de defenderse ante amenazas o ata—'
ques nucleares. Un sistema de este tipo sería, por cierto, altamente ines—
table al multiplicar muchas veces las relaciones características del “ba—é
lance del terror”. En la medida en que exista actualmente un peligro de
guerra nuclear, éste debe atribuirse todavia a los elementos de orden—
bipolar que siguen Operando en el sistema, e5pecialmente los cambios
de las relaciones de poder percibidos por las superpotencias. Así, Was-
hingtºn teme que Moscú pueda tratar de explotar sus ventajas mili—
tares convencionales, obligando a contestar con amenazas de tipo nu—
clear, mientras Moscú parece temer que Estados Unidos pueda reac—
cionar despr0porcionadamente ante una situación determinada, tal vez
con el recelo de que después podria ser tarde. La creciente “mul—
tipolarización” no nuclear del mundo Crea condiciones políticas, socia—
les y económicas que disminuyen un tanto este riesgo en relación con
su incidencia en un Sistema más marcadamente bipolar, siempre que
las inclinaciones _ conflictivas de actores revolucionarios locales y las
acciones hegemónicas de las superpotencias no alcancen una intensidad
tal que pudiera desequilibrar el sistema global.
¡
-—_-
CAPÍTULO 10
EL SISTEMA INTERNACIONAL DESDE LA SEGUNDA GUERRA '
MUNDIAL ASPECTOS ECONÓMICOS
¡LA DESIGUALDAD ECONÓMICA

Corresp onde, en primer lugar, caracterizar la ecºnomía internacional
en términos de lºs ámbitºs º niveles de desarrºllº, que muestran mar—
cadas desigualdades. Para el Banco Mundial, el sistema ecºnómicº inter- %
naciºnal comprende lºs Siguientes segrnentºs: —
- CUADRO 10- 1
NIVELES DE DESARROLLO EN LA ECONOMÍA MUNDIAL
_ ' . Crecimiento
_ _ - Poblaciºn P.N.B. per medio P.I_V.B. ¡
- Número de total 1984 cápita 1984 per cápita
Grupo — estados (millones) ( US$) 65—84 ( %) _'
Países altamente ' _ ' _ '. ' _
industrializadºs , 19 733,4 11.430 ' 2,4
Países en desarrºllo - '_
1) Bajºs ingresºs 36 2.389,5 ' 2607 , 2,8
2) Ingresos mediºs — 60 1.187,6 1.250 3,1
3) Exportadores de
petróleº de altºs .
'_ ingresºs ' . ' ¡. ' _ 5 _ ' , 18,6 11.250 3,2
Países socialistas _ x .
eurºpeºs - .. 8 389,3 2.100 6,2,
. , . "' ( Hungría (Hungría)
" y ' 1,5“
Polºnia) ( Polonia)
Fuente: Bancº Mundial, World Develºpment Report 1936, Tabla 1. '
La información presentada permite apreciar“. una ,clara estratifica—

ción ecºnómica de países, que se refleja en una terminºlºgía que se
ha hechº usual: la de lºs “mundºs” de la ecºnºmia. Un grupº de 19-
estados que en conjuntº reúnen menºs de un sextº de la pºblación
mundial cºnfºrman el llamado “Primer Mundº” de lºs paises alta— + _
mente mdustrializados de, ecºnºmía de mercadº. Los integrantes de
este grupº sºn _EStadºs Unidºs, lºs países de Eurºpa occidental , (cºn . -
excepción —_de__-Portugal y Grecia, cºnsiderados países .de ingresºs .me—_
, dianºs), Canadá, Japón, Australia y Nueva” Zelandia. Lºs países Sºcia—

listas eurºpeos 1 cºnfºrman un segundº grupº, compuestº pºr ocho
estadºs que exhiben una situación de desarrºllº intermedio entre lºs
altamente industrializadºs y lºs paises del Tercer Mundº. La vasta y
_ heterºgénea agrupación de países llamada Tercer Mundº comprende
más de un centenar de estadºs de lºs mas diversºs tamañºs, niveles
de ingresº y sistemas de ºrganización económica. En un intentº de
introducir ciertºs criterios …ºs de diferenciación entre lºs países
en desarrºllº, el Bancº Mundial ha agrupadº 36 estadºs en la categºría
de bajºs ingresos; algunas veces se utiliza para tºdºsº algunºs de
éstºs la denºminación de “Cuartº Mundº”, pretendiendo cºn ellº alu—
dir al problema de pobreza crítica a nivel internaciºnal. Lºs países de
bajºs ingresºs reúnen más de la mitad de la pºblación mundial; su
producto mediº pºnderadº per cápita es de US$ 260, estº es, menºs
de un dólar diariº pºr habitante.
Una segunda categºría de países en desarrºllº ——que cºmprende la -
' mayºria de lºs estadºs latinºamericanºs— es la de ingresºs mediºs
(subdividida en un tramº inferior y unº superiºr, infºrmación nº pre—
sentada en el cuadrº). Esta categºría cºmprende 60 estadºs, tiene “un
prºductº per cápita casi cincº veces superiºr a la anteriºr y una tasa
de crecimientº que excede a la de los países más pºbres, pºr lº que la
'brecha cºn éstºs se va ensanchandº. También fºrma parte del Tercer
- Mundº una categºría sui generis: lºs países expºrtadºres de petróleº
. de altºs ingresºs. Estºs países sºn ricºs, sin que pºr ellº pueda decirse
que sºn desarrºlladºs. Más bien han enfrentadº una situación de rela—
tiva incapacidad de absºrción de lºs recursºs prºvenientes de las ven—
tas petrºleras, pºr lº que entre mediadºs de la década pasada y Cº-
níienzºs de lºs añºs 80 canalizarºn grandes vºlúmenes de divisas hacia
lºs mercadºs financierºs ºccidentales. Recientemente, la baja de lºs
preciºs del petróleo ha afectadº sensiblemente la pºsicion cººnóm'ica
de estºs países (ver la sección siguiente) '
Es necesariº advertir que lºs datºs aquí presentadºs sºn de ca—
rácter Sumamente general. Cºnstituyen estadisticas de un altº nivel
de agregación, que permiten apreciar 'sinópticamente las grandes bre—
chas ecºnómicas entre grupºs de países, perº que pºr esta misma “
caracteristica nº dan cuenta de ciertas situaciºnes relevantes. Pºr ejem—
plº, en un cºntextº de pºbreza generalizada es e5pecialmente impºr—
tante la distribución del ingresº en cada ecºnºmía, que nº aparece
reflejada en las eStadisticas agregadas En lºs países pºbres hay, desde
luegº, pequeñas minºrías ricas, cuya situación sºcio- ecºnómiºa tiende
a parecerse 'mása la del grupº de lºs países altamente industrializadºs
qUe alas mayºrías pºbres de sus prºpiºs países; La condición ecºnó—
mica de las mayºrías en lºs estadºs del Tercer Mundº tiende, cºrre—
lativamente, a ser peºr que lº que indican las _ cifras presentadas. '
'El Infºrme Brandt denomina “cinturones de pºbreza” a las regiº—
nes más desámparadas del mundº. Sºn especialmente dºs áreas: - la
l Lºs países sºciaIiStas nº eurºpeºs se cºnSideran en el _'-Tercer Mundº.

'x
El sistema internacional desdc'la Segunda Guerra Mundial [] 319
primera se extiende a través del África Central, abarcando países al =

sur del Sahara, cºmo Mali, Burkina Faso, Benin, Níger, Chad, la Repú— '
blica Centroafricana, Uganda y Burundi. La segunda comienza en Asia
sudoccidental, extendiéndose desde los dos Yemen y Afganistán, pro—
longa'ndose hacia el Este' y el Sur, comprendiendo Bangladesh, los '
pequeños estados del Himalaya, Laos y Kampuchea. Otros países extre—
' madamente pobres son, por ejemplo, Etiopía —escenario de grandes
hambrunas masivas—— Haití y Zaire. También prevalecen graves situa—
ciones de extrema pobreza masiva en partes de la India y de Pakistán.
La estadlstica mide la pobreza sin reflejar su sustancia. El Infºrme
Brandt dice al respecto que: —
significa preocuparse únicamente por sobrevivir y atender a las

necesidades más elementales; para los habitantes de estas regiones
el trabajo no existe o, cuando se presenta, la remuneración es
muy baja y las condiciones, a duras penas tolerables; sus viviendas
se construyen con “materiales inadecuados y carecen de agua., co—
rriente y de instalaciones sanitarias. La electricidad es un lujo. . .
La inseguridad permanente es la característica en la vida del pobre,
ya que no existen sistemas públicos de seguridad social para el
caso de desempleo, de enfermedad o de muerte de la persona que
sostiene a la familia. . . En el Norte, los hombres y las mujeres
se enfrentan a problemas económicos como la incertidumbre, la
inflación, el temor o la realidad del desempleo; pero raramente
confrontan algo parecido a la total indigencia del Sur, cuyas gen—
- tes no consideran que las del Norte puedan menos “que sentirse
favorecidas económicamente.. .La pobreza es una combinación de
desnutrición, analfab etismo, altas tasas de nacimiento y de desem—
pleo y bajos ingresos.. _ -' —
Un problema especial es el del hambre, flagelo que afecta a parte

importante de la humanidad —no menos de 800 millones de personas—f—
en circunstancias en que existe superávit de alimentos en los países alta—.
mente de5arrollados y en partes del Tercer Mundº, _muchas veces debido
a la mantención ' de costosos programas de subsidios públicos a los agrí—
cultores. El problema es complejo; las situaciones más críticas (ham—
brunas masivas) pueden paliarse con transferencias físicas de alimen- '
tos, pero en la práctica los flujos de ayuda de esta especie sOn insu-'
ficientes, debido a razones p01íticas y económicas que Op eran tanto en
_. el…Norte como en los países afectados. Una especialista ha observado,
por ejemplo, que el déficit de granos en la subregión africana del Sahel
' —afectada por una seria hambruna en 1985— fue de 4 millones de
toneladas, mientras las reservas mundiales llegaban a un nivel sin pre—
cedentes de 190 millones de toneladas. “La hambruna africana, si bien
es una enorme tragedia humana, de ninguna manera es una crisis inter—
. - 2 N arte—Sur Un Programa para la Supervivencia—. Informe de la Comision Inde—

pendiente sobre Problemas Internacionales del Desarrollo, presidida por Willy Brandt,
Bogotá, Editorial Pluma, 1980, pp. 75 y 77. ' .
nacional de producción agrícola. . . ni siquiera deb ería haber sido un

problema financiero” 3 en el contexto de los programas existentes de
ayuda alimentaria. Estos programas en la práctica son una Válvula de
escape de los grandes productores en el mundo desarrollado para regu—
lar los niveles de las reservas que mantienen para apoyar los precios
en una situación de creciente competencia de países exportadores por
mercados inestables de importación. En estos mercados el rol de los
países del Tercer Mundo ha decrecido, sea porque han mejorado las
condiciones de abastecimiento local, gracias al uso de nuevas tecnolº—
gias (el caso, por ejemplo, de India), o pºrque no existe suficiente ca—
pacidad económica para importar. El hecho es que mientras la díSpo-
nihilidad diaria de calorías alimenticias per cápita en los países del
Primer Mundo generalmente fluctúa entre 3.500 y 4.000 calorías, en
Bangladesh, Mali, Uganda, Guinea, Haití, Chad y Kampuchea se encuen—
tra por debajo de las 2.000 calorías.4 La desnutrición y las demás condi—
ciones de pobreza explican la manifiesta disparidad en las expectativas
de vida entre el Primer y el Tercer Mundo. A pesar de la realización de
sostenidos esfuerzos en el área de la salud pública, que han permitido
obtener progresos i1nportantes, la brecha sigue siendo amplia, como
revelan los siguientes datos:
CUADRO 10—2
CAMBIOS EN LA EXPECTATIVA DE VIDA AL NACER (añOS)
Aumento
expectativa
1950—1984
1950 1960 1984 (años)
Paises desarrollados 67 70 76 9
Países socialistas 60 68 70 10
Países ingresos medianos 48 53 61 13
Países ingresos bajos 37 42 60 23
Fuentes: Gérard Chañand y J can—Pierre Rageau, A Strategic Atlas—Comparative Geopol—
ztzcs of the World's Powers, Nueva York, Harper & Rºw, 1985, p. 195, para
1956 y 1960; y Banco Mundial, World Development Report 1986, para 1984.
La situación educacional es también altamente desigual. Por ej em—

.plo, en los pases desarrollados la cobertura poblacional de los sistemas
de educacmnsecundaria o media es virtualmente completa; en cambio,
en los países africanos más_pobres la cobertura suele ser inferior al 10 %
—( 3 % _en algunos casos).
En las circunstancias descritas,—' no sorprende encontrar una pro—
funda brecha entre el Norte y el Sur en el campo científico—tecnºlógicº.
3 Barbara Insel, “A world awash in grain”, Foreign Affairs 63, Nº 4, 1985, . 305.
4 Banco Mundial, World Development Report 1986, Tabla 28. p
El sistema internacional desde la Segunda Guerra Mundial El 321
Una proporción abrumadora de los recursos dedicados a “esta área se

:oncentra en el Norte. “Los países industrializados de Occidente rea1i—'
zan el 98 % de los gastos de investigación y desarrollo; el Tercer Mundo,
solamente el 2 %. Su participación en las nuevas patentes es, ' obvia—
.nente, en extremo pequeña”.5 Parece innecesario advertir que en el
11me contemporáneo la ciencia y las aplicaciones tecnológicas cons-
;ituyen elementos centrales del desarrollo económico y, en último tér—
.níno, de la capacidad de los actores internacionales para fundar y ejer—
3er poder político.
La descripción que precede no debe interpretarse de manera esta'-
;íca: en los párrafos siguientes se identifican factores de cambio en
…as relaciones económicas internacionales. Así, en el Sur se advierte un
proceso de diferenciación entre los países que por la via de la indus-
xialización y la penetración de los mercados internacionales pueden
15pirar a mejorar su posición internacional, llegando a competir en
íeterminados campos con los países del Norte. Por otro.lado, son cam——
3iantes las relaciones al interior del Norte y del sistema del Este. Frente
a. estos cambios, la tendencia más inquietante, sin embargo, es la de
os países de bajos ingresos, que parecen “condenados en la situación
actual a una marginalidad internacional creciente”.ó
LA EVOLUCIÓN ECONÓMICA RECIENTE
Z-Iasta la Primera Guerra Mundial existió una economía mundial alta—

nente interdependiente, caracterizada principalrnente por el intercam—
310 entre Eurºpa (con gran predominio británico hasta fines del si—
glo XIX) con América y África. Las relaciones económicas entre Europa
7 los países de ultramar estaban generalmente asociadas con relaciones
Jolíticas de tipo colonial. En el caso británico, sin embargo, se com—
)inó este tipo de vínculo con el llamado “imperio informa ”, que in—
:1uyó varios países latinoamericanos, especialmente en el Cono Sur.
31 colonialismo inglés tuvo tanto manifestaciones de carácter clásico
íen la India) como tardío (en la competencia eur0pea por la coloni—
zación de África y el establecimiento de esferas de influencia en China).
?ero la Primera Guerra Mundial debilitó la primacía económica inglesa
¡ significó el despertar del nacionalismo en las colonias. Por otra parte,
Estados Unidos emergió del conflicto como gran potencia industrial
r militar, constituyéndose además en acreedor financiero de primer
>rden de las potencias europeas. En el período entre las guerras mun—
1iales, Estados Unidos sostuvo, sin éxito, la causa de la liberalización
lel comercio mundial. Este fracaso —que conllevó la organización de
)loques comerciales rivales, los que a juicio del Secretario de Estado
1orteamericano Cordel] Hull representaban una amenaza a la paz— se
5 Hartmut Elsenhans, Nord—Siid Beziehungen, Stuttgart, Kohlhammer, 1984, pp.

r4—95; datos sin países sºcialiStas. _
6 Carlos Ominami, “El Tercer Mundo y la economía internacional”, Estudios
'nternacionales 74, 1986, p. 195; subrayado del autor.
H.— |__[ ..:—¡ir "…I'VIIIDW var.-vc cm-vu… vv¡v-v.urrv-Wuu—rw
debió básicamente al impacto proteccionista de la Gran Depresión, que

' se abatió sobre la economía mundial en la década de 1930. De hecho,
en esa época Estados Unidos también practicó el proteccionismo en su
comercio exterior.
El actual orden económico occidental se comenzó a gestar en el
último año de la Seg1mda Guerra Mundial. En 1944 tuvo lugar la Confe-
rencia de Bretton Woods, que dio origen al Fondo Monetario Interna—
cional (FMI) y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF) . La URSS participó activamente en el encuentro, que corres-
pondió a una fase en que aún no se cuestionaba la factibilidad de la
cooperación económica entre los países occidentales y la potencia so—
cialista. Sin embargo, pocc después predominaría el interés soviético
en la constitución de una esfera de influencia exclusiva sobre la parti—
cipación en un sistema político-económico ampliado, bajo el liderazgo
de las potencias occidentales. De este modo, desde el inicio de la pos-
guerra se estructuró un conjunto de economías centralmente planifica—
das, organizado por la URSS en forma paralela y antagónica al sistema
económico occidental, que en la práctica es de economía mixta. La
URSS, Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Rumania, la República De—
mocrática Alemana, Albania, Yugoslavia, Corea del Norte, China Pºpu—
lar, Vietnam, Cuba y otros países de África y Asia forman parte de este
cºnjunto socialista. Las políticas autónomas impulsadas en diversos mo-
mentos por China y otros países no permiten, sin embargo, identificar
un sistema socialista unificado, sin perjuicio de la erdstencia del CAME
(ver Capítum 8) .
La consecuencia central de la organización de bloques económicos
—proceso directamente derivado de la Guerra Fría— es que la ecºno—
, mía mundial de la posguerra nació, poco más o menos, como una reali—
dad escindida en el eje Este—Oeste. La recomposición de las relaciones
económicas Este—Oeste es una difícil tarea, que no ha pasado de una fase
primaria y que es muy sensible a las variaciones del clima político.
En cuanto a los países en desarrollo —principalmente latino americanos
al comienzo de la posguerra, ya que en el resto del mundo predominaba
— el colonialismo—, su participación en la organización del sistema econó—
mico internacional fue más bien de carácter formal. Carecieron de
' influencia en este proceso; en la guerra, se habían limitado a prestar
000peración económica a Estados Unidos para sostener la economia
aliada. Terminada la conflagración, vieron severamente disminuida su
capacidad de compra de productos industriales en Estados Unidos, y
sus demandas de c00p eración para el desarrollo no encontraron el eco
que los gobiernos esperaban.
En el período entre 1945 y 1973 la economía internaciºnal se desa—
rrollo dinámicamente, aunque de modo muy desigual. El comercio
mundial aumentó en un promedio anual de 7 %, esto es, bastante más
— que la producción global, que se expandió & un ritmo del 5 % anual.
El subperíodo de mayor crecimiento del comercio fue 1965-73 (+ 8,7 %
anual: este comportamiento dinámico del intercambio es uno de los
_-
1:.'t szstema mtemaczonal desde la Segunda Guerra Mundial El 323
principales argumentos en que se ap oya la tesis de una creciente ínter—

dependencia económica en el periodo contemporáneo).
A comienzos de la década de 1970, sin embargo, se advierten signifi—
cativos sintomas de crisis. Estados Unidos venia acumulando i1nportan—
tes saldos negativos en sus transacciones internacionales, que se debie—
ron, entre otros factores, al estancamiento de sus exportaciones (relacio-
nado con un dólar sobrevaluado), a los gastos militares en el exterior, a
los programas de asistencia oficial para el desarrollo y a las transfe—
rencias de recursos de las empresas multinacionales. La delicada situa—
ción de la balanza de pagos de Estados Unidos socavó cada vez más la
confianza internacional en el dólar, que de acuerdo con el sistema de
Bretton Woods tenía una paridad fija con el oro, a razón de US$ 35
por onza del metal. Entre los países occidentales —tenedores de gran—
des cantidades de dólares— Francia insistió en la conversión en oro,
llegando a acumular importantes reservas, mientras disminuizm las
de Estados Unidos. Eventualmente, en agosto de 1971 el gobierno
del presidente Richard Nixon decretó la inconvertibilidad internacional
del dólar, cuya cotización “flotó” libremente: era el fin del sistema de
paridades prácticamente fijas de Bretton Woods. En adelante, los go—
biernos tendrían que negociar constantemente rangos aceptables de las
paridades monetarias, _acusándose con frecuencia de provocar artifi—
cialmente situaciones de ventaja unilateral (como usar la herramienta
de la devaluación para abaratar sus exportaciones y frenar las impor-
taciones).
A partir de 1973 cayó por tierra un supuesto básico del crecimiento
económico que había tenido lugar hasta entonces, y que pocos habían
explicitado anteriormente: la amplia diSponibilidad de petróleo barato.
A mediados de la década de 1960, este producto desplazó al carbón
como principal fuente energética en la economía mundial. En 1973 ya
era tan irnportante como todas las demás fuentes energéticas combi—
nadas. En 1970 los costos de producción en el Medio Oriente no pasa—
ban de US$ 0,20 por barril. A pe5ar que los precios eran ajustados por
los productores norteamericanos para mantener la rentabilidad de una
producción interna de costo más alto (más de 10 veces superior), el
nivel de precio del barril de crudo en esa época era tan bajo que justi—
ficaba la sustitución de otros energéticos por petróleo y permitía un
fácil crecimiento de la producción industrial, del parque automotriz,
de la calefacción de edificios y la industria petroquímica, sin prestar
mayor atención al ahorro de combustible 0 de insumos petroleros. Esta
situación cambió radicalmente debido a la acción de la Organización
de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y de su contraparte árabe,
la Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPAEP).
La primera fue fundada en 1960 por un grupo de países árabes, Irán
y Venezuela, correspondiendo a este último país una influencia decisiva
en su concepción y proceso de gestación. Desde fines de la década de
1940, sucesivos gobiernos venezolanos habian marcado la pauta en la
campaña de los exportadores para defender los precios y especialmente
la participación nacional en las rentas petroleras (regalías e impues—
sli—'.l |___J Hl- u…uvc.rw vara—v. urwv.vanwv wu.rp—F|I—rvc "up—rw
tos). En una primera etapa, Venezuela logró obtener la división de las

rentas por partes iguales (regla 50: 50), pero posteriormente impuso
una participación del 65 %. A fines de la década de 1960 la renta de los
países exportadores llegaba, aproximadamente, al 75 %. En la misma
época comenzó a perfilarse el interés de la mayoría de los exportadores
en participar en el capital de las empresas extractoras, de modo de
incrementar el grado de control nacional sobre sus actividades y aumen—
tar aún más el nivel de los beneficios.7
La coyuntura económica de comienzos de la década de 1970 favo-
reció los intereses de los países eXportadores debido a que aún preva—
lecía una fuerte demanda de petróleo. A partir de 1972, la OPEP actuó
como un eficiente cartelizador de la oferta petrolera a nivel mundial,
fijando precios y estableciendo cuotas de producción, medidas que re—
sultaban viables debido a que este cartel representaba el 86 % de las
exportaciones globales de hidrocarburos. El mismo año, Arabia Saudita
—país gobernado por una monarquía conservadora y pronorteameri—
cana—— negoció un acuerdo de participación inicial del 25 % en las em—
presas extractora$; pronto otros exportadores demandaron cuotas supe—
riores. La guerra de Israel contra Egipto y Siria de setiembre de 1973
(“guerra de Yom Kippur”) ofreció a los exportadores árabes una sin—
gular coyuntura para radicalizar su política. La OPAEP —entidad for—
mada en 1968— dispuso un embargo de petróleo contra Estados Uni—
dos, los Países Bajos y otros que apoyaron a Israel en la guerra. Esta
medida —ejemplo clásico de represalia económica— conmocionó los
mercados internacionales del petróleo y permitió imponer una extraordi—
naria serie de alzas de precios. En enero de 1974 el precio del barril
se acercaba a los US$ 12, en circunstancias en que antes de la guerra
superaba levemente el nivel de US$ 3. Era el “arma del petroleo”, que
ponía fin a la era del petróleo abundante y barato, dejando en evidencia
la vulnerabilidad de los países altamente industrializados a la dismi—
nución o interrupción de este vital suministro. El control de un recurso
estratégico permitió a un grupo de países del Sur irnponerse sobre los
paises del Norte y generar además un enorme flujo de divisas (los
“petrodólares”), que modificó considerablemente las condiciones impe—
rantes en la economía y, en particular, la banca transnacional. Esta de—
bió hacer grandes esfuerzos para adaptarse a las nuevas condiciones
(“reciclaje” de estos recursos).
A partir de la crisis del petróleo se generó una situación nueva en
la economía mundial, que se caracterizó por el estancamiento del cre—
cimiento económico unido a fuertes presiones inflacionarias. Una pri—
" mera fase de recesión—inflación correspondió al período 1973-1976 y una
segunda, a comienzos de la década de 1980; en esta segunda fase, la revo-
— 7 Ver Franklin Tugwell, The Politics of Oil in Venezuela, Stanford, Stanford

University Press, 1975; John Duke Anthony, editor, The Middle East: Oil, Politics
and Development, Washington, D.C., American Enterprise Institute for Public Policy
Research, 1975, y Stephen Babe, editor, The Road to OPEC: U.S. Relations with
Venezuela, 1919—1976, Austin, University of Texas Press, 1982; Roberto Russell y Daniel
Samoilovich, editores, El Conflicto Árabe—Israeli, 3 tomos y Apéndice, Buenos Aires,
Editorial de Belgrano, 1973.
El Sistema internacional desde la Segunda Guerra Mundial [] 325
lución iram' de 1979 y la guerra entre 'Irán e Irak, que estalló en 1980,
fueron factores significatiVos. En este período, la OPEP acordó nuevas
alzas que, hacia 1983, llevaron el barril de crudo a pasar la barrera de“
los US$ 30.8
En los últimos años se ha producido, sin embargo, un deterioro
progresivo de la pºsición de la. OPEP. Como consecuencia de las succ—
sivas recesiones, de políticas nacionales e internacionales de ahorro de
energía y del desarrollo de fuentes energéticas alternativas (energía—'
nuclear, alcohol combustible, reconversión a carbón, etc. ), la demanda
en 105 países importadores comenzó a caer Otro factor desfavorable
fue el ingreso al mercado petrolero de irnportantes productores “no
OPE ”, como Gran Bretaña, Noruega y México. Si bien algunos de
éstos son productores de alto costo, los elevadisimos niveles de precios
justificaron masivas inversiones en el desarrollo comercial de nuevas
reservas, generando una creciente oferta competitiva con la OPEP. Por
últimc, esta organización ha sufrido graves crisis internas como conse-
cuencia de la poca disposición de varios de sus miembros a llegar a.
acuerdos estables y a respetarlos. La guerra entre Irán e Irak también
ha contribuido al debilitamiento de la OPEP, que por otra parte ya no
cuenta a su favor con el elemento de sorpresa, que fuera esencial para
su éxito en 1973. Desde entonces, los países importadores altamente
industrializados se han organizado a nivel nacional e internacional para
precaver una reedición de los hechos de 1973. Entre otros pasos, orga—
nizaron una entidad llamada Agencia Internacional de Energía, cuyo
objetivo es coordinar las pohticas de abastecimiento y preparar accio—
nes comunes para enfrentar la escasez. En 1987, la OPEP realiza ingen—
tes esfuerzos por restaurar los precios anteriores a la crisis de 1979-80.
Es necesario anotar brevemente otras consecuencias de los cambios
inducidos por las sucesivas crisis petroleras. Una de las mayores reper-
cusiones tanto en el Norte como en el Sur fue la creación de una fuerte
liquidez en la banca internacional. Los agentes económicos de los gran-
des países exportadores, ante la imposibilidad de absorber rápidamente
grandes volúmenes de recursos “frescos", en sus pr0pios países, inicia—
ron el “reciclaj e” internacional de la riqueza, es decir, canalizaron la
mayor parte de los nuevos recursos disponibles hacia los prºpios países
altamente industrializados, afectados por las alzas (sólo una prºporción
pequeña se destinó a ayudar a los países en desarrollo; ver el "análisis
de la ayuda oficial para el desarrollº, más adelante en este capítulº).
La pleamar de “petrodólares” en Eurºpa occidental y Estados Unidos
indujo a la banca transnacional a una política permisiva de colocación.
Dado que por otra parte los países del Tercer Mundo —especialmente
los latinoamericanos— deseaban evitar o mitigar la recesión económica,
accedieron masivamente a los recursos que se les ofrecieron en calidad
de créditos, a primera vista baratos (por lo general contratadºs a tasas
variables o “flotantes”; pocos anticipaban entonces el alza de tasas de
interés desde 1980). De este modo se contribuyó a generar una parte
3 Bernard Mommer, OPEPZ'y OPAEP, en Noh1en, ed., op. cit., Vol. 6.

326 _D El ”sistema internacional contemporáneo
.
_ fi¡£1p0rtante del actual problema del endeuda
miento del Tercer Mundo. __!. . ;1l
A nivel de las organizaciones financieras intergubernamentales, las”

consecuencias fueron de variada naturaleza. Por una parte, vieron afec—
" tada su gravitación relativa por el importante papel Que ahora debía“
asumir la banca comercial. y de inversión. POr otra parte, sin embargo,
la crisis afectó tan seri…ente a diversos países del Tercer Mundo que
º el FMI . debió flexibilizar el rig0r financiero con que venía Cumpliendo
su papel, coadyuvzmdo al reciclaje y al sostenimiento de los sectores"
externos en crisis y creando un" “servicio del etrólcoí', …o sea, préstamos
especiales para los países más afectados. (Igor u1t1mo es importante
mencionar que los países del Norte en adelante otorgarían máxima
; prioridad a sus propios problemas económicos y sociales, reduciendo
sus niveles de compromiso con los prOblemas del subdesarrollo en los
paises del Sur. AunQue éstos nunca fueron muy altos, el clima preva—
lecienté desde la crisis petrolera contrasta con la época del llamado
“desarrollismo” de la década de 1960, en que imperaba un cierto opti—…—
mismo acerca de las perspectivas de co0peración internacional para el
de3arrollo. -
LOS ACTORES ECONÓMICOS Y POLÍTICOS

En el complejo panorama del sistema económico internacional operan
diversas categorías de act0res, que se examinan a continuación.
Empresas nacionales Los primeros y genuinos partícipes en la eco—
- nomía internacional son las empresas, agentes económicos Constituidos
en un sistema económico nacional y que transan bienes y servici05 Con
agentes económicos situados en otros países. Atendiendo a criterios de
gestión y propiedad, estas empresas son privadas o públicas. Como
consecuencia del surgimiento de sistemas socialistas y. de políticas de
nacionalización en diversos países, las empresas públicas han adquirido
creciente nnp ortanc1a internacional. Por ej emplo, las empresas petro-
leras latin0americanas Petrobrás ( Brasil), Pemex (Méxic0) y PdVSA
( Venezuela ) se encuentran dentro de las mayores empresas del Tercer
Mundo, así como dentro de las 50 empresas con mayores ventas en
CCcidente. Recientemente, algunos países europeos (como Gran Breta—
ña y Francia) y latinoamericanos (como Chile y Argentina) desarrollan
políticas de privatización, que podrían aumentar la gravitación inter—
_ nacional de las empresas privadas nacionales. — * — '
' Empresas multinaei0nales o transnacionales. Este tipo de empresa,
si bien no nació en el per-io do en examen, ha adquirido en él un desa-
rrollo que jamás tuvo antes. No existe una definición generalxnente
aceptada de. la empresa multinacional, sin embargo, en términos am—
pli05 es posible caracterizarla como una empre5a degran tamaño, origi—
naria _ de un país desde el cual es controlada a través de su sede cen—'
— tral o casa matriz, que opera en una pluralidad de países donde man—
tiene sucursales 0 filiales productivas.…
Comentando brevemente este concepto general, es posible señalar,
El sistema internacional desde la Segunda Guerra Mundial |] 327
en primer lugar que, pºr lº general, las multinacionales sºn empresas de

gran tamaño Con pºcas excepciones, se trata de empresas que han
crecidº considerablemente en sus países de ºrigen, pasandº luego a-
expandirse hacia otrºs países. Lºs criterios más utilizadºs para apreciar
el tamaño sºn las ventas, lºs empleadºs y las utilidades. Pºr ejemplº, las
ventas de Exxºn (multinacional petrºlera norteamericana) superaban a
cºmienzºs de esta década lºs US$ 100.000 millones, º sea, eran levemente
mayores que el PGB de un país cºmº Suecia en la misma épºca. La
fuerza de trabajº empleada pºr las mayores empresas multinaciºnales
se mide en cientºs de miles de empleadºs; así, General Mºtºrs ha mega.— —
dº a tener más de 700.000 trabajadores en Sus operaciones glºbales.
Las utilidades anuales de IBM (multinacional nºrteamericana en el área
de la infºrmática y la autºmatización) superan los US$ 5.000 millones,
situándose pºr encima del PGB de un país cºmº Uruguay. En segundº —
lugar, las empresas multinacionales, a pesar de su denºminación, tienen
generalmente un ºrigen naCiºnal determinadº. Aunque en muchas de
estas empresas la prºpiedad accionaria suele diversificarse entre per—,
sºnas de muchas nacionalidades, el cºntrºl mayºritario de ésta, la cºns—
titución de la sºciedad y la administración pºr lo regular se encuen—
tran en un mismº país, dºnde la empresa tiene su sede o casa matriz.—
_ Excepcionalmente se establecen casas matrices en países que pºco
. tienen que ver cºn el cºntrºl de la empresa, lº que ocurre principal—
mente pºr razones tributarias. Hasta el presente, la empresa ,mu1ti-
naciºnal “pura” '(que un autor propuso llamar "cosmºººmºracióni') ._
es sólº un modelº teórico. N º obstante, algunas empresas se encuen—
tran más internaciºnalízadas que ºtras, en términºs de la prºpºrción
“de la prºducción que tiene lugar fuera del país de ºrigen, la prº-
pºrción de directivºs de nacionalidad distinta de la del pais de ºrigen,
etc. Pºr e1emplº,Generál Motors es una empresa autºmotriz menºs
internaciºnalizada que Fºrd Mºtºr, en la medida en que esta última desa—'
rrºlla una prºpºrción mayºr de sus aºtividades prºductivas fuera de "
. lºs Estadºs Unidºs. Las multinaciºnales suizas, cºmº Nestlé, sºn Ine—. _'
' nºs mtemaciºnalizadas que una empresa cºmº Internatiºnal Telephºne. _
& Telegraph (ITT), porque prácñºMente tºdºs lºs directivos sºn sui— '
zºs, mientras en ITT lºs hay de muchas naciºnalidades, sin perjui-
ciº de un sustancial cºntrºl nºrtéanieriCanº.
En las primeras décadas de la pºsguerra, la gran mayºría de las
multinaciºnales eran empresas nºrteamericanas. Desde la decada de .
1970, las empresas eurºpeas y— japºnesas han ganadº impºrtantes pºsi— _
ciºnes entre las mayºres empresas multinaciºnales. Así, unestudíº de
, 99 grandes empresas en ºchº sectºres de actividad ecºnómica muestra. '
_ la presencia de 65 empresas nºrteamericanas en 1959 y solamente 37
empresas de ese ºrigen en 1981. Este relativº desplazamientº de la hege—í
mºnía nºrteamericana es el resultadº de la exitºsa emulaciºn del mº-
delº multinaciºnal de Estadºs Unidºs pºr lºs cºmpetidºres de eSepaís,
de la recuperación ecºnómica de Eurºpa y Japón y de la extraºrdinaria
_ 328 [] El*síst_3ma-internacionalcontemporáneo
competitividad ' recientemente alcanzada por las grandes empresas del

pais oriental. º " . _
La pluralidad de países de Operación es una característica esencial
de la empresa multinacional. E5ta se caracteriza por producir en mu-
chos países, además del país de origen, no Simplemente por vender" en
ellos. En otras palabras, son multinacionales las empresas que Operan
minas, plantas fabrile_,s plantaciones agrícolas, oficinas bancarias, agen—
cias de publicidad, etc., en una pluralidad de estados, y no las que man—
tienen simples representaciones. Esta característica sugiere cierta esta—
bilidad de la presencia de la multinacional en los países de operación,
así como grados variables de planificación central de la produccion por
parte de la casa matriz. La producción en un país puede estar desti—
nada al respectivo mercado interno y/o a otros mercados. En el primer
caso,el establecimiento de la empresa multinacional suele ser unareac-
' ción ante una política nacional de COmercio ..exterior de tipo protec-
cionista. Si, por ejemplo,—'un. pais que busca… industrializarse desarrolla
una política económica de sustitución de unportaciones por, productoS
, nacionales, probablemente erigirá vallas arancelarias que difidultarán-
o imposibilitarán el acceso de los productos importados vendidos pór ,
una empresa extranjera En la medida en que no quiera perder ese mer—
cado, la empresa probablemente terminara estableciendo operaciones .
productivas en el país, y su pr0duccio'n local eStará deatinada al mer-
cado_ local. La concentración en este mercado puede pr0venir de d05
fuentes. Es probable que Otros paíSes tengan políticas proteccioni5tas
similares, lo que las i1nped'íría exportar. En este Caso, la empresa tendría
que decidirse a establecer 0peraCiones productivas en todos los merca—
_d0s Que desee conservar (por ejemplo, Ford de Argentina, de Brasil,
etc.). Pero la limitación de la pr0ducción a las necesidades del mercado
_ local también puede deberse a una politica de la Casa matriz, que desea
º evitar que una empresa filial compita con ella o con otras filiales en
otros países. En este caso, podría ex18tir una prohibición de exportar
impuesta por la casa matriz a la sUbsidiariá, que podría ser considerada
por el gobierno del país de operación c0mo una medida inconveniente
en el Contexto de una política económica de fomento de las expor—
taci_.ones . — - -
Pero las empresas múltináóionales también establecen operaciones
especificamente destinadas a exportar. se ha señalado, pOr ejemplo,
que estas empreS_as son las que se encuentran mejor preparadas para
aprovechar las ventajas de la liberalización comercial que tiene lugar
en los procesos de integración regional, debido a que poseen una pers—
pectiva mterna0ional y una escala de operaciones mucho más amplia
que la de los empresariOS locales. Otra situación es la del estableci- '
miento de operaciones productivas para abasteCer el mercado del país
de origen ——En esta situación, la consideración principal suele ser la exis-
tencia de un _fuerte desmvel internacional de remuneraciones, así como
- de una gran competencia de productores extranjeros en el país de
9 Geoffrey fear—ron, “Multinational reshuffle”, “Europe 231, 1982, pp. 12 15

El sistema ínte?naciºnal desde la Segunda Guerra Mundial El 329
ºrigen. Por ej ',emplº una industria electrónica estadºunidense que en—

frenta Seria competencia japºnesa, cºreana y taiwanesa en su mercadº
interno, puede establecer una filial en México para producir televisores
que se_ venderán en Estados Unidºs Estºs serán cºmpetitivºs debidº
al bajº cºstº de la manº de ºbra mexicana. Obviamente, una estrategia
de este tipo genera las prºtestas de lºs trabajadºres en el pais de ºrigen,
que acusan a las multinacionales de “expºrtar” sus empleºs. Se ha
ºbservadº, sin embargo, que bajº el impactº de la autºmatización en
gran escala de lºs prºcesºs prºductivºs estarían disminuyendº los atrae—
tivºs de este tipº de estrategia, que podria reducirse a aquellos aspec—
tºs parciales en que los cºstºs labºrales siguen siendº impºrtantes (pºr
e] emplº, ºperaciºnes manuales de ensamblaje).
Cabe ºbservar, por últimº, que las actividades prºductivas pueden
cºrrespºnder a unº o a muchºs rubrºs º girºs, conectadºs 0“ desconec-
tadºs entre sí. Pºr ej emplº, las multinacionales químicas alemanas (Ba—
ver, Hºechst, BASF) desarrºllan diversas líneas de producción cºnec—
tadas entre si, en las áreas de la química y la industria farmacéutica._ _'
En cambiº, Fºrd nº sólº es una industria autºmºtriz, pºr cuantº pºsee
divisiones 0 subsidiarias en áreas comº la industria del vidriº,” lºs elec—
trºdºmésticºs y la industria aeroespacial. —
Un autºr ha sintetizado algunºs rasgºs de la empresa transnaciºnal
señalandº que este actor desarrºlla:
&) nuevºs prºductºs; b) nuevas formas de prºducir esºs prºductºs;

“_c) las maquinarias y el equipº necesariºs para producirlºs;_ d) las .
materias primas sintéticas y lºs prºductºs intermediºs neCe$ario&
para su prºduccion; e) la publicidad necesaria para crear y aotivar
lºs mercad08; y f ) las filiales, las empresas mixtas º lºs acuerdºs
de cºncesión de licencias neceSarios para comercializarlºs, mºntar— _
lºs º prºducirlºs' en ºtrºs países. Pºr ellº, tantº las estrategias de
industrialización basadas en la — sustitución de impºrtaciones cºmº
las basadas en la promºción de expºrtaciones han sidº : ºººptad_as
cºmo parte“ de la estrategia de penetración de las empre$as transna-' *
ºiºnales en lºs" mercadºs extranjerºs y en lºs prºpiºs mercadºs _ de
sus paiSes de' ºrigen. El créditº externo público y privado y la asis— .
tencia té0nica internaciºnal cºntribuyen cºn eficacia a expandir lºs
me1 cadºs mundiales para las grandes empresas transnacwnales
estadºunidenses, europeas º japºn'esféls.lº - '
_ ' Hasta el cºmienzo de la pºsguerra, las inver5iones de las empresas

¿multmacrºnales ¿se ºnentaban en gran medida a lºs países en desarrºllo-
y, eSpecificamente en— ellºs, a actividades cºmº serviciºs de utilidad pú—
blica (energía eléCtrica, transporte públicº, etc.), mmería, agricultura
(principalmente de expºrtamon) y petróleº. El ascenso de la ecºnomía .
nºrteameriCana a una pºswmn rectºra en el cºn01erto mundlal mºd1imó
lº Osvaldº sunkel, “Las empresas transnaciºnales en él cap1tahsmº actual:

algunºs viejºs _'y nuevºs temas de reflexión”, Estudios Internaciºnales 7_4,1986, p:164¿
_ 330 [| El sistema internacional contemporáneo.."
sustancialmente la estructura de la i'nver5ión. En este periodo declinó :*

la importancia de los sectores tradicionales y aumantó la gravitación
del sector manufacturero, la banca y Otras actividades de servicios.
Mientras en 1938 105 flujos de inversión directa hacia los paíSes en º
desarrollo representaban el 66 % de los iluj os totales y sólo el 34 %
restante iba a los paises desarrollad_,os en 1978 éstos abSorbian el
70% de 105 flujos, contra un 28% de los países en dtº,'8a1'rollo.Il
" Este cambio obedece a múltiples factores, entre 105 que Cabe desta—
_ car el mayor dinamismo de las economías del Norte en la pbsguerra, el
agotamiento del mºdelo de desarrollo centrado en la exportación de mo “
ductós primarios en el Sur, y la debilidad de los procesos de industriali—
zación en los países en desarrollo. Pór esta razón sólo algunos países
——como Brasil y México entre los latinoamericanos— logran Captar can—
tidades i1nportantes de inversiones de las empresas multinacionales.
Hasta la década de 1970, los principales receptores de inversiones direc—
tas fueron los países de Európa occidental y Canadá, y la gran mayoría
.'de 105 flujos de inversión pr0venía de Estados Unidos. La masiva
irrupción de las grandes empresas de Estados Umdos en Europa “pró—
'vocó tal irnpacto que un autor francés acuñó la expresión “desafio ame—
' ricano” para aludir al peligro dé dependencia eurºpea de las multina—
cionales estadóu'mdenses, que estarían por constituir una nueva fuerza
económica transnacional, más poderosa que las empresas y aun que los
estados europeos. -
Recientemente esta situación ha experimentado prºfundos cambios.
Estados Umdos ha redúoido su participación en la inversión d1recta _
mund1al a fines de la década de 1960, dos tercios de los flujos totales
._ eran de origen norteamericano; a comienzos de la presente déóada Su ._
? -¿pr0pormon en los flujos totales se había reducido a menos de un tercio.
En termmos del total de inversiones extranjeras existentes (_ el “'stock'?
de mversmn) Estados Unidos conserva el primer lugar pero su posi- _
“ción va declmando poco a poco, mientras la de Eurºpa occidental y,
¿mas rementemente la de Japón, han comenzado a ascender. Pero tal
“vez el cambio- más interesante es que Estados Unidos se transtºrma en
¡un importante receptor de inversión extranjera, 0 sea,— las empresas .
, multmamonales europeas, japonesas y canadienses comienzan a mcurs¡o-
. nar en el gran mercado estadounidense. En 1970, la proporción entre—'
'mverswn or1gmada y recibida en Estados Unidos fue de 5,7 a 1; en 1984,
fue de solo 1,5 a 1. Este cambio naturalmente no ha pasado desaperci—
bido en Washmgton __Si bien las inversiones extranjeras suelen ser bien
"reelbidas en el contexto de los esfuerzos por mej0rar la balanza de
:pagos y la posmlon competitiva de la economía de Estadºs Unidos, pór
“pri1nera vez comienza a pre0c;upar el establecimiento de regulaciones
¡
11 Cifras atadas por Carlos Ominami, op. oit..,, Cuadro 3, p 180, (con 'aprómma—
ción al entero, en 1978 hay un 2 % de flujós no asignados). En el caso de la inversión
extranjera proveniente de Estados Unidos, el fenómeno es más marcado. En 1984,
un 74,5 % se destinó a los países desarrollados; dato del Dep…ento de Comercio
de EE .UU., citado por Sergio Bitar, “La inversión extranjera directa en el nuevo
contexto internacional—”, Co¡zo Sur, octubre—diciembre 1986, Cuadro. 1, p. 16. _ …
El sistema internacional desde la Segunda Guerra Mundial El -331
sºbre las inversiones extranjeras y su comportamiento en el pais recep-

tºr. 17— Igualmente preºcupa la perspectiva de desnaciºnalización de in—
' dustrias Que trabajan en tecnºlºgías avanzadas, comº lºs semicºnduc--
tºres y sus aplicaciones en la industria electrónica
Las relaciones entre empresas multinacionales —y gobiernos nº si—
guen un mºdelº únicº. En ellas influyen factºres cºmº la épºca y- cir— …
cunstancias del establecimiento de la empresa, el régimen pºlíticº, el"
sector de actividad de la empresa, y la naturaleza y evºlución de las
relaciones pºlíticas entre lºs gºbiernºs respectivºs. En términºs gene—
rales, la incidencia de estºs factores se puede resumir cºmº sigue. Pri—
merº, las empresas de larga trayectoria en un pais de ºperación suelen
enfrentar mayºres prºblemas cºn lºs gobiernos que las de estableci- '
miento más reciente, aunque superan a las últimas en su conocimiento
de las condiciones lºcales. Frecuentemente, las multinacionales antiguas
se han establecidº disfrutando de cºndiciºnes extraºrdinariamente ven—
taj ºsas, que" han ºbtenidº de gºbiernºs pºcº preparadºs para la defen—
sa de lºs intereses ecºnómicos naciºnales, a veces cºrruptºs º blancºs
de pºlíticas imperialistas. Pºsteriºrmente las empresas han enfrentadº
demandas de mºdificación de sus cºndiciºnes de ºperación en aspectºs
tales cºmº cºndiciºnes labºrales, tributanión, cºntrºl de recursºs natu—
rales y ºtras materias pºlíticamente sensibles. Lºs cºnflictºs en tºrnº
de estºs asuntºs tienden a deslegitimar la presencia de estas empresas
ante impºrtantes sectºres de ºpiniºn, pudiendº además afectar las rela—
ciºnes pºlíticas cºn el país sede La histºria de algunas multinaciºnales
en América Latina, cºmº la ya legendaria United Fruit Cº. en Centrºs;—
mérica, es ilu5trativa al respectº. En cambiº, las empresas más nuevas
suelen establecerse en un cºntexto de negºciación más equilibrada, aun—
que ellº nº garantiza que nº enfrenten prºblemas cºn lºs gºbiernºs y
ºtrºs actºres pºlíticºs. -. — " - -— - .
' El régimen pºlíticº cºnstituye un factºr impºrtante. Muchas veces "
se ha asºciadº a las multinaciºnales en lºs paises en desarrºllº con lºs
_regim9nes autºritariºs que prºpºrciºnarían “ºrden y estabilidad” para
las ºperaciºnes empresariales. Aunque la critica tiene algún fundam9n-_-
tº, nº se trata, sin embargº, de una relación que deba darse de manera _
necesaria 0 siguiera preferente La estabilidad autºritaria de cºrtº pla-
zº puede generar ine$tabilidad a medianº º largº plazº, y una imagen
de estrecha asºciación cºn regimenes autºritariºs puede terminar per— _
indicandº a la empresa. La experiencia de lºs intentºs de mterferencm
en prºcesºs demºcraticºs (cºmº en el casº de la ITT en Chile) ha sidº
generalmente negativa, lº que sugiere la cºnveniencia de una estrategia _
neutral pºr parte de la empresa interesada en cºnsºlidar su presencia. '
En tercer lugar, es significativa la impºrtancia del sectºr de aºti—_
vidad. Mientras la multinaciºnal manufacturera pºcas VeCes de$piértá
suspicacias y ºbj eciºnes derivadas de su girº, la empre5a minera, potrº-º
1era o de serviciºs de utilidad pública generalmente genera ºpºsición
interna, en la medida en que se denuncia el cºntrºl fºráneº de recursºs
33 Bitar, ºp. cit.,—pp. 16—17…

' 332 El El sistema internacional contemporáneo
- naturales º la explotación de mºnºpoliºs. En algunos- casºs (cºmº Me—

xicº y el Pactº Andinº) se hatratadº de regular las áreas de inversión
extranjera, permitiéndºla en las áreas que se cºnsideran no conflic—
tivas y restringiéndºla o prºhibiéndºla en las demás. Sin embargo, la
salida de las multinaciºnales de lºs sectºres sensibles podría contribuir
a la estabilización política de la presencia ecºnómica de estas empre3as,
lº que sería un resultadº inesperado de las pºlíticas de naciºnalismº
ecºnómico. . . . - - . .¿ .
Pºr últirñº, es necesariº cºnSiderar las relaciºnes intergubernamen—l
tales. Estas sºn más prºblemáticas en la medida en que lºs paises sºn
altamente desiguales en“ términos de pºder naciºnal ' (ver Capítulo 4),—
y que el gºbiernº del país de ºrígen tienda a sºlidarizar cºn los inte—:
reses y posturas de la empresa multinaciºnal… Tal pºlitica —que natue- '
ralrnente genera acusaciones de imperialismº—.— será, sin embargo, me—_
nºs factible y eficaz en la- medida que a) despierte ºpºsiciónen el país
de ºrigen, b) el pais afectado sepa movilizar recursºs naciºnales y
externºs contra este tipo de pºlitica, y º) existan fuentes alterna-
titras de tecnºlºgía e inversión extranjera. Lºs cambios recientes en
el sistema internacional y en los países del Nºrte parecen apuntar en
esta dirección (ver Capítulº 9). ' - — - ' '
Pºr ºtra parte, es pertinente también señalar que las pºsturas
ideºlógicas de ºposición a la inversión extranjera y las corpºraciºnes
multinacionales demuestran cada vez ¿más su ºbsólc$cencia. De hechº,
el clima de negºciación entre empresas- y, gobiernos de tºdas las ºriien—
taciones se caracteriza hoy pºr un marcadº pragmatismº. En la medida
en que convenga a su estrategia empresarial, empresas del mundo capi—
.' talista—no vacilan en llegar a acuerdºs cºn gobiernos socialistas. Ade—
…más, las mayores empresas estatales latinºamericanas —-—cºmo PdVSA,
' que es producto de la nacionalización de las multinacionales petrºleras
en Venezuela—— estan entrando en la vía multinacional en asºciación cºn
írít_éreses privadºs, en la medida en Que es necesariº y conveniente para
sus estrategias de desarrºllo El tema de la fºsºberama en peligrº" de la
. década de 1960 va quedando atrás, en la medida en que gobiernos y em-_
presas negocian de manera realista sus pºsiciºnes y que lºs prºblemas -¿
centrales de lºs actores gubeiºnairientalos y transnaciºnales— sºn las exi—
gencias cada vez mayores de la Competitividad ecºnómica internaciºnal;
' Los estados. Lºs estadºs ya no sºn, cºmº pretendía Adam Smith, _
merºs garantes del ºrden públicº en economías de empresariºs priva—
dºs. En el mundº socialista de planificación central, la ecºnomía es
estatal; lºs recur805 y Capitales pertenecen al estadº en una prºpºrción, ,
abrumadora, lº Que significa que la ecºnºmía esta bajo cºntrol directº _
de la autoridad pºlitica, tantº en el plano internº cºmº en el externº. En,
las ecºnºmías de mercado lºs estadºs también sºn agentes ecºnómicºs
de primera Impºrtancia. En la práctica, las prínCipales econºmías occi—
dentales son de carácter mixto, y las pºliticas neºliberales seguidas en
algunos países (Estadºs Unidºs, Gran Bretaña y ºtrºs) nº han redu-,
cido significativarnente el tanaanº del sectºr públicº, Cuya impºrtancia
económica ha aumentado de manera Sºstenida. En 1972, el prºmedio…
“El sistema internacional desde la Segunda Guerra Mundial. El 333 _
pºnderado del gastº públicº cºmº porcentaje del PNB en 19 países desa—
rrºlladºs fue del 23 %; en 1983 llegó al 30 % En el mismº períºdº, el
prºmedio pºnderadº del déficit fiscal cºmo porcentaje del PNB en lºs
mismºs países subió del 1,6 % al 5.8 % 13 lo que tuvº cºmº cºnse-
cuencia que lºs gobiernos debierºn recurrir a vºlúmenes cada vez ma—
yores de endeudamiento para solventar sus crecientes gastºs. Inevita—
blemente, este enºrme pesº ecºnómicº del estado se vuelca hacia el
exterior, haciendº de éste un agente ecºnómicº internacional de primera
magnitud. En el ámbitº cºmercial, pºr ej emplo, las cºmpras estatales-
sºn un tema de negºciación de mucha unpºrtanºia. Pºr ºtra parte, el
manejo macrºecºnómicº en lºs principales países desarrºlladºs tiene
grandes cºnsecuencias internacionales, tantº negativas cºmo pºsitivas.
Pºr ejemplo, el tamañº del déficit fiscal en Estados Unidºs repercute
en la carga de la deúda externa que sºbrellevan, entre ºtrºs, lºs estadºs—*
latinºamericanºs. Un déficit de grandes prop orciones aumenta la de—
manda de'crédíto pºr parte del sector públicº de Estados Unidºs, pre '
siºnandº sºbre las tasas de interés en las principales plazas financieras;
El alza de estastasas encarece el servicio de la deuda, que en su mayor *
parte está cºntratada cºn tasas variables. Entre las repercusiones posi-'
tivas, es interesante destacar el estímulº de las exportaciones de lºs
países en desarrºllº cuandº se reaCtivan las economías más irnp ºrtan—
tes del Nºrte. ' — ' -
Asociaciones y grupºs de países. Como se ha visto en el casº de la .
OPEP, algunºs países que negocian determinadºs bienes en el exterior
se asocian para mejorar las cºndiciºnes de la Expºrtación, a través de '- '
instrumentos cºmo la límjtación de la prºducción, la fijación de precios —
y el repartº de Zºnas de mercado. El fenómenº nº es nuevº para el,
períºdº en examen; la ecºnºmia anterior a 1944 también estuvo fuerte—_
mente ºrganizada según modelos análºgºs. Dºs asºciaciºnes recientes
son el Cºnsejº” Intergubernamental' de Países Ehcpºrtadºres de Cºbre—
( CIPEC, fundadº en 1967) y la Unión Internaciºnal de Países Expºrta——
dores de' Bananas (UPEB, fundada en 1976) Sin embargº, ninguna de
las asºciaciºnes —que sºn verdaderas alianzas económicas— ha alcan-
zadº la impºrtanca que ha tenidº la OPEP. — '
Mientras en los casºs anteriºres se trata de carteles de ciertºs
países expºrtadºres, lºs acuerdºs de materias primas sºn asºciaciºnes, _
de expºrtadºres e impºrtadºres para regular lºs mercadºs mtemac10— _
nales de determinadºs prºduCtºs mediante diversas fºrmas de interven—
ciºn, cºmº la fijación de bandas de preciºs, el establecimientº de reser-
vas y la fijación de cuºtas. Los principales sºn lºs acuerdos sºbre el.”
estañº (1953; 69 acuerdo, 1982, ¿en grave crisis) el azúcar (1953,1977,
afectado pºr ausencia de la CEE), el café (1962,1976, afectadº pºr
diversas disputas), el cacaº (1972, 1982, limitadº pºr la ause'nciadeEsta—-
dºs Unidos y la Cºsta de Marfil, principal prºductºr) y el cauchº —” -
( 1982, únicº acuerdº establecidº en el marcº del prºgrama de materias .
primas de UNCTAD) - "
1.3 Bancº Mundial,. op. cit., Tabla 22.__

334 El El sistema internacional contemporáneº
Otrº fenómenº de gran relevancia es la agrupación de estados en

las organizaciones internacionales cºn el prºpósitº de negociar y de—
fender posiciones comunes y el establecimiento de grupºs de estadºs
sin fºrma de ºrganización internaciºnal. Estºs grup ºs generalmente se
identifican pºr el número de sus integrantes (en algunºs casºs se cºn—
serva la denominación ºriginal, aunque varíe el númerº de miembros) .
Algunas agrupaciones sºn las siguientes: el Grupo de lºs 5 es una ins—
tancia de discusión de lºs ministros de Finanzas y directºres de han—-
cºs centrales de Estados Unidºs, Alemania Federal, Francia, Gran Bre—
taña y Japón. El Grupo cºmenzó a reunirse en 1967 para discutir rela—
ciones mºnetarias, y ha funcionadº —de acuerdº a las circunstancias—
en fºrma independiente º en cºnexión cºn las asambleas anuales del
FMI. De este grupº nació el Grupº de lºs 7, producto de un acuerdº
pºlíticº de realizar reuniones “en la cumbre” para considerar la agenda
ecºnómica y pºlitica internacional, incluyendo, juntº a lºs ya nombra—
dºs, a Canadá e Italia. Estas cºnferencias —cºmº la celebrada en Tºkio
en 1986— cºncitan un alto gradº de atención internacional y terminan
cºn un cºmunicadº cºnjunto que refleja lºs consensos alcanzados.
El tercer grupº de este tipº es el Grupo de los 10, que comprende lºs
paises anteriormente nºmbradºs y Bélgica, los Paises Bajºs y Suecia.
Estºs sºn lºs estadºs que mantienen convenios generales de créditº
(GAB) cºn el FMI, en virtud de lºs cuales el FMI suele solicitarles
préstamos en sus respectivas mºnedas. Desde 1983, Suiza es el undé—
cimº miembro del Grupo, que se reúne tantº a nivel téCnicº cºmº mi—
nisterial. Se trata en la práctica de un mecanismo de cººrdinación de
las potencias económicas ºccidentales en el FMI. El conglomerado más
numerºsº es el Grupo de los 77, agrupación de países en desarrºllº
originalmente fºrmada para coordinar posiciones en la UNCTAD. En
1986 el Grupo tenía 127 miembros y Sus actividades comprendían tºda la
prºblemática del desarrºllº (ver Capítido 9) . En 1972, lºs 77 estable—
cierºn un nuevº grupº, el Grupo de lºs 24, cºmo instancia de cººrdi—
nación de posiciones de lºs países en desarrºllº en lºs asuntos mºne—
tariºs. Lºs miembros sºn ocho estadºs africanºs, ºchº “americanºs y
ocho de Eurasia, y las reuniones sºn 'a nivel técnico o ministerial,
cºn apºyº del FMI, UNCTAD y el ¿Prºgrama. de N aciºnes Unidas para
el Desarrºllº (PNUD) . El Grupo de lºs _24 se prºpºne equilibrar la
influencia del Grupº de lºs 10, (313.13 ºrandº prºp ºsiciºnes alternativas
sºbre el funciºnamientº del sistema mºnetario internacional.“
Las ºrganizaciones internacionales. Sobre el rºl de estºs actºres
debe consultarse el Capítulº 5, en lº pertinente a las ºrganizaciones
ecºnómicas. '
»" Michael Blackwell, “Fºrm G—5 tº G—77”, Finance & Develºpment, diciembre
1986. pp. 40—41.
El sistema ínternacionai desde la Segunda Guerra, Miiñditzl [] 335
PANORAMA DEL COMERCIO INTERNACIONAL
Luego de haber estudiado la economía mundial en el período como

una globalidad, corresponde entrar en un análisis sectorizado, abordan—
do los aspectos centrales del comercio y la política comercial, así como
del financiamiento internacional, problema este último que se examinará
en relación con la situación de los países en desarrollo. _,
Un primer punto de interés en el comercio internacional es su
composición en el período de examen. Inicialmente ésta consiste: 1) en
un intercambio de productos industriales en el Norte, y 2) en un inter—
cambio de materias primas del Sur que confluían hacia los países dei
Norte, los que proveían al Sur de productos elaborados. No obstante,
en las últimas dos décadas han entrado a participar activamente en el
comercio de productos industriales algunºs países en desarrollo de re-
ciente índustria1izacióu (a veces llamados “NICS”, por “new industrial
countries”) . En los últimos años se capta, en tercer lugar, una fuerte
incidencia de las transacciones internacionales de prestaciones de ser—
vicios (por ejemplo, seguros, fletes, asesorías, transferencias de tecno-
logía, servicios de información y comunicaciones). Las estadísticas de
este tipo de comercio se encuentran todavía en una fase primaria debi—
do a que las metodologías de cuentas nacionales no son uniformes,
pero se estima que se trata de un comercio en proceso de expansión
muy dinámica. Según el gobierno norteamericano, algunas tasas de cre-
cimiento de la exportación de servicios en el periodo 1977—1981 son:
Singapur 171 %, México 162 %, Brasil 83 %, Estados Unidos 76 % y
Bélgica 47 %.15
El cambio acelerado en la composición del comercio se refleja en
las políticas gubernamentales en los foros mundiales y regionales, don—
de tienen lugar diferentes esfuerzos de promoción o defensa de posi—
ciones, según los distintos intereses en juego, que cuentan con variados
niveles de reSpaldo privado y oficial en los estados. Los intereses de
los países industrializados se resumen en los siguientes puntos: pri—
mero, tratan de defender su tradicional primacía en el C&Hlp0 de las
manufacturas. Segundo, luchan por conservar o acrecentar sus posi—
ciones en el comercio de productos primarios. Entre 1965 y 1983 estos
productos aumentaron de un 22 a un 26 % en las exportaciones totales
de estos países. Estados Unidos y, más recientemente, la Comunidad
Europea se han convertido en fuertes competidores de diversos países
en desarrollo en …los mercados internacionales de productos agrºpecua—
rios. En tercer lugar, los paises desarrollados procuran mantener y
aumentar sus ventajas iniciales en el lucrativo comercio de servicios.
En este campo la Moiativa ha correspondido principalmente a Estados
Unidos, que es la economia del Norte más fuertemente volcada a la pres—
tación de, servicios y cuyas exportaciones de' servicios llegarían a más
15 Cifras del Representante de Comercio de Estados Unidos, Clayton Yautter.

del 40 % de sus exportaciones totales. El gobierno de Washington estima

que la liberalización de esta área, que por no estar regulada por el GATT
se presta para toda clase de prácticas proteccionistas, es una tarea
prioritaria de su política comercial. La demanda norteamericana ha
encontrado oposición entre algunos países en desarrollo, liderados por
India y Brasil, que han argumentado que el término de las prácticas
proteccionistas en el comercio de bienes en el Norte es un requisito
previo para tratar la cuestión de los servicios. Esta objeción, sin em—
bargo, no logró imponerse en el seno del GATT.
El principal mterés de los países en desarrollo es detener las ten—
dencias proteccionistas que se extienden en el Norte. Para los países
de bajos ingresos esto significa principalmente —aunque no exclusi—
vamente— mejorar las condiciones de acceso de sus materias primas,
que representan alrededor del 75 % de sus exportaciones. Para los de
ingresos medianos, esta consideración también es relevante, pero en
atención a que sus exportaciones de productos primarios, que eran el
84 % del total de sus. ventas al exterior en 1965, han caído al 54 % en
1983, sus esfuerzos se concentran cada vez más en el interés prioritario
de promover sus exportaciones industriales en variados rubros, que en
el mismo perío do subieron del 16 % al 46 % de sus exportaciones tota—
les 16 y que enfrentan crecientes dificultades de acceso a los mercados
del Norte. -
El segundo punto a considerar se refiere a las relaciones entre las
grandes áreas 0 bloques comerciales internacionales. La gravitación del
Primer Mundo en el comercio mundial es, desde luego, decisiva. En
1984 las exportaciones de los 19 paises altamente industrializados alcan—
zaron el 64 % de las exportaciones mundiales. Las exportaciones del
Tercer Mundo Sobrepasaron levemente el 26 % de las exportaciones
mundiales. Dentro de este porcentaje correspondió apenas un 2,6 % a
los países de bajos ingresos, contra 19 % de los países de ingresos
medianos; el resto correspondió a los exportadores de petróleo de altos
ingresos. Los 8 paises socialistas europeos representaron solamente el
9,6 % de las exportaciones mundiales.“
Los paises del Norte controlan, en otras palabras, prácticamente
dos tercios del comercio internacional. Ahora bien, la mayor parte de
su comercio tiene lugar con otros paises del Norte. Entre 1965 y 1984
la proporción de sus exportaciones destinadas al interior del mundo
industrializado se ha,.mantenido en el nivel del 70 % . La importancia
de los paises en desarrollo como mercado de los altamente industria—
lizados en el mismo período cayó del 26 al 24 %, mientras la delos países
socialistas europeos se mantuvo en el nivel de solamente el 3 %. Los ex—
portadores de petróleo se situaron también en el 3 %, mientras en 1965
todavía eran insignificantes (1 %). Solamente para dos países del Norte
16 Banco Mundial, op. cit., calculado apartir de datos en Tabla 10.

17 Calculado sobre la base de datos en Banco Mundial, Op. cit., Tabla 9. Un
análisis comparativo …del año 1977, a partir de datos en World Development Report
1979, arroja resultados practicamente iguales, o sea, la importancia relativa de las
áreas no ha variado entre 1977 y 1983.
—Japón y Estados Unidºs— lºs paises en desarrºllº representan más

de un tercio de sus mercados externºs. Lº anterior significa que lºs
prºblemas comerciales internaciºnales se encuentran para lºs países
del Nºrte en sus relaciones recíprºcas, estº es, las relaciones Estados
Unidºs—CEE, CEE—Japón y J apón—Estadºs Unidºs. El restº del mundº re—
viste interés para estºs países sºlamente en la medida en que en él: 1) se
detecten áreas en expansión, 2) se observen cambiºs de importancia
relativa de lºs sºciºs comerciales tradicionales, 3) aparezcan nuevºs
competidores pºr lºs mercados de expºrtación y 4) surjan cºmpeti—
dores cºn lºs productores naciºnales que abastecen lºs respectivºs mer-
cados internºs en lºs países del Nºrte.
Entre lºs paises en desarrollº, la situación del estratº de bajos
ingresos muestra una disminución de la tradicional primacía de lºs
mercados del Nºrte, cuya importancia relativa cae entre 1965 y 1984
del 56 al 50 % . También se vuelven menºs impºrtantes para estºs países
lºs mercados socialistas eurºpeºs, que disminuyen del 10 al 7 % en las
respectivas expºrtaciºnes. En cambiº, duplican su impºrtancia —tºda—
vía pequeña— lºs países petrºlerºs (del 2 al 4 %) y suben de manera
muy importante lºs países en desarrºllº: del 32 al 40 %. Aunque, cºmº
se ha vistº, se trata de corrientes comerciales de vºlumen mºdestº, es
interesante observar la reorientación de parte de esas corrientes a mer—
cados nº tradiciºnales. Algº similar ocurre en el casº de lºs paises de
ingresos medianºs. Sus ventas a lºs paises del Nºrte caen del 69 %
al 64 % en el períºdº; la declinación en las ventas a lºs sºcialistas es
del 7 al 3 %. Pºr ºtrº ladº, las exportaciones a ºtrºs países en desa—
rrºllº suben del 23 al 31 % y las destinadas a las naciºnes petrºleras
del 1 al 2 %. Estas variaciones sºn importantes si se cºnsidera que el
vºlumen del intercambiº es más de 6 veces superior al de lºs paises
de baj ºs ingresºs: claramente, el comercio “Sur—Sur” es una realidad
cada vez más tangible“, e5pecia1mente si se cºnsidera que en décadas
anteriores nº más del 20 al 21 % de las exportaciones de lºs países en
desarrºllº se destinaban a ºtrºs países en desarrºllº.”
En cuantº a lºs paises sºcialistas, es impºrtante tener en cuenta
que el CAME ha estimuladº el cºmerciº recíprºcº entre estºs países.
N º ºbstante, en el pasadº reciente diversºs países han prºcuradº en—
cºntrar mercadºs en las ecºnºmías ºccidentales, cºmº una fºrma de
paliar sus crónicºs prºblemas de falta de mºneda dura. Existe, pºr ºtra
parte, cºnsiderable interés de lºs países socialistas en me j ºrar su hasta
ahºra precario accesº a prºductºs industriales de ºrigen ºccidental,
principalmente de bienes de capital. Este prºpósitº se ha Vistº dificul—
tadº pºr la menciºnada escasez de divisas y pºr lºs cºntrºles de expºr-
tación Mpuestºs pºr Estadºs Unidºs y sus aliadºs a diversºs bienes
de alta tecnºlºgía que éstºs cºnsideran susceptibles de utilización mili—
tar (pºr ejemplº, cºmputadºres avanzadºs) . En relación cºn el Tercer
Mundº ha habidº cierta activación de las relaciºnes cºmerciales, perº
18 Op. cit., Tabla 12. _

19 Datºs del GATT para 1973 y 1963 citadºs pºr Kmsner, Structural Conflzct,
p. 303, basándºse en datºs del GATT.
338 E] El sistema internaciºnal contempºráan
en general éstas Se mantienen en niveles bajºs debidº a prºblemas de,

centralización burºcrática del intercambiº y a la preferenCia socialista
por acuerdºs de trueque, que despiertan pºcº interés en lºs países en
desarrollº. En el caso del cºmerciº sºviéticº—argentino, pºr e] emplº,
la escasa demanda argentina pºr productos industriales ' sºviéticºs ha
impedidº acabar cºn el persistente problema de sup erávits cºmerciales
a favºr de Argentina, que la URSS insiste en cºrregir. ºº Cabe agregar
además que en el intercambiº del mundº Sºcialista cºn el Tercer Mun—
do es imp ºrtante la dimensión pºlíticº -rnilitar Aunque la URSS esun
proveedor marginal de productos industriales civiles a los países en
desarrºllº, esta potencia es, después de Estados Unidºs, el principal
proveedor de armas a lºs paises del Tercer Mundº, cºntrºlando cerca
de un tercio del mercadº y aventaj andº a lºs principales exportadores
industriales de Eurºpa ºccidental. 21 "
El tercer puntº en esta revisión del comercio internacional se refie—
re a_ la trayectoria de la pºlítica de liberaliaacz'ón, sus lºgrºs, restric—
ciones e insuficiencias Conforme a un expresº ºb] et1vº del mºdelº
liberal que se hizo imperar en la posguerra, lº que Se pretendió desde
fines de la década de 1940 fue liberalizar el comercio de mercancías. '
Cºn este fin, se perseguía suprimir prºgre8ivámente el arancel a tarifa
aduanera, clásica barrera del comercio internaciºnal. La pºlítica interna
del GATT en el períºdº en estudiº se ha cºncentrado en gran parte en
tºrnº de esta cuestión, sin perjuicio de lº cual en las últimas dºs décadas
el GATT y ºtrºs fºrºs han prestadº creciente atención a las reclamaciº- '
nes relaciºnadas cºn la proliferación de barreras nº arancelarias, que
comprenden una variada gama de d13p ºsiciºnes administrativas, sani—
tarias, de pesºs y medidas, envases, etc., que pueden restringir º im-
pedir el libre comercio internacional de determinadas mercancias, de -
acuerdº al arbitrio de determinadas autoridades naciºnales º de acuer—
dºs de integración. Últimamente, cºmº se ha vistº, ha cºbradº impºr-
tancia la discusión de una nºrmativa ralativa al esmerciº de serviciºs.
A pº cºs anºs del cierre de la negociación mult11ateral denºminada Rue—'
da de Tokio, que se concentró en lºs temas; de rebajas arancelarias y '
barreras nº arancelarias, se ha abiertº una nueva Serie de negOCiaciº-I
nes del GATT, denºminada Rueda de Uruguay, dºnde lºs temas sobre—_
salientes sºn las barreras nº arancelarias y el comercio de serviciºs. _ '
Otrºs asuntºs relevantes sºn las restricciones cuant1tatrvas las repre—
salias cºmereiales y lºs subsidiºs a las expºrtaCiºnes. —
El funcionamiento del GATT en sus primeras décadas se carac— -
terizó pºr el énfasis pºlíticº en la implementación prºgresiva de:— la '“
cláusula de la nación— más favºrecida Esta eláu'SU1a —'—cºntenida cºn el
conveniº cºnstitutivº del GATT—_ significa que toda ventaja, rebaja— º
concesión que confiere un pais a ºtrº se entiende extendida a todos lºs
- 20 ver Mariº Rapºpºrt, “Las relaciºnes cºn .la URSS: Balance y perspectivas”
América Latina/Internacional, juliº septiembre de 1985, pp. 93—98.
21:_Ver Gerard Cbaliandiy Jean—Pierre Rageau, Strategic Atlas, Nueva Yºrk,
Harper & Rºw, 1985, p. 201, yAndrew Pierre, The Glºbal Pºlitics ºf Arms Sales,
Princetºn, Princetºn Universityy Press, 1982, p. 74.
miembros del GATT. Esta extensión da carácter multilateral a la rebaja.

Se entiende que las negociaciones multilaterales en el GATI' se inician
entre países que son “socios comerciales” importantes en determinados
bienes, de modo que los acuerdos reflejen posiciones aceptables tanto
para éstos como para las demás partes a las que se hacen extensivos
en virtud de la cláu5ula de la nación más favorecida. En la práctica,
ello ha significado que los países del Norte han controlado la mayor
parte de las negociaciones. El resultado global, luego de seis ruedas de
negociaciOnes celebradas desde 1949, ha sido un importante conjunto
de rebajas, que se refleja en un arancel medio de los paises industria—
lizados de solamente 5, 5 % al cierre de la Rueda de Tokio Las rebajas
arancelarias de los paises en desarrollo han sido inferiores; su nivel
arancelario medio ha sido estimado en 11,3 %. La diferencia entre estos
niveles de protección arancelaria permite apreciar que las rebajas más
sustanciales corresponden al comercio que interesa al primer grupo
de país es.
El alcance de esta liberalización del comercio es parcial, en la
medida en que en las últimas tres décadas se han estructurado diversas
situaciones de excepción que alteran sustancialrnente el mecanismo bá—
sico del GATT. El pr1mer _ réMen de excepción es el de los acuerdos
de integración, cuyo principal exponente es la Comunidad Eurºpea
(ver Capítulo 5) . La integración europea comprende principalmente gran
parte de Eur0pa occidental, y se extiende además a un vasto número
de paises de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP). La mayor parte
de los integrantes de este vasto bloque de comercio consiste en ex
cOlonías de países miembros de la CE. Las relaciones comerciales entre
estos paises en desarrollo y la CE se rigen por el Acuerdo de L0mé,
que lleva ya tres versiones. De este modo, la integración eurºpea ha
favorecido un intensificado proceso de división del trabajo y de inter—
cambio de bienes, tanto al interior de sus partícipes eur0peos, que
desarrollan entre si la mitad de su comercio internacional, como entre
los estados eur0peos y los 62 países AC]? que participan en el Acuerdo
de Lomé. El Acuerdo establece “ —entre otras díSposiciones— reglas
sobre el tratamiento preferente de productos originarios de los países
ACP por parte de la CE, lo que significa que gozan de libre acceso o de
rebajas arancelarias especiales, sin que la CE tenga rebajas equiva—
lentes en dichos países. Aunque el sistema de Lome' no ha lºgrado
solucionar los críticos problemas de subdesarrollo de muchos de sus
miembros, ha llegado a constituir un bloque comercial de significación,
que ha sido elogiado en cuanto testimonia cierta voluntad de 000pe-
ración eur0pea con un grupo de países en desarrollo. Sin embargo, ha
sido también blanco de críticas de algunos de los paises ACP, que esti—
man que las concesiones son insuficientes; han señalado, por ejemplo,
que la asistencia europea para la industrialización es muy escasa, y
que un fondo para apoyar a los países que sufren caídas de ingresºs
de exportación (fondo STABEX) tiene una reglamentación muy res—
trictiva. Por otra parte, paises ajenos a Lomé miran críticamente el
sistema, en la medida en que perciben en él un factor de división entre
340 E] El sistema internacional contemporáneo
lºs países en desarrºllº que cºmercian cºn Eurºpa occidental. Esta per—
cepción suele encontrarse en lºs países latinºamericanºs, que sostienen
que el mecanismo produce un perjudicial efecto de desviación del
cºmerciº. -
Mientras la integración eurºpea aparece cºmo un casº en general
exitºsº de fºrmación de un gran bloque cºmercial, la integración lati—
nºamericana se perfila cºmº una experiencia que combina lºgrºs par—-
ciales y fracasºs. Si bien bajº la ALALC y lºs demás esquemas de inte—-
gración (ver Capítulº 5) se ha incrementado el comercio intralatinºa-
merieanº, éste nº ha alcanzadº una irnpºrtancia comparable cºn las
corrientes comerciales extrarregiºnales. Entre lºs factores 'que han
cºntribuidº a esta situación se cuenta la debilidad institucional de lºs
mecanismos creadºs, producto a su vez de la ausencia de una pºderºsa
voluntad íntegraciºnista real en los gºbiernºs; la escasa respuesta de
lºs actores sociales y ecºnómicºs a las perspectivas de integración; la
pºca complementación entre lºs sistemas ecºnómicºs, y la casi tºtal
ausencia de esfuerzos cºncretºs para desarrollar pºlíticas cºnjuntas de
desarrºllº. Ante la cºmprºbaciºn del fracaso de la ALALC, lºs estadºs
latinºamericanºs participantes decidierºn en 1980 reemplazarla entidad
pºr la Asºciación Latinºamericana de Integración (ALADI), que ya nº
pretende fºrmar una zona de libre comercio, sino sólº un sistema regiº-
nal preferencial, en cuyº senº determinados miembrºs pueden celebrar
acuerdºs de liberalización del intercambiº de alcance parcial (renaci—
mientº del bilateralísmº), sin perjuiciº de la cºnservación de las reba—
jas vigentes acºrdadas en la ALALC (el “patrimºniº históricº” de cºn—
cesiºnes).
Otra excepción al régimen general del GATT está cºnstituida pºr
el sistema de preferencias aduaneras generalizadas y nº recíprºcas
( SGP) que desde 1971 ºfrecen lºs países altamente industrializadºs
(básicamente lºs miembrºs de la OCDE, ver Capítulº 5) a lºs países
en desarrºllº. En tal virtud 'ciertºs bienes del Tercer Mundº ——entre
ellºs prºductºs industriales—_ pueden entrar en lºs países industriali—
zadºs cºn rebajas arancelarias 0 libras de aranceles, sin reciprºcidad
en lºs sistemas aduanerºs de lºs países beneficiadºs. Lºs sistemas de
SGP, sin embargº, cºntemplan exclusiºnes y limitaciºnes de ciertºs
prºductºs (especialmente agrícºlas), así cºmº cupºs máximºs men—
suales y cuºtas naciºnales que lºs prºveedºres nº pueden exceder. Se
ha ºbservado también que las- rebajas arancelarias negºciadas en el
GATT pueden “erºsionar” las preferencias cuandº la diferencia-de tra—
tamientº aduanerº entre expºrtadºres nº preferidºs y preferidºs llega
a ser muy baja. Cºn tºdº, las diferentes versiºnes naciºnales y_. el siste—
ma eurºpeº de SGP se utilizan activamente pºr muchºs países en desa-
rrºllº. Así, en Estadºs Unidºs y Japón entre el 50 y 60 % de las impºrta—-
ciºnes de mercancías incluídas en el sistema se acºgen al SGP.
Una tercera desviación del régimen liberal buscadº pºr el GATT
se encuentra en lºs acuerdos de comerciº compensadº y de comerciº
estatal, practicadºs especialmente pºr lºs países sºcialistas y ºtrºs que
enfrentan prºblemas de falta de mºneda dura. Estºs esquemas —-—que
El sistema internacional. desde la Segunda Gúcrra Mundial [j,341
suelen ser bastante complejos, comprendiendo frecuentemente opera—

ciones de tipo “triangular”— no han sido cuantificados con precisión
pero podrían representar hasta un 25 % del comercio global -
En el comercio internacional de productos agrícolas tampoco im—
pera la ortodoxia liberal. Como regla general, los sectores agrícolas se
encuentran fuertemente protegidos. La Política Agrícola Común de: la
CE grava los productos agrícolas importados con aranceles que suben '
los precios al nivel interno europeo, que es muy elevado. La recauda—
ción se destina principalmente a subsidiar a los productores, lo que
ha generado superávit de producción que los exportadores de la CE
colocan en los mercados mundiales, recibiendo diversos tipos de apo—
yos financieros por esta forma de reducir sus inventarios Obviamente,
este esquema intervencionista ha generado conSiderable resistencia y
resentimiento tanto entre los proveedores históricos de la CE como
entre sus competidores internacionales en los mercados agricolas mun—
diales. Entre los principales afectados se encuentran la Argentina, Uru—
guay y Estados Unidos. No obstante, EStad05 Unidos también mantiene
importantes programas de apoyo a sus productores agrícolas, lo que
debilita la fuerza de sus reclamaciones ante la CE. En la practica, las
¡ severas disputas comerciales que tienen lugar frecuentemente entre
Estados Unidos? la CE en torno de este y otros rubros del intercambio
se resuelven sobre la base de amenazas de represalias y “guerras comer—
ciales”, que eventualmente dan lugar a transacciones de última hora
en que cada parte renuncia a sus pretensiones más extremas.
Otra área conflictiva ha sido el comercio de fibras textiles, prin—
cipalmente el algodón… El Acue1 do de Multifibras es un complejo siste—
ma de asignación de cuotas a los países exportadores, que en la prác—
tica protege a la CE y Estados Unidos de los productores de bajo costo
del Lejano Oriente, rompiendo explícitamente la regla general de pro—
1'11b101011 de restricciones cuantitativas.
Cuando este tipo de acuerdo no se estiina deseable o es unposible
de alcanzar, algunos países recurren al mecanismo de las llamadas
“restricciones ooluniaria3”. Este consiste en la determinación de una
Cuota de importacion para un país proveedor, que la acepta “volunta—
damente", manteniendo sus ventas dentro del nivel fijado, so pena de
incurrir en sanciones comerciales diversas, tanto arancelarias como no
arancelarias. La importación de automóviles japoneses en Estados Uni¿
dos está sometida a un mecanismo de este tipo, determinándose una
cu0ta anual de vehícu105. En el caso de Francia, existe una cuota fijada
como un reducido porcentaje del mercado automotor de ese país.
En general, se ha observado en las últimas décadas un recrudecíº_3
miento del uso del expediente proteccionista de imponer barreras no
arancelarias a las importaciones La UNCTAD ha estirnado que en 1970
el 40 % del comercio mundial y el 13 % del comercio de manufacturas .
eStaba entrabado por alguna medida de este tipo. Como ”se advirtió
anteriormente, éstas constituyen una amplia gama de disposiciones
samtarias, de protección del consumidor, etc., de muy diversos grados
degjustificación, o sea ,en muchos casos, simples" pretextos de intención
342 El El sistema internacional contemporáneo ,
pfoteccionista—. Según la UNCTAD, en la decada de 198_Ó el volumen afec—

tado habria subido a la mitad del c0mercio global y al 25 % del inter—
cambio de manufacturas. En otras palabras, los esfuerzos multilate—
rales para encarar esta significativa restricción al libre comercio inter—
nacional no han tenido éxito. 22 ' - ' '
COMERCIQ; Y ¿oaslaaaorro
En esta secc1on se complementa la eXposición que antecede, conside—
rando la vmculacmn de los temas del comercio y el desarrollo en la
d1mensmn N orte—Sur ' '
La tesis general de los países en desarrollo, sustentada en múltiples
Oportunidades en foros regiºnales y mundiales, es que la estructura del
comercio internacional no conduce al desarrollo económico en el Sur,
sino que, por el contrario, mantiene las sitúaciones de sub desarrollo.
Por esta razón, algunos países —los de mayor influencia en el Grupo
de los 77——- han pr0pugnado desde la década pasada que se requiere
una revisión global del orden economico internacional, impulsando un
conjunto de reformas que en términos generales favoreann los inte-
reses del Sur y modifiquen en forma profunda la actual división inter—
nacional del trabajo. Este tipo de planteamiento ha estado presente en
las demandas de instauración de un Naevo Orden Economico Interna—
cional _,(NOEI) que tuvieron su epoca de auge entre 1974 y Comienzos
“de la presente década. ' —
_ El debate en torno del NOEI condujo a la preparamon de infor—.
me Brandt, antes mencionado. La persp activa delos autores del Mormc
para encarar esta problemática es la de los intereses mutuos. Esta perS— *
pectiva suscribe los planteamientos programátims del NOEL sin per—
juicio de lo cual el cambio de las condiciones a favor del Sur no nece-_
sariamente ha de ir en desmedro de los intereses del N0rte. En este
enfoque, el conflicto N orte—Sur no es del tipo “suma 0”, donde las
ganancias de una parte necesariamente son las pérdidas de Ia—% otra _
Si las reformas conducen a un NOEI y este es más justo, duradero .'y
equilibrado que el aCtual, no Solamente el Sur sino también el— Norte
se verán beneficiados. Por ejemplo, si el Norte abandona sus posi—'
Ciones proteccmmstas frente a las importaciones de produCtos in—
dustriales baratos provenientes del Sur, los paises del Sur podran
mejorar su Capacidad de compra en los países industnalizados, Con
beneficio directo para éstos. En consecuencia, la tarea central de las:-
negociaciones deberia ser la identificación de areas de intere5es mutuos
y su definición práctica, sin que ninguna parte pueda esperar obtener—
Ventajas unilaterales. Se trata, por cierto, de una posicion de compro-
miso y de carácter moderado compatible cOn estrategias de cambio
parcial que se diferencia de otras pósturas, como las de defensa “Ciega”
de los intereses de los paises ricos, las actitudes “asi1nilacionistasf' de
. 2?— UNCTAD, “Protectionism, Trade Relations and Structural Adjustment',' Bel—

grado, 6a Sesión, 1983, TD 274. _ , . . .—
El sistema intemaciona1 desde 'La Segunda Guerra Mundial ¡:] 343 .
algunos países de reciente industrialización, que procuran parecerse lo

más posible a los pensas del _",Norte o las tesis revolucionarias Estas
últimas ofrecen diversas alternat1vas una propuesta de carácter más
. bien utópico con8iste en la ruptura del actual sistema mediante la
“desvinculación” del Sur, que en adelante promovería su desarrollo
a través de relaciones “Sur—Sur”, minimizando las relaciones con el '
Norte. Otra tesis, de faíz marxista, pr0pugna el cambio del sistema a
través de la lucha política contra las estructuras ºpresivas del impe—
rialismo, el neoc010nialísmo y el racismo, que mantienen a los pueblbs
del Tercer Mundo en una condicion de súbdesarrollo conveniente para
los intereses del capitalismo transnacional.
_ Esta postura resulta poco convincente si se considera que 105 paises
que han llegado a suScribirla como tesis oficial se cuentan entre . los
que a lo largo de varias décadas han hecho menos progresos para salir.—ff“
de la condición de Subdesarrollo, situación que es muy difícil atribuir
tan sólo a la acción del imperialismo. Tampoco explica esta tesis la
activa búsqueda de vinculaciones con las economías occidentales que
pr0tagomzan importantes estados Socialistas, ni las políticas manifies-
tamente no imperialistas de diversos países capitalistas avanzados.
Sin perjuicio de volver a examinar más adelante algunas tesis de '
carácter general, es necesario estudiar brevemente alg-¡mos planteamieni-
' tos específicos sobre la Vinculacmn entre comercio y de5arrouo. En elf-— '
campo de los productos primarios“, los intereses fundamentales de los
países en desarrollo son mejorar la relación entre las exportaci0nes y
el desarrollo y controlar el fenómeno de inestabilidad de los precios.
_ En prirner lugar, estos países consideran que las estructuras comercia—
les vigentes c0n5piran contra su objetivo de lograr mayores niveles de
procesamiento local de los productos de exportación, de manera de
crear más ocupaciones y mejorar sus ingresos. Así, en el terreno de los
aranceles aspiran a la supresión de la protección “escalonada” vigente
en el Norte, que consiste en que el nivel de protección tiende a ser más
alto mientras mayor es el nivel de procesamiento local (valor agre—
gado) de los prºductos. De este modo, los países industrializados están
protegiendo a las industrias establecidas en sus territorios y dificultando
la industrialización orientada" a la exportación en el Sur. Como se ha
visto anteriormente, en el terreno no arancelario las Oportunidades de
manipulación con el mismo objetivo son muy amplias. En términos
generales, con la excepción parcial de los SGP (ver sección anterior)
este objetivo de liberalización no ha sido alcanzado .
' Los países en desarrollo también esperan contar con un mayor gra—
do de asistencia multilateral para el desarrollo industrial de. las mate—__— _
rias primas Hasta el presente cuentan solamente con recursos muy '
limitad05, a través de mecanismos de asistencia del Fondo de Matenas
Pumas acordado en la UNCTAD V (1979) y con cierta asistencia comer—
. cial, a traves de un centro de la UNCTAD y el GATT, que se enouentra en
_ Ginebra; En el contexto recesivo y conflictivo de 105 últimos añ—os, el
“ panorama para un incremento de este tipo de asistencia Se ve mas bien _'
sombrio.— — '
' 344 EI_EZ sistema internacional contemporáneo
Una preocupación fundamental son los precios de los productos

primarios, Que como resultado de diversos factores de orden económico
y político se caracterizan por su inestabilidad Los países exportadores
son muy vulnerables por este concepto, debido a que p0r lo general
sus ingresos de exportaciones provienen en muy altas proporciones de
' uno o. unos pocos productos. Por ejemplo, el 94% de los ingresos de
exportación de Zambia proviene del cobre, y más del 80 % de los ingre—._.-
sos de Cuba proviene del azúcar. La disminución de la inestab1—lidad de
los prados es, por consiguiente, un importante objetivo políti00 de las
exp ortaci0nes frente a los principales irnportadores en el N0rte..
Pero no es suficiente estabilizar los precios; también se requiere
_ buscar niveles satisfactorios para los mismos, en función de los requeri—
mientos del desarrollo. Los economistas han debatido largamente las ten—-
dencias de largo plazo de los precios de los productos primarios y sus
relaciones con los precios de los productos industriales. Bajo la inspira—
ción de su primer Secretario E _]ecutivo, Raúl Prebisch, la Comisión ECD—
nómica para América Latina (CEPAL) lanzó a comienzos de la decada
de 1950 la tesis según la cual la posición económica internacional de”
los países de la “periferia” (países en desarrollo) se deteriora a largo
plazo frente a los países del “centro” (industrializados), debido a que
los precios de los productos primarios tienden a la baja en relacion
con los de los productos industriales. El análisis se basa en la premisa
de considerar que los procesos de desarrolloeen 105 niveles del centro
capitalista y de la periferia se encuentran estrechamente relacionados,
contribuyendo cada nivel a explicar en alguna ' medida el _ compºrta—
miento del otro. La operación del sistema hace crecer la brecha de
ingreso entre centro y periferí .., contradiciendo los pOstulados de' la“
teoría clásica del comercio internacional, según la cúal la especializa—
.cion de los países en las producciones en que poseen las llamadas
“ventajas comparativas” y el incremento del comercio deberian tender
a maximizar el bienestar de las diversas economías participantes, redu—
_ ciendo en el largo pla20 las desigualdades en los niveles de desarrollo.
Si bien en los procesos cíclicos de la economía es posible que los precios,
de… los productos primarios suban transitoriamente en forma más pro-.
nunciada que los productos industriales, cuando la tendencia es ala '
baja '——como ocurre en los períodos receSivos——, la caida de los produc—
tos primarios tiende a ser más aguda que la de los product05 indus—_—
triales. Por otra parte, la especialización en la producción pnmana
contribuye a mantener el subdesarrollo, en la medida en que ésta tenga '—
lugar en “enclaves” eScasamente relacionados con el resto de la. eco—
nomía, que no se beneficia de los adelantos técnicos utilizad0s en los
“fenclavesº' exportadores. Por no ser éste un texto de desarrollo econo- _
mico 0 economía internacional, no es el lugar apropiado para desa—
»rrollar y evaluar las tesis de la, CEPAL bajo Prebisch, gue sólo se han. '
esbo'zado de manera primaria y parcial. 23 ' — - — '
23 Ver CEPAL, América Latina: ez Pensamiento de la_CEPAL, Santia g,o Editorial
Universitaria, 1969, Fernando Henrique Cardoso, .“La originalidad de la copia CEPAL
__ y la idea de desarrºllo”, Revista de la CEPAL 2,1977; Octavio Rodríguez, "'.—Sobre la
El sistema internacional desde la Segunda Guerra Mundial El “345 _
Necesariamente, las tesis sobre la relación centrº—periferia y el co—

merci0 internacional debían despertar reacciones críticas, tantº de carác- _
ter teórico y metºdológico como empíricº Para nuestros fines, ba3ta
señalar que actualmente prevalece el puntº de vista de que no es iden— '
tificable una tendencia única de largo plazo en los precios de uno¡y otrº
tipo de mercancías. No obstante, el mºdelo de Prebisch es acertado al
' enfatizar las interrelaciones entre los procesos centrales (Norte) y peri—
féricos (Sur). Ádemás, en ciertos períodºs como los primerºs años de
— la pºsguerra ha sido manifiestº el deteriºrº del poder de compra de los
países en desarrºllo, especialmente en América Latina. En dicho pe—
ríodo, el deterioro se produjo en parte por razones pºlíticas, ya que
durante la guerra los países latinoamericanos deb1eron mantener en su
poder fondºs" de exportaciones de -produCtºs estratégicos a Estados Uni—
dos ——realizadas a bajos preciºs—, para luego verlos desvalorizarse al
subir los prados de las manufacturas en la poSguerra. En las dos últi—
. .mas décadas la tendencia de los precios también parece ser compatible
con la tesis de Prehisch, cºn excepción del caso del petróleo, que …ya
ha sido examinado. '
En general, la prºblemática de los precios se ha encarado mediante
sistemas de intervención en el mercado y de prºvisión de ayudas espe—
ciales. Ya. se hizo ”referencia a lºs acuerdos de materias primas (ver la
Seóción Sobre actores de la ecºnomía internaciºnal). Las ayudas espe—
“cíales consisten en fºndºs otorgados a países afectados por caídas brus-.
cas e i1nprevistas en sus ingresos de exportación. Para este efecto existe—
una “ventanilla” en el FMI (que debe entender también solicitudes de.
ayuda orígmadas por ºtras causas) y el menciºnado fondo STABEX de-
la CE, destinado a los países ACP. En ambºs casos se trata de recursos
de emergencia que cubren una pequeña parte de las necesidades de lºs
_ países afectados por tales crisis.
Prácticamente tºdos los países en desarrollo aspiran a alcanzar *
mayores niveles de desarrºllo por la vía de la zndu3trialización. A co—_
miénzos de la década de 1980 estos países generaban entre 9 y 10 % —
“de las manufacturas en el mundº En diversos forºs, especialmente la
Organizaciºn de las Naciones Unidas para el Desarrºllo Industrial“
. (ONUDI), estos países han expresado su a5piracíón de alcanzar hacia
el fin del siglo un nivel del 25 % de la prºducción industrial global,
Para lºgrar esta ambiciºsa” meta tendrían Que impulsarse políticas na—
ciºnales e internaciºnales que les facilitaran un desarrollo mdustr1al- _
muchº más dinámico que el de los países del Norte Estºs últimºs
obviamente no han apoyado la meta de desarrºllo señalada, en la que : _'
cºncepción del sistema centroperiferia”, Revista de la CEPAL, 1,1977; Raúl Prehisch,

“Notas sobre el desarrollº del capitalismº periférico”, Estudios Internacionales 43,
1978, pp. 3-25; Raúl Prehisch, “Hacia una teoría de la transformación”, Revista de -
la CEPAL 10, abril 1980; Raúl Prehisch, “Las teorías neoclásicas del liberalismo
económico”, Revista de la CEPAL, abril 1979; Joseph Love, “Raúl Prehisch and the
ºrigins ºf the doctrine of unequal exchange”, Latin American Research Review, XV/3, _
1980; David Pollºck, “La actitud de los Estados Unidos hacia la CEPAL”, Revista de
la CEPAL 2,1978.
' 346 El El —sistema intemacíonal contemporáneo " '
áven un peligro para su actual preeminencia económica. Desde la pers—”

' pectiva de intereses mutuos defendida por el Informe Brandt, no obs-—
tante, esta postura desmnocería algunas de las ventajas de un proceso
. de esta ¿e5pecie para el Norte. _ - —. —- , —
Aunque los paí8es 'en desarrollo están incrementando sus ventas
leza en el Norte son —'y seguirán Siendo ampliamente superiores. De .

hecho, el desarrollo mdustnal en el Sur genera a largo plazo una
mayor demanda de todo tipo de exportaciones del Norte, especialmente
bienes de capital, productos de alta tecnólogia en general y servicios
especializados. Tam&én debe ConsiderarSe que los cohsunndores en los
países mdustr1ahzados se ven beneficiados por la d15pomb1hdad de
manufa0turas or1gmanas del Sur, que en muchos casos son similares a .
los pro ductos tradlmonaies pero cuestan menos. En últirno término,
una creciente mdustnahzabron en el Sur puede constituir un poderoso .
estímulo para mantener el desarrollo del Norte, en la medida en que los
paises altamente mdus
mente aquellos rubros industriales en que los paises en desarrollo dan
muestras de mayor eficiencia. De aCuerdo con este criterio, lOs secto—
res industriales del Norte deberian adaptarse a las nuevas condici0nes
de competencia internacional, orientandose en general a producciones
en que tienen ventajas, en especial productos de alta tecnología
y/ o de elaboración altamente automatizada; Según la misma concepción:
global, los países en desarrollo ganarian espacios para la produccion y
comercialización de bienes que requieren elevados insumos naturales
o que utilizan tecnologias simples o intermedias-. HaSta el presente no
“ existe consenso político entre los dos grupos de paÍSes en torno a e8te _
problema de readecuación de los sectores índustriales ,. _ -
_. "'EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO
Las persistentes dificultades financieras de los países del Sur limitan "
severamente su capacidad para impulsar programas de deSarrollo social
y económico Entre las causas de estas difi0ultades se cuentan los pro—
blemas comerciales ya descritos, la capacidad generalmente insuficiente _
de los gobiernos para obtener recursos por la via tributaria, y las bajas
_ tasas de ahorro e inversión. Más allá. de los problemas financieros, la
escasa disponibilidad de personal técnicamente califiCado, la falta de
proyectos específicos, diseñados de acuerdº a las posibilidades del: me— -
dio local, y la persistencia rasgos culturales opuestos a las iniciativas de _'
desarrollo, constituyen formidables obstáculos al progreso de muchos
paises del Tercer Mundo. Esta sección se limita a analizar dos a5pectos
de la problemática financiera internaciºnal de los paises en desarrollo: .
la ayuda oficial para el desarrollo (AOD) Íy la crisis de la deuda externa
Por razones de e5pacio, renunciamos al tratamiento de otros aspectos
financier05, como los relacionados con la inversion extranjera. _ “
¡l a Se gu nd a Guer ra Mimdíaz D 347
El sistema internacional desde
_ — , .,
La ayuda oficial para el desarrºllº" (ADD)
La AOD ha sidº un factºr importante en el desarrºllo del Tercer Mundº.

Mientras muchºs países de ingresºs medianºs cuyas estrategias de desa- '
rrollo han sidº relativamente exitosas practicamente ya no la requieren,
lºs países de bajºs ingresos (ver seccion inicial de e5te capitulo) la _.
necesitan en forma urgente y cºnstante De este mºdº, para lºs paises
receptores la ACB es un: interés y un ºbjetivo de política exterior, mien—
-_ tras para lºs países ºtorgantes la ACB es ante todo un instrumento
más de las relaciones interestatales. Esta consideración, según se exp11—f
cará, suele distorsionar las decisiones y flujos de AOD,- como ocurre
cuandº de parte de lºs otºrgantes prevalecen criterios geopºlíticos sºbre
consideraciones pertinentes al desarrºllo. Siguiendº un estudio recien—
te 24 se cºnsiderara el vºlumen o cantidad de AOD, el apoyo a la AOD,
y su efectividad y limitaciones. '
El volumen de la ÁOD —que incluye fondos públicos provistos pºr .
vias bilaterales º multilaterales para fines económicºs y sociales— cre—
ció Un 6 % anual real en la década pasada, pero se ha estancadº" e
incluso ha registrado descensos reales desde 1980. Esta evolución debe—
considerarse grave, debido a que la crisis cºincidió con la severa rece—» '
sión global de este periºdo. Según la OCDE (ver Capítulo 5) la ADD
pºdría crecer un 2 % anual real hasta 1990; esta tasa, sin embargo, ha
sido estimada ínSuficiente pºr un comité internacional establecido pºr _
el FMI y el Banco Mundial, si se pretende acometer lºs siguientes ºbje—— _
tivºs centrales de la AOD: 1) ataCar lºs problemas fundamentales de”
"la pobreza en lºs países de menores ingresºs; 2) ayudar a diversos
países a cºmpletar ajustes estructurales en sus ecºnºmías; 3) sostener
la inversión y el crecimiento en países de bajos ingresºs que han de—
mºstrado capacidad para desarrollarse; y 4) re5pºnder a emergencias;
La AOD se origina principahnente en dos grupºs de países: los
paises desarrolladºs agrupadºs en la OCDE, y lºs exportadores de pe-
tróleo de la OPEP En el primer grupo, Estados Unidos, cºn un apºrte
de US$ 8 700 millones, concurrió cºn un 30 % de la AOD en 1984, seguido -
por Japón (US$ 4 .300 millones, 15 %) y Francia (US$ 3. 800 millones,
_ 13 %)… Sin embargº, en términºs relativºs -—como prºpºrción del PNB——
la AOD nºrteamericana fue de sólo 0, 24 %, la de Japón 0, 34 % y la ',
, francesa, 0 ,77 %. Solamente Francia ºtºrgó un vºlumen de ayuda rela—
tiva a su PNB superiºr al criterio de 0, 70 % establecidº pºr Naciºnes
Unidas. En el períºdo 1973- 84, lºs países desarrollados en general ”nº
sobrepasaron la mitad de esta meta de ACB en relaciºn al prºducto.
En lºs países de la OPEP, el ingreso masivo de “petrºdólares” permitió
organizar en pºco tiempo nuevos sistemas de AOD, generando flujºs
equivalentes al 1, 66 % del PNB de lºs países miembros en el períºdº ,
197—3 84. Arabia Saudita se convirtió en la segunda fuente mundial de
24 Shahid J. Burki y Robert L. Ayres, “A fresh lºok at development aid”, Finance

& Develºpment, marzº 1986, pp 6 10 .
Í348 [] El sistema internacional contemporáneo
fondos concesionales (o sea, destinados a otorgar créditos en términos

favorables). Sin embargo, recientemente el vólumen de nuevos corn—
promiSos ha disminuido, debido a la caída en los ingresos petr01er05,
al incremento en la capacidad de las economías de la OPEP de utilizar
,_ internamente sus recursos financieros— y ala guerra entre Irán e Irak.
Con respecto a los paises sºcialistas agrupados en el CAME (véase el
— Capítulo 8), cabe observar que aportan sólo un pequeño volumen de'
AOD, que se ha estimado en 0,16 % de su PNB t0tal. 7—5
Un factor político de gran importancia es .el nivel de apoyo público
a la ACB en los países;del N orte. En términos generales, tal ¡apoyº
existe,- llegando a niveles de alrededor del 75% de la población adulta, '_
cuando se indaga acerca de las actitudes generales de. apoyo y de causas
humanitarias, como el alivio del hambre por medio de la ACB. Sin
embargo, el apoyo declina: 1)ºcuando se plantea el problema del uso
alternativo de los recursos (competencia Con proyectos y “aspiraciones
locales, programas contra 'la pobreza en el prºpio país) ; 2) cuando se
habla solamente de prestar asistencia "económica general a" los países
en desarrollo; y 3) cuando se acompaña de. críticas a los sistemas
polítiCos y económicos de estos países, evocando los problemas de utili—
zación íneficiente y/ o corrupta de la AOD A pesar de que no cabe duda
de que la AOD ha sido insuficiente, no es posible desconocer la existencia
de un fenómeno de “fatiga asistencial”, o sea, de pérdida de apoyo de la
AOD en lbs paises desarrollados. En Estados Unidos este fenómeno "y
la persistencia de fuertes déficits fiscales han llevado a la participación
gubernamental en las agencias internacionales de desarrollo a un punto
de crisis: el Congresº pocas veces otorga fondos suficientes para el
pago de los aportes cómprometidos con las agencias, y por su parte
el Ejecutivo trata de condicionar el cumplimiento de estas obligaciones
a la obtención de privilegios (como un veto sobre cualquier ºperación
del BID).
A juicio de los e5pecialistas, la ACB ha sido efectiva en la medida
en que, sin ella: 1) diversos países de ingresos medianos seguirían Con—
' tándose entre los más pobres, y 2) los países de bajos ingresos estarían
en condiciones aún peores que las que enfrentan actualmente. Entre los
resultados pºsitivos más notables de proyectos de AOD se encuentra '
la “Revolución Verde” en la agricultura del Sur de Asia, que ha mejo—-
rado notablemente la situación alimentaria de esa subregión. No obs—
tante, hay diversos factores que contribuyen a meter efectividad a la
AOD. Primero, algunos receptores se encuentran mejor preparados que
otros para utilizar la AOD Al parecer, los programas de AOD en Asia
han sido generalmente más exitosos que lºs implementados en África.
Los programas que sustituyen la iniciativa local de desarrollo en vez
de estimularlá. y complementarla son por lo general menos efectivOs.
El problemaes serio cuando las agencias de desarrollo ——por inex'—
períencia,_ inercia o rigidez burocrática— tiendan a' intervenir en la
25 Ibrah1m F I. Shihata y N mem A. Sherbiny, “A review of 0PEG aid efforts" , —

Finance & Development, marzo 1986, p. 19 .
El sistema“ internacional desde la Segunda Guerra Mundial El 349.
ºx ' " "
- ¡
administración local con insuficiente comprensión de las necesidades “

y potencialidades del país. 26 Segundo, la combinación de la ACB cºn "
consideraciones comerciales puede afeCtar la eficiencia de aquélla La
AOD bilateral cºn frécúenºia se encuentra tºtal o parcialmente “ata—
da”, estº es, los fondºs sólo sºn utilizables para compras en el pais '
que ºtorga la AOD. Aunque este país nº sea el proveedor óptimo de lºs
bienes y servicios redueridos, por medio de la AOD lºgra prºmºver
sus eXpºrtaciºnes. Tercero, los programas suelen trºpezar cºn la esca—
sez de proyectos viables-. Algunºs países en desarrºllo insisten en llevar '
adelante proyectos por razones de prestigio, aunque su justificación
económica sea dudosa. El objetivº puede ser, por ejemplo, impresionar
a los países vecinos o reforzar la imagen pºlítica de un gobernante
Por otro lado, sin embargo, los gobiernos & instituciones de crédito no
siempre tienen justificación para exigir que los prºyectos que apºyan
sean rentables a cºrtº o mediano plazo. Un proyecto de aguapotable,
' pºr ejemplo, puede tener . efectos de º desarrºllo más positivºs a largº
plazo que un rentable prºyecto minero relativamente aislado del restº
de la econºmía. La cuidadºsa cºnsideración de áreas y_prºyectos espe—
cificos debe ser, pºr tanto, una cuestiºn prioritaria, que debería ser
encarada de acuerdo eºn criterios clarºs acerca de lºs ºbjetivºs de
desarrºllo y en forma coordinada pºr los actores nacionales e inter—
naciºnales.
Una limitaciºn fundamental de la efectividad de la ACB —en fun—
ción de los ºb Jet1vºs antes e5pecificad05— deriva del hechº de que
ésta nº fluye en prºpºrción suficiente hacia lºs países más necesitados.
_ Desde la década pasada se viene insistiendo en que la AOD debe ir más
que nada hacía los países más pobres, dºnde se trata fundamental—
mente de atender necesidades básicas del desarrollº. Sin embargo, la
prºporción que representan estos países dentro de los gastos tºtales
_ en ACD permanece estancada en torno del 41 %, mientras los países de …
ingresºs medianos reciben cerca del 58 %. Esto significa que el Criteriº
llamadº de “graduación”, según el cual los paises en desarrollo deben ,.
recibir ACD mientras se encuentren en situaciones de real pobreza,
para luegº sºstener su desarrºllº pºr sus prºpiºs mediºs -—y aun cºn—
vertir5e en nuevºs aportantes de AOD— se ha aplicado solamente de
manera selectiva. Entre lºs 25 mayores receptºres de ACD en el pe-
riºdº 1973—1984 figura en sexto lugar Israel, pais de ingresºs medianos
cuyo PNB per capita es muy superiºr al de Grecia y más del dºble de _'
Argentina, paises que reciben pºquisirna AOD. Otro país de la nómina -
es Corea del Sur, que es una de las más impºrtantes economías de .
reciente industrialización En ambºs casos, lºs Criterios de irnpºrtáncia
pºliticº- estratégica del receptºr para uno o variºs países ºtºrgantes
prevalecen sºbre las cºnsideraciones de necesidad de recursºs para el
desarrollº Estos también se han impuestº en el casº de Egipto, país
26 Ver el interesante estudiº de Fernando Cepeda Ulloa y Cristºpher Mitchell,

“The Wºrld Bank and the Internatiºnal Lab ºr Organizatiºn in Cºlombian Pºlitic5”,
en R Albert Berry et al, editores, Politics ºf Cºmpromise - Coalition Gºvernment in '
Colombia, New Brunswick, N. J., Transaction Bººks, 1981, pp. 207—236. ' '
…350 El El Sistema“ internacional Contemporáneo
de ingresos medianos que, teniendo una necesidad real de ACD, es el

ºmayor receptor individual de dicha ayuda, superando a la India, cuya
población es dieciséis veces más grande.
La deuda externa
El problema de la deuda externa ha llegado a constituir una preocu—

paCión central en la agenda de relaciones exteriores de gran número
de países en desarrollo, así como de algunos estados socialistas euro-
peos y otros países. A pesar de su poCa_ disposición a recono¿:er las _
dimensiones políticas del problema, los gobiernos de los pai8es sedes
de las instituciones acreedoras tampoco pueden sustraerse a las reper-
cusiones de la crisis de la deuda en diversos ámbitos nacionales, bila—
terales y multilaterales. Este análisis se concentra en el caso latinoame- _
ricano, debido a su importancia internacional y al especial interés que
reviste para los usuarios de este texto.
Entre 1975 y 1983 el ritmo de crecimiento anual de la deuda regional
fue superior al 20 %. La deuda total pasó de US$ 75 .400 mi110nes a más de
US$ 336 000 millones. * El peso de la deuda, medido en relación con el'
producto regional, subió del 26 % al 56 % y, en relación con las expor—
taciones —fuente normal de recursos para los pagos externos—¿, aumen—
tó del 166 % al 325 % Estos indicadóres muestran que el proceso de
¡endeudamiento en el período indicado prácticamente llegó a quedar
fuera de control. La composición de la deuda, evolucionó desfavorable-
mente para los países deudores, mostrando una declinación de la pro-
porción debida a instituciones públicas (gobiernos, organismos interna—
Cionales), y un aumento de la deuda con la banca privada, que en la
presente década ha llegado a representar más del 80 % de las deudas
regi0nales. 27 _ . _
E3ta crítica situación de endeudamiento se originó en una combi—
nación de factores económicos externos con factores internos de la ,
región. La crisis del petróleo que comenzó en 1973 amenazo seriamente
las economías latinoamericanas, particularmente las de los mayores
i1hportadores, como Brasil, Chile, Argentina y Perú, paí5es Con diversºs
grados de dependencia de recursos energéticOs importados. A partir
de 1974, el Crecimiento económico se hizo más lento deSpués de haber
alcanzado tasas superiores al 7 % en el período 1969—74. En general,
los gobiernos trataron de frenar la caída recurriendo en gran escala
al crédito externo, que suplió cada vez más los déficits de ahorro interno.
El segundo factor —relacionado con la misma crisis— es el antes men—í“
cionado “reciclaje” internacional de las divisas petroleras, prºceso trans—_ .
— — "' Desde 1983 ha habido aumentos adicionales de la deuda, que no afectan '
sustancialmente el análisis aquí presentado. -
27 Datos tomados de BID, La Deuda Externa y el Desarrollo Económico de
América Latina - Antecedentes ;; Perspectwas, Washington, D.C., BID, 1984. Ver
además Andrés Bianchi, compilador, La Deuda Externa Latinoamericana, Buenos
Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1985, y Ricardo French—Davis y Richard Fein—
berg, editores, M es Allá de za Crisis de la Deuda, Buenos Aires, Grupo Editor Lati»
noamericano,1986.
nacional que llevó a la banca a buscar afanosamente clientes no tradi—

cionales para Sus colocaciones. Un tercer factor fue la creciente pre——
ferencia de los gobiernos —muchas veces de tipo autoritariº— pºr _
tratar con la banca privada, que otorgaba con rapidez elevados cré—
ditos de libre disponibilidad, sin considerar factores de orden político.
Los gobiernos aprovecharon el clima de “permisividad. financiera”, que
contrastaba con los cánones crediticios tradicionales de las agencias
internacionales y las posturas de gobiernos —_—como el de J. Carter en
Estados Unidos—.- en el sentido de tomar en cuenta factores como el
comportamiento de los gobiernos en materia de derechos humanos en
el marco de las politicas de credito. —
. La situación hizo crisis como consecuencia de la recesión genera—
lizada que se abatió Sobre la econ0mia internacional desde 1981, la
más seria del último medio siglo. Solamente en 1983 la crisis “tocó
fondo” al caer la producción mundial en un 3 a 4 %, con la consiguiente
baja de precios delos principales productos regionales de exportación. Al
mismo - tiempo, las tasas de interés internacionales aumentaron fuerte—
mente, principalmente en respuesta ala gran demanda de crédito interno
del fisco norteamericano, afectado por serios déficits presupuestarios.
La 00mbinación de estos factores —gráficamente desorita como
“efecto tijera”— precipitó la crisis de pagos. Desde la guerra de las
Malvinas, Argentina ha estado repetidas veces al borde de la moratoria.
En agosto de 1982, México anunció que no podia cumplir con las amor—
tizaciones de la deuda publica según lo programado, y en 1986 volvió
a. enfrentar una sitúación dramática como consecuencia del derrúrube'
de los precios petroleros iniciado a fines de 1985. Brasil, el mayor
deudor individual, llegó a la moratoria unilateral a comienzos de 1987.
Estos casos demuestran que la carga del servicio de la deuda tiendea
hacerse 1mp 051ble de sobrellevar. En las condiciones programadas, la.
deuda excede la capac1dad de pago de los deudores. En 1975, el servicio
ascendía a US$ 12.000 millones, en 1983, a US$ 66.000 millones El Ser—
vieio, medido como porcentaje de los recursos de exportaciones, cOn—
sume 'pr0p0rciones crecientes de los mismos, elevándose Sobre el nivel
del 40 %. Obviamente, una aSignación de recursos a este nivel o supe—_ .
rior, implica renunciar a los objetivos de reactivación económica, y
aun amenaza la satisfacción de las necesidades básicas de las pobla—
ciones, c0n las consiguientes tenSiones sociales y politicas No otra cosa
significan lOs superávits de balanza comercial que han debido acumular
los paises deudores, obligados a disminuir drásticamente sus importa—
ciones, además de tratar de aurhentar las exportaciones, de modo. de
generar saldos p031tivos en las cuentas comerciales que —junto con
* nuevos créditos—_— van íntegramente al exterior como pagos de inte—
reses. Esto convierte a los países altamente endeudados en grandes
exportadores de capitales hacia los países del Norte.
La crisis de endeudamiento no ha encontrado soluciones globales
de carácter económico. El examen del comercio internacional (ver las
secciones corre$pondientes) permite concluir que éste no aportará
recursos suficientes para salir de la crisis. La banca, por su parte, se
¡352 [] El sistema internacional contemporáneo
' allana solamente a las rénégociaciones indi5pensables para prevenir, el

colapso del sistema, que para la misma representaría un duro golpe.
Las soluciones de corto plazo han consistido en sucesivas renegocia—
ciones de los programas de amortización de capital y pago de inte—
reses, con intervención de los siguientes actores: , -
1) Gobiernos de los paises deudores. estos actores solicitan las
reprogramacio,nes las negocian y aCuérdan cºn el FMI las políticas.
económicas “de ajuste” habilitantes para acceder a sus fondos Desde _
1984 los gobiernos han buscado defmir pcsiCi_ones comunes en torno
de la deuda, aunque no han llegado a constituir un “Club”—' 0 …cartel'
de deudores. Los acuerdos con el FMI han levantado críticas en el senti—
do de que irnportarian renunciar al ejercicio de la sºberanía nacional; sin
entrar en ese debate, es necesario señalar en todo caso que la instancia
del FMI ha sido ineludible en la prácítica, ya que la aprobación de las
pºlíticas nacionales por éste se percibe en la banca transnacional como
la “luz verde” para con01uír aCuerdos de refihanciamiehto -
2) Gobiernos de los paises acreedores: éstas intervienen excepcio—
nalmente en forma directa, por ejemplo, cuando aportan fondºs prºpios
“paquetes de rescate fínan0iero” de urgencia de5tinados a impedir la
mora de deudores irnp0rtantes (como México y Brasil). Desde 1985
—sin reconocer explícitamente que el problema de ¿la deuda, es p01íti-
co-—_—— el gobierno norteamericano manifestó, a través del Plan Baker, una
mayor disposmión a hacerse parte en los esfuerzos para encarar la
_ crisis. Por lo general, sin embargo,-: los gobiernos actúan indirectamente, -
sea a través del FMI, sea a través de la banca comercial estatal (caso.
de los países eur0pe05) o de otros actores. _ ' - — .
3) La banCa acreedora: los países tienen cientos de instituciones
financieras acreedºras, principalmente norteamericanas, eurºpeas y… .
japonesas. Generalmente, se hacen representarpor un comité (por ejem—- _
plo,- de 12 bancos) encabezado por una institución. º El comité negocia
con el país deud0r y espera la celebración 'de. un acuerdo con“el FMI-…
Una vez delineados los términos del refinanciamíent0 y acordada una
política con el FMI, el comité “recluta” bancos para proVeer los fondos
del caso. La actitud de la banca se caracteriza por la voluntad de rene—
gbciar vencimientos en la medida de lo indispensable para… evitar. .incu_-
— rrír en pérdidas de gran magnitud, y por la reduCción progresiva de la '
' presencia crediticia en los países con más problemas. En la práctica
sin embargo, el otorgamiento de nuevos créditos (“new money”) para
el servicio de intereses vencidos no ha podido ser evitado, debido a
que sin estos fondos la moratoria se vuelve ineludible... -__
, 4) El FMI: según lo señalado anteriormente, cumple el doble papel
de proveedor de fondos públicos para sólucionar dificultades de balanza
de pagos y negociador y supervisor de los ya mencionados programas de
ajuste, cuya irnp0rtancia ya se destacó. '
Aunque las renegociaciones y “rescates." han sido indispensables--
para mantener a flote el sistema, las Soluciones de corto plazo tienden
a ser inestables, su$ceptibles de ser superadas por nuevas crisis. Agota—
do el alivio transitorio que suelen pr0porci0nar, el problema se replan- _
tea en tºda su crudeza. De allí el imperativº pºlíticº y ecºnómico de

encarar soluciones de medianº y largº plazº que entren en el fºndo de la
crisis, estº es, que cºnstituyan salidas viables de la misma, entendiendo
pºr tales aquéllas compatibles cºn la revitalización ecºnómica de lºs
países altamente endeudadºs. Tales situaciones nº incluyen la alterna—
tiva del repudiº individual º cºlectivº de deudas (º sea, su descºnº—
cimiento global), hipótesis que daría lugar a cºnfrºntaciºnes pºlíticº-
ecºnómicas cuyas _, consecuencias serían probablemente tan perjudicia—
les para lºs deudores cºmº para lºs prºpiºs acreedores (cierre de. fuen—
tes de financiamiento futurº y/ º encarecimiento de las mismas, pérdida
de activºs en el exterior, etc.). No obstante, en el marcº de negºcia—
ciones sºbre reestructuración de deudas puede plantearse la remisión
o condonación tºtal o parcial de ciertºs créditºs de difícil recupera—
ción. También suele ser necesariº dispºner susp ensi0nes temp ºrales de
pagºs y mºratºrias de pagºs de intereses, tantº pºr razones técnicas
cºmº para reforzar la pºsición negociadora del país deudºr. Algunºs
aspectºs impºrtantes del debate sºbre lºs terminºs de la reestructura—
ción de la deuda sºn lºs siguientes:
1) Limitación de tasas de interés. El ºbjetivº de la limitación de
las tasas es abaratar el serviciº de la deuda. Las limitaciºnes pºdrían
cºnsistir en tºpes absolutºs º, en últimº términº, en la reducción de
lºs diferenciales (“spreads”) sºbre las tasas de referencia ( general—
mente la tasa interbancaria LIBOR). La fijación de “spreads” redu—
cidos sería pºsitiva en cuantº daría cabida al principiº de responsa—
bilidad compartida entre acreedºres y deudºres. También se ha discu—
tidº la pºsibilidad de limitar el cºstº del serviciº para lºs deudºres
manteniendº lºs niveles de las tasas, cubriéndºse las diferencias que
se prºdujeren mediante un sistema de subsidiºs. Ello sería bien reci—
bidº pºr la banca, perº parece prºblemática la ºbtención de lºs recur—
sºs para tales subsidiºs, que tendrían que prºvenir de lºs gºbiernºs.
2) Comisiones. La banca generalmente cºbra cºmisiºnes pºr cada
renegºciación. Estºs cºbrºs deberían eliminarse en la medida en que las
renegºciaciºnes sirven tantº a la banca cºmº a lºs países deudºres.
3) Renegaciaciºnes—"espaciadas Es necesariº avanzar hacia la reprº-
gramación de vencimientºs en períºdºs más largºs, generando un mar—
cº de tºma de decisiºnes ecºnómicas más estable y menºs hºstil a
lºs requerimientºs de recuperación ecºnómica. En este sentidº hay algu—
nºs avances, perº la situación general aún es la de renegºciar al bºrde
de situaciºnes fuera de cºntrºl.
4) Limitación de la carga del servicio. El ºbjetivº de esta limita—
ción es cºmpatibilizar lºs prºgramas de pagº cºn las necesidades ecº—
nómicas de cada país. l_i_…'s interesante, pºr ejemplº, la idea '—sustentada
principalmente pºr el gºbiernº peruanº— de ligar lºs pagºs con un pºlº—
centaje de lºs ingresºs de las expºrtaciºnes, ya que éstºs cºnstituyen,
en última instancia, la principal fuente de recursºs para aquél. La idea
requiere, en tºdº casº, diseñar mecanismºs de reprºgramación de lºs
saldºs resultantes sºbradºs mºntºs máximºs anuales. Dentrº de la pers—
354 D El sistema internacional contemporáneo
pectiva de la banca, esta limitación natúralmente tiende a ser muy

resistida.
5) Generación de mercados secundarios. En los últimºs años ha
surgidº un mercadº internacional de títulºs de deuda externa, que se
transan cºn diferentes pºrcentaj es de descuentº, dependiendo de su
naturaleza y del pais emisºr. Lºs títulºs así adquiridºs se utilizan para
diversos fines en el pais emisor, pºr ejemplo, para capitalizar la deuda
o' para cºbrarla a su valºr nºminal en moneda naciºnal. De este mºdº
se lºgra reducir en alguna medida el nivel de capitales adeudados y/º
se cºnvierte de deuda externa en interna. N º obstante estas ventajas, es—
tºs esquemas tienen limitaciones técnicas que i1npiden su utilización ma—
siva. Pºr ºtra parte, han sido criticadºs pºr prestarse a diversas espe—
culaciºnes financieras, y pºr fomentar la desnaciºnalización de las em—
presas de lºs países deudºres. '
6) Conversión de la deuda. Esta proposición consiste básicamente
en un sistema de cºmpra de cartera a la banca acreedora pºr una ins—
titución internacional de financiamiento, que convertiría las ºbligaciº——
nes de cºrtº y medianº plazº en obligaciones de largº plazº compatibles
cºn la capacidad de pagº de lºs países deudºres. Sin duda se trata de
la prºpuesta de mayºr alcance para una sºlución efectiva del problema,
perº es necesariº señalar algunas limitaciºnes. Primerº, sería precisº
refºrmar cºn este fin una institución“ existente º crear una nueva, para
lº cual no existe hasta ahora consenso pºlíticº entre lºs actores invº-
lucrados. Segundº, esta institución tendría que ser capitalizada para
iniciar las Operaciones de cºmpra de créditºs. Aunque existiera vºlun—
tad pºlítica para este efecto ——10 que nº parece ser el casº— la ºpera—
ción tºmaría un tiempo considerable. Tercerº, la banca tendría que
cambiar cºnsiderablemente su enfºque. Hasta ahora, las operaciones
de ventas de créditºs tienen lugar principalmente a nivel de bancºs
pequeñºs y medianºs que desean salirse del mercadº riesgºsº de lºs
países altamente endeudadºs. Lºs grandes bancºs internacionales resis—
ten la venta de créditºs —que tendría que hacerse cºn descuentºs—-
porque ello perjudicaría sus resultadºs-financierºs y —en el casº de la
banca nºrteamericana— los obligaría a castigar lºs créditºs restantes
del pais respectivº. Pºr últimº, la institución sólº pºdría desarrollar
la cºmpra de créditos en fºrma gradual, pºr lº que durante tºdo el
prºcesº de cºnversión seguiría existiendo una gran masa. de deuda nº
cºnvertida, que sería muy difícil de manejar. En suma, el problema
de la deuda dista de estar en vias de alcanzar una sºlucicín satisfactºria.
RELACIONES ECONÓMICAS Y POLÍTICA INTERNACIONAL

La síntesis presentada en lºs párrafºs anteriores permite apreciar la
creciente relevanCia de lºs factores ecºnómicºs en la pºlítica interna-
ciºnal. El cºntrºl de las rutas de cºmerciº, el accesº a fuentes de ma—
terias primas, la apertura de mercadºs de expºrtaciºn, la prºmºción
y defensa de inversiones extranjeras y la satisfacción de lºs intere5es
El sistema internacional desde la Segunda Guerra Mundial ¡:| 355
de acreedores financierºs se cuentan entre las preocupaciones tradi—
cionales de las principales potencias ecºnómicas. Más recientemente,
el mejoramiento de la inserción ecºnómica internacional de lºs países
en desarrºllº ha llegado a ser una tematica pºhtica de interés priºritariº
en esta parte del mundº.
Cºmº consecuencia de las diferencias en lºs patrºnes y ritmos de
crecimiento de las principales economías centrales, la evºlución ecº-
nómica glºbal se caracteriza en el largº plazº pºr lºs de5plazamíentºs
y relevos en el liderato ecºnómicº internaciºnal. En el siglº x1x éste“
perteneció claramente a Gran Bretaña, perº desde la segunda mitad
de este siglº Alemania y Estados Unidºs surgierºn cºmº fuertes cºmpe—
tidºres de la supremacía británica. Pºr lº menºs desde la Primera Gue—
rra Mundial, Estados Unidºs se perfiló cºmº la primera pºtencia ecºnó-
mica mundial. En el períºdº entre las guerras mundiales, Alemania se
recuperó ecºnómicamente, pero el régimen naciºnal—sºcialista diº priº-
ridad a sus prºye0tºs bélicºs sºbre el desarrºllº de una presencia ecº-
nómica mundial. La Victºria aliada en la Segunda Guerra Mundial reafir—
mó la primacía ecºnómica nºrteamericana, perº en las últimas décadas
esta hegemonía ha declinado, dandº lugar a un vastº prºcesº de difu—
sión del poder económicº. Actualmente es un tema de discusión si la
ecºnºmia de Estados Unidºs —'—que sigue siendo la primera en el mun—
dº— cºntinuará cediendo terrenº a sus competidores º si —juntº cºn
Japón— adelantará posiciones en el contexto de lº que se ha llamadº
la “Tercera Revºlución Industrial”, caracterizada pºr el avance espec—
tacular de nuevas tecnºlogías (microelectrónica, cºn sus aplicaciones
en infºrmática y autºmatización, biºtecnºlºgía, materiales sintéticos,
etc.), en un cºntextº ecºnómicº de menor regulación estatal. En cual—
quier casº, ya es un hechº que Japón ha surgidº cºmº una pºtencia
ecºnómica de primera magnitud. El PGB japºnés es superadº sºlamen—
te pºr el de Estados Unidºs (US$ 1,25 y 3,63 billones, respectivamente,
en 1984) y la tasa de crecimiento mediº anual del PGB per cápita japº-
nés entre 1965 y 1984 es del 4,7 %, comparadº cºn un 1,7 % en Estados
Unidºs. Las exportaciones japºnesas en 1984 han alcanzadº el nivel de
las alemanas. La acumulación de sucesivºs superávit comerciales de
gran magnitud, pºr parte de Japón, y su reticencia a adquirir productos
industriales nºrteamericanºs y eurºpeºs están introduciendo factores
de perturbación en las relaciones bilaterales de ese país. Sin duda, la
competencia ecºnómica interiºr del Nºrte tiende a poner en tela de jui—
ciº el tradiciºnal “perfil bajº” de la pºlítica exterior japºnesa y a mºdifi—
car sensiblemente 1as relaciones de poder entre las principales potencias
ecºnómicas —
Debe destacarse también el aumentº de Unpºrtancia relativa del
bloque de la Comunidad Eurºpea. Dentro de la CE, las econºmías prin—
cipales sºn —en ese ºrden— las de Alemania Federal, Francia, Gran
Bretaña e Italia. Tal cºmº se debate la pºsición ecºnómica de Estadºs
Unidºs, se discute actualmente si lºs países agrupadºs en la CE, enfren—
tadºs a serias crisis estructurales prºpias de las ecºnºmías industriales
_ maduras, están en cºndiciºnes de sºstener exitºsamente el ritmº de
356 |] El sistema internacional contemporáneo
cambio que se observa en los grandes centros económicos, especial—

mente frente a un Japon en ascenso, unos Estados Unidos empeñados
en recuperar competitividad internacional, y unos países en desarrollo
avanzados, ansiosS05 de aumentar su gravitación económica. Para los
europeos occidentales, la competencia económica internacional de la
presente década i1npone preocupaciones de creciente importancia en sus
políticas exteriores a nivel comunitario y nacional. Para los siete prin—
cipales países del Norte, la realización de periódicas “cumbres econó—
micas”- sirve tanto para coordinar sus intereses comunes de grandes
potencias económicas como para intentar cierta regulación de la com—
petencia económica al interior del Norte. Enestas y otras negociaciones
no se trata meramente de coordinar los respectivos sectores externos;
también se internacionalíza el manejo de las políticas macroeconómicas
nacionales, en la medida en que éste afecta la trama altamente interde—
pendiente de las economías desarrolladas, como también las economías
del Tercer Mundo.
El estudio de estas tendencias ha llevado a algunos autores & afir—
mar que el contenido de la política internacional contemporánea está
experimentando una transformación profunda —que 'no tendria prece-
dente histórico—, en el, sentido de desplazar progresivamente las tra—
dicionales preocupaciones de poder y seguridad por la temática de las
políticas de desarrollo y bienestar. De manera optimista se ha visto en
esta tendencia una promesa de atenuación del carácter conflictivo de
la política internacional, abriendo espacios cada vez mayores de 000pe—
ración entre los actores estatales y transnacionales. Alternativamente,
sin embargo, se ha prevenido que no es menos probable que los asuntºs
económicos puedan dar lugar a importantes confrontaciones políticas,
sobre todo en situaciones de crisis económica, de severas privaciones
económicas impuestas a gran número de actores, o “de dificultades de,
algunos de ellos para mantener sus posiciones en el sistema económico
internacional. Algunos ejemplos de estas repercusiones conflictivas son
las acusaciones de “exportación de desempleo” o de inflación entre los
países a que dan lugar ciertas políticas económicas, las devaluaciones
competitivas destinadas a fortalecer las exportaciones, y la mantención
de fuertes desequilibrios comerciales (ver también Capítulo" 6).
Para los países en desarrollo, la prioridad de los aspectos econó—
micos en las políticas externas obedece a la aspiración de mejorar posi—
ciones de clara desigualdad y desventaja en el sistema económico inter—
nacional y, en el caso de una minoría. de países relativamente avan—
zados, de consolidar sus logros iniciales, sobre todo en el ámbito indus—
trial y comercial. Las demandas económicas de los países en desarrollo—
son tanto de carácter específico (por ejemplo, rem00ión de obstáculos
proteccionistas a determinados productos de exportación) como de
alcance general (estructuración de un Nuevo Orden Económico Inter—
nacional, p05tura característica de mediados de _ la década pasada). La
politización de la política exterior económica ' de estos países se origina
en el creciente rechazo de la profunda breCha de desarrollo existente
entre el Norte y el Sun La Visión convencional de la diferenciación y 1a_
articulación ecºnómica entre ambºs segmentos se resume en“ términos

de una división internacional del trabajº que confiere al Nºrte un rºl
básicamente industrial y al Sur un rºl productor de materias primas.
La versión más difundida de este esquema en América Latina es el
mºdelº “centrº—periferia“, asºciadº cºn la ºbra de Raúl Prebisch, la
CEPAL y, posteriormente, la UNCTAD. Recientemente, sin embargº, mu—
chºs dirigentes de paises en desarrºllo han percibidº que este modelº
debe refºrmularse para dar cuenta de una realidad ecºnómica interna—
cional cºmpleja y cambiante. Importantes países del Nºrte nº sºn
sºlamente potencias industriales, sinº también grandes expºrtadºres— de
productos agrícºlas" que "cºmpiten cºn las exportaciones del Tercer
Mundº, así cºmo exportadores de serviciºs. Además, se destaca en el
Sur un grupº de ecºnomías industriales muy dinámicas, due vuelve
difusºs los límites cºn el Nºrte y amenaza intrºdueir en el Sur esque—
mas que reproducen al interior de éste las desigualdades Nºrte—Sur.
En efecto, lºs nuevos paises industriales del Tercer Mundº pºdrían
tener más interés en mej ºrar sus posiciones cºmpetitivas y negocia—
dºr“as "Cºn lºs países del Nºrte, que en continuar asimilándºse & un
Sur dentro del cual se diferencian objetivamente de manera cada vez
más nítida Ellº nº irnpide, pºr ciertº, que frente al Nºrte estºs países
cºntinúen invocando en su beneficiº las demandas ecºnómicas prºpias
de lºs paises en deSarrºllº.
Desde ºtra perspectiva, es necesariº destacar el uso de lºs recursos
ecºnómicºs cºmº bases de poder político en el sistema internaciºnal.
Hasta ahora se ha analizadº la prºmºción de fines ecºnómicos pºr
mediº de instrumentos pºlitiCOs; aquí se trata, en cambiº, de la utili-.
zación de instrumentos ecºnómicºs para fines pºlíticºs Este es un
hechº cºtidianº de la pºlítica internacional, aunque generalmente se
trata del ejerciciº de influencia entre lºs estadºs, en algunºs casºs la
utilización de recursos ecºnómicºs llega a asumir un carácter cºercitivº
º de Sanción económica, 'que persigue fºrz'ar'la ºbtención de un ºbje-
tivº pºlíticº. El ejemplo cºntempºráneº más notable es, desde luego,
" el usº de “arma del petróleº” pºr un grupº de exportadores árabes
Contra Estados Unidºs y ºtrºs países en 1973. En este casº,1ºs expºr—
tadºres árabes afectarºn seriamente las economías ºccidentales; perº
aunque el embargº petrºlerº infligió un fuerte castigº ecºnómicº a
Estadºs Unidºs, nº rºmpió la alianza de Washmgtºn cºn Israel. La
i1npºsición de sanciones ecºnómicas es, pºr ºtra parte, una estrategia
Í prºblematma si lºs destinatarios cuentan cºn mediºs internºs º exter—
_ nºs para hacerles frente, disminuyendº º anulando su impactº. Asi, la
'_ mantencrºn de severas. restricciones cºmerciales de Estadºs Unidºs
cºntra la URSS y ºtrºs pai8es sºcialistas estirnula a éstºs a prºmover
¿' el mtemambiº cºn ecºnomías que cºmpiten “cºn la de Estados Unidºs.
Debidº a este peligrº, Washingtºn prºcura Cººrdinar cºn sus ahadºs
,_ el cºntrºl de las expºrtaciºnes de prºductºs estratégicos. Estº ha dadº
mayºr eficacia a las restricciºnes, pero es también fuente de fricciones…
cºn lºs aliadºs. Asimismo puede ºcurrir que la no prºvisión de deter—
minadºs bienes estratégicºs (especialmente de armas) lleve a 105__ gº-
”358 E] El sistema internacional contemporáneo
biernºs de lºs países afectadºs a desarrollar el abastecimiento lºcal

(caso de la industria militar en la Unión Sudafricana y en algunºs
países latinºamericanos) .
Es manifiesta la significación de las bases ecºnómicas del poder
naciºnal en relación cºn la guerra. Nºs limitaremºs a una sºla ºbser—
vación. La movilización de recursos ecºnómicºs para el despliegue de —
fuerza militar es un problema de asignación de recursos que se ha ex—
presadº en el clásicº dilema de “cañºnes º mantequilla”, estº es, la
decisión pºlítica de privilegiar lºs usºs militares resta recursos a lºs
usºs civiles, y viceversa. La era mºderna“ y cºntempºránea se caracteriza
pºr el encarecimientº. constante de la. preparación y el usº de la fuerza
militar, lº Que ha tenidº cºmº consecuencia el debilitamiento yen algu—
' nºs ºaSºs la desaparición de las unidades pºlíticas de menºs recursos,
__que nº han podido finanCiar el despliegue de fuerza militar y han su—
Cumbidº ante unidades pºlíticas más grandes y mej ºr dºtadas. De este
mºdº, lºs niveles de desarrºllº ecºnómicº inciden directamente en la
estratificación pºliticº—militar del sistema internaciºle .
Sin embargº, nº hay una cºrresp ºndencia necesaria e invariable
entre los dºs aspectºs. Lºs diferentes intere8es naciºnales en lºs usºs
civiles 0 militares de lºs recursos ecºnómicºs contribuyen a explicar
diversºs desniveles en el Campº pºliticº—militar. Pºr 83 emplº, la URSS
destina a lºs usos militares mayores prºpºrciºnes de sus recursos que
lºs países ºccidentales. Debido a su preºtmpación por lºs “cañºnes”, nº
obstante su clara inferioridad ecºnómica, la URSS cuenta Cºn mediºs
"militares convencionales superiºres a Occidente y ha alcanzadº la pari—
dad nuclear (ver Capítulº 8). Es ciertº que lºs paises Occidentales pº—
;drían modificar este de5nivel a través de una conversión masiva de
recursos civiles en mediºs militares. ¿'si ºcurrió en la última guerra?—
mundial, en Que la decisión aliada de movilizar el máximº de recursos
para el esfuerzº bélicº cºntra el Eje debía inclinar la balanza militar en
cºntra de este. El problema es que la cºnversión de lºs recursos tºma
tiempº: sus efectºs en el campº de batalla pueden tardar añºs en mani—
festarse decisivamente. En el casº de la Segunda Guerra Mundial, fuerºn .
clarºs Sºlamente a partir del terºer añº En cambiº, en una guerra muy
breve se ve favºrecida, & veces irreversiblemente, la parte que ha mºvi—
lizadº Sus recursºs cºn anteriºridad. En eSté casº, por tantº, puede Ser
permite cºnc1uir que en esta relación debe prestarse atención tantº alºs
niveles dé desarrºllº eCºnómicO cºmº a las diferentes mºtiVaciºn'es, ca—
pacidades y mºdalidades de cºnversión de lºs mismºs en fuerza militar.
Aunque en si miSmas las relaciºnes económicas internaciºnales tie—
nen un caráCter fundamentalmente pragmáticº, esta recapitulación de
las cºnexiºnes entre ecºnºmía y pºlítica internaciºnal nº puede ignºrar _
' la diversidad de las ideºlogzas jandantes de lºs Sistemas ecºnómims,
que se tradujo en un fuerte antagºm5mº de lºs mºdelºs báSicºs de
ºrganización ecºnómica. Enel ambito ºCdderita1, es necesariº subrayar
que en 1945 surgió una gran ºpºrt1undad hi5tóricá. para la reconStitu— '
' ción de un sistema ecºnºmicº internaciºnal de cºrte liberal El iibeta;__
lísmº inspiró la recºnstrucción de las economías de las potencias derrº—

tadas en el conflicto, y constituyó el esquema básico de reorganización
de la ecºnºmía mundial. En las primeras décadas de la posguerra,
Estados Unidºs desplegó considerables esfuerzos para liberalizar las
economías eurºpeas,_latinºamerícanas y del Lejano Oriente. No ºbstan—
te, el sistema bipolar de la Guerra Fría entrabó esta pºlítica. La URSS
nº pensaba renunciar a su prºpiº mºdelº ecºnómicº, y nº vaciló en
impºnerlº en lºs paises ubicadºs en su esfera de influencia eurºpea.
_ La competencia entre liberalismo y sºcialismº se prºyectó luego a nivel-
glºbal, comprometiendo a lºs gobiernos de Estados Unidºs y la URSS
en CMpañas pºlíticas para demostrar la superioridad de cada mºdelº
sºbre su rival, en términºs de criterios cºmº crecimiento ecºnómicº y
distribución del ingresº. En las últimas dºs décadas, algunºs paises
del Tercer Mundº _han avanzadº en la irnplementación de mºdelºs ecº-
nómicºs sºcialistas. En el cºntextº de la Guerra Fría, el blºque sºviéticº
ha sºstenidº que la instauración de estºs mºdelºs genera presiºnes
cºercitivas e intemenciºnístas de lºs países ºccidentales, cuyºs gºbier—
nºs se movilizarian en defensa de lºs intereses de lºs actºres capita—-
listas transnaciºnales. _ '
Juntº cºn refutar tales aseveraciºnes, basadas en una exageración
del pºder pºlíticº de estºs actºres, la perspectiva ºccidental en general
ha Sidº apºyar la intrºducción de elementºs de ecºnºmía de mercado
en algunºs sistemas sºcialistas. Esta alternativa se estima prºmisºria
tantº pºr las perspectivas de intercambiº que abriría, cºmº pºr la even—
tual declinación de la óptica ideºlógica de las relaciºnes internaciºnales
que una transfºrmación de este tipº pºdria inducir en algunºs gºbiernºs
_ cºmunistas. La dispºsición a apartarse de lºs esquemas sºcialistas ºrtº-
dºxºs suele asºciarse cºn una pºsición flexible en el cºnflictº Etc—Oeste
' y aun cºn el nº alineamientº, cºmº ºcurre en el casº yugºslairº (Yugºs—
lavia inclusº ha negºciadº un estatutº especial de incºrpºración a la
OCDE).
De parte de scºtºres ºccidentales cºnservadºres hay, sin embargº,
reservas a estºs planteamientºs, en la. medida en que se teme que un
eventual refºrmisino ecºnómicº exitºsº en la URSS pºdría fºrtalecer a
ese país dentrº de la cºmpetencia Este—Oeste. En el casº chinº, se
advierte que la liberalización ecºnómica presenta graves prºblemas pº—
líticºs internºs para el lideratº cºmunista, pºr lº cual resulta prematura
cualquier apreciación sºbre el cursº de lºs acºntecimientºs en la mayºr
pºtencia…asiática. En tºdº casº, las diferencias entre lºs sistemas ecºnó-__
micºs y el cºnflictº pºlíticº bipºlar cºntribuyen a mantener en bajºs
niVeles las interacciºnes ºecºnómicas Este—Oeste y Este—Sur. En ambas
dimensiºnes se requeriría tantº una dis LBHSÍÓII pºlítica eficaz cºmº un
desarrºllº de fórmulas prácticas de cºmplementación para que eSta
situación pudiera cambiar - —
360 D El 3 ...—¡tema internacional contemporáneo
CONCLUSIÓN
El estudio de los aspectos económicos del sistema internacional con—
temporaneo ”presentado en este capítulo se ha limitado a de$tacar
algunas características básicas. La discusión podría extenderse a aspec—
tos adicionales, tanto de naturaleza empírica como teórica, pero ello
excedería el e3pacio disponible en este texto. _ El objetivo central ha
sido mostrar la creciente relevancia de los factores económicºs . en el
sistema internacional de las últimas décadas, la que se hace más _evi—
dente en la medida en que no ha habido una nueva conílagración__ bélica
global, en que el intercambio económico ha aumentado y en que el desa—
rrollo económico concentra la atención de los actores polítims del Nor—-
te, que trata de conservar sus posiciones, y del Sur, que procura acceder
a mejores condiciones de vida. El estudio de la desigualdad económica,
de la evolución reciente del sistema y de las relaciones comerciales y
financieras permite apreciar grandes cambios en la estructura del sis-
tema económico internacional, que apuntan tanto a una mayor difu—
sión de los procesos de desarrollo como a una diferenciación de las
posiciones e intereses de los actores. A través de' sucesivas adaptaciones
a nuevas circunstancias, éstos han revisado sustancialmente el modelo
político-económico que emergió de la última guerra mundial. Tal pro—
ceso ha implicado irnportantes reajustes de las posiciones relativas de
los act0res en el Norte, así como una creciente presencia de la proble—
mática Norte—Sur en la-agenda política y económica global. Estos cam—
bios han aumentado las perspectivas de cooperación internacional, pero
.en los últimos años han emergido de manera más ”nítida —'—y amena—
'zadora— las perspectivas conflictivas de las relaciones económicas in—
ternacionales. — -- — -
INDICE
BRIN£ERA PARTE:
ENFOQUES BÁSICOS
Capitulo 1 EL , ÁMBITO DE LA POLITICA INTERNACIONAL 11
. Introducción .............. . ...................... 11
. Las relaciones políticas . . . . . . . . . . . . . .; ........... . 11
. Política nacional y política internacional ...... '. —. . . 15
. Las nºrmas en el sistema internacional .......... 23
. Plan del'libro .................................... 26
. Una sintesis preliminar ................... — ....... 32
Capítulo 2 . ENFOQUES TEORICOS PARA EL ESTUDIO DE LA

POLÍTICA INTERNACIONAL . . ._ .................. . 35
. Introducción .— ................................... _ 35
El papel de la teoría en las ciencias sociales ..... 35
La necesidad de la teoría en las relaciones inter—
36
38
41
Idealismo vs. realismo en relaciones internacio-
nales '. .......................................
La querella entre científicos y tradicionali5tas . . 43
Los enfoques sistémicos y sus detractores ......
. . Algunas teorías de alcance medio ..... _ ........ _, . .
Teorías de las decisiones _ .......... ' ............
Teorias sobreel conflicto ........ _
Teorías de la integración . . . ._ ......... f .........
. Principales visiones interpretativas ..... _. . . ¿ . . .
Realismo y neorrealismo- . . .… ....................
El estructuralismo y Su posiCión contestatária . .
Los enfoques de ºla transnacionalización y la in—
terdependencia .. -. . . .— ..... _. . ;_ ............... _ . 7.0
Capítulo 3 EVOLUCIÓN DEL SISTEMA INTERNACIONAL

' “ . Introducción ..................................... .
. Algunos BJ emplos de situaciones internacionales en
el mundo premoderno ...................... .. .
. Pretensión imperial y fragmentaci0n p01it_ica . . . .
Raíces y desarrollo del estado moderno . . . . .— .....
- La configuración del concierto eur0peo _. . . . .— . . ..
. Los actores del concierto eurºpeo ........ - ..... -. . . . ¿
. Rasgos generales del sistema internacional en el
siglo XVIII ...................................... 92
El i1npacto de la Revolución Francesa y del Imperio 93
--El Ordenamiento de Viena y las Relaciones Interna—
cionales en el siglo XIX ..........................
. Hacia el fin del concierto eur0peo ........... '. . . .

. La Primera Guerra Mundial y la desp oten01ahzacwn
del concierto eur0peo ...... - ......................
El Orden de Versailles y el vacío de poder en el
sistema internacional ............................ 104
. La emergencia de la Alemania nazi yla marcha ha—
cia la Segunda Guerra Mundial .................. 110
SEGUNDA PARTE:
LOS ACTORES INTERNACIONALES
Capitu10 4 EL ESTADO COMO ACTOR INTERNACIONAL . . . 119

. Introducción . . ..................... . ............ 119
. El concepto de estado como act0r .'- .......... _. . . 119
_._ La póblación ................. —. . . . 2 ._ ............ . 121
'6' El territorio ................ “. . ." ..... ' ............. 127
o La soberanía . . ........... '. .' ..................... 129
. El poder nacional “ ' ' '
. El interés naci nal _
º La pohtica exterior '- ..... ' ...... '. . ; .............
. La estratificación internacional . '. ............ . . . .
Capítulo 5 LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 157

. - Introducción .................................... 157
. El multilateralismo mundial ..... ' ................
. El multilateralisnío regional ...... *.; .............. 173
—Las organizaciones interam&icanas y de coºpe— .
' ración latinoamericana .......................
-—_Las organizaciones eur0peas y atlanticas .....

—1asº organizaciones afro—asiáticas .............
. Conclusiones ............................. ' .......
Capítulo 6 LOS ACTORES NO ESTATALES EN LA POLÍTIC "

' INTERNACIONAL .................................
_ . Introducción ..........
»Lim1taci0nes de la concepción estatista de lo i; ¿er—
nacional ....................
' . Los actores no estatales '
. Los nuevos paradigmas
. Conclusiones ....................... . ......... . . .
TERCERA PARTE
EL SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORANEO
Capítulo 7 LOS PROCESOS POLÍTICOS EN EL SISTEMA IN—

TERN ACION AL
Intro ducción
1. Enfoques psicológicos y antr0pológicos . .....

2. Enfoques sociológicos . . . . : ..................
3. Enfoques económicos .......................
4. Enfoques políticos ..........................
. El debate en torno de la guerra nuclear ..... : .....
. La dinánúca de los procesos internacionales '
......
Capítulo 8 EL SISTEMA INTERNACIONAL DESDE LA SEGUN—

DA GUERRA ' MUNDIAL: EL CONFLICTO ESTE—
. Introduccion ....................................
. El desarrollo de la Guerra Fría ..................
. La política exterior de Estados Unidos ............

º El reto soviético ............................... . .
Las posiciones estratégicas globales ..............
1. Disposición de fuerzas estratégicas ofensivas 288
2. Situación de la población civil ................ 289
3. Detección de las disposiciones militares . . . … 290
. Observaciones finales ............................
Capítulo 9 LAS TENDENCIAS- MULTIPOLARES

. Intro duc ción ....................................
. La declinación del poder de Estados Unidos . .....
. Eu.mpa occidental y el sistema internacional ......
China como actor internacional ..................
El resurgimiento de Japón .......................
Los estados no alineados .........................
Observaciones finales . . . . . . . . . . , ..... .— ...........
Capitulo 10 EL SISTEMA ECONÓMICO INTERNACIONAL DES—

' DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL: ASPECTOS
ECONÓMICOS .......... _ ..........................
. La desigualdad económica .
... .................. . .
. La evolución económica reciente

. Los actores económicos y políticos . . . . . . . . ; .....
. Panorama del comercio internacional ............
. Comercio y desarrollo ............................
. El financiamiento del desarrollo ..................
—La ayuda oficial para el desarrollo (ACD) . . . .
—La deuda externa ..........................
Relaciones económicas y pºlítica internacional.

. Conclusión .................... _......... — .........
Índice general ..................................................

Come ¿do del libro:
'“
El ámbito de la política
internacional.
Enfoques teóricos para el estud
dela política internacional.
Evolución del sistema intemaci
El Estado como actor
internacional.
Las organizaciones intemacion
Los actores no estatales en la
política internacional.
Los procesos políticos en el sis¡
internacional.
El sistema internacional desde
Segunda Guerra Mundial: el
conflicto Este-Oeste.
El sistema económico internaci
desde la Segunda Guerra Munc
aspectos económicos.
Terminóse de imprimir er
calle Delgado 834, Buenos
Distribuidor” exclusivo;
“EMECE EDITORE. S—- _
AlSina 2051 '
Buenºs Aires; fini f:;í*3ñii?fí;º
TI? ¿".r_'m=: fm .

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POLÍTICA _

Con la colaboración de:

CENTRO INTERUNIVERSITARIO DE DESARROLLO '—

Grupo Editor Latinoamericano

© 1988 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Laprida 1183, lº, (1425)

Queda hecho el depósito que dispone la ley 11.723

Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina.

Colaboraron en la preparación de este libro:

El presente libro está destinado principahnente a la docencia univer—

Pardo García—Peña, Coordinador del Centro de Estudios Internacionales

Centro Interuniversitario de Desarrollo

EL ÁMBITO DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL

En este capítulo se caracteriza la poHtica internacional dentro del con—

LAS RELACIONES POLÍTICAS

Concebimos las relaciones políticas como una parte de las relaciºnes

último término, el uso de la fuerza, para asegurar la vigencia efectiva

de ciertas situaciones cºncretas, pºr cuantº mientras algunºs actores

1 Lºs cºnceptºs expuestºs se basan en las ideas de David Eastºn, A Iv_'ramezaº_rk

situaciones de control —generalmente incºmpletº— del compºrtamien—

POLÍTICA NACIONAL Y POLÍTICA INTERNACIONAL

En el estadº mºdernº, las instituciºnes de gºbiemº (en sentidº am—

2 Ver Karl Deutsch, The Analysis ºf I ntemational Relatiºns, Englewoºd Cliffs,

El ámbitº pºlíticº nacional se caracteriza pºr la existencia de un

internaciºnal. El fenómenº básicº consiste en que lºs principales actº—

descentralizadº del sistema internaciºnal. Se trata así de demostrar que

La característica que distingue la pºlítica internacional de la polí—

La condición de anarquía internacional a que se refiere Wight nº

5 Bernard Crick, In Defence ºf Politics, Lºndres, Weidenfeld & Nicºlson, 1962

fiesta, 10 que Stanley Hoffmann ha llamadº “la situación hºbbesiana”,

. . . en tºdºs lºs tiempºs, lºs reyes y las persºnas de“ autºridad

La caracterización de la pºlítica intemaciºnal en términºs de una

actores pertenecientes a diversas coaliciones trabadas en relaciones de

lº Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Reading, Addison—Wesley, 1979.

siones de ºtrºs actores de caracter transnacional, subnaciºnal y supra—

monetarias deben estudiarse bajo el doble prisma de un régimen inter—

LAS NORMAS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL

El analisis desarrollado en la sección anterior permite concluir que

Junto al “estadº de guerra” subyacente aparte de las interacciones

concierne a las resoluciones acordadas en las asambleas delas orga— .

ran justificar sus puntos de vista y prºmover sus intereses. La legiti—

PLAN DEL LIBRO

El plan de este texto se sintetiza fácilmente. Sobre la base de la deter—

12 Los párrafos precedentes se basan parcialmente en la discusión de Bull.

l3 Russett y Starr, op. cit., p. 52. _ _

nacional, resultante de una interdependencia cada vez más estrecha

ciºnes ecºnomicas y sociales internacionales, que dejaban en manºs

Otra categºría de actores sºn las organizaciones internacionales, a.

relación con procesos internacionales específicos, como la diplomacia,

UNA SÍNTESIS PRELIMINAR

El concepto de política internacional delineado en este capítulo se ha

entre la política interna y la política internacional. En los estados

La interdependencia y las negociaciones se canalizan por medio

En cambio, en el sistema internacional los elementos de orden tie—

. . .En los asuntos mundiales, las vías de solución de diferencias,

Pero la cºndición de anarquía latente del modelo tradicional, que

territorial y de recursos (por ej emplo, el nuevo Derecho del Mar) , o de

ENFOQUES TEORICOS PARA EL ESTUDIO DE LA POLITICA

El papel de la teoría en las ciencias sociales

La ciencia exige algº .más que hechºs y descripciones de lºs mismºs.