Sala Primera.

Sentencia 016/2022

EXP. N.° 03032-2021-PHD/TC

LORETO
JORGE LUIS RÍOS RUNCIMAN

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 28 días del mes de febrero de 2022, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, conformada por los magistrados Miranda Canales,
Blume Fortini y Espinosa-Saldaña Barrera con su fundamento de voto que se
agrega, pronuncia la siguiente sentencia.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Luis Ríos

Runciman contra la Resolución 9, de fojas 94, de fecha 22 de abril de 2021,
expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Loreto, que
declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 22 de abril de 2019, el demandante interpone demanda de

habeas data contra el Sub Comité de Administración del Fondo de Asistencia
y Estímulo de los trabajadores del Sector Educación – SUB CAFAE-SE, con el
objeto de que se le proporcione el informe que se presentó al directorio para su
Análisis, Aprobación y recepción de la Obra, Centro de Recreación “Los
Paucares”; y a cuánto asciende el monto total que se pagó por la obra
denominada Centro de Recreación “Los Paucares”, al amparo del derecho de
acceso a la información pública.

El Sub CAFAE SE Iquitos-Maynas Loreto, contesta la demanda y

señala que la Contraloría General de la República ha expresado que los
Comités de Administración de los Fondos de Estímulo de las Entidades –
CAFAE y SUB CAFAES son entes de naturaleza privada y que sus fondos no
son públicos. Asimismo, señala que la información requerida por el actor está
referida a obras que se han ejecutado con fondos propios obtenidos de las
actividades empresariales promovidas por el SUB CAFAE con la finalidad de
brindar asistencia y estímulo a los trabajadores del Sector Educación,
encontrándose dentro de las excepciones establecidas en el artículo 15-B de la
Ley 27806, referida al secreto bancario, tributario, comercial, etc. Finalmente,
expresa que el actor no tiene ninguna relación con el emplazado, siendo
improcedente la demanda.
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El Segundo Juzgado Civil de Maynas declara improcedente la

demanda, al considerar que el actor desconoce la información a la que puede
acceder en casos de personas jurídicas privadas que brinden servicio público,
por lo que la información requerida no es pasible de ser entregada ya que no
está referida a los aspectos sobre los cuales puede acceder.

La Sala Civil de Loreto confirma la apelada considerando que el actor

no ha cumplido con requerir con documento de fecha cierta al emplazado,
conforme lo dispone la normativa procesal constitucional.

FUNDAMENTOS

Cuestión previa

1. En el caso de autos, se verifica que el demandante ha cumplido con

requerir al emplazado la información en cuestión (fojas 3), verificándose
que no existe respuesta. Esto en atención a lo dispuesto por el literal a)
del artículo 60 del Nuevo Código Procesal Constitucional.

2. En tal sentido, corresponde verificar si la información requerida debe ser

entregada o no al demandante, debiendo analizar las singularidades del
caso advertidas en los fundamentos anteriores.

La peculiar característica de los Comités de Administración del Fondo de

Administración de Asistencia y Estímulo

3. Este Tribunal señaló que “[…] los CAFAE constituyen organizaciones

administradas por trabajadores en actividad, para beneficio de los
mismos, y, en ese sentido, son solo ellos los destinatarios de sus
prestaciones, sean estas de carácter dinerario o no […]” [cfr. STC 03741-
2009-PA/TC, fundamento 7].

4. Por su parte, el Decreto Supremo 006-75-PM-INAP y sus modificatorias

han establecido normas generales a las que deben sujetarse los
organismos del sector público para la aplicación del Fondo de Asistencia
y Estímulo, indicando que sus fondos serán destinados a brindar
asistencia, reembolsable o no, a los trabajadores de la entidad. Así, en el
artículo 4 del citado Decreto se indica que dicho fondo pueda utilizarse
solamente para:
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a) Asistencia familiar mediante donaciones para atender gastos

imprevistos no cubiertos por la seguridad social.
b) Apoyo de actividades de recreación, educación física y
deportes, así como artísticas y culturales de los trabajadores y
sus familiares.
c) Premios honoríficos en función de los informes evaluativos
semestrales del desempeño del trabajador y de los grupos de
trabajo.
d) Inversiones que pasarán a constituir propiedad de los
trabajadores de la Administración Pública, a través de las
Asociaciones Civiles que los representen para dicho fin.
e) Pago de becas de perfeccionamiento o financiación de
estudios o tesis profesionales que se refieran a sus respectivas
áreas de trabajo o relacionadas con su sector.
f) Aportes para programas o proyectos conjuntos de dos o más
organismos públicos.
g) Préstamos para adquisición de viviendas de interés social
orientados a financiar parcialmente las respectivas cuotas
iniciales. Dichos préstamos serán reembolsados en un plazo
máximo de veinticuatro (24) meses y no devengarán ningún
tipo de interés. El monto de los préstamos serán fijados en el
Plan Anual de Utilización del Fondo de Asistencia y
Estímulo.

5. En relación con los fondos de los CAFAE, el artículo 8 del Decreto

Supremo 006-75-PM-INAP indica que los fondos de asistencia y
estímulo podrán ser incrementados mediante transferencias provenientes
de fondos presupuestales, donaciones, aportes o erogaciones.

6. Por otro lado, el artículo 2 del Decreto Supremo 006-75-PM-INAP

establece que “el Director General de Administración o quien haga sus
veces, debe solicitar al Banco de la Nación, la integración o apertura,
según sea el caso, de una cuenta corriente única, bajo la denominación
“Fondo de Asistencia y Estímulo de los trabajadores de…”, seguido del
nombre o sigla del respectivo organismo”.

7. Por ello, esta Sala Primera del Tribunal Constitucional entiende que los
fondos de los CAFAE pueden tener diversos orígenes, los cuales no son
distinguidos una vez que entran en sus cuentas bancarias. Es decir, los
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CAFAE tienen una cuenta bancaria compuesta de montos provenientes

del presupuesto del Estado y provenientes de aportes privados.

8. Es en este contexto normativo de cómo debe entenderse el Oficio 00168-

2009-CG/SE (f. 44), el cual fue enviado por el gerente del sector
económico de la Contraloría General de la República al gerente general
CAFAE-ES, oficio que la emplazada ha presentado como prueba de que
sus fondos son de naturaleza privada y no pública.

9. En dicho oficio se explica qué ingresos de la CAFAE-SE no son materia

de control por parte de los órganos conformantes del Sistema Nacional de
Control, ya que, efectivamente, sí hay ciertos ingresos que son recursos
privados, tales como los que provienen de las tardanzas o inasistencias,
de los generados por sus propios activos, de aquellos percibidos por los
servicios que prestan y/o por los ingresos que obtengan por actividades
y/o servicios. Es así que el oficio menciona que “todo recurso, renta o
ingreso que perciban los CAFAE o SUB CAFAE, que no tengan la
condición de recursos públicos, no constituyen materia de control por
parte de los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control”.

10. Por lo que se entiende, entonces, a contario sensu, que sí hay recursos,
rentas o ingresos que tienen condición de recursos públicos, los cuales
son aquellos a los cuales el artículo 8 del Decreto Supremo 006-75-PM-
INAP se refiere cuando menciona las transferencias provenientes de
fondos presupuestales.

11. Ahora bien, conviene también precisar sobre la deliberación de la

naturaleza jurídica de los CAFAE, que el artículo 6 del Decreto Supremo
006-75-PM/INAP determina que el Comité de Administración del Fondo
de Asistencia y Estímulo será constituido en cada organismo de la
Administración Pública por resolución del titular del pliego presupuestal,
el cual se entiende es parte de la Administración Pública.

12. Además, este mismo artículo señala que dicho Comité será integrado por
(i) un representante del titular del pliego presupuestal, quien lo presidirá;
(ii) el director de personal o quien haga sus veces; (iii) el contador
general o quien haga sus veces; y (iv) tres trabajadores de la entidad
elegidos por los trabajadores de esta, en virtud del cual algunos de los
integrantes del Comité que administra el CAFAE son representantes del
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Estado y que la constitución de estas entidades se da por iniciativa, bajo

ley, desde el sector público.

13. Siguiendo con el análisis, la Resolución del Superintendente Nacional de

los Registros Públicos 015-2002-SUNARP-SN, la cual aprueba la
Directiva 001-2002-SUNARP-SN, declara que los CAFAE son
“organizaciones peculiares que no constituyen en estricto, personas
jurídicas”, y que son “organizaciones de personas naturales cuyo objeto
es la administración del Fondo de Asistencia y Estímulo de los
trabajadores de un organismo determinado”.

14. Por otro lado, el Informe 587-2010- SERVIR/GG-OAJ de Servir, de

fecha 29 de diciembre de 2010, ha indicado que el CAFAE es una
organización completamente diferenciada de la entidad pública que le
provee de recursos y que no es “propiamente un organismo estatal”, sino
“entes ajenos al aparato estatal que cuentan con una personería especial y
distinta”. Sin embargo, y en atención a lo mencionado anteriormente, este
Tribunal considera que si bien no son entidades estatales estas sí tienen
una vinculación directa con las entidades del Estado y mantienen con él
una relación de dependencia, ya que, si la entidad pública deja de existir,
el CAFAE, tal cual está regulado, también tendría que cesar, además que
sus fondos son tanto de origen privado como públicos.

15. En suma, entonces, si bien es una entidad privada, no es una persona

jurídica y, además, tiene un estrecho vínculo con la entidad pública a la
que se encuentra adscrita con fondos tanto privados como públicos. No
brinda un servicio bancario o financiero propiamente dicho, sino que su
finalidad está enfocada en proporcionar asistencia, reembolsable o no, a
los trabajadores de dicha entidad. Para ello utiliza fondos que provienen
del presupuesto público y otros que provienen de la actividad privada.

16. Sobre el caso en cuestión, según el 10 del TUO de la Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, Decreto Supremo 021-
2019-JUS, se establece que:

Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del

Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 que gestionen servicios
públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier
modalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios
públicos que prestan, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que
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ejercen.
Asimismo, para los efectos de esta Ley, se considera como información
pública cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto
público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así
como las actas de reuniones oficiales.

17. En virtud de ello, el Tribunal ha indicado que las personas jurídicas

privadas que brinden servicios públicos o efectúen funciones
administrativas están obligadas a suministrar la siguiente información:
(a) características de los servicios públicos que prestan, (b) sus tarifas y
(c) funciones administrativas que ejercen (bajo concesión, delegación o
autorización del Estado). Pero, como ya se precisó, los CAFAE no
brindan un servicio público, sino que ejercen una labor asistencial para
los trabajadores de una entidad pública.

18. Cabe determinar si lo establecido en el segundo párrafo del artículo 10

referido es aplicable para el caso de los CAFAE o SUBCAFAE, ya que
la peculiaridad de los CAFAE radica en que ellos también administran
fondos provenientes del presupuesto público.

17. Como ya se ha anotado anteriormente, los fondos del CAFAE están

constituidos tanto por ingresos provenientes del sector público como del
sector privado, los que van a la cuenta del CAFAE.

18. Es en relación con el manejo de los fondos de origen público y a la

conexión que los CAFAE tienen con la Administración Pública que este
Tribunal considera que estas organizaciones sí están sujetas al derecho de
acceso a la información pública. Y es que el hecho de que se esté
utilizando fondos del presupuesto público permite que se pueda conocer
en última instancia cómo estos fondos se están manejando. Esta decisión
se fundamenta en el principio de publicidad establecido por el artículo 3
del TUO de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, Decreto Supremo 021-2019-JUS, que en este caso
concreto debe primar sobre los derechos de la entidad y sus usuarios.

Análisis del caso concreto

19. El artículo 2, inciso 5 de la Constitución Política del Perú dispone que

toda persona tiene derecho “a solicitar sin expresión de causa la
información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el
plazo legal, con el costo que suponga el pedido”. La Constitución ha
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consagrado en estos términos el derecho fundamental de acceso a la

información pública, cuyo contenido esencial reside en el reconocimiento
del derecho que le asiste a toda persona de solicitar y recibir información
de cualquier entidad pública, no existiendo, por tanto, entidad del Estado
excluida de la obligación respectiva (STC 00937-2013-PHD).

20. Del caso en análisis, se advierte que el demandante solicita que se le

proporcione el informe que se presentó al directorio para su Análisis,
Aprobación y recepción de la Obra, Centro de Recreación “Los
Paucares”; y a cuánto asciende el monto total que se pagó por la obra
denominada Centro de Recreación “Los Paucares”.

21. En tal sentido, conforme a lo señalado en los fundamentos precedentes,

se verifica que la emplazada ha negado categóricamente la información
solicitada, sin argumentar válidamente las razones por las que no puede
ser proporcionada.

22. Así las cosas, esta Sala del Tribunal Constitucional considera que la
información requerida debió ser entregada por ostentar carácter público,
ya que se vincula con la disposición de fondos utilizados o por utilizar en
la obra denominada Centro de Recreación “Los Paucares” por parte de la
emplazada, Sub Comité de Administración del Fondo de Asistencia y
Estímulo de los trabajadores del Sector Educación – SUB CAFAE-SE.
Por tanto, corresponde estimar la demanda de autos, disponiendo la
entrega de la información requerida por el actor, previo pago del costo de
reproducción.

23. Asimismo, corresponde disponer el pago de los costos del proceso,

conforme lo establece el artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, los que serán liquidados en la ejecución de sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que

le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la afectación del

derecho invocado.
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2. DISPONE la entrega de la información requerida en el plazo de tres días,

previo pago del costo de reproducción.

3. Se DISPONE el pago de los costos del proceso a favor del actor, los que
serán ejecutados en cumplimiento de la sentencia.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
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JORGE LUIS RÍOS RUNCIMAN

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

Coincido con el sentido de lo resuelto por mis colegas. Sin embargo, considero
necesario señalar lo siguiente:

1. Nuestra responsabilidad como jueces constitucionales del Tribunal

Constitucional peruano incluye pronunciarse con resoluciones
comprensibles, y a la vez, rigurosas técnicamente. Si no se toma en
cuenta ello, el Tribunal Constitucional falta a su responsabilidad
institucional de concretización de la Constitución, pues debe hacerse
entender a cabalidad en la compresión del ordenamiento jurídico
conforme a los principios, valores y demás preceptos de esta misma
Constitución.

2. En ese sentido, encuentro que en diversos fundamentos del presente

proyecto debería distinguirse entre afectación y violación o amenaza de
violación.

3. En rigor conceptual, ambas nociones son diferentes. Por una parte, se

hace referencia a “intervenciones” o “afectaciones” iusfundamentales
cuando, de manera genérica, existe alguna forma de incidencia o
injerencia en el contenido constitucionalmente protegido de un derecho,
la cual podría ser tanto una acción como una omisión, podría tener o no
una connotación negativa, y podría tratarse de una injerencia
desproporcionada o no. Así visto, a modo de ejemplo, los supuestos de
restricción o limitación de derechos fundamentales, así como muchos
casos de delimitación del contenido de estos derechos, pueden ser
considerados prima facie, es decir, antes de analizar su legitimidad
constitucional, como formas de afectación o de intervención
iusfundamental.

4. Por otra parte, se alude a supuestos de “vulneración”, “violación” o

“lesión” al contenido de un derecho fundamental cuando estamos ante
intervenciones o afectaciones iusfundamentales negativas, directas,
concretas y sin una justificación razonable.

S.

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA