Resumen Completo Administrativo
Resumen Completo Administrativo
Resumen Completo Administrativo
INTRODUCCIÓN
- Nociones previas:
¿Qué es el Estado? Es la sociedad políticamente organizada.
Elementos
Pueblo: multitud humana concretada en una Nación y ordenada a un fin
Territorio: hace posible la convivencia estable en un ámbito geográfico común
Poder: es el que predomina y se combina para dar diferentes formas de Gobierno:
- Monarquía: cuando lo tiene uno y lo ejerce a favor de todos
- Aristocracia: cuando lo tiene un grupo
- Democracia: cuando lo tienen todos
Cuando se combina con el territorio genera diferentes formas de Estado:
- Unitario: cuando está concentrado
- Federal: cuando está diseminado
Causa fin: Bien común
Gobierno: forma de ejercer el poder. No se combina con los demás porque no es un elemento.
1. Funciones del Estado: legislación, justicia y administración. Criterios objetivos y subjetivos. Noción de gobierno.
Noción de función
- Desde el punto de vista objetivo, función es la que corresponde a la definición estricta, “actividad particular que
realiza una persona o una cosa con un fin determinado”.
- Desde el punto de vista subjetivo, función es la que cumple el sujeto que la dicta. Por ejemplo, lo que hace el poder
legislativo es función legislativa. Esta dada por el órgano. Esta noción puede generar errores.
Existen diferencias entre los criterios objetivo y subjetivo, el Prof. Prioriza el objetivo.
Funciones del Estado
La teoría de la separación de los poderes es un alegato contra la concentración del poder a favor de los derechos
individuales. Se orienta en la separación de los órganos. Se basa en que todo órgano que ejerce poder tiende
naturalmente a abusar de él, por ello es necesario un sistema de control reciproco. El poder es uno solo, lo que existe
es división de funciones.
Función administrativa: actividad permanente, concreta, práctica e inmediata. El Prof. Cree que es
administrar, organizar recursos públicos con una finalidad de aprovechamiento. La ejerce el Poder Ejecutivo.
Para muchos autores es una función “residual”, es lo que no es ni legislativo ni judicial.
Función legislativa: actividad que consiste en el dictado de normas generales y obligatorias. La ejerce el
Congreso, integrado por diputados y senadores. Consiste en la creación de leyes, entendidas como normas
jurídicas de alcance general e indeterminado que crean extinguen y modifica derechos y obligaciones.
Las normas indican las conductas esperables, regulan la conducta entre individuos. La diferencia es que las
normas jurídicas no pueden dejar de cumplirse porque son obligatorias.
Función jurisdiccional: actividad que se traduce en la decisión de controversias con fuerza de verdad legal.
Ejercida por el Poder Judicial.
Control:
Cada poder es independiente e igualitario en relación a los demás. Cada poder puede controlar a los demás, no están
aislados sino que integran un sistema de gobernabilidad.
Ejecutivo:
• Controla al judicial, por ej., eligiendo a sus miembros.
• Controla al legislativo con la ley de veto.
Legislativo:
• Controla al judicial con el juicio político.
• Al ejecutivo con la ley de presupuesto.
Judicial:
• Controla al legislativo con el control de constitucionalidad.
• Controla la administración del poder ejecutivo.
3. La administración frente a la ley: el principio de legalidad y los límites jurídicos a la actividad administrativa.
Facultades regladas y discrecionales. Las potestades públicas.
El Poder Ejecutivo es el único unipersonal.
Para lograr cumplir sus funciones propias y administrar los recursos públicos cuenta con una estructura, que es la
administración pública. La administración pública es una estructura piramidal, jerárquica donde la cabeza es el Poder
Ejecutivo y debajo se ubica la estructura ministerial:
1. Jefe de Gabinete de Ministros: Sus funciones están en el art.100 CN
2. Demás ministros: sus funciones están en modo genéricas. Cada ministerio tiene una ley.
3. Secretarias de Estado, subsecretarios, directorios, etc.
El Estado de derecho:
Régimen en el cual el Derecho preexiste a la actuación de la Administración y la actividad de ésta se subordina al
ordenamiento jurídico; los derechos fundamentales de las personas se hallan plenamente garantizados, sólo pueden
ser reglamentados por las leyes y existen tribunales independientes para juzgar las contiendas.
Principio de legalidad. Limites jurídicos a la actuación administrativa:
La administración pública se debe regir por el principio de legalidad. Es aplicable a su funcionamiento todo el bloque
de legalidad. Esto determina que la actividad administrativa tenga límites jurídicos, que está determinada por las
normas jurídicas vigentes en el Estado.
La administración está obligada a respetar todas las normas, porque si una norma impone una conducta a la sociedad
también se la impone a la administración. Incluso, a veces las normas están directamente dirigidas a la administración
pública.
La administración se maneja dentro del esquema normativo, es un sujeto de derecho al igual que los particulares. Sin
embargo NO TIENE PERSONALIDAD JURIDICA. La persona jurídica es el Estado, responsable de la administración
pública.
Teoría jurídica administrativa
Diferenciación de facultades de la administración:
- REGLADAS: Son aquellas reguladas por todo el bloque de legalidad. Son taxativas, que dado un determinado
antecedente establecido por una norma la administración solo puede realizar lo que la propia norma designa.
- DISCRECIONALES: Aquellas que no contradicen el contenido de ninguna norma y que no están reguladas
estrictamente. La conducta no está predeterminada por una norma jurídica sino que lo está por la finalidad legal a
cumplir. Su fin es darle al órgano, liberta para que elija, por ejemplo, la forma de realizar una determinada cosa; su
fundamento es que es imposible para el legislador poder prever todos los elementos concretos que llevan en ciertas
oportunidades a que la Administración tome una decisión. Esta actividad puede surgir por temas indeterminados
(bienestar general, interés público) o ante normas insuficientes. La administración actúa según criterios no legislativos
(controlar actos de los administrados, concesionarios, etc.) de la administración.
“Discreción” jurídicamente significa que existiendo una gama de opciones, todas igualmente validas, el que debe
ejecutar el acto puede elegir una y realizar el acto conforme a esa posibilidad. El único requisito es que la posibilidad
que se maneje no esté prohibida.
Sin embargo no todo lo que la administración pública hace es exclusivamente reglado o discrecional. La administración
tiene que cumplir con un conjunto de recaudos que tienden a efectivizar su función:
- POTESTADES PUBLICAS: aquellas facultades que solo se le asignan a la administración pública. Son excepcionales y
exceden lo que corresponde al derecho privado. Integran la órbita exorbitante (fuera del ámbito del derecho privado).
Las potestades públicas solo pueden ser ejercidas por la administración pública, nunca por los particulares.
Estas son:
Indelegables
Inderogables
Permanentes
Exclusivas
Obedecen a la finalidad de la administración pública, que es gestora del interés público. El interés público es el interés
general, que no es la suma de los intereses individuales, sino que es aquel que representa a la actividad comunitaria
en general.
El atributo de la administración pública es alcanzar la satisfacción del interés público.
Orden jerárquico que la administración tiene que respetar
- Art. 75 inc. 22: Tratados con jerarquía constitucional en las condiciones de su vigencia (de acuerdo a la forma en la
que fueron celebrados). No derogan artículo alguno de la constitución y son complementarios a sus derechos y
garantías.
¿Cómo se hace para que un tratado tenga validez?
1. Negociación: Representantes a través de la cancillería establecen obligaciones reciprocas.
2. Aprobación legislativa
3. Suscripción
4. Intercambio de los instrumentos: Se remiten recíprocamente los instrumentos firmados. A partir del momento en
que llego al último ya está vigente.
- Art. 75 inc. 24: Es atribución del Congreso aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción
a organizaciones supra estatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los
derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
- Jurisdicción: capacidad de decidir cuestiones internacionales
- Competencia: medida de esa capacidad
- Organismo supra estatal: Organismos internacionales donde participan diversos Estados. Deben respetar el orden
democrático y de los DDHH, es decir que la Argentina no se subordina a cualquier organismo.
4. El particular frente a la administración. Las situaciones jurídicas subjetivas: derecho subjetivo, interés legítimo o
interés simple.
La administración es un sujeto de derecho a pesar de que no tiene personería jurídica, es titular de derechos y
obligaciones. Dentro de las obligaciones se encuentra la observancia de las normas (principio de legalidad) y es
responsable de cumplir el orden jurídico. (Ver gatías del administrado en la UII).
Clasificación de actos administrativos
- DE ALCANCE INDIVIDUAL: cuando el destinatario del acto puede identificarse en forma previa.
- DE ALCANCE GENERAL: cuando no se puede identificar al destinatario del acto al momento de dictarlo.
Estos son los REGLAMENTOS (acto unilateral que emite un órgano de la administración pública, creador de normas
jurídicas generales y obligatorias). Se clasifican en:
AUTONOMOS: Se refieren a competencias que son propias del órgano administrativo
DE EJECUCION: Tiene por finalidad poner en práctica una norma de orden superior
DELEGADOS: Dictados por el Poder Ejecutivo como consecuencia de una delegación del poder legislativo (está
prohibida salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública)
DE NECESIDAD Y URGENCIA: Corresponden a competencias propias del Poder Legislativo pero que
excepcionalmente son asumidas por el Poder Ejecutivo. Para su validez deben darse dos circunstancias que
son la imposibilidad de seguir el trámite ordinario legislativo, y la necesidad y la urgencia.
¿Qué pasa con el particular frente a la administración?
El vínculo con el derecho existe a través de dos modalidades:
Derechos objetivos: ordenamiento jurídico que rige a un país
Derechos subjetivos: contenido jurídico que resulta aplicable. Es la más perfecta vinculación entre un individuo
y una norma. Es la actualización del derecho objetivo en cabeza de una persona jurídica o física.
Situaciones del particular frente a la administración:
LEGITIMACION: Potestad para intervenir en una relación jurídica.
Formas de legitimación:
1. Derecho subjetivo
2. Interés legítimo: Es la expectativa de alcanzar un derecho subjetivo en un determinado momento, es un derecho
subjetivo en potencia. Depende de alguna gestión frente a la administración.
Es limitado (porque no permite hacer lo mismo que si uno tiene un derecho subjetivo), transitorio y previo.
Ej: Todos los que participan de un concurso (forma de selección del co- contratante estatal) no tienen derecho al cargo,
sino interés legítimo para reclamar lo que corresponda en el marco del concurso.
3. Interés difuso: Es el que tienen aquellos que participan de las relaciones de consumo o ambientales. En realidad se
llama interés con sujeto activo difuso.
Es de menor jerarquía que el anterior porque solo se está habilitado en relación de estas relaciones. Es permanente y
no requiere ningún otro tipo de comprobación más que la de pertenecer al colectivo al que se refiere.
4. Interés simple: Basado exclusivamente en la observación de la ley. Lo tenemos todos.
¿En qué medida una acción, recurso, etc. debe ser considerada por la administración?
“La administración reconoce solo hasta el grado de participación que corresponda”
1. El derecho subjetivo tiene que ser considerado de plenitud para ser atendido por la administración pública.
2. El interés legítimo genera que todo aquel que tenga expectativas de acceder a un derecho administrativo, tenga
derecho a reclamar lo que tenga que ver con su expectativa.
3. El interés difuso en relación a que forma parte del colectivo a que se refiere.
4. El interés simple no tiene protección alguna.
UNIDAD II
Derecho Administrativo
Cassagne sostiene que no se trata de establecer una clasificación a priori, sino de analizar la realidad jurídica concreta
en cada caso y la que determine el Derecho Positivo de cada país, y a partir de allí se podrá saber qué clase de normas
aplicar a dicho caso y cómo interpretarlas. Es decir, la utilidad de esta distinción resulta imprescindible, no solo como
elemento previo a la noción de Derecho Administrativo como rama del derecho público interno, sino también,
fundamentalmente, en cuanto a la interpretación y aplicación de las normas.
Evolución histórica:
Para algunos autores (que según Cassagne olvidan considerar al Derecho Administrativo como una categoría
histórica) tuvo su origen en la Revolución Francesa.
Para otros, el Derecho Administrativo, como categoría histórica, ha llegado a su actual estado de evolución
doctrinaria, legislativa y jurisprudencial a través de un proceso de acumulación y adaptación de técnicas e
instituciones provenientes de diversos períodos históricos, ajustándose constantemente a las necesidades públicas.
El Derecho Administrativo contemporáneo ha heredado un gran número de técnicas y principios del derecho regio
que se reconoce actualmente en la presunción de legitimidad del acto administrativo que reproduce un principio
general que caracterizaba a las decisiones del príncipe; en el principio de ejecutoriedad; en la vía del apremio para la
ejecución de ciertos créditos fiscales; en la inderogabilidad de los reglamentos; y en las instituciones tales como el
dominio público, la jerarquía, la competencia, etc.
Durante la Edad Moderna, se afianzó la concepción de Estado de Policía, basada en la necesidad de concentrar y
consolidar el poder del príncipe, como reacción contra la desmembración y disminución del poder que se operó en
dicho período. El príncipe estaba facultado para ejercer sobre los administrados el poder necesario para procurar el
orden público y el bienestar general. Ese sistema consagró un poder ilimitado.
La construcción del Derecho Administrativo se operó en el período comprendido entre el fin de la Revolución
Francesa y el Segundo Imperio.
Se sostiene que la Administración Pública de Inglaterra ha dado origen a un verdadero Derecho Administrativo, ya
que se caracterizó por la aparición y aumento de prerrogativas estatales, atenuación de autonomías de entes locales
y el surgimiento de tribunales especiales para enjuiciar la actividad de la administración pública.
La característica que sin lugar a dudas determina su configuración autónoma y la del Derecho Administrativo como
derecho común de la Administración, es la existencia de un sistema de prerrogativas de poder público, que influyen
también, en un aumento de las garantías del administrado, a efectos de compensar al poder público y mantener un
justo equilibrio entre ambas.
Caracteres:
1. Es de DERECHO PÚBLICO: regula un sector de la actividad estatal y de los entes no estatales que actúan en
ejercicio de la función administrativa. El fin del derecho público es satisfacer intereses colectivos o sociales.
2. Es DINÁMICO: es una ciencia en formación, por lo que sus normas deben adaptarse a las constantes
transformaciones de la sociedad. Por ello el Derecho Administrativo dicta normas que regulan la emergencia
administrativa, económica, previsional, social y judicial.
3. Es ORGANIZACIONAL: responde al orden y regulación de los diferentes entes como Nación, provincias,
municipios, etc.
4. Es EXORBITANTE: tiene poderes que exceden la órbita del derecho privado.
Son hechos, actos, medios y formas que dan origen a los principios y normas jurídicas que componen el Derecho
Administrativo.
Clasificación:
1. Formales: son aquellas normas o principios jurídicos que emanan de los órganos estatales competentes: CN
tratados, leyes, reglamentos y decretos.
2. Materiales (o reales): son aquellas que determinan el contenido de las normas jurídicas, con independencia
de los órganos con competencia para producir disposiciones jurídicas. Pueden dar origen a las normas,
modificarlas o determinar su contenido: la doctrina, costumbres, principios generales del derecho y
jurisprudencia.
1. La Constitución Nacional:
La Constitución constituye el conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento positivo. Todos los actos
que dicta la Administración Pública deben ser conforme a la Constitución. Por su jerarquía máxima, es la fuente más
importante de todo el derecho, por lo que todo el ordenamiento jurídico se basa en ella.
Según el artículo 31 de la Constitución, la CN, las leyes que dicta el congreso y los tratados con potencia extranjeras
son la ley suprema de la nación.
Del régimen que instituye la Constitución surgen una serie de principios y reglas que configuran las bases del
Derecho Administrativo, entre los que cabe mencionar:
a. El artículo 35 que implícitamente reconoce la personería jurídica al Estado. En ese carácter, ejerce
potestades y derechos, contrae obligaciones, impone deberes y cargas, etc.
b. El artículo 99 que prescribe las funciones, potestades y cometidos del Poder Ejecutivo. Va a configurar una
de las fuentes más ricas del Derecho Administrativo; por ejemplo, de esta norma deriva la jefatura suprema
de la Nación y la jefatura del Gobierno del cual depende la Administración general del país, y la llamada zona
de reserva de la Administración; la potestad para dictar reglamentos de ejecución, etc.
c. Los artículos 100 a 107 que establecen las relaciones del presidente con el Jefe de Gabinete, sus ministros y
la competencia de ellos.
d. Los artículos 14, 16, 17, 19 y 28 que señalan los distintos derechos y garantías de los particulares frente al
Estado.
En nuestro sistema constitucional hay que tener en cuenta, además, el doble orden de atribuciones derivado de la
coexistencia simultánea de la personalidad jurídica de las provincias y de la que es inherente a la Nación. Según el
artículo 5 de la Constitución cada provincia se dicta su propia Constitución bajo el sistema representativo y
republicano de acuerdo con los principios, declaración y garantía de la CN, que asegure su administración de justicia,
su régimen municipal y la educación primaria.
2. Tratados internacionales:
Los tratados, como fuente del derecho, son uno de los sectores más dinámicos en cuanto a las transformaciones que
vienen aconteciendo en el campo del derecho público. Con los tratados se buscó desde un principio lograr una
universalidad de los derechos y garantías de los ciudadanos de los Estados nacionales, una tendencia a la justicia
universal y la protección de los derechos humanos, que pronto abarco los principios y reglas del comercio
internacional. Su máxima expresión se traduce en la configuración de un derecho comunitario.
Los tratados válidamente celebrados por el Poder Ejecutivo, aprobados por el Congreso y luego ratificados por el
Presidente con las reservas que se hubieren formulado, forman parte del derecho interno sin necesidad de realizar
acto formal alguno posterior para que se opere su incorporación a dicho ordenamiento.
La reforma constitucional de 1994 consagro el principio de la superioridad de los tratados y concordatos sobre las
leyes (art. 75 inc 22 parrafo 1°). Y a su vez, dicho artículo atribuye jerarquía constitucional a determinados tratados
de derechos humanos, los cuales, no derogan artículo alguno de la primera parte de la Constitución y deben
entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos.
Dicha jerarquía constitucional también la pueden alcanzar otros tratados en el futuro siempre que se cumpla con
determinado procedimiento.
3. La ley:
En sentido material, se entiende por ley todo acto o norma jurídica que crea, modifica o extingue un derecho de
carácter general y obligatorio.
En sentido formal, la ley consiste en el acto emanado del órgano Legislativo conforme a un procedimiento
preestablecido.
La concepción material es la que se aplica a las funciones estatales, ya que comprende tanto las leyes emanadas del
Congreso como los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo; y en este sentido las características esenciales de la ley
son la generalidad y la obligatoriedad.
El estudio del procedimiento legislativo, es decir, de los trámites que es necesario realizar para el dictado de las
leyes, corresponde al Derecho Constitucional. En el orden nacional, el procedimiento respectivo se encuentra
prescripto en la Constitución, en los artículos 77 al 84, constando de varias etapas: iniciativa, discusión, sanción,
promulgación y publicación. De todas esas etapas, al Derecho Administrativo le interesan fundamentalmente la
promulgación y la publicación.
Antes de la promulgación, es importante señalar que, el Poder Ejecutivo tiene la posibilidad de ejercer la potestad
constitucional de vetar la ley en forma total o parcial siempre que las partes no observadas posean autonomía
normativa y su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
La promulgación de las leyes que tiene a su cargo el Poder Ejecutivo puede ser expresa o tácita. Será tácita cuando
no aprueba un proyecto en el término de 10 días hábiles. El acto de promulgación debe abarcar, en principio, todas
las disposiciones de la ley sancionada.
La publicidad se cumple con la publicación en el boletín oficial. La publicación de la ley importa un requisito
impuesto en orden a la preservación del principio de igualdad ante la ley consagrado en el art. 16 CON. Las leyes no
son obligatorias sino después de su publicación y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán
obligatorias después de los 8 días siguientes a su publicación.
La reserva legal es una prohibición de legislar impuesta constitucionalmente al Poder ___________. La constitución
en el art. 99 inc. 3° establece la prohibición genérica para que el Poder Ejecutivo dicte disposiciones de carácter
legislativo, pero a continuación consagra la posibilidad del ejercicio de la potestad de legislar cuando concurren
supuestos de necesidad y urgencia, con exclusión de ciertas materias (penal, tributaria, electoral o régimen de los
partidos políticos).
4. Decreto-ley:
Se trata de actos obligatorios de alcance general, sobre materias que deben ser reguladas por ley formal, dictados
en épocas de anormalidad constitucional por el Poder Ejecutivo de un gobierno de facto (se suspende el congreso).
Es decreto por su forma y ley por su contenido. Su dictado se ha justificado en orden a la necesidad de asegurar la
vida del Estado y su validez ha sido reconocida por la Jurisprudencia de la Corte Suprema, continuando su vigencia
aún después de instalado el gobierno de iure, sin exigirse para ello la ratificación expresa del Poder Legislativo.
5. El reglamento:
Es el acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, creador de normas jurídicas generales y
obligatorias que regula situaciones objetivas e impersonales. También se los denomina actos de alcance o
contenido general.
Estos reglamentos integran el bloque de legalidad al cual los órganos administrativos deben ajustar su cometido. No
sólo son emitidos por el Poder Ejecutivo, sino también por los demás órganos y entes que actúan en su esfera.
La mayor parte de la doctrina clásica considera que se trata de una actividad administrativa, Cassagne por su parte
sostiene que es una actividad materialmente legislativa o normativa, ya que se trata del dictado de normas jurídicas
de carácter general y obligatorio por parte de órganos administrativos que actúan dentro de la esfera de su
competencia normativa.
La potestad reglamentaria de la Administración encuentra su fundamento que los órganos administrativos se
encuentran mejor capacitados para reglamentar cuestiones que requieren una preparación técnica y jurídica de la
que el Congreso en general carece por tratarse de un poder político (ESPECIALIDAD). Las reglamentaciones
administrativas requieren rapidez en su sanción y permanentemente deben ser actualizadas, siendo los órganos
administrativos los más aptos para ello por el principio de la inmediatez que rige toda la actividad administrativa
(RAPIDEZ).
Los reglamentos se encuentran sujetos a un régimen jurídico peculiar, siendo sus principales características:
1. Constituyen o integran el ordenamiento jurídico;
2. Para que entren en vigencia deben ser publicados produciendo efectos a partir de su publicación oficial y
desde el día en que ellos determinen, si no designan tiempo producirán efecto después de los 8 días
siguientes a su publicación.
3. Pueden ser derogados total o parcialmente por la Administración en cualquier momento, no rigiendo el
principio de estabilidad del acto administrativo;
4. Están sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto a su irretroactividad;
5. Tienen un régimen de protección jurisdiccional propio. En sede administrativa, los particulares están
facultados a impugnar por medio de recursos administrativos los actos de alcance general a los que la
autoridad hubiera dado o comenzado a dar aplicación.
Es posible la impugnación judicial en dos supuestos:
a. Cuando un interesado a quien el acto afecta o puede afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó, con resultado negativo;
b. Cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos de aplicación se hubieran agotado sin
éxito las instancias administrativas.
6. Existe un orden de prelación que determina que el acto administrativo (normas individuales o concretas)
deba ser dictado conforme a las normas generales que contiene el Reglamento, lo que deriva del principio
de legalidad de la actividad administrativa. El reglamento no puede ser singularmente derogado.
Este principio de inderogabilidad singular no rige en materia legislativa (donde una ley formal particular
puede derogar o no tener en cuenta disposiciones de una ley de carácter general)
Clases de reglamentos:
Reglamentos Administrativos
Al mismo tiempo, en
Nacionales el orden nacional Reglamentos Legislativos
pueden clasificarse en
Reglamentos Judiciales
Provinciales
Si se tiene
•
en cuenta Presidenciales
el EMISOR
Ministeriales
• Más importante es la clasificación que tienen cuenta la relación de los reglamentos con las leyes. La doctrina
reconoce 4 clases:
A. REGLAMENTOS EJECUTIVOS O DE EJECUCIÓN:
Son aquellos que dicta el Poder Ejecutivo bajo el artículo 99 inc. 2° CN, en ejercicio de facultades
constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, regulando detalles
necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el legislador. Ello
siempre que los reglamentos no alteren el espíritu de las leyes, y no pueden afectarse derechos
constitucionales.
Se trata de una actividad normativa secundaria. Hay una ley preexistente y las normas reglamentarias van a
integrar esa ley.
La autoridad competente para reglamentar las leyes de acuerdo con la CN, es el Presidente de la República.
Sólo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicación corresponde al Poder Ejecutivo.
B. REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES:
Son aquellas normas generales que dictan el Poder Ejecutivo e, íntegramente, la Administración sobre
materias que pertenecen a su zona de reserva. No aplican una ley preexistente, sino que directamente
interpretan y aplican la Constitución (art 99 inc 1° CN).
Marienhoff sostiene que, así como existe una zona de reserva de la ley que no puede ser invadida por el
poder administrador, también hay una zona de reserva de la Administración en la cual el Poder Legislativo
no puede inmiscuirse como consecuencia de la separación de los poderes.
C. REGLAMENTOS DELEGADOS:
Son normas generales dictadas por la Administración sobre la base de una autorización o habilitación del
Poder Legislativo, regulando materias que, en principio, serían competencia del congreso.
Así, el art. 76 CN establece que “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las
bases de la delegación que el Congreso establezca.”
Es decir que, se trata de una actividad de carácter excepcional que emana de una habilitación previa legal
(ley delegante).
El reglamento delegado contendrá normas sobre materias que, si bien deben ser reguladas por ley formal, el
Congreso ha decidido que lo sean por la Administración.
D. REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA:
A partir de la reforma constitucional de 1994, en el art. 99 inc. 3°, se le da validez a este tipo de reglamentos.
Este inciso, después de prohibir al Poder Ejecutivo emitir “en ningún caso” disposiciones de carácter
legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, a continuación lo faculta a emitirlas cuando se
produzcan “circunstancias excepcionales” que “hicieran imposible seguir los trámites previstos por esta
Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el régimen de los partidos políticos.”
Esta atribución del Poder Ejecutivo se configura como una potestad excepcional y por lo tanto, de
interpretación restrictiva sujeta a un procedimiento especial de sanción, que debe observarse
inexcusablemente para que dichos reglamentos adquieran validez constitucional.
Las razones que justifican el dictado de un reglamento de necesidad y urgencia (siendo este un concepto
jurídico indeterminado) deben existir, simultáneamente, en una situación que se caracteriza por:
i. Una necesidad imperiosa del gobernante para superar una grave crisis o situación que afecte la
subsistencia y continuidad del Estado, o de grave riesgo social. En tal sentido, la emisión del acto
debe ser inevitable o imprescindible y su no dictado ser susceptible de generar consecuencias de
muy difícil, si no imposible, reparación ulterior.
ii. Una proporcionalidad adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el
reglamento.
iii. El apuro con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves consecuencias
comunitarias.
La decisión de dictarlos debe adoptarse en acuerdo general de ministros y el respectivo decreto debe ser
refrendado por todos los ministros que intervienen en el acuerdo juntamente con el jefe de gabinete.
Una vez dictado, para su perfeccionamiento, debe ser sometida la medida a la Comisión Bicameral
Permanente, y luego elevarse al plenario de cada Cámara para su inmediato tratamiento.
Los jueces disponen de un amplio poder de revisión sobre la acreditación de las causales y circunstancias que
justifican la emisión de estos reglamentos, ya sea a través de un proceso ordinario o de un amparo.
5. Relación del Derecho Administrativo con las otras ramas del derecho
• Derecho Constitucional: procura organizar al Estado a través de la ordenación de sus competencias
supremas, organiza la estructura estatal y su forma de gobierno, ordenando las relaciones con los
administrados. Se refiere a la estructura fundamental del Estado, constituyendo la base del ordenamiento
administrativo. Las instituciones administrativas se subordinan a las normas y principios constitucionales.
• Derecho Civil: las normas del derecho civil son susceptibles de aplicarse por analogía al Derecho
Administrativo, realizando una tarea previa de adaptación a las normas y principios del Derecho Público. Las
principales instituciones de este derecho que se vinculan con el Derecho Administrativo son por ejemplo, la
capacidad de las personas físicas, las personas jurídicas, la locación de cosas, dominio privado, instrumentos
públicos, prescripción, etc. Muchas veces la administración actúa como persona física, no como poder
público, sino en relación de igualdad con los particulares.
• Derecho Procesal: se aplican numerosas normas y principios del derecho procesal en el ejercicio de la
actividad jurisdiccional de la Administración. Además, se aplican supletoriamente normas del código
procesal respecto del procedimiento administrativo. Y por supuesto se vincula con el Derecho Procesar
contencioso-administrativo que es la parte del derecho procesal que regula la actuación de la Administración
en el proceso judicial.
• Derecho Tributario: porque el fin del derecho financiero es regular la actividad financiera y tributaria del
Estado (cobros, recaudación, gastos, etc. Cassagne opina que se trata en definitiva de un Derecho
Administrativo especial que regula parte de la función administrativa, y estudia especialmente el derecho
presupuestario, el régimen jurídico de las inversiones, gastos públicos y su respectivo control, entre otras
cosas.
• Derecho Penal: la Administración requiere de la tutela represiva para asegurar su eficaz y normal
funcionamiento, ya que de lo contrario podría afectarse la existencia del mismo Estado.
• Derecho Comercial: El Estado utiliza las formas jurídicas mercantiles para crear entidades de propiedad
estatal (ej: sociedad anónima) u puede participar en una empresa como parte mayoritaria.
• Derecho Laboral: realiza contrataciones de personal o empleados públicos, para ello existe una Ley de
empleo público.
• Ciencia de la Administración: tienen en común el estudio de la actividad que se desarrolla en los entes y
órganos del estado que realizan, en forma predominante, actividades administrativas. Pero pertenece al
ámbito de la Ciencia de la Administración el análisis no jurídico de dicho fenómeno, y al ámbito del Derecho
Administrativo el estudio de los aspectos jurídicos de la Administración Pública.
• Sociología: la primera condición requerida para que una ley o un reglamento o cualquier disposición
administrativa sean eficientes, es el conocimiento de la sociedad que se administra. Si así no fuere, la norma
respectiva sería inadecuada, por no corresponder al ambiente en que se la pretendería aplicar. La tarea de
proporcionar aquella clase de conocimientos es propia de la sociología, por ser ésta la ciencia que estudia los
intereses sociales
• Economía Política: al Estado, a través del órgano administrador, le incumbe cierta intrusión en todos los
fenómenos que caen bajo el estudio de la economía política, y que, en síntesis, constituyen los cuatro ciclos
vinculados a la riqueza: producción, circulación, reparto y consumo. El p.101 pertinente contralor se hace
efectivo a través de normas de tipo administrativo.
• Estadística: La estadística, una vez formada, revela datos para apreciar las necesidades del país y los recursos
para satisfacerlas. Todo ello tiende a facilitar que la gestión administrativa se logre con eficiencia.
UNIDAD III:
La Organización Administrativa
1. Las teorías sobre atribuibilidad de conductas a la Administración Pública. La teoría del órgano.
La “organización administrativa” es la estructuración de órganos y atribución de competencias, es decir, la asignación
de funciones a dichos órganos.
En la administración pública nacional, existen bajo la dirección del Poder Ejecutivo, dos estructuras fundamentales:
la administración central y la administración descentralizada.
a. Administración central: se da cuando existe un ente central y diversos entes u órganos subordinados
jerárquicamente al mismo. Estos entes no tendrán personalidad jurídica propia, solo representarán al ente
central y sus decisiones serán controladas por el ente central. El control es jerárquico. (ENTES U ÓRGANOS).
b. Administración descentralizada: cuando los diversos entes existentes tienen personalidad jurídica y poder de
decisión propia, y el control que pueda ejercer sobre ellos el ente central es solo de la administración o tutela.
(ENTES AUTÁRQUICOS).
ATRIBUIBILIDAD: ¿Cómo expresa su voluntad el Estado? El Estado, según surge de la CN, es una persona jurídica y
como tal necesita que una persona física idónea exteriorice su voluntad ejerciendo derechos y contrayendo
obligaciones en su nombre. Pero, ¿cómo se le imputa a la voluntad del Estado el accionar de una P.F? ¿Bajo qué
concepto responsabilizamos al Estado por sus actos?
3 teorías:
a. Teoría del mandato: sostiene que los agentes estatales, personas físicas, son mandatarias del Estado quien
actúa como mandante. El problema es que, para que los actos realizados por aquellas le sean imputables, éste
debe previamente otorgarles un poder donde exprese su voluntad de darles mandato. Como no podría hacerlo
nunca, esta teoría no aplica.
b. Teoría de la representación: el Estado actúa como un incapaz, ya que no puede expresar su voluntad por sí
mismo y debe recurrir a un representante legal. El problema es que si el Estado fuera incapaz, no podría
designar él mismo a su representante, dado que no puede expresar su voluntad. Cae también esta teoría.
c. Teoría del órgano: es la más aceptada de las tres porque sostiene que en vez de haber dos sujetos con
voluntades diferentes (mandatarios y mandante; representantes y representado), hay una MISMA
VOLUNTAD, ya que “el órgano forma parte del ente”. El órgano no tiene personalidad jurídica propia sino que
es PARTE del Estado y por ello cuando actúa, se entiende que actúa el propio Estado. No hay dos voluntades,
sino una sola que se expresa a través de sus órganos.
EL ORGANO ADMINISTRATIVO
El órgano forma parte del Estado y aunque no es sujeto de derecho (no tiene personalidad jurídica) tiene potestades
para actuar. Existen dos teorías que analizan el órgano administrativo:
1) Teoría unitaria: (Cassagne) Sostiene que el órgano es uno solo pero está compuesto por dos elementos:
a. Centro de competencias: Atribuciones, facultades, poderes que se le da al origen cuando se le adjudican las
competencias.
b. Agente: Es la persona física titular del órgano que a través de su actuar forma, interpreta y ejecuta la voluntad
administrativa. El lugar o posición que ocupa la persona física dentro del órgano se llama “CARGO”.
2) Teoría de los dos órganos: (Gordillo) Existen dos órganos:
c. Órgano objetivo: conjunto de facultades y poderes que tiene. Es decir, su competencia.
d. Órgano subjetivo: persona física que ejerce la competencia.
AGENTE Y ORGANO
El Agente tiene dos formas de actuar:
a. Hacia afuera de la organización: es el punto de vista que tiene el administrado del agente (uno ve al agente
como la misma persona del Estado). En este caso el agente pasa a ser la organización misma, perdiendo su
individualidad porque no son sujetos diferentes. El agente no tiene derechos y obligaciones propios, sino que
ejerce los del ente.
b. Hacia adentro de la administración: el agente no pierde su individualidad y es considerado un sujeto distinto
de la organización; tiene derechos (al ascenso, al sueldo) y obligaciones (prestar correctamente sus svcios).
Este punto de vista implica verlo como un funcionario estatal, un individuo distinto del Estado con voluntad
propia.
1) JERARQUÍA: Es la relación de subordinación existente entre los órganos internos de un mismo ente administrativo.
Se da entre órganos y no entre entes. Se da entre los órganos internos de un mismo ente.
Hay una relación de supremacía de órganos superiores sobre los inferiores y de subordinación de éstos a aquellos.
Dentro de esa relación hay líneas (sucesión de órganos en sentido vertical) y grados (indican en qué posición están los
órganos dentro de las líneas, en sentido horizontal). La organización de la administración pública es piramidal: en la
punta está el Presidente y de él para abajo se van ubicando jerárquicamente los demás órganos.
PRESIDENTE
JEFE DE GABINETE
MIN MINISTERIOS
2) COMPETENCIA: Es el conjunto de facultades, atribuciones y deberes que la CN, leyes o reglamentos les asignan a
cada órgano y que deben ejercer obligatoriamente.
Ley 19549: ARTICULO 4.- EL PODER EJECUTIVO resolverá las cuestiones de competencia que se susciten entre los
Ministros y las que se plantean entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en
sede de diferentes Ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o
entes autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos Departamentos de Estado.
CSJN: “La competencia es el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo para el ejercicio de
sus funciones”.
Diferencia entre competencia y capacidad: en el derecho civil sabemos que la regla es la capacidad, y la incapacidad
es la excepción. En la competencia es al revés, la regla general es la especificidad (solo puede realizar aquello para lo
cual tiene específica competencia) mientras que la excepción es la competencia, es decir que para todo aquello que
no está específicamente autorizado por ley será incompetente.
Características:
Objetiva: surge de una norma que determina la aptitud legal basándose en el principio de especialidad. Es
imposible modificarla por un contrato.
Obligatoria: El órgano tiene la obligación de cumplir con la actividad que se le atribuye a través de su
competencia.
Improrrogable: por razones de interés público establecido en una norma estatal, es decir el órgano no se
puede desprender de esta, pero lo puede delegar a través de un acto que le otorgue el ejercicio de esa
competencia.
Irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo integra.
De orden público.
Clasificación
1) En razón de la materia: las atribuciones se distribuyen según temas específicos, es decir según la naturaleza del
acto y rige el principio de la especialidad que permite a los órganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos
que se encuentren vinculados a los fines que motivaron su creación. Hay incompetencia en razón de la materia cuando:
a. El órgano administrativo realiza un acto que corresponde al órgano judicial o legislativo, o
b. Cuando una autoridad administrativa, dentro de su misma esfera, realiza un acto que es competencia en razón
de la materia de otra autoridad también administrativa.
2) En razón del lugar o del territorio: se refiere a la determinación de la competencia sobre la base de circunscripciones
territoriales que limitan geográficamente el campo de acción de los órganos. Puede ocurrir que dos entidades tengan
idénticas competencias en razón de materia, pero no de lugar.
3) En razón del tiempo: se relaciona con el periodo de duración de la competencia o del plazo o situación a partir del
cual ella se confiere facultades, tal es el caso del 99 inc. 13, 16 y 19 CN.
4) En razón del grado o jerarquía: El grado es la posición que ocupa una autoridad dentro de una organización de tipo
jerárquico, esto significa que las atribuciones se distribuyen según la jerarquía. La organización administrativa se
integra sobre una estructura piramidal, en la cúspide se ubica el órgano superior constituyéndose además por un
conjunto de escalones jerárquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan de este.
La competencia en razón del grado puede ser centralizada (cuando se le da exclusivamente a los órganos superiores o
centrales de un ente), desconcentrada (cuando dentro del mismo ente se dan porciones de competencia a órganos
inferiores), o descentralizada (cuando la competencia se le da a un nuevo ente separado de la administración central,
con personalidad jurídica propia e integrado por órganos propios).
3) CENTRALIZACIÓN: En este sistema todas las decisiones importantes las toman los órganos superiores o entes
centrales de la Administración, mientras que sus órganos inferiores están subordinados jerárquicamente a aquellos,
es decir, son sus delegados (por ello las pocas decisiones que toman están sujetas a revisión por los superiores).
El defecto que presenta este sistema es que los administrados no tienen un fácil acceso a la administración, por ej.,
para pedir o dar informes. En la centralización la actividad administrativa se realiza directamente por el órgano y
órganos centrales.
Órganos de la Administración Pública centralizada:
1. P.E.N (órgano central y coordinador de los demás)
2. Jefe de Gabinete y Ministros (hay una relación jerárquica entre ellos y el Presidente)
3. Ministerios (relación jerárquica entre el jefe de gabinete y los Ministros)
4. Secretarías y subsecretarías
5. Directores generales de la administración
En ella hay dos principios: JERARQUÍA Y COMPETENCIA.
4) DESCENTRALIZACIÓN: En este sistema las decisiones importantes las toman, además de la Administración Central,
los entes descentralizados. Se transfiere parte de la competencia de la Administración Central a entes descentralizados
que tiene personalidad jurídica propia.
La actividad administrativa se lleva a cabo en forma "indirecta", a través de órganos dotados de cierta competencia
que generalmente es ejercida dentro de un ámbito físico. Esa "competencia" asignada al órgano en el régimen
descentralizado, le otorga a dicho órgano una cierta libertad de acción, que se traduce en determinados poderes de
iniciativa y de decisión.
La existencia de personalidad jurídica en el organismo estatal, al cual se le encomiendan nuevas actividades o
simplemente se le transfieren las competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralización
administrativa, mientras que en la centralización las facultades decisorias se encuentran reunidas en los órganos de la
Administración Central.
Esta terminología tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralización de otra forma de transferencia de
facultades, que es el instituto de la DESCONCENTRACIÓN, donde la atribución de facultades decisorias no lleva consigo
la creación de una entidad con personalidad jurídica propia.
2) Avocación: Esta excepción es inversa a la delegación y se da cuando un órgano superior toma una cuestión en donde
es competente un órgano inferior. Cassagne la define como “la asunción por parte del órgano superior de la
competencia, para conocer y decidir en un acto o asunto que le correspondía a las facultades atribuidas al órgano
inferior”. Si bien no necesita una norma expresa que la autorice, tiene límites:
a. Solo procede en la administración donde rige el principio de jerarquía (no puede aplicarse entre entidades
descentralizadas y el jefe de la administración, porque no hay jerarquía sino control).
b. Siempre que una norma no disponga lo contrario.
c. Siempre que no se trate de una facultad dada al inferior por una idoneidad propia de él, de la cual carezca el
superior.
Auditoría General de la Nación: Es el organismo que asiste técnicamente al Congreso en el control del estado de las
cuentas del sector público. No depende jerárquicamente del Congreso porque tiene autonomía funcional y personería
jurídica, no recibe instrucciones ni integra ningún poder.
Verifica el cumplimiento contable, legal y de gestión por parte del Poder Ejecutivo Nacional; controla la exposición
completa, clara y veraz de las cuentas públicas y analiza la administración de los intereses fiscales. Controla la cosa
pública: examina hechos, actos y documentos una vez finalizados los ejercicios contables de los entes que se haya
decidido auditar.
Con sus Informes de Auditoría, que incluyen comentarios, conclusiones y recomendaciones, asesora al Poder
Legislativo sobre el desempeño de la Administración Pública Nacional y la situación de la hacienda pública.
Sindicatura General de la Nación: Se encarga del control interno de la administración pública. Depende del Poder
Ejecutivo Nacional, tiene personalidad jurídica propia, autarquía administrativa y financiera, es un órgano de
supervisión.
Tiene a su cargo actividades básicas como son el dictado de las normas de control interno, el dictado de las normas de
auditoría interna, la coordinación de la red de Unidades de Auditoría Interna en las jurisdicciones, entidades y
empresas, y la supervisión del sistema de control interno y del cumplimiento de las normas técnicas emitidas.
¿Quién es el responsable del control? La Ley Nro. 24.156 establece que el sistema de control interno queda conformado
por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y coordinación; y por las Unidades de
Auditoría Interna (UAI) que serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo
Nacional. Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán
coordinadas técnicamente por la Sindicatura General. La autoridad superior de cada Jurisdicción o Entidad
dependiente del Poder Ejecutivo Nacional será responsable del mantenimiento y de un adecuado sistema de control
interno.
La Procuración del Tesoro de la Nación: Es el asesor jurídico de la administración pública nacional.
Funciones:
Lleva el control de todos los juicios en que el estado es parte y lo representa cuando éste así los dispone.
Asesora a los abogados del Estado y resuelve conflictos de poco monto entre órganos o entes nacionales.
Asesora sobre los recursos contra los Ministros y realiza sumarios disciplinarios a los agentes superiores. Es una
secretaria del Estado y depende jerárquicamente del Ministerio de Justicia. Se expresa a través de Dictámenes
que pueden ser particulares o generales no obligatorios para el órgano que hizo la consulta.
Entes Reguladores: Monitorean el cumplimiento de los contratos de concesión de los servicios públicos. Son entidades
autárquicas que además reciben las quejas y sugerencias de los consumidores, en audiencias públicas.
Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas: Depende del Ministerio Publico. Investiga a través de sumarios
administrativos y lleva a la justicia las sospechas comunicadas por la Sindicatura sobre la conducta delictuosa de los
funcionarios públicos.
El Defensor del Pueblo: Es un organismo de control independiente que nace con la reforma constitucional de 1994. Es
el abogado del pueblo, tiene autonomía funcional y su fin es defender los derechos e intereses amparados por la CN
y en los Tratados Internacionales, frente a actos, hechos u omisiones de la Administración Publica Nacional. Controla
y evita la corrupción logrando que el pueblo tenga participación activa en defender sus derechos. Puede iniciar la
acción de Amparo para defender los derechos del medio ambiente y del consumidor.
Recibe denuncias y las investiga; Informa a la sociedad en forma pública y masiva cualquier clase de irregularidad que
haya detectado. Su actividad no se interrumpe durante el receso del Congreso. Duración: 5 años y puede ser reelegido
una sola vez.
Designación y Remoción: Por el Congreso Nacional.
7. Clasificación de las personas jurídicas: públicas y privadas, estatales y no estatales. Criterios de distinción.
A) Personas Jurídicas Públicas
- El Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios.
- Las entidades autárquicas y demás organizaciones constituidas en la Republica a las que el ordenamiento
jurídico les atribuya ese carácter: Las entidades autárquicas son organismos que se han descentralizado del
Estado, llevan funciones propias de aquel y tienen gobierno propio.
- Los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho nacional público reconozca personalidad
jurídica y toda persona jurídica constituida en el extranjero cuyo carácter público resulte de su derecho
aplicable.
- La Iglesia Católica
B) Personas Jurídicas Privadas
- Sociedades
- Asociaciones civiles: deben tener un objeto que no sea contrario al interés general ni perseguir el lucro
como fin principal, para sus miembros o terceros.
- Simples asociaciones
- Fundaciones
- Iglesias, confesiones, comunidades o entidades religiosas
- Mutuales
- Cooperativas
- Consorcio de propiedad horizontal
- Toda otra contemplada en el Código o las leyes cuyo carácter de tal se establece o resulta de su finalidad y
normas de funcionamiento.
A su vez las personas jurídicas privadas pueden ser con patrimonio estatal o sin él. Las primeras son aquellos entes
creados por el Estado, con personalidad de derecho privado pero siempre bajo su control (ej: sociedades anónimas
con participación estatal). Las que no tienen patrimonio estatal pueden ser de interés público (sindicatos,
cooperativas) o de interés privado (la mayoría de las sociedades civiles y comerciales) y el Estado no tiene nada que
ver con ellas.
¿Cómo se puede diferenciar a las personas publica estatales de las no estatales? Según Cassagne, son estatales si
pertenecen a los cuadros de la Administración Publica. Para Marienhoff es estatal la persona pública que se encarga
de satisfacer fines específicos del Estado. Según Gordillo es estatal aquella cuyo capital pertenece totalmente al
Estado.
¿Las personas estatales pueden realizar actos privados?
• Gordillo: no es posible ya que todos los actos de la administración deben regirse por el derecho público.
• Cassagne: pueden realizar actos públicos y privados.
8. Entidades autárquicas territoriales e institucionales. Contralor administrativo sobre las mismas. Situación de los
municipios (arts. 123, 5 CN). La regionalización (art. 124).
Diferencias entre Autonomía, Autarquía, autarcía y Soberanía:
- Autonomía: Potestad que tiene una entidad política o administrativa para dictar las leyes que regularan sus
intereses particulares siempre que sean dictadas dentro del marco normativo general dado por un ente
superior.
- Autarquía: Se autoadministra pero de acuerdo con una norma establecida por una autoridad superior que la
vigila. Recibe la ley desde afuera, es decir, no se da sus propias normas, pero es capaz de darse su propio
estatuto y de regirse libremente dentro del marco de la norma que las creo.
- Autarcía: facultad que tiene un ente de ser económicamente autosuficiente.
- Soberanía: El estado soberano tiene poder sobre las personas y cosas que están dentro de él. Es la
independencia total.
ENTIDADES AUTARQUICAS
La entidad autárquica es la persona jurídica pública estatal con capacidad para autoadministrarse.
Características que deben reunir para ser consideradas como tales:
1) Cumplimiento de un fin público: el organismo no es estrictamente una estructura comercial, sino que cumple una
finalidad pública (el Municipio, x ej, administra el territorio). El fin público emana de las normas del Estado (CN, leyes,
reglamentos).
2) Tienen personería jurídica propia: (en realidad se dice PERSONALIDAD, porque son una persona jurídica y la
personería es un concepto procesal relacionado con la legitimación) significa que SON SUJETOS DE DERECHO, tienen
capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Son personas independientes de sus integrantes, son como
una sociedad comercial, en ese aspecto.
3) Tienen autoridades propias: se dice que cada una de las actividades existentes actúa en el ámbito de un Ministerio.
Las autoridades se conforman en Directorios.
4) Tienen patrimonio propio: no requieren del patrimonio estatal. Se llama patrimonio de afectación (está afectado al
objetivo del bien público que tiene cada ente). Ese patrimonio lo aporta el Estado cuando crea el ente (se crean por
ley o por decreto; incluso por la CN, como los municipios, el Banco Central o las universidades). Los bienes que integran
el patrimonio de afectación nunca vuelven al Estado, salvo que el ente sea disuelto.
5) Presupuesto propio: no lo elabora ningún poder, sino la propia entidad. Determina cuáles son sus necesidades y las
vuelca en un presupuesto, que luego sí va al Estado y se aprueba o no.
6) Tienen recursos propios: pueden o no tenerlos. Se refiere a “formas de solventarse económicamente”. Las entidades
que no tienen recursos propios se los suministra el Tesoro Nacional (aporte permanente).
Contralor administrativo
• Si la entidad es creada por el Poder Legislativo por medio de facultades exclusivas otorgadas por la CN (es decir
a través de una ley, como las Universidades) el control será sobre la legitimidad de sus actos solamente (es
decir que no se admitan ordenes o se modifique el acto revisado) y solo puede ser aceptado o rechazado, salvo
que la ley que la crea disponga el control amplio sobre oportunidad, mérito y conveniencia.
• Si fue creada en forma concurrente (es decir aquellas facultades no exclusivas del Congreso, que competen al
PE o al PL), el control es sobre legitimidad, oportunidad, mérito y conveniencia del acto.
SITUACION DE LOS MUNICIPIOS: Los Municipios se encargan de atender las necesidades sociales de tipo local. A partir
del fallo “RIVADEMAR C/Municipalidad de Rosario se reconoce la autonomía municipal.
Existen 3 clases:
1) Sociedades del Estado propiamente dichas: aquellas que, con exclusión de toda participación de capitales privados,
constituyan el Estado nacional, Provincial, Municipal, los organismos estatales legalmente autorizados o las sociedades
que se constituyan en orden a lo establecido por la ley, para desarrollar actividades de carácter industrial o comercial;
o servicios públicos. Se les aplica el régimen de las SA.
2) Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria: Se trata de Sociedades Anónimas en donde el Estado
Nacional, Provincial, Municipal y los organismos estatales creados a tal efecto, sean propietarios en forma individual
o conjunta de acciones que representen por lo menos el 51% del capital social.
3) Sociedades de Economía Mixta: Ley 12.962: Sociedades que forma el Estado Nacional, Provincial, Municipal y/o
entidades administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales por una parte, y los capitales privados por la
otra. En otras palabras, por un lado está el Estado y por el otro, un particular.
UNIDAD IV
El Acto Administrativo
B) PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD
Consiste en la facultad de los órganos estatales para disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención
judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.
El acto se auto provee sus propias decisiones y salvo que una ley lo ordene, los recursos que presenten los
administrados no suspenden ni su ejecución ni sus efectos. Por ejemplo, los impuestos deben pagarse siempre ya que
cualquier reclamo (ej. un error en el monto a pagar) debe realizarse recién después de haber hecho dicho pago
(principio "solve et repete", pague primero y después reclame).
Si se promueve un recurso en sede administrativa NO provoca la suspensión de los efectos del acto, salvo que una
norma expresa dispusiera lo contrario o que el acto cuente con un vicio manifiesto.
Sin embargo la administración podrá (de oficio o a pedido de parte) suspender la ejecución por razones de interés
público o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
El particular puede pedir la suspensión del acto si demuestra:
a. Que existe un grave perjuicio (peor del que generaría la suspensión) o peligro en la demora.
b. Verosimilitud en el derecho (es una especie de legitimación)
c. Que la medida que tomara el juez afectara el interés general (debe tratarse de un interés público específico,
de singular trascendencia).
La ejecutoriedad puede ser:
− Propia: cuando a ley le permite a la Administración dictar el acto y proveer por si sola su cumplimiento.
− Impropia: cuando el acto emana de la administración pero es ejecutado por una sentencia judicial. En este
caso la ejecución del acto la decide el juez. En realidad, la impropia niega ejecutividad al acto.
Limites al principio: La administración no tiene poder de coacción, excepto si la ley lo autoriza. Toda ejecución coactiva
del acto que recaiga sobre la persona o los bienes del administrado debe ser dispuesta por los jueces. Esta limitación,
tiene algunas excepciones:
❖ La protección del dominio público
❖ Demolición de un edificio que amenaza ruina
❖ Incautación de bienes muebles que impliquen un peligro inmediato para la salubridad y moralidad de los
habitantes
Art.12. Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su
fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieran la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados
suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la
ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare
fundadamente una nulidad absoluta.
C) ESTABILIDAD
El acto, una vez que el juez competente le dicta sentencia definitiva, goza de validez y permanencia y no puede ser
revocado ni por el órgano administrativo que lo creo.
Fallo Carmen de Cantón: Este fallo establece los requisitos del acto para que sea estable
a. que sea administrativo, unilateral e individual (se excluyen los contratos y los reglamentos)
b. que hayan nacido de hechos subjetivos
c. que haya sido notificado el acto al administrado
d. que sea regular (son los actos validos o anulables). Los irregulares (nulos e inexistentes) no tienen estabilidad
salvo la excepción del art. 17: que haya generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo.
e. que no exista una ley que autorice la revocación del acto (el que tiene un permiso precario para vender en la
calle sabe que la Administración puede revocárselo en cualquier momento porque una ley lo autoriza).
D) Ejecutividad: que se use como titulo ejecutivo. El titulo ejecutivo en nuestro país no es la regla, sino que debe
hallarse fundado en una norma legal.
E) Condición de instrumento público: solo se consideran dentro del género instrumentos públicos, aquellos que hayan
emanado de un funcionario público y a los que la ley les atribuya ese carácter (ambas cosas). Por ejemplo no es
instrumento público una infracción de tránsito hecha por un policía. La condición de instrumento público no debe
confundirse con la presunción de legitimidad ni ejecutividad.
F) Retroactividad: se produce cuando los efectos jurídicos de un acto administrativo que se generaron antes de la
vigencia del nuevo acto, aparecen reglados por este. El acto tiene efectos retroactivos solo en algunas oportunidades
(art 13):
• Cuando con ella no se lesionen derechos adquiridos.
• Cuando se favorezca al administrado sin perjudicar a terceros.
• Cuando el acto se dicto especialmente para sustituir a otro acto revocado.
• Cuando se subsana el acto anulable.
• Cuando la ordena una ley de orden público o está pactada contractualmente.
3. Elementos del acto administrativo. Vicios que lo afectan. Competencia, Objeto. Elemento subjetivo o sujeto.
Causas y formas. Motivación. Causa y forma, procedimiento. La Finalidad. Publicidad.
La voluntad de la Administración ¿Es un elemento?
La doctrina sostiene que la voluntad administrativa de la que habla la ley (art 14) no es un elemento del acto
administrativo sino un presupuesto para su validez, que debe estar presente (antes de que exista el acto) en cada
uno de sus elementos. Consiste en la intención y exteriorización del órgano de emitir el acto administrativo.
Elementos
El análisis de los elementos es importante para saber si el acto es válido o no. Los elementos pueden ser de dos clases:
− Esenciales: son el elemento subjetivo (competencia), causa, objeto, forma, motivación, procedimiento y
finalidad. Su inexistencia provoca la invalidación del acto administrativo.
− Accidentales: son aquellos que completan o limitan un acto, en principio su defecto solo genera la invalidez de
la respectiva clausula, siempre que esta pueda ser separada sin afectar la esencia del acto. Son el plazo, modo
y condición.
ELEMENTOS ESENCIALES
1. ELEMENTO SUBJETIVO O COMPETENCIA: es la aptitud legal que tienen los órganos o entes estatales para crear
actos administrativos. Son el conjunto de facultades y funciones atribuidas a un órgano, el cual es representado por
un funcionario que debe tener dicha competencia. Entonces el elemento subjetivo tiene en cuenta tanto la
competencia del órgano como la capacidad del funcionario.
A diferencia de lo que ocurre en la capacidad civil, la competencia es la excepción, y la incompetencia la regla, en virtud
de que siempre se requiere un texto que reconozca la aptitud del órgano o sujeto estatal. Existen dos postulados:
• postulado de la permisión expresa: solo admite que exista competencia del sujeto u órgano cuando una norma
expresa lo prescribe.
• postulado de la permisión amplia: sostiene que el órgano o ente se halla facultado a hacer todo lo que
implícitamente surja del texto expreso.
Se aplica el principio de la especialidad, que comprende tanto aquellas facultades atribuidas en forma expresa, como
las inherentes que surjan directamente de los fines establecidos en el acto de creación del órgano.
La competencia se clasifica en razón de:
• Materia: según las actividades que legítimamente puede realizar el órgano. Ejemplo, seguridad, enseñanza.
• Lugar: ámbito espacial en el cual es legitimo el ejercicio del órgano. El ámbito puede ser nacional, provincial,
municipal, etc.
• Grado: se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la jerarquía de la administración. Ejemplo,
ministros, secretarios.
• Tiempo: periodo en que es legitimo el ejercicio de la función del órgano ya sea permanente o por un lapso
determinado.
Reglas:
− La competencia debe surgir de una norma, de rango constitucional, legal o reglamentario.
− Su ejercicio es una obligación para el órgano y es irrecurrible (por el interés público).
− En principio es inderogable o improrrogable, salvo que la avocación o delegación fueren procedentes. Esta
regla de improrrogabilidad no se debe atender en la competencia en razón del grado donde es normal y común
que procedan la avocación y delegación.
La delegación (pasar a un órgano inferior) necesita una norma expresa que la autorice. La avocación consiste en la
facultad que tiene el superior de tomar conocimiento de un asunto de competencia inferior, es improcedente cuando:
• una norma lo prohíbe,
• si la competencia resulta atribuida a un
órgano inferior en virtud de su idoneidad
técnica
• cuando esa competencia derive de la
constitución.
En caso de tratarse de actos bilaterales (interviene el órgano y el administrado), debe analizarse también la capacidad
del particular o administrado (se aplica las reglas del código civil).
2. CAUSA: de acuerdo con el derecho positivo y la jurisprudencia de la corte la causa consiste en todas las
circunstancias y antecedentes de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto administrativo. Es la razón de
ser objetiva que justifica su emisión, y responde también a la respuesta del porque de su dictado.
Al acto le falta la causa cuando los hechos y el derecho invocados no existen o son falsos o cuando se viola la ley
aplicable, las formas o la finalidad.
Las teorías de causa del derecho civil son inaplicables.
Algunos autores incluyen a la causa dentro de la voluntad, sosteniendo que la causa consiste en la finalidad de interés
público que debe perseguir el acto (Casaggne lo critica).
3. OBJETO: el objeto o contenido del acto es lo que el acto decide, certifica u opina a través de la declaración. Si se
trata de una actividad reglada, el objeto aparecerá determinado por la norma, si se trata de una actividad discrecional,
el objeto debe adaptarse al marco general normativo y al principio de legitimidad.
Requisitos: debe ser
a. Licito
b. Cierto y determinado
c. Posible física y jurídicamente. Es decir que el objeto exista, que pueda llevarse a cabo. La posibilidad jurídica
significa que el objeto se licito, es decir, que no esté prohibido por la ley.
d. Razonable
e. Moral.
***La guía agrega que debe resolver todas las peticiones formuladas y que debe existir derecho constitucional al
debido proceso (no se qué tiene que ver). ****
4. FORMA: La exteriorización de la voluntad en el plano jurídico recibe el nombre de forma. No se concibe un acto
administrativo sin forma (sea verbal o escrita).
Este elemento no solo se integra con las formas de la declaración, sino también con aquellas que corresponden al
procedimiento de integración de la voluntad y a los requisitos de publicidad necesarios para su vigencia (Cordeiro dijo
forma: procedimiento+ notificación+ publicación).
Los requisitos del procedimiento y de la publicidad constituyen requisitos “formales” del acto ya que implican la
exteriorización de la voluntad estatal. Las formas son esenciales para las garantías de los administrados.
El principio general, es que el acto debe expresarse por escrito, indicando lugar, quien lo firmo y en qué fecha, órgano
y entidad de quien emana, expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa e individualización.
Por excepción pueden aceptarse otras formas de documentar la voluntad administrativa cuando la naturaleza y
circunstancias lo permitieren o exigieren. Excepciones en que se considera expresada la voluntad administrativa:
a. Silencio o ambigüedad: se admite que la conducta evasiva o ambigua de la administración, cuando se requiera
de ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada como negativa.
b. Signos o señales: sean acústicas, telegráficas, luminosas, carteles (velocidad, estacionamiento), aceptando la
posibilidad de que si cumplen todos los requisitos necesarios, la voluntad expresada a través de estos medios
da origen a un acto administrativo.
c. Actos tácitos: se dan cuando como consecuencia de un acto expreso, surgen efectos jurídicos que presuponen
la existencia de otro acto. Por ejemplo, si la licitación pública fracasa y se decide hacer la contratación directa
surge el acto tácito de dejar sin efecto la licitación.
Las formas en el derecho administrativo pueden clasificarse en esenciales y no esenciales, según si el vicio afecte o no
la validez del acto. Casaggne no lo comparte ya que el acto siempre será inválido salvo que la irregularidad sea
intrascendente.
Las formas de publicidad: publicación y notificación. Tiene que ver con la necesidad de que todo acto sea dado a
conocer a quien lo afecta. Si no se cumple este requisito el acto no habrá nacido; si en cambio la publicidad se observa
pero en forma defectuosa el acto será inválido.
La publicidad es un género que comprende dos especies:
− La publicación: se refiere a los reglamentos que deben ser transcriptos en el boletín oficial, o que se coloque
su texto en un lugar donde pueda ser visto, para que así sea conocido. También pueden publicarse los actos
de alcance individual.
Tiene que decir desde que día produce efectos. Si no dice nada se considera, al igual que para las leyes, que
será a partir de los 8 días de su publicación.
− La notificación: es propia de los actos individuales (no reglamentos). Consiste en un conocimiento cierto y
efectivo del acto por parte del particular. Se debe notificar de forma personal y fehaciente (en el expediente,
por cedula, verbalmente, por telegrama, etc.).
5. MOTIVACION: hay varias teorías. Para Casaggne es un requisito que integra el elemento forma, y que consiste en
“la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, versan tanto en las circunstancias
de hecho y de derecho (causa) como en el interés público que se persigue con el dictado del acto (finalidad)”.
La motivación debe efectuarse en el propio texto del acto administrativo ya que es un requisito que integra el elemento
forma. La LPAN en el artículo 7 inc. e) establece que como requisito esencial “el acto deberá ser motivado,
expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto”, sin embargo la doctrina sostiene que en
casos excepcionales no sería necesario motivar algunos actos.
6. FINALIDAD: El acto debe perseguir como fin concreto el interés público o bien común. Se trata de un requisito
esencial, y de un elemento autónomo y diferente de la causa.
Debe juzgarse su finalidad de interés público conforme al ordenamiento jurídico, en el momento en que el acto cobra
vigencia para el derecho, si luego cambian las circunstancias o el derecho objetivo, el acto no se convierte en ilegitimo,
sino simplemente en inoportuno o inconveniente.
Los actos no pueden seguir otra finalidad directa o encubierta que no sea el interés público, sea que provenga de una
actividad reglada o discrecional.
7. PROCEDIMIENTO: Son los pasos que deben darse antes de emitir el acto, es decir las formalidades esenciales que
debe tener según la ley. Por ejemplo, previamente a nombrar un profesor de la Universidad deben darse los pasos de
procedimiento previstos, como ser, llamar a concurso.
Los pasos posteriores a la emisión del acto se denominan forma.
ELEMENTOS ACCIDENTALES
1. PLAZO: Indica el momento en que en el acto comienza a producir efectos jurídicos (termino inicial), o bien cuando
cesan los mismos (termino final). Los plazos se computan como en el Derecho Civil (por días corridos salvo expresa
norma en contra). En algunas circunstancias el plazo o término opera como un requisito esencial del objeto o
contenido del acto.
2. CONDICION: Es el acontecimiento futuro o incierto al cual se subordina el nacimiento o extinción de los efectos del
acto administrativo (condición suspensiva o condición resolutoria).
Para algunos autores la condición suspensiva no sería aceptable en el derecho administrativo, para Casaggne sí, ya
que es normal que en ciertas relaciones se subordina el comienzo de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro
e incierto, como pasa en materia de aprobación.
3. MODO: Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular, pero que no existiría sin una respectiva
clausula accesoria. Ej.: construcción de un hospital debe realizarse alejado de centros urbanos, el contratista debe
cumplir esa clausula modal.
4. La teoría de las nulidades del derecho privado y aplicación al derecho administrativo. Discusión.
Acto perfecto y acto imperfecto
Marienhoff dice que el acto administrativo puede ser perfecto o imperfecto. El acto es perfecto cuando:
• es válido: cuando nace de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente
• es eficaz: cuando el acto valido tiene los requisitos exigidos para ser puesto en práctica.
El acto imperfecto o viciado es aquel acto que no cumple con los requisitos de validez o eficacia, por tener una
irregularidad importante. Según la gravedad del vicio del acto puede afectar su validez.
Teoría de las nulidades en el derecho privado
CODIGO DE VELEZ
Tipos de nulidades en el código civil:
1. Nulidad absoluta: es aquella cuyo vicio o defecto afecta el orden o interés público (no es subsanable). Debe ser
pedida por el juez de oficio, aun sin pretensión de parte (cuando esta aparece manifiesta en el acto). Puede ser alegada
por cualquier particular que tenga interés en hacerlo, salvo quien ha ejecutado el acto sabiendo o debiendo saber el
vicio que lo invalidaba. El Ministerio Público puede pedirla en el solo interés de la moral o de la ley. Es imprescriptible.
2. Nulidad relativa: es aquella cuyo defecto afecta al interés individual. Solo puede ser declarada a pedido de parte. El
Ministerio no la puede alegar en el solo interés de la ley. Es subsanable y prescribe a los dos años. Solo la pueden
aducir aquellos en cuyo beneficio se ha establecido por la ley.
Luego estas nulidades pueden clasificarse a su vez en:
a. Actos nulos: tiene un defecto patente y notorio, su nulidad no depende de juzgamiento por ser manifiesta. El acto
es nulo cuando el vicio, expresamente establecido por la ley, es rígido, determinado y no susceptible de existir en
mayor o menos medida en el acto (el vicio es invariable e idéntico en todos los casos).
b. Actos anulables: para descubrir su vicio es necesaria una investigación. También se los llama de nulidad no
manifiesta. El vicio es susceptible de darse en mayor o menor medida, siendo necesario entonces, la apreciación
judicial para establecer si el vicio tiene magnitud suficiente como para anular el acto.
SISTEMA DEL CODIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION.
A) NULIDAD ABSOLUTA: Los actos que contravienen el orden público, la moral o las buenas costumbres.
- Puede ser declara de oficio por el juez
- Cualquier interesado la puede peticionar, no requiere afectación directa.
- La puede pedir el Ministerio Publico por el solo interés de la ley.
- No puede ser subsanada ni confirmada.
- Es imprescriptible.
B) NULIDAD RELATIVA: Los actos a los cuales la ley impone esta sanción solo en protección del interés de ciertas
personas.
- No puede declarase de oficio
- Solo puede peticionarla aquel en cuyo beneficio se estableció.
- No puede pedirla el Ministerio Publico, salvo que sea el de Defensa o Tutelar.
- Es susceptible de confirmación, es saneable.
- Está sujeta a prescripción.
*Ya no existen más los actos nulos o anulables*
Aplicabilidad en el derecho administrativo
Hasta 1941, la corte aplicaba casi literalmente las reglas del Código Civil. A partir del fallo “Los Lagos” se crea una
teoría autónoma de las nulidades del acto administrativo. Se aplica el Derecho Civil por analogía, es decir, adaptando
los conceptos y criterios generales que contiene el Código Civil a las características especiales del derecho
administrativo.
Fallo "Los Lagos S.A. Ganadera c/Gobierno Nacional": El gobierno le había vendido a algunos particulares terrenos,
pero en 1917 el Poder Ejecutivo dicto un decreto en donde dejaba sin efecto dichas ventas. En 1924 la sociedad
ganadera los lagos, que le había comprado esos terrenos a los particulares planteo la nulidad de ese decreto. La
cámara no hizo lugar, argumentando que la acción estaba prescripta (habían pasado 7 años cuando la prescripción
civil es de 2). Los Lagos interpone recurso extraordinario y la Corte considero que para saber si la acción estaba o no
prescripta había que determinar cuál era la naturaleza e invalidez que afectaba al decreto (acto administrativo)
impugnando que disponía la caducidad de las ventas realizadas. Es decir que se necesitaba una investigación previa
para saber el verdadero carácter de la nulidad, de esa investigación surgió que era absoluta ya que el poder ejecutivo
no puede tener funciones judiciales (109 CN). La corte revoca la sentencia de cámara y declara la nulidad del decreto
impugnado.
De este fallo se obtiene la siguiente doctrina:
− Se aplica el sistema de nulidades de civil por analogía (no subsidiariedad), teniendo en cuenta la naturaleza
propia del derecho administrativo. En el derecho administrativo las categorías de nulidades son equivalentes a
las del derecho civil.
− Cuando al acto le falten alguno de sus elementos esenciales se habla de una nulidad absoluta, como pasa en el
fallo, tiene un vicio de competencia: no correspondía al poder ejecutivo.
− El poder judicial puede analizar la validez o invalidez de un acto que lesione garantías constitucionales, pero no
puede decretar la nulidad de oficio (ya que se presumen legítimos), sino que debe ser alegada y probada en
juicio por el damnificado.
→ Pereyra en este punto dice que, en realidad el motivo por el que no se puede declarar de oficio es la división
de poderes.
− No necesariamente los actos nulos deben ser de nulidad absoluta, y los anulables de nulidad relativa, no existe
correlación. En este caso el decreto era anulable (se necesitaba una investigación previa para declararlo invalido)
pero luego se probo el vicio, la nulidad se considero absoluta porque viciaba elementos esenciales. La nulidad
absoluta del Derecho Administrativo seria más amplia que la del Derecho Civil. Por más que requiera de una
investigación de hecho (característica de los actos anulables), el acto será nulo de nulidad absoluta.
− Los actos administrativos gozan de una presunción de legitimidad (se presumen validos, hasta que su nulidad
sea alegada y probada en juicio).
− Las nulidades absolutas no son susceptibles de saneamiento, su acción no prescribe, la declaración de nulidad
vuelve las cosas al estado anterior en que se encontraban antes de dictarse el acto inválido.
Ley 19.579
El criterio del fallo "Los Lagos" se aplica hasta 1972 con la sanción de esta ley. Dicha norma borra lo dicho por la Corte
en las equivalencias. Establece:
a) NULIDAD ABSOLUTA E INSANEABLE (NULIDAD)
ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
• Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por
simulación absoluta.
• Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no
existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado. (VICIOS DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO)
El acto afectado de nulidad absoluta no goza de presunción de legitimidad por tener un vicio grave, es decir que no se
necesita investigación previa para constatar su nulidad y debe ser revocado en sede administrativa de oficio, salvo que
el acto estuviera firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo (art.17), en cuyo
caso solamente opera la revocación judicial.
Esta nulidad se da cuando el vicio afecta a los elementos esenciales del acto (art.7) lesionando el orden e interés
públicos (por ello no es subsanable). La acción para demandar la nulidad es imprescriptible y su extinción produce
efectos retroactivos.
b) NULIDAD RELATIVA (ANULABILIDAD)
ARTÍCULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisión intranscendente o en un vicio que no llegare a
impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.
El acto afectado de nulidad relativa es aquel que tiene un vicio leve, no manifiesto, que no afecta elementos esenciales
del acto, es prescriptible y tiene cierta estabilidad (se presume legitimo y por eso es tratado como válido hasta que
sea anulado o revocado de oficio o a pedido de parte)
Se pide una investigación previa para que el juez determine su invalidez.
El acto puede ser saneado (corregir el vicio o defecto) a través de dos sistemas establecidos en el art.19:
• Ratificación por el órgano superior, ante la incompetencia en razón de grado y solamente cuando este
permitida la avocación, delegación o sustitución.
• Confirmación, por el órgano que dicto el acto, subsanando este vicio que afecto a aquel.
En síntesis:
- Hay actos de nulidad absoluta y de nulidad relativa
- Nulos= nulidad absoluta
- Anulables = nulidad relativa.
Diferencias entre ilegitimidad, invalidez e ineficacia:
• Ilegitimidad: no está conforme al ordenamiento jurídico.
• Invalidez: hay vicio en alguno de los elementos.
• Ineficacia: no puede producir efectos.
5. Los distintos tipos de invalidez del acto administrativo. La cuestión de la inexistencia. Efectos de la invalidez.
Clasificación clásica: se clasifican según el grado de afectación del vicio.
a) Nulidad absoluta (nulidad): el vicio afecta y excluye uno de los elementos esenciales del acto. La LNPA consagra
expresamente este tipo de clasificación que tiene en cuenta la mayor gravedad del vicio, en virtud de que al afectarse
gravemente el principio de legalidad que rige la actividad administrativa, se está violando el orden público.
Contiene las siguientes características:
• el acto no es susceptible de saneamiento.
• el acto afectado de nulidad absoluta debe ser revocado en sede administrativa, excepto si el mismo estuviere
firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo.
• la acción para demandar nulidad absoluta es imprescriptible.
b) Nulidad relativa (anulabilidad): el vicio afecta pero no excluye ningún elemento esencial del acto. Es susceptible de
saneamiento, es prescriptible y tiene un peculiar régimen de estabilidad.
Existe otro tipo de clasificación, que si bien no está regulada en la ley, nada obsta su aplicación.
1. Nulidad manifiesta: es la que se configura cuando el vicio que porta el acto, surge en forma patente y notaria del
mismo, sin necesidad de que deba realizarse una investigación de hecho para comprobar su existencia. Carece de
presunción de legitimidad. Ante la lesión que sufre un particular por la violación de sus derechos y garantías
constitucionales (con ilegalidad o arbitrariedad manifiesta), procede la acción de amparo tendiente a restablecer los
derechos y garantías vulnerados por el obrar de la administración. Cuando goza de nulidad manifiesta, hace
procedente la suspensión del mismo en sede administrativa y judicial, en caso de ser nulidad absoluta la revocación
debe ser de inmediato (salvo que estuviera firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo).
2. Nulidad no manifiesta: es preciso efectuar una indagación de hecho en razón de que el vicio no surge notoriamente
del propio acto.
Algunos autores, no admiten la existencia de nulidades manifiestas, fundados en la jurisprudencia de Los lagos, que
afirma que la presunción de validez del acto administrativo obliga a realizar siempre una investigación de hecho para
determinar su nulidad. Casaggne cree que la Corte fue exagerada al hacer tal generalización, y que hay que analizar
jurisprudencia posterior.
Clasificación en el carácter rígido o flexible de la causal de invalidez
Una tercera clasificación quedaría reducida determinar si la administración o el órgano judicial, disponen de un amplio
o reducido margen de apreciación respecto de la causal de invalidez. Esta categoría no fue recepcionada por el
ordenamiento.
La cuestión de la inexistencia: un sector postula la tesis del acto inexistente como una especie particular de invalidez.
Sin embargo no tiene cabida en la teoría de las nulidades, ya que la inexistencia se refiere a un impedimento u
obstáculo que ha existido en la propia realidad del acto (es un impedimento natural a la formación del acto), y la
nulidad aparece cuando el impedimento surge de la norma. Marienhoff sostiene que hay que excluir esta categoría de
actos y aplicar en su lugar las vías de hecho administrativas
Efectos de la declaración de invalidez: en el derecho administrativo todo tipo de nulidad (absoluta o relativa) opera,
en principio, una vez declarada, con efectos retroactivos (ex tunc), tanto con relación a los destinatarios originarios
del acto como respecto de las transmisiones sucesivas, y ya sea si la estructura del acto resulta unilateral o bilateral
en su formación. Excepcionalmente la invalidez carecerá de efectos retroactivos en los siguientes supuestos:
• Cuando el administrado o la administración hubieren ejecutado el acto sin conocer la existencia del vicio.
• El vicio o defecto no le fuere imputable total o parcialmente a quien se perjudica con la nulidad.
• Por otra parte, la administración puede renunciar (por razones de interés u orden público) a la aplicación
retroactiva de la invalidez ya que no existe norma o principio que se oponga a esa posibilidad.
- CADUCIDAD: Cuando la Administración decide extinguir el acto, como forma de sancionar el incumplimiento de una
obligación del particular.
Se aplica en general a los contratos (ej.: concesión de servicios), pero puede excepcionalmente extinguir actos
unilaterales (ej.: la autorización para abrir un bar contiene la obligación de cumplir con la prohibición de vender
bebidas alcohólicas a menores de edad, si no se cumple dicha obligación se extingue el acto, es decir, la autorización).
Requisitos:
- La Administración debe constituir en mora al administrado, y
- Debe darle un plazo para subsanar su incumplimiento antes de hacer caducar el acto.
UNIDAD V
Formas de la Actividad Administrativa
CARACTERES:
El servicio público tiene ciertos caracteres que hacen a su propia "esencia" y sin los cuales la noción misma de
"servicio público" quedaría desvirtuada. Tienen vigencia respecto a todos los servicios públicos, cualquiera sea la
categoría de éstos -"propios" o "impropios"- o la especie concreta de los mismos
• Continuidad –absoluta o relativa-: el servicio público se debe prestar en forma continuada, en la medida en
que la necesidad pública exista y no desaparezca, es decir, sin interrupciones. Sin embargo esto no implica
en todos los supuestos la continuidad física de la actividad pues sólo se requiere que sea prestada cada vez
que aparezca su necesidad.
Es una continuidad que depende de la índole de la necesidad a que se refiere el servicio: por eso es que en
unos casos será absoluta y en otros será relativa. Los servicios de carácter permanente o constante
requieren una continuidad absoluta (ej. provisión de agua a la población, servicio de energía eléctrica, etc).
En cambio, en los servicios de carácter intermitente la continuidad es relativa (ej. servicio de bomberos, etc).
Lo que se quiere es que siempre que exista la necesidad, o tan pronto ésta aparezca, el servicio público sea
prestado de inmediato
La continuidad significa que el servicio público debe existir en tanto subsistan las necesidades públicas para
cuya satisfacción fue creado. Si la necesidad pública desaparece o deja de serlo, el servicio debe
automáticamente suprimirse, pues no puede concebirse la existencia de un servicio público para satisfacer
una necesidad inexistente
• Regularidad: Se refiere a la prestación del servicio de acuerdo a las reglas que surgen del reglamento que
rige el servicio o del contrato de concesión. Es sinónimo de normatividad, que el servicio este regulado en
todos sus aspectos (que tipo de servicio se presta, las condiciones, las tarifas del servicio, como se accede a
ese servicio, etc).
• Uniformidad o igualdad: significa que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en
igualdad de condiciones. Aquí la igualdad juega como una garantía para los usuarios del servicio a que se les
dispense igual tratamiento jurídico y económico, sin efectuar discriminaciones a menos que estas se funden
en la desigual condición o situación en la que obviamente se encuentra cada usuario. El concepto de
igualdad se refiere tanto al acceso al servicio como al precio o tasa que perciba el prestatario.
• Generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a gozar los servicios públicos, de acuerdo a
las normas que rigen a éstos, por lo que deben prestarse de manera general para satisfacer las necesidades
de todos aquellos que lo exijan. No puede haber excluidos de la prestación de servicios, lo cual también
implica que si bien existen lugares o zonas en donde la demanda de dicho servicio es baja, el servicio deberá
adaptarse a ella y prestarse.
• Obligatoriedad: este carácter no se refiere al usuario del servicio sino al prestador, quien no puede
excusarse de la prestación. Los usuarios tienen derecho a reclamar la realización efectiva del servicio ante
quienes lo prestan. La negativa a prestar el servicio por parte de quien esté a cargo de tal prestación, ha de
tenerse por falta gravísima. Un comportamiento o actitud semejantes desvirtúan el instituto mismo del
servicio público.
Cuando se habla de "obligatoriedad" como nota característica del servicio público, se entiende referida al
deber que pesa sobre quién debe realizar o prestar el servicio.
El servicio público puede tener usuarios indeterminados, según que la utilidad que él reporte sea genérica, para la
población en general, o puede tener usuarios determinados, que reciben una utilidad concreta o particular, porque
se benefician individualmente con la prestación. De esta manera el servicio público se clasifica en:
• Uti universo (general): es de uso generalizado, el usuario del servicio no puede ser individualizado. Aquí el
beneficiario no es el individuo en particular, sino toda la sociedad (ej. defensa nacional, policía de seguridad,
etc.) Se financia con el impuesto.
• Uti Singulis (singular): el usuario es, o puede ser individualizado y no es de uso general (ej. teléfono, energía
eléctrica, transporte, gas, agua corriente, educación primaria, etc.). Este se subdivide en :
− de uso obligatorio: se financia con las tasas y el usuario no puede rehusar el servicio (ej. agua
potable, cloacas, alumbrado público)
− de uso facultativo: se financia con las tarifas y el usuario puede elegir si utilizarlo o no.
Onerosos o Gratuitos:
• Onerosos: son pagados directamente por los usuarios al utilizar el servicio público, que abonan sólo lo que
usan o consumen (ej. Transporte, agua, teléfono, etc)
• Gratuitos: estos servicios los pagan indirectamente todos los habitantes con los impuestos utilicen o no
dichos servicios, es decir, no son abonados directamente por el usuario (ej. Educación primaria, policía,
bomberos, etc)
ORGANIZACIÓN:
La organización de un servicio público supone que éste ya fue creado por la autoridad correspondiente. Organizar un
servicio público significa adecuar los medios necesarios para el funcionamiento efectivo del servicio. Se organizan
medios de índole:
− Material: comprenden los elementos físicos, incluso fondos o dinero necesarios para la prestación del
servicio
− Normativa: comprende las reglas o normas a que deberá sujetarse el funcionamiento del mismo.
[Cuando se habla de organizar un servicio público, se refiere a los servicios públicos propios, ya que los impropios,
por implicar sustancialmente una actividad ejercida por personas particulares o entidades privadas, escapan a la
facultad específica de organización correspondiente al Estado.]
En cuanto a la COMPETECIA para la organización de los servicios públicos, si no hay normas especiales a considerar,
la autoridad competente es el Poder Ejecutivo, vale decir la autoridad administrativa. Esto vale tanto para los
servicios que hayan sido creados por el Poder Legislativo - ley -, como para los servicios creados por el Poder
Ejecutivo - decreto -.
MODIFICACIÓN:
Un servicio público puede ser modificado en su estructura o en su funcionamiento.
Según su índole, tales modificaciones pueden implicar una consecuencia de la potestad para "crear" o para
"organizar" el servicio:
− Un cambio esencial en la estructura del órgano encargado de la prestación del servicio, ha de vinculársele,
por principio, al acto de "creación".
− Un cambio en la forma de "funcionar" el servicio ha de vinculársele, por principio, al acto de "organización".
Entonces, la COMPETENCIA para realizar dichas modificaciones le corresponderá, según el alcance de ellas, al mismo
órgano autorizado para crear o para organizar el respectivo servicio.
SUPRESIÓN:
Suprimir un servicio público significa disponer que en lo sucesivo la respectiva necesidad o el respectivo interés
general no serán satisfechos por el sistema jurídico del servicio público.
El servicio público puede ser suprimido:
• FORMALMENTE: en cuyo caso ello le compete a la misma autoridad que dispuso su creación.
− Si el servicio fue creado por ley formal, debe ser suprimido por el legislador mediante otra ley formal
− si hubiere sido creado por acto administrativo, su supresión sólo requerirá otro acto administrativo del
Poder Ejecutivo.
• DE HECHO: un servicio público también puede resultar suprimido de hecho. Si la necesidad o el interés a que
obedecía el servicio público desaparecen, el servicio público también debe desaparecer simultáneamente,
pues resultaría inconcebible el mantenimiento de un servicio público para satisfacer una necesidad
inexistente. En circunstancias como la expuesta, el servicio público queda suprimido de hecho.
3. Modos de prestación del servicio público. La colaboración de los particulares. Situación jurídica del usuario.
La problemática gira en torno a los servicios públicos propios, ya que los servicios públicos impropios funcionan
mediante el empleo de la técnica autorizada. El Estado, al crear un servicio público (una vez que se haya operado la
publicatio), puede organizarlo según alguno de los siguientes sistemas de prestación:
A. Gestión Directa: el servicio público puede prestarse mediante:
− Empresa sin personalidad jurídica propia.
− Persona pública estatal o entidad descentralizada.
− Sociedad del Estado.
− Sociedad anónima de participación mayoritaria estatal.
− Sociedad de economía mixta o sociedad anónima común (cuando el Estado tuviera la mayoría del capital
de la entidad)
B. Gestión Indirecta: se produce cuando el Estado, sin reglar sus potestades ni renunciar a su titularidad le
encomienda a un particular, por lo común dotado de organización empresaria, la prestación de un servicio
público, a través de un contrato de concesión de servicio público o la licencia. Tanto la concesión de servicios
públicos como la licencia de explotación de servicios públicos constituyen contratos administrativos, los cuales
constituyen un acuerdo de voluntades entre la administración y el particular concedente o licenciatario.
Por excepción, puede darse la gestión indirecta en la llamada colaboración que realizan los particulares en forma
paralela por participación o por injerencia. La colaboración por injerencia revela la realización de prestación de
servicio público que favorecen a la Administración y que los particulares llevan a cabo sin título legal ni acuerdo con
la Administración.
En cuanto a la naturaleza de las relaciones jurídicas entre los usuarios y las entidades prestatarias, se han sostenido
dos tesis contrapuestas:
• concepción privatista: caracteriza a la relación que une al usuario con quien presta el servicio como un
contrato de derecho privado
• corriente publicista: considera que tales vinculaciones pertenecen siempre al Derecho Administrativo en
virtud de la situación estatutaria, reglamentaria o legal que rige el servicio.
Cassagne establece que no es posible deslindar genéricamente, para todos los supuestos, la situación jurídica del
usuario, cuya caracterización dependerá de los elementos que sean propios de cada relación jurídica. De este modo,
la naturaleza pública estatal de la entidad prestataria unida a la presencia de un régimen exorbitante indican que la
relación pertenece al derecho público (pudiendo ser tanto contractual como reglamentaria). A su vez, la relación
entre un concesionario privado de servicios públicos y el usuario se rige, en principio por el derecho privado, sin
perjuicio de que corresponda al derecho administrativo todo lo atinente a la reglamentación del servicio.
6. Medios de la policía y medios del poder de policía: reglamentación, autorización, orden y permiso.
En cuanto a los medios de policía, en nuestro derecho existen 3 clases de limitaciones:
1. Permisos: se configura en aquellas circunstancias en que, hallándose la respectiva actividad bajo una
prohibición relativa, la norma legal o reglamentaria admite la posibilidad de que, excepcionalmente, la
administración pueda levantar la respectiva prohibición, exceptuando a determinadas personas de una
prohibición general. La regla legal es la prohibición, y por ende la inexistencia de un derecho subjetivo
preexistente, de manera tal que revocarlo no genera obligación de indemnizar.
Los agentes públicos reciben el poder de levantar una prohibición después de haber comprobado que el
cuerpo social no corre ningún peligro en el caso particular del que se trata o mediante la observancia de
ciertas precauciones tomadas sobre el particular.
2. Autorización: se produce cuando existiendo una permisión libre de derecho, sea reglada o no, se condiciona
su ejercicio mediante una autorización administrativa. Así, se impone una condición para el ejercicio o
puesta en práctica de ese derecho, el cual preexiste al acto de autorización, y para obtener la autorización se
debe acreditar el cumplimiento de las exigencias. Al haber derechos subjetivos preexistentes su revocación
genera obligación de indemnizar (ej. licencia de conducir).
3. Orden: su posibilidad debe encontrarse siempre configurada por la ley, tiene como presupuesto una previa
situación de libertad del destinatario. Esa libertad viene a excluirse o relativizarse a través de la orden de
manera positiva (prescripciones que imponen conductas activas) o de un modo negativo (prohibiciones que
imponen conductas omisivas). Las órdenes pueden ser individuales o generales y tienen por objeto una
situación concreta y no permanente, es decir, que no integran el ordenamiento jurídico.
Las ordenes también se clasifican, en punto a su funcionalidad en preventivas (destinadas a evitar peligros,
perjuicios o riesgos en la realización de actividades privadas), directivas (procuran encauzar las actividades
privadas dentro de determinados planes) y represivas (procuran eliminar una situación contraria al interés
público o ilegal ya producida o sus efectos).
Puede ser revocada.
4. Reglamentación: El Poder Ejecutivo podrá dictar reglamentos de policía sea con el carácter de reglamentos
de ejecución, con el de reglamentos delegados, y como reglamentos autónomos.
El reglamento de policía no puede establecer limitaciones no previstas en la ley, tampoco puede afectar
garantías constitucionales ni lesionar derechos, en caso contrario se deberá pagar una indemnización.
1. Los contratos que celebra la Administración pública: criterio de diferenciación. Noción del contrato
administrativo.
2. Existencia de un régimen jurídico diferenciado para los contratos administrativos. Las cláusulas exorbitantes
explicitas e implícitas.
La Administración no tiene personería propia. El Estado es una persona jurídica y por lo tanto puede realizar
negocios jurídicos, entre ellos un contrato (acto jurídico de carácter bilateral donde intervienen dos o más
voluntades).
La Administración puede celebrar dos tipos de contratos:
1. Contratos de la Administración
2. Contratos Administrativos
1. CONTRATOS DE LA ADMINISTRACION
Contratos de derecho común donde una de las partes es la Administración. Por ejemplo, alquiler de un inmueble a
un particular.
La característica principal es que la Administración interviene como cualquier particular sin ningún tipo de
beneficio.
2. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Concepto
- Cassagne: es todo acuerdo de voluntades, generador de obligaciones, celebrado por un órgano estatal en
ejercicio de la función administrativa, caracterizado por un régimen exorbitante del derecho privado
susceptible de producir efectos con relación a terceros.
- Marienhoff: Es el acuerdo de voluntades, generador de obligaciones, celebrado entre un órgano del Estado
en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo, o con un
particular o administrado, para satisfacer necesidades públicas. Para él hay contrato administrativo cuando
su objeto sea administrativo o cuando tenga clausulas exorbitantes de derecho privado.
CARACTERÍSTICAS ESPECIALES
1. Una de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal
2. Su objeto es un fin público.
3. Tienen clausulas exorbitantes del derecho privado (basta con que tenga una sola para considerarlo contrato
administrativo)
2) Clausulas exorbitantes del derecho privado: Son cláusulas que en los contratos privados se consideran ilícitas
porque traspasan el ámbito del derecho privado y de la libertad contractual, pero se aplican en forma exclusiva en
los contratos administrativos.
[Nota: Clausula es toda estipulación respecto de un aspecto del contrato. En una misma disposición puede haber
más de una clausula.]
Ejemplos:
− La falta de libertad contractual: Se reemplaza la autonomía de la voluntad por el principio de legalidad, los
términos los impone la ley y el contratista en principio acepta o no las condiciones sin discutirlas.
− Esta siempre el interés público sobre el privado.
− La desigualdad jurídica de las partes: la Administración está en un plano de superioridad respecto del
contratista.
− La Administración estatal tiene facultades de dirección y control respecto del contratista. Además de
disciplinarias.
− Tiene el Ius Variandi: facultad de variar en forma unilateral las condiciones del contrato fundada
razonablemente en el interés general y manteniendo el equilibrio financiero del co-contratante.
− La posibilidad de ejecución forzada del contrato ante el incumplimiento o mora del contratista: la
Administración puede hacerlo ejecutar por un tercero o hacerlo ella misma.
− La posibilidad de rescisión en forma unilateral por razones de interés público (siempre debe indemnizar al
contratista)
− La Administración está exenta de responsabilidad por mora en el pago.
Las cláusulas exorbitantes pueden ser explicitas o implícitas (siempre van a estar vinculadas a una explícita).
3) Efectos: Producen efectos jurídicos en forma individual para cada parte, a diferencia del reglamento que produce
efectos generales. Pueden ser opuestos a terceros e invocados por ellos.
2) Sistemas de restricción: En este caso, se elige el sistema más apropiado según los intereses públicos. Dentro de
este sistema se encuentran las licitaciones, remate, concurso público y contratación directa.
CONTRATACION DIRECTA
La ley la autoriza para casos específicos: trabajos personales, suplementarios o que requieran urgencia.
La administración le pide a la persona elegida que realice una oferta y debe pedirle también a 3 personas más del
mismo ramo o actividad que lo hagan. Elige libremente fundando razonablemente su decisión, si la oferta del elegido
no es conveniente puede rechazarla. Puede optarse por la licitación privad. Se usa para montos de hasta $75.000.
Marienhoff dice que la Administración contrata como cualquier persona a través de la contratación directa donde se
requiere prudencia. La prudencia es la virtud propia del gobernante, consiste en manejar cautelosamente las
decisiones, tomar la decisión más apropiada, y para esto hay que tener un alto nivel de moralidad. Marienhoff dice
que el gobernante se maneja con prudencia y por lo tanto contrata como cualquier particular.
REMATE
Es la compra y venta de bienes en subasta pública sin límite de concurrencia y al mejor postor. El Estado puede
comprar o vender en remate público.
Si vende, la venta debe estar autorizada por el órgano competente y si compra el funcionario que hace la oferta por
el Estado no puede ofrecer más que el precio que le autorizaron.
CONCURSO PÚBLICO
Se elige el co-contratante teniendo en cuenta la capacidad técnica, científica, cultural o artística de los que se
presentan al concurso. Es decir, que lo más importante no es el precio sino la capacidad o idoneidad de la persona
elegida para realizar la prestación pública. Se suele usar para contratos de obra pública, de empleo público, de
concesión de servicio público, cuando los montos superan los $300.000.
Tiene 2 etapas:
Concurso antecedente: Se presentan los aspirantes indicando sus antecedentes (caudal de experiencias del
postulante, su formación, los servicios que presto, etc.) y aportando documentación que los certifique.
Concurso de oposición: se enfrentan todos los concursantes a través de un examen, entrevista o tarea práctica
evaluada por un jurado.
De ambas instancias se obtiene una calificación. Una vez que el Estado selecciona al contratista se produce el
equivalente a la adjudicación en la licitación pública. Esta especie de adjudicación debe realizare en forma razonable
y de buena fe.
Las bases del concurso se detallan en el pliego de condiciones y el llamado a concurso por parte de la administración
es un pedido de ofertas.
LICITACION
Marienhoff sostiene su postura de que la forma habitual de contratar es la contratación directa porque dice cuando
la ley quiere que se haga de otra forma impone la obligación de hacer una licitación, si la licitación fuera la forma
habitual normal de contratar no haría falta que la ley lo diga.
Es un procedimiento que está regulado en las normas. No se debe confundir con:
- El contrato: en principio la licitación vale para cualquier variedad de contrato que tenga carácter
patrimonial, la licitación es un procedimiento y el contrato viene DEPUES.
El Estado elige, por medio de este procedimiento con quien va a contratar, el contrato es posterior con el co-
contratante electo. Para el único contrato administrativo que no se aplica es para el contrato de empleo
público, que no es un contrato de objeto patrimonial, ya que se busca el cumplimiento de un empleo, más
allá de la remuneración que reciban los empleados públicos.
- Concurso de precios, porque su objeto no es obtener el mejor precio.
- Remate, porque no se adjudica al mejor postor.
El objetivo de la licitación es obtener la oferta más conveniente (es un término jurídico indeterminado, es decir, es
una noción jurídica que tiene fundamento en el derecho pero que no se puede establecer a priori, porque esa
precisión se alcanza con la finalización del proceso). Este concepto está definido como una posibilidad entre varias
igualmente posibles en la que solo hay una adecuada para el fin que se persigue. Para saber cuál de todas es la que
corresponde hay que llevar a cabo el proceso.
Además, todas las propuestas tienen que ser comparables, en consecuencia, todas esas propuestas tienen que ser
formuladas según esquemas de presentación y de organización que la propia administración establece. Entonces, es
fundamental que la administración fije las pautas claramente para esa presentación, que establece cual es el
alcance, el contenido, la modalidad, las condiciones en que debe prestarse el servicio, actividad u obra, la
contratación que se va a realizar. Además, es importante que se fijen criterios que permitan la comparación entre
cada una de las ofertas que se presentan. Por eso, las ofertas tienen que ser comparables y evaluables.
La administración hace una invitación a ofertar y una vez que los interesados hacen sus ofertas, ella va a elegir a
aquella que ofrezca las condiciones más convenientes económicamente. Las bases de la licitación están en el pliego
de condiciones escrito donde se detallan las características del objeto del contrato. Debe existir igualdad entre los
oferentes.
Clases
1) LICITACIÓN PRIVADA: Es aquella en donde solo pueden ofertar aquellas personas o entidades que expresamente
son invitadas en forma personal y directa por la administración y que tienen acreditada una determinada idoneidad.
Se suele emplear cuando el monto de la operación es entre $75.000 y $300.000. No se exige la publicidad y en
general deben ser invitadas al menos 6 personas, sean físicas o jurídicas. Si la licitación privada fracasa porque
aquellos invitados a ofertar no aceptan dicha invitación, se realizará la contratación directa.
Muchos autores entienden que la licitación privada afecta el principio de libre concurrencia, pero la Corte ha dicho
que la libre concurrencia como todos los derechos que existen en el ordenamiento jurídico no es absoluto, sino que
están sujetos a reglamentación y que está en tanto tenga por objeto resguardar el interés público es aceptable.
Por otro lado, otros autores sostienen que no se afecta el mencionado principio porque se trata de una selección
previa en función de pautas e indicadores que hace que el número de participantes se reduzca a aquellos que están
en mayor aptitud para brindar el servicio o cumplir con la prestación. Este argumento es endeble, el definitivo es el
que sostiene la Corte. La licitación privada busca que la licitación no fracase.
2) LICITACIÓN PÚBLICA: Es el procedimiento de selección del co-contratante particular, en el cual la administración
invita en forma general al público, a efectuar propuestas sobre un determinado objeto y condiciones, a fin de
seleccionar la oferta más conveniente para celebrar el contrato. La cantidad de oferentes que se pueden presentar
es ilimitada. Se aplica cuando los montos superan los $300.000. Tanto la licitación como el concurso pueden
realizarse en una única etapa o en etapas múltiples.
5. La obra pública y los sistemas para su construcción. La concesión de obra pública: régimen legal.
Según la Ley de Obra Pública 13.064, la obra pública es todo bien mueble, inmueble u objeto inmaterial realizado por
el Estado mismo o por cuenta de el con el fin de obtener, directa e indirectamente, la satisfacción de un interés
público.
Hay dos formas de realizarla:
- Que la obra sea construida por la Administración: se vale para ello de su propio personal, sin recurrir a nadie.
- Que la obra sea construida con intervención de particular a través de un contrato de obra pública o de
concesión de obra pública.
6. El contrato de obra pública. Naturaleza jurídica. Sistemas de ejecución. Derechos y obligaciones de las partes.
Recepción y pago de la obra. Régimen de mayores costos. Extinción del contrato. Concesión de obra pública. Y 7.
Derechos y prerrogativas de la Administración. Derechos del co-contratante. Exceptio “non adimpleti contractus”.
Hecho del príncipe. Teoría de la imprevisión.
¿Qué procedimiento debe seguir el co-contratante para obtener que se le reconozca su derecho al expresado
mayor costo?
a) Deberá presentarse en la respectiva repartición para la "comisión liquidadora" que en la misma debe
existir, para que determine el reajuste que corresponda.
b) Si el co-contratante no estuviere de acuerdo con lo resuelto por la "comisión liquidadora" puede proceder,
a su opción, en una de estas dos formas:
1. Apelando para ante la "comisión arbitradora", cuyo fallo es definitivo, no admitiendo otro recurso
que el de revisión que se promoviere ante la misma.
2. Promoviendo un recurso jerárquico ante el Poder Ejecutivo, contra cuya decisión, si fuere adversa
al recurrente, éste puede promover una acción contencioso-administrativa, es decir puede acudir
ante la autoridad jurisdiccional judicial.
No debe confundirse "revisión del precio" con "reconocimiento del mayor costo"
- La "revisión del precio" se refiere a trabajos que alteran la cantidad o volumen de los mismos previstos
originariamente en el contrato. Si esos trabajos aumentan, el precio se revisa y también aumenta; si
disminuyen, el precio también disminuye.
Procede en los casos de trabajos "imprevistos", cuya necesidad de realizarlos obedezca a conductas,
comportamientos o decisiones de la Administración Pública, parte en el contrato
- El "reconocimiento del mayor costo" se refiere al encarecimiento de lo relacionado con la construcción
o realización de la obra, determinado por el alea "administrativa" o por el alea "económica" ("hecho del
príncipe" y "teoría de la imprevisión", respectivamente).
Para que el "mayor costo" de realización o construcción de le obra pública le sea reconocido al
contratante NO se requiere que ello haya sido estipulado en el contrato o esté expresamente
contemplado por una norma legal o reglamentaria. En los contratos administrativos el reconocimiento
de las variaciones de precios es obligatorio para las reparticiones públicas contratantes.
Las cláusulas contractuales que excluyan o limiten la responsabilidad estatal emergente del "hecho del
príncipe", o de supuestos que caigan dentro de la "teoría de la imprevisión" no son válidas si ellas fueren
de carácter "general"; sólo la cláusula "específica", para un determinado supuesto, sería válida.
Extinción del contrato
El modo normal es el cumplimiento del contrato, se termina la obra y se paga el precio.
Los modos anormales son:
▪ Vencimiento del plazo de duración del contrato.
▪ Extinción por acuerdo de partes
▪ Desaparición del objeto
▪ Rescisión por fuerza mayor, hecho de la administración o del príncipe.
▪ Rescisión por parte de la Administración por razones de oportunidad, mérito y conveniencia a favor del
interés público.
▪ Rescisión por parte del contratista.
9. Concesión de servicios públicos. Naturaleza jurídica de los bienes afectados al servicio público. La
determinación de la tarifas. Ejecución directa del servicio público. Extinción del contrato. El rescate.
Concepto: Es el acto por el cual el Estado (llamado concedente) le encomienda a una persona llamada concesionario,
la organización y funcionamiento de un servicio público que le corresponde, por tiempo determinado.
Este concesionario actúa por cuenta y riesgo propio, a cambio de un precio o tarifa (otorgada por los usuarios del
servicio) o subvenciones (dadas por el Estado) pero no se transforma en funcionario público y la Administración
sigue siendo la titular del servicio que delega. La concesión es un contrato administrativo al que se le aplican los
principios de los servicios públicos y se da siempre en interés público. Cuando el servicio público lo presta una
persona privada, el Congreso dicta el marco regulatorio de ese servicio y el ente regulador de dicho servicio se
encarga de aplicar esas normas.
Derechos y deberes de las partes
1) Concesionario
Deberes
- Prestar el servicio en forma regular y continua respetando la igualdad de los usuarios.
- Aplicar las tarifas fijadas por el Estado concedente.
- Sus herederos pueden continuar con la prestación en caso de muerte o quiebra del prestador.
Derechos
- A que no le embarguen los bienes afectados al servicio durante su prestación.
- A cobrarle a los usuarios del servicio, las tarifas que le regula la Administración concedente.
- A expropiar o imponer otras restricciones al dominio de particulares.
- A cobrar indemnización, cuando corresponda, por extinción.
2) Concedente (Administración)
Derechos
- Controlar el servicio público concedido haciendo que se preste en las condiciones reglamentarias.
- Ejecutar directamente el servicio, cuando el concesionario incumpla de forma tal que entorpezca
gravemente la prestación.
- Declarar la caducidad de la concesión previa intimación, ante incumplimientos reiterados.
- Declarar el "rescate" de la concesión, es decir revocarla por motivos de conveniencia u oportunidad pública
(no por incumplimiento del concesionario), debiendo indemnizar al concesionario por daño emergente y
lucro cesante.
- Modificar la prestación del servicio a los efectos de adaptarlo a las nuevas exigencias de la comunidad.
Extinción de la concesión.
a) Causa normal: como la concesión debe hacerse por tiempo limitado, cuando vence este tiempo se extinguen los
derechos y las obligaciones del concesionario. Y según se haya pactado, los bienes pasan al concedente o se los
queda el concesionario.
b) Otras causas:
1. Caducidad de la concesión: la declara el Estado previa intimación al concesionario.
2. Rescate: cuando la Administración revoca una concesión por razones de interés público y siempre
indemnizando al concesionario.
3. Revocación: la concesión se revoca sin indemnización porque se violó una norma legal.
4. Rescisión: cuando por causas de fuerza mayor es imposible cumplir con la concesión, sin responsabilidad de
las partes, éstas llegan a un acuerdo y rescinden el contrato.
EL FUNCIONARIO PÚBLICO:
Concepto: funcionario o empleado público es aquel que participa accidental o permanentemente del ejercicio de las
funciones públicas, sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente.
Funcionario, empleado o agente público son aquellas personas que ejecutan funciones específicas del Estado. Para
algunos, “funcionario” es quien tiene facultades decisorias (representa la voluntad del Estado, ocupando escalas
jerárquicas), y “empleado” solo sería el que ejecuta las decisiones del funcionario, ocupando cargos más bajos de
jerarquía. Para Dromi todos son agentes del Estado, solo que los funcionarios tienen más responsabilidad,
remuneración, competencia, etc.
Diferencia con la carga pública: la carga es una obligación que tiene todo ciudadano de prestar determinados servicios
cuando el Estado lo ordene, no necesita del consentimiento del ciudadano (debe cumplirla aunque no quiera), no se
le paga por llevarla a cabo y no se puede eximir de ella pagando un equivalente, además debe estar impuesta por ley.
En cambio, el funcionario acepta el trabajo que el Estado le ofrece, recibe un sueldo (es una actividad dentro de un
organismo del Estado, voluntaria y remunerada), y hay una relación contractual con el Estado.
Ley que regula el empleo público: es la 25.164, se aplica a todos los funcionarios de la Administración salvo:
a) Jefe de gabinete, Ministros, Secretarios de la presidencia, miembros de los cuerpos colegiados, etc
b) Personal militar y de las fuerzas de la seguridad y policiales
c) Personal diplomático
d) El clero.
Prohibiciones:
Artículo 24. — El personal queda sujeto a las siguientes prohibiciones, sin perjuicio de las que en función de las
particularidades de la actividad desempeñada se establezcan en las convenciones colectivas de trabajo:
a) Patrocinar trámites o gestiones administrativas referentes a asuntos de terceros que se vinculen con sus
funciones.
b) Dirigir, administrar, asesorar, patrocinar, representar o prestar servicio remunerados o no, a personas de
existencia visible o jurídica que gestionen o exploten concesiones o privilegios de administración en el orden
nacional, provincial municipal, o que fueran proveedores o contratistas de las mismas.
c) Recibir directa o indirectamente beneficios originados en contratos, concesiones o franquicias que celebre u
otorgue la administración en orden nacional, provincial o municipal.
d) Mantener vinculaciones que le signifiquen beneficios u obligaciones con entidades directamente fiscalizadas
por el ministerio, dependencia o entidad en el que se encuentre prestando servicios.
e) Valerse directa o indirectamente de facultades o prerrogativas inherentes a sus funciones para fines ajenos a
dicha función o para realizar proselitismo o acción política.
f) Aceptar dádivas, obsequios u otros beneficios u obtener ventajas de cualquier índole con motivo u ocasión del
desempeño de sus funciones.
g) Representar, patrocinar a litigantes o intervenir en gestiones extrajudiciales contra la Administración Pública
Nacional.
h) Desarrollar toda acción u omisión que suponga discriminación por razón de raza, religión, nacionalidad,
opinión, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
i) Hacer uso indebido o con fines particulares del patrimonio estatal.
Artículo 25. — Es incompatible el desempeño de un cargo remunerado en la Administración Pública Nacional, con el
ejercicio de otro de igual carácter en el orden Nacional, Provincial o Municipal, con excepción de los supuestos que se
determinen por vía reglamentaria, o que se establezca en el Convenio Colectivo de Trabajo.
Artículo 28. — El personal no podrá ser sancionado más de una vez por la misma causa, debiendo graduarse la sanción
en base a la gravedad de la falta cometida, y los antecedentes del agente.
Causales de egreso:
Artículo 42. — La relación de empleo del agente con la Administración Pública Nacional concluye por las siguientes
causas:
a) Cancelación de la designación del personal sin estabilidad en los términos del artículo 17.
b) Renuncia aceptada o vencimiento del plazo de conformidad con lo previsto en el artículo 22.
c) Conclusión o rescisión del contrato en el caso del personal bajo el régimen de contrataciones.
d) Vencimiento del plazo que le correspondiere de conformidad con lo previsto en el artículo 11 por
reestructuración o disolución de organismos.
e) Razones de salud que lo imposibiliten para el cumplimiento de tareas laborales.
f) Aplicación de sanciones de cesantía o exoneración.
g) Baja por jubilación, retiro o vencimiento del plazo previsto en el artículo 20.
h) Fallecimiento.
Funcionario “de hecho”. Una persona puede ser funcionario “de facto” por dos circunstancias:
1) Por haber comenzado a ejercer y seguir ejerciendo las respectivas actividades públicas al margen de toda
forma regular de investidura.
2) Por haber comenzado a ejercer tales actividades mediante un ingreso regular a la función pública, y continuar
ejerciendo tales actividades después de haber cesado en el ejercicio del cargo, es decir, después de haber
perdido legalmente su investidura regular.
Efectos jurídicos de sus actos: los actos administrativos que expiden este tipo de funcionarios son válidos y están
amparados por la presunción de legalidad. En efecto, se asume como si estos actos hubieran sido expedidos por
funcionarios de derecho, porque ejercen sus funciones en condiciones de verosimilitud, tal como lo hacen éstos, de
modo que la opinión general cree razonablemente que se trata de funcionarios investidos válidamente de función
pública. Lo que se busca con esto no es más que conservar el orden jurídico y las relaciones entre administración y
administrados.
Marienhoff presenta otros argumentos que sostiene la doctrina para darle validez a este tipo de actos administrativos:
si es necesario admitir que el funcionario de facto tenga una apariencia de legitimidad, vale decir que los actos que
produzca se presentarán como si emanaran de funcionarios regulares y producirán los mismos efectos que producen
los actos expedidos por verdaderos funcionarios regulares. Señala este autor que «el reconocimiento de la validez de
esos actos en favor de los terceros, es de “interés público” pues es de interés público que la actividad de la
Administración Pública se desarrolle respetando todo aquello que tienda a la seguridad jurídica y a la certidumbre del
derecho. Generaría serias perturbaciones el hecho de que personas inocentes resulten perjudicadas por la actuación
de quienes, bajo la apariencia de legitimidad del cargo, se conducen como funcionarios de derecho. En todo caso, los
actos administrativos expedidos por estos funcionarios serán válidos –afirma este autor– si se orientan a la
consecución del interés público o de terceros (mas no en beneficio propio) y se realizan dentro de los límites de
competencia de la autoridad oficial que dicho funcionario pretende tener.
Unidad VIII
Dominio Público
Si bien el Congreso a través de una ley es el único habilitado para declarar si un bien es público, la Administración a
través de un acto administrativo puede disponer la afectación del bien al uso público.
CARACTERES:
A. Indisponibilidad o inalienabilidad: El destino de los bienes a un fin directo de uso público por parte de la
comunidad justifica la prohibición de enajenarlos con el objeto de mantener la afectación, particularmente
de los bienes naturales, dispuesta por la ley.
De allí se desprende que, si el dominio público está fuera del comercio, no puede ser objeto de actos
jurídicos ni del derecho real de propiedad, la regla de indisponibilidad se impone como principio general.
B. La principal consecuencia que se desprende de esta regla es la inembargabilidad de los bienes del dominio
público: no puede ser hipotecado ni ser objeto de ejecución forzosa ya que no se puede cambiar el destino
de esa cosa común.
C. Imprescriptibilidad: Los bienes del dominio público no son susceptibles de incorporarse al dominio de los
particulares mediante el instituto de la prescripción adquisitiva.
D. Inalienable: este principio no es absoluto, ya que pueden ser expropiados o gravados (ej. Servidumbres),
siempre que su fundamento sea contribuir con su afectación al uso público.
CLASIFICACIÓN:
• Según la formación de los bienes puede ser natural o artificial:
− Natural: son aquellos bienes que están en la naturaleza y sobre los cuales no interviene la mano del
hombre (playas, ríos, arroyos)
− Artificial: son aquellos bienes creados por la acción humana (calles, caminos, puentes, etc).
• Según el uso público puede ser común o especial:
− De uso común: aquel que usan todas las personas en forma directa y libre (ej: pasear en una plaza).
Excepcionalmente puede no ser gratuita (ej: entrada al zoológico).
− De uso especial: aquel que solamente pueden utilizar las personas que obtuvieron el permiso o
concesión otorgado por un acto administrativo al cumplir con los requisitos exigidos por el Estado.
Este uso es oneroso.
2. Afectación y desafectación.
La afectación consiste en el acto o hecho administrativo que tiene por finalidad destinar un bien o cosa al uso común
de los habitantes. De esta manera, adquiere la condición jurídica típica de bien del dominio público.
La figura opuesta, que implica la extinción de la condición jurídica del dominio público, es la desafectación, la cual se
produce cuando por hechos de la naturaleza (ej. cambio del cauce de un río) o por hechos o actos administrativos
(ej. supresión de una calle), el respectivo bien deja de destinarse al uso común.
En el dominio público natural, la ubicación dentro del dominio público que efectúa la ley, implica su afectación de
pleno derecho (ej. Una isla, un río). La Administración no puede dárselos a particulares.
En el dominio público artificial, además de la calificación de la ley nacional, de la cual deriva su condición jurídica, es
necesario un acto de afectación de parte de la Administración Nacional, Provincial o Municipal. (ej. Buque de guerra,
plaza, etc)
Cese de la condición dominial por ley
Los bienes de dominio público natural son susceptibles de desclasificación por la ley estableciendo que
determinados bienes genéricos han perdido su condición jurídica de bienes del dominio público. Por ello, aun
cuando no se trata de una típica desafectación produce sus mismos efectos, no obstante que se lleva a cabo a través
de la actividad legislativa y no administrativa.
Desafectación de bienes públicos naturales operada por hecho o acto administrativo o por causas físicas sin
intervención del Estado:
El cambio de los caracteres físicos que caracterizan a una clase de bienes del dominio público puede reconocer su
origen en:
a. Hechos administrativos que impliquen una modificación de tales caracteres y hagan posible su incorporación
al dominio privado o de los particulares (ej. obras hidráulicas que provocan la desecación de un río, tierras
ganadas al mar)
b. La transformación física del bien producida por causas naturales (ej. cauce abandonado de los ríos que pasa
a manos de los ribereños)
3. Uso del dominio público: común y especial. Permiso y concesión de uso. Los derechos reales administrativos.
Se define el uso común como el derecho a utilizar un bien dominial en forma directa por parte de cualquier
habitante. Su ejercicio puede llevarse a cabo tanto en forma individual como colectiva. En principio, el derecho al
uso común se ejerce en forma individual (ej. derecho a transitar por las vías públicas), aun cuando, por excepción,
cabe admitir su ejercicio colectivo a través de un grupo (ej. Asociación de Navegantes).
El uso esencial consiste en el derecho de utilizar el dominio público, en forma exclusiva o preferente. También es
susceptible de ejercicio individual (ej. concesión de uso de agua) o colectivo (ej. concesión de cementerio otorgada a
una asociación).
Ambas especies de uso se regulan por el derecho administrativo, ya que el poder de legislar corresponde a las
Provincias.
El derecho de uso puede ser tanto gratuito como oneroso (ej. peaje) ya que la gratuidad no constituye una cualidad
inherente al dominio público.
En lo que concierne a la naturaleza del derecho que poseen los usuarios de los bienes dominiales, siendo un derecho
real de uso atípico regido por el derecho administrativo, las respectivas situaciones jurídicas o prerrogativas en
cuanto a su ejercicio constituyen verdaderos derechos subjetivos susceptibles de ser reclamados ante el Estado, o
bien, por este último, a los particulares que turben o impidan el ejercicio de tales derechos por parte de los
habitantes o de los titulares de usos especiales.
ARTICULO 235. CCyC- Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público,
excepto lo dispuesto por leyes especiales:
a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin
perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se
entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;
b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas
marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas
normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de orden
nacional o local aplicable en cada caso;
c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los
glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés
general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del
fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se
entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio
de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente,
delimitado de la misma manera que los ríos;
d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma continental o
en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a
particulares;
e) el espacio aéreo subyacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad con
los tratados internacionales y la legislación especial;
f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad
común;
g) los documentos oficiales del Estado;
h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.
ARTICULO 236. CCyC- Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado Nacional, Provincial o Municipal,
sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:
a) los inmuebles que carecen de dueño;
b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo
normado por el Código de Minería;
c) los lagos no navegables que carecen de dueño;
d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros;
e) los bienes adquiridos por el Estado Nacional, Provincial O Municipal por cualquier título.
UNIDAD IX:
Incidencia de la Acción Administrativa Sobre La Propiedad
Ley 2 1.499 de Expropiación
1. Expropiación por causa de utilidad pública. Fundamentos. Causa Expropiante. Objeto. Sujeto. La indemnización.
Se denomina así a la apropiación que hace el Estado de un bien (cosas o derechos) ya sea de particulares o del
Estado (provincial o nacional) con fines de utilidad pública, a cambio de una indemnización previa e integral por
dicho bien.
Es una institución de derecho público que se basa en el bien de la comunidad por sobre el de un individuo.
Características
• No hay un contrato, ya que el Estado no negocia con el particular las condiciones de la expropiación: le paga
una indemnización por el daño causado y no el precio de lo expropiado.
• Los arts. 14 y 17 de la CN dicen: "Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos
conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, a saber:.. de usar y disponer de su propiedad.. . " ". . . la
expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada"
Fundamento de la expropiación: contribuir al bien común a través de prestaciones obligatorias de carácter real.
Sujetos
1. Activo:
a) Titular de la potestad expropiatoria: Estado Nacional, gobierno de la CABA, entidades autárquicas, empresas
del estado cuando estén facultadas por leyes orgánicas o especiales, particulares mediante actos
administrativos fundado en ley como concesionarios de obra o servicios públicos.
b) Beneficiario: particular o persona pública distinta de la entidad expropiante.
2. Pasivo: persona física o jurídica privada, pública estatal o no estatal, Provincias (el estado nacional expropia bienes
de estas), estado nacional (las provincias expropian bienes de propiedad nacional).
2. CALIFICACION LEGAL: la calificación de que algo debe expropiarse porque es de utilidad pública debe hacerse a
través de una ley dictada por el Congreso. Puede ser sobre un bien determinado (casa de Perú 345) o sobre zonas
determinadas (manzanas ubicadas entre las calles Corrientes, Medrano, Córdoba y Salguero). Esta calificación va a
justificar la expropiación y va a ser una garantía constitucional de la inviolabilidad de la propiedad.
El Poder Judicial podría revisarla excepcionalmente ante arbitrariedad (ej: cuando se expropia una casa para dársela
a otro particular, sin beneficio para la sociedad)
3. INDEMNIZACION: es la suma de dinero que el expropiante le da al expropiado por los daños y perjuicios que le
ocasiono la expropiación de su bien. No es un precio, sino una reparación.
Su fundamento es el principio de igualdad ante las cargas públicas (art.16 CN) que establece la obligación del Estado
de restablecer el equilibrio patrimonial del administrado alterado por la expropiación.
La privación de la propiedad debe ser previamente indemnizada (art.17 CN). Su incumplimiento impide el
perfeccionamiento de la expropiación. Debe ser privado mediante sentencia judicial. Según el art.15 y 20 LE no
habiendo avenimiento del valor de los bienes será decidido por el juez y la sentencia fijará la indemnización. Según el
principio de razonabilidad (art.28 CN) debe ser justa e integral. Debe percibir el equivalente económico del bien y
daños sobrevinientes, no comprende el lucro cesante.
Extensión y medida de la compensación: La indemnización que debe el Estado al particular es un supuesto de
responsabilidad por acto lícito. Según el art.10 LE la indemnización tiene dos puntos a considerar:
a) DE CARÁCTER CENTRAL: valor objetivo del bien que se expropia, es decir, el valor del mercado o valor real.
Se tiene en cuenta los valores panorámicos e históricos, pero no la valoración subjetiva del propietario,
ganancias hipotecarias, circunstancias de carácter personal y lucro cesante (ganancias dejadas de percibir).
b) DE CARÁCTER COMPLEMENTARIO: daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación.
Se refiere a los perjuicios generados por la privación del dominio. Se consideran: 1) gastos de traslados de
mudanza; 2) dinero pagado por despidos; 3) gastos de adquisición de nueva propiedad; 4) honorarios de
profesionales por confección del planos de obra proyectada por el propietario; 5) valor empresa en marcha.
Si la expropiación fuere una causa lejana del daño o este resulta de su conexión con otro acontecimiento el
acto será inmediato y no está comprendido dentro de la indemnización.
El pago: según el art.21 LE debe abonarse en efectivo, no se permiten otros medios cancelatorios salvo conformidad
del expropiado.
Depreciación monetaria e intereses: la indemnización comprende la depreciación del valor de la moneda para época
de inflación monetaria. También comprende los intereses que según el art.20 LE se liquidaran a una tasa del 6%
anual a partir de la desposesión y hasta el pago, sobre el total de la indemnización o sobre la diferencia.
Resarcimiento de mejoras, valor llave y valor empresa en marcha: se indemnizaran las mejoras necesarias que haya
realizado el propietario y se excluyan las mejoras útiles y voluntarias una vez hecha la calificación del bien para que
su valor no se altere por actos posteriores.
En el caso de retrocesión el expropiante hasta el momento de la sentencia condenatoria es propietario pleno y por
ello se deben resarcir las mejoras útiles que haya realizado el expropiante. En cuanto al valor llave la jurisprudencia
no lo contempla en la indemnización. El valor empresa en marcha es indemnizable y consiste en el valor del
patrimonio o activos que integran una empresa en producción o que realiza una actividad comercial.
¿La indemnización se fija según los valores a la fecha de la desposesión del bien o a la fecha de dictar sentencia?
Antes se fijaba al momento de la desposesión, pero como suelen pasar varios años entre la desposesión y la
reparación efectiva al expropiado (pagarle) lo que recibía ya no le resarcía el daño causado por la expropiación,
generalmente a causa de la inflación (ya no podía comprar con esa plata lo que le habían quitado).
Por ello, la Corte en el FALLO "PROVINCIA DE SANTA FE C/ NICCHI" del 26 de junio de 1967 se inclinó por fijar la
indemnización a la fecha de dictar sentencia.
De todas formas el art. 20 de la ley 21.499 dice que la indemnización se fija en la sentencia teniendo en cuenta el
valor al tiempo de la desposesión y actualizándose la suma al momento del pago efectivo.
5. Limitaciones al dominio con fines urbanísticos. Entiendo que está incluido en lo anterior.
6. Comiso o decomiso
Consiste en limitar la propiedad privada en forma coactiva por razones de interés público. Las cosas no se toman
para uso público. Implica la pérdida definitiva de una cosa mueble por razones de seguridad, moralidad y salubridad
pública. Debe decretarse por ley. No genera el derecho a ser indemnizado ya que no beneficia a la Administración
sino a la sociedad y al particular.
El decomiso puede aplicarse como sanción de tipo:
- Penal: se toman los instrumentos del delito de quien condenaron (ej: armas); - Aduanero: se toma lo
capturado por contrabando
- Económico: cuando un local viola la ley sobre producción, distribución y consumo se le decomisan los bienes
que causaron la infracción
- Policial: se decomisan (y hasta se destruyen) las cosas que afectan o hacen peligrar la salud, seguridad,
higiene, etc. de la sociedad (ej: mercadería en mal estado, droga, etc.). No se indemniza al propietario ya que
no se toman para destinarlas al uso público.
En un principio el Estado no era responsable patrimonialmente, cuestión enlazada en ese entonces con la imposibilidad
de demandarlo judicialmente. Con el tiempo, el Estado se hizo responsable por los daños causados por sus actividades
ilícitas, y más adelante, por sus acciones lícitas. La Corte reconoció esta responsabilidad a partir del casi Devoto en
1933.
Existe entonces responsabilidad del Estado cuando un particular sufre un daño (moral o material) causado por aquél.
El Estado es una persona jurídica integrada por sus órganos (ejecutivo, legislativo y judicial). Cuando dichos órganos,
en el ejercicio de sus funciones, causan un daño a particulares (o cuando el daño es causado por objetos de su
propiedad), la responsabilidad será del Estado y la sanción será siempre patrimonial.
Tipos de responsabilidad:
1. Precontractual: cuando surge de una conducta previa a la celebración del contrato.
2. Contractual: la responsabilidad surge del incumplimiento o ejecución del contrato.
3. Extracontractual: la responsabilidad surge de la relación entre el Estado y los administrados, ya sea x una
función administrativa, o de actos de tipo legislativo o judicial. Pueden a su vez, surgir de una actividad legítima
o ilegítima.
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL:
A) Por actividad ILEGÍTIMA: este tipo de actividad surge cuando existe un incumplimiento irregular o defectuoso de la
función, o ella es ejercida con irrazonabilidad o injusticia. En estos casos, la indemnización debe ser INTEGRAL
(comprendiendo daño emergente y lucro cesante), porque no sería justo que los administrados soportaran los daños
causados por actividades ilegítimas, y no en razón del interés público.
- El carácter objetivo o subjetivo de la falta: la doctrina y la jurisprudencia de Francia y Argentina han sostenido que se
trata de un carácter objetivo, ya que la falta se configura por el funcionamiento defectuoso del servicio, el cual se
aprecia de acuerdo a las leyes y reglamentos que lo reglan. Además no requiere individualización del agente causante
del daño, y los elementos que se aprecian son meramente objetivos.
Elementos: para configurarse la responsabilidad del Estado por actividades extracontractuales ilegítimas, deben
encontrarse los siguientes supuestos:
1. Imputabilidad objetiva del acto o hecho, a un órgano del Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones. Se trata
de una imputación objetiva, que prescinde de la voluntariedad, por lo cual el Estado es responsable por los hechos
ejecutados por un funcionario siempre que su actuación genere una falta de servicio.
2. Falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y las obligaciones impuestos por la CN, las leyes o
reglamentos o por el funcionamiento defectuoso del servicio, sea el incumplimiento derivado de una acción u
omisión. Se prescinde de la culpabilidad.
3. La existencia de un daño cierto en los derechos del administrados. Debe haber un perjuicio patrimonial que
necesita: 1) ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto, excluyendo los daños puramente eventuales, 2) debe
hallarse individualizado, no afectando por igual a todos los administrados, 3) el derecho afectado puede ser tanto
un derecho subjetivo como un interés legitimo, debe tratarse de un perjuicio apreciable en dinero, comprendiendo
tanto al daño patrimonial estricto como al daño moral.
4. Existencia de un nexo causal, relación de causalidad entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al
particular.
B) Por actividad LEGÍTIMA: (el ejemplo más fácil: expropiación por causa de utilidad pública). En estos casos, los actos
estatales son legítimos por no contener vicios ni defectos. Existen distintos tipos de responsabilidad por actividad
legítima, según provengan de la función materialmente administrativa, legislativa o judicial.
En estos casos, se repara el daño emergente pero no el lucro cesante, porque el administrado debe soportar ciertos
“sacrificios” en pos del interés público (expropiación).
Elementos: tiene algunos en común con la responsabilidad por actividad ilegitima, mas 3 requisitos propios:
1. Imputabilidad material del acto (hecho o acto administrativo, reglamento o ley).
2. Existencia de un daño cierto en los derechos del particular afectado.
3. La conexión causal entre el acto y el daño.
Con posterioridad, la Corte ha agregado dos requisitos:
4. La necesidad de verificación de un perjuicio especial en el afectado (que el acto lo afecte en forma desigual, o le
cause un perjuicio mayor que el normal).
5. La ausencia de un deber jurídico de soportar el daño.
6. La legitimidad del acto, reglamento o ley, lo que supone que el mismo no adolece de un vicio o defecto, y ha sido
emitido con todos los requisitos formales y sustanciales impuestos por el ordenamiento. Son también actos
legítimos aquellos que tengan una irregularidad intrascendente. (no sé si es un requisito mas, el libro no lo
enumera, pero lo explica).
Supuestos:
- Por hechos y actos administrativos legítimos: son muchos casos pero se enumeran algunos supuestos que originan
perjuicios:
a) la ocupación temporánea de un bien perteneciente a un particular,
b) la expropiación de bienes privados por causa de utilidad pública,
c) la requisición de bienes en tiempo de guerra,
d) la realización de obras públicas que impliquen la disminución en el valor de los inmuebles linderos de
particulares, ya sea que provengan o no de una obra autorizada por la ley.
La responsabilidad es objetiva, prescindiendo siempre de la noción de culpa y también de la idea de falta de servicio,
ya que el acto es legitimo. El fundamento de esta responsabilidad se encuentra en el principio de la justicia legal o
general, que demanda la igualdad ante las cargas públicas.
- Por leyes o reglamentos: ejemplos:
a) las leyes que consagran la prohibición de fabricar o comercializar determinados productos en beneficio de
otros intereses particulares o generales,
b) reglamentos que prohíben la importación de determinadas mercaderías con el objeto de desnivelar la balanza
de pagos y proteger la industria nacional.
Se debe tratar, en todos los casos de un daño que sobrepasa los sacrificios normales que una ley o reglamento puede
imponer.
Prescripción: Para Cassagne lo que debería aplicarse es el 4023 CC (Vélez), que establece una prescripción de 10 años.
La responsabilidad del Estado por omisión: la doctrina y la jurisprudencia debaten hasta qué punto el Estado y sus
entidades se encuentran obligados a responder por los daños que ocasiona la omisión de sus órganos en adoptar
medidas que impidan la generación de perjuicios en la vida o patrimonio de los particulares. Para configurarla se
aplican los requisitos generales que determinan la responsabilidad por acción, sobre la base de la falta de servicio.
Para que la omisión sea antijurídica, requiere que el Estado o sus entidades incumplan una obligación legal expresa o
implícita (1074 CC). Se debe tratar de una obligación, es decir un deber concreto y no un deber que opere en dirección
genérica y difusa.
B) LEGÍTIMOS: el Estado puede dañar a los particulares a través del dictado de leyes o reglamentos. Ej. cuando el
Estado crea leyes que prohíben importar ciertos productos para proteger la industria nacional, o leyes que obligan a
los bares a cerrar a las 4 am. En principio, hasta que la norma no sea declarada ilegítima por sentencia judicial, no
existe responsabilidad del Estado, salvo que:
a) Se dañen derechos constitucionales.
b) El daño sea especial (que el acto lo afecte en forma desigual, o le cause un perjuicio mayor que el normal).
c) Cuando la propia ley reconoce el derecho a indemnizar.
d) Cuando el Estado se enriqueciera sin causa.
En todos estos casos, la ley no declarada ilegítima, generaría responsabilidad estatal.
B) Actos ilegítimos: se deben indemnizar los daños surgidos del error judicial o arbitrariedad de las medidas tomadas
por los órganos que ejercen el poder judicial. La CSJN, falló en que habrá responsabilidad del Estado, cuando el acto
fuere declarado ilegítimo o sea revocado, porque las sentencias con autoridad de cosa juzgada tienen carácter de
verdad legal. La indemnización debe ser integral.
Supuestos de responsabilidad por acto jurisdiccional: puede darse tanto en procesos penales como en civiles y
comerciales. En ambos casos la responsabilidad se justifica cuando por error o dolo de los órganos, y mediante la
revisión del respectivo proceso, se obtiene la modificación de la cosa juzgada formal y material de la sentencia
definitiva. La Corte sostiene que para la procedencia de esta responsabilidad es indispensable que la sentencia que
origina el daño sea declarada ilegitima y dejada sin efecto (fallo “Vignoni Antonio c/ Estado de la Nación”).
Pero también, excepcionalmente, debe admitirse la responsabilidad, aun cuando no exista revisión de la cosa juzgada
de una sentencia, si se dispone la detención indebida (por un plazo que exceda el razonable) de una persona que
después resulta absuelta, siempre que esa detención pueda calificarse de arbitraria.
También parece justo, cuando a raíz de medidas cautelares trabadas en un proceso, se ocasionan daños en el
patrimonio de los particulares (siempre que no hayan sido decretadas bajo la responsabilidad de las partes), en tanto
la medida adolezca de arbitrariedad y sea dejada sin efecto con la sentencia.
La nota común de estos supuestos es el error judicial o la arbitrariedad de la medida, y por ello la restitución
(indemnización) debe ser integral, aplicándose las normas de responsabilidad del Estado por actividad ilegitima.
Unidad XI
La Responsabilidad Jurídica del Administrado en Sede Administrativa
1. Procedimiento Administrativo. Principios Generales que lo rigen. La garantía del debido proceso en sede
administrativa.
El procedimiento administrativo es el conjunto de actos y hechos interdependientes, cuyo fin es lograr un control de
la actividad administrativa en cuanto a su legitimidad, oportunidad, mérito o conveniencia (en relación al interés
público) y que sirven también de garantía a los administrados, aunque el control final de la actividad administrativa
en general la realiza el órgano judicial.
Existen diversos tipos de procedimientos administrativos, según que ellos se refieran a la fiscalización interna
(procedimientos de los órganos de control), al nacimiento de los actos administrativos (procedimiento de
formación), o a su impugnación (procedimiento recursivo).
Tanto el procedimiento administrativo de formación como el de naturaleza recursiva constituyen garantías formales
a favor del administrado que le aseguran el ejercicio del poder de reacción frente a los actos perjudiciales a sus
derechos subjetivos e intereses legítimos, permitiéndole conseguir la extinción, modificación o reforma de los actos
administrativos lesivos.
El proceso es un conjunto de actos ordenados e independientes que buscan que la satisfacción de las pretensiones
sea dirimida por un órgano imparcial e independiente.
El procedimiento es, en cambio, una serie de actos que se desarrollan en forma progresiva que sintetizan la
instrumentalización del proceso, no existe un tercero neutral sino que la Administración además de ser parte es quien
aplica la ley. Es la etapa previa al proceso judicial. Busca conciliar a las partes, que la Administración revise y corrija
algún error en el acto o que controle la legitimidad de los actos de los organos inferiores, entre otros.
El procedimiento administrativo constituye el cauce formal de la función administrativa (en sentido material). De
esta manera habrá procedimiento administrativo en el ámbito de los tres órganos esenciales del Estado cuando
éstos realicen funciones “materialmente” administrativas. El concepto de proceso resulta más adecuado referirlo al
cauce formal de la función jurisdiccional.
Diferencias entre proceso jurisdiccional y procedimiento administrativo:
Los distintos actos del procedimiento administrativo no integran un acto complejo sino un complejo de actos
vinculados por una misma finalidad. Cada uno de ellos ostenta individualidad jurídica propia y es susceptible de
impugnación en tanto el ordenamiento positivo no limite la procedencia del recurso a los casos en que exista una
decisión definitiva o asimilable (ej. en materia de recursos jerárquicos). Ello no impide que, como esos actos
separables integran el procedimiento de formación del acto final (y por ende su elemento forma), también puedan
impugnarse en oportunidad de recurrir o deducir acción judicial contra el acto que pone fin al procedimiento.
CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS:
• Procedimientos declarativos: tienen por objeto la obtención de una decisión definitiva o final, clasificándose
a su vez en:
− procedimiento disciplinario
− procedimiento de revisión ex oficio
− procedimiento de la administración de contralor
− procedimiento recursivo o de impugnación.
• Procedimientos ejecutivos: su finalidad específica es realizar o ejecutar materialmente un acto administrativo
concreto siempre que la administración se halle facultada por el ordenamiento jurídico para utilizar la
coacción sobre los bienes o las personas, con todas las limitaciones o garantías que ello supone.
• Procedimiento de simple gestión o interno: cuando vincula entre sí a órganos administrativos. Cuando en la
medida en que tales actos interorgánicos trasciendan el status del administrado y generen efectos directos,
pasan a formar parte del procedimiento externo.
2. Las partes: capacidad, legitimación, representación y patrocinio. La vista del expediente. La prueba en el
procedimiento administrativo.
Toda persona física o jurídica, de carácter público o privado tiene, en principio, aptitud genérica para intervenir en el
procedimiento administrativo ya sea como titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo y aun, en
ciertos casos, de un interés simple.
Para ser parte, debe tener legitimación, es decir, la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo como
regla general. En cambio, el interés simple sólo excepcionalmente otorga legitimación.
Entonces será parte cualquier persona física o jurídica que con capacidad y legitimación interviene o participa en el
procedimiento administrativo, con derecho a provocar la actuación de los órganos administrativos competentes y a
obtener, si tal fuera el caso, la decisión requerida de la Administración.
La capacidad para actuar administrativamente es más extensa que la civil. Tienen capacidad para ser parte:
• Menores adultos: tendrán plena capacidad para intervenir plenamente en el procedimiento administrativo
como parte interesada en la defensa de los propios derechos subjetivos e intereses legítimos.
• Sordomudos y dementes: el sordomudo posee aptitud para ser parte por sí en el procedimiento
administrativo en tanto pueda actuar con intérprete reconocido o habilitado por la Administración Pública.
En el caso de los dementes declarados su capacidad administrativa debe presumirse.
La situación de las personas públicas estatales en el procedimiento administrativo: las personas públicas estatales
que actúan en una misma esfera de gobierno no pueden utilizar el procedimiento administrativo de carácter
recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u órganos inferiores como otros actos provenientes de
distintas entidades públicas estatales. Su aceptación conspiraría contra el principio de unidad de la acción que debe
regir en el conjunto de la actividad administrativa.
Los órganos sin personalidad jurídica: Si bien los órganos poseen aptitud genérica para intervenir en el
procedimiento administrativo mediante notas o presentaciones ante el superior u otro órgano vinculado a la
jerarquía, ellos carecen de toda potestad, en principio, para interponer recursos administrativos.
La impugnación de los actos de otro órgano se admite por excepción:
− En los conflictos de competencia, en defensa de las atribuciones del órgano que se considera afectado por la
actuación de otro que invalide su competencia (artículos 4 y 5 LNPA).
− En los actos de contralor, cuando el mismo es llevado a cabo por órganos ajenos a la relación jerárquica (ej.
Tribunal de Cuentas de la Nación).
Intervención de “terceros” en el procedimiento administrativo:
El concepto de “tercero” comprende a todos aquellos que teniendo legitimación para ser tenidos por parte en el
procedimiento administrativo no intervienen ni participan en el mismo en tal carácter.
El tercero puede intervenir en forma voluntaria, cuando espontáneamente decide presentarse, y obligada, cuando el
titular o el interesado originario lo solicitan o porque la Administración decide citarlo de oficio. Luego de admitido se
transforma en parte interesada.
La administración está obligada a reconocerles intervención en un recurso promovido por otro administrado y tiene,
inclusive, el deber de revocar por ilegitimidad los actos dictados sin participación del “tercero interesado”, a efectos
de mantener la igualdad entre quienes intervienen en el procedimiento. La intervención del tercero no retrocede al
procedimiento salvo que la autoridad administrativa así lo declare.
REPRESENTACIÓN Y PATROCINIO:
Dentro del debido proceso está el derecho del particular interesado a tener un abogado que lo represente
profesionalmente, pero no es obligatorio que lo tenga, salvo que una ley lo exija cuando se traten temas de
complejidad jurídica para proteger al administrado y evitar errores que retrasen la actividad administrativa.
La representación cesa en los siguientes casos:
− Por revocación del poder (la intervención del interesado en el procedimiento no importará revocar el
mandato si el presentante no lo declara expresamente);
− Por renuncia, después de vencido el término del emplazamiento al poderdante o de la comparecencia del
mismo en el expediente;
− Por muerte o inhabilidad del mandatario;
− Por muerte o incapacidad del poderdante.
LA PRUEBA:
La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar la veracidad o inexactitud de los hechos que
constituyen la causa objetiva de la resolución que se dicte en el procedimiento.
Uno de los principios fundamentales del procedimiento administrativo es el de la oficialidad en la impulsión e
instrucción de la prueba, es decir, la carga de la prueba corresponde a la administración.
Se aplican analógicamente las normas que rigen el procedimiento judicial.
Respecto de la admisión de los medios probatorios rige el principio de la amplitud de la prueba, siempre que se trate
de hechos que hubieren sido articulados por las partes y tuvieren alguna relación con la decisión que deba
dictarse. En la apreciación, admisión y valoración de la prueba, el principio esencial es que la misma debe ser
razonable (no improcedentes, superfluas o dilatorias), sin descartar arbitrariamente las pruebas ofrecidas y
producidas en el expediente.
Los medios de prueba pueden consistir en informes de la Administración o de las entidades privadas o públicas no
estatales, prueba documental, testimonial, confesional, pericia:
• Informes y dictámenes producidos por la administración: configuran el o los antecedentes que constituyen la
causa objetiva del acto, y brindan al órgano que resuelve los elementos de juicio imprescindibles para que la
resolución a dictarse se encuentre provista de todas las garantías de legitimidad y oportunidad. Los informes
o dictámenes pueden ser de requerimiento obligatorio o facultativo. En principio no tienen carácter
vinculante, a menos que una norma expresa así lo determine.
• Informes de entidades privadas y públicas no estatales (“terceros”): pueden ser prueba, pero si las entidades
requeridas no contestaren los informes dentro del plazo fijado ordinariamente o dentro del término de
ampliación que se hubiera otorgado, se prescindirá de tal prueba.
• Prueba testimonial: antes de declarar los testigos prestarán juramento o promesa de decir verdad, pero las
consecuencias de una declaración falsa no configuran el delito de falso testimonio.
• Prueba confesional y documental: en cuanto a la prueba confesional, se admite la posibilidad de que se
produzca en el curso del procedimiento recursivo o antes la confesión voluntaria, con los alcances previstos
en los artículos correspondientes del código procesal.
Respecto de la prueba documental, el principio es que los interesados pueden presentar cualquier clase de
documentos.
• Prueba pericial: cuando se trata de establecer o indagar sobre el conocimiento o apreciación de algún hecho
que requiera conocimientos especializados, los administrados pueden proponer peritos a su costa. En
cambio la Administración debe abstenerse, en principio, de designar peritos de su parte, excepto que ello
fuere necesario para la debida sustanciación del procedimiento.
La Administración tiene el deber legal de decretar la apertura a prueba de las actuaciones. La apertura a prueba no
está sometida a términos formales. En el supuesto de que la Administración no abriera a prueba un recurso debe dar
por ciertos y acreditados los hechos manifestados por el interesado en la medida en que la prueba sea conducente.
La prueba no es discrecional, sino preceptiva cuando hace a la defensa del administrado.
La prueba debe ser ofrecida antes de la decisión fundada a dictarse en el expediente, habida cuenta de que el acto
decisorio debe hacer expresa consideración de las medidas de pruebas propuestas.
Una vez que se han sustanciado las actuaciones de prueba, la Administración está obligada a dar vista por el término
de 10 días a la parte interesada a fin de que presente un alegato sobre la prueba producida, pudiendo disponer la
producción de nueva prueba para mejor proveer o si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo.
3. Los remedios jurídicos a disposición del administrado: recursos, reclamos y denuncias. Razones en las que
pueden fundarse. La denuncia de ilegitimidad.
El recurso es toda impugnación, en término, de un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del
órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación
o saneamiento del acto impugnado. Se trata de un acto de impugnación que da lugar a un nuevo procedimiento que
posee carácter administrativo.
Las meras reclamaciones no regladas constituyen peticiones que pueden formular los administrados en ejercicio del
derecho constitucional de peticionar tendiente a obtener la emisión de un acto favorable o la extinción de un acto
administrativo o reglamento. La Administración Pública no está obligada a tramitarlas ni a dictar decisión respecto
de ellas, a menos que el particular tuviera un derecho a que se dicte la decisión, pudiendo presentarlas el titular de
un interés legítimo y aún el portador de un interés simple.
Las reclamaciones regladas, donde aún no se impugna un acto administrativo, como puede ser la queja, constituyen
un procedimiento previo para la habilitación de la instancia judicial. La Administración tiene el deber de tramitarlas.
El administrado tiene a su favor la opción de elegir entre el silencio negativo o la obtención de una decisión expresa,
que deberá requerir en la sede judicial mediante la interposición de una acción de amparo por mora de la
administración (28 LNPA).
Las denuncias administrativas pueden ser interpuestas por los titulares de intereses simples, a diferencia de los
recursos, en que se requiere una legitimación básica. Se trata de poner en conocimiento de la autoridad
administrativa la comisión de un hecho ilícito de algún funcionario o particular o la irregularidad de un acto
administrativo o reglamento. La administración no está obligada a tramitarla ni decidirla. Sin embargo, la denuncia
puede traer aparejado el derecho del administrado a que se tramite como recurso una vez acogida la misma.
El recurso administrativo constituye una parte del procedimiento administrativo y al pertenecer a la función
administrativa se rige por los principios inherentes a dicha función.
La interposición de un recurso administrativo requiere que quien lo promueva tenga una aptitud específica que le
permita ser parte en el procedimiento declarativo de impugnación, es decir, poseer legitimación previa.
Son actos impugnables aquellos que operan sus efectos directamente fuera del plano interno de la Administración
afectando los derechos o intereses legítimos de los particulares aún cuando su alcance sea general.
Los reglamentos administrativos solo pueden ser recurridos en aquellos casos en que el órgano administrativo le
hubiese dado o comenzado a dar aplicación.
Los requisitos formales para su interposición son:
− La indicación del acto que se recurre y consecuente declaración precisa de impugnarlo.
− Su redacción por escrito sin importar el medio empleado.
− La firma del recurrente o su apoderado indicando nombre, apellido y domicilio real del recurrente.
Cuando se advierta alguna deficiencia formal hay que intimar al recurrente a subsanarla.
Los recursos pueden fundarse tanto en razones inherentes a la legitimidad del acto impugnado como a la
oportunidad, mérito y conveniencia. No se requiere, en el ordenamiento nacional, que la interposición de los mismos
sea fundada, bastando con una simple relación de los hechos.
El principal efecto que produce la presentación de un recurso administrativo es la interrupción o suspensión del curso
de los plazos del procedimiento.
La decisión que se adopte a raíz de la promoción de un recurso en sede administrativa puede comprender tanto la
revocación o modificación o sustitución como la ratificación o confirmación del acto impugnado, o bien, el rechazo o
desestimación del recurso. Cuando se trata de reglamentos, acto de alcance general, el medio técnico se denomina
derogación en vez de revocación.
4. El recurso de reconsideración.
Es aquel que se deduce ante la propia autoridad que ha dictado el acto administrativo o reglamento a fin de que lo
revoque, derogue o modifique, según el caso, por contrario imperio. La actividad del órgano que decide el recurso
consiste en volver a considerar la oportunidad del acto a raíz de la impugnación que formula el administrado.
Se trata de un recurso administrativo de carácter ordinario y optativo. El particular que impugna no está obligado a
deducirlo para agotar las llamadas instancias administrativas ni es un presupuesto para la procedencia de otros
recursos que promueva ante la administración.
Procede contra toda clase de actos administrativos que producen efectos directos de alcance particular (definitivos,
asimilable a definitivos, interlocutorios o de mero trámite si estos lesionan un derecho subjetivo o interés legítimo).
Los recursos no calificados deben reputarse de reconsideración.
El órgano competente tiene el deber de resolver el recurso dentro de los 30 días desde que fuera interpuesto o, en
su caso, de la presentación del alegato o del vencimiento del plazo para hacerlo si se hubiera recibido prueba. La
omisión de expedirse dentro del plazo reglamentario por parte del órgano que debe resolver el recurso permite al
administrado darlo por denegado en forma tácita sin que sea necesario el requerimiento de pronto despacho.
El acto que resuelva la impugnación puede desestimar el recurso, ratificar o confirmar el acto impugnado, o bien
revocar sustituir o modificar el acto recurrido.
En cuanto a la posibilidad de interponerlo, una vez que, dentro del procedimiento administrativo, se dicta un acto
que causa estado o agota la instancia administrativa, el administrado se encuentra frente a la posibilidad de ejercer
la opción de promover la acción judicial o bien plantear en sede administrativa el recurso de reconsideración o el de
revisión.
El efecto fundamental que provoca la interposición del recurso de reconsideración contra un acto definitivo que
agota las instancias administrativas es la suspensión del curso de los plazos para demandar directamente al Estado en
sede judicial (sin reclamación administrativa previa).
RECURSO JERÁRQUICO EN SUBSIDIO: Si hubiere denegación, ya fuese tácita o expresa, el interesado puede
directamente pedir que se eleve el recurso a un órgano superior al que debió decidir, es decir, el recurso de
reconsideración lleva implícito el jerárquico en subsidio. De ser expresa la denegación, se interpone a los 5 días desde
la denegación, si es tácita, se interpone en cualquier momento después que haya vencido el plazo para resolver el
recurso de reconsideración. Una vez elevado al superior el administrado tiene 5 días para ampliar o mejorar los
fundamentos.
5. El recurso jerárquico.
Es aquél que promueve el administrado ante el superior jerárquico del órgano que dictó la resolución que se
impugna. Dado que este recurso tiene por objeto provocar el ejercicio de la potestad jerárquica y que esta última es
de naturaleza típicamente administrativa e integra la zona de reserva del Poder Ejecutivo su regulación es materia
de reglamento autónomo y no de ley formal.
Puede interponerse directamente (sin previa reconsideración), o en subsidio. Generalmente con este recurso se
agota la vía administrativa, pudiendo así acceder a la vía judicial.
Se presenta ante el órgano administrativo que dictó el acto impugnado dentro del plazo de 15 días a partir de la
notificación, debiendo ser elevado dentro del término de 5 días y de oficio al Ministerio o Secretaría del cual
dependa el órgano emisor del acto administrativo pertinente.
La resolución de un recurso jerárquico es de incumbencia, en principio, del Presidente de la Nación, lo cual no obsta
que el Poder Ejecutivo delegue transitoriamente en los ministros o secretarios la facultad de resolver determinados
recursos jerárquicos o les asigne competencia permanente para decidirlos.
Si el acto fue emitido por un ministro o secretario de la Presidencia, el recurso lo resuelve la Procuración del tesoro
de la Nación.
No todos los actos pertenecientes al procedimiento administrativo resultan impugnables por vía del recurso
jerárquico, está limitado objetivamente a dos tipos de actos:
− Actos administrativos de carácter definitivo;
− Actos administrativos que sin ser definitivos impidan totalmente la tramitación del recurso o la petición del
administrado, o provocan una violación grave y fundamental del debido proceso adjetivo que no puede ser
suplida en oportunidad de la decisión final del recurso.
Será así improcedente impugnar por vía de este recurso los siguientes actos: actos interlocutorios o de mero trámite;
medidas preparatorias de decisiones administrativas; actos de sustancia jurisdiccional; actos interadministrativos;
actos de objeto privado de la administración, sin perjuicio de la revocatoria que por razones de ilegitimidad o de
mérito, oportunidad o conveniencia pueda disponer la autoridad que dictó el acto o el órgano superior, de oficio o a
petición de parte; actos institucionales.
El recurso jerárquico sólo se concede contra los actos emanados de órganos estatales de la Administración Central,
incluyendo también los actos emitidos por órganos desconcentrados que no poseen personalidad jurídica. No
procede contra actos provenientes de personas públicas no estatales ni tampoco respecto de los actos de entidades
descentralizadas, tales como las entidades autárquicas.
[Es posible promover el recurso jerárquico en el ámbito de un ente autárquico o descentralizado jurídicamente]
El administrado tiene la carga de fundar su pretensión impugnatoria, pero si lo hubiera hecho al promover recurso
de reconsideración no es necesario fundar nuevamente el recurso, aunque puede hacerlo para mejorar dichos
fundamentos.
El plazo para resolver el recurso jerárquico es de 30 días, computables desde que la autoridad que deba dictar la
decisión hubiera recibido las actuaciones o, en caso de haberse recibido prueba, desde la presentación del alegato o
del vencimiento del plazo para hacerlo.
La decisión puede ser expresa o tácita. En este último caso, no se exige que el administrado introduzca un
requerimiento de pronto despacho para que se produzca la denegatoria tácita por silencio de la Administración. El
silencio, al igual que lo que acontece en el recurso de reconsideración no opera automáticamente, siendo un
derecho que puede o no invocar el particular interesado.
6. Recurso de alzada.
Procede contra actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión
del recurrente (asimilable a los definitivos), emanados del órgano superior de una entidad estatal descentralizada y
se interpone para que el Poder Ejecutivo o el ministro competente (si la respectiva facultad se hallare delegada)
proceda a revocar, modificar o sustituir, según corresponda, el acto administrativo recurrido.
Se trata de un recurso optativo, el administrado puede interponerlo u optar por la acción judicial directa, no es un
requisito necesario previo a la vía judicial. La elección de la vía judicial hace perder la administrativa, pero, la
promoción del recurso de alzada no obsta a la posibilidad de desistirlo en cualquier estado del trámite con el objeto
de interponer la acción judicial, ni impide que se articule esta última una vez resuelto el recurso administrativo.
Se presenta ante el órgano superior de la entidad descentralizada dentro de los 15 días de notificado y debe ser
elevado dentro de los 5 días y de oficio al ministerio en cuyo ámbito actúe la entidad, quien será el órgano
competente para resolverlo.
El plazo para resolver el recurso es de 30 días. No es necesaria la petición de pronto despacho para que se configure
el silencio de la administración o denegatoria tácita.
Cuando la entidad descentralizada hubiera sido creada por el Congreso en ejercicio de sus prerrogativas personales
propias (es decir, por ley), el control se limita al examen acerca de la legitimidad o no del acto impugnado, salvo que
la ley autorizara un control amplio. Por el contrario, cuando la entidad hubiese sido creada en ejercicio de una
facultad concurrente, el control abarca también lo atinente a la oportunidad, mérito o conveniencia.
7. El recurso de revisión
Es un remedio de carácter extraordinario, y por ello su procedencia ha de interpretarse en forma restrictiva.
Para su procedencia, debe tratarse de un acto firme, pudiendo pedirse revisión en los siguientes supuestos:
− Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, se haya pedido o no su aclaración.
− Cuando después de dictado se recobrasen o descubrieren documentos decisivos, cuya existencia se ignoraba
o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor.
− Cuando hubiere sido dictado en base a documentos cuya declaración de falsedad fuese desconocida o
dictado luego de emanado el acto.
− Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra forma fraudulenta o
grave irregularidad comprobada.
Tratándose del primer supuesto mencionado, el recurso debe promoverse dentro de los 10 días de notificado el
acto. En los demás casos, la interposición del recurso debe llevarse a cabo dentro de los 30 días de recobrarse o
hallarse los documentos, o del cese de la fuerza mayor u obra de tercero, o de acreditados los dos últimos
supuestos.
El órgano que decide puede ser tanto el órgano que dicte el acto como cualquier instancia jerárquicamente superior,
a elección del administrado pudiendo llegar hasta el Poder Ejecutivo e inclusive pedir la revisión de los actos de este
órgano.
8. La denuncia de ilegitimidad
Tiene un doble fundamento: por una parte el derecho de petición (art. 14 CN), y por la otra, el principio del
informalismo (LNPA).
Sólo procede cuando se interpone un recurso fuera de término o cuando el administrado presenta la
correspondiente petición una vez vencidos los plazos para articular los recursos administrativos correspondientes.
Puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo como por los ministros jerárquicamente inferiores. La regla es que el
órgano competente sea aquel que poseía aptitud legal o reglamentaria para resolver el recurso que formalmente
correspondía. Los órganos administrativos tienen el deber de tramitar las denuncias de ilegitimidad, cuya
admisibilidad puede, sin embargo, no aceptarse por parte del órgano que deba resolverla, en dos únicos supuestos:
motivos de seguridad jurídica y por entenderse que medió abandono voluntario del derecho, al hallarse excedidas
razonables pautas temporales.
El trámite que debe dársele a la denuncia es el mismo que corresponda para el pertinente recurso que sustituya.
9. Queja. Aclaratoria.
QUEJA:
Con el objeto de corregir los defectos de trámite y particularmente el incumplimiento de los plazos legales y
reglamentarios del procedimiento administrativo se le concede al administrado la potestad de acudir ante el
superior jerárquico inmediato a efectos de que éste disponga las medidas necesarias para subsanar las
anormalidades incurridas en las actuaciones.
Se trata de una vía administrativa que no constituye técnicamente un recurso, ya que con ella el administrado no
pretende la impugnación de acto alguno, y abarca además de actos, hechos y omisiones. La queja cumple una doble
función:
1. corrige los defectos de los actos ya dictados
2. hace posible que el administrado disponga de un remedio frente a la mora de la administración con su deber
de dictar el acto administrativo pertinente, con independencia de la facultad del particular de poner en
funcionamiento el silencio o el amparo judicial por la morosidad administrativa.
Debe presentarse ante el superior jerárquico inmediato, quien debe resolverla sin otra sustanciación que el informe
que puede requerir al inferior. No existe plazo para su interposición, pero luego de interpuesta, el órgano superior la
resolverá dentro de los 5 días de recibida o del día en que recibiere el informe.
ACLARATORIA:
Se da cuando un acto administrativo que pone fin al procedimiento provoca una imprecisión, oscuridad o
contradicción sustancial. Se trata de la impugnación de un acto administrativo por lo tanto es un recurso aun
cuando es de carácter alternativo o paralelo frente al recurso jerárquico y el de reconsideración, como al recurso de
alzada.
La procedencia de este recurso se debe admitir en los siguientes supuestos:
− Existencia de contradicción en su parte dispositiva.
− Cuando la contradicción surgiera entre la parte dispositiva y la motivación.
− Cuando se pretendiera suplir cualquier omisión sobre alguna o algunas de las peticiones planteadas.
Sólo pueden impugnarse actos administrativos definitivos, debiendo interponerse ante el propio órgano que lo dictó
dentro del término de 5 días de notificado el acto. Para su resolución tiene un plazo de 10 días.
Rectificación de errores materiales: no es un recurso pero sirve para corregir errores menores siempre que no se
altere la sustancia del acto. Debe solicitarse al propio órgano que dictó el acto. Si el acto administrativo tiene un
error material o de hecho, inclusive errores aritméticos, el órgano administrativo puede, en cualquier instante del
procedimiento, realizar la rectificación de tales errores. No existe plazo para que el interesado peticione la
rectificación, debiendo el órgano administrativo actuar dentro del plazo de 10 días.
UNIDAD XII
La Protección Jurídica Del Administrado En Sede Judicial
1. El sistema nacional de contralor judicial de la actividad administrativa y su inserción dentro de los sistemas que
presenta el derecho comparado.
2. Habilitación de la instancia: los mecanismos de la Ley de Procedimientos Administrativos. La reclamación
administrativa previa.
Reclamo administrativo previo
Requisitos:
- No se puede demandar judicialmente al Estado Nacional sin previo reclamo administrativo dirigido al
Ministerio, Secretaria de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica. Salvo que se trate de
la impugnación de actos administrativos regulados en los arts. 23 y 24.
- En el reclamo se deben invocar los mismos hechos y derechos que se invocaran en la eventual demanda
judicial.
El objeto del reclamo es que los órganos administrativos competentes revisen las pretensiones de los administrados
para evitar juicios innecesarios.
El ordenamiento jurídico exige este reclamo para poder agotar la vía administrativa y habilitar la vía judicial, salvo en
algunos casos:
1) Cuando una norma diga expresamente que NO es necesario: por ejemplo la ley de expropiación dice que el
que accione pidiendo la expropiación irregular no necesita hacer el reclamo adm previo.
2) Repetición del pago: cuando se pide al Estado que devuelva aquello que fue pagado por una ejecución o un
pago de gravámenes hecho indebidamente.
3) Daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.
El reclamo se presenta ante el órgano al que se hace la petición, por escrito, en idioma nacional, firmado, con
indicación del domicilio, la pretensión y el derecho en que se basan.
Motivos de impugnación:
• El reclamo puede fundarse SOLO por razones de legitimidad.
• El recurso puede fundarse por razones de oportunidad, merito o conveniencia.
Sin embargo algunos autores consideran que los reclamos pueden fundarse en las mismas razones que los recursos y
que si la Administración se basa en esas razones para defenderse de un reclamo, es lógico que el particular también
pueda hacerlo.
Plazos para resolver el reclamo
1. Desde que el particular presenta el reclamo, la Administración tiene 90 días hábiles administrativos para
resolverlo.
2. Pasados los 90 días, si la Administración no contesta el reclamo, el interesado pide pronto despacho (pide
que la Adm conteste el reclamo) por 45 días hábiles administrativos más.
3. Pasado el plazo de 45 días de pronto despacho, se considera silencio administrativo (que deniega el recurso)
y el particular puede iniciar la demanda judicial (interponiendo dos acciones: acción de amparo por mora o
acción ordinaria), ya que se considera agotada la vía administrativa.
4. Por razones de emergencia pública el plazo de 90 días se puede ampliar hasta 120 y el de 45 hasta 60 días.