JORNADAS DE INVESTIGACIÓN Y REFLEXIÓN DE TEMAS

CONTABLES EN LAS CÁTEDRAS

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
DEPARTAMENTO PEDAGÓGICO DE CONTABILIDAD

Área de gestión y costos

COSTOS Y PRESUPUESTOS EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Autor: Alejandro Smolje

Profesor titular interino cátedras de

Gestión y Costos - Sistemas de Costos

Buenos Aires, 12 de noviembre de 2013.

1
Resumen

El presupuesto público es un elemento central para el ejercicio de la gestión

pública, puesto que es la expresión concreta del programa de gobierno a la vez que
herramienta de operación del estado como agente en la sociedad.
Existen principios y criterios particulares que rigen los sistemas de presupuesto
público y de contabilidad pública, los que usualmente están plasmados a través de
legislación y regulaciones que a su vez imponen estrictos límites a los funcionarios que
temporalmente ejercen la administración de la cosa pública.
Los sistemas de costos lamentablemente no tienen todavía cabida dentro de la
administración financiera pública, y si se aplicaran algunos de sus principios, criterios,
técnicas, metodologías y herramientas, los administradores públicos contarían
seguramente con mucha mejor información para decidir y actuar en beneficio de todos.
Los mecanismos de control de la gestión pública no están aún suficientemente
aplicados, muchas veces incumpliendo las propias normas vigentes. Este hecho,
indudablemente resta calidad a la administración pública, a la vez que deja a los
ciudadanos sin la debida información para poder saber qué hicieron y qué omitieron los
funcionarios que ocupan cargos públicos y gestionan fondos del estado. No sólo debe
exigirse una gestión no corrupta a todo funcionario: ello es sólo una condición necesaria
pero no suficiente para una adecuada gestión. Lo importante es qué metas se lograron, y
cómo se las alcanzó, dos indicadores que marcan la eficacia y la eficiencia en la gestión.

2
1. Conceptos generales sobre Administración Financiera Pública.

La administración a todo nivel de los estados, la gestión de los gobiernos, las

políticas públicas y las acciones que toman los funcionarios resultan siempre elementos
importantes en la vida de los seres humanos, en tanto ciudadanos y habitantes de cada
territorio del planeta Tierra. El impacto de todo lo que se hace desde el estado (y desde
el gobierno) es inmenso sobre la vida de los pueblos (la gente, para mejor decir). Por lo
tanto, es evidente que la administración del sector público es un ámbito que merece un
análisis detallado por su enorme influencia sobre las personas y sobre el sistema
económico que encuadra el accionar de la empresa privada. Si bien en este campo no
existe todavía un adecuado desarrollo de los principios y prácticas de la disciplina costos,
es importante remarcar que ello sería altamente bienvenido por necesario. Los estudios
de costos en el ámbito público debieran estar orientados al logro de la eficiencia en la
gestión, y formar parte de una concepción moderna de la Administración Financiera
Pública. Por AFP entendemos al conjunto de principios, normas, organismos, recursos,
sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación,
ejecución y control requeridas para captar fondos y aplicarlos para la concreción de los
objetivos y metas del estado. Dicha AFP está integrada por dos grupos de sistemas: los
propios (presupuesto, tesorería, crédito público, contabilidad pública y administración
tributaria) y los vinculados (compras y contrataciones, administración de bienes y
administración de recursos humanos).

Los objetivos de la AFP son esencialmente cuatro:

• Transparencia
• Economicidad
• Eficiencia
• Efectividad

Es imperativo desde un punto de vista legal, pero desde un ángulo ético y de

responsabilidad social (mucho más aún que lo que les correspondería a las empresas en
este rubro) que todos los funcionarios públicos rindan cuentas por lo que realizaron con
los fondos que se les confiaron, y no sólo por su administración no corrupta. Este debiera
ser un principio básico irrenunciable que los ciudadanos de todos los países están moral
y éticamente obligados a hacer cumplir, porque es la única manera de imponer el
mandato del pueblo a quienes son meros administradores temporarios del estado para

3
que actúen no sólo con honestidad en la gestión (algo que ya sería un logro importante
vista la casuística mundial), sino para que persigan y consigan las metas de manera
adecuada, tal como se obliga a los gerentes de una compañía privada en la que los
dueños marcan ese camino, esta vez en interés propio (no hace diferencia en este
sentido si el interés es el fin de lucro o la mejora del nivel de vida de la sociedad, ya que
la finalidad no altera el proceso de rendición de cuentas ni la responsabilidad en la
gestión).
El presupuesto de gastos en la administración pública es en realidad un concepto
algo diferente del empleado en el ámbito privado, ya que en lo público se trata de una
autorización máxima a gastar. La realidad marca que también debiera ser considerado
un mínimo a realizar, ya que es obligación del funcionario público el logro de metas para
las que se supone la población elige un cierto elenco de gobierno que luego designa
oficiales con el objeto de llevar adelante un plan concreto. Sin embargo, en la
contabilidad pública de la mayoría de los países no se incluyen costos en el presupuesto
del estado (no se computa el consumo de bienes, sino su mera compra) y además no se
calcula tampoco la depreciación de bienes de uso. El presupuesto de costos debiera ser
un anexo presentado junto con el presupuesto de gastos a aprobar por los parlamentos
de los países. La disciplina costos, sus principios, técnicas, criterios y herramientas
podrían ser de suma utilidad para ejercer la gestión pública y alcanzar niveles de eficacia
y eficiencia. No queda clara la razón por la que en la mayoría de los países no se
emplean metodologías de costeo para elaborar información para toma de decisiones y
tampoco para realizar control de gestión. Tanto para el funcionario como elemento o
instrumento de gestión como para el ciudadano al pretender contar con información que
le permita evaluar dicha gestión, los modelos y esquemas de la disciplina costos serían
de gran utilidad. Pareciera que en general falta vocación política para implantar su
práctica, aunque quizás también falte conocimiento técnico y capacitación. En cualquier
caso, debería impulsarse un proceso de corrección de estas posturas. Y para el logro de
ese objetivo es vital la fuerza y el interés que ponga el ciudadano en tanto agente que
demande ese cambio. Aún herramientas que están establecidas legalmente no son
utilizadas adecuadamente, o son subestimadas o politizadas en su aplicación perdiendo
calidad técnica en favor de su manipulación política. El presupuesto es un ejemplo claro
en diversos países del mundo, y en muchos momentos de la historia, por parte de
muchos gobiernos con distinta ideología y concepción de la cosa pública, pero que
finalmente cayeron en el mismo vicio.
El presupuesto público es un detalle analítico de partidas con indicación clara e
inequívoca del rubro en que se autoriza el gasto y su tope por periodo anual. El

4
presupuesto es una herramienta central de la administración pública que en la mayor
parte de los países del mundo es reconocido como tal por la legislación. Quizás falta aún
cierto desarrollo profundo del control de gestión pública, tal como sí se encuentra
permanentemente en la esfera de la empresa privada. No existe hoy todavía un control
de gestión pública adecuado en la mayoría de los países latinoamericanos y en muchas
otras regiones (podríamos marcar a Nueva Zelanda como uno de los países más
avanzados en cuando a la calidad de su administración pública). Debiera impulsarse un
nuevo enfoque de la contabilidad pública que como sistema de información con base en
el registro único (centralizado y computando todos los movimientos y transacciones que
ejecuta el estado) y punto de partida en el principio del devengamiento (etapa en la que
se determinan los costos y resultados), obtuviera información no sólo de ingresos y
gastos, sino de saldos patrimoniales hasta lograr contar con un balance completo que
refleje los activos y pasivos de todo estado y organización pública.individual.

2. El presupuesto público.

En este capítulo presentaremos una serie de elementos y nociones para

comprender el funcionamiento del presupuesto público, los que resultan aplicables de
manera general.

2.1. Concepto.
El presupuesto es una autorización máxima a gastar, con un concepto ampliado
del gasto, que incluye gastos y recursos. En cuanto a los gastos, el presupuesto es
preventivo y limitativo (con un máximo o tope autorizado que no puede ser superado),
mientras que para los recursos se trata del cálculo de un estimado a producir, por lo que
tiene un carácter solamente preventivo.
El concepto ampliado del gasto implica que hay erogaciones corrientes que se
incluyen, pero en realidad no se aplica un concepto de “costo” verdadero en el sentido
contable, ya no existen realmente cargos por consumos de bienes (sólo la compra) ni
tampoco depreciaciones de bienes de uso. El presupuesto cuenta con un detalle
analítico que exhibe la indicación específica de rubro, clasificaciones y partidas
minuciosamente descriptas y categorizadas, lo que debería permitir finalmente un
adecuado control de la gestión ya que cada naturaleza y función del gasto está
identificada por separado y la autorización máxima se refiere individualmente a cada uno,
con un nivel de exigencia de detalle incluso mayor que en la empresa privada.

5
 Las reglas clásicas de elaboración del presupuesto público son:
- Generalidad
- Anualidad
- Equilibrio
- Precedencia
- Especificación
- Publicidad
- Claridad
- Uniformidad

2.2. Tipos de presupuesto

Los tipos existentes de presupuesto público son:
- Presupuesto plurianual: para un periodo de tres o más años.
- Presupuesto preliminar: esquema básico interno para discusión, que se
confecciona a nivel de las diferentes reparticiones públicas y luego se
consolida en uno general para todo el ámbito a que se refiera.
- Presupuesto público anual.
- Presupuesto por programas: paquete de gastos que se generan por un grupo
de actividades que integran un conjunto con una cierta unidad y finalidad
común.
- Presupuesto base cero: modelo de presupuesto que desarrolla paquetes de
decisión alternativos para diferentes niveles de objetivos y se confeccionan
tratando de desentenderse de los datos históricos para construir una
estimación de recursos y sus gastos de manera lo más adecuada posible a las
metas a perseguir, con las que se vinculan estrechamente mediante un
análisis exhaustivo. Se refiere generalmente sólo a gastos y se utiliza tanto en
el ámbito público como en el de la empresa privada.
- Presupuesto participativo: se trata de un esquema que incentiva la
participación de ciudadanos en la formulación mediante el desarrollo de foros
y asambleas vecinales que luego delegan su representación en personas que
las viabilizan ante las autoridades, por ejemplo municipales, estableciendo
prioridades por zona o región dentro de su territorio. Éstas son luego
priorizadas según puntajes estableciéndose un orden al integrarlas con el fin
de ser discutidas y aprobadas como parte del presupuesto final que se somete
a sanción por el poder legislativo respectivo para su promulgación por el poder
ejecutivo y puesta en vigencia operativa. Se encaran así obras importantes

6
 que los propios ciudadanos definen como prioritarias pero no como producto
de reclamos aislados o presiones puntuales, sino como producto de un
proceso formal que integra y da una visión de conjunto para un análisis más
fructífero. Porto Alegre es un caso paradigmático de uso de este instrumento
que democratiza el proceso de presupuesto, lo transparenta, y considera
fuertemente las necesidades de los ciudadanos; el modelo de presupuesto
participativo fue implementado en 1989 como mecanismo de participación
planeamiento y control popular, implantado por las administraciones del
Partido de los Trabajadores en sucesivos periodos gobernando dicha ciudad.

2.3. Criterios de contabilización para presupuestar.

Un tema central en cuanto a los registros presupuestarios lo constituyen los criterios

de contabilización existentes. Básicamente existen dos modelos:
a) Presupuesto de caja, método inglés o contabilidad de gestión: considera en los
gastos las sumas a pagar efectivamente en el periodo presupuestado, y en los
recursos las sumas que se estiman efectivamente recaudar.
b) Presupuesto jurídico, método francés o contabilidad de ejercicio: en los gastos se
computan las sumas sobre las que se asumirá la obligación de pago durante el
periodo, mientras que en cuanto a los recursos se computan las sumas que el
estado tendrá derecho a recaudar durante ese mismo ejercicio.

Ambos modelos no son en realidad mutuamente excluyentes dentro de un mismo

presupuesto, ya que pueden coexistir, obviamente no para el mismo concepto. Argentina
presenta un caso que lo demuestra en la confección del presupuesto a nivel del estado
nacional computando gastos con el concepto de presupuesto jurídico y recursos por el
concepto de presupuesto de caja.

2.4. Contabilidad pública.

Se trata de un sistema de información de registro único por el criterio de devengado,

que en Argentina está normada, al igual que la mayoría de los aspectos de la
administración financiera pública por la Ley 24156. Dicha ley significó un cambio en el
enfoque de contabilidad, porque se pasó de un enfoque de partida a simple a uno
completo y la legislación también dejó de ser un conjunto básico de normas de derecho

7
financiero público para adquirir un perfil de norma y regulación administrativa, si bien muy
perfectible y que requiere todavía muchas mejoras y cambios.
Los informes básicos que existen en Argentina son:
- Ejecución del presupuesto de recursos y gastos
- Estado de ingresos y gastos corrientes
- Estado de origen y aplicación de fondos
- Ejecución del presupuesto de caja
- Cuenta de ahorro-inversión-financiamiento

2.5. Gasto público. Tipos

Existen diferentes clases de gastos:

- Efectivos: sueldos, intereses, gastos generales, compras de artículos para
consumo.
- Transformaciones de capital: inversiones y amortizaciones de deuda.
- Partidas de giro: conceptos en los que el estado es a la vez deudor y acreedor
con movimientos de fondos.
- Figurativos: ídem al anterior, pero sin movimientos de fondos.

2.6. Fases del gasto público.

Los gastos públicos presentan diferentes fases:

- Compromiso: no origina un hecho económico ni un registro; se afecta
preventivamente el crédito presupuestario creado. Hay orden de registro, una
orden de compra, resolución decretos. Es un pasivo contingente.
- Devengado: se registra realmente el gasto por existir un hecho que implica
luego una liquidación y orden de pago. Se genera un pasivo exigible.
- Ordenamiento de pago: se trata de cancelaciones de obligaciones, con
entrega de cheques o giros de fondos por parte de la repartición pública
contratante, lo cual implica el cierre del proceso de compra o gasto.
El principio general es que se debe efectuar el pago solamente contra la
prestación, y recién después de recibida la cosa o el servicio, no anticipando pago alguno
a la recepción.

8
2.7. Recursos públicos. Tipos.

Existen dos tipos de recursos:

- Originarios: surgen del usufructo del patrimonio del estado
- Derivados: son los impuestos, tasas y contribuciones que percibe el estado.
• Inmpuestos: son pagos por manifestación de capacidad contributiva
que el estado determina y ejerce poder de imperio para gravar a
personas físicas o jurídicas.
• Tasas: son retribuciones al estado por servicios que éste presta a
terceros.
• Contribuciones: son ingresos del estado por actividades especiales
desarrolladas por éste, por las que recibe una contraprestación
específica.

2.8. Fases del recurso público.

Las fases del recurso público son:

- Fijación
- Exacción
- Ingreso al tesoro.

2.9. Conceptos contables importantes en la contabilidad pública.

• Los recursos no recaudados al cierre de un ejercicio se consideran

parte del presupuesto siguiente.
• Los gastos no pueden comprometerse ni devengarse desde el 31/12
de un determinado año con cargo al ejercicio que se cierra ese día.
• Los gastos devengados o mandados a pagar pero no pagados y
pendientes de hacerlo al 31/12 de un cierto periodo, se cancelan al año
siguiente con cargo al rubro Disponibilidades a la fecha de cierre.
• Los gastos comprometidos no devengados en un ejercicio
determinado, deben imputarse a créditos fijados en el nuevo
presupuesto del periodo siguiente.

9
3. La situación del presupuesto público en Argentina.

Se mencionó más arriba la importancia del presupuesto público y se lo definió

como la expresión financiera de un programa de gobierno. El presupuesto, a diferencia
de muchos otros elementos de la administración pública no es un mero acto
administrativo, sino que constituye una herramienta operacional anual que refleja los
objetivos establecidos en los planes de gobierno, los que incluso pueden abarcar más de
un año (plurianuales). El objetivo del presupuesto es volver operativo en el corto plazo el
cumplimiento de las políticas previstas por la programación económica y social.
En Argentina el marco legal del proceso presupuestario en Argentina es
establecido por la Constitución Nacional. Como factor central de la normativa, existe
desde el año 1992 la Ley de Administración financiera y los sistemas de control del sector
público nacional. En lo referido al presupuesto, dicha ley define al sistema de
presupuesto público como un componente o subsistema propio de la administración
financiera, característica que comparte con otros elementos o sistemas, conjunto que
integran también los de crédito público, tesorería, contabilidad, y los referidos al control
interno y externo.
La elaboración del presupuesto es un proceso que se realiza de manera conjunta
entre dos poderes del estado: el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Las normas
legales vigentes en Argentina, que tienen un parecido con muchas vigentes en otros
países del mundo conforman el contexto y marco normativo que delimita las
responsabilidades y operaciones de cada uno de los poderes. La dirección del sistema
presupuestario público nacional es ejercida por la Oficina Nacional de Presupuesto, que
depende de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía. El proceso de
elaboración del presupuesto es técnico, pero en realidad subordinado a un proceso
político superior, asimilable todo a lo que ocurre en la empresa privada, que es el ámbito
tradicional conocido para la aplicación de esta técnica de gestión. Pero en el caso del
estado, el aspecto político adquiere una importancia central, porque la orientación general
del gobierno y su programa de gestión son los elementos determinantes a través de
juicios de valor y preferencias de asignación de recursos, de lo que administrativamente
se desarrollará como proceso de gestión pública. Dado que no existe una finalidad de
lucro, sino de mejora del bienestar de la sociedad, las herramientas con que cuentan los
funcionarios para lograrlo (como el presupuesto) se supeditan a sus concepciones e
ideología, si bien con las restricciones lógicas que impone la existencia de recursos
escasos para lograr múltiples fines, y la serie de condicionamientos existentes en todo
estado (tanto propios de la dinámica interna como externos al país, provincia, municipio,

10
etc.). Siguiendo las pautas estipuladas por el poder político la Oficina Nacional del
Presupuesto prepara anualmente un presupuesto consolidado del sector público, que
presenta al Poder Ejecutivo Nacional. Este, a su vez, lo remite al Congreso Nacional con
obligación de hacerlo hasta el 15 de septiembre de cada año, para que el proyecto sea
sometido al procedimiento de formación de leyes especificado en la Constitución
Nacional, ley suprema del país que determina nítidamente que es atribución del
Congreso fijar anualmente le presupuesto de gastos y recursos de la administración
nacional sobre la base del programa general de gobierno y el plan de inversiones
públicas. Se evidencia así una vez más la función que el presupuesto cumple como
herramienta de programación económica y social.
La jefatura del Gabinete de Ministros tiene la responsabilidad de la administración
general del país, y debe remitir al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional,
de hacer recaudar las rentas de la nación y de ejecutar dicha ley de presupuesto
nacional, una vez aprobada por el Poder Legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo.
Este último tiene la atribución de supervisar al jefe de Gabinete respecto de la
recaudación de rentas y de su inversión. El nivel de detalle, minuciosidad, partidas
analíticas y carácter limitativo como autorización máxima a gastar a fin de que exista un
límite claro a la discrecionalidad del funcionario, todos conceptos centrales de la
administración pública para poner a salvo a los ciudadanos de posibles errores y manejos
espurios por parte de los funcionarios, son principios universales válidos que la mayoría
de las legislaciones sustentan, defienden y protegen con esta finalidad.
La ley 26124 del año 2006 modificó el artículo 37 de la ley 24156 otorgando al jefe
de Gabinete la posibilidad de disponer reestructuraciones presupuestarias cuando lo
considere necesario, dentro del total aprobado por la ley de presupuesto. Este punto
atribuye un poder inconmensurable al funcionario que ocupe este cargo, puesto que en la
práctica está así facultado a alterar el destino de las partidas que la ley de presupuesto
previamente aprobó, lo cual puede cambiar la esencia de gastos por función, naturaleza,
destino, etc., potestad que se conoce habitualmente como “súper poderes”.
A los fines de comprender mediante un ejemplo cómo se presenta el presupuesto
nacional, adjuntamos tres cuadros directamente extraidos del presupuesto real del año
2013 de la administración nacional, que incluyen el cálculo de recursos estimados, el
detalle de gastos previstos y la cuenta de ahorro-inversión-financiamiento presupuestada
para dicho periodo, presentada en 2012, y aprobada por el Congreso Nacional. En este
ejemplo se puede observar todo el detalle del resultado del presupuesto nacional para
dicho periodo con las aperturas que mencionáramos en nuestro desarrollo. Es
interesante observar los valores (reales tal como fueron presentados en el proyecto de

11
ley, y aprobados sin cambios por el Congreso con mayoría oficialista), y analizar tanto la
composición del gasto como el tipo de recursos así como el resultado total financiero,
teniendo siempre presente que se trata de una estimación, y que en el caso del
presupuesto público tiene todavía una connotación política mayor que lo que ocurriría en
cualquier empresa privada (donde también existe, indudablemente, y aún en detrimento
del profesionalismo en el gerenciamiento).

12
 CALCULO DE RECURSOS POR CARÁCTER ECONÓMICO Y POR CARÁCTER
INSTITUCIONAL
PRESUPUESTO NACIONAL 2013 – EN PESOS

CARACTER INSTITUCIONAL ADMINISTRACION CENTRAL ORGANISMOS INSTITUCIONES TOTAL

CARACTER ECONOMICO TESORO OTRAS FUENTES TOTAL DESCENTR. SEG. SOCIAL
NACIONAL F.

Ingresos Corrientes 320.009.362.714 25.912.051.895 345.921.414.609 13.398.752.477 267.908.975.000 627.229.142.086

Ingresos Tributarios 295.271.867.714 16.101.211.055 311.373.078.769 3.569.955.338 70.011.700.000 384.954.734.107
Impuestos Directos 54.029.796.654 3.377.857.821 57.407.654.475 129.990.338 32.320.000.000 89.857.644.813
Impuestos Indirectos 241.242.071.060 12.723.353.234 253.965.424.294 3.439.965.000 37.691.700.000 295.097.089.294
Contribuciones a la Seguridad Social 0 1.387.546.900 1.387.546.900 2.835.016.380 181.764.498.400 185.987.061.680
Contribuciones a la Seguridad Social 0 1.387.546.900 1.387.546.900 2.835.016.380 181.764.498.400 185.987.061.680
Ingresos No Tributarios 1.517.225.000 6.278.922.249 7.796.147.249 6.149.910.797 149.598.000 14.095.656.046
Tasas 162.000.000 2.391.472.377 2.553.472.377 4.170.016.192 0 6.723.488.569
Derechos 102.000.000 1.633.265.190 1.735.265.190 1.833.978.206 0 3.569.243.396
Otros No Tributarios 1.253.225.000 2.254.184.682 3.507.409.682 145.916.399 149.598.000 3.802.924.081
Ventas de Bienes y Serv. de las Administraciones Públicas 270.000 1.822.430.860 1.822.700.860 741.230.371 0 2.563.931.231

Ventas de Bienes y Serv. de las Administraciones 270.000 1.822.430.860 1.822.700.860 741.230.371 0 2.563.931.231
Públicas
Rentas de la Propiedad 22.720.000.000 121.544.321 22.841.544.321 77.221.591 15.983.178.600 38.901.944.512
Intereses 2.720.000.000 3.078.000 2.723.078.000 66.986.306 15.983.178.600 18.773.242.906
Dividendos 20.000.000.000 60.000.000 20.060.000.000 10.000.000 0 20.070.000.000
Arrendamiento de Tierras y Terrenos 0 58.466.321 58.466.321 235.285 0 58.701.606
Transferencias Corrientes 500.000.000 200.396.510 700.396.510 25.418.000 0 725.814.510
Del Sector Privado 0 1.200.000 1.200.000 160.000 0 1.360.000
Del Sector Público 500.000.000 0 500.000.000 0 0 500.000.000
Del Sector Externo 0 199.196.510 199.196.510 25.258.000 0 224.454.510
Recursos de Capital 366.600.000 332.400.492 699.000.492 1.288.542.720 0 1.987.543.212
Recursos Propios de Capital 200.000.000 113.188.094 313.188.094 11.302.000 0 324.490.094
Venta de Activos 200.000.000 113.188.094 313.188.094 11.302.000 0 324.490.094
Transferencias de Capital 0 53.614.398 53.614.398 1.271.505.000 0 1.325.119.398
Del Sector Privado 0 0 0 30.000 0 30.000
Del Sector Público 0 20.000.000 20.000.000 1.257.000.000 0 1.277.000.000
Del Sector Externo 0 33.614.398 33.614.398 14.475.000 0 48.089.398
Disminución de la Inversión Financiera 166.600.000 165.598.000 332.198.000 5.735.720 0 337.933.720
Recuperación de Préstamos de Corto Plazo 0 0 0 1.072.720 0 1.072.720
Recuperación de Préstamos de Largo Plazo 166.600.000 165.598.000 332.198.000 4.663.000 0 336.861.000
TOTAL 320.375.962.714 26.244.452.387 346.620.415.101 14.687.295.197 267.908.975.000 629.216.685.298

13
 COMPOSICIÓN DEL GASTO POR CARÁCTER ECONÓMICO Y POR CARÁCTER
INSTITUCIONAL
PRESUPUESTO 2013 – EN PESOS

CARACTER INSTITUCIONAL ADMINISTRACION ORGANISMOS INSTITUCIONES TOTAL

CARACTER ECONOMICO CENTRAL DESCENTR. SEG. SOCIAL
Gastos Corrientes 277.377.558.930 20.672.688.703 259.846.724.856 557.896.972.489
Gastos de Consumo 74.141.630.617 18.038.499.158 7.277.275.142 99.457.404.917
Remuneraciones 52.941.484.301 12.739.282.279 4.689.090.000 70.369.856.580
Bienes y Servicios 21.198.402.962 5.293.487.004 2.588.185.142 29.080.075.108
Impuestos Indirectos 1.743.354 5.729.875 0 7.473.229
Rentas de la Propiedad 55.195.556.010 114.569.266 0 55.310.125.276
Intereses 55.194.000.000 111.552.500 0 55.305.552.500
Intereses en Moneda Nacional 19.788.000.000 369.000 0 19.788.369.000
Intereses en Moneda Extranjera 35.406.000.000 111.183.500 0 35.517.183.500
Arrendamiento de Tierras y Terrenos 104.320 70.000 0 174.320
Derechos sobre Bienes Intangibles 1.451.690 2.946.766 0 4.398.456
Prestaciones de la Seguridad Social 28.532.327.272 19.455.000 213.170.920.353 241.722.702.625
Prestaciones de la Seguridad Social 28.532.327.272 19.455.000 213.170.920.353 241.722.702.625
Impuestos Directos 13.850.446 2.006.127 190.000 16.046.573
Impuestos Directos 13.850.446 2.006.127 190.000 16.046.573
Transferencias Corrientes 119.494.194.585 2.498.159.152 39.398.339.361 161.390.693.098
Al Sector Privado 41.415.826.947 2.111.717.378 36.395.476.361 79.923.020.686
Al Sector Público 77.297.107.071 177.595.761 2.997.283.000 80.471.985.832
Al Sector Externo 781.260.567 208.846.013 5.580.000 995.686.580
Gastos de Capital 52.415.204.622 16.804.516.689 1.512.524.365 70.732.245.676
Inversión Real Directa 5.766.192.533 13.184.176.467 1.512.524.365 20.462.893.365
Formación Bruta de Capital Fijo 5.633.513.797 13.025.296.387 1.475.485.598 20.134.295.782
Tierras y Terrenos 0 110.257.606 0 110.257.606
Activos Intangibles 132.678.736 48.622.474 37.038.767 218.339.977
Transferencias de Capital 45.649.922.089 3.612.133.918 0 49.262.056.007
Al Sector Privado 3.745.763.716 144.803.918 0 3.890.567.634
Al Sector Público 41.775.683.373 3.467.330.000 0 45.243.013.373
Al Sector Externo 128.475.000 0 0 128.475.000
Inversión Financiera 999.090.000 8.206.304 0 1.007.296.304
Aportes de Capital 780.585.000 1.150.000 0 781.735.000
Concesión de Préstamos de Corto Plazo 29.966.000 2.160.000 0 32.126.000
Concesión de Préstamos de Largo Plazo 188.539.000 4.896.304 0 193.435.304
TOTAL 329.792.763.552 37.477.205.392 261.359.249.221 628.629.218.165

14
 CUENTA DE AHORRO INVERSION FINANCIAMIENTO
PRESUPUESTO NACIONAL 2013 – EN PESOS

CARÁCTER INSTITUCIONAL ADMINISTRACI ORGANISMOS INSTITUCION TOTAL

ON DESCENTR. ES
CONCEPTO CENTRAL SEG. SOCIAL

I) Ingresos Corrientes 345.921.414.609 13.398.752.477 267.908.975.000 627.229.142.086

Ingresos Tributarios 311.373.078.769 3.569.955.338 70.011.700.000 384.954.734.107
Contribuciones a la Seguridad Social 1.387.546.900 2.835.016.380 181.764.498.400 185.987.061.680
Ingresos No Tributarios 7.796.147.249 6.149.910.797 149.598.000 14.095.656.046
Ventas de Bienes y Serv. de las Administraciones 1.822.700.860 741.230.371 0 2.563.931.231
Públicas
Rentas de la Propiedad 22.841.544.321 77.221.591 15.983.178.600 38.901.944.512
Transferencias Corrientes 700.396.510 25.418.000 0 725.814.510
II) Gastos Corrientes 277.377.558.930 20.672.688.703 259.846.724.856 557.896.972.489
Gastos de Consumo 74.141.630.617 18.038.499.158 7.277.275.142 99.457.404.917
Rentas de la Propiedad 55.195.556.010 114.569.266 0 55.310.125.276
Intereses en Moneda Nacional 19.788.000.000 369.000 0 19.788.369.000
Intereses en Moneda Extranjera 35.406.000.000 111.183.500 0 35.517.183.500
Otros 1.556.010 3.016.766 0 4.572.776
Prestaciones de la Seguridad Social 28.532.327.272 19.455.000 213.170.920.353 241.722.702.625
Impuestos Directos 13.850.446 2.006.127 190.000 16.046.573
Otras Pérdidas 0 0 0 0
Transferencias Corrientes 119.494.194.585 2.498.159.152 39.398.339.361 161.390.693.098
III) Result.Econom.:Ahorro/Desahorro (I - II) 68.543.855.679 -7.273.936.226 8.062.250.144 69.332.169.597
IV) Recursos de Capital 699.000.492 1.288.542.720 0 1.987.543.212
Recursos Propios de Capital 313.188.094 11.302.000 0 324.490.094
Transferencias de Capital 53.614.398 1.271.505.000 0 1.325.119.398
Disminución de la Inversión Financiera 332.198.000 5.735.720 0 337.933.720
V) Gastos de Capital 52.415.204.622 16.804.516.689 1.512.524.365 70.732.245.676
Inversión Real Directa 5.766.192.533 13.184.176.467 1.512.524.365 20.462.893.365
Transferencias de Capital 45.649.922.089 3.612.133.918 0 49.262.056.007
Inversión Financiera 999.090.000 8.206.304 0 1.007.296.304
VI) Recursos Totales (I + IV) 346.620.415.101 14.687.295.197 267.908.975.000 629.216.685.298
VII) Gastos Totales (II + V) 329.792.763.552 37.477.205.392 261.359.249.221 628.629.218.165
VIII) Result.Financ. antes Contrib. (VI - VII) 16.827.651.549 -22.789.910.195 6.549.725.779 587.467.133
IX) Contribuciones Figurativas 30.455.953.682 25.002.298.584 58.352.369.150 113.810.621.416
X) Gastos Figurativos 75.508.428.584 882.209.600 37.419.983.232 113.810.621.416
XI) Resultado Financiero (VIII + IX - X) -28.224.823.353 1.330.178.789 27.482.111.697 587.467.133
XII) Fuentes Financieras 252.729.146.747 3.263.696.606 8.951.517.850 264.944.361.203
Disminución de la Inversión Financiera 5.989.496.337 176.265.740 7.549.200.000 13.714.962.077
Endeudamiento Público e Incremento de Otros 246.432.650.410 1.227.255.000 62.280.000 247.722.185.410
Pasivos
Contribuciones Figurativas para Aplicaciones 307.000.000 1.860.175.866 1.340.037.850 3.507.213.716
Financieras
XIII) Aplicaciones Financieras 224.504.323.394 4.593.875.395 36.433.629.547 265.531.828.336
Inversión Financiera 42.585.925.289 1.611.043.938 31.770.869.397 75.967.838.624
Amortización de la Deuda y Disminución de Otros 178.718.184.389 2.982.831.457 4.355.760.150 186.056.775.996
Pasivos
Gastos Figurativos para Aplicaciones Financieras 3.200.213.716 0 307.000.000 3.507.213.716

15
4. Necesidad y objetivos del control de gestión en el ámbito público.

El control de gestión pública debiera ser una prioridad siempre, en todo país y en
todo estado, y debiera ser reclamado enfáticamente por los ciudadanos como una
demanda mínima sobre los funcionarios que transitoriamente ejercen la administración
pública gestionando fondos de toda la sociedad, y tomando decisiones que afectan la
vida de todos con un poder inmenso, superior a prácticamente cualquier otro agente del
contexto social. Debiera instrumentarse un sistema de control de gestión pública con tres
objetivos:
• Producir la información para conocimiento y manejo del pueblo en
general, que debe saber qué se hace a nivel del estado, tanto nacional
como provincial y municipal.
• Controlar el uso de los fondos públicos y la conducta de los
funcionarios.
• Realizar evaluaciones de proyectos y programas públicos.

La existencia de una auditoría de gestión de políticas públicas por resultados es

también un segundo capítulo prácticamente imprescindible. No basta con el control formal
para evitar desvíos de fondos y corrupción; debe revisarse qué hicieron los funcionarios
con los recursos que se les asignaron, y cuál es el nivel de eficacia (logro de resultados)
y eficiencia (cantidad de recursos para cada resultado) con que actuaron. No es una
cuestión menor o de evaluación de desempeño a nivel estadístico. Los funcionarios
públicos utilizan fondos que no les pertenecen, sino que son del estado: ellos son sólo
administradores transitorios cuyos mandatos caducan en el tiempo. Los recursos son del
estado (o sea, de la gente), y ellos son elegidos (y perciben un sueldo por ese trabajo)
para cumplir un trabajo por un periodo tiempo persiguiendo algunos objetivos. ¿Por qué
no se cumple esa auditoría de gestión? Entendemos que existen dos causas centrales:
- Falta capacitación en temas de control de gestión por parte del personal que
trabaja en los organismos de control tanto internos como externos que poseen
la mayoría de los países, lo que impide un ejercicio profesionalizado de la
función de medición y evaluación de desempeño aplicando las técnicas,
herramientas y modelos que se utilizan en el ámbito privado.
- Falta de vocación por parte de las administraciones públicas que manejan los
gobernantes para que el proceso de control de gestión se lleve a la práctica,

16
 punto que se verifica de manera extensa y que tiene su correlato en un doble
interés propio: la posibilidad de sacar provecho económico personal a través
de actos corruptos y la posibilidad de disfrazar la realidad para lograr
conservar el favor popular a través del voto (cuando se trate de gobiernos
democráticamente elegidos) y mantenerse en el poder (no mencionamos por
obvio el caso de gobiernos que no tengan legitimidad democrática).

En este sentido, resulta importante el análisis de Guillermo O´Donnell (1994)

sobre los tipos de democracia. En la democracia representativa tradicional funciona un
modelo en el que el ciudadano vota eligiendo a un grupo de personas para que ejerza las
funciones de gobierno en función de un programa y objetivos; durante el periodo de
gobierno, ese grupo que administra el estado debe actuar de acuerdo con aquellas
promesas y será controlado no sólo en función de la honestidad en la gestión, sino del
nivel de cumplimiento de aquel pacto. Si se logran los resultados (eficacia) y además con
una adecuada relación entre recursos y fines (eficiencia), ello será merituado por la gente
que reelegirá a esos funcionarios o elegirá sucesores del mismo grupo. Para ello, la
gente exige en esas sociedades tener conocimiento e información sobre ambos aspectos:
qué se hizo y cómo se hizo. Actúan de manera análoga a los accionistas de la empresa
privada con respecto a los administradores profesionales contratados para llevar adelante
la gestión. O´Donnell argumentó que en forma paralela desde principios de los años
noventa estaba surgiendo un nuevo tipo de democracia que en realidad no era una etapa
embrionaria o no suficientemente desarrollada de la representativa, sino que constituía
otro tipo de democracia, que él denominó delegativa. Según este enfoque, se trata de
una concepción y práctica del poder político que es democrática porque surge de
elecciones razonablemente libres y competitivas, y también lo es porque mantiene
(“aunque sea a regañadientes” en palabras del autor) ciertas importantes libertades como
las de expresión, asociación, reunión y acceso a medios de información no censurados
por el estado o monopolizados. No obstante, ese tipo de democracia tiene una
característica diferente de la representativa: en la democracia delegativa, quienes son
elegidos creen tener el derecho y la obligación de decidir como mejor les parezca qué es
bueno para el país, sujetos sólo al juicio de los votantes en las siguientes elecciones.
Ellos entienden que los votantes les delegan plenamente la autoridad durante ese
periodo y por ello todo tipo de control institucional es considerado una injustificada traba
en el camino hacia el logro de esas metas. En función de ello, todas las instituciones de
control tratan de ser subordinadas, suprimidas o cooptadas. Este modelo es fundamental
para entender el punto de “falta de vocación política” que mencionábamos arriba. Se

17
trata de un concepto internalizado y central del tipo de democracia que se vive en
muchos países, donde se hace inviable sembrar la semilla del control de gestión pública.
¿Cómo debiera funcionar un modelo de control de gestión pública? Existen
diversas variantes, pero aquí podemos sintetizar una de ellas. Debería existir un
organismo de control interno y otro de control externo. Es la situación vigente en
Argentina, donde la Auditoría General de la Nación ejerce el control externo, presidida por
un funcionario miembro de la oposición y no del partido de gobierno, e integrada por 7
auditores que la dirigen. Se encarga del contralor de entes reguladores, ministerios,
organismos y empresas estatales. Paralelamente, un organismo de control interno
(Sindicatura General en Argentina) realiza informes y análisis como parte de los
mecanismos de evaluación de los procesos de gestión del estado. El problema de estos
esquemas es que no debieran terminar en meras recomendaciones sin autoridad para
aplicar ningún tipo de sanción ni poder avanzar más allá de dar a conocer hechos u
opiniones. Ese límite (típico de la democracia delegativa, aún conservando una forma
políticamente correcta como es darles la dirección de un organismo a partidos políticos
de oposición) impide el ejercicio adecuado de los mecanismos de control y priva a la
sociedad de su existencia efectiva y real. Complemento de estas dos instituciones
pueden ser una Oficina Anticorrupción, encargada de monitorear actos ilícitos de los
funcionarios públicos, incluyendo desvíos de fondos, coimas y otras formas de
corrupción. Simultáneamente, una Fiscalía General de Investigaciones Administrativas,
ya en la órbita de la justicia, puede encabezar y dirigir los procesos de seguimiento y
averiguación de casos y acciones en los que no se cumplan las leyes y los funcionarios
se aparten de objetivos y metas para cometer ilícitos, actos de corrupción, etc. En estos
casos la vía de investigación y posterior acción penal o civil tiene como camino el Poder
Judicial, que debiera ser siempre independiente del Poder Ejecutivo.
Finalmente, los funcionarios, en particular los administradores a cargo de la
ejecución del presupuesto, típicamente la Jefatura de Gabinete de ministros, y en
particular el área de Economía, debieran ser quienes encabecen la rendición de cuentas
(mínimamente anual) ante el Congreso, que según la legislación de la mayoría de los
países es el encargado de aprobar el presupuesto mediante una ley especial,
fundamental para el ejercicio del gobierno. Así como fue quien autorizó los límites del
gasto y aprobó estimaciones de ingresos, ese poder del estado debe recibir informes y
explicaciones no sólo por las diferencias eventuales entre lo que se aprobó y lo que se
hizo, sino para entender qué se hizo y qué metas se cumplieron de aquéllas señaladas
como objetivos de la administración. Se trata de un paso central que, lamentablemente,
pocas veces se da en muchas sociedades.

18
BIBLIOGRAFÍA

Cao, O., et al (2007) Introducción a la administración financiera pública argentina,

Editorial Biblos, Buenos Aires.

Genro, T y de Souza, U (1998) Presupuesto participativo, Eudeba, Buenos Aires.

Lavolpe, A., Capasso, C. y Smolje A. (2000) Presupuestos y gestión, Ed. La Ley,

Buenos Aires.

O´Donnell, G. (1994) “Delegative democracy”, Journal of Democracy, National

Endowment for Democracy and The John Hopkins University Press, N° 1, January
1994, 55-69.

19