Las Fuerzas Militares colombianas

durante el Frente Nacional:

autonomía en el manejo
de la seguridad1
3
https://doi.org/10.21830/9789585318380.03

Carlos Daniel Chaves Avellaneda2

Fundación Universitaria del Área Andina

Resumen
Este capítulo expone las principales características que determinaron el papel de las
Fuerzas Militares colombianas durante en el periodo del “Frente Nacional”. Se expondrán
las condiciones políticas internas que llevaron a los militares a aceptar de forma parcial el
predominio de las instituciones civiles, así como las razones que sirvieron al sector castrense
para contar con una autonomía en el manejo del orden público y la lucha contra las guerri-
llas, a través de políticas como el estado de sitio y la Doctrina de la Seguridad Nacional.
Autonomía que mantuvieron aún después de los dieciséis años del Frente Nacional y que
se reflejó en los principales planes y operativos antisubversivos.
Palabras clave: conflicto armado; Frente Nacional; seguridad nacional; Fuerzas
Armadas; guerrillas; Colombia.

1 Este capítulo hace parte de los resultados del proyecto de investigación “Relaciones civiles-mili­
tares en Colombia: una aproximación a los roles de las Fuerzas Militares” del Grupo de Investigación en
Ciencias Militares de la Escuela Militar de Cadetes “General José María Córdova” categorizado en B por
Minciencias y con código de registro COL0082556. Los puntos de vista y los resultados de este artículo
pertenecen al autor y no reflejan necesariamente los de las instituciones participantes.
2 Historiador (Pontificia Universidad Javeriana). Magíster en Análisis de Problemas Políticos
Económicos e Internacionales Contemporáneos (Academia San Carlos-Universidad Externado de
Colombia). Profesional en Ciencias de la Información (Uniquindío). Especialista en Estadística Aplicada
(Los Libertadores). Profesor Facultad de Derecho en la Fundación Universitaria del Área Andina.
Investigador senior en el Centro Libertad y Pensamiento Otto Morales Benítez (Centotto). ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-2726-4212 - Contacto: [email protected]
 52 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

Introducción
En este capítulo se exponen las relaciones entre las instituciones civiles
y los militares en el periodo de la historia colombiana conocido como Frente
Nacional. Para entender estas relaciones se parte de la hipótesis según la cual
los militares se encontraron en una condición dual, en la que simultánea-
mente respetaron la institucionalidad y el mandato de los civiles, pero, a la
vez, contaron con libertad para el diseño de las estrategias de manejo del orden
público. ¿Cómo se llegó a esta situación dual de sometimiento y autonomía?
Intentar dar respuesta a interrogante es el objetivo central de este escrito.
Este análisis se estructura a través de la exposición de los factores internos
y externos que influyeron sobre el accionar de las Fuerzas Militares. En un
primer apartado se abordará el acuerdo político y la repartición burocrática del
poder que hubo mientras se mantuvo el Frente Nacional. Posteriormente, se
analizarán los efectos de la aplicación de la figura del estado de sitio, que llevó
a que el Ejecutivo contase con poderes extraordinarios y sin contrapeso alguno,
lo que le permitió ampliar las atribuciones y las funciones de los militares, los
cuales, cabe anotar, se mantuvieron en operación constante, como se mostrará
en un tercer apartado. Esas operaciones se sostuvieron contra las organiza-
ciones guerrilleras de primera generación, cuya aparición, origen y situación
durante el Frente Nacional es explicada en un cuarto lugar. Teniendo en cuenta
este marco, se expondrán las dos décadas claves del Frente Nacional: la década
de los sesenta en la que los militares se adaptaron y aceptaron el régimen
bipartidista, y, finalmente, la de los setenta, cuando los militares establecen la
Doctrina de la Seguridad Nacional como su pensamiento guía. En el apartado
final se compararán dos de las principales estrategias de seguridad creadas en
este periodo: el Plan Lazo y el Estatuto de Seguridad, teniendo en cuenta sus
principales características. De esta manera, se ilustrará el desarrollo histórico
de las relaciones entre civiles y militares, sobre las cuales se ha mantenido una
controversia hasta el día de hoy.

La dinámica política del Frente Nacional

Para analizar la situación de los militares colombianos en las décadas de
los sesenta y setenta, el presente escrito los considerará a partir la tesis de Max
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 53

Weber, según la cual las Fuerzas Armadas en representación del Estado son
quienes detentan el monopolio de la coacción física legítima, es decir, del uso la
violencia como recurso para mantener el orden. Al estar las Fuerzas Militares
sujetas a la ideología y defensa del Estado, la historia de cualquier Ejército
debe construirse teniendo en consideración el sistema de relaciones políticas
y sociales que caracterizan al Estado en un momento determinado específico
(Weber, 1964, pp. 1056-1057), para el caso de este estudio el periodo anali-
zado es el del Frente Nacional.
Tras la caída del Dictador Gustavo Rojas Pinilla, en 1957, se estableció
en Colombia un sistema político bipartidista conocido como Frente Nacional,
el cual fue aprobado por la ciudadanía en un plebiscito efectuado el 1 de
diciembre de 1957. Este sistema se sustentaba en la alternación del gobierno
de los dos principales partidos, el Liberal y el Conservador durante un periodo
de dieciséis años, a partir de 1958. De esta forma, las dos colectividades acor-
daron compartir el poder aplicando una repartición paritaria de los cargos
públicos.
Ha habido dos visiones frente a la dinámica política del Frente Nacional.
Para analistas como Jonathan Hartlyn (1993, pp. 26-27), el Frente Nacional
era un mecanismo restrictivo de la democracia en el que las dos colectividades
principales políticas aseguraron su poder, en desmedro de otros sectores. Esta
restricción obedecía al temor que tenían las élites de perder su posición domi-
nante por un recrudecimiento de la violencia en los campos. Sin embargo,
como señala Javier Ocampo López (1993, pp. 33), el Frente Nacional fue un
“sistema bipartidista controlado, con un tipo de democracia interna, cuyas
disputas se dirimían en busca de concordancias dentro de los partidos tradi-
cionales. Era indispensable para liquidar la Violencia y reconstruir el Estado
de Derecho, que había desaparecido”. Al margen de estas dos visiones sobre el
Frente Nacional como sistema de gobierno, esta búsqueda de consenso bipar-
tidista influyó sobre la estructura y los planteamientos de las Fuerzas Militares
en aquel entonces. Cabe anotar que esta influencia perduraría hasta después
de los dos gobiernos que siguieron al periodo de la alternación: el de Alfonso
López Michelsen y el de Julio César Turbay Ayala, incluso algunos analistas
consideran que el sistema político terminó imperando hasta la reforma cons-
titucional de 1991.
 54 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

La política de estado de sitio

Un factor que permitió la autonomía militar fue la puesta en práctica
del estado de sitio. Esta era una facultad presidencial establecida en el artículo
121 de la Constitución, para declarar que había perturbaciones en el orden
público de manera parcial o total en el país. Una vez era proclamado, el estado
de sitio aumentaba los poderes del Ejecutivo, el cual obtenía tales atribuciones
con el objeto de restaurar el orden público. Los cuatro presidentes del Frente
Nacional3 y los cuatro siguientes4 gobernaron haciendo uso recurrente de esta
facultad, la cual, tras su aprobación, permitió al presidente y sus ministros
expedir todas las normas que consideraron necesarias para restaurar el orden.
De igual manera, el poder Ejecutivo podía suspender las leyes que fuesen
aparentemente incompatibles con el estado de sitio. Para Adolfo Salamanca y
José Luis Aramburo (1981, pp. 22-32), el estado de sitio se convirtió en una
herramienta que, aunque en teoría buscaba el bienestar general, en la prác-
tica tenía un único beneficiario: el presidente de la república, ya que podía
gobernar a través de la expedición de decretos y tomar medidas económicas y
políticas sin tener en cuenta al Congreso ni al Poder Judicial.
El problema de la aplicación del estado de sitio, según autores como
Gustavo Gallón (1979, pp. 13-16), radicaba en la vaguedad del concepto
“perturbación del orden público”, pues este era de libre interpretación por
parte del Gobierno central, por lo que cualquier situación de desorden social
podía ser considerada como razón suficiente para invocar el estado de sitio. De
esta manera, una acción armada de las guerrillas podría ser considerada a la par
de una manifestación estudiantil. De este modo, dos acciones aparentemente
distintas podían ser consideradas como problemas de seguridad, por lo que
se podía ejercer la fuerza contra las mismas. Así, el Ejecutivo podía ordenar
acciones como arrestar sospechosos, expropiar bienes y censurar a la prensa.

3 Alberto Lleras Camargo, del Partido Liberal (1958-1962); Guillermo León Valencia, del Partido
Conservador (1962-1966); Carlos Lleras Restrepo, del Partido Liberal (1966-1970); y Misael Pastrana
Borrero, del Partido Conservador (1970-1974).
4 Alfonso López Michelsen (1974-1978), Julio César Turbay Ayala (1978-1982), Belisario
Betancur (1982-1986) y Virgilio Barco (1986-1990). Todos ellos, salvo Belisario Betancur, fueron aval-
ados por el Partido Liberal.
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 55

Por tales razones, se puede considerar que el verdadero objetivo del estado
de sitio era combatir las formas de oposición y la movilización de las clases
populares, con el pretexto de defender a las instituciones. Por tanto, el estado
de sitio permitía que los sectores de oposición fuesen considerados como
subversivos, o incluso como amenazas a la existencia misma de la sociedad, con
lo que su discurso y reclamaciones perdían legitimidad. Así, durante la vigencia
del estado de sitio las Fuerzas Armadas acrecentaban su poder y autonomía, ya
que eran las llamadas a defender el orden legítimo del Estado. En tal sentido,
los militares tuvieron una ampliación de sus competencias pudiendo juzgar
civiles, con el pretexto de garantizar la seguridad (Gallón, 1979, pp. 123-126).
La aplicación del estado de sitio en Colombia generaba una confusión en
las funciones de la Policía y los militares, ya que al quedar en manos de estos
últimos el manejo del orden público, contaban con una especie de derecho a
ejercer acciones represivas, en aras de obtener la victoria contra los enemigos
del Estado. Como señala Iván Orozco Abad (1992, pp. 191-192), existen dos
clases de estado de sitio, por un lado el estado de sitio militar-político, el cual
está pensado para situación de guerra y/o conflicto armado, en él se reconoce
una cierta “simetría” en las relaciones entre el Estado y los alzados en armas
contra este; al existir dicha simetría, que implica la imposibilidad de derrota
de cualquiera de los bandos, ambos actores, rebeldes y Estado, deben negociar
entre sí como alternativa para solucionar el conflicto.
Sin embargo, en Colombia ha imperado el estado de sitio policivo-puni-
tivo, en el cual el Estado determina que no hay problema alguno y que el país
vive una situación de paz, la cual corre el riesgo de ser perturbada por una serie
de amenazas que deben ser combatidas por la fuerza. En vigencia de este tipo
de estado de sitio se permite a los gobernantes suspender las libertades y garan-
tías constitucionales de los ciudadanos, con el fin de obtener herramientas
para luchar contra tales amenazas, por lo cual se puede recurrir a todo tipo de
arbitrariedades para obtener la victoria (Orozco, 1992, pp. 196-197). Puede
afirmarse que, en Colombia, el estado de sitio se utilizó para cambiar la visión
del derecho civil interno y convertir a los combatientes rebeldes o delincuentes
políticos en terroristas, contra los cuales se debía luchar por todos los medios,
aun cuando esto implicase pasar por encima de la Constitución.
 56 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

Unas Fuerzas Armadas autónomas

y en actividad constante
Distintas coyunturas históricas han llevado a que desde los años cincuenta
hasta nuestros días, las Fuerzas Armadas se encuentren en operaciones perma-
nentes, las cuales continuaron durante el Frente Nacional (Rouquié, 1984, p.
233). Esto se debe a que la consolidación del pacto bipartidista coincidió con
la aparición de organizaciones guerrilleras que encontraron en la Revolución
cubana de 1959 una inspiración para intentar la toma del poder a través de
tácticas y estrategias de guerra irregular. El discurso político de las guerrillas se
basaba en la afirmación de que el Frente Nacional había bloqueado la posibi-
lidad de que otros grupos políticos distintos a los partidos tradicionales pudiesen
ejercer los cargos públicos. Se debe considerar que, a través de los distintos
gobiernos del Frente Nacional, el Estado mantuvo una lucha contra estos
grupos armados irregulares, en algunos periodos con mayor intensidad que en
otros. Tanto las organizaciones guerrilleras de primera generación (las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación
Nacional (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL) que aparecieron
en la década de los sesenta), como las de segunda generación (el M-19, el
Movimiento de Autodefensa Obrera (ADO) y el Partido Revolucionario de los
Trabajadores (PRT), surgidos en la década de los setenta), fueron enfrentadas
con la lógica de que constituían un enemigo que debía ser combatido en todos
sus frentes, tanto el militar como el político, siguiendo el ejemplo de los regí-
menes militares del Cono Sur.
De igual manera, las Fuerzas Militares colombianas tuvieron un desa-
rrollo histórico distinto al de otros países de Latinoamérica. Mientras en esas
mismas décadas las Fuerzas Militares de varios países latinoamericanos habían
llegado a hacerse con el control total del Estado, en Colombia se mantuvo el
sistema democrático, lo que no implicó que los militares viesen disminuido su
poder e injerencia en el Estado, como se explicará más adelante.
De esta manera, el Estado colombiano cabe dentro de la categoría de
Estados latinoamericanos excepcionales, que analistas como Alain Rouquié y
Frank Saffern denominan “Estados Civiles”. Por medio de esta categoría, los
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 57

autores estudian a las naciones latinoamericanas donde las Fuerzas Militares no

llegaron a convertirse en el Gobierno y en las que prevaleció el dominio de las
instituciones civiles, como México, Colombia, Costa Rica y Venezuela. Aun
así, los autores afirman que algunas de estas naciones no podrían ser verda-
deros ejemplos de “instituciones democráticas”, los autores, en cambio, reco-
nocen que los militares de estos países no tuvieron éxito en los intentos de
tipo golpista, por lo que en tales Estados prevalecieron las instituciones de la
democracia representativa (Rouquié & Saffern, 1997, p. 312).
En el caso colombiano, se pueden destacar tres factores particulares que
llevaron a que las Fuerzas Militares colombianas no obstaculizasen la preva-
lencia de los poderes civiles. En primer lugar, las Fuerzas Armadas han sido, por
tradición, carentes de prestigio; en segundo término, los militares colombianos
tuvieron una tardía profesionalización con respecto a otros países; y, como un
tercer factor, y quizá el más importante, como se ha señalado ya, el Ejército de
Colombia se ha encontrado en permanente operación desde los tiempos del
periodo histórico nacional conocido como “La Violencia” (Rouquié & Saffern,
1997, pp. 317-318).
En este último aspecto, cabe señalar que el hecho de permanecer en
actividad permanente trajo consigo una división y dispersión de las Fuerzas
Militares durante su lucha contra los grupos irregulares, por lo cual estas no han
sido proclives a los golpes de Estado. Sin embargo, los militares colombianos
desarrollaron una función de legitimadores del sistema bipartidista, formando
una especie de acuerdo implícito con los políticos de turno. En dicho convenio,
los militares optaron por no intervenir en la vida política y limitar sus funciones
al manejo del orden público; sin embargo, a cambio de esta posición, los mili-
tares ganaron una autonomía en el manejo de sus operaciones.
Se debe tener en cuenta que el Ejército colombiano fue, desde princi-
pios del siglo XX, muy cercano al Partido Conservador, colectividad en torno
a la cual se creó como institución profesionalizada. Durante “La Violencia”,
el Ejército apoyó al gobierno de Laureano Gómez e impuso por la fuerza el
orden en varias regiones apartadas. Este apoyo del Ejército al conservatismo
contrastaba con la actitud asumida por el sector castrense hacia los presidentes
liberales, quienes fueron vistos con recelo, ya que estos apoyaban a la Policía
 58 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

en aras de hacer contrapeso al Ejército por su fuerte ideología conservadora.

Esta actitud fortaleció los lazos entre los militares y los conservadores, lo que
se consolidaría aún más con el Frente Nacional, al tener mayor cercanía por su
trabajo conjunto con los gobiernos de dicha ala política (Rouquié, 1984, pp.
234-235).
Por tanto, aunque las Fuerzas Militares en Colombia no llegaron a
convertirse en el gobierno, estas gozaron de una presencia en el Estado que
les permitió ganar una relativa independencia en el manejo del orden público.
Por tanto, se puede afirmar que en el sector castrense existió una autonomía
militar relativa, condición que se fue configurando de manera paralela al
Frente Nacional.
El desarrollo histórico de la autonomía militar en Colombia podría
explicarse en dos fases, una primera en la década de los sesenta, donde las
Fuerzas Militares se adaptaron al Sistema Político imperante durante el Frente
Nacional; y una segunda fase en la década de los setenta, en la que tuvo una
clara influencia la Doctrina de la Seguridad Nacional. Sin embargo, no se
puede desconocer que, en ambas etapas, hubo un importante factor de la legis-
lación colombiana que posibilitó la condición de la autonomía: la política del
estado de sitio, herramienta legal por medio de la cual, a pesar de que los civiles
gobernaban, los militares ganaban libertad para tomar las medidas que consi-
derasen pertinentes.

Las guerrillas, un nuevo actor político

Se debe tomar en cuenta que, en esta misma década, de forma simultánea
a la consolidación del Frente Nacional, surgió la primera generación grupos
guerrilleros, las FARC, el ELN y el EPL, los cuales centraron su acción en las
zonas rurales. Posteriormente, en la década de los setenta, surgieron grupos
como el M-19, el ADO, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR)
y el PRT que tenían un enfoque mucho más urbano y optaban por acciones
en las grandes ciudades. En este apartado se expondrá cómo se llevó a cabo el
surgimiento y la consolidación de los principales grupos armados que emer-
gieron en la época del Frente Nacional: las FARC, el (ELN) y el EPL.
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 59

El ELN inició sus acciones en las selvas de la zona sur occidental de

Santander, su ideología estaba marcada por el guevarismo y contó inicialmente
con el respaldo de Cuba. Los territorios santandereanos estuvieron marcados
por constante activismo y movilización política armada, allí se llevó a cabo
buena parte de la Guerra de los Mil Días, y allí también hubo levantamientos
ciudadanos tras la muerte de Jorge Eliécer Gaitán. De ahí que se considerase
un territorio estratégico para dar inicio a la rebelión guerrillera, la cual fue
iniciada por un grupo de jóvenes becarios en Cuba, quienes recibieron adoc-
trinamiento y buscaron emular en Colombia la estrategia del “foco guerrillero”
propuesto por el Che Guevara y Regis Debray (Pizarro, 2004, pp. 100-101).
Cabe anotar que estos jóvenes optaron por una acción más radical, dado que
consideraban demasiado pasivo al Partido Comunista (Palacios, 2012, pp.
83-85).
Su base estuvo formada inicialmente por trabajadores y universitarios
santandereanos, si bien se unieron posteriormente líderes estudiantiles de otras
ciudades, esta guerrilla no realizó trabajos de politización sobre la población
campesina, de la cual siempre desconfiaron. En el ELN siempre hubo prioridad
de la acción armada por encima de la política, estrategia que fue más notable
cuando perdió el apoyo cubano. Esto llevó a conflictos internos en la guerrilla
que la debilitaron (Pécaut, 1989, p. 311), tal situación fue aprovechada por las
Fuerzas Armadas que llevaron a cabo operativos que diezmaron al ELN, pues
en algunos de ellos perdió a sus líderes, como el sacerdote Camilo Torres, en
1966, y en otros, como sucedió en la “Operación Anorí” de 1973, se debilitó
su poder en Antioquia, donde se habían insertado a principios de 1970. Estos
problemas llevaron a que los distintos grupos de esta guerrilla se replegasen
hacia regiones más apartadas, como Arauca, donde empezaron a extorsionar a
compañías petroleras, que les darían recursos por medio de los cuales pudieron
retomar la ofensiva en la década de los ochenta (Palacios, 2000, pp. 265-266).
Por su parte, el EPL, cuya estrategia militar fue similar a la del ELN pero
cuya ideología era Maoísta, pretendía repetir la estrategia del “Ejército Rojo”
en China, pero en la práctica terminó valiéndose de la estrategia del foco.
Esta organización encontró su base social en campesinos y trabajadores bana-
neros del Urabá antioqueño (Palacios, 2000, p. 264). Sin embargo, igual que
 60 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

el ELN, este grupo fue diezmado por las luchas ideológicas internas, en espe-
cial por los reiterados conflictos que sostenían con las tendencias comunistas,
mucho más cercanas a la Unión Soviética que al modelo chino. A estas estas
disputas internas se sumaron poderosos cercos militares realizados entre 1967
y 1969 (Pizarro, 1989, p. 251). Lo que llevó a que el EPL optase por la acción
en los núcleos urbanos.
Ha habido una amplia discusión sobre el origen de las FARC, para analistas
como Eduardo Pizarro (2004, p. 85) esta guerrilla tiene su origen en los grupos
de autodefensa campesina, que fueron apoyados por el Partido Comunista
Colombiano, en respuesta al accionar represivo desatado desde 1946. Como
señala Alfredo Molano (2014), tras esta persecución, estos grupos iniciaron
una serie de colonizaciones armadas en las regiones de El Pato, Guayabero y
Ariari. Estos grupos quedaron activos después de la caída de la dictadura de
Rojas Pinilla. Tras el establecimiento del Frente Nacional, se buscó la reinte-
gración de estos grupos por medio de programas de rehabilitación impulsados
por la Administración de Lleras Camargo, que pretendían mejorar las condi-
ciones de los territorios. Finalmente, aunque los grupos de autodefensa no
se desarmaron, optaron por la vía política y pretendieron convertirse en un
movimiento agrarista, que no logró consolidar capacidad de poder.
Sin embargo, con la llegada del gobierno de Guillermo León Valencia,
las cosas cambiaron, pues simultáneamente el líder conservador Álvaro Gómez
Hurtado asumió una retórica reaccionaria, en la que afirmaba que en algunos
territorios del país se habían creado unas “repúblicas independientes al servicio
del comunismo internacional”. Dichas repúblicas, que escapaban al control del
Estado, según Gómez, se encontrarían ubicadas precisamente en terrenos de
Marquetalia, Riochiquito, El Pato, Guayabero, Sumapaz y el Ariari. El presi-
dente Valencia sucumbió ante la presión del alvarismo y optó por iniciar una
operación militar, con el fin de llevar a cabo una guerra de exterminio contra
estos enclaves comunistas. Como se señaló, estos grupos funcionaban, en prin-
cipio, bajo la lógica de la “autodefensa”, es decir, como grupos que tenían,
según Jaime Guaracas, “la misión de estar patrullando, previendo cualquier
peligro para trabajar más tranquilo” (Molano, 2014), sin que se efectuaran
ataques contra la Fuerza Pública.
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 61

De esta manera, en mayo de 1964, se inició un asalto a gran escala sobre

Marquetalia, desplegado con todo el potencial del Ejército colombiano. Como
consecuencia de esta acción, el Partido Comunista Colombiano continuó ejer-
ciendo una influencia sobre estos grupos, los cuales se reorganizaron y pasaron
de ser grupos de autodefensa a guerrillas móviles, las cuales se unieron en un
grupo al que inicialmente denominaron “Bloque Sur”, para posteriormente
adoptar el nombre de Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-FARC,
que tras su repliegue en la década de los ochenta optarían por el camino de la
acción ofensiva contra el Estado.

Los sesenta: los militares defienden

al Frente Nacional
Para explicar esta primera fase del desarrollo de la autonomía militar es
pertinente resaltar que hubo una aceptación tácita, por parte de los militares,
del sistema político, lo que contrastaba con los años de La Violencia, en los
que los militares eran leales a uno u otro partido, según sus conveniencias. Así,
los militares optaron por reconocer y aceptar el sistema bipartidista, y conside-
raron que su función consistía en defender dicho sistema.
Gustavo Gallón (1983, pp. 16-38) afirma que la adaptación de los mili-
tares al sistema bipartidista fue la condición que les permitió ganar poder y les
dio la posibilidad de ejercer nuevas funciones, además de la seguridad fronteriza
y la defensa de la nación, funciones habituales de los Ejércitos. En tal sentido,
para garantizar la independencia de las Fuerzas Armadas, los partidos políticos
entregaron el manejo el Ministerio de Guerra (ahora de Defensa) a los mili-
tares. El control del Ministerio permitió que se diera un giro en las funciones
del Ejército y la Policía, pues el “manejo del orden público” era un asunto que
tradicionalmente había estado a cargo de esta última, pero en la década de los
sesenta esta función pasó a manos de los militares, que comenzaron a ejercer
actividades que implicaban el control de la población. Esta ampliación de las
funciones del sector castrense implicó que los demás estamentos de la Fuerza
Pública quedasen sometidos al Ejército.
 62 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

Por tanto, como señala Francisco Leal Buitrago (1994, p. 70) existió una
subordinación de los militares, no a los partidos políticos sino al Estado y al
conjunto de sus instituciones, sin importar la colectividad que se encontrase
en el poder. Sin embargo, esta subordinación llevó a un desentendimiento
por parte de las autoridades civiles con respecto al diseño de las estrategias de
seguridad y defensa, quedando estas últimas, de manera exclusiva, en manos
de las Fuerzas Militares.
Ese desinterés por parte de las instituciones civiles con respecto a los
problemas de seguridad llevó a que en las Fuerzas Armadas surgiera la idea de
defender al Estado, iniciativa que se hizo extensiva al hecho de que los posibles
espacios críticos al Gobierno, como huelgas o movilizaciones políticas, fuesen
percibidas como problemas de orden público que debían ser enfrentados por la
vía militar. De esta manera, las instituciones civiles, que en algunas ocasiones
se mostraron incapaces de resolver problemas políticos y sociales, optaron por
llamar al Ejército en defensa de la institucionalidad, sin importar que este
incurriera en acciones de orden represivo (Blair, 1993, pp. 91-92). Es más,
la confianza del Estado en el manejo militar para la solución de problemas
sociales permitió que la autonomía militar se viese acrecentada.
Aun así, aunque las Fuerzas Militares de la década de los sesenta vieron
aumentado su poder, el Estado impuso un límite a las opiniones y posiciones
de los militares que se mostrasen cercanas a los sectores que manifestasen
oposición al Gobierno. Por ejemplo, en 1964 el general Alberto Ruiz Novoa
escribió en la Revista de las Fuerzas Armadas las siguientes líneas: “No es difícil
probar que en Colombia existe un estado de injusticia en torno a la posición de
la tierra y que esta situación es la responsable de la pobreza y el atraso del país”.
Esta posición en favor de una mejor distribución de la propiedad fue rechazada
de plano por sectores que consideraron la acción del ministro como una inter-
vención indebida en política, a su vez, altos oficiales, como el general Reveiz
Pizarro, afirmaban que esta posición era favorable a los enemigos del entonces
presidente Guillermo León Valencia (Blair, 1993, pp. 92-93). Hay que consi-
derar que, en esta década, surgieron numerosas voces desde el Partido Liberal
y la izquierda en favor de una reforma agraria, siguiendo los lineamientos de la
Alianza para el Progreso, propuesta por John F. Kennedy, de ahí que la opinión
del general suscitase tal polémica.
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 63

De esta manera, el poder civil estableció como límite a las Fuerzas

Armadas el manejo del orden público y no toleraba opiniones diferentes en
las Fuerzas Militares hacia el Estado y sus políticas. Se puede afirmar que las
Fuerzas Militares terminaron sometidas al sistema bipartidista, y, por medio de
su función del manejo del orden público, entregaban una forma de legitimidad
a la acción gubernamental. Sin embargo, esto produjo una situación paradó-
jica, ya que, al someterse a los poderes establecidos, tanto los políticos como los
económicos, las Fuerzas Armadas ganaron independencia en la ejecución de
sus acciones y planes para el manejo del conflicto armado y el orden público.

Los setenta: adopción de la Doctrina

de Seguridad Nacional
Las Fuerzas Militares colombianas, como ya se ha dicho, se adaptaron
al funcionamiento del Frente Nacional, asumiendo como propia su defensa
ante las diversas formas de oposición al mismo. De todos modos, no puede
desconocerse el contexto internacional de la época, el cual estaba marcado por
la Guerra Fría y la consecuente división ideológica por cuenta de la confronta-
ción Este-Oeste. En tal sentido, hubo en las Fuerzas Armadas de los países lati-
noamericanos, en cierta medida, una influencia de la Doctrina de la Seguridad
Nacional (DSN), un conjunto de normas establecidas por los Estados Unidos
para el adoctrinamiento y capacitación de los militares latinoamericanos. Así,
la doctrina establecía un frente común, liderado por Estados Unidos, contra el
comunismo, el cual era visto como un enemigo que debía ser erradicado y que
constituía una amenaza para la propia existencia de la sociedad. La responsabi-
lidad en el combate contra ese adversario debía correr por cuenta de las Fuerzas
Militares, las cuales, en el caso latinoamericano, se consideraban las únicas
portadoras válidas de las nociones de patria y nación, por lo que personas con
conceptos o pensamientos distintos a los de las Fuerzas Militares podían ser
señalados como subversivos y debían ser combatidos.
La DSN pretendía, en alguna medida, evitar que surgiese una “nueva
Cuba” en Latinoamérica, por ello, desde los Estados Unidos se impulsó la idea
de que los Estados Latinoamericanos se encontraban en un “estado de guerra
 64 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

permanente”, no solo contra las guerrillas, sino también contra un “enemigo

interno”, que no se encontraba claramente definido ni localizado, pero que
tenía la capacidad para introducirse y camuflarse tras la población en el interior
de la nación. Este enemigo era el comunismo internacional, al cual se acusaba
de pretender, por medio de acciones subversivas, destruir el orden establecido.
Cabe anotar que aunque la Unión Soviética había mantenido su política de “el
socialismo en un solo país”, los discursos del Che Guevara, en especial el deno-
minado “Mensaje a la Tricontinental”, en el que se llamaba a la insurrección
mundial y al uso de la guerra irregular o de guerrillas como arma de guerra
en el Tercer Mundo, serviría como pretexto para considerar como verdadera
la existencia de tal amenaza, aunque el apoyo cubano a las guerrillas, salvo en
Angola y Bolivia, fue muy limitado.
Por tanto, era necesario que las Fuerzas Armadas establecieran meca-
nismos para el combate contra los eventuales “focos de la subversión”, los
cuales se encontraban en los sectores de oposición tales como universidades,
sindicatos y organizaciones sociales, así como movimientos políticos y grupos
de religiosos. Así, los medios utilizados en el combate contra ese enemigo no
solo se limitaban al combate antisubversivo, sino también al uso de métodos
represivos contra los “focos de la subversión”. De esta manera, surgieron los
regímenes militares del Cono Sur que se caracterizaron por el uso de métodos
que atentaban contra los derechos humanos con el pretexto de la defensa de la
seguridad (García, 1995, pp. 35-45).
En términos generales, este es el panorama de la DSN para nuestra
región; sin embargo, se debe considerar que, aunque esta tuvo influencia en los
diversos estamentos castrenses latinoamericanos, su aplicación práctica tuvo
diferencias de un país a otro. Los países del Cono Sur, como Argentina, Chile,
Uruguay y Brasil, implementaron en forma total el modelo de la doctrina; en
Colombia, en cambio, su implementación fue muy diferente, pues como ya se
ha indicado, hubo una continuidad de las instituciones democráticas y no se
llevó a cabo una toma del poder Ejecutivo o del control de alguna de las otras
ramas del poder público por parte de los militares.
Como señala Francisco Leal Buitrago (1994, pp. 52-54), los militares
colombianos construyeron su propia versión de la DSN a partir de sus propias
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 65

interpretaciones. Así, el sector castrense construyó una concepción ideal de la

DSN adaptada a las circunstancias internas, pero conservando la idea anti-
comunista, la cual era difundida en espacios como las publicaciones de las
Fuerzas Armadas y la Escuela Superior de Guerra.
Como se ha visto, el panorama político de las décadas de los sesenta y
setenta influyó en la configuración ideológica de las Fuerzas Militares colom-
bianas, las cuales asumieron el manejo del orden público como su principal
función. La que iba acompañada de un sometimiento al Estado y su sistema
político, determinado por el Frente Nacional, cuyos gobiernos, en aras de
defender su legitimidad contra las formas de oposición, otorgaron a las Fuerzas
Armadas libertad para actuar. Así, los problemas que tenían razones políticas
terminaron convertidos en asuntos de orden público y seguridad, este obje-
tivo se lograba por medio de la política de estado de sitio. De esta manera, las
Fuerzas Armadas consolidaron una autonomía en su función de guardianes
del orden público, por lo que los diseños de estrategias para el control de la
población fueron tarea exclusiva de los militares.

Entre el Plan Lazo y el Estatuto de Seguridad

Cabe anotar que dentro de las estrategias y planes de seguridad propuestos
durante el Frente Nacional hubo dos visiones, una que puede considerarse
“desarrollista” y cercana a las teorías de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (Cepal), y otra, de cuño propio, denominada Estatuto de
Seguridad.
Según Aldo Ferrer (1998), la tendencia desarrollista consideraba que los
problemas de la región se derivaban de la estructura de dependencia económica
entre el mundo desarrollado (o también llamado centro), caracterizado por la
producción de bienes con valor agregado (manufacturas) y el Tercer Mundo
(también conocido como periferia), cuya producción económica estaba enfo-
cada en materias primas (productos agrícolas y minerales sin valor agregado).
Muchos de los planes de transformación económica o dirigidos a la búsqueda
de un cambio estructural pretendían mejorar las condiciones de vida de la
región, evitando una eventual influencia del comunismo.
 66 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

Estas propuestas económicas, impulsadas por iniciativas estadounidenses

como la Alianza Para el Progreso, debían tener articulación con las políticas
de seguridad y defensa estatales, dentro de las cuales la lucha contrainsurgente
tenía un componente esencial. El presidente John F. Kennedy llegó a afirmar
que:

La subversión es otro tipo de guerra, nuevo en su intensidad, aunque de

antiguo origen [...]. Cuando debemos contrarrestar este tipo de guerra,
estamos obligados a emplear una nueva estrategia, una fuerza militar diferente,
lo que requiere una preparación y adiestramiento militar nuevos y distintos.
(NCOS, 1995, p. 7)

El Plan Lazo fue una estrategia militar diseñada por el General Alberto
Ruiz Novoa5, que buscaba una pacificación del país a largo plazo. El objetivo
principal del plan era llevar a cabo una “acción cívico-militar” que, ante todo,
pretendía invertir la relación de apoyo entre la guerrilla y el campesinado, o
como el propio General Ruiz Novoa lo definió: “quitarle el agua al pez”. Sin
embargo, como señala Leal Buitrago (2002, pp. 43-44), el Plan estaba articu-
lado con las teorías desarrollistas de W. W. Rostow. Dentro del Plan se incluían
proyectos como procesos de alfabetización, construcción de infraestructura y
atención en salud, orientadas por las Fuerzas Militares, con el objeto de ganarse
el apoyo de la población. No obstante, aunque estos proyectos formaban parte
de los componentes del Plan, en su ejecución terminaron primando las estra-
tegias de guerra psicológica contra la subversión (Gallón, 1983, pp. 24-25). En
este tipo de operaciones, el propósito se centraba en lograr la cooperación y el
apoyo de la población civil, por medio de métodos de amenaza y, en ocasiones,
de terror, que limitasen el potencial apoyo a la guerrilla.

5 El General Ruiz Novoa tuvo una ascendente carrera dentro de las Fuerzas Militares, después de
su regreso de Corea, donde participó como uno de los comandantes del Batallón Colombia. Había sido
funcionario de Rojas Pinilla, por lo que era consciente del contesto de la Guerra Fría, y el anticomunismo
como política de Estado. Luego fue comandante del Ejército en el gobierno de Alberto Lleras, donde
conservó un grado de autonomía en el desarrollo de políticas de seguridad, a pesar de lo cual mantuvo su
posición en el respeto institucional, tal como Lleras lo había planteado en su discurso en el Teatro Patria,
en el que abogaba por la no deliberación de los militares en los asuntos políticos. Si bien, el Plan Lazo fue
propuesto en el gobierno Lleras, sería en el gobierno Valencia en el que Camacho Leiva fue ministro de
Guerra (hoy, Defensa), fue donde empezaría a implementarse.
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 67

Se puede afirmar que, a pesar su intención social, el Plan Lazo tenía un

alto componente ideológico anticomunista, el cual se veía reforzado con las
publicaciones del Ejército que hacían constante mención del comunismo como
enemigo y la necesidad de contenerlo, siguiendo el ejemplo de las acciones
militares en Malasia y Argelia, en las que los militares combinaban la acción
cívica con el accionar militar directo. En el caso concreto malayo, la estrategia
liderada por el Gobierno fue conocida como “mentes y corazones”, en la que
se buscaba aislar a las guerrillas de la población para hacer más eficiente la tarea
del Estado. En tal sentido, se puso en marcha un programa de repoblamiento
forzado y masivo de la población, por medio del cual se buscaba persuadir a
esta de que era más conveniente apoyar al Gobierno que a los grupos armados
irregulares6 (Rangel, 1998). Tal intención de crear esa alianza entre civiles y
militares estaba implícita en el Plan Lazo.
El nombre Lazo, venía de la idea de “enlazar” o llevar a cabo un cerco
militar sobre las zonas con presencia guerrillera, lo cual se hizo patente en dos
de los municipios que fueron considerados como “repúblicas independientes”,
como lo eran Marquetalia y Riochiquito, adelantando una operación militar
de tierra arrasada para el primero, y operativos cívico-militares para el segundo,
que llevarían al surgimiento de las FARC, descrito previamente (Molano, 2014).
Si bien estos programas y su acción militar contra los enclaves comunistas
fueron aplaudidos inicialmente por la opinión pública, como señala Eduardo
Pizarro (2006), estas acciones terminaron siendo contraproducentes, porque
entregarían a las FARC un mito fundacional, en la medida que se confundió
el nombre “Lazo”, con la propuesta de seguridad estadounidense denominada
“Laso” que era la sigla de Latín American Security Operación, un plan contrain-
surgente que, desde Washington, también promulgaba “Operaciones psicoló-
gicas” en la lucha contrainsurgente como una estrategia de tipo global, dentro

6 Como anota Rangel: “En Malasia, los insurgentes lograron conformar durante la ocupación
japonesa un poderoso ejército y tomar una zona bajo control guerrillero. En el momento en que el
gobierno declaró el Estado de Emergencia, luego de los intentos frustrados de los rebeldes para provocar
una insurrección urbana y derrocar al gobierno, éste no tenía una evaluación objetiva de la fuerza real de
las guerrillas ni de su apoyo entre la comunidad china. Las primeras medidas del Estado de Emergencia
parecían más adecuadas para controlar los brotes de delincuencia organizada que en forma de bandas
criminales aprovechaban el desorden de la postguerra, que para confrontar la amenaza político militar que
representaba la insurgencia.”
 68 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

de la cual se debía combatir el comunismo, lo que fue adoptado en numerosos

manuales del Ejército colombiano.
La segunda estrategia notable consistió en el diseño del Estatuto de
Seguridad, que tuvo lugar durante el gobierno de Julio César Turbay Ayala
(1978-1982). El estatuto era un conjunto de normas y medidas de excepción,
con las cuales el presidente esperaba llevar a cabo una lucha contra las mafias y
guerrillas que generaban condiciones de inseguridad e inmoralidad, las cuales,
consideraba el primer mandatario, constituían los factores que amenazaban
al Estado (Torres del Río, 2000, p. 219). En la construcción de la normati-
vidad establecida en el estatuto, tuvieron gran influencia las determinaciones
del ministro de Defensa, el general Luis Carlos Camacho Leyva7. El ministro
de gobierno de Turbay, Germán Zea Hernández manifestó que la seguridad
fue el primer punto en la agenda presidencial, ya que esta materia era, según el
ministro, una de las solicitudes que hizo la sociedad al presidente Turbay desde
el inicio de su mandato (Alape, 1985, p. 379-380).
Como lo menciona Francisco Leal Buitrago (2002, p. 59), el Estatuto
de Seguridad no buscaba aumentar la ya consolidada autonomía militar, sino,
más bien, otorgar a las Fuerzas Armadas una serie de herramientas jurídicas
para la lucha contra el narcotráfico y las guerrillas. El Estatuto estableció
nuevas formas delictivas y aumentó las penas para delitos ya existentes, del
mismo modo, permitía ejercer la censura sobre medios de comunicación tanto
audiovisuales como escritos. Por ejemplo, un delito como la rebelión que antes
del Estatuto tenía una pena de 6 a 4 años de prisión, pasó a condenas de entre
8 y 14 años.
El estatuto partía de dos factores: en primer lugar, se llevó a cabo una
ampliación de la noción de “perturbador del orden público”. Esta sindicación se
hizo extensiva a una serie de actividades que antes eran juzgadas como simples
contravenciones y que a partir del Estatuto se habían convertido en delitos
(Gallón, 1983, p. 134). Según la legislación del Estatuto, las perturbaciones
del orden público abarcaban conductas que “alteraran el pacífico desarrollo

7 Como señala Leal Buitrago (2002, p. 58), el General Camacho Leyva pertenecía a otra gener-
ación de militares que ya había dejado atrás la visión desarrollista y, por el contrario, sostenía la visión
anticomunista que veía en la represión la única forma válida para enfrentar a los grupos insurgentes.
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 69

de las actividades sociales o provo[caran] incendios y en tales circunstancias

suprimieran la vida de las personas” (Rivas, 1980, p. 311). Sin embargo, estas
definiciones, para analistas como Gustavo Gallón, eran muy vagas y permi-
tían que cualquier actitud o situación que no fuese bien vista por el Gobierno
podría ser juzgada como perturbación.
De esta manera, el Estatuto también amplió las connotaciones del
concepto “subversivo”, que llegó a cobijar actividades como pintar grafitis,
distribuir propaganda, exhibir dibujos o textos contra el Gobierno en espacios
públicos, y criminalizó las formas de huelga y protesta social, pues el Gobierno
tenía la potestad de considerar que en ellas podía haber intención de derrocar al
Gobierno, por lo que podía actuar con rigor y excesos, incluso contra aquellos
que solo fuesen observadores de los sucesos. El segundo gran pilar del Estatuto
de Seguridad fue la ampliación de las funciones de las Fuerzas Militares, que
pasaron al ámbito judicial, por medio de la aplicación práctica de la Justicia
Penal Militar para civiles. Mediante consejos de guerra, los militares adqui-
rieron la capacidad para juzgar los delitos señalados previamente. También
otros elementos de la Fuerza Pública, como el DAS y la Policía, llevaron a cabo
juicios contra civiles. La capacidad judicial de las Fuerzas Militares muestra
que en el país también se presentó una ocupación del Estado por parte de las
Fuerzas Armadas (Reyes et al., 1978, p. 109).
Para Iván Orozco Abad (1992, pp. 171-172), el Estatuto de Seguridad fue
el resultado de los sucesivos estados de excepción dirigidos contra la protesta
social. Por tanto, aunque el Estatuto consideraba a los manifestantes como
delincuentes políticos, las figuras criminales creadas por la legislación llevaba a
que varias conductas que tenían conexión con el delito de rebelión terminaban
asimiladas como delitos comunes. Estas circunstancias condujeron a que las
víctimas de la legislación fuesen los movimientos políticos y sociales, pues sus
acciones terminaron asimiladas como perturbaciones del orden público, las
cuales, al ser establecidas como delitos, eran susceptibles de ser reprimidas.
Desde su promulgación, el Estatuto fue recibido con beneplácito por
parte de los gremios y los sectores políticos dominantes, que consideraban
que el modelo impuesto por las Fuerzas Militares garantizaba condiciones de
seguridad contra los enemigos del Estado, a los que consideraban influidos por
 70 Relaciones civiles-militares. Una aproximación a los roles de las fuerzas militares en colombia

la guerrilla. Sin embargo, también comenzaron a surgir críticas de distintas

organizaciones sociales, que harían patentes los abusos y arbitrariedades que se
cometían por parte de los militares en su accionar. Esto fortalecería a los movi-
mientos en pro de los derechos humanos y la búsqueda de una negociación
política para resolver el conflicto.

Conclusión
Durante el Frente Nacional, las Fuerzas Armadas colombianas presen-
taron una dualidad en su estructura, pues, por un lado, se sometió a la insti-
tucionalidad y se buscó el acceso directo al control absoluto por parte de los
poderes políticos. Tal sometimiento implicó que los militares no tuviesen posi-
ciones críticas ante el orden socioeconómico, y las pocas intervenciones que
hubo en este sentido fueron rechazadas por los sectores políticos civiles, que
vieron en esas posiciones una indebida intromisión en política.
Por otro lado, de forma paralela al reconocimiento del poder de las auto-
ridades civiles, los militares contaron con un alto grado de libertad y auto-
nomía en el manejo del orden público. De esta manera se gestó un pacto no
escrito entre el poder civil y el poder militar en Colombia, en el que los mili-
tares no intervendrían en los temas políticos, y en contraprestación los civiles
se desentenderían del diseño de estrategias de seguridad, las cuales estarían en
manos de los militares.
El periodo del Frente Nacional se caracterizó por la presencia de dos
elementos claves. Por un lado, la puesta en práctica de forma constante del
estado de sitio, facultad que podía declarar perturbado el orden público en
determinado lugar o en la totalidad del territorio nacional, lo que justificaba
que el Gobierno adquiriese poderes y atribuciones especiales para gobernar,
sin contrapeso del Poder Legislativo o del Judicial. Muchas veces, el estado de
sitio era proclamado en los momentos en que había reclamaciones ciudadanas,
como huelgas laborales, campesinas y estudiantiles, las cuales, al ser conside-
radas como problemas de seguridad, podían ser combatidas con dureza. En el
uso de esas facultades, los militares veían acrecentada su autonomía y llevaron
a cabo acciones represivas con el pretexto de restaurar el orden.
 Capítulo 3. Las Fuerzas Militares colombianas durante el Frente Nacional:
autonomía en el manejo de la seguridad 71

El segundo elemento que debe tomarse en consideración, es que en este

mismo periodo surgieron los primeros grupos guerrilleros, los cuales inten-
taron emular la acción de la Revolución cubana, aunque no recibieron apoyo
del bloque comunista. Las acciones de estos grupos sirvieron como pretexto
a los militares para su accionar represivo. Con el desarrollo de los procesos
de paz, se ha buscado una reformulación en el papel de las Fuerzas Armadas,
para que pasen de tener el control del orden público a dedicar sus labores a la
defensa y seguridad en las fronteras, lo que ayudaría a fortalecer la institucio-
nalidad democrática.

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