Fiscalización ambiental

Milagros Granados
Contenido

1. Conceptos generales de la fiscalización ambiental.

2. Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA): concepto
y conformación.
3. Las competencias del OEFA.
4. Macroproceso de Fiscalización Ambiental.
 Finalidad
El objetivo de la fiscalización
ambiental es prevenir daños en el
ambiente o en la salud de las
personas, en vez de detectar y luego
sancionar a quienes causaron ese
daño.
La fiscalización ambiental no está
enfocada solo en la imposición de la
sanción ante las infracciones
ambientales. En cambio, está
enfocada en prevenir que estas
situaciones ocurran y en asistir a los
administrados.

Bell, 2017
MARCO GENERAL
 COOPERATIVO SANCIONADOR REGULACIÓN
RESPONSIVA

MARCO GENERAL:
ESTILOS DE LA FISCALIZACIÓN AMBIENTAL
SANCIONADOR
▪ Propio de la regulación de tipo comando-
control.

▪ También denominado enfoque

confrontacional.

▪ En un nivel extremo, este enfoque daría lugar

a la imposición de una sanción ante todo
incumplimiento de las leyes ambientales.

▪ A primera vista, esto no parece cumplir el

objetivo central de cualquier estrategia de
fiscalización (prevenir daños al ambiente).

▪ No obstante, el cumplimiento se logra a través

del deseo de prevenir futuras infracciones y,
por lo tanto, evitar cualquier otra acción
sancionadora.

Bell, 2017
COOPERATIVO
▪ También denominado conciliador.
▪ Se desarrolla una relación continua entre la
agencia fiscalizadora y los administrados.
▪ Por un lado, podría implicar un papel
paciente, persuasivo y educativo por parte de
la agencia fiscalizadora, actuando como
asesor. Se desarrolla una relación de respeto
mutuo y confianza que puede utilizarse luego
para asegurar el cumplimiento de las leyes
ambientales.
▪ En el otro extremo, la relación podría ser más
distante, con la agencia fiscalizadora
buscando que el administrado cumpla sus
obligaciones en un plazo determinado, por
ejemplo, instalando equipos de reducción de
la contaminación o solicitando una licencia
requerida.

Bell, 2017
COOPERATIVO
Ejemplo: CHILE. Autodenuncia

▪ Comisión de una infracción prevista en el

catálogo (no taxativo).

▪ Admisibilidad: (1) oportunidad: previo al inicio

de la investigación; (2) Medidas correctivas: se
pone fin al hecho de inmediato y se adoptan
medidas para reducir o eliminar los efectos
negativos y (3) requisitos (identificación de
hechos, norma y medidas).

▪ Procedimiento sancionador: Programa de

cumplimiento.

▪ Se suspende el procedimiento y se otorgan

beneficios.
REGULACIÓN
RESPONSIVA Revocación de la
licencia

▪ Si los estilos cooperativo y sancionador se Suspensión de la licencia

consideran dos extremos de un espectro
regulatorio, se ha identificado un tercer enfoque
que propone “elegir y mezclar” diferentes
mecanismos de fiscalización.
Sanción
▪ Las agencias fiscalizadoras varían sus
estrategias considerando si los administrados
están o no cumpliendo con sus obligaciones. Se
utilizan mecanismos de creciente formalidad e Aviso de cumplimiento
impacto si estos no cumplen con sus obligaciones.
El proceso de fiscalización se describe como
formando una “pirámide de cumplimiento”.
▪ Para la mayoría de administrados, la persuasión Carta de advertencia
y la educación garantizarán el cumplimiento. Un
menor número puede necesitar mecanismos más
formales, como cartas de advertencia. En los
casos extremos, se iniciará el procedimiento
sancionador, e incluso se prohibirá el desarrollo Persuasión
de la actividad.
▪ La esencia de una regulación responsiva es que
la agencia fiscalizadora utilice la menor
cantidad de regulación formal posible para
lograr el cumplimiento.

Bell, 2017
FISCALIZACIÓN ÓPTIMA
La fiscalización óptima tiene que asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales con la mínima
cantidad de interferencia.

La tendencia en los estilos de fiscalización se orienta a que estos sean eclécticos, con diferentes enfoques en
atención a los diferentes administrados. Con más confianza en el monitoreo (realizado por la empresa), la
inspección y los indicadores de desempeño voluntarios (acreditación de cumplimiento de los estándares de
gestión ambiental).

Inevitablemente habrá una mayor focalización de aquellos que podrían ser etiquetados como free-riders, es
decir, aquellos que evaden su responsabilidad. Por ejemplo, en la aplicación de la legislación sobre gestión
de residuos se concentró inicialmente en las empresas que no se registraron, en lugar de monitorear a los
que se registraron.
 Creado en el 2009 por la Ley 29325.

Finalidad:

▪ Asegurar el cumplimiento de la
legislación ambiental por parte de
todas las personas naturales o
jurídicas.

▪ Supervisar y garantizar que las

funciones de las EFA, se realicen de
forma independiente, imparcial, ágil y
eficiente.

▪ Coadyuvar a la existencia de
ecosistemas saludables, viables y
funcionales, y al aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales

SINEFA: CONCEPTO Y
asegurando una efectiva protección
del ambiente.

CONFORMACIÓN
 CONFORMACIÓN

Organismo de Ministerio del Entidades de

Evaluación y Ambiente Fiscalización
Fiscalización (MINAM) Ambiental (EFA)
Ambiental
(OEFA)
Ente rector

SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN

Y FISCALIZACIÓN AMBIENTAL
 ENTIDADES DE
FISCALIZACIÓN AMBIENTAL
▪ Entidades que cuentan con funciones de
fiscalización ambiental, y ejercen sus
competencias con independencia funcional del
OEFA.
▪ Pueden ser de alcance nacional, regional o
local.
▪ Estas entidades forman parte del SINEFA y
sujetan su actuación a la Ley 29325 y otras
normas en materia ambiental, así como a las
disposiciones que dicte el OEFA.
▪ EFA Nacional: OEFA, Ministerios, OSITRAN,
OSINFOR, ANA, SERNANP, SERFOR y DICAPI.

¿Quién resuelve los conflictos de competencias?

 TRIBUNAL DE SOLUCIÓN
DE CONTROVERSIAS
AMBIENTALES
OEFA vs OSINERGMIN
RELAPASSA
• El 11 de junio de 2022, presentó solicitud de dirimencia ante
el intento de imposición de doble sanción por parte de OEFA
y OSINERGMIN, por el derrame de hidrocarburos y por la
infracción: “Presentar información falsa y/o inexacta en el
reporte de emergencias”.

TRIBUNAL:
• OEFA posee competencias de fiscalización ambiental,
mientras que OSINERGMIN ejerce competencias para
fiscalizar la seguridad de la infraestructura.
• La actuación de osinergmin en la emergencia presentada por
el derrame de hidrocarburos se ha limitado a conocer el
alcance de la seguridad de la infraestructura. El reporte le
sirve para tomar las acciones necesarias para ejercer sus
acciones en seguridad de la infraestructura.
• Se declare INFUNDADO la solicitud.
RECOMENDACIÓN.
• Las empresas tienen que enviar 3 reportes a OEFA,
OSINERGMIN y DICAPI, con información común y
diferenciada.
• Propuesta normativa: un solo reporte de emergencias que sea
remitido a las 3 entidades.
EL OEFA:
ANTECEDENTES
2006: Acuerdo de Promoción Comercial
Perú-Estados Unidos de América (tratado
de libre comercio - TLC):
▪ El Estado peruano se compromete a
adaptar o modificar sus leyes y
políticas ambientales para asegurar
que estas proporcionen y estimulen
altos niveles de protección ambiental.
▪ Asimismo, se acordó que los
procedimientos judiciales y
administrativos destinados a sancionar
o reparar las infracciones a la
legislación ambiental serán justos,
equitativos y transparentes.
EL OEFA
▪ 2008: se creó el OEFA. Decreto Legislativo
1013.

▪ Concepto: Organismo técnico especializado

adscrito al MINAM y encargado de la
fiscalización ambiental. Es el ente rector del
SINEFA y ha sido creado para asumir
progresivamente las funciones de
fiscalización ambiental del Poder Ejecutivo.

▪ Finalidad: dotar a la fiscalización ambiental

de imparcialidad e independencia. De esta
manera, los sectores mantendrían su rol de
procurar mayor inversión, y sería otra
entidad (OEFA) la responsable de fiscalizar
el cumplimiento de sus obligaciones
ambientales.
FUNCIONES DEL OEFA
Entidad de Fiscalización
Ente Rector
Ambiental (EFA)

1. Función Normativa 1. Función Evaluadora

2. Función de Supervisión
2. Función de Supervisión 3. Función de Fiscalización
de EFA 4. Función de Aplicación de
Incentivos
ESTRUCTURA ORGÁNICA
 Sector Año
Minería (gran y mediana) 2010
Energía 2011
Pesquería 2012
Industria 2013 - 2017(1)
Salud (residuos sólidos) 2018
Agricultura 2019
Fuente: OEFA

SECTORES TRANSFERIDOS AL OEFA

 Sector Subsector Fecha de inicio
Ministerio de Educación Educación I trimestre 2024
Ministerio de Vivienda, Vivienda y Construcción II trimestre 2024
Construcción y Saneamiento Saneamiento II trimestre 2024
Ministerio de Justicia y Justicia III trimestre 2024
Derechos Humanos
Ministerio de Salud Salud III trimestre 2024
Ministerio de Defensa Defensa IV trimestre 2024
Ministerio de Cultura Cultura IV trimestre 2024
Ministerio de Transportes y Transportes II trimestre 2025
Comunicaciones Comunicaciones II trimestre 2025
DS 006-2023-MINAM

TRANSFERENCIAS PENDIENTES
 El OEFA como ente rector del
SINEFA, tiene dos funciones:

▪ Función Normativa
▪ Función Supervisora de EFA

ENTE RECTOR
 Comprende la facultad de dictar las siguientes normas:
1. Normas que regulen el ejercicio de la fiscalización ambiental
del OEFA, en el marco del SINEFA, y otras de carácter
FUNCIÓN general referidas a la verificación del cumplimiento de las
obligaciones ambientales de los administrados a su cargo.

NORMATIVA Entre otros, tipificar infracciones administrativas y aprobar la

escala de sanciones correspondientes, así como los criterios de

DEL OEFA graduación de estas y los alcances de las medidas

preventivas, cautelares y correctivas.
2. Normas necesarias para el ejercicio de la función de
supervisión de EFA, las que son de obligatorio cumplimiento
para dichas entidades en los tres niveles de gobierno.
FUNCIÓN NORMATIVA DEL OEFA
Función Norma aprobada por OEFA
Función de Evaluación Reglamento de Evaluación del OEFA.
Resolución de Consejo Directivo 013-2020-OEFA-CD
Función de Supervisión Reglamento de Supervisión
Resolución de Consejo Directivo 006-2019-OEFA-CD
Función de Fiscalización Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador
Resolución de Consejo Directivo 027-2017-OEFA-CD
Función de Aplicación de Reglamento del Registro de Buenas Prácticas Ambientales*
Incentivos Resolución de Consejo Directivo 034-2014-OEFA-CD
Reglamento del Régimen de Incentivos*
Resolución de Consejo Directivo 040-2014-OEFA-CD

* La función de aplicación de incentivos se encuentra suspendida desde el 2017.

FACULTAD DE TIPIFICAR INFRACCIONES Y SANCIONES
Tipos Infractores Norma aprobada por OEFA
General Tipificación de Infracciones y Sanciones relacionadas con la eficacia de la
fiscalización ambiental
Resolución de Consejo Directivo 042-2013-OEFA-CD
Transversal Tipificación de Infracciones y Sanciones relacionadas al Incumplimiento de los
Límites Máximos Permisibles
Resolución de Consejo Directivo 045-2013-OEFA-CD
Tipificación de Infracciones y Sanciones relacionadas con los Instrumentos de
Gestión Ambiental
Resolución de Consejo Directivo 006-2018-OEFA-CD
Sectorial Tipificación de Infracciones y Sanciones aplicable a las actividades de
Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero
desarrolladas por los administrados del Sector Minería
Resolución de Consejo Directivo 043-2015-OEFA-CD
 • Comprende la facultad de realizar acciones de
seguimiento y verificación del desempeño de las
funciones de fiscalización a cargo de EFA de alcance
nacional, regional o local.

FUNCIÓN • Se puede establecer procedimientos para la entrega

SUPERVISORA de reportes, informes técnicos y cualquier información
relativa al cumplimiento de las funciones a cargo de las

DE EFA EFA.

• El incumplimiento de las funciones antes indicadas

acarrea responsabilidad funcional, lo cual es
comunicado al órgano competente del Sistema
Nacional de Control.
FORTALECIMIENTO
DE CAPACIDADES
La Dirección de Políticas y
Estrategias en Fiscalización
Ambiental, en coordinación con
la Coordinación de Oficinas
Desconcentradas, ejecutan
actividades de capacitación en
fiscalización ambiental y
brindan asistencia técnica a las
EFA sobre el PLANEFA.
OEFA capacita a funcionarios de EFA de la región Tacna en
formulación y aprobación adecuada del PLANEFA 2019 y 2020
 OBSERVATORIO DE SOLUCIÓN DE PROBLEMAS
AMBIENTALES

La información recibida por las distintas EFA era voluminosa y

no era tratada en una base de datos, lo cual no permitía su
manejo sistematizado y enfocado en el problema en cuestión
Ante ello, el OEFA creó el observatorio, el cual brinda
información sobre los problemas ambientales identificados a
nivel nacional, cuyo seguimiento se encuentra a cargo de una
EFA.
La información se centra en base al problema ambiental:
▪ Actividad que genera el impacto
▪ Agente contaminante
▪ Componente ambiental (agua, suelo, aire, flora y fauna)
▪ Ubicación geográfica.
OBSERVATORIO DE SOLUCIÓN DE PROBLEMAS AMBIENTALES

Permite hacer un
seguimiento de la
atención brindada a los
requerimientos
presentados ante las EFA.

https://www.oefa.gob.pe/observatorio-sinefa/
SERVICIO DE INFORMACIÓN NACIONAL Y DENUNCIAS AMBIENTALES. SINADA

Permite hacer un
seguimiento de la
atención brindada a las
denuncias presentadas
antes las EFA.

https://www.oefa.gob.pe/sinada/
DESAFÍOS
▪ Falta de control de las EFA
▪ Falta de evaluación de
desempeño de las EFA
▪ Falta de mecanismos de
coerción
INFORME DE DESEMPEÑO
DE EFA
En el 2016, se publicaron los Informes
de Desempeño 2015 de las funciones
de fiscalización ambiental a cargo de
los gobiernos regionales en los sectores
de salud, pesquería y minería.
Desde esa fecha, no se han publicado
informes similares.
LA MINERÍA ARTESANAL EN AREQUIPA SIN CONTROL POR
FALTA DE MARCO NORMATIVO
La regulación y control de este sector
corresponde al Gobierno Regional de
Arequipa.
La función de fiscalización ambiental en los
últimos meses se ha reducido a solo visitas a las
concesiones. Personal de la gerencia regional
emite exhortaciones a los mineros con el fin de
que respeten el ambiente.
Se explica que la ausencia de supervisión se
debe en parte a la falta de recursos
económicos, pero también, al hecho que esta
actividad minera no se encuentra
completamente regulada en el marco
normativo.
Se esta trabajando en formular un nuevo
reglamento que fomente la formalización
minera. Y que, además, se contemple un cuadro
de sanciones para aquellos que infrinjan las
leyes.
 Ley 29235, Ley del SINEFA (art. 11 y 17)

El ejercicio de la fiscalización ambiental

comprende las funciones de evaluación,
supervisión, fiscalización y sanción
destinadas a asegurar el cumplimiento de
las obligaciones ambientales establecidas
en la legislación ambiental, en los
instrumentos de gestión ambiental, en los
contratos de concesiones y en los mandatos
o disposiciones emitidos por el OEFA.

MACROPROCESO DE
FISCALIZACIÓN AMBIENTAL
FISCALIZACIÓN AMBIENTAL
TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

“Artículo 239.- Definición de la actividad de fiscalización

239.1 La actividad de fiscalización constituye el conjunto de actos y diligencias de
investigación, supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las
obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados,
derivados de una norma legal o reglamentaria, contratos con el Estado u otra
fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del
riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos.
(…)
239.2 Independientemente de su denominación, las normas especiales que regulan
esta función se interpretan y aplican en el marco de las normas comunes del
presente capítulo, aun cuando conforme al marco legal sean ejercidos por personas
naturales o jurídicas privadas.”
 MACROPROCESO DE FISCALIZACIÓN AMBIENTAL
Función de Supervisión Función Fiscalizadora y Función de Aplicación de
Función Evaluadora
Directa Sancionadora Incentivos*

•Seguimiento y
verificación del
•Investigación de
cumplimiento de
Vigilancia y monitoreo comisión de
obligaciones •Administración del
de la calidad ambiental y infracciones.
ambientales. Registro de Buenas
otras acciones •Imposición de
•Dictado de medidas Prácticas Ambientales
orientadas a asegurar el sanciones y medidas
administrativas •Otorgamiento de
cumplimiento de las administrativas
(preventivas, mandatos incentivos.
normas ambientales. (cautelares y
de carácter particular y
correctivas).
requerimientos
vinculados al IGA).

*La función de aplicación de incentivos se encuentra suspendida desde el 2017.

FUNCIÓN
EVALUADORA
▪ Comprende las acciones de vigilancia,
monitoreo y otras similares, como estudios
especializados, que buscan obtener
información sobre el estado del ambiente
en una determinada área de estudio.
▪ Dicha información permite brindar insumos
técnicos a la autoridad supervisora y, de
ser el caso, a la autoridad instructora en el
ámbito de un procedimiento administrativo
sancionador; así como sustentar la toma de
decisiones dirigidas a asegurar el
cumplimiento de la política y normativa
ambiental.
▪ Esta función es ejercida por la Dirección de
Evaluación Ambiental.
TIPOS DE
EVALUACIÓN
AMBIENTAL
▪ Evaluación Ambiental Temprana (EAT)
▪ Evaluación Ambiental de Seguimiento (EAS)
▪ Evaluación Ambiental Focal (EAF)
▪ Evaluación Ambiental de Causalidad (EAC)
▪ Evaluaciones por Normativa Especial
 PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA EVALUACIÓN

▪ Se realiza de oficio o a pedido de parte, en un lenguaje claro y sencillo y cuenta con intérpretes.
▪ Se recogen los aportes que formulan los participantes (adición de puntos de monitoreo). El OEFA puede realizar una
visita de reconocimiento en campo a fin de evaluar si corresponde dicha inclusión.
▪ Concluido el monitoreo participativo, el OEFA elabora un reporte de acceso público.

RCD 032-2014-OEFA/CD y su modificatoria aprobada por RCD 002-2016-OEFA/CD.

FUNCIÓN
SUPERVISORA Normativa Instrumentos de Gestión
Ambiental Ambiental

▪ Consiste en la verificación del cumplimiento

de las obligaciones ambientales de los
administrados. Obligaciones
Fiscalizables
▪ Es ejercida por las Direcciones de
Supervisión del OEFA (energía y minería,
actividades productivas, infraestructura y
servicios).
Disposiciones y mandatos Otras fuentes de
emitidos por los órganos obligaciones (contratos)
competentes del OEFA
 1. Promoción del cumplimiento: Se promueve la orientación y la
persuasión en el cumplimiento de las obligaciones del
administrado y la corrección de la conducta infractora.
2. Orientación a riesgos: se debe considerar el riesgo ambiental
que pueda generar el desarrollo de la actividad del
administrado, teniendo en cuenta el nivel de sus consecuencias, así
como la probabilidad de su ocurrencia.
3. Supervisión basada en evidencia: Las acciones de supervisión
PRINCIPIOS deben ser planificadas, ejecutadas y concluidas tomando en
cuenta información objetiva recabada por la Autoridad de
Supervisión.
4. Regulación responsiva: La función de supervisión se realiza de
forma modulada, en función de la oportunidad en que es
realizada la acción de supervisión, el tipo de obligación
fiscalizable, la gravedad del presunto incumplimiento, el
desempeño ambiental del administrado u otros factores que
permitan una intervención proporcional al cumplimiento de las
obligaciones.
 Regular: Supervisión que se realiza de
manera periódica y planificada.
Especial: Aquella que se realiza en
atención a las siguientes circunstancias:

1. Emergencia ambiental
2. Denuncia ambiental
3. Solicitudes de intervención
formuladas por organismos
públicos
4. Terminación de actividades total o
parcial
5. Verificación del cumplimiento de
las medidas administrativas
ordenadas por el OEFA
TIPOS DE SUPERVISIÓN 6. Otras circunstancias.
TIPOS DE SUPERVISIÓN
In situ:
Acción de supervisión que se realiza
fuera de las sedes del OEFA, en
presencia del administrado o sin ella.
En gabinete:
Acción de supervisión que se realiza
desde las sedes del OEFA y que
implica el acceso y evaluación de
información vinculada a las actividades
o funciones del administrado
supervisado.

OEFA supervisa derrame de relave de minera Pan

American Silver Perú en Pasco
ETAPAS DE LA SUPERVISIÓN

Planificación Ejecución Planificación

Resultados

Se elabora el plan Se desarrollan las Se elabora el informe

de Supervisión acciones de de supervisión.
(detallan las supervisión in situ o en Se recomienda iniciar o
acciones a realizar). gabinete. no el procedimiento
sancionador.
 Recomendación
Supervisión Orientativa

CONCLUSIÓN Medida administrativa

DE LA Subsanación voluntaria
SUPERVISIÓN
Supervisión no orientativa Recomienda inicio PAS

Medidas administrativas
ESCENARIO 1. SUPERVISIÓN ORIENTATIVA

TUO de la Ley 27444:

Artículo 245.- Conclusión de la actividad de fiscalización

(….)
245.2 Las entidades procurarán realizar algunas
fiscalizaciones únicamente con finalidad orientativa, esto es,
de identificación de riesgos y notificación de alertas a los
administrados con la finalidad de que mejoren su gestión.
 SUPERVISIÓN
ORIENTATIVA OEFA
Objeto: promoción del cumplimiento de las obligaciones.
Alcances: Informar a los administrados sobre sus obligaciones
y verificar su cumplimiento sin fines punitivos; salvo que, a
criterio de la autoridad, se identifiquen daños, riesgos
significativos o se afecte la eficacia de la fiscalización
ambiental.
Supuestos: puede realizarse por única vez cuando la empresa:
▪ No haya sido supervisada con anterioridad por el OEFA.
▪ Sea una persona natural con negocio, micro o pequeña
empresa.
▪ Otros supuestos
Conclusión: la supervisión concluye con:
 Conformidad de la actividad desarrollada.
 Recomendación de implementar mejoras.
 Identificación de riesgos y emisión de alertas para cumplir
las obligaciones
 Excepcionalmente, el dictado de medidas administrativas.

Reglamento de Supervisión del OEFA

OCDE: SUPERVISIÓN ORIENTATIVA
1. Su uso podría mejorarse para garantizar que se cumpla su objetivo.
2. Las excepciones para imponer sanciones podrían explicarse más, ya que parecen
demasiado amplias y vagas (y por consiguiente desalienta a los negocios de
solicitar dichas visitas de asesoría).
3. No existe una planeación conocida de dichas fiscalizaciones. Se indica que las
fiscalizaciones orientativas pueden realizarse en ciertas circunstancias, pero el
lenguaje utilizado no refleja una obligación de realizar dichas fiscalizaciones
cuando se cumpla la circunstancia definida.
4. El OEFA podría considerar que negocios más grandes también pueden necesitar
esta clase de asesoría.
ESCENARIO 2. SUPERVISIÓN NO ORIENTATIVA
SUBSANACIÓN VOLUNTARIA

TUO de la Ley 27444

“Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las
siguientes
(…)
f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión
imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la
notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 255.
(…)”
SUBSANACIÓN VOLUNTARIA OEFA
Eximente de responsabilidad: Si el administrado acredita la subsanación voluntaria del
incumplimiento antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador, se dispone el
archivo del expediente de supervisión en este extremo.

La aplicación del eximente requiere del cumplimiento de tres requisitos:

1. Que sea antes del inicio del procedimiento sancionador

2. Que la conducta infractora sea subsanable
3. Que la subsanación sea voluntaria

Reglamento de Supervisión del OEFA

LA CONDUCTA NO ES SUBSANABLE

Infracción instantánea:

“Se caracterizan porque la lesión o puesta en peligro del bien jurídico

protegido se produce mediante una actividad momentánea que marca la
consumación del ilícito. La infracción se consuma en el momento en que se
produce el resultado, sin que éste determina la creación de una situación
antijurídica duradera.”

Ángeles de Palma
 PRECEDENTES VINCULANTES:
INFRACCIONES NO SUBSANABLES
Resolución 443-2018-OEFA/TFA-SMEPIM
Determina que el exceso de LMP respecto de un parámetro determinado tiene naturaleza de infracción
instantánea debido a que la situación antijurídica se configura en un solo momento. Como consecuencia de ello,
no es posible que los administrados ejecuten acciones posteriores para subsanar esta conducta, incluso en el
supuesto que no se haya iniciado un procedimiento administrativo sancionador. Por lo tanto, la sola verificación del
exceso de los LMP en un punto de control configura una infracción no subsanable.
Resolución 463-2018-OEFA/TFA-SMEPIM
Determina que la no ejecución de monitoreos en un determinado período tiene naturaleza de infracción
instantánea debido a que la situación antijurídica se configura en un solo momento, dado que los monitoreos
reflejan las características singulares en un momento y espacio determinados. En consecuencia, las acciones
posteriores que los administrados ejecuten para subsanar la falta de monitoreos en un momento específico, no
subsanan la conducta infractora, por lo tanto no cabe subsanación voluntaria en caso no se realicen monitoreos
ambientales en algún período.
 CASO ESTACIÓN DE SERVICIOS SIERRA NEVADA EIRL
El 18/11/21, se solicita a la estación de servicios la
siguiente información: (i) Plan para control de COVID-19, (ii)
informes de monitoreo ambiental (ruido), (iii) Informes
anuales ambientales, (iv) registro de incidentes de fugas y
derrames de hidrocarburos, (v) Declaraciones de Manejo de
Residuos Sólidos, entre otros. Se otorga 5 días hábiles.
El 16/05/22 y 16/06/22, el administrado remite la data
(135 dh de retraso). Se dispone el inicio del PAS.
Primera instancia: se impone una multa de 0.559 UIT sin
medidas correctivas.
DFAI: “al ser una infracción de carácter instantánea, no es
susceptible de subsanación, toda vez que el incumplimiento
se configura al momento de vencerse el plazo otorgado
para remitir la información solicitada, esto es, el 26 de
noviembre de 2021.”

RD 1033-2022-OEFA/DFAI
 CASO ACTIVOS MINEROS S.A.C.
Activos Mineros está a cargo de la remediación de los PAM de las
ex unidades mineras Acobamba y Colqui, ubicados en Huanza,
Huarochiri, Lima.

Estos cuentan con un Plan de Cierre de Pasivos Ambientales,

aprobados en el 2017.

En noviembre 2018, se realizó una supervisión, detectándose que

el administrado no presentó ante el OEFA el informe semestral de
cierre de los pasivos ambientales mineros, correspondiente al
primer semestre del 2018.

Primera Instancia: sanción (3.44 UIT)

Activos Mineros apela y sostiene que ha subsanado y que se ha

vulnerado el principio de confiscatoriedad, porque no percibe
ingresos (no realiza actividad extractiva).

Segunda instancia: el TFA señala que la conducta no es Activos Mineros realiza obras de remediación en Acobamba y Colqui.
subsanable (porque debió presentarse en una fecha
determinada). No se analizó el argumento relativo a la naturaleza
de sus ingresos. Resolución N° 502-2019-OEFA/TFA-SMEPIM
LA SUBSANACIÓN NO ES VOLUNTARIA

▪ Los requerimientos efectuados por la autoridad mediante los cuales dispone una actuación
vinculada al incumplimiento de una obligación acarrean la pérdida del carácter voluntario
de la subsanación.
▪ En este escenario, si el incumplimiento es leve, la autoridad de supervisión puede disponer el
archivo.
▪ Los incumplimientos detectados se clasifican en:
a) Incumplimientos leves: (i) un riesgo leve; o (ii) incumplimientos de una obligación de
carácter formal u otra que no cause daño o perjuicio.
b) Incumplimientos trascendentes: (i) un daño a la vida o la salud de las personas; (ii) un
daño al ecosistema, biodiversidad, la flora o fauna; (iii) un riesgo significativo o moderado;
o, (iv) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra, que cause daño o
perjuicio.
▪ Para la determinación del riesgo se aplicará la Metodología para la estimación del riesgo
ambiental del OEFA.
 CASO GRAÑA Y MONTERO
Graña y Montero desarrolla actividades de exploración y explotación
de hidrocarburos en el Lote III, ubicado en Piura.
Del 19 al 23 de marzo de 2017, la DS realizó una supervisión regular.
Se detectó el inadecuado acondicionamiento y almacenamiento de
residuos sólidos. Sobre la base de los resultados de la supervisión, se
dispuso el inicio del PAS.
Primera instancia: se declaró responsabilidad de la empresa pero no
se dictaron medidas correctivas. El administrado apela señalando que
no se ha considerado la subsanación voluntaria.
Segunda instancia: el Tribunal indica los siguientes requisitos:
1. Se realice de manera previa al inicio del PAS.
2. Se produzca de manera voluntaria (sin requerimiento: plazo, modo
y forma).
3. La subsanación de la conducta infractora.

Res 237-2018-OEFA/TFA-SMEPIM
CASO GRAÑA Y MONTERO
Del escrito presentado por el administrado se
aprecia que subsanó con anterioridad al inicio
del PAS.
Se acredita el retiro y la disposición de los 11
sacos que no aislaban la tierra impregnada con
hidrocarburos.
 CASO GRAÑA Y MONTERO
Del acta, se advierte que se cumple únicamente con el
requisito del plazo determinado (5 días).
No se evidencia que la autoridad hubiera requerido al
administrado: (i) la condición del cumplimiento (no
requirió la presentación de información alguna) y (ii) la
forma en que debe ser cumplida (no se indica el medio
idóneo para poner en conocimiento la subsanación
realizada).
Al no mediar un requerimiento especifico de subsanación
por parte de la autoridad competente no se produjo la
pérdida del carácter voluntario de las acciones
implementadas por el administrado para acreditar la
subsanación de la conducta infractora.
Se revoca la resolución de primera instancia y se archiva
el procedimiento.
RAMÓN HUAPAYA

“La causal eximente por subsanación voluntaria es precisamente un supuesto de ausencia

de punibilidad que la doctrina penal ha descrito como excusa absolutoria y que se
sustenta en la primacía que el Estado concede al restablecimiento de la legalidad en
lugar de la sanción. En razón de ello sostenemos que, por pequeño que sea el cambio
en la Ley del Procedimiento Administrativo General, la incorporación de dicho eximente
en realidad revela un giro en el modo de entender la potestad sancionadora,
asociándola a la moderna noción de intervención mínima de la potestad
sancionadora de la que nos habla L. Alarcón y a la noción de regulación responsiva
de la que nos hablan I. Ayres y J. Braithwaite.
RAMÓN HUAPAYA

“De manera tal que no cabe pues recurrir a lecturas estrictamente gramaticales en
donde se deslinde lo que es “voluntario” o “subsanable”. Si lo que inspira dicha
eximente es un cambio radical que privilegia el restablecimiento de la legalidad
antes que la punición, entonces el único criterio admisible para entender configurado
el eximente es determinar si se ha restablecido la legalidad antes de la imputación
de cargos. Y ello se mide en función de la pertinencia y necesidad de imponer una
medida correctiva. Proponemos, entonces, este criterio simple y de corte finalista: si
al momento de imputar los cargos se determina que al culminar el procedimiento
sancionador no se impondría ninguna medida correctiva porque la legalidad ha
sido restablecida por el mismo administrado, entonces debe entenderse configurado
el eximente por subsanación voluntaria y declararse el archivo del procedimiento.”
SUBSANACIÓN EN EL SECTOR
MINERO-ENERGÉTICO
Nivel de subsanación de presuntos incumplimientos, al III trimestre 2022

OEFA, 2022
ESCENARIO 2. SUPERVISIÓN NO ORIENTATIVA
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Sector Minería Sector Energía

OEFA, 2022
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
Los hallazgos más recurrentes son
de naturaleza formal, como la
información no presentada a
tiempo o fuera de plazo.
ESCENARIO 2. SUPERVISIÓN NO ORIENTATIVA
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS

Mandatos de hacer o no hacer que pueden ser dictados

por la Autoridad de Supervisión o, cuando
corresponda, el supervisor, para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones ambientales, con
independencia del inicio del PAS.

En el marco de la función de supervisión, se pueden

dictar:
 Mandatos de carácter particular
 Requerimientos sobre el IGA
 Medidas preventivas
MANDATO DE CARÁCTER PARTICULAR
Disposiciones de la Autoridad de Supervisión o del
supervisor que ordenan al administrado realizar
acciones que tengan como finalidad garantizar la
eficacia de la fiscalización ambiental.
Se puede dictar:
a) Realización de estudios técnicos de carácter
ambiental.
b) Realización de monitoreos.
c) Otros mandatos
Se dicta mediante resolución debidamente motivada
(sustento de la medida, sus alcances y el plazo).
REQUERIMIENTO SOBRE EL IGA
Requerimiento dictado por la Autoridad de Supervisión para
actualizar, modificar o realizar otras acciones sobre el IGA:
a) Cuando los impactos ambientales negativos generados por la
actividad del administrado difieren de manera significativa a
los declarados en el IGA.
b) Otros supuestos.
Se dicta por resolución debidamente motivada (plazo y modo
para su cumplimiento).
Se puede solicitar opinión a la autoridad de certificación
ambiental.
Para acreditar el cumplimiento de la medida, se debe presentar el
cargo de recepción de la solicitud o el documento que contenga su
aprobación.
 MEDIDA PREVENTIVA
La Autoridad de Supervisión o el supervisor impone a un
administrado una obligación de hacer o no hacer, destinada a
evitar un inminente peligro o alto riesgo de producirse un daño
grave al ambiente y la salud, así como a mitigar las causas que
generan el daño ambiental.
Se pueden dictar:
a) La clausura temporal, parcial o total del local.
b) La paralización temporal, parcial o total, de actividades.
c) El decomiso temporal, el depósito o la inmovilización de
bienes, maquinaria y otros.
d) La destrucción de materiales, equipos y otros.
e) La instalación, construcción, operación de equipos.
f) Cualquier otro mandato.
Se puede solicitar la participación de la PNP. También se puede
hacer uso de medidas como el descerraje o similares, previa
autorización judicial.
REGLAS GENERALES

▪ Son de obligatorio cumplimiento por parte de los administrados.

▪ Se pueden impugnar (recursos de reconsideración y apelación). Se concede sin efecto suspensivo.
▪ Las medidas no son excluyentes entre sí, son dictadas sin perjuicio del PAS.
▪ Se puede prorrogar el plazo para el cumplimiento de la medida administrativa, de oficio o a pedido del
administrado.
▪ Se puede variar las medidas, a solicitud de parte o de oficio, por circunstancias sobrevenidas.
 DEBIDA MOTIVACIÓN

CASO SAVIA
Savia reporta una emergencia ambiental.
Primera instancia: por acta de supervisión se ordena a
Savia distintas medidas preventivas (identificar el punto de
fuga del hidrocarburo, controlar la fuga, asegurar el área,
contener y recuperar el hidrocarburo) algunas de
cumplimiento inmediato y otras a 20 días hábiles.
Segunda instancia: nula el acta y se retrotrae todo hasta el
momento en que se produjo el vicio.
“Respecto al plazo de hasta veinte (20) días hábiles, la
DSEM no ha cumplido con fundamentar dicha decisión por lo
que esta situación afecta la validez del acto, ya que la
Administración Pública no puede obrar arbitrariamente”.

Res 336-2022-OEFA/TFA-SE
 RAZONABILIDAD

CASO FRONTERA ENERGY DEL PERÚ S.A.

Frontera Energy realiza actividades de explotación de
hidrocarburos en el Lote 192, Loreto.
Desde febrero de 2000, su contrato se suspendió por
fuerza mayor. Sus actividades fueron paralizadas por
temas sociales.
Durante este periodo, se emitieron diversos reportes de
emergencia ambientales.
Primera instancia: se ordenó:
 Medidas preventivas. Plan de contingencias; actividades
de control, contención, limpieza y descontaminación de
las áreas afectadas por los derrames ocurridos; coordine
con las comunidades el ingreso al lote y presente un
cronograma de acciones de limpieza y descontaminación.

Res 192-2020-OEFA/TFA-SE
CASO FRONTERA ENERGY DEL PERÚ S.A.
Frontera apela y solicita la suspensión de la medida hasta que cuente con las facilidades y
garantías necesarias para su ingreso (sin afectar la salud e integridad física de sus
trabajadores). Ha tenido una respuesta no favorable del ejercito del Perú.
Segunda instancia: El TFA sostiene que, pese al estado de fuerza mayor, el administrado se
encuentra obligado al cumplimiento de sus obligaciones ambientales.
La DSEM ha solicitado el apoyo de las diversas entidades para que las actividades a cargo
de Frontera Energy se desarrollen a la brevedad. De igual manera, el administrado viene
haciendo las coordinaciones respectivas. Por ende, la Sala sostiene que no corresponde una
suspensión de plazo de la medida preventiva.
Esta decisión no limita el derecho del administrado al cuestionamiento del nuevo plazo
establecido por la Autoridad de Supervisión.
 INCUMPLIMIENTO DE MEDIDAS

Multas coercitivas Ejecución Subsidiaria

▪ Monto: 1 - 100 UIT (S/495 000) ▪ Autoridad ejecuta el mandato, por sí o por
tercero.
▪ Plazo para pago: MP: 7dh
Ejecución coactiva ▪ Administrado asume los costos.
Ejecución coactiva.
▪ Persiste el incumplimiento:
MP: nueva multa ▪ Liquidación provisional o definitiva.
▪ No son impugnables

El incumplimiento de una medida administrativa constituye

infracción administrativa.
Sanción: Hasta 4mil UIT
CASO REPSOL
CASO REPSOL
▪ 15/01/22: Se produjo un derrame de 11 900 barriles.

▪ 16 medidas administrativas (preventivas).

▪ 6 medidas incumplidas (identificación de zonas afectadas,

contención, recuperación y limpieza del hidrocarburo).

▪ 6 multas coercitivas (2 millones 760mil soles), las cuales han sido

pagadas.

▪ Procedimientos sancionadores iniciados por incumplimiento de

medidas.

▪ Continuó en INCUMPLIMIENTO.
CASO REPSOL
DERRAMES DE PETRÓLEO

▪ Amazonía: Enero 2011 – 2022: 389 derrames.

Promedio: 35 derrames por año.

▪ Oleoducto Norperuano: Petroperú.

2019: Medidas administrativas (remediación).
Multa coercitiva: 900 UIT.
Sigue en incumplimiento.

▪ Lotes 192 y 8: Pluspetrol.

242 infracciones (firmes)
Medidas administrativas. 92 multas coercitivas.
2020: anunció su liquidación.
Sigue en incumplimiento.
 CUMPLIMIENTO DE MEDIDAS EN EL SECTOR
MINERO-ENERGÉTICO

OEFA, 2022 OEFA, 2022

….Y LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA.
TEXTO ANTERIOR

Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador

RCD. 027-2017-OEFA-CD

“Artículo 22.- Ejecución de las medidas administrativas

22.1 En caso el administrado no ejecute la medida administrativa y con la finalidad de
prevenir, controlar o revertir posibles daños al ambiente, a los recursos naturales o a la salud
de las personas, debidamente sustentados, la Autoridad Supervisora podrá realizar su
ejecución, de manera directa o a través de terceros; cuyos costos serán asumidos por el
administrado, los que serán determinados en la Resolución Final del procedimiento
administrativo sancionador por el incumplimiento de la medida administrativa.”

Vigente hasta septiembre 2021

TEXTO VIGENTE

▪ Se aplique antes un mecanismo de ejecución forzosa.

Energía y Minas ▪ Medidas: 1. Decomiso de bienes, 2. Paralización o cese de
actividades y 3. Cierre temporal del local.

Productivas,
infraestructura y ▪ No requiere un mecanismo de ejecución forzosa previo.
servicios ▪ Todas las medidas.

¿ Actos personalísimos?
Vigente desde septiembre 2021
RECOMENDACIONES OECD
OCDE: PROMOCIÓN DEL CUMPLIMIENTO
1. Las listas de verificación estandarizadas y publicadas basadas en el riesgo serían una herramienta valiosa
para informar a las empresas sobre los requisitos que deben cumplir, permitir una mayor transparencia,
mejorar la homogeneidad durante las fiscalizaciones y garantizar que los inspectores se centren en los
elementos cruciales desde una perspectiva basada en los riesgos.
2. Utilizar la evaluación ex post y un grupo de trabajo sobre economía conductual para analizar
periódicamente las razones del incumplimiento.
3. Introducir herramientas adicionales, como juegos de herramientas, guías/manuales para los operadores,
folletos ilustrados sencillos para las MiPyMEs, para informar a los operadores comerciales sobre a) cuáles
son los principales requisitos reglamentarios que deben cumplir, b) por qué es importante y c) cómo
pueden cumplirlos.
4. Evaluar la efectividad de las fiscalizaciones orientativas después de un periodo razonable de
implementación.
5. Incentivos adicionales para promover las buenas prácticas.
OCDE: SUPERVISIÓN BASADA EN EVIDENCIA
1. Recolectar e incrementar el uso de datos brutos como evidencia y analizar de manera
efectiva los datos disponibles.
2. El desempeño de la evaluación ambiental temprana debe multiplicarse siempre que
sea posible en los sitios localizados en áreas de conflicto socio-ambiental.
3. A medida que se vaya disponiendo de una mejor recopilación y análisis de datos, es
fundamental asegurarse de que estos sirvan realmente de base para la política de
aplicación de la ley y de las fiscalizaciones. Por lo tanto, otros elementos, como los
conflictos y las quejas socio-ambientales, tendrían un papel reducido en el
establecimiento de prioridades y en las actividades de planificación.
 OCDE: ENFOQUE DE RIESGO
1. Algunos aspectos de la fiscalización continúan con una tendencia a ser más formales. Por
ejemplo, la verificación del requisito formal consume una gran cantidad de tiempo
2. La planeación de las fiscalizaciones debe base siempre en los riesgos, haciendo uso de
evidencia irrefutable y medible, la vulnerabilidad del lugar y el control de riesgos del
operador deben ser tomados en cuenta.
3. Apuntar a aumentar la proporción de fiscalizaciones basadas en el riesgo utilizando
evidencia irrefutable y medible. Esto debería conducir a una reducción de la proporción de
fiscalizaciones reactivas.
OCDE: REGULACIÓN RESPONSIVA
1. El sistema regulatorio sigue dependiendo en gran medida en un esquema de control
tradicional que se basa en: 1) autorización; 2) fiscalización; 3) verificación de cumplimiento; 4)
imposición de sanciones para el incumplimiento (o la decisión de no imponerlas).
2. Aclarar el uso de factores discriminatorios, como los agravantes y atenuantes, en la
determinación de medidas y sanciones distintas de las multas.
3. Aclarar las normas de las fiscalizaciones orientativas y considerar la posibilidad de ampliar su
uso a otros tipos de empresas, cuando sea apropiado.
4. Tomar en cuenta las características de los establecimientos regulados al realizar fiscalizaciones
regulares o especiales y desarrollar una regla clara. Estas características podrían incluir la
edad de creación del negocio, el tamaño de la compañía (PyME), la trayectoria.
FUNCIÓN
FISCALIZADORA
▪ Comprende la facultad de investigar la
comisión de posibles infracciones
administrativas y de imponer sanciones por
el incumplimiento de obligaciones
ambientales.
▪ Adicionalmente, comprende la facultad de
dictar medidas cautelares y correctivas.
▪ Esta función es ejercida por la Dirección de
Fiscalización y Aplicación de Incentivos.
FUNCIÓN DE APLICACIÓN DE
INCENTIVOS
Ley 28611, Ley General del Ambiente

Artículo 139.- Del Registro de Buenas Prácticas Ambientales

Buenas Prácticas Ambientales: cumplimiento de la normativa y/o compromisos de
instrumentos de gestión ambiental.

Artículo 150.- Del régimen de incentivos

Conductas susceptibles de ser premiadas con incentivos: actividades adicionales a lo
establecido en la norma y destinadas a reducir y/o prevenir la contaminación
ambiental y la degradación de los recursos naturales.
FUNCIÓN DE APLICACIÓN DE
INCENTIVOS
Reglamento del Registro de
Buenas Prácticas Cumplimiento de la
Ambientales normativa ambiental
RCD 034-2014-OEFA/CD

Resolución Ministerial
N° 167-2014-MINAM

Reglamento del Régimen

Sobrecumplimiento de la
de Incentivos
RCD 040-2014-OEFA/CD normativa ambiental
RÉGIMEN DE
INCENTIVOS
▪ 2016: Primer Otorgamiento de Incentivos:
se reconoció y premió a 11 buenas
prácticas ambientales correspondientes a 9
empresas de los sectores de minería,
energía, pesquería e industria.
▪ Se presentó el Ranking de Excelencia
Ambiental Anual (REAL) elaborado a partir
de las calificaciones otorgadas.
SUSPENSIÓN DE INCENTIVOS
RÉGIMEN DE
INCENTIVOS
▪ Desde el año 2017, la función de aplicación
de incentivos se encuentra suspendida.
▪ Los incentivos han venido siendo otorgados
por el MINEM (CER) y los gremios.
▪ Se requiere la aprobación del nuevo
régimen de incentivos.
MUCHAS GRACIAS