GONZÁLEZ NAVARRO

ÍNDICE
1) Los entes autárquicos en la Provincia de Tucumán.
2) Los decretos de necesidad y urgencia en la Provincia de Tucumán: su
constitucionalización y la ruptura del equilibrio entre los poderes del Estado.
3) El control público en la Provincia de Tucumán.
4) La relación de empleo público en Tucumán. Aspectos destacados. Su régimen
disciplinario.
5) Los procedimientos de selección del contratista del Estado en la Provincia de Tucumán.
6) El procedimiento administrativo de Tucumán bajo la mira del sistema internacional de
Derechos Humanos.
7) Régimen de los recursos administrativos en particular en la Provincia de Tucumán.
8) El instituto del silencio administrativo en la Provincia de Tucumán.
9) La acción de amparo en materia contencioso-administrativo en la Provincia de Tucumán.
10) Emergencia económica: efecto sobre la deuda pública y la constitucionalidad de la
consolidación de deudas en la Provincia de Tucumán.
11) La responsabilidad del Estado en la Provincia de Tucumán.
12) La responsabilidad de los funcionarios públicos en la Provincia de Tucumán.
13) El Instituto Expropiatorio en la Provincia de Tucumán.
1) LOS ENTES AUTÁRQUICOS EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN

En Tucumán los entes autárquicos solo pueden ser creados por ley. Así tenemos: El
Instituto Provincial de la Vivienda y Desarrollo Urbano de 1969, a este ente le compete
elaborar y proponer al PE políticas y programas de viviendas y de ordenamiento y
desarrollo de los centros urbanos y responsabilizarse de su ejecución; La Caja Popular de
Ahorros de la provincia, este ente conforma el sistema financiero provincial y lleva a cabo
su accionar con la orientación económica y social que determine el PE, actuando como su
agente y siendo su finalidad primordial de índole social; El Sistema Provincial de Salud de
1984, destinado a cumplir funciones de organización, finalidad y gobierno de la salud en
toda la provincia (SIPROSA).

CARACTERÍSTICAS

Personalidad jurídica propia: No necesitan la intervención del PE.

Se rigen por el derecho público: esta característica refleja y reafirma la finalidad con que
fueron creados, asegurando la protección de necesidades básicas.

Tienen asignación legal de recursos: estas entidades se encuentran dotados por el estado,
ya sea en el momento de su creación o a posteriori, de los recursos económicos necesarios
para el cumplimiento de los cometidos propios del objeto del ente. Las leyes de creación de
los entes establecen las diferentes fuentes de donde reciben fondos para su actuar, en las
que se encuentran como una de las primordiales, la ley de presupuesto general actual. Se
puede destacar que si bien cada ente tiene un presupuesto propio, no tiene autonomía
absoluta en su ejecución, ya que debe coordinar con el propio estado central, los gastos e
inversiones de cada año.

El patrimonio es estatal: Esta característica trae como consecuencia que la administración

central puede, eventualmente, suprimir al ente y establecer el destino de sus fondos según
sus necesidades, disponiendo de ellos como propios. Si bien el ente aparece formalmente
como propietario de sus propios bienes, en rigor de la verdad, resulta serlo el estado
general.

Tiene facultades de auto-administrarse: Es una consecuencia propia de la

descentralización, ya que responde a la asignación de competencias específicas para
resolver todos los problemas que plantee la actuación del ente, sin tener que recurrir a la
administración central más que en los casos expresa// previstos por sus estatutos.

Están sometidos al control estatal: Estas entidades se relacionan con la administración

central por un control administrativo o de tutela. A nivel nacional, el origen sublegal o legal
—decretos—de los entes autárquicos determina el alcance del control por parte de la
administración central. Así los entes autárquicos de origen legal, el control que ejerce la
administración central es de legalidad, pretendiendo que sus actos se ajusten a derecho.
Mientras que los entes de origen sublegal, se acepta que el control sea extensivo a la
oportunidad, mérito y conveniencia.

A nivel provincial, la LPA establece de forma expresa que el administrado debe interponer
recurso de alzada, a diferencia del régimen nacional, tornando el control de tutela más
estricto. Pero a su vez, la normativa provincial mencionada establece de forma expresa que
el control que efectué el PE sobre los actos de los entes descentralizados solo será de
ilegitimidad, excluyendo de esta forma al control de oportunidad, mérito y conveniencia.
Esto se vincula con las circunstancias de que en la provincia no existen entes autárquicos
creados por decreto, únicamente por ley.

Otra diferencia es que en nuestra provincia los ministros carecen de competencia para
ejercer control administrativo o de tutela, respecto de los actos administrativos emanados
de los entes descentralizados que funcionan en sus orbitas, puesto que, se le ha atribuido tal
potestad al PE de forma directa (ley 4537) Mientras que en el sistema nacional es
competencia propia de los ministros.

Por otro lado, existen tanto a nivel provincial como nacional otros tipos de controles que se
efectúan sobre los entes autárquicos como el que realiza el PL, en cuanto a la autorización
presupuestaria anual o el control de las inversiones que estos entes ejecutan, mediante la
Auditoria General de la Nación (AGN) o la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) para
los entes nacionales.

A nivel provincial existe por un lado la autorización presupuestaria del poder legislativo y
por el otro el control previo y posterior de sus fondos por parte del tribunal de cuentas
provincial.

Su finalidad debe ser pública: Es por ello que la doctrina distingue entre entes públicos
estatales que realizan actividades administrativas típicas, es decir, que persiguen fin
público, de otros que desarrollan actividades comerciales e industriales.

Responsabilidad subsidiaria del estado central: La doctrina mayoritaria entiende que los
entes autárquicos son responsables directos frente a terceros y de forma subsidiaria o
indirecta, al estado, no pudiendo serlo de forma solidaria. Es decir que el estado solo
responderá cuando el ente autárquico no pueda hacer frente a su responsabilidad, con los
fondos o bienes que le fueron afectados para el cumplimiento de sus fines.

Intervención: A pesar de la personería jurídica propia que poseen, estos pueden ser
intervenidos por parte del PE a fin de restablecer la normalidad alterada por el desempeño
ineficiente de los órganos superiores del mismo.
Parte de la doctrina entiende que la intervención es un control administrativo que se hace
mediante la designación de un funcionario especial que vigila o que sustituye a otro para
restablecer la normalidad del servicio gravemente alterado. Se distingue la intervención
preventiva, de mero control de vigilancia y la sustitutiva; la primera es poco común en
nuestro país, siendo de práctica la segunda. Para la procedencia de la intervención a una
entidad descentralizada deben darse situaciones de extrema gravedad que no sean
subsanables por medios normales de control. La misma sería entonces una medida
excepcional.

Entes autónomos

En la provincia de Tucumán tenemos el Tribunal de Cuentas y a la Defensoría del pueblo.

Ambos órganos tienen la particularidad de no tener una dependencia jerárquica ni recibir
órdenes de otros órganos en lo que atañe al ejercicio de sus competencias técnicas y
propias, lo que no obsta a que se encuentren ubicados en la órbita de alguno de los poderes
supremos del estado y además posean una jerarquización constitucional.

2) DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA TUCUMAN

Son reglamentos que se dictan sobre materias propias de la competencia legislativa cuando
una urgencia exige emitir normas que el poder legislativo no ha dictado.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció sobre su validez en el precedente
“PERALTA”. Se discutía la validez de un decreto dictado por el órgano ejecutivo que
disponía el congelamiento de los depósitos en dinero a plazo fijo en entidades bancarias, el
tribunal sostuvo la validez constitucional del decreto fundándose primero en el silencio del
congreso esto es que el legislador no se expidió en sentido contrario al decreto, pese al
envió para su ratificación segundo no existió ningún otro remedio a través del cual se
hubiera podido superar la grave crisis económica del país.
Antecedentes legislativos de los decretos de necesidad y urgencia
Ley 6689: dentro de los 20 días hábiles de haber recibido el decreto de necesidad y
urgencia por la legislatura ésta deberá expedirse sobre su validez, en caso de que fuera
ratificado, su contenido adquirirá fuerza de ley a partir de la fecha en que fue dictado. Si
dentro de dicho término la legislatura no se pronuncia o lo rechazare se considera nulo de
nulidad absoluta y carente de validez legal, es decir exigía el pronunciamiento expreso de
lo contrario era nulo, luego fue derogada por la 7304 que incorporo la figura de la
aprobación ficta.
Texto en nuestra provincia
La prohibición como principio: la norma comienza estableciendo la prohibición dirigida al
poder ejecutivo de emitir disposiciones de carácter legislativo, esa afirmación parece
flexibilizarse al admitir el dictado de los decretos de necesidad y urgencia. Este principio es
consecuencia inmediata de la división de poderes.

Condiciones formales y sustanciales de emisión de los decretos de necesidad y urgencia.

La constitución admite la facultad del órgano ejecutivo de dictar los decretos de necesidad
y urgencia, bajo la condición sustantiva de que concurran circunstancias excepcionales que
hagan imposible seguir el trámite ordinario previsto por la constitución para la sanción de
las leyes, vedando su dictado, aun cuando concurrieran las mencionadas circunstancias
cuando se trate de materia tributaria electoral y régimen de partidos políticos. Los decretos
de necesidad y urgencia deben decidirse en acuerdo general de ministros. La constitución
exige un previo debate en el seno del gabinete, luego de dictado corresponde el control por
la legislatura.
Aprobación ficta de los decretos de necesidad y urgencia
La doctrina ha distinguido tres modos posibles de expresión de la voluntad del órgano
legislativo, expreso tácito y presunto o ficto. Expreso cuando el legislador se expide de
modo claro y directo, tácito consiste en expresiones indirectas implícitas, ficto en rigor no
es una expresión de voluntad sino que se trata de un hecho-omisión del órgano el cual el
derecho positivo le asigna una consecuencia jurídica.
Inconstitucionalidad de la aprobación ficta
La norma prevé: dentro de 20 días hábiles de haber sido recibido el decreto de necesidad y
urgencia por la legislatura, esta deberá expedirse sobre su validez. En caso que fuera
ratificado o venciera el plazo establecido por el presente sin que la legislatura se pronuncie
su contenido adquirirá fuerza de ley a partir de la fecha en que fue dictado. No podemos
pasar por alto que la división de poderes se concibe como una reacción al absolutismo
monárquico como mecanismo teniente a la concentración de las decisiones en un solo
órgano.
También la aprobación ficta acarrea elevados gastos para el estado al dar rienda suelta a la
producción normativa del poder ejecutivo bajo la invocación de la necesidad y urgencia,
eximiéndolo del control por parte del órgano legislativo convirtiéndolo, al primero, en un
colegislador así, la ausencia de control efectivo por parte del órgano legislativo transforma
en facultad ordinario del órgano ejecutivo la excepcionalidad de estos institutos.
La misma norma consagra el silencio como modo de aprobación por la legislatura de los
decretos de necesidad y urgencia permitiendo así la distorsión de la excepcionalidad de este
instituto, transformándolo en facultad ordinaria del poder ejecutivo lo que le permite actuar
sin control.
(Según clases: en Tucumán se consagra la aprobación ficta del decreto si transcurrieren 20
días desde que se aprobó el mismo y la legislatura no se pronunció. Balbín rechaza el
acuerdo tácito de las cámaras para limitar al PE. El legislador debe expedirse
necesaria//sobre el DNU).-

3) EL CONTROL PÚBLICO EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN

El Tribunal de Cuentas fue establecido en el año 1963, por la ley de contabilidad de la
provincia. No pudo por varios motivos funcionar sino hasta 1972, año en el que el
organismo se conformó, acorde con las previsiones legales, con 5 miembros, tres
contadores y dos abogados.
Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo: características

A) CARÁCTER NECESARIO: No se concibe un sistema jurídico-político que no los

incluya en su arquitectura institucional.
B) INSUSTITUIBLES: Las funciones que le están atribuidas son privativas e
indelegables, no pueden ser subrogadas ni suplantadas por otro órgano.
C) PAUTAS DE FUNCIONAMIENTO EN EL PROPIO TEXTO
CONSTITUCIONAL: Aún en grande rasgos, debe estar inserto en su articulado lo
atinente a la estructura, organización, composición y atribuciones de estos órganos,
en un apartado específico destinado al régimen de control público.
D) CARÁCTER AUTONOMO: No tienen dependencia jerárquica ni reciben órdenes
de otros órganos.

TRIBUNAL DE CUENTAS
Status jurídico: Se le ha reconocido un status de plena independencia y autonomía
funcional.
La constitución tucumana no ha ubicado el tribunal de cuentas en el capítulo del poder
legislativo, sino en uno específico referido al control público.

Integración, condiciones de desempeño y remoción: Para el nombramiento de los

miembros se ha mantenido en el texto constitucional el sistema de la ley 6.970 (designación
por el PE con acuerdo de la legislatura), pero añadiéndose la exigencia de mayoría absoluta
de sus miembros. En Tucumán para ser vocal del tribunal tiene que poseer en forma
indistinta título universitario de CPN o abogado.
Para la remoción: juicio político
Ámbito de actuación y facultades: El art 78 de la constitución reformada atribuye al
tribunal un muy amplio radio de actuación, al instituirlo como órgano de control externo y
fiscalización, haciendo referencia al "patrimonio del estado”.
En primer lugar queda claro que se encuentra comprendida la administración pública en su
sentido más amplio, es decir, la administración central, sus entidades descentralizadas,
empresas y sociedades del estado e incluso los denominados “entes públicos no estatales”.
Se extiende, la competencia controladora a la actuación de los particulares en cuanto
perciban o administren fondos públicos.
 Control previo: Visación y observación: Se trata de la primera etapa del
procedimiento, la que transcurre desde el dictado de un acto administrativo hasta el
momento en que se pone el mismo en ejecución y se exteriorizan sus efectos
efectuándose el gasto o erogación previsto. Descartada a nivel nacional opera con
virtualidad saneadora sobre actos que aún no han entrado a producir efectos en el
mundo jurídico, evitándose actuar sobre hechos consumados, en los que el daño ya
ha sido producido, a veces en forma irreversible o muy difícil de revertir.
El objetivo en este estadio es la verificación sobre el cumplimiento de las exigencias legales
y reglamentarias referidas a las partidas presupuestarias que deben ser aprobadas y la
comprobación de si se han desarrollado con regularidad y transparencia los procedimientos
de selección que estuvieren imperativamente previstos por la normativa aplicable.
Las herramientas de que el órgano se vale son la conformidad o visto bueno y la
observación, esta última en caso de advertir transgresiones legales o reglamentarias,
revistiendo carácter de formal oposición y produciendo de pleno derecho la suspensión del
acto.
Los elementos sobre los que el control recae en esta primera etapa son fundamental// los
atinentes a la competencia, causa, procedimiento, forma y finalidad.
Ante la suspensión producto de la observación, las alternativas de que dispone la autoridad
emisora serian tres: 1- Revocar o sanear mediante confirmación y sustitución, 2- Articular
contra el acto de observación alguna vía recursiva, 3- Ejercer la potestad de insistencia.
 Control concomitante: la auditoría de procesos: Se lleva a cabo durante la
ejecución del acto de disposición de fondos públicos, normalmente mediante el
procedimiento de auditoría técnica, que consiste en el escrutinio mediante muestreo
o arquero de la ejecución patrimonial, en forma coetánea con el momento en que
esta tiene lugar y en la propia sede de cada delegación de los organismos o
reparticiones correspondientes. Esta labor concluye en informes o conclusiones en
las que pueden detectarse o señalarse posibles irregularidades o transgresiones a la
normativa legal o reglamentaria aplicable.
 Control posterior: las llamadas facultades jurisdiccionales: En nuestro sistema,
que ha mantenido el sistema derogado en el ámbito federal, el control posterior se
 ejercita fundamentalmente a través del ejercicio de las llamadas funciones
jurisdiccionales que según el art 80, de la Constitución provincial se desarrollan
promoviendo los juicios de cuenta por falta o irregular rendición de cuentas y los
juicios de responsabilidad por hechos, actos u omisiones susceptibles de ocasionar
perjuicio fiscal. El primero enfoca lo atinente a la existencia y regularidad de las
rendiciones de cuentas, en tanto que por el segundo se apunta a escrutar la actuación
personal de funcionarios o agentes públicos referida a hechos, actos u omisiones
lesivos de la hacienda pública.
EL DEFENSOR DEL PUEBLO
Ha sido dotado de competencia para intervenir o interceder en la tutela de los derechos
humanos tanto en su faz de incidencia colectiva en sentido estricto como en los llamados
“derechos individuales homogéneos” (la constitución tucumana alude a derechos
individuales, colectivos y difusos), con un amplio radio de acción que se ejercita
receptando denuncias y críticas, solicitando informes, ejerciendo funciones de disuasión,
promoviendo investigaciones de oficio o a instancia de interesados, interviniendo en
procedimientos administrativos y judiciales con una legitimación clasificada como amplia.
Tiene la posibilidad de asegurar una administración pública más eficiente y promover
reformas administrativas y se presenta como una opción para corregir los errores de las
administraciones públicas.
En nuestro país el desarrollo de este instituto, antes que en el ámbito nacional tuvo lugar a
nivel local.
En la provincia de Tucumán, la regulación constitucional estuvo precedida del dictado de la
ley 6.644 norma que lo caracteriza como alto comisionado de la legislatura y le encarga la
defensa de los derechos e intereses legítimos de las personas y de la comunidad
consagrados por la constitución nacional, provincial y leyes dictadas en su consecuencia.
Se repitió en este caso lo previsto por la norma nacional en lo que respecta a la exclusión de
la actuación de los órganos legislativo y judicial, pero se hace una explicita mención a las
empresas privativas prestatarias de servicios públicos.
Su designación se efectúa por la legislatura por mayoría absoluta de sus miembros y su
remoción por mayoría calificada por dos tercios, Al igual que la ley nacional se le reconoce
autonomía para desarrollar su tarea.

Status jurídico: independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera, que no

recibe instrucciones de ninguna autoridad, no existe a relación de subordinación jerárquica,
sus decisiones definitivas en caso de considerarse afectatorias de derechos o intereses
particulares, dejarían clausurada la instancia administrativa y expedita la vía judicial.
Designación, condiciones de desempeño y remoción: Termino de desempeño de 5 años
con posibilidad de reelección, goza de estabilidad durante su periodo de designación que
solo puede ser alterado mediante el procedimiento de juicio político.
El art 83 exige para acceder al cargo las mismas condiciones que para ser legislador y le
reconoce idénticas inmunidades y prerrogativas. En cuanto a las inhabilidades e
incompatibilidades se lo equipara a los jueces. Ni la ley orgánica ni el articulado
constitucional consideraron conveniente introducir como exigencia para el desempeño del
cargo tener título de abogado.
En lo que atañe al procedimiento a seguir ante el Defensor son de aplicación los principios
generales en materia de procedimiento administrativo, destacándose en la previsión
constitucional provincial del artículo 82 la gratuidad de las actuaciones para el ciudadano y
en la normativa infra-constitucional la obligación de motivar sus decisiones, el
informalismo, la oficialidad, la búsqueda de la verdad material, la eficiencia y celeridad, la
publicidad, el resguardo del debido proceso legal.

Ámbito de actuación y facultades: la cuestión de la legitimación procesal: Los intereses o

derechos difusos fueron conceptuados como aquellos que no pertenecen a una persona en
particular ni a un grupo nítidamente determinado de personas, sino a un grupo
indeterminado o de dificultosa o imposible determinación, cuyos integrantes tampoco se
hallan vinculados por una concreta relación jurídica. Los derechos colectivos o de
incidencia colectiva son el interés de un grupo más o menos determinable de ciudadanos,
perseguible de manera unificada por exhibir dicho grupo características y aspiraciones
sociales comunes. Y los derechos individuales homogéneos que aun siendo enteramente
individualizados y divisibles respecto de un particular, son a la vez, comunes a una
pluralidad de personas, de manera que habilitarían a la impugnación de actos lesivos con
efectos que no se restringían al caso particular, propagándose al resto de los interesados a la
manera de las acciones de clase.
Al haber nuestro texto constitucional provincial efectuado una genérica atribución de
competencia iure propio al Defensor para la tutela de tales derechos, estimamos que para la
determinación de la esfera competencial que constitucionalmente le corresponde debe
aplicarse el criterio de especialidad.
Según el criterio de especialidad, debe atenderse a los fines para los que la institución fue
creada, que traen aparejada la existencia de poderes inherentes que derivan de la propia
existencia y naturaleza del órgano, aun cuando no tengan soporte expreso en la literalidad
de la norma de creación. En aplicación de este principio, el Defensor, en función de los
cometidos que genéricamente le han sido asignados, podría llevar a cabo todas las acciones
dirigidas a su cumplimiento, sin necesidad de una permisión expresa de las normas
habilitantes, ello en tanto no medie una prohibición legal que establezca límites.
El criterio de la especialidad permite también extender el radio de incumbencias de este
instituto no solo a los aspectos vinculados a la legalidad intrínseca de la actuación de los
sujetos controlados, esto es su adecuación a la normativa vigente, sino también a lo atinente
a la oportunidad o mérito o conveniencia de las medidas adoptadas por la autoridad
emisora. En lo que respecta a la extensión de la esfera competencial del Defensor el art 82
lo limita a los hechos y omisiones de la administración pública provincial y municipal o de
prestadores de servicios públicos.
La legitimación que inviste es procesal, esto es para actuar ante el órgano jurisdiccional, no
limitándose a intervenir en el procedimiento administrativo. La intervención ante órganos
administrativos, en los casos en que se considere ello conveniente, debe ser admitida en
carácter de parte. La amplitud de la legitimación procesal concedida autoriza, a nuestro
juicio, a plantear inconstitucionalidad de leyes en sentido formal, sin que sea óbice para ello
la exclusión del poder legislativo del ámbito de competencias del Defensor, puesto que tal
exclusión debe entenderse referida al control sobre las regularidades o abusos en que aquel
pudiera incurrir en ejercicio de su función administrativa, respecto de lo cual no podría
iniciarse investigaciones administrativas, ni formularse recomendaciones, ni incoarse
acciones judiciales, pero no se extiende al cuestionamiento fundado con base constitucional
de normas emanadas de la legislatura en la medida en que las mismas pudieran afectar la
esfera de derechos e intereses que se le ha confiado tutelar.

4) LA RELACIÓN DE EMPLEO PÚBLICO EN TUCUMÁN

Existe en la administración pub una idea de organización con distribución de funciones, o
más propiamente dicho, de competencias. Pero para que las instituciones administrativas
puedan desarrollar estas competencias necesitan de un conjunto muy numeroso de personas
físicas, constituyendo lo que podríamos denominar “el factor humano de la organización
administrativa.
Esa relación de servicio que vincula a las personas físicas y a la administración y que
imputa derecho y obligaciones para ambas partes es denominada “relación de empleo
público”, el cual en nuestro derecho provincial se encuentra regulado por la ley 5.473
denominado estatuto del empleo público provincial y diversas reglamentaciones.

Naturaleza de la relación de empleo publico

Desde el punto de vista del derecho existen dos teorías:
La posición estatuaria señala que la función deriva de un estatuto legal y reglamentario en
el cual hay una cierta unilateralidad de parte del estado concediendo la función, pero existe
bilateralidad en cuanto el empleado o funcionario tiene determinados derechos y deberes
reconocidos por el estado. Para esta perspectiva el funcionario ingresa a la administración
pública a través de la exclusiva expresión de la voluntad del estado. El acto de designación
es una atribución del PE que notificado al interesado, se ejecuta, sujetando al designado a la
normativa vigente en materia de empleo pub y generando así la reciprocidad de derechos y
obligaciones entre los sujetos.
Las teorías contractualistas entienden que en la relación de empleo público existe un
contrato administrativo, porque mientras el agente no acepta la designación no nace el
vínculo entre él y el estado.
Se sostiene que en la Argentina nadie discute hoy, ni en doctrina ni en jurisprudencia, la
existencia de una relación contractual entre el estado y los empleados.
A la ley 5.473 se la conoce como estatuto para el personal público de la provincia, pero esto
no significa conferir a priori el carácter estatuario a la relación en el derecho pub local,
además de su articulado no surge expresamente este carácter.
El acto de designación necesita de la expresión de voluntad del nombrado para producir
efectos jurídicos, esa bilateralidad en el perfeccionamiento y génesis de la relación define
una impronta significativa como contrato de derecho administrativo.
No obstante, la ley 5.473 y más precisamente sus reglamentaciones son un contenido
inmodificable por la voluntad del agente, pero sí por un acto unilateral de la administración
lo que en cierta forma perturba la tipificación del contrato.

El ingreso al empleo público y sus modalidades

El marco normativo de la ley 5.473 establece en el capítulo 1 del título 1 de las
prescripciones sobre el ingreso a los cuadros administrativos del PE. El artículo 4 de la ley
y su decreto reglamentario constituyen los requisitos positivos que establecen las
condiciones de idoneidad técnica, moral y psicofísica para acceder a los cargos públicos.
Que se señala deberán ser acreditados por el ingresante y de manera previa a su
designación, debiendo constar en las actuaciones administrativas y posterior// ser
archivadas en su legajo personal.
Los requisitos negativos se encuentran en el artículo 5, de modo que toda designación en
franca oposición a éstos denota un vicio grave en objeto del acto de nombramiento por lo
que acarrea la nulidad absoluta del mismo.
El régimen local también establece además de estas condiciones subjetivas otras de carácter
procedimental de cumplimiento obligatorio para la administración, cuyo incumplimiento
trae aparejado la nulidad absoluta del mismo. Es así como el artículo 6 establece las
intervenciones de la Dirección General de Personal -actual dirección general de recursos
humanos-, la Dirección General de presupuesto y el dictamen de la Fiscalía de Estado;
dichas actuaciones constituyen expresión del control interno de legalidad y financiero de la
administración.
Se advierte que las condiciones de ingreso como los procedimientos esenciales, no solo son
exigidas para las designaciones en planta permanente sino para todo tipo o modalidad de
ingreso.
La relación de empleo público es el género con diversas modalidades. Sin lugar a dudas la
más destacada es la del personal de planta permanente (que tendría que ser la regla pero la
realidad lo contradice), mientras que las especies de designaciones en planta no permanente
son las excepciones. El estatuto del empleo público en su título 6 establece que las
situaciones de revista del personal no permanente pueden ser: gabinete, contratado,
temporario y reemplazante. Las características definitorias pueden sintetizarse de la
siguiente manera:
Gabinete: es designado para desempeñar funciones de asesoramiento o estudios
específicos, sin que pueda ejercer funciones o asumir responsabilidades o propias del
personal de planta permanente; su vínculo con la administración cesa de pleno derecho
cuando culmina la gestión del funcionario cabeza de la cartera de estado donde fue
designado.
Contratado: para que proceda la designación se deben dar dos condiciones: por un lado que
la administración requiera realizar trabajos en el ámbito de las ciencias, artes y técnica no
contando dentro de sus cuadros con los recursos adecuados; por otro, es preciso que la
persona a designar demuestre la idoneidad requerida por la administración. La precariedad
de esta designación está dada por la temporalidad del trabajo específico por el cual el
personal fue contratado.
Temporario: en este caso también deben darse condiciones habilitantes por ejemplo, si la
administración necesita realizar tareas estacionales, eventuales o temporales y no las puede
realizar por el personal permanente, podrá recurrir a este tipo de designación que culminará
cuando finalice el plazo de la designación o cuando no se requieran más los servicios del
agente.
Reemplazante: se utiliza esta modalidad cuando en ausencia de un agente que es titular en
su cargo y realiza funciones imprescindibles para el servicio, la administración requiere que
ingrese un reemplazante porque no puede cubrir las funciones con su personal permanente.
La relación cesa cuando se reincorpora el titular o cuando es cubierto en propiedad el cargo
con otro agente.
En la práctica existe otra modalidad de designación: los interinasen cargos de planta
permanente, en estos casos la administración cuenta con una categoría vacante con un cargo
de planta permanente pero, por razones de servicio u oportunidad, merito o conveniencia,
considera que la designación no debe ser en planta permanente.

LA ESTABILIDAD DEL AGENTE PÚBLICO

La estabilidad es el derecho que tiene el agente público a conservar el cargo y el nivel
escalafonarios alcanzado mientras dure su buena conducta y aptitud para desempeñarlo y
siempre que una causa legal no determine la extinción del vínculo.
Este derecho está consagrado en la constitución nacional en su artículo 14 bis,
entendiéndose que dicha norma es operativa. Asimismo, nuestra corte suprema nacional en
el precedente “MADORRAN”, sostuvo que la estabilidad de los agentes públicos tiene un
plus de protección normativa en los tratados internacionales con jerarquía constitucional.
En nuestra provincia la estabilidad, además de estar reconocida constitucionalmente en el
artículo 40 inciso 8 de la Constitución Provincial, se encuentra regulada en los artículos 13
y 14 de la ley 5.473 desprendiéndose su contenido y alcances.
Se advierte que la estabilidad solo correspóndela personal que haya sido designado
expresamente en planta permanente cumpliéndose los recaudos de los artículos 3, 4 y 5 del
estatuto, luego de haber transcurrido 6 meses desde su designación y que haya estado en
actividad. Se conoce dicho lapso como período de prueba; al respecto sentencio la corte
local: la razón del plazo de prueba estriba en la necesidad de constatar si el agente posee la
idoneidad y condiciones indispensables para el ejercicio de las funciones que tendrá a su
cargo, al punto que si carece de ella, su nombramiento debe ser revocado por la
administración, y en caso contrario, automáticamente luego de transcurrido 6 meses, se
convierte en definitivo.
La estabilidad solo alcanza a la conservación del empleo y al nivel escalafonario, es decir al
cargo o categoría, que adquirió en titularidad, por lo tanto se excluye a la función. En
cuento a la función puede decirse que mientras el órgano tiene funciones definidas, el cargo
las tiene genéricas o especificas en relación con el grado y ubicación escalafonaria según la
jerarquía que ocupe en el órgano.
No se trata de un poder discrecional incondicionado, los tribunales locales han establecido
los límites, abrevando en la doctrina local, afirmando: es legalmente admisible que la
administración pueda rotar de funciones a sus agentes públicos, mas es evidente que tal
cambio o nuevas funciones deben ser adecuadas a la jerarquía del nivel escalafonario en
que revisten las mismas. Lo contrario aun manteniendo el nivel escalafonario, implica una
sanción encubierta y una lesión a su estabilidad.
Si se produjera la cesantía del agente de planta permanente sin invocación de causa y sin el
previo procedimiento disciplinario, el acto de cese es ilegitimo correspondiendo la
reparación del daño. En el ordenamiento local, la solución reparatoria se la encuentra en la
propia constitución de Tucumán en su artículo 40 inciso 8 que dispone la reincorporación
del agente cesado ilegítimamente.
Merece asimismo distinguir la estabilidad de la inamovilidad, pues aquella se refiere a la
permanencia en el cargo o empleo; en tanto que la segunda alude al lugar donde la función
o empleo son ejercidos. Por regla general, salvo que la índole del cargo no permita el
desempeño en otro lugar la inamovilidad de los agentes pub no existe, ya que no puede
negarse a la administración la facultad para trasladar a sus agentes, dentro de las
condiciones que la ley establezca. No obstante, esta facultad de trasladar a los agentes no es
ilimitada, está sujeta a criterios de legalidad y razonabilidad.

LA CARRERA ADMINISTRATIVA:
Consiste en el derecho a ser promovido a otros cargos de mayor jerarquía. Se destaca que la
carrera administrativa es un derecho que corresponde a los agentes con estabilidad y se
tendrán en cuenta exclusivamente criterios de idoneidad y razones de servicio.
Cobran relevancia las intervenciones de los organismos técnicos obligatorios que evalúan la
legalidad de la promoción propuesta; la dirección general de presupuesto que determina la
existencia de una categoría de la planta permanente vacante, el informe de la dirección
general de recursos humanos que realiza un examen de las funciones y desempeño del
agente de acuerdo al cargo sugerido a promover, y por último el dictamen de la fiscalía de
estado que realiza un control de legitimidad final antes del dictado del decreto del PE que
otorgue o rechace la solicitud de promoción.
El estatuto prevé en su artículo 11 inciso a, el ejercicio transitorio de funciones de mayor
jerarquía en relación a la categoría que el agente ostenta en titularidad. Este es un apartado
que presenta sus conflictos. El quehacer administrativo conlleva a que se asignen a los
agentes funciones de mayor jerarquía pero sin observar las condiciones legales que el
decreto 646/83 prescribe, especialmente a lo que atañe a la autoridad competente para
otorgarla para que den derecho a percibir la diferencia salarial de categoría, que es el PE.
En referencia a este punto la Corte en los precedentes Peñalver de Carpio y Villacorta
afirmó: la asignación de cargos de mayor jerarquía a los actores, solo pudo válidamente
efectuarse respetando el ordenamiento jurídico … no basta haber prestado servicios
solamente, sino q es necesario en cumplimiento de otros requisitos como lo es, entre ellos,
la existencia del cargo presupuestario y la previa designación por parte del PE…
básicamente se debe tener en cuenta que no habiendo sido designado por autoridad
competente y siendo un deber de los actores, impuesto normativamente, el abstenerse de
desempeñar funciones que no le fueran legalmente encomendadas , al haber incumplido lo
hizo por su propia cuenta y riesgo, sin que pueda endilgarle a la administración la
obligación de retribuirle.
Esta doctrina de la corte es categórica, no se le reconoce ningún derecho al agente que
ejerció un cargo a nivel superior, cuando dicha designación no fue realizada por el PE.

EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO PROVINCIAL:

El estatuto del empl pub en su tit 5 establece el régimen disciplinario local. En su art 30
sostiene que las causales de la aplicación de las sanciones serán las que establezcan la ley;
sin embargo, seguida// hace la sgte. excepción: las causales enunciadas en este capítulo no
excluyen otras que importen violación de los deberes del personal o que afecte el buen
orden y decoro del servicio. Se observa así que el sistema local, así que el sistema local, si
bien en ppio sostiene el fundamento legal del instituto, habilita a la administración a
sancionar a los agentes por otras conductas que afecten el orden y decoro en el servicio y
que no estén expresamente reguladas, marcando una fuerte influencia de la concepción del
poder inherente.
En el capítulo 2 del título sobre el régimen disciplinario, el estatuto instituye el
procedimiento esencial y previo al dictado de todo acto administrativo que aplique una
sanción disciplinaria denominado investigación administrativa.
En el procedimiento disciplinario, la administración busca desentrañar la verdad material;
el agente, además de colaborar en el esclarecimiento de los hechos, ejercerá su derecho de
defensa.
El reglamento de investigaciones administrativas decreto 2525/1-06, procura un equilibrio
entre garantizar a los agentes sometidos a un procedimiento disciplinario el debido proceso
y otorgar herramientas a la instrucción de una investigación, para determinar las
responsabilidad disciplinarias del caso, aconsejar las sanciones y alcanzar la verdad jurídica
objetiva.
Los principales aspectos del procedimiento disciplinario son:
Actuaciones preliminares: previo a que la autoridad competente ordene el inicio de una
investigación administrativa, los servicios jurídico permanentes de cada repartición deberán
llevar adelante actuaciones preliminares, con el fin de precisar el objeto de la investigación
que se pretender ordenar, para ello deberán reunir los elementos de prueba que sustenten la
causa fáctica del acto que ordene el procedimiento disciplinario, previsto en el art 6.
Sin embargo, si la falta que se pretende investigar y sancionar no requiere de una
comprobación preliminar, estas actuaciones preliminares se hacen innecesarias y la
autoridad del área procederá a ordenar la investigación. Realizadas las actuaciones
preliminares los asesores letrados de las distintas áreas emitirán un dictamen analizando los
elementos recolectados aconsejando o no mérito de la investigación; esos actuados serán
girados a la dirección general de recursos humanos, la cual también dictaminara sobre la
procedencia o no de la investigación, como trámite previo a ordenar un procedimiento
disciplinario.
Acto que ordena el inicio de la investigación administrativa: este acto según el art 3
tendrá que ser dictado por autoridad no inferior a director.
Declaración como imputado: respecto de la declaración de imputado, se determinan los
derechos que le asisten a los agentes cuando son citados a una audiencia a tal efecto,
reconociéndose esencialmente el conocimiento de las actuaciones previas que dan
fundamento al acto que ordena la investigación y la garantía de no declarar contra sí
mismo; en este caso la actuación del abogado que lo asiste deberá limitarse a resguardar la
garantía citada sin poder interferir en el interrogatorio que el instructor le realice.
Capítulo de cargos, descargo y producción de pruebas: cuando el instructor considere que
existen elementos para considerar que un empleado ha incumplido un deber o incurrido en
una prohibición de las establecidas en el estatuto, procederá formular el pertinente capítulo
de cargos, una actuación interlocutoria dentro del procedimiento disciplinario. Notificado el
agente del capítulo de cargos tendrá 5 días para presentar su descargo sobre los hechos y
ofrecer la prueba. En materia de plazos y defensa se contempló la posibilidad de ampliar los
plazos. En este orden el art 30 prescribe la única oportunidad de impugnación a una
decisión del instructor, como sería la providencia sobre las pruebas, estableciendo la
competencia de la dirección de recursos humanos, para resolverla en una única instancia y
agotando la vía administrativa, ya que la etapa de descargo y prueba del imputado
constituye la etapa donde el derecho de defensa debe primar sobre la discrecionalidad del
instructor y debe estar sometida a un control de legalidad de sus superiores.
Duración de la investigación administrativa: el procedimiento disciplinario durará 90 días
con la posibilidad de extenderse por otros 20 días más.
Las relaciones con los procesos penales: en el decreto 2525/1-06 se tiende a asegurar la
independencia del procedimiento disciplinario respecto del penal, siempre y cuando sea real
fáctica y legalmente posible. Así se prevé que en caso que un agente se encuentre privado
de su libertad y este sometido por ese mismo hecho a una investigación administrativa, el
instructor deberá solicitar la autorización a la autoridad judicial competente para tomar
declaración al imputado y así poder ejercer su defensa en sede administrativa; si esa
autorización fuere denegada o por circunstancias propias de la causa penal se impida el
avance en sede administrativa, el instructor podrá suspender el curso de la investigación.

5) LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA DEL

ESTADO EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN.

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito del derecho privado, la celebración de los

contratos administrativos está sujeta a formalidades y contenidos preestablecidos que
prevalecen sobre la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad. Así, para
seleccionar a sus contratistas, la administración debe seguir un procedimiento normativo
previsto.
En el orden local, se consagra como principio la selección reglada y pública del contratista
mediante la licitación pública, al establecer el artículo 12 de la Constitución Nacional que
toda enajenación de bienes fiscales y cualquier otro contrato susceptible de licitación
deberá hacerse precisamente en esta forma, salvo el caso en que la legislatura o la
municipalidad resolviesen lo contrario por razones especiales reclamadas por el bien
público.
La exigencia de la licitación pública se complementa con los principios contenidos en
normas supranacionales tendientes a garantizar publicidad, equidad y eficiencia de las
contrataciones estatales.
La licitación pública es el modo de selección de los contratistas por medio del cual el
estado invita, públicamente, a los posibles interesados para que, con arreglo a los pliegos de
bases y condiciones pertinentes, formulen sus propuestas de entre las cuales se seleccionará
la más conveniente al interés público.
Creemos que la licitación pública es el procedimiento que tiende a garantizar, de modo más
eficiente, la transparencia del obrar del estado y su resguardo frente al flagelo de la
corrupción.
Ante circunstancias excepcionales, el ordenamiento jurídico habilita a la administración a
seguir otros tipos de procedimientos para la selección del contratista del estado, situación
contemplada en la última parte del art 12 de la constitución provincial. Las excepciones al
principio pueden estar fundadas en cuestiones de urgencia y necesidad por parte de la
administración o por situaciones que tornan inconducente la realización de un
procedimiento licitatorio.

EL RÉGIMEN LEGAL DE CONTRATACIONES EN LA PROVINCIA DE

TUCUMÁN
En la provincia los contratos administrativos están regulados en la ley 6970 (ley de
administración financiera) y específicamente en el decreto 22/1.
La ley de administración financiera reitera la exigencia constitucional de la licitación
pública como regla respecto de las compras y contrataciones que se realicen por cuenta de
las provincias, sin perjuicio de contemplar la posibilidad de la contratación directa frente a
determinados supuestos, y de la licitación privada o del concurso de precios cuando el
importe estimado de la operación no sea superior a determinado monto que se actualiza
periódicamente. También la ley faculta al poder ejecutivo para la reglamentación del
proceso de compras, a fin de resguardar las disposiciones y limitaciones establecidas por la
propia normativa.
Por último, la ley exceptúa del régimen de contrataciones los servicios públicos esenciales
prestados en forma de monopolio o los cuales deban necesariamente recurrirse.
Mediante el decreto 22/1 se reglamentó los procedimientos de contratación para la
administración central e incluye el reglamento de compras y contrataciones de bienes y
servicios y el pliego general de bases y condiciones.
Los municipios y los entes establecen sus propios regímenes de contrataciones.-

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN

El procedimiento de selección del contratista del estado es una especie de procedimiento
administrativo, en general, que consiste en un complejo de actos que desemboca en el
dictado de un acto administrativo conclusivo por el que la administración, luego de efectuar
una tarea de evaluación comparativa, escoge al oferente con el que contratará en función de
los intereses y necesidades públicas.
Este, como todo procedimiento especial además de los principios comunes, se rige por una
serie de principios especiales, que lo constituyen y definen como tal, y que guardan relación
con la finalidad perseguida

Publicidad: consiste en dar a conocer de manera manifiesta que existe un procedimiento de

contratación estatal, a fin de permitir que los posibles interesados tengan conocimiento del
llamado y de las reglas que lo rigen.
Aún respecto de una contratación directa, la administración tiene la obligación de darle la
adecuada publicidad, lo cual implica como mínimo la publicación en el boletín oficial y en
el sitio web de la provincia de las adjudicaciones y su precio y especificaciones, como así
también del precio final de un contrato una vez concluido su ejecución.
En la provincia el decreto 22/1 consagra como principio al que deben sujetarse las
contrataciones y sus procedimientos el de la publicidad y difusión de las actuación –art 2-.
La difusión del llamado, dependerá del tipo de procedimiento de selección que decida
llevar adelante la administración.
La convocatoria se debe difundir por Internet en el sitio oficial de la provincia. Cabe aclarar
que el plazo fijado por el reglamento es el mínimo, de modo que la autoridad que autorice
llevar a cabo el llamado, cuando medien razones fundadas, puede disponer la ampliación de
esos plazos.
El decreto también prevé que la secretaria de estado de prensa y difusión comunique por
vía electrónica y por soporte papel a los diarios locales impresos de circulación en la
provincia en el procedimiento de selección en marcha. Tengamos presente q en el caso se
exige la comunicación, no la publicación. En cambio en el orden nacional se exige la
publicación del aviso por un día en dos de los diarios de mayor circulación.
Para dar mayor difusión al llamado se pueden enviar invitaciones a asociaciones y
federaciones que agrupen a los prestadores, fabricantes y o comerciantes del rubro de que
se trate la convocatoria para que ellos le den difusión entre sus asociados. En el ámbito
nacional esta comunicación no es potestativa sino obligatoria.
El contenido de la publicación del llamado debe contener: 1- denominación del organismo
licitante; 2- objeto de la contratación; 3-número de expediente y número de licitación; 4-el
lugar, fecha y hora para retirar los pliegos, efectuar consultas y presentar las propuestas; 5-
valor del pliego si correspondiese; 6-lugar fechar y hora establecidos para la realización del
acto de apertura.
En la provincia según el art 12 del pliego general, toda persona que acredite un interés en el
trámite del procedimiento, inclusive terceros no oferentes, puede tomar vista de las
actuaciones en cualquier momento, salvo la etapa de evaluación de las ofertas.
El art 40 prevé que las propuestas queden a la vista de los proponentes por el término de
tres días hábiles, luego de la apertura.
Respecto de las demás etapas del procedimiento de selección, en la provincia, a diferencia
del régimen nacional, no está prevista la notificación a los oferentes del dictamen de
pre-adjudicación.
En relación con la adjudicación, el régimen local solo prevé que este acto se notifique al
adjudicatario, es decir, no prevé la notificación fehaciente a los demás oferentes no
adjudicatarios y si bien estos pueden tener conocimiento de la adjudicación ingresando al
sitio web de la provincia, lo cierto es que la publicidad de los actos de alcance individual se
satisface mediante la notificación y no mediante la publicación, en este caso en Internet.
Además presenta la dificultad de no permitir distinguir una fecha cierta a partir de la cual se
deben computar los plazos para las eventuales impugnaciones. En cambio, en materia de
obras pub, la adjudicación se debe notificar al adjudicatario y a los demás proponentes.
Libre concurrencia: garantiza la posibilidad de participación del mayor número posible de
oferentes con el objeto de competir entre sí, en condiciones igualitarias y de ese modo,
permitir al estado contratar condiciones más favorables.
La libre concurrencia no debe ser restringida en razón de recaudos excesivos creados por el
estado contratante o por el rechazo de ofertas por omisiones intrascendentes o meramente
formales, debiéndose requerir a los oferentes incursos en falta, las aclaraciones pertinentes,
dándoseles la oportunidad de subsanar las deficiencias insubstanciales.
El tribunal ha ponderado la necesidad de la redacción de los pliegos en términos claros y
precisos con exclusión de recaudos excesivos que redunden en una disminución del número
de propuestas, en perjuicio no solo del principio de concurrencia, sino también de la
igualdad que constituye otro de los principios cardinales del procedimiento de selección.
Las excepciones a la concurrencia, básica//son la incapacidad de los oferentes, el régimen
de las personas no habilitadas para contratar con el estado y la contratación directa de
interpretación restrictiva.

Formalismo moderado: Vinculado con el principio de concurrencia, consistente en la

atenuación de la exigencia de las formas no esenciales. Este principio es otra de las
particularidades que presenta nuestro régimen local. La finalidad no es una aplicación
directa y simple del informalismo, en cuanto principio del procedimiento administrativo
general ni de un exceso de rigor en las formalidades.
En el ámbito del procedimiento de selección, si bien los oferentes son colaboradores de la
administración, compiten entre sí. Por eso el principio de formalismo moderado debe
conjugarse con el principio de igualdad. Se debe garantizar la aplicación igualitaria del
principio, es decir, la posibilidad de que los oferentes subsanen las omisiones formales no
esenciales.
La vigencia de este principio se advierte, sobre todo, en la etapa de admisión y evaluación
de las ofertas. Así, el reglamente prevé que la comisión de pre-adjudicación observará la
omisión de cualquier requisito necesario para la presentación de las propuestas y notificara
a los oferentes para que subsanes las diferencias en el plazo de 72 Hs. y establece que el
principio de concurrencia no deberá ser restringido con recaudos excesivos, severidad en la
admisión de las ofertas o exclusión de estas por omisiones intrascendentes, dando la
oportunidad de subsanación.

Transparencia: supone la publicidad, pero además el acceso de cualquier persona al

expediente, como así también la aplicación de criterios objetivos y predeterminados en el
procedimiento de adopción de las decisiones sobre contrataciones públicas.
Es al estado a quien cabe dar razones suficientes que justifiquen la inclusión de recaudos
que puedan restringir la concurrencia.
También, en orden a garantizar la vigencia efectiva de la transparencia en los contratos
administrativos, el pliego de bases y condiciones generales incluye una cláusula
anticorrupción, en virtud de la cual corresponde el rechazo de la oferta o en su caso la
rescisión del contrato cuando medie ofrecimiento o entrega de dinero o cualquier otra
dádiva a funcionarios para que hagan o dejen de hacer algo, sin perjuicio de otras
sanciones.
El acto de adjudicación debe ser suficiente// fundado, es decir, debe consignar adecuada//
los motivos por los que se selecciona una propuesta.

Igualdad: Constituye un principio esencial que debe estar presente durante todas las etapas
del procedimiento de selección e inclusive mantiene su vigencia durante la ejecución del
contrato respectivo.
Así, si se incluyesen cláusulas o especificaciones que favorezcan situaciones particulares, el
procedimiento debe ser revocado.
La modificación de los pliegos no puede tener lugar, aun cuando se hubiera presentado un
solo oferente, pues debe ponderarse la posibilidad de que las condiciones, recaudos, y
previsiones establecidos originaria// puedan haber limitado la concurrencia de oferentes al
procedimiento.
Otra de las manifestaciones de este principio es la inadmisibilidad de las propuestas que
contengan condicionamientos como así también las que son presentadas
extemporáneamente.
La igualdad debe articularse con los principios de concurrencia y formalismo atenuado; es
decir, los pliegos deben interpretarse de modo tal que, en caso de duda, frente a la
alternativa que excluye al oferente y de aquella que permita su participación en la
selección, debe prevalecer la admisión de la oferta, en tanto de ese modo se favorezca la
concurrencia.

PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN PÚBLICA

En el orden provincial, en virtud de lo dispuesto por el art 12 de la constitución local, el
procedimiento de licitación pública constituye el principio general en materia de selección
del co-contratante del estado, y su régimen es de aplicación supletoria para la licitación
privada, el concurso público o privado, la subasta pública.
Etapas de la licitación pública que nos parece más importante:

Criterio legal previo

En primer lugar la administración, para contratar, debe contar con la pertinente autorización
o crédito legal presupuestario, es decir, una partida presupuestaria que autorice el
respectivo gasto.
Al respecto, la corte a limitado los alcances de este principio en el precedente
“Liberdinsky” en cuanto ha dicho que el acto de convocar a la recepción de ofertas sin
crédito disponible es legítimo pues los fondos son obtenibles con posterioridad, o en todo
caso el acto es regular y susceptible de saneamiento, pues la administración puede subsanar
el defecto a través de medios que le permitan transformar partidas.

Pliego de bases y condiciones

Se deberán elaborar los pliegos de condiciones que servirán de base para la confección de
las propuestas. Esta etapa tiene carácter interno, aun cuando después de su publicación
pueda generar relaciones externas.
En los pliegos están contenidos aspectos de diversa índole, tales como los requisitos
técnicos, financieros y de antecedentes, las reglas de procedimiento, criterios de selección,
régimen impugnatorio, etc.
Los pliegos son actos unilaterales de alcance general. En algunos casos tienen carácter
normativo, como los reglamentos de concursos, que trascienden la aplicación a uno o varios
procedimientos determinados y están destinados a reglar todos los casos similares que se
sucedan durante su vigencia. Es posible distinguir entre los pliegos de bases y condiciones
generales y particulares. Tanto en el orden provincial como nacional, existe un único pliego
de bases y condiciones generales para la contratación de bienes y servicios del estado,
revisten el carácter de reglamento, razón por la cual tanto el particular que participa en la
licitación, como la administración, carecen de la facultad de sustraerse de sus disposiciones.
A diferencia de los pliegos generales, los particulares están destinados a regir una
contratación determinada agotándose su aplicación y efectos al momento de la conclusión
del procedimiento particular. El decreto 22/1preve que la confección de los pliegos
particulares deben ser elaborados por los organismos licitantes previéndose cuales son los
requisitos mínimos que deben contener estos. Es así que el pliego particular especificara las
características de las prestaciones que el estado necesita adquirir o contratar.
Es así que las observaciones o impugnaciones que pretendan realizarlos particulares a
cláusulas de los pliegos deben ser efectuadas en la oportunidad procedimental oportuna.
Aquí surgen dos cuestiones a tener presente, por una parte la legitimación para efectuar las
correspondientes observaciones y por otro lado el hecho que el pliego prevea que la
adquisición del pliego o presentación de ofertas, signifique el voluntario sometimiento a las
cláusulas del pliego y su correspondiente aceptación. Esto último atento a la denominada
teoría de los propios actos significa la renuncia a realizar posteriores planteos al pliego. En
el caso del orden provincial se prevé que la presentación de la propuesta significa la
aceptación y conocimiento de los pliegos.
Entendemos que tanto los adquirentes del pliego como quien aún no tienen carácter de
oferentes, ya que no han comprado los pliegos pueden formular observaciones o
impugnaciones sobre su contenido en esta etapa, puesto que, de mantenerse algunas de tales
cláusulas lo que podría haberse afectado es precisa// su derecho a participar de la
convocatoria frente a una disposición arbitraria// discriminatoria o excluyente.
Por otra parte, nuestra ley de procedimientos administrativo, aplicable al procedimiento de
manera subsidiaria prevé la posibilidad de recurrir actos de alcance general como individual
y a su vez el Código Procesal administrativo también establece una legitimación amplia
para que puedan ser revisadas estas cláusulas en sede judicial

El llamado a licitación
El llamado debe realizarse mediante el dictado de un acto administrativo y cumplir con el
régimen de publicidad y difusión en el modo y en el plazo correspondiente. En el régimen
provincial los llamados a licitación pub deben publicarse en el boletín oficial y en la página
oficial de la provincia por el término de 4 días con una antelación de 10 días a la fecha
fijada p la apertura. Deben comunicarse a todos los diarios locales de circulación en toda la
provincia. Los llamados deben contener la siguiente información: 1-denominación del
órgano licitante; 2-objeto de la contratación; 3- número de expediente y número de
licitación; etc.

La presentación de las ofertas

Luego del llamado comienza a correr el plazo en que los interesados deben presentar las
ofertas de contratación, hasta el día y hora fijado en el acto del llamado. Formalidades de
las ofertas: deben ser presentadas por escrito, idioma nacional, firmadas con copias y los
sobre deben estar perfecta// cerrados.
Respecto del contenido: deben contener el precio unitario y cierto, el precio total x renglón,
y el precio total, la cotización por cantidades netas libres de envase y de gastos de embalaje
y el origen del producto. La presentación de las ofertas supone el conocimiento y
aceptación de las reglas de contratación por parte del oferente.
Las ofertas deben mantenerse por el plazo que fije el pliego de bases y condiciones
particulares y no pueden modificarse por el oferente por aplicación del principio de
igualdad entre los oferentes, sin embargo este principio debe matizarse con el del
formalismo atenuado o excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales,
lo que conlleva a una mayor concurrencia de oferentes en la puja x el contrato. El oferente
deberá constituir garantía de mantenimiento de la oferta equivalente al 4% sobre el valor
total de la oferta en la provincia.

La apertura de las ofertas

Debe realizarse en un acto público en el lugar, día y horario determinado con participación
de cualquiera que tenga interés en presenciarlo. Hay que tener en cuenta que una vez
vencido el plazo para la presentación de las ofertas no pueden recibirse otras, aun cuando el
órgano competente no hubiese iniciado el acto de apertura de los sobres. Las ofertas que
fuesen observadas no son rechazadas en el acto de apertura, sino que el planteo debe ser
agregado en expediente con el objeto de su posterior resolución.
Las ofertas son exhibidas a las oferentes por el término de 3 días. Deben ser declaras
inadmisibles cuando no cumplan los requisitos esenciales. Sin embargo cuando se trate de
errores subsanables, por ejemplo la garantía de mantenimiento de la oferta solo representa
el 70% o más de lo que debió constituirse, se debe mandar a subsanar el error, en la
provincia.

Pre-adjudicación
Luego de labrar el acta de apertura el órgano competente debe remitir las actuaciones a la
comisión de evaluación, la que, previo examen de las ofertas admitidas producirá un
dictamen no vinculante acerca de la admisibilidad de las propuestas y aconsejará la
adjudicación a la propuesta que resulte más conveniente.
En el orden provincial a diferencia de lo que ocurre en el régimen nacional no está prevista
la impugnación del dictamen de pre-adjudicación. En caso de empate de precio, calidad y
condiciones de las ofertas que resulten más convenientes la pre-adjudicación recaerá sobre
la presentada por una PYMES que opere en el país y si aun así se mantuviese la paridad se
solicitará a los respectivos oferentes que en el plazo común que se les fije (3 días) formulen
una mejora del precio. De subsistir la situación se procederá al sorteo público de las ofertas
empatadas.

Adjudicación
Finalmente, el órgano competente debe adjudicar el contrato de modo fundado y definitivo.
En la provincia el tribunal de cuentas, órgano de control externo de la administración,
puede, en ejercicio del control previo que le cabe observar el acto administrativo de
adjudicación en lo referido a una oferta adjudicada, en cuyo caso si no media insistencia del
PE, se puede adjudicar a la oferta más conveniente de entre las restantes que hubiesen
resultado admisibles.
Cabe precisar que el órgano competente puede, antes de perfeccionar el ctto, dejar sin
efecto el procedimiento respectivo, lo q eventualmente no da derecho a reclamo de ningún
tipo a los oferentes.

Perfeccionamiento del contrato

En la provincia, por la notificación del acto de adjudicación, o con la recepción por parte
del adjudicatario de la orden de compra emitida por el servicio administrativo.
La adjudicación es un acto administrativo que produce efectos no solamente sobre el
oferente que resultará adjudicatario sino también sobre los otros oferentes no
adjudicatarios. A estos últimos les cabe la posibilidad de cuestionar el acto de adjudicación,
el cual eventualmente puede ser revocado por razones de ilegitimidad haciéndose lugar a
las impugnaciones presentadas.
El adjudicatario según el reglamento deberá integrar una garantía de mantenimiento del
contrato equivalente al 10% del valor total de la adjudicación dentro de los 10 días de
notificada la adjudicación, y se integra con el importe correspondiente a la garantía del
mantenimiento de la oferta.

OTROS TIPOS DE PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN

Existen otros procedimientos a los que puede recurrir la administración como excepción
cuando concurren las circunstancias previstas en la ley:

Contratación directa:
Este procedimiento implica que la administración elige directa// a una persona a los fines de
celebración de algún tipo de contratación. Está previsto en la ley de administración
financiera, supuestos:
Cuando la operación no exceda de un determinado. En el orden nacional el dec 1023
consagra esta excepción condicionada a la imposibilidad de aplicar otro procedimiento. En
la provincia solo alude al monto, es decir a la escasa importancia económica del ctto. El
fundamento es que se agilizan los trámites y reduce las formalidades y los gastos.
Por razones de urgencia o emergencia imprevisible. Únicamente por el mínimo
indispensable hasta tanto se proceda al llamado licitatorio, siempre que se acrediten la
urgencia y la necesidad invocadas. En el orden nacional el decreto 1023 exige además de
que se trate de razones objetivas y que sean aprobadas por la autoridad máxima de la
entidad contratante.
Cuando realizada la licitación no hubiera propuestas o las habidas no fueran convenientes.
En este caso, la contratación directa deberá probar exhaustiva// la conveniencia de la
adjudicación propiciada. Al respecto, el reglamento de contrataciones distingue dos
supuestos: a) cuando la licitación se declara desierta por no haberse presentado ninguna
propuesta o; b) fracasada por inadmisibilidad de las propuestas presentadas, habilita la
contratación directa con prescindencia de un segundo llamado; en cambio cuando la
licitación es declarada desierta por ausencia de una oferta conveniente, la norma exige un
segundo llamado utilizando los mismos pliegos de bases y condiciones.
A su vez, establece dos excepciones a la exigencia del doble llamado: cuando sobrevengan
razones de urgencia imprevisibles y cuando el valor de los artículos o ítems no adjudicados
no supere el monto mínimo exigido para la licitación pública.
En el orden nacional, por el contrario, la norma exige, sin distinción alguna un segundo
llamado, como requisito previo a la posibilidad de contratación directa.
La adquisición o locación de bienes o servicios cuya producción o prestación sea exclusiva
de quienes tengan privilegio para ello o que solo posean una persona o entidad y no hubiere
sustituto conveniente. Es necesario p q proceda esta excepción, que no haya otros sujetos
que presten o provean los servicios o bienes que requiere la administración amparados por
un privilegio, y que en caso de ser un solo particular el que reúna tales características no
haya sustitutos convenientes.
La contratación de artistas, técnicos o científicos o sus obras. Ello razón de que se trata de
un contrato intituto personae que tiene en cuenta la idoneidad especial del futuro contratista
del estado. Y que no es posible hacerlo con otras que no reúnan las condiciones que
aquellas tienen.
Cuando las circunstancias exijan que las operaciones del gobierno se mantengan secretas.
Cuando existiera escasez notoria en el mercado y siempre que se acredite debida// tal
situación. El reglamento prevé que la escasez debe ser corroborada a través de un informe
de la Dirección de Comercio interior de la provincia.
La publicación oficial.
La compra de semovientes por selección o remate público. Etc.
Finalmente, la ley de administrativa financiera consagra una formula residual al establecer
que la contratación directa procederá en todos los demás casos en los que, a criterio del
órgano legislativo, expresado mediante leyes especiales, ello sea conveniente y/o necesario
por razones de bien público, de conformidad a la letra o espíritu de la constitución.
Respecto al órgano competente para autorizar y aprobar las contrataciones es el PE cuando
el monto exceda de un determinado monto que se actualiza periódica//. Se designaran los
funcionarios q aprobaran o autorizaran los contratos cuyos montos sean inferiores.

Licitación privada
Es un procedimiento similar a la licitación pública, con la salvedad de que en este la
concurrencia se encuentra más acotada. En cuanto al procedimiento a seguir el reglamento
establece que se deberán cursar invitaciones por un medio fehaciente a por lo menos cinco
productores, prestadores, comerciantes del rubro, con cinco días de antelación, invitaciones
cuya recepción por los destinatarios debe constar en el expediente administrativo, para
garantizar la concurrencia exigida. Aquí es donde radica la diferencia con la licitación pub,
ya que en esta ultima la invitación es pública indeterminada, para favorecer la mayor
concurrencia de oferentes.
Por último el reglamento prevé que en el acto de apertura se consideren aún las ofertas de
quienes no hayan sido expresa// invitados, es decir, el espíritu que anima la implementación
de este procedimiento es aligerar el trámite, no limitar la concurrencia, aun cuando ese es
uno de los efectos.

Concurso de precios
Consiste en el pedido de cotización, mediante un trámite simplificado, que el órgano estatal
dirige a distintos proveedores o potenciales adquirentes, locatarios o arrendatarios.
En cuanto al procedimiento a seguir se deben remitir invitaciones por cualquier medio, con
tres días hábiles de anticipación a la fecha fijada para la presentación de las ofertas, a por
los menos tres productores, prestadores, fabricantes o comerciantes. Las ofertas pueden
presentarse por escrito o a través de medios electrónicos.

Concursos de antecedentes y oposición

Es un mecanismo de ofrecimiento múltiple y competencia entre los proponentes, a fin de
que el estado elija la propuesta más ventajosa, tal como la licitación pub.
La diferencia entre la licitación y el concurso, es que en el primer caso el criterio de
selección es básica// el factor económico y en el segundo la capacidad técnica, científica o
artística, es decir, la idoneidad de los oferentes.
No está regulado ni en la ley de administración financiera ni en el reglamento.

VÍA DE IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS DICTADOS DURANTE EL

PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN
Respecto de la oportunidad para impugnar estos actos, existen tres posiciones:
Actos coligados: según el cual los actos dictados durante el procedimiento de selección
tienen su propia identidad y autonomía pero, a su vez, están ligados al acto final a través del
cual se adjudica el contrato. Por ello el particular tiene dos opciones: interponer recursos
contra cada uno de ellos de manera autónoma, o hacerlo en oportunidad de cuestionar el
acto final de adjudicación.
Doctrina de la incorporación: ninguno de los actos que preceden a la adjudicación tiene
por sí valor definitivo, por lo que no puede ser impugnados hasta que no se dicte el acto que
exprese la voluntad final de la administración.
Actos separables: los actos previos a la adjudicación son separables y por ellos, deben ser
impugnados en forma individual.
Sin duda, de las posiciones enunciadas, la que mejor parece ajustarse a las exigencias de
tutela judicial efectiva es la doctrina de los actos coligados.
En el ámbito provincial, a diferencia de la nación, contamos con un código procesal
administrativo que prevé una vía específica para el cuestionamiento de los actos dictados
durante el procedimiento de selección del contratista. Así, el art 62 dispone que se tramitará
por las reglas del proceso sumario la demanda que tenga por objeto la pretensión de
anulación del acto que concluye un procedimiento licitatorio o de concurso u otro de
selección o de actuaciones cumplidas dentro de las mismas que causen gravamen
irreparable vicien de nulidad absoluta el procedimiento cuando el demandante invoque un
interés legítimo y siempre que las pruebas a producirse se limiten exclusivamente a lo
previsto en el art 67.

7) RÉGIMEN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR EN

LA PROVINCIA DE TUCUMÁN
En Tucumán, el régimen de los recursos administrativos se encuentra previsto en la Ley
4.537 de Procedimientos Administrativos (LPAT), reformada por la ley 6.311. Esto supone
una primera diferencia significativa con el régimen nacional (que regula los recursos en el
Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos).

RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
Es el remedio dirigido a que el propio órgano que dictó el acto administrativo impugnado,
lo revoque, modifique o sustituya.
Actos contra los cuales procede –> tanto en la NACION como en la PROVINCIA:
a) Definitivos; son aquellos que resuelven el fondo de la cuestión planteada en el
pronunciamiento.
b) Asimilables a definitivos; son aquellos que, sin resolver el fondo de la cuestión,
impiden totalmente la tramitación (v.gr. caducidad del procedimiento).
c) Interlocutorios; o de mero trámite, son aquellos que resuelven una incidencia o
cuestión accesoria dentro del procedimiento administrativo (v.gr. una recusación).
Órgano ante el cual se interpone y órgano que resuelve el recurso –> tanto en la
NACIÓN como en la PROVINCIA: se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto
impugnado, y es dicho órgano quien lo resuelve.
Plazos de interposición –> en la NACIÓN es de 10 días hábiles administrativos, desde la
notificación del acto que se pretende impugnar. En la PROVINCIA es de 8 días hábiles
administrativos.
Plazos de resolución –> en la NACIÓN es de 30 días desde su interposición, o bien desde
la presentación del alegato o vencimiento del plazo para hacerlo, cuando se hubieran
producido pruebas. Si la Administración no resuelve el particular puede reputarlo denegado
tácitamente, sin necesidad de requerir pronto despacho.
En la PROVINCIA no se establece un plazo (en realidad para ningún recurso). La cuestión
se encuentra expresamente regulada en la Constitución Provincial – artículo 21: toda
reclamación de índole administrativa debe ser despachada en el término de 3 meses desde
el día de su interposición. Vencido ese plazo, el interesado podrá tenerla por denegada y
concurrir directamente a la justicia –. El cómputo debe efectuarse conforme a los principios
generales de derecho contenidos en el artículo 25 del C.C.: “los plazos de mes o meses, de
año o años, terminarán el día en que los respectivos meses tengan el mismo número de días
de su fecha”.
El plazo inicia con la interposición del recurso, independientemente de las vicisitudes
relacionadas con la prueba, ésta es una diferencia con el régimen nacional. Esta
modalidad es más beneficiosa que la prevista en la nación, toda vez que asegura al
particular una fecha cierta, determinada y precisa a partir de la cual se computará el plazo
de resolución (lo cual constituye un derecho-garantía a su favor); y además lo exime de las
demoras y vicisitudes.
Consecuencias de la falta de resolución
a) Al igual que en el régimen nacional, el silencio es una garantía a favor del particular, que
funciona como denegatoria tácita del recurso;
b) Esta denegatoria es facultativa: puede optar por tener como denegado el recurso, o bien
esperar su resolución, interponer una acción de amparo por mora, etc.
c) La mora se produce en forma automática por el mero vencimiento del plazo, sin que
resulte necesario requerir pronto despacho.
La Constitución Provincial establece que el particular podrá tener por denegado el recurso y
acudir “directamente” a la justicia. Ese vocablo que utiliza, directamente, autoriza a
pensar que la habilitación de la instancia judicial es directa (sin necesidad de instar ningún
otro resorte en sede administrativa, por Ej.: recurso jerárquico).
El artículo 67 de la LPAT establece que el recurso jerárquico es necesario para agotar la vía
administrativa, pero la Constitución Provincial es una norma de rango superior, y su
artículo 21 parece contener una habilitación directa de la instancia judicial en los casos de
silencio de la Administración, lo que constituiría una suerte de sanción a la Administración
por su incumplimiento al deber constitucional de resolver las peticiones de los particulares.
El régimen NACIONAL no establece que sucede una vez que vence el plazo de resolución
y el particular ejerce la opción de tener por denegado tácitamente el recurso de
reconsideración. Es decir, no precisa si la instancia judicial queda habilitada directamente o
es necesario instar algún otro resorte en sede administrativa. Frente a ello, algunos autores
sostienen que el particular que opta por la denegatoria tácita de la reconsideración, debe
previamente requerir la elevación de las actuaciones al superior, para que resuelva el
recurso jerárquico. Creemos que esta interpretación es la correcta en el ámbito nacional,
teniendo en cuenta los términos del artículo 88 RNPA.
Motivos en que puede fundarse –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA:
a) Ilegitimidad del acto; tiene lugar cuando el particular invoca que el acto
impugnado es contrario a derecho, atribuyéndole (por ejemplo) un vicio en alguno de sus
elementos esenciales.
b) Oportunidad, mérito o conveniencia; el particular no está cuestionando la
legalidad del acto (es decir, reconoce que el acto se ajusta a derecho, pero afirma que su
dictado fue inoportuno o inconveniente).
Alcance de la revisión –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA es amplio, es
decir, el órgano que dictó el acto puede revocarlo, modificarlo, sustituirlo, etc.
El agotamiento de la vía administrativa –> tanto en la NACIÓN como en la
PROVINCIA el recurso de reconsideración es optativo. El particular puede interponer
directamente el recurso jerárquico o el recurso de alzada (según proceda) sin necesidad de
plantear previamente la reconsideración. Esta es la regla.
En la Provincia existen tres casos que, por excepción, es necesario interponer recurso de
reconsideración para agotar la vía administrativa:
a) Actos emanados de oficio y originariamente del Poder Ejecutivo.
b) Actos emanados de oficio y originariamente del órgano superior de un ente
autárquico (en este caso, primero se interpondría recurso de reconsideración, una vez
rechazado éste se interpone recurso de alzada y se agota así la vía administrativa).
c) Actos interlocutorios o de mero trámite que lesionan un derecho subjetivo o
interés legítimo, la interposición del llamado recurso jerárquico “menor” exige la previa
interposición y rechazo del recurso de reconsideración.
¿Qué se entiende por “acto emanado de oficio y originariamente”? Que el acto se haya
producido por iniciativa de la Administración (debe verificarse, además), que el afectado no
haya sido oído en forma previa a la emisión del acto, es decir, que el acto haya sido dictado
sin audiencia o intervención previa del interesado.
Los efectos de la interposición del recurso de reconsideración respecto del plazo para
deducir otros recursos
La pregunta es: la interposición del recurso de reconsideración ¿interrumpe los plazos para
deducir el recurso jerárquico o (eventualmente) el recurso de alzada?
En la PROVINCIA, respecto al recurso de alzada, la solución se encuentra expresamente
prevista en el artículo 68 LPAT: “en los casos en que la interposición del recurso de
reconsideración no es obligatoria, sino optativa, la interposición del recurso interrumpe el
plazo para interponer la alzada, el cual se computará desde la notificación de la denegatoria
de la reconsideración.
Respecto al recurso jerárquico, la cuestión no es tan clara. Algunos autores consideran que
la interposición del recurso de reconsideración interrumpe el plazo para deducir el recurso
jerárquico; esta postura tiene suficiente apoyatura en diversas disposiciones de la LPAT, y
es la que mejor respeta las garantías constitucionales del particular.
1) El artículo 40 LPAT establece que la interposición de recursos administrativos
interrumpe los plazos en curso. Es una norma general que alcanza (entre otros casos) al
recurso de reconsideración, porque no hay ninguna disposición que lo exceptúe.
2) El recurso jerárquico, luego de la reforma de la ley 6.311, debe interponerse en
forma actual, resultando formalmente inadmisible el recurso jerárquico en subsidio; pero
dicha exigencia no impide reconocer efecto interruptivo al recurso de reconsideración.
Forma actual: significa que debe interponerse dentro de los 15 días de notificado el acto
definitivo o asimilable que genera perjuicio; o bien dentro de los 15 días de notificada la
denegatoria del recurso de reconsideración (con lo cual cesa la causal de interrupción
prevista en el artículo 40 LPAT, y por ende se reinicia el plazo interrumpido). Una vez
vencido este último plazo sin que el particular interpusiera el recurso jerárquico, recién
entonces, podría decirse que el acto se encuentra firme.
3) El legislador ha adoptado el mismo criterio a propósito del recurso de aclaratoria:
su interposición interrumpe el plazo para articular otros recursos administrativos; si un
mero pedido de aclaratoria interrumpe el plazo para deducir el recurso jerárquico, con
mayor razón debe reconocerse efecto interruptivo a la impugnación del ato por medio de un
recurso de reconsideración.
En el fallo “Astorga Bracht”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que el
principio de la tutela administrativa efectiva supone la posibilidad de ocurrir ante las
autoridades administrativas competentes, y obtener de ellas una decisión útil respecto de los
derechos del particular; y requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie
arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren
eventualmente asistirle, sino por medio de un procedimiento conducido en legal forma, que
concluya con el dictado de una decisión fundada.
¿Qué se entiende por “decisión útil”? esto nos remite al análisis de los fines propios de
cada instituto, para verificar si una determinada decisión satisface los mismos. En el caso
de los recursos administrativos, éstos responden como instituto a múltiples finalidades (una
de ellas, permitirle al particular agotar la vía administrativa y consecuentemente habilitar la
instancia judicial); en consecuencia la decisión administrativa útil a efectos de agotar la vía
administrativa, es aquella que causa estado (en particular, el acto que resuelve el recurso
jerárquico o el de alzada, según el caso).
El recurso de reconsideración contra el acto de la autoridad que agota la vía
administrativa
El régimen NACIONAL establece que los actos definitivos dictados por el Poder Ejecutivo
Nacional, los ministros o secretarios, respecto de un recurso administrativo deducido por un
particular y que agotaren la vía administrativa, serán (no obstante esto último) susceptibles
del recurso de reconsideración. Agrega; en tal caso, la presentación del recurso de
reconsideración suspende el plazo de caducidad para interponer la acción judicial.
El régimen PROVINCIAL no cuenta con una norma análoga, vacío que da lugar
interpretaciones divergentes. Creemos que lo óptimo sería, de lege ferenda, que la Ley de
Procedimientos estableciera expresamente la posibilidad de deducir recurso de
reconsideración en contra del acto de la autoridad superior que agota la vía, asignándole
efecto interruptivo a la interposición.
La pregunta es qué hacer frente al vacío legal vigente. Entendemos que corresponde
reconocer efectos interruptivos al recurso de reconsideración contra el acto de la autoridad
superior que agota la vía; y que por ende el plazo de caducidad de la acción judicial debería
computarse a partir de la notificación del acto que rechaza la reconsideración. Argumentos:
 a) Es la solución que se desprende de la norma general contenida en el artículo 40
LPAT (la interposición de recursos administrativos interrumpe los plazos en curso).
b) Esta solución es la que mejor se ajusta al principio pro actione, que impone optar
por aquella interpretación que favorezca la supervivencia de la acción; esto significa (entre
otras cosas) interpretar restrictivamente los supuestos de caducidad de la acción, y admitir
con criterio amplio los casos de suspensión e interrupción del plazo de caducidad.
No debe perderse de vista que el sistema recursivo no persigue la obtención de un acto
administrativo firme e irrevisable, a cualquier precio; es una especie de procedimiento
administrativo, atravesado por el principio de legalidad, que aspira a que la Administración
revise sus decisiones en su propia sede, de manera tal de arribar (con colaboración del
particular) al a decisión que mejor se ajuste a derecho.
c) El agotamiento de la vía administrativa (como requisito para la habilitación de la
instancia judicial) es una prerrogativa especial de la Administración e –inversamente– una
carga impuesta al particular.
En consecuencia, si el propio particular decide interponer un recurso de reconsideración, a
pesar de tener agotada la vía administrativa y sin perjuicio de las demoras que esto pudiera
implicarle a él mismo, ello constituirá nada más que un voluntario agravamiento de la
carga, por elección del propio sujeto obligado, quien en cualquier momento podría desistir
del recurso e interponer la acción judicial. La Administración, a su turno, no ve disminuida
la prerrogativa especial que le acuerda el ordenamiento jurídico, y –en última instancia– no
tiene más que resolver el recurso de reconsideración para que el plazo de caducidad de la
acción judicial quede expedito nuevamente.

RECURSO JERÁRQUICO
Es la impugnación dirigida a que el acto sea revisado –y eventualmente revocado,
modificado o sustituido–, por el superior jerárquico del órgano que lo dictó.
Actos contra los cuales procede –> Tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, se
interpone contra actos definitivos y asimilables a definitivos.
En el orden provincial existe una figura especial, para revisar los actos interlocutorios o de
mero trámite que lesionan un derecho subjetivo o un interés legítimo: “recurso jerárquico
menor”.
Órgano ante el cual se interpone –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA,
debe presentarse ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado, el cual debe elevarlo,
de oficio, al superior con competencia para resolver el recurso, sin examen de admisibilidad
previo.
Diferencias significativas: 1) en la Nación existe un plazo de 5 días para que el órgano
inferior eleve las actuaciones; en la Provincia no se establece un plazo específico, aunque
consigna que las mismas deben ser elevadas de inmediato.
2) En la Provincia la interposición del recurso debe realizarse en forma actual,
resulta inadmisible el recurso en subsidio. En la Nación, el recurso de reconsideración
contra actos definitivos o asimilables lleva implícito, en subsidio, el recurso jerárquico
(rechazado expresa o tácitamente el de reconsideración, se elevan las actuaciones de
inmediato al superior, y el particular tiene un plazo de 5 días –desde la recepción de las
actuaciones por el superior– para que mejore o amplíe los fundamentos de su recurso, si lo
desea).
En la Provincia el recurso debe interponerse expresamente, dentro del plazo de 15 días
desde la notificación del acto impugnado; o bien dentro de igual plazo, computado desde la
notificación de la denegatoria del recurso de reconsideración
Órgano que resuelve el recurso –> a nivel NACIONAL, la regla es: por el ministro o
secretario en cuya jurisdicción actúa el órgano emisor del acto. Excepción: cuando el acto
impugnado emanara de un ministro o secretario, el recurso debe ser resuelto por el Poder
Ejecutivo (presidente).
A nivel PROVINCIAL, la excepción es: por los ministros únicamente cuando se tratara de
una materia vinculada al régimen económico y administrativo del Ministerio. La regla: en
todos los demás supuestos, cuando el acto impugnado emanara de un ministro, el recurso
debe ser resuelto por el Poder Ejecutivo Provincial (gobernador).
Dentro de la órbita de los entes autárquicos, debe ser resuelto (el recurso) por el órgano
superior del propio ente.
Plazos de interposición –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, es de 15 días
hábiles administrativos.
Plazos de resolución –> en la NACIÓN, es de 30 días hábiles administrativos,
computados desde la recepción de las actuaciones por el órgano con competencia para
resolver el recurso, o bien desde la presentación del alegato o vencimiento del plazo para
hacerlo, cuando se hubieran producido pruebas.
En la PROVINCIA, la LPAT no establece plazos de resolución de los recursos
administrativos, aplicándose el artículo 21 de la Constitución Provincial: “toda reclamación
de índole administrativa (incluyendo los recursos) debe ser despachada en el plazo de 3
meses desde su interposición. Vencido dicho plazo, el particular puede tenerla por
denegada y concurrir directamente a la justicia.
Motivos en que puede fundarse –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, tanto
en la ilegitimidad del acto, como en razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
Alcance de la revisión –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, el órgano
competente puede revocar el acto impugnado, modificarlo, sustituirlo, etc. El alcance de la
revisión es amplio y se relaciona con el vínculo de superioridad jerárquica y la idéntica
competencia en razón de la materia del órgano revisor.
El agotamiento de la vía administrativa –> tanto en la NACIÓN como en la
PROVINCIA, la regla es que el recurso jerárquico es obligatorio para agotar la vía
administrativa. La decisión recaída en el mismo es el típico acto que causa estado y habilita
la instancia judicial.
RECURSO JERÁRQUICO MENOR
Figura especial regulada en el artículo 65 de LPAT, procede contra actos interlocutorios o
de mero trámite que lesionen un derecho subjetivo o interés legítimo. Debe interponerse
ante el mismo órgano que dictó el acto, el cual debe elevarlo de inmediato al superior con
competencia para resolver.
La ley atribuye competencia para resolver el recurso al superior jerárquico inmediato del
órgano que dictó el acto. Requiere la previa interposición del recurso de reconsideración, el
rechazo expreso del mismo, y la notificación de dicha denegatoria al particular. El plazo de
interposición es de 3 días desde dicha notificación. Plazo de resolución es de 10 días
hábiles administrativos (el cómputo inicia con la interposición del recurso).
Este es el único plazo de resolución previsto expresamente en la LPAT; la fijación de un
plazo menor en la ley, no vulnera la cláusula constitucional, toda vez que el plazo de 3
meses constituye un plazo máximo, establecido a favor del particular (e impuesto a la
Administración).
Puede fundarse tanto en razones de ilegitimidad del acto, como en razones de oportunidad,
mérito o conveniencia. Sin embargo, hay que tener presente que el acto debe involucrar,
como punto de partida, una lesión de un derecho subjetivo o interés legítimo, caso contrario
no sería susceptible de este especial remedio.
Alcance amplio de revisión, comprensivo de la revocación, modificación o sustitución del
acto impugnado.
La decisión del recurso jerárquico menor es irrecurrible y agota la vía administrativa.

RECURSO DE ALZADA
Es la impugnación dirigida a que el acto emanado de un ente autárquico sea revisado (y
eventualmente revocado) por el órgano que ejerce el control de tutela sobre el ente.
Actos contra los cuales procede –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA: actos
definitivos o asimilables a definitivos, emanados del órgano superior de un ente autárquico.
Esto supone que el particular debe primero agotar la vía dentro del ente autárquico,
mediante la interposición del recurso jerárquico, de manera tal de arribar a la instancia
superior del ente.
En efecto, la creación de un ente autárquico implica la asignación de competencias
específicas a un sujeto de la Administración, para que gestione una porción del interés
público, teniendo en cuenta su especialidad. De allí que el legislador impida al particular
acceder a una revisión por parte de la Administración Central (control de tutela), sin que
antes se haya pronunciado el órgano superior del ente autárquico.
Órgano ante el cual se interpone –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, es
ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado (es decir, el órgano superior del ente
autárquico), quien debe elevarlo de inmediato a la Administración Central, sin examen de
admisibilidad previo.
Órgano competente para resolver –> en la PROVINCIA: la LPAT asigna competencia
al Poder Ejecutivo. En la NACIÓN: la competencia corresponde al ministro o secretario de
la Presidencia en cuya órbita actúa el ente, dato que se obtiene (por lo general) de su
instrumento de creación.
Plazos de interposición –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, es de 15 días
hábiles administrativos, computados desde la notificación del acto emanado del órgano
superior del ente autárquico.
La previa interposición del recurso de reconsideración interrumpe el plazo para deducir la
alzada, en cuyo caso el plazo de 15 días se computará desde la notificación de la
denegatoria del recurso de reconsideración.
Plazos de resolución –> en la PROVINCIA: la LPAT no lo contempla, por lo que se
aplica el artículo 21 de la Constitución Provincial. En la NACIÓN: es de 30 días
computados desde la recepción de las actuaciones por la autoridad con competencia para
resolver el recurso, o bien desde la presentación del alegato o vencimiento del plazo para
hacerlo, cuando se hubieren producido pruebas.
Motivos en que puede fundarse –> en la NACIÓN: la regla es que puede ser en razones
de ilegitimidad, oportunidad, mérito o conveniencia. Sin embargo, cuando el ente
autárquico hubiera sido creado por ley del Congreso en ejercicio de sus facultades
constitucionales, el recurso únicamente puede fundarse en razones vinculadas a la
ilegitimidad del acto.
Cuando el Poder Legislativo crea un ente autárquico y le asigna competencias para que, en
función de su especialidad, administre y gestione una porción del interés público, se
entiende que ha sustraído de la órbita de la Administración Central la posibilidad de decidir
el mérito, conveniencia u oportunidad de una medida vinculada a esa especial porción de
interés público; para eso se creó, precisamente, el ente autárquico con competencias
específicas, separado de la Administración Central.
Sin embargo, como dicha separación no obsta al control de tutela que le cabe a la
Administración Central sobre el ente autárquico, aquella conserva su poder de revisión
sobre las decisiones del ente, pero limitado a la ilegitimidad de sus actos. En el otro
extremo, cuando el ente fue creado por decreto del Poder Ejecutivo, viéndose en ello una
desmembración de la competencia dispuesta por la Administración, se admite un control
más amplio (comprensivo de la ilegitimidad, mérito, oportunidad, conveniencia de la
medida). Si el ente autárquico fue creado por decisión del propio Poder Ejecutivo, es lógico
que se le reconozca a este último un control ampliado sobre las decisiones del primero.
En la PROVINCIA: únicamente el Poder Legislativo se encuentra habilitado para crear
entes autárquicos; por ende, todos los entes autárquicos son creados por ley, así el recurso
de alzada únicamente puede fundarse en razones de ilegitimidad del acto.
Alcance de la revisión –> tanto en la PROVINCIA como en la NACIÓN, la
Administración Central debe limitarse a revocar el acto, y reenviar las actuaciones al ente
autárquico, para que emita una nueva decisión conforme a derecho.
Por excepción, ambos regímenes contemplan la posibilidad de modificar o sustituir el acto,
cuando fundadas razones de interés público lo justificaren. Sin embargo, creemos que el
supuesto de excepción no se compadece fácilmente con la práctica local (con sustento
constitucional) de creación de los entes autárquicos por ley de la Legislatura y, por
consiguiente, con un control de tutela restringido.
La posibilidad de que el Poder Ejecutivo modifique o sustituya el acto en virtud de causas
poco precisas, parece alterar el esquema señalado, en cuanto supone que la Administración
Central se avoque a la decisión de cuestiones que fueron detraídas de su competencia
mediante ley, al crearse el ente autárquico.
El agotamiento de la vía administrativa –> en la NACIÓN, es optativo para el particular,
es decir, no es obligatorio para agotar la vía administrativa, ya que el particular puede
prescindir del mismo y acudir directamente a la Justicia.
Además, si el particular opta por deducir el recurso de alzada, su interposición interrumpe
le plazo de caducidad de la acción judicial (90 días hábiles judiciales desde la notificación
del acto que agota la vía administrativa).
Asimismo, se le asegura al particular la posibilidad de desistir en cualquier momento del
recurso de alzada interpuesto, a fin de promover la acción judicial. Inversamente, una vez
deducida la acción judicial, el particular pierde la posibilidad de deducir el recurso de
alzada.
En la PROVINCIA, es obligatorio para agotar la vía administrativa. La instancia judicial
recién quedará habilitada con el rechazo del recurso de alzada (expreso o tácito).
Recordemos, además, que previo a deducir la alzada, el particular –a su elección– puede
optar por interponer recurso de reconsideración ante el mismo órgano que dictó el acto, en
cuyo caso el plazo para deducir el recurso de alzada quedará interrumpido, hasta tanto sea
resuelta la reconsideración.

REMEDIOS ESPECIALES
ACLARATORIA –> dirigido a pedir una aclaración sobre el acto administrativo. La
circunstancia de que no implique una impugnación propiamente dicha del acto ha hecho
que se discuta en torno a si constituye o no un recurso administrativo.
En la PROVINCIA: el legislador ha tomado partido por la naturaleza recursiva del
remedio. Las causales que habilitan el pedido de aclaratoria son:
a) Contradicciones en la parte dispositiva del acto,
b) Contradicciones entre la motivación y la parte dispositiva del acto,
c) Omisiones sobre algunas de las peticiones planteadas,
d) Errores materiales o de hecho.
Las tres primeras causales son coincidentes con el régimen nacional. La norma provincial
agrega la cuarta. En todos los casos, si el pedido se orientara a modificar la sustancia del
acto (y no sólo aclarar sus alcances) excedería el ámbito de este especial remedio.
En la NACIÓN se habilita el pedido de aclaratoria respecto de actos definitivos; en la
PROVINCIA no se precisa contra qué tipo de actos procede.
Plazo de interposición –> en la NACIÓN, es de 5 días desde la notificación del acto. En la
PROVINCIA, es de 3 días desde la notificación del acto que se pretende aclarar.
Plazo de resolución –> en la NACIÓN, es de 5 días. En la PROVINCIA, no se precisa
(aplicándose en todos los casos el artículo 21 de la Constitución Provincial).
La norma PROVINCIAL establece expresamente que el pedido de aclaratoria interrumpe
el plazo para articular otros recursos administrativos.

LA QUEJA –> tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, procede ante el superior

jerárquico inmediato, frente a defectos de tramitación o incumplimiento de los plazos
legales o reglamentarios en que incurriere el órgano inferior durante el procedimiento.
El RNPA precisa que los plazos legales o reglamentarios incumplidos no pueden ser los
plazos fijados para la resolución de los recursos. La exclusión obedece a que el
incumplimiento de tales plazos tiene consecuencias jurídicas específicas (denegatoria
táctica del recurso, optativa para el particular, sin necesidad de requerir pronto despacho).
La LPAT no contiene igual precisión, ello obedece a que la ley no contempla ningún plazo
de resolución de recursos administrativos.
Cassagne afirma que la queja no constituye un recurso administrativo, sino una
reclamación, toda vez que tiene por objeto la impugnación de un acto administrativo. Tan
es así que no tiene plazo de interposición.
Villavicencio señala que la queja debe ser considerada una suerte de protesta ante el
superior.
En la LPAT la queja se encuentra regulada fuera del título 8, correspondiente a los recursos
administrativos (el legislador le niega, así, naturaleza recursiva). En el RNPA la queja está
prevista dentro del título correspondiente a los recursos administrativos.
El procedimiento (tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA) consiste en: la
deducción de la queja no suspende el trámite, el superior jerárquico puede requerir al
inferior un informe circunstanciado (si fuere necesario), la queja debe resolverse por el
plazo de 5 días, sin otra sustanciación que el pedido de informe antes mencionad, cuando
fuere necesario, y la decisión es irrecurrible.

LA REVISIÓN –> es de carácter excepcional, orientado a impugnar un acto

administrativo firme, es decir, un acto que ha sido consentido por el particular, ya sea en
forma expresa o tácita. El remedio se relaciona con la aparición de un elemento novedoso,
con posterioridad al dictado del acto, que de haberse conocido previamente, hubiera
incidido en la decisión.
La LPAT lo denomina expresamente como un recurso, se trata de una impugnación dirigida
en contra de un acto administrativo, y que tiene un plazo perentorio de interposición, al
igual que todos los recursos administrativos. El presupuesto básico del recurso es que
medie un acto administrativo firme.

Los casos en los que procede:

a) Cuando después de dictado el acto se recobraren o descubrieran documentos
decisivos, cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba, por fuerza
mayor o por obra de terceros;
b) Cuando el acto hubiera sido dictado basándose en documentos cuya declaración
de falsedad se desconocía o se hubiere producido después de emanado el acto.
c) El acto se hubiera apoyado fundamentalmente en prueba testimonial, y con
posterioridad los testigos hubieran sido condenados por falso testimonio. (Este caso no lo
contempla la normativa nacional)
d) Alude a los supuestos en que hubiera mediado cohecho o cualquier otra
maquinación fraudulenta en el dictado del acto.
La norma nacional menciona, además, el prevaricato, la violencia o una grave irregularidad
comprobada. Y ésta es una diferencia significativa con la PROVINCIA: la LPAT exige
expresamente que el cohecho o las maquinaciones fraudulentas sean así calificadas por la
justicia criminal (requisito que no se desprende de la norma nacional).
Así, la norma provincial se presenta más exigente que la norma nacional en la
configuración de los recaudos que tornan procedente la revisión.
 e) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva del acto, háyase pedido
o no su aclaración. (Esta es una causal que agrega la norma NACIONAL, pero que la
PROVINCIA no menciona; lo cual es lógico, porque el legislador provincial entendió que
es un supuesto propio de la aclaratorio).
Plazo de interposición –> en la PROVINCIA, es de 10 días computados desde que se
recobraren o hallaron los documentos, desde que cesó la fuerza mayor u obra de terceros, o
bien desde que se conoció la existencia de la sentencia judicial. En la NACIÓN, es de 30
días computado de igual manera.
Para el caso de contradicción en la parte dispositiva del acto (supuesto que no contempla la
provincia), la norma nacional prevé un plazo de 10 días para la interposición del recurso de
revisión, computados desde la notificación del acto. Esto va en contra de la premisa básica
del instituto (que haya un acto administrativo firme), toda vez que a los diez días de la
notificación, aun no se encuentra vencido el plazo para interponer recurso jerárquico –o de
alzada, en su caso– con lo cual el acto todavía no está firme. Esto refuerza la tesis de que
este caso constituye, en realidad, un supuesto de aclaratoria.
Tanto en la NACIÓN como en la PROVINCIA, no se contempla qué órgano debe resolver
el recurso de revisión. La Dra. Villavicencio señala que la revisión debe ser resuelta (en
principio) por el mismo órgano que dictó el acto; y agrega que en caso de rechazo, le caben
al particular los recursos administrativos previstos en la ley a fin de arribar al acto que
causa estado y eventualmente acudir a la Justicia.
LA DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD –> la regla es que los plazos de interposición de
recursos son de carácter perentorio. Si el particular no deduce el recurso dentro del plazo
legal o reglamentario previsto a tal efecto, se tiene por decaído el derecho a recurrir.
Consecuentemente, el acto queda consentido y deviene firme e irrevisable, tanto en sede
administrativa como judicial.
En la NACIÓN se admite una excepción: permitiendo que el recurso deducido en forma
extemporánea sea considerado como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera
debido resolver el recurso. Ello siempre y cuando no se dispusiere lo contrario por motivos
de seguridad jurídica o que se hubieren excedido razonables pautas temporales que hicieren
suponer que medió un abandono voluntario del derecho, circunstancias que obstan a la
denuncia de ilegitimidad.
Balbín explica que el trámite de la denuncia de ilegitimidad que prevé el régimen nacional
supone dos actos:
1) Por el cual la Administración decide considerar el recurso extemporáneo como denuncia
de ilegitimidad y consecuentemente, decide darle trámite;
2) Por el cual la Administración resuelve la cuestión de fondo, es decir, lo atinente a la
ilegitimidad del acto invocada por el particular.
Se discute sobre las consecuencias de la eventual denegatoria. Por un lado, se sostiene
que el rechazo de la denuncia de ilegitimidad es irreversible en sede judicial, pues de lo
contrario ¿Qué sentido tiene la perentoriedad de los plazos para la interponer recursos –y la
consiguiente firmeza del acto–, si el particular luego podrá, de todos modos, acceder a la
revisión de la decisión una vez que le fuera rechazada la denuncia de ilegitimidad? La
Corte Suprema de Justicia Nacional se inclinó por esta interpretación en el precedente
“Gorordo de Kralj”.
¿Qué sucede en el orden provincial?
La LPAT establece que una vez vencidos los plazos para interponer recursos
administrativos, se perderá el derecho para articularlos; y agrega que en ningún caso la
presentación extemporánea de recursos administrativos será considerada como denuncia de
ilegitimidad, salvo los supuestos en que el acto fuere contrario al orden público o a las
buenas costumbres.
El principio es que un recurso deducido en forma extemporánea no puede ser considerado
como denuncia de ilegitimidad. Por excepción, podrá ser considerado como denuncia de
ilegitimidad cuando el acto fuera contrario al orden público y las buenas costumbres.
Esto merece algunas reflexiones: si las dificultades prácticas que acarreaba la vieja
redacción provenían, principalmente, de la remisión de la denuncia de ilegitimidad al
superior jerárquico bastaba con establecer, expresa o implícitamente, que la denuncia debía
ser resuelta por el mismo órgano que hubiera resuelto el recurso, en el supuesto de que
hubiera sido interpuesto en término. No era necesario vedar genéricamente la admisibilidad
de la denuncia.
La admisión excepcional de la denuncia de ilegitimidad, sólo en aquellos casos en que el
acto fuera contrario al orden público y a las buenas costumbres, importa sujetar el instituto
al parámetros difusos, y además deja afuera los supuestos en que el acto provocare un
perjuicio al particular y evidenciare (supongamos) una ilegitimidad manifiesta.

8) EL INSTITUTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA DE

TUCUMÁN
Balbín efectúa una distinción entre el silencio formal y el silencio materia. El primero es el
supuesto simple de configuración de la decisión estatal en el marco puntual de un
procedimiento de impugnación. El segundo, es el silencio como instituto general de la
voluntad estatal.
Se considera que la actitud silente es una especie dentro del género de la inactividad
caracterizada por la ausencia de manifestación de la voluntad cuando esta se encuentra
establecida por el ordenamiento jurídico. Se suele decir que, en muchas ocasiones, la
administración perjudica más al ciudadano con su silencio que con su actuación porque
coloca al administrado en una mayor indefensión y abandono.
Por un lado, en el procedimiento de elaboración o formación de la función administrativa,
el silencio implica la ausencia de todo acto o declaración de voluntad, conocimiento, juicio
u opinión de la administración. Y, ante esta falta de expresión volitiva, se obsta a que, por
vía de interpretación se pretenda deducir el sentido de una voluntad administrativa que no
existe.
Por otro lado, en el régimen de impugnación, la ausencia de respuesta por parte de la
administración, a los reclamos y recursos administrativos presentados por los particulares,
ocasiona la imposibilidad de revisar jurisdiccional// la actividad administrativa, dada la
inexistencia de un acto administrativo resolutorio. El silencio, en la vía recursiva, puede
configurar, atento la falta de respuesta seria y expresa a los argumentos esgrimidos por los
particulares interesados, una apariencia de abuso de la auto-tutela administrativa.

CUANDO EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN ADQUIERE RELEVANCIA

El ordenamiento postula como regla general un efecto negativo, el cual representa un
verdadero derecho a favor del particular y nunca de su interpretación pueden derivarse
situaciones disvaliosas hacia este.
El silencio implica la ausencia del acto. Frente a la prerrogativa que tiene la administración
pública de exigir al particular que agote la instancia administrativa para resultar admisible
la demanda judicial, nace la doctrina del silencio negativo como una alternativa a favor de
aquel, para superar las etapas procedimentales y posibilitar el acceso al órgano
jurisdiccional.
El efecto negativo tiene su razón de ser en tanto y en cuanto, evita que la administración
acorrale al particular con su inactividad.
En pocos casos y cuando el ordenamiento expresamente lo prevé, la técnica silencial
adquiere un efecto positivo, transformando la inactividad formal como otorgamiento o
afirmación de lo pretendido por el particular.
Como se trata de una excepción a la regla del silencio negativo, su consagración debe ser
interpretada restrictivamente.
Este efecto otorgado responde a la necesidad de dar agilidad administrativa a determinados
sectores, evitando los perniciosos efectos que la desidia de la administración puede tener
sobre la operatividad de dichos sectores o ámbitos.
A su vez, no opera contra legem, de modo que la virtualidad jaca otorgada se halla
condicionada a que lo solicitado esté dentro de la legalidad.

EL SILENCIO COMO SOLUCIÓN CONSTITUCIONAL EN LA PROVINCIA

En la provincia de Tucumán, el instituto del silencio administrativo tiene una arraigada
consagración, que data desde la constitución de 1907, que con una serie de modificaciones
el art 19 finalmente establece que: toda reclamación de índole administrativa debe ser
despachada en el término de 3 meses desde el día de su interposición. Vencido ese plazo, el
interesando podrá tenerla por denegada y recurrir directamente a la justicia.
El asignar al silencio de la administración los efectos configurativos, en el régimen
vernáculo, no se exige ninguna intimación, interpelación o constitución en mora por parte
del administrado y se habilita el acceso directo a la jurisdicción. Operando como una
ficción jurídica.
Para desentrañar quien es el sujeto con legitimación activa con el fin de emplear la técnica
silencial en el régimen jurídico de Tucumán, hay que remitirse al art 21 de la constitución
local que alude al término de interesado.

ASPECTOS PROCESALES SOBRE LA OPERATIVIDAD DEL SILENCIO

La ley de procedimiento administrativo de Tucumán no determina plazos para que la
administración local resuelva los recursos administrativos interpuestos por el particular.
La única mención sobre el término de resolución de un recurso es la efectuada en el art
65delmencionado texto legal, que alude a la interposición de un recurso jerárquico menor
contra los actos interlocutorios o de mero trámite lesivos de un derecho subjetivo o interés
legítimo, determinando un plazo de 10 días para que la administración lo resuelva. También
debe tenerse presente que el art 20 CT establece el principio del agotamiento administrativo
previo que debe efectuar el particular para poder recurrir a la justicia y en consecuencia,
quedar habilitada esta instancia.
Transcurrido el plazo inicial de tres meses, desde que la reclamación de índole
administrativa debió ser despacha o resuelta, el interesado está automática// habilitado para
plantear la acción en tribunales cuando lo desee mientras el derecho de fondo no se
encuentro prescripto.

9) LA ACCIÓN DE AMPARO EN MATERIA CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN

NORMATIVA
El amparo general está regulado en el artículo 50 del Código Procesal Constitucional
(CPC) como una acción prevista contra todo acto, omisión o hecho de órganos o
agentes del Estado provincial o entes autárquicos provinciales, o de particulares, que,
en forma actual o inminente, viola, lesiona, restrinja, altera o amenaza violar con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos, libertades o garantías explícita o
implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional y los tratados
internacionales con jerarquía constitucional, con excepción de los protegidos por el
hábeas corpus.
Como se advierte esta redacción es más precisa que la contenida en el Código de
Procedimientos en lo Civil y Comercial (contemplada como uno de los supuestos del juicio
sumarísimo); así se intentó compatibilizar la normativa existente y dispersa para
sistematizar el instituto, lo cual necesitó de la interpretación jurisprudencial y doctrinaria
para encontrar su cauce.
ALGUNOS ASPECTOS CONTROVERSIALES
COMPETENCIA
Este tema no fue determinado de un modo expreso respetando el principio de competencia
material reglada en la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El artículo 57 del CPC en su redacción original atribuía competencia al “Juez de
Primera Instancia en lo Civil y Comercial Común con jurisdicción en el lugar en que
el acto lesivo tenga, puede o debe tener efecto a opción del actor”, lo que se volvía
conflictivo cuando el hecho o acto lesivo que se cuestionara era de naturaleza
administrativa o tributaria.
El artículo fue declarado inconstitucional por la Cámara en lo Contencioso Administrativo
y luego por la CSJT, ello por cuanto la cuestión competencial está relacionada con los
principios de celeridad, especialidad del fuero y tutela judicial efectiva para que el juez
competente pueda entender sin dilaciones en una acción que debe ser expedita.
Luego se estableció la competencia de la Cámara en lo Contencioso Administrativo para
este tipo de supuestos, las tres salas en cada caso que trataban y en forma previa a cualquier
otra cuestión, declaraban la inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 57 de la ley
6944; consecuentemente con ello, debían pronunciarse luego en forma positiva sobre su
competencia en razón de la materia, interpretando armónicamente el principio de
especialidad consagrado en los artículos 15 de la ley 6944 y el vigente artículo 32 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de Tucumán.
La norma fue modificada por la Legislatura, disponiéndose que la competencia
recaería en el juez de primera instancia que por “materia corresponda”, con
jurisdicción en el lugar en que el acto lesivo tenga, pueda o deba tener efecto, a opción
del actor.
El intento superador no consideró que en la materia de que se trata no existen juzgados de
primera instancia. Como se dijo, la Cámara de instancia única (y una Cámara de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo nunca puesta en funcionamiento) constituye
el órgano que debe entender en estas acciones. De este modo, la jurisprudencia de este
Tribunal nuevamente tuvo que declarar la inconstitucionalidad del citado artículo respecto a
este tópico y poder así entrar a considerar su competencia. La norma continúa con esta
última redacción.

SUPUESTOS DE INADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE AMPARO

ACTO JURISDICCIONAL
El primer supuesto considerado por el artículo 51 del CPC: “cuando se trate de un acto
jurisdiccional emanado de Tribunal del Poder Judicial de la Provincia o de la Nación;
o del Tribunal de la Legislatura en el Juicio Político”. La razón es que la vía del amparo
no puede autorizar la sustracción de las causas de los jueces competentes (tal la postura de
la Corte Local en varias precedentes).
La redacción de la norma utiliza dos términos: “Tribunal” y “acto jurisdiccional” del Poder
Judicial. El primero no luce apropiado, pues va de suyo que el Poder Judicial también está
conformado por unidades jurisdiccionales que se encuentran conformadas por un órgano
unipersonal y que también dictan actos de naturaleza jurisdiccional. Con respecto al
segundo concepto, la prohibición abarca a toda la actividad materialmente
jurisdiccional que desarrolla el Poder Judicial, y no solo debe quedar acotado al acto
jurisdiccional que concluye el proceso.
Esto es así por cuanto el concepto se refiere no solo al órgano que emite el acto sino
también al criterio objetivo de la actividad jurisdiccional que típicamente desarrolla el
Poder Judicial y conformada por actos y actuaciones. No es admisible la acción de amparo
contra los actos de dictamen obligatorio emitidos por las dependencias jerárquicas del
Ministerio Público tales como las fiscalías y defensorías, sino también quedan exentos los
actos interlocutorios o mero trámite dictados por el Poder Judicial.
El Poder Judicial de Tucumán (la CSJT, no así los tribunales inferiores) puede emitir
reglamentos (v.gr. régimen de asistencias licencias y franquicias para su personal) y actos
administrativos (v.gr. contrataciones con proveedores o medidas disciplinarias dispuestas al
personal), derivados de la aplicación de facultades de superintendencia de la administración
de justicia prevista en el artículo 121 de la Constitución de la Provincia de 2006, que sí
pueden ser cuestionada por la acción de amparo.
Respecto del otro supuesto: acto emanado del Tribunal de la Legislatura en el Juicio
Político, la CSJT precisó que la acción de amparo no era admisible ya que la determinación
de la eventual invalidez del acto “requerirá mayor amplitud de debate y prueba” que la vía
expedita del amparo. Sin embargo, la CSJN hizo lugar al recurso extraordinario interpuesto
por la magistrada accionante, dejando sin efecto la sentencia de la CSJN considerando que
a la luz de los enunciados del artículo 43 de la Constitución Nacional las afirmaciones de la
sentencia atacada se convertían en dogmáticas al no dar una respuesta a los planteos de la
amparista que tendían a mostrar lo inadecuado de las vías ordinarias.
A pesar de ello, no hubo un pronunciamiento expreso sobre la constitucionalidad del citado
artículo 51 del CPC, y la inadmisibilidad para este supuesto, pero lo que me interesa
destacar es que el rasgo común con el supuesto anterior es que participa de ciertas
características de la actividad jurisdiccional, sin desarrollarse en el ámbito del Poder
Judicial.

2° SUPUESTO DE INADMISIBILIDAD
CONTRA LAS LEYES U OTRAS DISPOSICIONES NORMATIVAS CON
FUERZA DE LEY –> de este modo se excluye el cuestionamiento de una norma de
alcance general, pues la situación se encuentra protegida por el artículo 89 del CPC que
prevé la acción declarativa de inconstitucionalidad con otros requisitos y plazos, siempre
que la falta de certidumbre sobre su constitucionalidad pueda producir un perjuicio o lesión
al actor y este no dispusiere de otro medio legal para ponerle término inmediatamente.
A pesar de la prohibición del CPC, se prevé que la normativa de alcance general pueda ser
cuestionada por la vía del amparo en dos situaciones;
a) Cuando se impugnen conjuntamente con los actos de aplicación individual de
aquellas.
No configura una excepción, lo que se cuestiona de un modo directo es la aplicación
individual con fundamento en la inconstitucionalidad de la norma que lo sustenta.
Un caso similar (salvando las diferencias) es el que está previsto en el CPA en el caso en el
que por vía de acción ordinaria se cuestiona el acto de aplicación individual de una norma
que se reputa contraria a la Constitución y, por lo tanto, no es necesario agotar la vía
administrativa; por el contrario, en la redacción del CPC la acción de amparo individual, el
centro de atención parece estar dirigido hacia la norma de alcance general y no hacia el
acto. Por ello configurado el supuesto de aplicación individual de la norma de alcance
general, nos encontramos en la hipótesis prevista en el artículo 50 del CPC para el acto,
hecho u omisión individual, pues estas requieren como requisito su actualidad.
Si solo existiera “un estado de incertidumbre sobre la constitucionalidad de la relación
jurídica” y la “potencialidad del perjuicio”, estaríamos en el supuesto de la acción prevista
en el artículo 89 arriba citado. Por ello considero que con ambos supuestos se completa el
cuadro de hipótesis y las acciones correlativas que pueden instaurar, configurando la
excepción bajo análisis una situación poco clara que induce a la confusión del operador
jurídico.
b) Cuando se trate de normas de aplicación automática, de manera que los preceptos
resulten obligatorios inmediatamente por su sola promulgación, sin necesidad de otras
normas o actos que los desarrollen o los hagan aplicables al perjudicado, y configure un
supuesto del artículo 50 del CPC.
Se hace referencia a que la normativa resulte obligatoria inmediatamente por su sola
promulgación; sin embargo, la norma no menciona la publicación (ni precisa los alcances
o diferencias en cuanto al principio de publicidad y aplicación de las leyes consagradas en
el Código Civil). Pero supuesta la existencia de una norma promulgada y de aplicación
inmediata, el CPC requiere inmediatamente otro requisito: que se configure el supuesto
del artículo 50.
Con este último agregado basta subsumir en la hipótesis de la invocada inminencia del
hecho, acto u omisión de la administración que ya está prevista en el citado artículo 50. Por
otro lado, el artículo 51 también prevé que la falta de impugnación directa de los decretos o
disposiciones generales a que se refiere este inciso o el transcurso del plazo para formularla
no impide que los actos de aplicación individual puedan discutirse por la vía de amparo,
siempre que se infrinja algún derecho fundamental del reclamante, protegido por el artículo
50.
Se trata, en síntesis, de una excepción impropia, pues hace referencia a los actos de
aplicación individual y no a las normas de alcance general, debiéndose tener presente con
respecto a este tema que la impugnación directa de los reglamentos no tiene consagración
en nuestro sistema adjetivo local y sólo aparecen el sistema nacional en el inciso a) del
artículo 24 de la ley 19549.

3° SUPUESTO DE INADMISIBILIDAD
EL ACTO CONSENTIDO
La acción de amparo es inadmisible “cuando la acción u omisión ha sido consentida por la
persona agraviada”, esta situación se configura no sólo por consentimiento expreso y
escrito, sino también por cumplimiento del acto por el particular (consentimiento tácito). El
artículo no menciona el acto firme (aquél respecto del cual el particular no ha interpuesto
los recursos administrativos que la ley menciona en forma obligatoria); en consecuencia, la
norma no ha equiparado para el supuesto de inadmisibilidad el concepto de acto consentido
al de acto firme.
La inadmisibilidad de la acción de amparo sólo comprende al acto, hecho u omisión
consentidos, mas no a los actos administrativos firmes.
EL PROBLEMA DE LA LEGITIMACIÓN PROCESAL
El CPC no estableció requisitos en cuanto a la LEGITIMACIÓN ACTIVA, por ello el
concepto en principio resulta amplio, comprensivo de los términos “persona afectada” que
prevé el artículo 37 de la Constitución Provincial de 2006. Sin embargo, la CSJT determinó
las restricciones sobre legitimación de un amparista que invocando la calidad de simple
ciudadano y en el marco del artículo 50 del CPC había cuestionado aspectos que hacían al
sistema republicano y la jurisprudencia ha negado la legitimación a aquellas situaciones en
las que está previsto un proceso judicial especial para que el interesado pueda hacer valer
sus derechos de una manera eficaz.
Fallo: López vs. Poder Legislativo Provincial s/ Acción de amparo. El denunciante
expresaba actuar como ciudadano interesado en la vigencia del sistema republicano de
gobierno, y en la efectiva independencia de los poderes del Estado, el Tribunal entendió
que el actor no era la persona directamente agraviada por la decisión de la Comisión de
Juicio Político, cuya declaración de nulidad pretendía, por lo que la genérica invocación de
su condición de ciudadano era insuficiente para admitir la legitimación a “cualquier persona
interesada”, aun potencialmente distinta de los afectados en forma directa por el acto u
omisión de que se trate, no alcanza para habilitar un reclamo de amparo; lo contrario
significaría admitir la legitimación en un grado tal que la identifique con el interés general
en el ejercicio de los poderes de gobierno.

LEGITIMACIÓN PASIVA –> la normativa estableció que la acción de amparo puede

dirigirse contra el funcionario o titular del órgano que aparezca como presunto autor del
agravio. A su vez, si este actuó en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por
un superior, o con su autorización o aprobación, se tiene por entablado el amparo contra
ambos, sin perjuicio de lo que se decida en la sentencia y, si se ignorase la identidad del
agente público, la acción se tendrá establecida contra el superior jerárquico.
La persona afectada puede requerir al funcionario público o al órgano que presuntamente
incurre en la conducta lesiva el informe previsto en el artículo 21 del CPC en forma previa
al traslado de la demanda y el Tribunal recepta la información sin dilaciones o trámites
burocráticos (rapidez medida en relación con la debida defensa en juicio de la
administración al momento de correr traslado de la demanda e integrar la litis). La CSJT
afirmó que carecían de legitimación pasiva los concejales demandados individualmente en
relación con una demanda de declaración de nulidad de una ordenanza municipal, ya que la
demanda de amparo dirigida contra un Consejo Deliberante debe dirigirse al órgano
notificando a su Presidente; si bien el agente podía responder el informe del artículo 21 del
CPC, al encontrarse discutida la actuación de un funcionario o de un agente en
cumplimiento de sus funciones, no podía responder en forma personal, sino como órgano
de la administración (teoría del órgano), razón por la cual debe darse traslado de la
demanda al ente estatal con personalidad jurídica.
Además, quien tenga un interés legítimo en el resultado de la acción puede apersonarse e
intervenir en el procedimiento como tercero coadyudante del actor o del demandado. La
CSJT diferenció la calidad de tercero interesado de titular de derecho en un amparo al
denegar la intervención de una persona física invocando su condición de tercero interesado
que pretendía legitimación en un proceso entablado por una entidad, al señalar que “la
legitimación de terceros para intervenir en el proceso de amparo, prevista en el artículo 54
del CPC, debe entenderse sujeta a los requisitos de admisibilidad y presupuestos descriptos
por la misma normativa”.
Destacó que el pedido de intervención tiene como premisa la titularidad de derechos que se
verían conculcados mediante la resolución favorable al amparo; mas no acredita en forma
sumaria y verosímil dicha titularidad, lo cual se vincula a la legitimación sustancial.

REQUISITOS DE TIEMPO, LUEGAR Y FORMA DE LA PRESENTACIÓN DE

AMPARO
En cuanto a los requisitos de tiempo, la redacción original del CPC estableció
originariamente que la acción de amparo se puede interponer aún después de las horas
ordinarias de trabajo o en días inhábiles de los Tribunales por ante el juez, secretario o ante
la mesa permanente y durante la sustanciación del proceso de amparo y su ejecución, todos
los días y horas son hábiles. La CSJT dejó sentado que los plazos deben computarse en días
y horas corridas sin que exista el denominado cargo extraordinario para la presentación de
los escritos en las 2 primeras horas del día siguiente al del vencimiento.
De todas formas, en virtud de la ley 8521 del 29/08/2012 se retornó al sistema de días y
horas hábiles judiciales.
El artículo 55 del CPC prevé, además, que la acción de amparo se puede interponer por
cualquier medio de comunicación escrito, por telegrama o carta documento y debe
contener:
a) Nombre, apellido, nacionalidad y domicilio real y constituido y, en su caso, del
accionante o personería invocada suficientemente justificada;
b) Individualización, en lo posible, del autor del acto u omisión impugnados o de quien
hubiere ordenado la restricción;
c) La relación circunstanciada, con la mayor celeridad posible, de los hechos, actos u
omisiones que han producido o que estén en vías de producir la lesión que motiva el
amparo;
d) La petición formulada en términos claros y precisos.
La CSJT mantuvo el principio de que las pretensiones debían llevar patrocinio letrado.

PLAZO DE CADUCIDAD PARA INTERPONER LA ACCIÓN

El artículo 52 señala que “el amparo se interpone en cualquier tiempo mientras subsista la
acción u omisión que motiva el mismo, y hasta 90 días hábiles después de que hayan
cesado totalmente sus efectos directos respecto del perjudicado”. El principio general es
que se puede interponer en cualquier momento mientras subsista acción (término que se
refiere, en un error de técnica legislativa, al hecho o acto, según la terminología usada en el
artículo 50 y no a la acción judicial) o la omisión que lo motiva.
La expresión: “cesado totalmente sus efectos directos del acto” luce incompatible entre el
interés del particular que debe ser actual o inminente y la naturaleza propia de la acción que
privilegia la urgencia en la protección de los derechos. Tampoco la norma indica pautas de
diferenciación entre los efectos directos e indirectos, lo que introduce otro elemento de
imprecisión.
La CSJT entendió que debe interpretarse que el plazo previsto por la norma se computa una
vez que hayan cesado los efectos de la acción u omisión que se invoca como causa de la
acción. Y es por ello que cuando los efectos del acto u omisión lesiva subsisten, el amparo
puede ser interpuesto “en cualquier tiempo”.

INEXISTENCIA DE OTRA VÍA MÁS IDÓNEA

El CPC no menciona este recaudo, el artículo 37 de la Constitución Provincial de 2006, la
jurisprudencia y la doctrina perfiló este aspecto, a la demostración de la inexistencia de
otras vías idóneas. Al decir de la Dra. Sbdar: “la disposición constitucional elimina la vía
previa administrativa, es decir, que no será necesario que el agraviado recorra la totalidad
de la vía administrativa hasta agotarla, para después deducir la acción de amparo, como lo
exige la ley reglamentaria nacional. La comparación exigida por la norma constitucional es
la del amparo con otra vía judicial, es decir, un proceso o trámite jurisdiccional”.

LA INNECESARIEDAD DE LA INTERPOSICIÓN DE RECLAMO O RECURSO

ADMINISTRATIVO
El CPC establece textualmente en el artículo 53: “Reclamo administrativo previo: No será
necesaria la reposición o ningún otro recurso administrativo para interponer la acción de
amparo. Cuando el afectado opte por ejercitar los recursos administrativos que concede el
ordenamiento se suspende el plazo de caducidad mientras la administración no resuelva
expresamente, sin perjuicio de que se ejerza directamente en cualquier momento”.
El artículo hace referencia a la reposición (al referirse al recurso de reconsideración), pero
debe ser extensiva a todos los recursos administrativos. Por otro lado, el título hace
referencia al reclamo administrativo previo, pero sin que se efectúe aclaración dentro de
su texto, que solo hace alusión a la vía recursiva; esta particular excepción cobra
importancia frente a aquellas situaciones en las que, sin existir un trámite previo, acto o
recurso, se requiere directamente ante el órgano jurisdiccional a la administración una
prestación de naturaleza positiva, generalmente en materia de salud.

REQUISITO DEL PAGO DE TASA DE JUSTICIA, SELLADO O DEPÓSITOS

El artículo 24 del CPC establece que las actuaciones en el proceso de amparo están exentas
del pago de sellado, depósitos y de cualquier otro impuesto, contribución o tributo
provincial o local, sin perjuicio de la reposición cuando haya condena por costas. Al
entender de la CSJT lo cual no significa que si un incidente o aspecto separado del proceso
principal de amparo se rija por estos mismo preceptos (v. gr. Depósito casatorio por un
incidente de regulación de honorarios).

REQUISITOS DE PROCEDENCIA
OBJETO
1) ACTO –> la CSJT señaló que, cumplidos los recaudos del CPC, no existía
obstáculo a que en un proceso de amparo se declare la nulidad de un acto administrativo; en
lo que hace a la conducta de la administración, ha de interpretarse acto lesivo de la forma
más amplia posible comprensiva en principio de toda acción.
2) OMISIÓN –> debe entenderse el silencio, tardanza o cualquier tipo de inactividad
lesiva cuando exista obligación constitucional de expedirse, o la inejecución de conductas
debidas por el funcionario o agente que debe obrar de la manera dispuesta en las normas
específicas. Debe distinguirse la mora en la tramitación de un expediente administrativo,
por incumplir en un plazo determinado la obligación de expedirse (omisión formal) que se
encuentra prevista en el artículo 70 del CPC y que persigue el dictado de una orden de
pronto despacho.
3) ÓRGANOS DEL ESTADO –> o entes autárquicos, comprende todo acto de
autoridad pública (con las salvedades previstas en el artículo 51 del CPC). Abarca a todos
los órganos del Poder Ejecutivo (Administración centralizada y descentralizada) y del
Poder Judicial y Poder Legislativo, estos últimos cuando no actúen en el ámbito de sus
competencias específicas, además, pueden ser sujetos pasivos de la acción de amparo las
municipalidades, las comunas rurales y la Defensoría del Pueblo.
4) FORMA ACTUAL O INMINENTE –> el gravamen debe existir al momento de
la interposición de la acción y subsistir al momento del dictado de la sentencia. La CSJT ha
dicho “que el evento dañoso –circunstancias fácticas que configuran el elemento causa de
la pretensión, objeto del juicio de amparo– debe ser actual al momento de sentenciar”.
5) VIOLACIÓN, LESIÓN, RESTRICCIÓN, ALTERACIÓN O AMENAZA DE
VIOLACIÓN DEL DERECHO –> Restricción implica una privación total del ejercicio
ya que no puede ser ejercido por su titular. Alteración se refiere a una modificación o
transformación del derecho que dificulta severamente su ejercicio. En todos los casos los
efectos de la lesión deben ser reales, efectivos y ciertos, es decir, evidentes, sin que sea
necesaria investigación o indagación alguna sobre el hecho.
Debe descartarse la admisibilidad del amparo ante la existencia de opiniones o dictámenes
técnicos o jurídicos emitidos en sede administrativa previos al acto administrativo
definitivo o frente a proyectos surgidos en una etapa deliberativa dentro de órganos
colegiados, porque no existe acto administrativo.
La conducta lesiva debe materializarse, constituirse en algo cierto, concreto, palpable,
advirtiéndose que no debe tratarse de una situación hipotética, eventual, sino que debe tener
características de realidad. El perjuicio que pretende corregirse por la vía del amparo debe
ser real, efectivo, tangible y cierto, pero además debe ser actual, teniendo por objeto hechos
presentes; es decir, que tengan vigencia.
6) ARBITRARIEDAD O ILEGALIDAD MANIFIESTA –> se trata de actos,
hechos u omisiones con una notoria, evidente y patente inadecuación al plexo normativo, y
es la diferencia que marca la posibilidad en el actor de optar entre una acción ordinaria de
nulidad de acto administrativo regida por el CPA y la acción de amparo.
La CJST entendió que si los hechos que sustentan la pretensión requieren una
investigación, se excede el ámbito del amparo.
Fallo: López vs. Poder Legislativo Provincial s/ Acción de amparo. Respecto de lo
manifiesto de la ilegalidad como la arbitrariedad señaló que “las irregularidades deben
aparecer visibles al examen jurídico, en forma tal que no se preste a discusiones o dudas.
Lo manifiesto es lo evidente y se refiere no a la lesión en sí o al daño que la misma
provoca, sino que apunta al carácter ilegal o arbitrario del acto u omisión que genera la
lesión, restricción, alteración o amenaza de cualquiera de ellas”.
El acto arbitrario es aquel que resuelve o decide contra o con prescindencia de lo
expresamente dispuesto por la ley para el caso. También actos carentes de fundamentación
o con razones caprichosas, con omisiones sustanciales o sustentadas en la sola voluntad del
sujeto que lo emite; es comprensiva de la ilegalidad, de la irrazonabilidad y de la injusticia,
identificándose de este modo con la ilegitimidad.

TRÁMITE
Con el escrito de la demanda, debe ofrecerse toda la prueba y acompañarse la documental
que se disponga. Caso contrario, se la individualiza expresando su contenido y el lugar
donde se encuentre. El número de testigos no puede exceder de 5 por cada parte, siendo
carga de esta hacerlos comparecer a su costa a declarar, sin perjuicio de requerir el uso de la
fuerza pública en caso de necesidad.
Sólo se admite la prueba de absolución de posiciones cuando la acción se promueva contra
particulares, en cuyo caso debe acompañarse el pliego con el escrito de demanda. Cuando
el juez considere que la acción es formalmente procedente o no fuere del caso resolver
interlocutoriamente el amparo, da inmediato traslado de la demanda al accionado y debe
ordenar el informe del artículo 21. Al ordenarse el informe, el juez puede pedir el
expediente administrativo o la documentación en que consten los antecedentes del asunto.
Luego, si el informe niega los hechos o hay prueba a producir, el juez ordena de inmediato
su producción, que debe concluirse dentro de los 3 días con consagración de las pruebas
indispensables. Solo si el juez lo considera absolutamente necesario, dentro de ese mismo
plazo, por auto fundado, puede convocar a una Audiencia. Si no comparece el accionante se
lo tiene por desistido, ordenándose el archivo de las actuaciones con imposición de costas.
Si no lo hiciera el accionado pasan los autos para sentencia. Cumplidas estas actuaciones el
juez de inmediato dicta sentencia.

PERENCIÓN DE INSTANCIA
En el proceso de amparo no fue expresamente previsto en el CPC. Sin embargo, considero
que el particular puede desistir del proceso y, por lo tanto, existe siempre la posibilidad de
que este se extinga por inacción del interesado. Este supuesto se configura en aquellos
casos en que la continuación del proceso haya quedado en cabeza del particular, y en las
que ni el juez ni secretaría actuaria pueden suplir esta conducta, a riesgo de alterar la
estructura bilateral del proceso. Esta es la posición de la Sala II de la Cámara Contencioso
de Tucumán.
Fallo: Colegio de Arquitectos de Tucumán vs. Municipalidad de San Miguel de
Tucumán s/ Amparo. La circunstancia que la ley 6944 no legisló expresamente la
caducidad de instancia en los procesos de amparo no significaba que el instituto sea ajeno a
los procedimientos previstos en el CPCyC, en tanto no se ha prescripto expresamente la
improcedencia de la perención de instancia en este tipo de proceso y que, si bien por tender
a la protección inmediata y urgente de los derechos y garantías reconocidos por la
Constitución, el amparo es un proceso especial y abreviado, ello no excluye la aplicación
supletoria de las normas de los ordenamientos procesales del fuero de actuación
jurisdiccional al margen de principios básicos del ordenamiento jurídico que atienden tanto
a razones subjetivas como objetivas: de un lado la presunción de desistimiento por
abandono del litigante que dejó de interesarse en el procedimiento, del otro la necesidad
social y el interés público de que los juicios no se eternicen, con el consiguiente menoscabo
a la seguridad jurídica.
RECURSOS
Se aplican las normas comunes del CPCyC. La Cámara en lo Contencioso Administrativo
de Tucumán tenía competencia para juzgar en instancia única según la ley orgánica del
Poder Judicial; sin embargo, por ley 7.790 se creó el Tribunal de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo como una instancia revisora de la Cámara, modificando
parcialmente la competencia y estableciendo otros recursos (v.gr. apelación), pero sin que
hasta la fecha haya sido integrada; el único recurso que es posible interponer contra las
sentencias definitivas del Tribunal al momento del dictado del CPC es el recurso
extraordinario de inconstitucionalidad.
Sin embargo la CSJT admitió la posibilidad de recurrir en casación las resoluciones de los
Tribunales inferiores recaídas en los procesos de amparo, aunque con el cómputo de días
corridos y no de días hábiles.
La CSJT al rechazar el recurso de inconstitucionalidad en un caso en el que no se dieron los
requisitos para su admisión, dejó sentado que ello no significa que en el régimen instituido
en la ley 6944, las sentencias dictadas por los Tribunales de grado en los procesos de
amparo a las que se les imputara violación de normas jurídicas o, en su caso, errónea o falsa
aplicación de las mismas y que no queden aprehendidas en los específicos supuestos que
habilitan la vía extraordinaria local del recurso de inconstitucionalidad, resulten privadas de
control de la Corte Suprema de Justicia local.
Asimismo, el Tribunal señaló que cuando una cuestión debatida no involucre ninguna
cuestión vinculada principalmente a la Constitución local en los términos de los artículo 91
y 92 del CPC y que, como tal, no es susceptible de ser encauzada para su conocimiento por
el superior tribunal de provincia por medio del recurso de inconstitucionalidad, la misma
puede ser planteada por vía del recurso de casación, remedio esencialmente distinto al
recurso de inconstitucionalidad, previsto y reglamentado específicamente en el orden
provincial, para los casos en que se alegue que la sentencia impugnada ha incurrido en
infracción a las normas de derecho tanto sustancial como formal.

COSTAS
El CPC prevé un sistema especial para la imposición de costas respecto al contemplado en
el artículo 105 y siguientes del CPCyC, lo que dio origen a discusiones en cuanto a su
alcance. Se estableció así que cuando la decisión hace lugar a la acción, las costas son a
cargo del responsable del acto lesivo, salvo el caso de inconstitucionalidad de la norma
fundante que corre por el orden causado.
Asimismo, se prevé que si la autoridad pública es vencida, son responsables solidariamente
la misma y el agente que realizó los actos u omisiones que motivan la condena cuando este
hubiere obrado con culpa. Por otro lado, cuando se rechaza la acción las costas son a cargo
de quien las cause, salvo el caso de improcedencia manifiesta declarada en la decisión, que
son soportadas por el denunciante o el amparado o por ambos solidariamente según que la
inconducta responda a la actividad de uno de ellos o de ambos a la vez.
En principio, el particular no debe soportar las costas. Por más que se rechace la acción
deben imponerse por su orden, salvo el caso de que la acción sea “manifiestamente
improcedente”, lo que constituye un supuesto fáctico altamente improbable y jurídicamente
contradictorio. En este supuesto, si la acción muestra un déficit será rechazada in limine; lo
contrario implicaría suponer que para que haya imposición de costas al actor, el juez debió
haber dado curso y sustanciado una acción “manifiestamente improcedente”.
La CSJT fue variando su criterio, imponiéndolas por su orden, cuando la causa llegaba a su
consideración por vía de recurso de casación, su trama era compleja y además cuando
existían razones probables para litigar y la Administración había sido diligente para
resolver los requerimientos de los particulares. Luego, la CSJT consideró que en caso de
interpuesta la demanda, pero antes de trabada la litis, si la administración acogía en su sede
las pretensiones del particular, debía cargar con las costas ya que el acto se configuraba
como reconocimiento expreso de la relación de causalidad entre la promoción del amparo y
el dictado del acto que acogía la pretensión.

10) EMERGENCIA ECONÓMICA: EFECTO SOBRE LA DEUDA PÚBLICA Y LA

CONSTITUCIONALIDAD DE LA CONSOLIDACIÓN DE DEUDAS EN LA
PROVINCIA DE TUCUMÁN

Concepto de deuda pública

Es el conjunto de obligaciones contractuales que asume el estado como consecuencia del
uso del crédito público. Dichas obligaciones contractuales se denominan “servicio de la
deuda pública” y están compuestas por las amortizaciones de capital, los intereses y las
comisiones y gastos que se comprometen a formalizar las operaciones de crédito público.
La deuda pública es posterior al crédito público ya que se trata de los compromisos
asumidos en virtud de la facultad de contraer deuda que es el crédito.

Criterios de clasificación de la deuda pública en la ley 24.156

Según su ámbito de exigibilidad Interna: Deuda contraída con personas
Físicas o jurídicas residentes o domiciliadas
en la Argentina. El pago de este tipo de
deuda puede ser exigible dentro del
territorio nacional.
Externa: Deuda contraída con otro
Estado u organismo internacional, o
Cualquier persona física o con personas
Jurídicas no residentes en la Argentina.
El pago de la deuda externa puede ser exigible fuera del territorio
nacional.

Según la naturaleza del deudor Directa: deuda asumida por la

administración
 Central en calidad de principal deudor.
Indirecta: deuda de cualquier persona
Física o jurídica distinta de la administración central
Pero que cuenta con el aval, fianza o
garantía de la misma.

Según la doctrina Según su origen Deuda flotante

(Deuda pública de un estado) o de administración
Deuda consolidada
inscripta o de hacienda

Deuda flotante o de administración: Es la originada en la gestión normal del estado,

directamente con sus acreedores o tomando fondos a corto plazo en el mercado de
capitales. Integran este concepto: a) Las deudas provenientes de la gestión de sus distintas
ramas, con proveedores o contratistas de la más variada índole; b) Las que se originan en
ciertas funciones especiales del estado (consignaciones judiciales, cajas públicas de seguros
de ahorros, etc.) c) Empréstitos de corto plazo (letras de tesorería), destinados al pago de
erogaciones del ejercicio y redimibles dentro del ejercicio.
Deuda consolidada: Se trata de deudas contratas a largo plazo o inclusive sin plazo. Estas
son las deudas contraídas con el mercado de capitales, externo o interno, las contraídas con
organismos financieros, externos o internos, o las deudas irredimibles. Se encuentran
comprendidos en esta clase: a) los empréstitos de la más variada índole; b) los préstamos
otorgados por organismos internacionales de crédito o naciones extranjeras o bancos
extranjeros o nacionales; c) el papel moneda irredimible.
La deuda consolidada se caracteriza por algunos elementos: en los formal a) la sanción
legal de la decisión de emitir la deuda; b) la previsión, en el presupuesto, de las erogaciones
destinadas al servicio de la deuda por amortización cuando la deuda no es perpetua y
destinada a intereses.
El plazo de duración de la deuda consolidada es, por consecuencia de su carácter, no
puramente transitorio como la deuda flotante, cuando peligrosamente se acumula la deuda
flotante superando los límites de su duración legal y de su función momentánea, deberá
rescatarse o ser objeto de consolidación, con el consentimiento de los tenedores del crédito
o por otro medio.
En esta distinción entre la deuda flotante y la consolidada el plazo para el cumplimiento de
la deuda es un elemento relevante: en la primera clasificación se trata de obligaciones que
deben cancelarse en una fecha determinada, próxima y generalmente dentro del mismo
ejercicio presupuestario en el que se asumieron. El segundo tipo de deuda alude a
obligaciones que se posponen en el tiempo.
La clasificación que toma como base el modo en que se origina la deuda indicando que se
llamaran según el caso flotantes o consolidadas resulta de gran importancia en nuestro
análisis ya que distingue el tipo de pasivo estatal que se ve afectado por la consolidación de
las deudas.
Concepto de consolidación de deuda pública
La consolidación consiste en la transformación de una o más partes de la deuda pública en
deuda instrumentada a mayor plazo, con lo que se concilian los montos adeudados y se
modifican las condiciones de su servicio, generalmente a través del canje de deuda por
títulos públicos. La deuda pública, que se ve afectada por la consolidación, es la deuda
interna flotante, que se origina en la gestión normal del estado, directamente con sus
acreedores o tomando fondos a corto plazo en el mercado de capitales.
La consolidación de la deuda pública es un recurso al que alude el estado en aquellas
situaciones de crisis que le impiden hacer frente a su pasivo. Por ello la ley de
consolidación de deudas se dictó en un ámbito de emergencia económica.
Consolidación de deuda pública en épocas de emergencia. Concepto de emergencia.
Inescindibilidad emergencia-consolidación

Definición de emergencia
Es una situación de peligro o crisis excepcional e inminente que afecta el público en
general y que constituye una amenaza a la vida organizada de la comunidad, se justifica el
empleo de medidas extraordinarias, estas medidas transitan entre las que importan una
razonable postergación de los derechos de los particulares en aras del bienestar general, a
las de tipo intervencionistas, debiendo destacar que todas ellas deben apuntar a salir de la
crisis que motivo su dictado.
La emergencia es el ámbito que habilita el ejercicio del poder de policía del estado, poder
por el cual se restringen, momentáneamente, el derecho de los particulares.

Con respecto a la Corte Suprema de Justicia el fallo donde resume y concentra los
conceptos acerca de la emergencia que venía enunciando en las sentencias anteriores es el
fallo “Peralta c/ Estado Nacional”:
 Con relación al derecho de propiedad: cuando por razones de necesidad, una norma
no priva a los particulares de su propiedad y solo limita o restringe temporalmente
 el uso que puede hacerse de ella, no hay violación del art 17 CN, ya que en el
sistema constitucional argentino no hay derechos absolutos y todos están
subordinados a las leyes que reglamentan su ejercicio.
 Acerca del fundamento de las leyes de emergencia: Es la necesidad de poner fin o
de remediar situaciones de gravedad a la que obliga a intervenir en el orden
patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible
el cumplimiento de las obligaciones.
 Sobre el origen del derecho de emergencia: El derecho de emergencia no nace fuera
de la constitución sino dentro de ella, por lo que son constitucionales las medidas
que, teniendo al bienestar general por sobre el particular, permitan mantener la
unión nacional.
 Enumera los requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sanción
esté justificada: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al estado el
deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga, como
finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a
determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio
justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al
plazo indispensable para que se desaparezcan las causas que hicieron necesaria la
moratoria,
 Acerca del poder de policía: reconoce el ejercicio amplio del mismo referido no
solo a la seguridad, moralidad, salubridad, sino que se extiende al ámbito
económico y social en procura del bienestar general,
 Sobre competencia: ratifica que la emergencia debe ser definida por el Congreso.
 Respecto de la igualdad: afirma que una ley de emergencia no afectará el art 16 CN,
cuando consagre un trato igual a quienes se hallan en una razonable igualdad de
circunstancias.

Régimen en la Constitución Nacional en épocas de emergencia. Órgano competente

para disponer la consolidación de deudas

Órgano competente
El órgano competente es el Congreso, esta facultad deviene del art 4 CN (permite al
congreso decretar empréstitos u operaciones de crédito para satisfacer urgencias de la
nación), en concordancia con el art 75 incs. 4 (atribuciones del congreso de la nación…
ratifica la competencia legislativa para contraer empréstitos) y 7 (abarca todos los actos y
operaciones financieras que desembocan en el pago) de la CN.
Competencia territorial
En nuestra doctrina podemos advertir la existencia de dos criterios bien diferenciados: 1) un
sector de la doctrina entiende que se trata de materia propia del derecho común reglada en
el código civil cuando trata de la responsabilidad de las personas jurídicas. Sostienen que es
un derecho de fondo delegado al gobierno nacional a través del art 75 inc. 12. 2) otro sector
de la doctrina entiende que se trata de derecho público local, ya que el modo de administrar
las finanzas provinciales es materia de derecho local. A su vez las provincias están
facultadas para sancionar normas de emergencia siempre y cuando existan causales que
justifiquen la medida excepcional.
El órgano competente para disponer la consolidación de deudas públicas es el Congreso
nacional, y según la jurisprudencia actual, es una facultad delegada por las provincias a la
nación.

Constitucionalidad de la consolidación de la deuda pública en épocas de emergencia

según la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Razonabilidad de la medida de emergencia

La corte suprema ha sometido las normas de emergencia a revisión sobre la base de la
aplicación de la doctrina de la razonabilidad con fundamentos en el art 28 de la CN, es
decir, aceptada la legalidad de una ley dictada por el congreso en ejercicio del poder de
policía, el análisis de su constitucionalidad puede efectuarse por vía de la razonabilidad.
La legalidad se asienta en la legitimidad formal. Una ley de emergencia puede ser
constitucional desde la legalidad (porque es dictada por el congreso, que es órgano
competente, cumpliendo con los recaudos de contenido armónico con la norma superior y
de acuerdo al procedimiento debido), pero puede resultar inconstitucional si no cumple con
el requisito de razonabilidad (análisis del contenido de la norma y del modo en que son
reglamentados los derechos y/o garantías de los particulares.
La corte se abstiene de analizar la oportunidad, merito o conveniencia de las normas,
indicando que se trata de cuestiones concernientes a los poderes políticos.
Una vez constatada la legitimidad formal, aplica estándares que se relacionan con la
razonabilidad de la norma, es decir, que se examina el aspecto estático de la norma, en
punto a su redacción, se indaga si el medio resulta proporcional al fin pretendido o si hay
una relación de causalidad entre medio y fin establecidos.
En síntesis, la corte suprema ha fijado los requisitos que debe cumplir una norma de
emergencia para ser constitucional y tales recaudos pueden resumirse en uno solo: la
razonabilidad de la medida de emergencia.
Legislación provincial
La provincia de Tucumán no fue ajena al caos relacionado con el desborde de los pasivos
estatales. Es por ello que, al dictado de la Ley Nacional de Consolidación de Deudas, le
siguió la ley provincial 6.271 de 1991 que invocando al art 19 de la ley 23.982 , dispuso la
consolidación, en el estado provincial, de las obligaciones vencidas a causa o títulos
anteriores al 31/03/1991.
En lo referente al ámbito de aplicación subjetivo de la ley, la norma provincial es más clara
que la nacional, ya que limita a decir que quedan incluidas en la consolidación las
obligaciones a cargo del estado provincial, exceptuando las entidades financieras estatales
en lo que se refiere a su actividad comercial. Se advierte que no era necesario enumerar
todas las formas en las que el estado actúa en la vida administrativa, como si lo hizo la ley
nacional.
La ley tucumana no regla acerca de los títulos para el pago de la deuda-en caso de que el
acreedor ejerza la opción- sino que tal reglamentación fue establecida mediante otra ley.
En Tucumán la consolidación de deudas y la autorización para la emisión de títulos
públicos nunca se dispuso en la misma ley, como sí ocurrió en la normativa nacional.
En el 99 se dictó la ley 6.987 que declaro la emergencia del estado provincial en su
situación económica financiera y dispuso la consolidación de las obligaciones del estado al
31/10/99. A diferencia de la ley de consolidación anterior esta no tomó como referencia una
autorización del orden nacional sino que invocó la propia emergencia local para su dictado.
No distinguió entre deudas corrientes y no corrientes, y señalo directamente a los sujetos
que excluiría de la consolidación. También esta ley dispuso la consolidación de una
comisión especial para analizar la procedencia del pago en cada caso. Posteriormente se
dictaron otras leyes.

Jurisprudencia provincial
Luego del dictado de la ley provincial 6.271 de consolidación de deudas, se interpusieron
diversos planteos de inconstitucionalidad motivados por la aplicación del sistema; se
trataba de acreedores del estado que debían esperar para cobrar su crédito los que en su
mayoría invocaron lesión de los derechos reconocidos en los art 14, 16, 17 y 28 CN.
La corte suprema de Tucumán declaró la constitucionalidad de la ley 6.271 luego de
analizarla sobre la base de los parámetros sentados en el fallo Peralta indicando que en el
caso provincial se encontraban cumplidos los requisitos enumerados en dicho presente
nacional.
Con relación a la posible utilización abusiva del instituto de la consolidación por parte del
estado provincial, la corte suprema de Tucumán fue muy claro al sostener que no resultaba
razonable extender nuevamente el plazo de pago de las obligaciones del estado provincial,
porque esta nueva postergación implicaba, de hecho, la eventualidad de una postergación
sine die del mismo ya que, admitida una vez la consolidación de las deudas ya consolidadas
en virtud del argumento de la emergencia económica, nada impedía que esto se repita una y
otra vez hasta el infinito.
La corte de Tucumán sentó la doctrina de que la determinación de la existencia de la
situación de emergencia corresponde a los poderes políticos, a quienes constitucionalmente
compete la evaluación de la crisis y la formulación de las políticas destinadas a su
superación. Afirma que es el congreso el que debe declarar el estado de emergencia.

Requisitos de constitucionalidad en la jurisprudencia de Tucumán

Son idénticos a los fijados a nivel nacional, ello porque los tribunales provinciales siguieron
en sus fallos, las pautas de la jurisprudencia sentada por la corte suprema de justicia de la
nación.

Deudas públicas no consolidadas pero afectadas por la emergencia económica

Se trata de pasivos estatales que no se incluyen en los procedimientos ni en las previsiones
de las normas de consolidación.
Las deudas consolidadas no se encuentran alcanzadas por la inembargabilidad de los
recursos públicos, ya que cuentan con un procedimiento que obliga al estado a entregar los
títulos públicos una vez concluido este.
Tales circunstancias se traducían en una frustración del derecho sin que sea aceptable que
aquellos acreedores que no cuentan con las vías y modalidades previstas para el cobro de
deudas consolidadas, tengan como único resguardo jurídico posible, resignarse a esperar
más de lo razonable que el deudor manifieste su voluntad de cumplir las obligaciones a su
cargo.

11) LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN

La controversial referencia de la constitución provincial a la responsabilidad del

estado
La principal fuente de derecho administrativo de cuño local, es la Constitución de la
Provincia q hace referencia en sus textos de la posibilidad de demandar a la Provincia de
Tucumán, art 20: La provincia, como persona civil, puede ser demandada ante la Corte
Suprema de Justicia provincial sobre la propiedad y por las obligaciones contraídas, sin
necesidad de requisito previo y sin q el juicio deba gozar de algún privilegio.
El art 20 sostiene q la provincia puede ser demandada como persona civil, el Estado como
poder público es irresponsable obra en virtud de su soberanía, y por consiguiente o sujeto a
su responsabilidad alguna respecto de los administrados. Como persona jurídica o civil
responde contractualmente por inejecución culpable de las obligaciones contraídas. Esta
concepción declaraba la irresponsabilidad del Estado x daños causados
extracontractualmente ya que las personas jurídicas no responden por los actos ilícitos de
sus representantes.
Actualmente Tucumán, responde por su actividad extracontractual, sin recurrir a dobles
personalidades, sobre las bases autónomas del derecho público y recurriendo solo a las
normas de derecho privado de manera analógica.

La interpretación jurisprudencial del factor de atribución y la imputación

Los agentes públicos se dividen en dos categorías: los funcionarios q manifiestan la
voluntad del Estado y los empleados q son simples ejecutores de las tareas asignadas. De
esta manera, los daños producidos por los agentes no son órganos personas del Estado, al
no manifestar su voluntad, sino al ser simples empleados se encuentran aprehendidos por
las disposiciones del art 1113 (responsabilidad por sus dependientes) y el Estado debe
responder por un deber de garantía y no por la existencia de una falta de servicio 1112. Este
criterio también es sostenido x la Corte de Tucumán q sostiene en aquellos casos donde se
han producido daños a particulares x hechos de los agentes públicos, la necesidad de
probar x parte del actor la culpa o negligencia o dolo del dependiente estatal para la
procedencia del actor.
Se acentúa a nivel provincial un factor de atribución subjetivo indagando en la conducta de
los agentes del Estado y la imputación indirecta del art. 1113.
Al sostener el tribunal local un factor de atribución subjetiva y una imputación indirecta,
incluso diferenciado de las agentes en simples empleados y funcionarios para aplicar o no
la teoría del órgano. Por lo q se manifiesta una posición conservadora ante las pretensiones
de reparaciones de los particulares frente a una posible conducta dañosa del Estado.

La responsabilidad del estado por omisión

La conducta omisiva que interesa es aquella de tipo material, que se presenta cuando las
autoridades públicas, obligadas x el orden jurídico, dejan de hacer lo que la Constitución,
las leyes, decretos y resoluciones ponen a su cargo. La omisión puede provenir de la
Administración o de los Poderes Legislativos o Judicial. En todos los casos, se ha tenido x
cierto q existía una obligación concreta de actuar y, de no hacerlo, se ha creado o
agravado una situación de peligro.
El fundamento de la responsabilidad por omisión estatal surge del pio Gral. del derecho
volcado en el art 1074 (toda persona q x cualquier omisión hubiese causado un perjuicio a
otra, será responsable solamente cdo una disposición de la ley le impusiere la obligación de
cumplir el hecho omitido), completándose con el 1112 de falta de servicio como factor de
atribución.
Responsabilidad del estado por actividad judicial
Los tribunales aceptaron la responsabilidad estatal x su actividad jurisdiccional cuando ella
derive de una actuación ilícita cometida por los órganos con competencia para administrar
justicia. La Corte ha elaborado una doctrina especial muy restrictiva, q limita el ámbito de
responsabilidad estatal x este tipo de comportamientos al cumplimiento de ciertos
requisitos de interpretación rigurosa,
Pueden diferenciarse dos grandes campos por una parte el comúnmente conocido como
error judicial y x la otra el mal funcionamiento de la justicia o la responsabilidad in
iudicando o in procedendo. Esa misma doctrina ha establecido claramente los requisitos de
procedencia de la acción indemnizatoria basada en la verificación de un error judicial no
han hecho lo mismo con los requisitos q podrán configurar la reparación en los casos
defectuosos o anormal funcionamiento del servicio de justicia, y constituye un gran análisis
aun q podría postularse la falta de servicio como solución Gral.

La doctrina de la corte provincial respecto de las demandas de daños y perjuicios por

actos administrativos ilegítimos
Existió un debate en la Corte provincial en relación con la viabilidad de la acción autónoma
de daños y perjuicios sin impugnar la legitimidad del acto administrativo q se plasmó en
dos precedentes Núñez (1997) y Hernández Meson (2000) , precisamente lo q se planteo
tuvo su origen en la interpretación de dos artículos del cód. Procesal Administrativo, ley
6205, art 10 y art 13 q establecen la posibilidad de demandar daños y perjuicios sin la
necesidad de impugnar la nulidad del acto administrativo ilegitimo q causa el daño. En el
precedente de Núñez se sostuvo la posibilidad q un acto invalido podía dar lugar a dos
sanciones independientes, la nulidad del acto y el resarcimiento del daño cada una de las
acciones independientes por lo q la perdida de la acción de nulidad por vencimiento del
plazo para la impugnación, quedaba la posibilidad de requerir en la justicia la
indemnización de los daños q esa ilegitimidad provocaba.

Prescripción de la acción de daños: plazo y cómputo.

La corte de Tucumán en un reciente fallo de 2010 “Sáenz, Sergio c/ Municipalidad de Las
Talitas” confirmo transcendentes criterio en relación al aspecto de la prescripción de la
acción de daños contra el Estado. En autos la provincia de Tucumán pretendía q se case la
sentencia de la cámara ya q ante la declaración de ilegitimo de un acto administrativo el
tribunal a quo aplico el plazo de prescripción decenal del art 4023 y no el propio art 4037
de dos años. La corte confirmo el fallo de la cámara haciendo prevalecer q la relación jca q
vinculo a las partes fue un contrato administrativo de empleo público, q fu e incumplido x
el Estado empleador al violar el derecho a la estabilidad con una cesantía declarada
ilegitima. Estimando q se trate d un caso responsabilidad contractual y no extracontractual
lo q determina la aplicación del plazo de prescripción del art 4023 del CC. También se
sostuvo la pretensión de daños nace como consecuencia necesaria de la sentencia judicial q
declarar la nulidad del acto de cesantía, asumiendo la condición de presupuesto de ella, x lo
q el plazo de prescripción comienza a correr desde la declaración de ilegitimidad momento
en q el orden jurídico existe certeza acerca de la invalidez de ese acto.

Precedentes sobre la pérdida de chance y su participación

Respecto de los rubros q integran la indemnización en los casos de responsabilidad
extracontractual del Estado por actividad ilícita se sostiene el ppio de reparación integral.
Dentro de esos rubros puede pretenderse la denominada perdida de chance, q muchas veces
trae aparejado debate respecto a su configuración. Así nos podemos referir al antecedentes
Basel (1996), la mayoría de la Corte afirmo q la legitima esperanza de los padres en el
eventual apoyo económico y espiritual q hubieran podido brindarle a su hijo no
corresponde a un daño material, sino q debe ser indemnizado como daño moral. No
obstante se destaca la disidencia del Dr. Brito donde establece importantes consideraciones
sobre la perdida de chance como rubro indemnizatorio en las demandas de responsabilidad
estatal: donde el perjuicio ocurrido por los actores es también de naturaleza patrimonial
cuando consiste en la perdida de chance de la ayuda económica q pudiera haberles prestado
esa niña al llegar a la vida adulta y satisfacer las necesidades de su progenitores. Se trata d
un perjuicio patrimonial q se pretende cierto, pero futuro. La chance implica una
oportunidad probable o futura de obtener una ganancia, oportunidad q debe ser suficiente
según el curso normal y ordinario de las cosas, más cuyo resultado es incierto al momento
del evento dañoso q lo frustra definitivamente.

12) LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LA

PROVINCIA DE TUCUMÁN
Los distintos tipos de responsabilidad del funcionario público.
Desde el punto de vista jurídico, los distintos tipos de responsabilidad en la q puede incurrir
un funcionario pueden clasificarse en: a) responsabilidad civil del funcionario, b)
responsabilidad administrativa patrimonial c) responsabilidad administrativa disciplinaria y
d) responsabilidad penal.
Cabe precisar q el requisito original para la designación de un funcionario y para su
aceptación del cargo es la idoneidad. La exigencia del art 16 CN q la intuye como
condición para la empleo público, no casualmente incorporada junto a la igualdad ante la
ley se desarrolla en las leyes reglamentarias y ha sido pacíficamente ratificada por la
jurisprudencia. Las normas q rigen la materia son por ej. La ley de empleo público, la ley
de ética pública la convención interamericana contra la corrupción entre otras. Donde las
normas mencionadas demandan sencillamente la indemnización de los daños causados por
su culpa, o dolo para lo cual será esencial tener presente q se trata de una responsabilidad
agravada, siendo la idoneidad un recaudo forzoso. Ello conlleva a un agravamiento
derivado de un mayor deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas.
Debemos tener en cuenta q en nuestro ordenamiento jco prevalece el criterio del ppio de la
responsabilidad del funcionario y del Estado por los daños causados por la actividad
administrativa irregular. A pesar d ello, no es frecuente q se abalice el tema de la
responsabilidad de los funcionarios públicos. La responsabilidad del agente en la práctica
no existe. Se genera, de este modo, una transferencia de la responsabilidad desde el
funcionario autor de la conducta lesiva al Estado.
COMPETENCIA LOCAL DE RESPONSABILIDAD MEDIANTE EL DICTADO
DE NORMAS PÚBLICAS.
El fundamento mediante el cual las provincias pueden regular la responsabilidad reside en
la norma constitucional q dispone q todo lo ateniente a aquel derecho forma parte del poder
no delegado por las provincias a la nación (art 121 de CN). Según el 122 de la CN las
provincias se dan sus propias instituciones locales y se rigen x ellas. Son además
numerosas las normas en las cuales determina la responsabilidad del gobierno local.
Graciela Reiriz, afirma, el carácter en ppio local del D administrativo en nuestro sistema
federal conlleva la existencia de regímenes locales de responsabilidad de las provincias y
de sus funcionarios públicos.

LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA PATRIMONIAL

La responsabilidad Administrativa patrimonial es propia o especifica de la relación empleo
público, q une al funcionario con el Estado. Siguiendo a Hutchinson podemos decir q la
responsabilidad administrativa seria la responsabilidad derivada de la relación de sujeción
especial q se encuentra el agente público respecto al Estado x desempeñar un empleo
público, q surge de actos, hechos u omisiones de los agentes administrativos, cuando violen
las normas q rigen la función y q lesionan los interese del Estado.
La especialidad del régimen jurídico de la responsabilidad contractual de la administración
se presenta como una moneda de dos caras, de un lado el principio general de
responsabilidad x daños injustos y x el otro varios criterios normativos de imputación q
justifiquen la atribución del daño sufrido injustamente x el Estado al otro sujeto en relación.
El principio general q tiende a la garantía de integridad patrimonial es el fundamento del
sistema, tanto en la órbita contractual como la extracontractual.
La relación estatutaria q une al funcionario con la Administración ha creado un vínculo
jurídico entre ambos q da origen a una serie de derechos y deberes. El irregular
cumplimiento de estos, a partir de acciones u omisiones, origina responsabilidad
administrativa de los funcionarios y su obligación de reparar o satisfacer el daño causado.
En 1992 cuando se sanciona la Ley administración financiero 24156, como consecuencia
de esa norma, la responsabilidad patrimonial de los funcionarios ha sido identificada con
las funciones de los órganos de control externo, específicamente los tribunales de cuenta.
A quienes se les otorgaba atribuciones para tramitar en su ámbito, los procedimientos de
determinación de responsabilidad.
Durante la vigencia del decreto ley 23.354 la responsabilidad tenia vinculación directa con
las facultades otorgadas al tribunal de cuentas de la nación, a este órgano de control, q
ejercía el control de legalidad y fiscalizaba las operaciones financiero- patrimoniales del
Estado, se atribuyeron potestades jurisdiccionales teniendo a su cargo la sustanciación de
los juicios de cuentas y los administrativos de responsabilidad.
La responsabilidad administrativa se determina mediante un procedimiento administrativo
q se sustanciaba ante el tribunal de cuentas.
La configuración de esta responsabilidad implicaba la presencia de un hecho ilícito, una
imputación subjetiva y un daño jurídico o perjuicio fiscal.
En cambio, en la actualidad, luego de la sanción de la ley de administración financiera,
existe un procedimiento q ha previsto la normativa para q la sindicatura nacional de la
nación audite lo actuado por el organismo sumariamente, cuando se investiga la existencia
y determinación de perjuicio fiscal, y en el caso q la responsabilidad le quepa a un
funcionario público.

CLASIFICACION DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA PATRIMONIAL

Según Hutchinson, la responsabilidad administrativa patrimonial puede clasificarse en:
a)- responsabilidad ordinaria: derivada d la lesión patrimonial q le produce al Estado la
conducta del agente en ejercicio de su función. Así por ejemplo, el personal médico
sanitario maneja cada día un instrumental y siempre q esos bienes se vean afectados x una
actuación negligente del personal, la administración podrá exigir en forma directa la
reparación del daño causado.
b)- responsabilidad contable: derivada de la gestión de los recursos públicos.
c)- responsabilidad patrimonial del funcionario: derivada de la condena directa del
Estado. En la base de la teoría de la responsabilidad esta la del deber incumplido. Esta
responsabilidad se deriva del hecho de la inobservancia de las disposiciones legales
reglamentarias o del incumplimiento de los deberes q competen a cada servidor por sus
funciones específicas. En el caso se debe partir del ppio de legalidad de la administración
comprende a los q se desempeñan en ella.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL FUNCIONARIO DERIVADA DE LA
CONDENA DIRECTA DEL ESTADO. LA REPETICION POR EL ESTADO.
Luego de la reforma del Código Civil el art 43: las personas jurídicas responden por los
daños causados por quienes las dirijan o administren en ejercicio o en ocasión de sus
funciones y también x los producidos por sus dependientes en las condiciones del título de
las obligaciones q nacen de los hechos ilícitos q no son delitos.
Dicho cuerpo legal permitir admitir tanto la responsabilidad directa como la refleja de las
personas jurídicas. No hay q olvidarse del art 1112 de falta de servicio noción q comprende
a la actuación deficiente del estado, incluyendo los supuestos de responsabilidad del estado
x actividad ilícita.
Para q la responsabilidad estatal se sume la del funcionario es preciso la recurrencia de los
factores de atribución subjetiva de responsabilidad del agente: su dolo, culpa o negligencia.
Teniendo en cuenta la responsabilidad del Estado frente a la víctima como consecuencia de
una actuación irregular del agente público en el desempeño de su función, se hizo necesaria
arbitrar un mecanismo jurídico de reintegro de la reparación abonada por la administración.
Ese mecanismo es la llamada acción de regreso. Hutchinson define la acción de regreso
como una figura q cierra de manera equilibrada la responsabilidad del Estado por las
conductas de sus agentes. Esta acción encuentra su fundamento en el art 1123: el q paga el
daño causado por sus dependientes o domésticos, puede repetir lo q hubiese pagado, del
dependiente o domestico q lo causo por su culpa o dolo.
Cuando el Estado hubiere indemnizado directamente a la víctima puede y debe exigir al
agente la responsabilidad en q hubiere incurrido por dolo, culpa o negligencia, previa
instrucción del procedimiento q a nivel provincial es a través de los juicios de
responsabilidad.
Son tres los requisitos exigidos para q proceda la acción de regreso: un requisito objetivo,
un subjetivo y otro de actividad:
1) Requisito objetivo: la reparación previa x parte de la administración.
2) Requisito subjetivo: la existencia de dolo, culpa o negligencia grave del funcionario.
3) Requisito de la actividad: cuando el funcionario ha sido llevado a juicio y su
actuación fue calificada como responsable en los términos del 1112 de falta de
servicio. La repetición cabe como consecuencia de la sentencia.
En el caso de la Prov. ni la constitución, ni la ley de administración establecen la exigencia
de la acción de repetición, por lo tanto queda a discrecionalidad de los funcionarios.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESPONSABILIDAD DEL AGENTE

En este principio se basa la existencia de q la administración realice su actividad de
conformidad con el ordenamiento jurídico. (Art 19, 28, 31 CN). Al principio de legalidad
cabe atribuir los siguientes contenidos:
a) Sometimiento de la acción administrativa a la totalidad del sistema normativo.
b) La plena juridicidad de acción administrativa. Se basa en la exigencia q la actuación
de la administración se realice con conformidad con el ordenamiento positivo. La
legalidad es posterior a la juridicidad y nace como consecuencia necesaria.

El principio de legalidad se traduce en la exigencia de q el accionar de la administración se

realice conforme con las normas y valores del sistema jurídico.
Lo característico de las normas administrativas es q confiere poderes, q habilita a la
administración para un obrar determinado, y dichos poderes han debido ser atribuido de un
modo positivo por el ordenamiento. Así, la exigencia primaria del pio de legalidad reposa
en la necesidad de una previa atribución de potestades por el ordenamiento, para q la
administración pueda actuar.

PRESUPUESTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA PATRIMONIAL

DE LOS FUNCIONARIOS.
a) Auditoria: el agente debe haber sido causante del daño a través de su acción u
omisión. Debe mediar una atribución de comportamiento reprochable a aquel.
b) Antijuridicidad: es una condición necesaria en este supuesto. El reproche en el
incumplimiento o mal cumplimiento de las obligaciones del agente debe hacerse en
base a un comportamiento subjetivo: culposo, doloso o malicioso.
c) El daño o lesión: el elemento principal de la responsabilidad es el daño, cuya
existencia concreta es necesaria para la producción de la reacción del ordenamiento
jurídico q tutela, mediante la obligación del resarcimiento, el interés jurídico q el
daño vulnera. Es exigible la prueba del daño como condición sine qua non en todos
los supuestos de responsabilidad, sea q provenga del incumplimiento de la
obligación o de otros hechos o actos jurídicos distintos, tanto en el derecho privado
como en el derecho público, así se adopte un sistema subjetivo u objetivo.
En el sistema de responsabilidad contractual de la administración para la producción del
efecto jurídico de la obligación de resarcimiento no es suficiente el incumplimiento de una
obligación sino q además es necesario q esa conducta ocasione un daño al interés jurídico,
por lo cual es acreedor debe justificar la realidad de las lesiones sufridas.
El daño además de elemento esencial es la verdadera razón de ser de la responsabilidad.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL ADMINISTRATIVA EN LA PROVINCIA
DE TUCUMAN
En Tucumán a diferencia de la Nación, responsabilidad patrimonial de los agentes públicos
por daños a la haciendo publica se ha incorporado en la Const Prov. Adjudicándole
competencia exclusiva y excluyente para entender en la materia al Tribunal de cuentas y se
encuentra regulada se encuentra regulada en una norma como es la ley de administración
financiera. La Dra. Villavicencio explica q se trata únicamente de la responsabilidad
patrimonial de los agentes públicos por los daños producidos por estos, directa o
indirectamente, a la hacienda pública, con exclusión de responsabilidad del Estado.
Antes de continuar siguiendo a Hutchinson habíamos dicho q la acción de responsabilidad
patrimonial derivada de la condena directa al estado en la q daba lugar a la acción de
regreso.
Sin embargo no debe entenderse q este tipo de responsabilidad no exista en nuestra
provincia sino q no es contemplado x las normas referidas a la reparación de los perjuicios
causados x los agentes públicos del estado.
Por la naturaleza de la responsabilidad es de carácter local. Y es juzgada x el tribunal de
cuentas.
La cuidadosa regulación garantiza a los agentes públicos el debido proceso y el ejercicio
del derecho de defensa, constituye un medio idóneo, eficaz y posiblemente más rápido para
hacer efectivas dichas responsabilidades y obtener el recupero del patrimonio estatal
dañado. Asimismo se asegura una instancia revisora de los actos jurisdiccionales del
tribunal de cuentas, no se advierte reproche a la constitucionalidad de su actuación.
Las funciones jurisdiccionales del tribunal de cuentas se ejercen a través de tres
procedimientos:
1) Sumarios de cuentas: (art145) procesos previstos por la ley en los cuales se les
asegura a los presuntos responsables el debido proceso legal y el derecho de
defensa.
2) Juicios d cuentas: art 146 el juicio de cuenta puede concluir con la fijación del
cargo fiscal al cuentadante, el q en caso de no ser satisfecho por vía administrativa,
constituye un solo título ejecutivo hábil para su ejecución por vía de juicio de
apremio ante los tribunales locales.
3) Juicios de responsabilidad: art 151 a través del juicio de responsabilidad se
determina la responsabilidad de los funcionarios o agentes públicos q no sea
emergente de un juicio de cuentas sino de hechos, actos u omisiones q originen el
daño al patrimonio fiscal. El presente proceso puede iniciarse de oficio o por
denuncia presentada ante el tribunal.
El juicio de responsabilidad se encuentra en dos etapas: la sumarial a cargo d un instructor
designado y una etapa plenaria q se substanciara ante el propio tribunal de cuentas. Los
fallos condenatorios del tribunal de cuentas, así como las multas q impone, tienen fuerza
ejecutiva y constituyen título suficiente para iniciar el cobro por las vías del juicio de
apremio.
Cuando el trámite de los procesos mencionados o de una investigación o comprobación
sumaria dispuesta por el Tribunal de cuentas se compruebe la existencia de transgresiones
legales o reglamentarias o irregularidades administrativas q no hayan producido perjuicio al
patrimonio estatal el tribunal podrá aplicar los llamados de atención, apercibimientos,
multas u obligaciones contempladas en el instituto de la probation del D penal art 172.
Además puede imponer la accesoria de inhabilitación para el ejercicio de la función
pública, hasta un máximo de diez años.
El tribunal lleva un libro de registros de sanciones en donde se registraran las sanciones q
se aplican a funcionarios o empleados.

13) EL INSTITUTO EXPROPIATORIO EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN

Expropiación etimológicamente proviene del latín y significa sacar un bien del dominio del
titular.
El estado cuando expropia ejerce una potestad otorgada directamente por la carta magna y
la indemnización que recibe el expropiado no es un precio sino una compensación
económica que deriva de un mandato constitucional.
La expropiación por causa de utilidad pública legalmente declarada origina una relación
jurídica de derecho público sometida a los principios propios de este.
El fundamento de la expropiación se encuentra en el derecho público, porque si fuese de
derecho privado no se podría pensar en leyes de expropiación especialmente locales.

Régimen normativo: constitución nacional, pactos internacionales, constitución

provincial y código civil
El art 17 CN contempla el instituto de la expropiación y establece así también las garantías
al derecho de propiedad. Comienza con una declaración de inviolabilidad de la propiedad,
atribuye al congreso la competencia para expropiar, bajo condición de que se disponga la
causa de utilidad pública por ley y se deje previamente indemne al afectado.
En la constitución tucumana el instituto se encuentra en los art 41 inc. 7 y 67 inc. 17.
El código civil dice que nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad
pública, previa desposesión y justa indemnización. Además de las normativas
constitucionales y supranacional referenciadas, y de su mención en el código civil, la
expropiación ha sido regulada a nivel nacional mediante el decreto ley 21.499 y en la
provincia decreto ley 5.006.

La utilidad pública
A los fines de evitar abusos por parte de la Administración, se dispuso que en el caso que se
disponga una expropiación que no reúna los requisitos que exige la constitución nacional, el
agraviado por tal acto tiene una acción para impugnar judicialmente la procedencia de la
expropiación, puesto que, en tal supuesto se lesiona el derecho de propiedad.
El concepto de utilidad pública es esencialmente relativo, pues su significado ha mutado a
través del tiempo y del espacio. En efecto, la noción fue evolucionando, al igual que su
objeto.
Se ha considerado que existe utilidad pública si el gobierno actúa con una creencia
razonable que la expropiación beneficiara al público.
En la actualidad se admite la expropiación de una superficie superior o más extensa que la
físicamente demandada por la obra a edificar, a fin de facilitar su construcción. También
mediante la llamada expropiación por zonas, se tiende a proveer la financiación de la obra,
por la cual se venden las superficies que exceden a la que ocupará la obra respectiva.
La calificación de utilidad pública de los bienes afectados a la expropiación puede ser
específica o genérica. La ley puede indicar la expropiación de un bien determinado o de los
bienes necesarios para llevar a cabo una determinada obra o para obtener determinado
objeto o finalidad. En el segundo caso, el poder ejecutivo deberá complementar el acto
legislativo, indicando cuales son esos bienes necesarios para la obra a realizar, así lo
indican ambas leyes. Esto es posible en razón de que nuestro texto constitucional solo exige
que la calificación de utilidad pública sea hecha por el órgano legislativo. La referencia a
los bienes afectados debe ser precisa y clara.

Competencia para expropiar

Nuestra ley suprema ha dispuesto que la competencia para la calificación o utilidad pública
a los efectos de la expropiación corresponde exclusivamente al órgano legislativo.

Sujetos
A) Sujeto activo o expropiante: quien ejecuta la declaración de utilidad pública,
impulsa el trámite y paga la indemnización. Excepcionalmente, en los casos de
 expropiación irregular o inversa, el procedimiento será instado por el sujeto pasivo.
El titular del bien objeto del desapropio es siempre el sujeto pasivo y el que debe
indemnizar es el expropiante.
La norma provincial, luego de nombrar como posibles sujetos expropiantes al estado
provincial, las municipalidades, los entes autárquicos y las empresas del estado considera
que también pueden ser sujetos activos de la expropiación los concesionarios de servicio
público o de obras públicas cuando la ley los autorice. La ley nacional es más amplia que la
provincial e incluiría a los contratistas de obra pública como posibles sujetos activos
derivados.
B) El sujeto pasivo o expropiado: La persona pública o privada, estatal o no estatal,
titular del dominio a quien se le expropia.
La acción expropiadora puede promoverse contra cualquier clase de personas, sean estas de
carácter público o privado. Las provincias pueden ser sujeto expropiado en un juicio de
expropiación que promoviere la Nación, sea respecto de bienes del dominio privado de la
provincia, o del dominio público de la misma.
C) Sujeto beneficiario: aquel a quien se destina el objeto expropiado. Lo usual es que
sea el estado a quien se le asigne el bien expropiado pero suele suceder que pueda
ser un particular. Esto ocurre cuando es por intermedio de tal particular o
administrado que lograrán satisfacción el interés público o utilidad pública.
Objeto. Bienes expropiables
Puede ser objeto de una expropiación todo aquello que tenga un valor patrimonial o
económico, todo lo que constitucionalmente integre el concepto de propiedad (comprende
todos los intereses apreciables que un hombre pueda poseer fuera de sí, de su vida y de su
libertad). Quedan excluidos así los derechos inherentes a la personalidad.
El art 4 de nuestra ley local dispone que pueden ser objeto de expropiación todos los bienes
convenientes o necesarios para la satisfacción de la utilidad pública, cualquiera sea su
naturaleza o régimen jurídico. Y el articulado de la ley nacional que lleva la misma
enumeración e idéntica redacción agrega que no importa que el objeto de la expropiación
sea o no cosa.
Igualmente son susceptibles de expropiación los inmuebles sometidos al régimen de
propiedad horizontal.
El art 8 de ambas leyes se refiere a los casos en que los bienes han sido expropiados en
forma parcial y su remanente es inadecuado para cualquier uso. Tratándose de inmuebles
rurales en cada caso serán determinadas las superficies inadecuadas. Para ello, la nación
tiene en cuenta como parámetro de determinación la explotación efectuada por el
expropiado; el régimen provincial, en cambio, se fija en el concepto de unidad económica
agraria, conforme al régimen jurídico vigente en Tucumán (medida mínima que tiene que
tener el inmueble).
El art 9 refiere a los casos en que habiendo expropiación de unidades de un todo orgánico,
lo que resta de esa totalidad carecería eventualmente de utilidad sin la globalidad.

Indemnización
De acuerdo con el art 17 CN la expropiación debe ser previamente indemnizada es decir
que constituye un requisito de legitimidad del acto expropiatorio, un elemento esencial del
instituto. Si no está, nos encontramos frente a otra figura jurídica como por ejemplo el
decomiso que en ppio no conlleva un resarcimiento económico. La indemnización es previa
con relación a la transferencia del dominio a favor del expropiante.
Los ppios esenciales a los que debe ajustarse la expropiación no dependen de la ley formal
sino de la constitución. Subsidiariamente, el régimen indemnizatorio se regirá por la ley de
expropiación, en cuanto esta última no violente la ley suprema.
La indemnización además de ser previa debe ser justa.

Precisión del monto indemnizatorio y actualización monetaria

Debe estarse a las conclusiones del tribunal de tasaciones, salvo que se evidencien hechos
reveladores de error u omisión manifiesta en la determinación de los valores. Ello, en razón
de la fuerza probatoria que supone la idoneidad técnica de sus integrantes, los elementos de
convicción en que se fundan y el grado de uniformidad con que se expiden.
El art 10 del dec ley 5.006 enumera en forma taxativa los rubros que comprenden el monto
indemnizatorio y refiere además a los excluidos: comprenderá el valor objetivo del bien-es
el equivalente al valor en plaza y al contado, teniendo en cuenta las circunstancias de lugar
y tiempo- y los daños que sean una consecuencia directa o inmediata de la expropiación,
que constituye una cuestión de hecho que debe aclararse en cada caso concreto. Integraran
la indemnización además el importe que correspondiere por depreciación de la moneda y el
de los respectivos intereses. Es decir que debe incluir todo aquello que integre la
consistencia jurídica del bien que se expropie, no pudiendo ser disminuida mediante
deducciones improcedentes.
No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos, lucro
cesante, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. La ley nacional
prescinde en forma expresa del rubro indemnizatorio a las ganancias hipotéticas, no así
nuestro texto provincial.
Se debe indemnizar únicamente las mejoras necesarias realizadas en el bien con
posterioridad a la publicación de la ley expropiatoria.
La indemnización se debe pagar en dinero, salvo conformidad del expropiado para que
dicho pago se efectúe en otra especie de valor.
Procedimiento extrajudicial
Dos son las vías previstas por ambas leyes para fijar la indemnización que exige el art 17
CN: el avenimiento entre las partes y la jurisdiccional cuando no se llegue a ese acuerdo.
Una vez que la expropiación se ha ordenado mediante ley formal, para que aquella se
perfeccione debe transitar un camino que está pautado por la normativa reglamentaria.
A diferencia de la normativa nacional, la regulación local no contempla la posibilidad de
adicionar a la indemnización arribada mediante acuerdo de partes, un plus de un 10%.
El art 14 local dispone que el procedimiento de avenimiento debe ser previo y obligatorio al
jurisdiccional, pudiendo el expropiante prescindir del mismo solo en los casos de urgencia,
fehacientemente fundamentados y acreditados, que hagan necesaria la posesión inmediata
del bien a expropiarse.
El poder ejecutivo debe ordenar la ejecución de la ley expropiatoria por medio de un
decreto dictado al efecto, y dentro de los 15 días de dispuesta se procederá a individualizar
a los sujetos pasivos de la expropiación mediante un informe policial que debe indicar
todos los datos que los especifiquen. Si la expropiación tiene por objetos bienes inmuebles,
las actuaciones deben contener: planimetría, estudio y referencia de títulos, informe del
registro inmobiliario sobre ubicación, linderos, medidas, titularidad, antecedentes y
condiciones de dominio.
Cuando la calificación comprenda varios inmuebles de distintos propietarios, se deben
cumplir tantas actuaciones administrativas como sean los sujetos pasivos de la
expropiación. Cumplidas estas diligencias las actuaciones se remiten al fiscal de estado o
bien al titular del servicio jdco que corresponda que deben controlar que en el expediente se
agreguen los requisitos antes mencionados, según sea el caso. Luego, deben girar las
actuaciones a la comisión de tasaciones a fin de que esta determine el valor que
corresponda, en concepto de indemnización total.
Una vez recibidas las actuaciones administrativas, la comisión de tasaciones o la especial
que se conforme, debe producir su dictamen dentro de un plazo de 30 días y devolverá el
expte al fiscal de estado o a quien corresponda, quien debe justificar al sujeto pasivo la
indemnización que se ha estimado por la comisión de tasaciones e intimar para que en el
plazo de 15 días manifiesten su conformidad, o caso contrario, estimen fundadamente el
monto de la indemnización a que se consideren con derecho. En su presentación el
expropiado debe acompañar los títulos de dominio del bien expropiado y pueden formular
una contrapropuesta. Dentro de las 48 hs de notificada dicha contrapropuesta al fiscal de
estado se cursan las actuaciones a la comisión de tasaciones la que debe pronunciarse en el
término de 5 días.
El art 18 dispone que en caso de no aceptarse la contrapropuesta efectuada por el interesado
se notifica la decisión fundada de mantener el ofrecimiento originario o las modificaciones
de que este hubiere sido objeto. El expropiado debe manifestar dentro de un plazo de 3 días
únicamente su conformidad o disconformidad.
Si hay acuerdo sobre la indemnización el avenimiento queda concluido y se dicta el acto
administrativo aprobatorio, que dispondrá la adquisición del dominio. Se debe abonar la
indemnización dentro de los 30 días de aprobado el avenimiento.

Trámite judicial
Cuando no hay acuerdo de partes en el expediente administrativo, o bien en casos de
urgencia, fehacientemente fundamentados y acreditados, o cuando no obstante haber
avenimiento no pueda perfeccionarse la adquisición del dominio del bien expropiado por
hecho imputable al expropiado, el estado debe iniciar la expropiación por vía judicial. El
caso de urgencia no está contemplado en la normativa nacional lo que es considerado a
nuestro criterio un acierto del legislador nacional.
El proceso tramita por vía sumaria por ante el juez Civil y Comercial común.
Iniciado el proceso, se procederá a anotar la Litis siendo el bien, a partir de entonces
indisponible e inembargable. La resolución tiene el carácter de título traslativo y deberá
inscribirse en el registro respectivo.
Conforme han señalado los tribunales locales, el tribunal de tasaciones reviste en el juicio
de expropiación el papel de perito, es decir que sus conclusiones no son obligatorias para el
juez.
Expropiación irregular o inversa
El ordenamiento jurídico contempla una forma especial de expropiación que es denominada
irregular o inversa porque el procedimiento se opera al revés, es el expropiado propietario
del bien quien demanda al expropiante a fin de que este adquiera el bien calificado de
utilidad pública.
Presupone la mora de la administración, al no iniciar el juicio de expropiación, obligando al
expropiado a interponer la acción judicial.
El decreto ley 5.006 art 62 establece que declarada por ley la utilidad pública de un bien,
procede la acción de expropiación irregular, en los sgtes casos: 1- cuando el sujeto
expropiante lo toma sin haber cumplido con el pago de la respectiva indemnización. 2-
cuando de hecho una cosa mueble o inmueble resulta indisponible por evidente dificultad o
impedimento para disponer de ellas en condiciones normales. 3- cuando el estado imponga
al derecho del titular de un bien o cosa una indebida restricción o limitación que importen
una lesión a su derecho de propiedad.
El particular que acciona debe siempre y en todos los casos demostrar: a) el daño que le
produce la no iniciación del juicio por parte del estado y b) la existencia de un determinado
comportamiento u omisión que le resulta dañoso.
Abandono de la expropiación
El abandono se configura cuando existe la imposibilidad de desapoderar los bienes después
de vencidos los plazos de prescripción sin que se haya promovido el proceso de
expropiación. Según destacada doctrina, se puede encontrar su razón de ser en la
circunstancia de que la expropiación solo se justifica por la utilidad pública declarada
formalmente por ley, y por tanto no puede dicha autorización para expropiar ser mantenida
sine die sin el sujeto expropiante la ejecute.
La ley tucumana entiende que se reputará abandonada la expropiación, salvo disposición
expresa de ley especial, si el expropiante no promueve el juicio dentro de los dos años de
vigencia de la ley que la autorice, cuando se trate de llevarla a cabo sobre bienes
individualmente determinados; de los cinco años, cuando se trate de bienes comprendidos
dentro de una zona determinada; y de los diez años, cuando se trate de bienes comprendidos
en una enumeración genérica.
En alguna medida, el abandono se relaciona con la retrocesión, desde que en ambas figuras
puede decirse que ha desaparecido la causa real de utilidad pública. Pero difieren porque el
abandono se produce automáticamente por el transcurso del tiempo, en tanto la retrocesión
requiere que la expropiación se haya consumado, que este producida la alteración en el
destino del bien, y que el expropiado inicie la acción correspondiente.

Retrocesión
Es el derecho que le asiste al expropiado propietario del bien o sus sucesores universales de
solicitar el reintegro del bien cuando no se cumple con la causa de utilidad pública, sea
porque se le ha dado un destino distinto al previsto en la ley expropiatoria, o bien no se lo
ha utilizado para el fin previsto en un plazo de dos años, contados desde que se ha
perfeccionado la expropiación. La retrocesión no solo puede lograrse por acción judicial
sino también por avenimiento.
La retrocesión significa retroversión o reintegro. Procede previa intimación; pasados seis
meses de la misma sin que se le haya asignado el destino o si no hubiesen comenzado los
trabajos. En este caso no requiere reclamación administrativa previa. Pero si al bien en
cuestión se le ha dado un destino diferente al legislado, se debe interponer el reclamo
administrativo previo previsto en el art 21 de la constitución provincial.
El accionante, dentro del plazo que fije la sentencia, debe reintegrar al expropiante lo que
percibió en concepto de indemnización, con la actualización que correspondiere. Si el bien
hubiere disminuido de valor por actos del expropiante, esa disminución será deducida de lo
que debe ser reintegrado por el accionante. Si hubiese aumentado de valor no se le cobrara
al accionante la diferencia. Si el bien hubiese disminuido de valor por causas naturales no
se deducirá el menos valor del monto a reintegrar. La acción prescribe a los tres años.