PROPUESTA DE POLÍTICA

Crecimiento económico 1

e inclusión social:
el caso del Perú

Waldo Mendoza Bellido (PUCP)

 PROPUESTA DE POLITICA
Crecimiento económico e inclusión social: el caso del Perú
Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

Proyecto “Construyendo diálogo democrático”

El proyecto tiene como objetivo contribuir al fortalecimiento de la
gobernabilidad democrática del país a través de una mejor articulación
entre el Congreso, el Ejecutivo, la sociedad civil, la cooperación
internacional y otros actores clave, en el marco de los Consensos por el
Perú aprobados por el Acuerdo Nacional.

© Consorcio de Investigación Económica y Social

Calle Luis Mannarelli 1100, Magdalena del Mar, Lima, Perú
Contacto: [email protected]
www.cies.org.pe

Coordinación y supervisión editorial: Claudia Zarzosa y Kevin Tello

Diagramación: Agustin Portalatino
Corrección de estilo: Lucero Ascarza

Depósito legal N° 2023-11920

Primera edición: Lima, noviembre de 2023

El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) y el National

Endowment for Democracy (NED) no comparten necesariamente las
opiniones que se presentan en esta publicación, que son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
 Resumen
Con relación a nuestra historia y con relación a América Latina y el Caribe
(ALC), el crecimiento de nuestra economía en las tres últimas décadas
ha sido sobresaliente. El crecimiento económico, por un lado, elevó el
empleo y los ingresos de los trabajadores, y, por otro lado, multiplicó los
ingresos del gobierno, facilitando el financiamiento de programas directos
de lucha contra la pobreza.

De esa manera, la pobreza se redujo sostenidamente hasta antes de la

pandemia. Sin embargo, el efecto devastador de la pandemia de 2020-
2021, especialmente, fue una muestra de que este país, de un desempeño
macroeconómico envidiable, tenía carencias mayores que países de
ingreso per cápita similares.

El crecimiento económico no había sido lo suficientemente inclusivo y

se necesitaba de estrategias complementarias para que los frutos del
crecimiento económico lleguen a sectores más amplios de la población.
Por ejemplo, políticas de apoyo a la pequeña agricultura familiar, la salud,
la educación y la infraestructura.

Asimismo, en el bienio 2022-2023, se ha registrado un quiebre de

nuestro comportamiento macroeconómico. En términos de inversión y 3
crecimiento económico, hemos pasado de ser líderes en la región a formar
parte del tercio inferior.

Hacia adelante, entonces, existen dos grandes retos. En primer lugar, hay
que reestablecer nuestro ritmo de inversión y crecimiento económico.
En segundo lugar, hay que diseñar las políticas en favor de la agricultura
rural, la salud, la educación y la infraestructura para potenciar los efectos
del crecimiento sobre la población más vulnerable. Sin embargo, en
ambos casos, se necesitan de horizontes de planeamiento de las políticas
relativamente largos que la institucionalidad y la política actual no
proporcionan. El trabajo será cuesta arriba.

Waldo Mendoza Bellido1

¹ Docente del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Coordinador del Grupo de Trabajo sobre Crecimiento
Económico Inclusivo, del proyecto “Construyendo diálogo democrático”, impulsado por el CIES y National Endowment for Democracy (NED). El autor
agradece el impecable aporte de Marko Razzo, estudiante sobresaliente y jefe de prácticas de la PUCP, quien apoyó en el procesamiento y la redacción
del primer borrador referido a las discusiones abordadas en las mesas de trabajo.
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Crecimiento económico e inclusión social: el caso del Perú
Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

Índice

Introducción y antecedentes..................................................................................................... 6

1. La naturaleza del crecimiento económico......................................................................... 8

2. El “milagro peruano” de 1991-2021...................................................................................... 9

3. El rol del crecimiento y los recursos públicos................................................................... 12

4. El rol de la pequeña agricultura............................................................................................ 14

5. El rol de la salud, la educación y la infraestructura......................................................... 16

6. Recomendaciones de los grupos de trabajo: estrategias y hojas de ruta................ 21

7. Políticas macroeconómicas, políticas sectoriales e inclusión social: a modo de

conclusión................................................................................................................................... 22

Referencias bibliográficas......................................................................................................... 24

Anexo de las reuniones de trabajo.......................................................................................... 26

4
El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) asocia a 48
instituciones peruanas dedicadas a la investigación y a la docencia en
ciencias económicas, sociales y ambientales. Su actividad fundamental es
la promoción de la investigación aplicada. Como institución de segundo
piso, desarrolla la investigación mediante concursos en los que jurados
independientes califican no solo la calidad académica, sino también la
relevancia de los proyectos para las políticas públicas, así como el enfoque
de género. El CIES favorece la investigación en redes, la participación
de los usuarios, el enfoque interdisciplinario, la descentralización de las 5
capacidades y la promoción de los jóvenes.

La misión del CIES es contribuir al desarrollo del Perú elevando el nivel del
debate nacional sobre las opciones clave de política económica, social y
ambiental. Su propósito es fortalecer a la comunidad académica peruana
para producir y diseminar conocimiento útil para analistas y agentes de
decisión en el sector público, la sociedad civil, los medios de comunicación,
el sector privado y la cooperación internacional.
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Introducción y antecedentes
Entre 1991 y 2021, el crecimiento promedio alcanzado por Perú fue
el más alto del último siglo y el más alto en América Latina y el Caribe
(ALC). Durante este largo periodo, se elevó el empleo y el ingreso de los
trabajadores; además, la modernización de la administración tributaria
permitió multiplicar los ingresos del gobierno, facilitando el financiamiento
de programas directos de lucha contra la pobreza. De esa manera, la
pobreza se redujo sostenidamente hasta 2020, año en el que la pandemia
desplomó el Producto Bruto Interno (PBI) y el empleo.

Las razones del desempeño sobresaliente sostenido hasta ese momento

son más o menos claras: reformas estructurales de protección y
atracción a la inversión privada, expresadas en el capítulo económico
de la constitución política de 1993; políticas de apertura comercial y
de firma de Tratados de Libre Comercio (TLCs), que agigantaron el
tamaño del mercado al que podía dirigirse la producción local; y políticas
macroeconómicas conservadoras, que mantuvieron la inflación y la deuda
pública como porcentaje del PBI entre las más bajas de la región, y fueron
poderosamente contracíclicas en los momentos necesarios, como la crisis
internacional de 2008-2009 y la pandemia de 2020-2021.

6 A estos factores, hay que sumarle el contexto externo crecientemente

favorable observado a lo largo de las tres últimas décadas y la calidad de
la gestión pública, que fue mejorando también a lo largo de este largo
periodo hasta antes del gobierno del presidente Castillo. Sin embargo,
los efectos devastadores de la pandemia entre 2020 y 2021, además de
la elección de Pedro Castillo, un candidato cuya propuesta económica
planteaba una ruptura con el modelo económico en curso, fueron muestra
de que este país —de un desempeño macroeconómico envidiable—
tenía carencias mayores que países de ingresos per cápita similares. El
crecimiento económico no había sido lo suficientemente inclusivo y hacía
falta implementar estrategias complementarias para que los frutos del
crecimiento lleguen a sectores más amplios de la población.

En este contexto, como parte del proyecto “Construyendo diálogo

democrático”, se elaboró un documento base para discutir con
académicos, gestores públicos y especialistas sobre alternativas que
conduzcan al objetivo de hacer más inclusivo el crecimiento económico.

En el documento de Mendoza y De la Torre Ugarte (2022a), se sostiene

que el crecimiento económico, por su efecto directo sobre el empleo y los
ingresos de los trabajadores, y por su efecto sobre los ingresos públicos,
con los cuales se pueden financiar distinto programa sociales, es un
poderoso instrumento para alcanzar el bienestar y reducir la pobreza.
En este documento se sostiene también que el crecimiento económico
puede ser más inclusivo, más reductor de la pobreza, si es complementado
con dos estrategias: una universal y otra sectorial.
 La primera consiste en impulsar la igualdad de oportunidades para los
niños, a través de la provisión de bienes y servicios básicos de calidad,
que se traduzca en una elevación rápida y sostenida del Índice de
Oportunidades Humanas (IOH). La segunda se refiere al impulso a la
Pequeña Agricultura Familiar (PAF), de la cual dependen más de dos
millones de hogares rurales. Dinamizar la PAF es esencial para acelerar la
reducción de la pobreza, especialmente la extrema.

Posteriormente, teniendo como punto de partida este documento, se

realizaron cinco mesas de trabajo en 2022 y 2023, con una búsqueda
común: cómo hacer del crecimiento económico más inclusivo .

La primera mesa fue para discutir el trabajo de Mendoza y De La Torre

Ugarte (2022a). La segunda contó con una exposición central de Ricardo
Fort para dialogar acerca de las alternativas del desarrollo rural. La tercera,
a cargo de Midori de Habich, abordó los problemas y las posibilidades del
sector salud. La cuarta reunión, con la exposición de Ricardo Cuenca,
trató sobre los avances y los retrocesos del sector educación. Y la última,
sobre el rol de la infraestructura, estuvo a cargo de José Gallardo.

El presente documento tiene su origen en Mendoza y De la Torre Ugarte

(2022), y es una sistematización de las cinco mesas de trabajo de las que se
derivan recomendaciones de política propuestas por las y los especialistas
invitados, para hacer más inclusivo el crecimiento económico.

El artículo tiene siete secciones. En la sección 1, se presenta la naturaleza 7

del crecimiento económico. En la sección 2, se describe el comportamiento
sobresaliente de la economía peruana en el periodo 1991-2021. En la
sección 3, se presenta el crecimiento económico como una fábrica de
recursos que puede permitir al gobierno el financiamiento de políticas
que fortalezcan su carácter inclusivo. En la sección 4, se aborda la
pequeña agricultura familiar. En la sección 5, se discute el rol de la salud, la
educación y la infraestructura para hacer el crecimiento económico más
inclusivo. En la sección 6, se detallan las recomendaciones de los grupos
de trabajo: estrategias y hojas de ruta. El trabajo culmina en la sección 7,
con las conclusiones sobre el rol de las políticas macroeconómicas y las
políticas sectoriales para el crecimiento económico inclusivo.

2
La estrategia del IOH, que aparece en el documento base, se dejó de lado. Los expertos lo consideraron menos importante que las opciones aquí planteadas
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1 La naturaleza del crecimiento

económico3
La economía peruana es pequeña. Con la a su destino, de un buen piloto y suerte con
excepción de un grupo acotado de productos, las condiciones climáticas, el país necesita
somos tomadores de precios en los mercados también de un buen modelo de crecimiento,
mundiales. Además, nuestra economía es un buen jefe o jefa de Estado, buenos ministros
abierta y está muy conectada con el mundo, y ministras, y suerte con las condiciones
tanto en los mercados de bienes como en internacionales.
los mercados financieros. Como el Perú es
pequeño y abierto, la importancia de los ¿Qué modelo de crecimiento es el que
factores no controlables en su destino es muy conduce al progreso económico de los
grande. Se parece mucho a un velero en medio países?Existen muchas características para
del mar. considerar bueno un modelo de crecimiento,
pero dos son las más relevantes
¿De qué depende que el velero avance en la
dirección y a la velocidad deseada? En primer lugar, un buen modelo impulsa el
crecimiento de la productividad de la mano de
En primer lugar, depende de la marca o el obra —que, a su vez, depende de la dotación de
modelo de velero, que puede ser seguro o capital físico y capital humano por trabajador.
frágil, rápido o lento, duradero o precario. En El capital físico, las fábricas, las máquinas, las
segundo lugar, de la pericia del piloto, quien computadoras y las minas se nutren con la
puede ser experimentado o novato, diestro o inversión privada principalmente. El capital
torpe. Por último, depende de fuerzas ajenas humano, la suma de toda la educación y
8 al control del piloto, como la velocidad y formación que han adquirido los trabajadores,
dirección del viento, o el nivel de las mareas. se obtiene fundamentalmente en las escuelas,
Los primeros dos factores son controlables. El en los colegios y en las universidades. Es
tercero no. decir, a la larga, el crecimiento económico
depende del ritmo de inversión en capital
Para evaluar el desempeño económico de largo físico y en capital humano. En el caso del
plazo de los países, podemos utilizar la figura capital físico, el objetivo del empresario aquí,
del velero como analogía. En esos términos, en China, Corea o Chile, grande o pequeño,
el modelo del velero sería el modelo de es obtener ganancias. En consecuencia,
crecimiento, pues este es como la máquina del necesita de un entorno económico estable,
velero, el conjunto de rasgos estructurales de atractivo y predecible para aventurarse en
una economía. El piloto vendría representado la difícil decisión de invertir. En el caso del
por las personas que manejan el rumbo de capital humano, directamente y a través de las
nuestro país: quién asume la presidencia regulaciones apropiadas, depende mucho del
de la República, quiénes están a cargo de la Estado, tal como lo veremos en la sección 5 de
gestión pública y quiénes están a cargo de este documento.
los ministerios vinculados al capital humano
del país. Tener una buena gestión pública En segundo lugar, un buen modelo es abierto
equivale a poner el velero en manos de un a la economía mundial. No es posible que
piloto calificado. Y la dirección y la velocidad los países pequeños y pobres puedan crecer
de los vientos, y si la mar está movida o no, son aislándose pues si el mercado es pequeño,
como las variables de la economía mundial, los el crecimiento de la producción queda
precios de nuestras exportaciones o las tasas claramente restringido. Estos países han
de interés mundiales. tenido que abrirse para que el tamaño del
mercado deje de ser un limitante, y también
En consecuencia, como el velero que requiere para apoyar a su capacidad productiva. La
de una buena máquina para llegar a tiempo apertura a la economía permite que nuestros

3
Esta sección proviene de Mendoza y De La Torre Ugarte (2022a).
 productos ingresen a un mercado inmenso, el capital humano. El jefe o jefa de los pilotos
prácticamente infinito, como es el mercado es quien asume la presidencia de la República.
mundial. La apertura permite también acceder Es esta persona quien está al mando de la
a importaciones de insumos y bienes de capital gran política nacional y quien elige al resto de
que elevan nuestra capacidad productiva pilotos.
y nuestro nivel tecnológico. La tecnología
viene incorporada en las importaciones. Por otro lado, el modelo del velero puede
La apertura al comercio internacional, ser perfecto, y el piloto competente y
entonces, eleva la demanda por nuestros experimentado. Pero ¿qué pasaría si el mar
productos y, al mismo tiempo, eleva nuestra está muy movido o los vientos soplan con
capacidad productiva. Capacidad productiva fuerza y en dirección opuesta a nuestro
en permanente crecimiento y sin límites de destino? Nuestra economía está expuesta a los
demanda, porque el mercado internacional cambios en las condiciones internacionales.
es nuestro mercado: ese es el mecanismo del El camino al progreso requiere también de
crecimiento económico. Pero, así como tener un poco de buena suerte. Los precios de
un buen modelo de velero no garantiza que se nuestros minerales pueden estar altos (buena
llegue al destino, contar con un buen modelo suerte) o bajos (mala suerte). La tasa de interés
de crecimiento tampoco asegura el camino al internacional puede estar alta (mala suerte) o
progreso. baja (buena suerte).

El velero necesita de un buen piloto. Un A la larga, entonces, el crecimiento económico

buen modelo de crecimiento necesita estar depende de la inversión en capital físico y
también acompañado de buenos pilotos, en capital humano, del grado de apertura
especialmente de los que tienen a su cargo la comercial, de la calidad de la gestión pública y
política macroeconómica y las políticas sobre de las condiciones internacionales.

2 El “milagro peruano” de 1991-20214

¿Cuáles son las razones de que la economía decir, lo que potencialmente puede producir
peruana haya tenido un comportamiento una economía, destaca, nítidamente, el
sobresaliente, tanto con relación con nuestra ambiente macroeconómico que se generó
historia, como con relación contemporánea para el florecimiento de la inversión privada.
con los vecinos de ALC, durante el periodo Las políticas de fomento a la inversión
1991-2021? Esta sección busca explicar privada se dieron en el plano transversal,
este hecho, que en algunos círculos ha sido beneficiando por igual a la inversión en
denominado como el “milagro peruano”. cualquier sector, y en el plano sectorial,
promoviendo la inversión privada en ámbitos
Las razones detrás de ese logro son numerosas elegidos.
y diversas. En esta sección, concentraremos
la atención en algunas que han permitido Entre las políticas transversales, resaltan
el crecimiento de la capacidad productiva las políticas de estabilización de principios
del país a través de la inversión privada, y en de los noventa, que permitieron liquidar
otras que han permitido elevar el tamaño del la hiperinflación y remover al Perú de la
mercado, lo que, para una economía pequeña lista de parias en los mercados financieros
y abierta como la peruana, es fundamental. internacionales. La hiperinflación, o la
inflación alta, impide a los empresarios hacer
La capacidad productiva un cálculo más o menos preciso del valor
actual de los beneficios esperados, elemento
En el terreno de la capacidad productiva —es indispensable para tomar decisiones. El

4
Esta sección es un desarrollo de una de las secciones de Mendoza y De La Torre Ugarte (2022a).
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aislamiento de los mercados internacionales sectoriales poderosos para el despegue de la

de crédito había tornado en prohibitivas inversión privada en el sector.
las tasas de interés a las que las empresas
peruanas podían acceder el crédito. La En el caso de la agroexportación, las
inflación baja y el crédito barato y abundante intervenciones de política más importantes
posteriores tornaron en rentables muchos se produjeron en las áreas del mercado
proyectos de inversión que antes no lo eran. laboral, el mercado de tierras, los tributos
y el cumplimiento de requisitos sanitarios
Asimismo, la Constitución Política de 1993 y fitosanitarios. La norma más visible de
apostó por la inversión privada a través del apoyo a la agroexportación fue la Ley
artículo 60, que estipula que el Estado solo 27360 de Promoción del Sector Agrario
puede realizar subsidiariamente actividad (LPA) promulgada en octubre del 2000
empresarial con autorización por ley expresa, que introdujo una serie de beneficios tanto
y del artículo 62, que impide que los contratos laborales como tributarios. Pero el apoyo
puedan modificarse con leyes. al sector fue mucho más allá de esta ley, tal
como puede leerse en el valioso informe del
Esta fue una garantía de la máxima categoría Banco Mundial (BM) publicado en 2017.
legal para los inversionistas peruanos y
especialmente los extranjeros, quienes En ambas experiencias, las interacciones
habían dejado de ver al Perú como un entre el sector público y el sector privado
mercado para inversiones. fueron vitales. El avance de las Asociaciones
Público-Privadas (APPs), que generaron
En cuanto a las políticas sectoriales de la infraestructura de riego para la
fomento a la inversión privada, se apuntó agroexportación, es un ejemplo visible.
hacia la minería y la agroexportación. Como
ambas actividades son de exportación, las El tamaño del mercado
10 políticas transversales de apertura comercial
resolvieron los problemas de demanda. La apertura comercial unilateral de principios
Cuando una economía pequeña se abre al de los noventa, que redujo drásticamente
mundo, la curva de demanda por nuestras los aranceles y eliminó los controles a las
exportaciones deviene en completamente importaciones, elevó, súbitamente, el
elástica, con lo cual podemos vender, al tamaño del mercado al que las empresas
precio internacional, todo lo que podamos locales podían colocar su producción.
producir.
Además, como los aranceles eran de insumos
En consecuencia, las políticas sectoriales y bienes de capital, fundamentalmente,
podían concentrarse en resolver los su reducción fue un poderoso choque de
problemas de oferta. Las políticas en favor oferta favorable para las empresas locales.
de la minería llegaron temprano, a principios Ya en este siglo, la firma de tratados de libre
de la década del noventa, mientras que, para comercio (TLCs)5, que permitió abrir nuevos
la agroexportación, llegaron a principios de mercados y vender nuestros productos con
este siglo. Fueron políticas que probaron los arancel cero a las principales economías del
beneficios de una buena asociación entre el mundo, elevó aún más el tamaño efectivo
sector público y el sector privado. del mercado para la economía peruana.

En el caso de la minería, la mezcla de los La gestión pública

contrato-ley (acuerdo firmado entre el Poder
Ejecutivo y un inversionista o la empresa En las tres últimas décadas previas a la
emisora de la inversión, para que el marco gestión de Castillo, hay mucha evidencia
legal vigente cuando se aprueba o ejecuta el de una gestión sobresaliente: las reformas
plan de inversión, no cambie por un periodo económicas de principios de la década del
determinado para la empresa firmante) y los noventa, la gestión fiscal basada en leyes de
beneficios tributarios constituyeron impulsos responsabilidad desde fines del siglo pasado,

5
Actualmente, el Perú tiene 22 TLCs, que representan a 56 economías del mundo.
 el exitoso esquema de metas de inflación del De esta manera, asumiendo que el contexto
BCRP que rige desde 2003, la derogación internacional ha sido similar para todos
constitucional en 2004 de la “ley de cédula los países de la región, la diferencia en la
viva” que atentaba contra la sostenibilidad evolución de la variable peruana versus la
de las finanzas públicas, los TLCs firmados evolución de la misma variable de la región
en las últimas dos décadas, que abrieron podemos atribuirla a las diferencias en el
la producción peruana al mundo, la Ley modelo de crecimiento económico y la
Universitaria promulgada en 2014, que dio calidad de la gestión pública.
nacimiento a la Superintendencia Nacional de
Educación Superior Universitaria (Sunedu), En el contexto de América Latina y el Caribe
etcétera. (ALC), el comportamiento peruano ha sido
sobresaliente. En el periodo 1991-2021,
Los resultados de esta mezcla de políticas, tal como lo registra el gráfico 2, la tasa de
que elevaron la capacidad productiva de crecimiento de la inversión total ha sido de
la economía, agigantaron el tamaño del 6.1 % anual, la más alta en la región y bastante
mercado para la producción local y elevaron por encima del promedio de 3.1 % de ALC .
la calidad de la gestión pública,
sobre el PBI per cápita — Gráfico 1: Perú respecto a su historia: 1922-2021
principal indicador del nivel de (PBI per cápita real, variación porcentual anual promedio)
vida promedio de un país— han 4.0
3.2
sido superlativos tanto respecto 3.0
2.8
3.0
2.5 2.4
a nuestra historia como a los 2.0
2.0
países de ALC en el periodo 1.0
1991-2021. 1.0

0.0

Respecto a nuestra historia, con -1.0

las cifras disponibles desde 1922 -2.0 11
gracias al BCRP, se conoce que
-3.0
la tasa de crecimiento del PBI -2.9
per cápita en el periodo 1991- -4.0
1922-1930 1931-1940 1941-1950 1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-19901 990-2021
2021 fue la segunda más alto
del último siglo, como puede Fuente: BCRP. Elaboración propia.
observarse en el gráfico 1.

Este resultado puede estar

influenciado por las condiciones Gráfico 2: Inversión total: Perú en ALC
internacionales; en particular, (variación porcentual real anual promedio 1991-2021)
por la evolución de nuestros 7.0
términos de intercambio (TI), 6.0
6.1
5.5
la relación entre el precio 4.8
5.0 4.7
de las exportaciones y las 4.5

importaciones. La elevación 4.0 3.6

3.1
de los TI produce un impulso 3.0
2.9

favorable para el crecimiento. 2.0

2.0

1.0
Una manera de aislar los efectos
del contexto internacional 0.0

consiste en presentar el
comportamiento de las variables
macroeconómicas peruanas
Fuente: FMI. Elaboración propia.
con referencia al resto de países
de ALC.

6
Dado el enorme número de países de ALC, nos limitamos solo a aquellos con más de quince millones de habitantes. Se omite a Venezuela porque
la base de datos para este país está incompleta.
7
Para ALC, trabajamos con las estadísticas de la inversión total por carecer del desagregado. Sin embargo, en el Perú, así como en la región, salvo
el caso de Bolivia, la inversión pública es solo una fracción de la inversión total. En el Perú, es alrededor del 20% de la inversión total.
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Asimismo, tal como puede apreciarse en el En resumen, en el plano macroeconómico,

gráfico 3, durante el periodo 1991-2021, el tanto en relación con nuestra historia,
crecimiento del PBI per cápita ha sido, en del último siglo, como en comparación
promedio, de 2.9 % anual, solo después de con el resto de los países de ALC, nuestro
Chile y bastante por encima del promedio comportamiento macroeconómico fue
regional, que fue de 1.1 %. sobresaliente. En el periodo 1991-2021
todos los países de la región enfrentaron un
contexto externo similar, por lo que
Gráfico 3: PBI per cápita: Perú en ALC
(variación porcentual real anual, promedio 1991-2021)
la diferencia entre la evolución de las
variables del Perú y la evolución de
3.5
3.1
las variables del resto de países de la
3.0
2.9 región puede atribuirse a las políticas
respecto a la capacidad productiva
2.5
y al agrandamiento de los mercados
1.9
2.0
1.6 internacionales, así como a la calidad
1.5 1.3 de la gestión pública, especialmente
1.1 1.1
1.0
1.0
0.8
la macroeconómica.
0.5
Respecto la inversión en capital
0.0 humano, importante factor del
crecimiento económico sostenido, los
pocos avances que se consiguieron
en este siglo fueron liquidados en
Fuente: FMI. Elaboración propia.
los últimos tres años. Este punto se
estudia en la sección 5 del documento.

12

3 El rol del crecimiento y los recursos

públicos8
A pesar de los resultados mostrados, en la El crecimiento económico es, en el sentido
opinión pública, e incluso en los círculos más matemático del término, una condición
informados, especialmente de izquierda, no necesaria y, por lo que se argumenta más
se da la importancia debida al crecimiento abajo, una condición casi suficiente para
económico como origen del progreso, cuya reducir la pobreza.
expresión más importante es la reducción de
la pobreza. Es conocida la relación entre el crecimiento
económico y el bienestar de la población
Pero, si el PBI es la sumatoria de ingresos a través de lo que ocurre en el mercado
recibidos por los agentes económicos por laboral. Una elevación de la producción eleva
su participación en el proceso productivo, naturalmente el empleo y, dependiendo la
es decir, la suma de lo que reciben los tasa de desempleo resultante, eleva también
trabajadores asalariados e independientes los salarios. La elevación consecuente
(salarios e ingresos de independientes), de los ingresos salariales y del gasto de
los empresarios (beneficios) y el gobierno estos asalariados reduce la pobreza. Es el
(impuestos a la producción), ¿cómo podría mecanismo de mercado. El empleo solo
concebirse la reducción de la pobreza con un puede crecer si lo hace el PBI, como lo
PBI estancado? Es, claramente, un sinsentido. muestra el gráfico 4

8
Véase, al respecto, Mendoza y De La Torre Ugarte (2022a).
 Gráfico 4: PBI y empleo9: Perú
(Variaciones porcentuales anualizadas)
económico es la fábrica de
recursos para el Estado.
15.0%

El gráfico 5, que representa la

10.0%
evolución del presupuesto real
per cápita, ilustra perfectamente
5.0% esta afirmación. De acuerdo
a la información del BCRP, el
0.0% presupuesto per cápita real de
2021 es casi siete veces mayor,
en términos reales, que el de
-5.0%
1991. La fuente principal ha sido
evidentemente el crecimiento
-10.0%
del PBI per cápita, secundada por
T498
T399
T200
T101
T401
T302
T203
T104
T404
T305
T206
T107
T407
T308
T209
T110
T410
T311
T212
T113
T413
T314
T215
T116
T416
T317
T218
T119
T419
la modernización del aparato de
PBI Empleo recaudación implementada en
ese periodo.
Fuente: MTPE y BCRP. Elaboración propia

Gráfico 5: Presupuesto per cápita real

Menos conocido es el canal (1991=100)
que vincula el crecimiento, 800
los recursos públicos y la 700
pobreza. Existen programas 600
sociales específicos, como el 500
programa Juntos, y programas 400
universales como el Seguro 300 13
Integral de Salud (SIS), que 200
también contribuyen a reducir 100
la pobreza. 0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
¿De dónde provienen los Presupuesto Público per cápita real
recursos del Estado? De la
recaudación. ¿Y de dónde Fuente: BCRP. Elaboración propia
se obtiene la recaudación?
Esencialmente, del crecimiento económico, Dada esta conexión entre el crecimiento, el
complementado con una buena política de empleo y los recursos públicos, es posible
recaudación10. Cuando la economía crece, sustentar, apropiadamente, la relación de
crece el empleo y crecen los ingresos por el causalidad existente entre el crecimiento
pago de los trabajadores del impuesto a la económico y la reducción de la pobreza.
renta. Cuando la economía crece, aumentan
las utilidades de las empresas existentes, o se En el Perú, según las cifras de la Encuesta
crean más empresas, con lo que aumenta el Nacional de Hogares (ENAHO), en los
impuesto a la renta empresarial. hogares pobres, el 69% de los ingresos son
laborales. Los ingresos laborales dependen,
Cuando la economía crece, aumentan los claramente, del crecimiento económico.
ingresos de los trabajadores y los empresarios, Según esas mismas cifras, el 19% de los
quienes compran más, y, al hacerlo, pagan ingresos proviene de las transferencias
el impuesto general a las ventas (IGV) y, en corrientes, que son básicamente
el caso de algunos productos, el impuesto gubernamentales. ¿Y de qué dependen las
selectivo al consumo (ISC), con lo que transferencias gubernamentales (que en
la recaudación aumenta. El crecimiento el caso de los hogares muy pobres son una

9
Empleo en empresas privadas formales de 10 y más trabajadores.
10
La opción de una reforma tributaria que eleve sustantivamente la presión tributaria es un camino cuesta arriba en un país con tantos trabajadores
independientes como el Perú. Algo puede conseguirse, pero el grueso de la ganancia tiene que venir del mayor crecimiento económico.
 PROPUESTA DE POLITICA
Crecimiento económico e inclusión social: el caso del Perú
Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

Gráfico 5: Presupuesto per cápita real

fracción importante de (1991=100)
sus ingresos)? A la larga,
60
cualquier incremento del 52.7 53
54.2
52.6
55.3
52.5
50.7 50.1 50
gasto público debe estar 50 46.6
sustentado en mayores 41.3
40 37.6
ingresos tributarios. Y 35.6
31.5
los mayores ingresos 30
29.5
26.9 26.3
25.3 24.4 24.6 24.2
tributarios pueden crecer, 22.3
20.6
dada la presión tributaria, si 20
y solo si crece la base sobre
10
la que se recauda: el PBI.
0
Es decir, casi el 90% del 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019

ingreso de los hogares Fuente: Banco Mundial. Elaboración propia

pobres tiene que ver con
el crecimiento económico.
Es este el que permite elevar el empleo, los en 2021.
ingresos de los trabajadores y, al mismo
tiempo, la recaudación tributaria que permite Pero, como se advirtió al principio, el
financiar un mayor gasto social. Para reducir comportamiento, sin duda sobresaliente
la pobreza, el crecimiento económico es la con relación a nuestra historia y a nuestros
variable explicativa casi monopólica. vecinos, no bastó para superar las carencias
que la pandemia hizo más visibles
Ese es el motivo, según la serie más larga
que tenemos sobre la pobreza, la del Banco Las secciones siguientes están dedicadas a
Mundial, de que la pobreza haya pasado buscar rutas que acompañen al crecimiento
14 de una realidad, en 1997, en la que más de económico para que este sea más inclusivo.
la mitad de su población era pobre, a otra Tal como se sustentó antes, el crecimiento
mucho mejor, en 2019, en la que solo un económico es la fábrica de recursos para el
poco más de la quinta parte se encontraba Estado. Esos recursos, que deben ser más
por debajo de la línea de pobreza11. Según las elevados cuanto más crece la economía,
cifras del Instituto Nacional de Estadística deben ser asignados correctamente. La
e Informática (INEI), la pobreza se elevó pequeña agricultura, la salud, la educación
duramente con la caída de 11 % del PBI en y la infraestructura son los candidatos
2020 y se redujo con la recuperación del PBI principales para recibir el apoyo estatal12.

4 El rol de la pequeña agricultura 13

La agricultura es una actividad productiva todo esto resultó en una transformación de

cuya participación en el PBI es de alrededor los portafolios de producción y en especial
del 5.6 %; contribuye con el 27.5 % del empleo en una transformación de la estructura del
total y el 15.6 % del valor total de exportaciones. comercio exterior agrícola.
Asimismo, la agricultura vinculada a la
exportación (agroexportación), ha sido la La modernización agrícola no ha llegado
más dinámica en las dos últimas décadas. al conjunto de las Pequeñas Agriculturas
Según Mendoza y De la Torre Ugarte (2022a), Familiares (PAFs), las cuales conforman unas

11
Se refiere a la pobreza monetaria medida como la proporción de la población que tiene un ingreso per-cápita menor a la línea de pobreza. Las cifras
fueron extraídas a partir de la base de datos del Banco Mundial: Tasa de incidencia de la pobreza para países de ingresos medios, equivalente a $5,50
por día (2011 PPA). Utilizamos esta fuente, y no la del INEI, para tener un horizonte de tiempo más largo.
12
Las siguientes secciones están basadas en los 5 diálogos organizados por el CIES, los que giraron alrededor de las exposiciones de Waldo Mendoza
y Daniel De La Torre, Ricardo Fort, Midori de Habich, Ricardo Cuenca, y José Gallardo, en torno al crecimiento inclusivo, la pequeña agricultura, la
salud, la educación y la infraestructura respectivamente. Ver el anexo correspondiente.
13
Esta sección está basada en la sección correspondiente de Mendoza y De La Torre Ugarte (2022a y 2022b) y Fort (2022).
2.19 millones de Unidades Agropecuarias pretenden lograr que se reduzcan los costos
(UA). De estas, según Maletta (2017), 1.59 de transacción y que se cree un espacio de
millones se encuentran en situación de reunión y acercamiento entre los actores de
subsistencia o infrasubsistencia, 426 mil en la cadena productiva. En otras palabras, se
una situación intermedia (transición a ser busca brindar un fácil acceso a agentes de
excedentarias) y 112 mil serían excedentarias. créditos, al mercado exterior y a la asistencia
Las más de 1.5 millones de PAF en técnica para los proveedores de insumos y
infrasubsistencia o subsistencia, de acuerdo para los productores asociados. Entonces,
al Censo Nacional Agrario (CENAGRO), al incluir a todos los participantes en estas
no cuentan con lo necesario para salir de la PGA, se cumple el principio de intervención
pobreza únicamente realizando la actividad integral y ya no aislada.
agrícola a la que se dedican (INEI, 2013).
Un ejemplo de PGA, siguiendo Mendoza
y De la Torre Ugarte (2022a), es Alianza
¿Cómo puede la política sectorial dirigida Cacao Perú, la cual reúne a más de treinta
al agro apoyar a este segmento enorme de empresas y cooperativas relacionadas al
la población peruana? sector cacaotero/chocolatero. Por esta
experiencia de éxito, podemos argumentar
El gran problema es que no es posible, para que las PGAs son el transporte para que las
estas UAs, salir de la pobreza solo con la PAFs logren incrementar su productividad,
actividad agrícola. Están atomizadas y su insertarse en el mercado externo y, por ende,
heterogeneidad provoca el difícil acceso a reducir la pobreza rural. Queda pendiente la
créditos, altos costos de provisión de servicios pregunta de si esta experiencia exitosa, de un
y altas tasas de interés. Esto, a su vez, genera producto dedicado a la exportación, puede
disparidades en productividad, calidad del serlo en el grueso de las PAFs, cuyo mercado
producto y acceso al mercado. Además, es básicamente doméstico.
cuando la producción está destinada al 15
mercado interno, políticas de oferta exitosas Para que una política agraria enfocada en
pueden hacer caer los precios y desalentar la PAF pueda contribuir efectivamente con
en el futuro a los productores. el crecimiento inclusivo debe concentrarse,
en la medida de lo posible, en los productos
En las últimas décadas, se han hecho transables, pues estos —ya sea porque
esfuerzos por impulsar la agricultura, pero sustituyen importaciones o porque se
en forma de intervenciones aisladas, cuyo destinan a las exportaciones— no enfrentan
impacto fue de corto plazo y no sostenible. el problema de la sobreproducción que
Por ello, se necesitan intervenciones derrumba los precios. Otra alternativa son
multidimensionales y multisectoriales que los productos dirigidos al mercado urbano,
permitan crear un espacio para las actividades donde la demanda no está restringida.
más allá de la agricultura, y, a la vez, brinden
el capital humano, físico y financiero que Fort (2023) tiene una mirada complementaria.
requieren para que dichas actividades Él sostiene que las políticas de desarrollo
económicas puedan ser realizadas de manera rural no solo deben ser multisectoriales y
exitosa. La tarea no es menor. Se requiere de la complementarias, sino también deben tener
adaptación de los sectores a las necesidades una mirada territorial. Fort presenta una
de la agricultura familiar. estrategia basada en el potencial productivo
efectivo de los territorios. Este potencial está
En ese sentido, Mendoza y De la Torre Ugarte conformado por dos grandes indicadores:
(2022b) proponen el establecimiento de estructura territorial y estructura productiva
Plataformas de Gestión Agrícolas (PGA) de los territorios. La estructura territorial
para que se pueda actuar de manera concibe indicadores demográficos y
integral con respecto a los productores a lo territoriales, mientras que la productiva
largo de la cadena productiva. Estas PGA incluye los potenciales de las diversas
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Crecimiento económico e inclusión social: el caso del Perú
Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

actividades productivas. Si consideramos potencial productivo efectivo; por ello, en

los argumentos anteriores, vemos que las segundo lugar, se debe aprovechar mejor
propuestas de solución sobre la problemática el potencial existente en cada uno de los
de la agricultura se pueden describir, por un territorios.
lado, como explotar el potencial exportador,
y, por otro lado, explotar el potencial de los En resumen, las políticas de desarrollo
territorios. rural no solo deben ser multisectoriales y
complementarias, sino también deben tener
Es un hecho que mientras menos potencial una mirada territorial. Y, de acuerdo a la
efectivo exportador y de los territorios se clasificación de Maletta (2017), posiblemente
tenga, la agricultura se encontrará en peores para una parte de los agricultores de
condiciones: existe una relación directa. Por subsistencia o infra subsistencia, el apoyo
ello, Fort (2023) menciona dos rutas para central no debe provenir de la política
formular políticas para el desarrollo inclusivo. agrícola sino más bien de la política social14;
En primer lugar, se debe aumentar el potencial mientras que para las que están en situación
productivo efectivo de un territorio. Para intermedia o excedentaria, se debe mejor
lograr este objetivo, es esencial incrementar su potencial exportador con una mirada
la cantidad y calidad del área agrícola, mejorar intersectorial, a través de la PGA, y con una
el acceso a mercados y servicios, así como mirada territorial, para que, al ser aplicados,
promover la creación de estos. Además, se se puedan obtener mejores resultados que al
debe ser consciente de que no todos los solo enfocarse en una propuesta.
territorios son capaces de incrementar su

16
5 El rol de la salud, la educación y la
infraestructura
La salud15 por paciente, mientras que el SIS destina
algo menos de la mitad por paciente: S/ 471
La salud peruana está subfinanciada (Perú (De Habich, 2023).
se encuentra entre los últimos países en
términos de gasto en salud per cápita), En esas condiciones, De Habich (2023)
subgerenciada (hay poca capacidad de menciona primero que, desde la perspectiva
gasto y se devuelven recursos), segmentada de la población, existe un riesgo elevado
(un asegurado per cápita del SIS recibe epidemiológicamente hablando y el
menos de la mitad de los recursos que recibe COVID-19 ha demostrado la falta de
un asegurado de EsSalud), fragmentada atención a la salud pública. Segundo,
(diferentes integraciones verticales, poco tenemos una demanda embalsada; es decir,
flujo cruzado entre subsectores) y hay una una “lista de espera” larga de atenciones.
insuficiente mancomunación de fondos. Tercero, la calidad del servicio no es la mejor,
principalmente en los hospitales. Cuarto,
La subfinanciación se expresa en una brecha existen grandes brechas de infraestructura
importante de recursos humanos en el sector. y de servicios, incluso si se utilizaran todos
Se estima que se necesitan entre 170 mil a los recursos del sector salud de manera
180 mil nuevos profesionales y técnicos de eficiente. Finalmente, hay un alto gasto de
salud para cubrir el déficit (De Habich, 2023). bolsillo que aún realiza la población a pesar
Por el lado de la segmentación del sistema, se del aseguramiento universal.
puede observar que EsSalud destina S/ 1,106

14
Esta propuesta es del autor de este documento.
15
Esta sección está basada en De Habich (2023).
Ante el escenario descrito, bajo la perspectiva ese objetivo, es necesaria la reglamentación
de la población y del sistema, es pertinente de la ley de financiamiento, así como
proponer reformas de salud. No obstante, incorporar agentes comunitarios al servicio.
estas reformas requieren ser pensadas para En 2022, se incorporaron más de 40 mil
el mediano y largo plazo, lo que es difícil en trabajadores CAS COVID. Asignar parte de
un escenario de inestabilidad, en el que la este personal al primer nivel de atención
continuación y aplicación de las reformas puede aportar a mejorar la capacidad
no están aseguradas. De todas maneras, resolutiva en estos servicios de salud. No hay
se puede proponer una agenda priorizada que olvidar que, adicionalmente, el tema de
y viable en las condiciones actuales, que la gestión de residuos hospitalarios debe,
debe contener acciones sobre los siguientes también, ser parte de la agenda, así como el
elementos, tal como menciona De Habich mantenimiento de los hospitales.
(2023): foco en la salud pública, servicios
esenciales, servicios de salud individual, Sobre la brecha de oferta, De Habich (2023)
brecha de oferta, aseguramiento de salud y recomienda concertar un plan multianual de
acciones transversales críticas. inversiones sectoriales, para lo cual ya hay un
marco legal; restaurar los comités regionales
La pandemia ha demostrado la importancia de inversión en salud; integrar la telemedicina
de atender la salud pública. Para fortalecer en el primer nivel; implementar en el primer
nuestro sistema de vigilancia epidemiológica, nivel de atención salas para enfermedades
prevenir y responder a brotes y epidemias, respiratorias e incorporar contratos de largo
se necesita formar nuevas generaciones plazo con privados para casos de soporte
de epidemiólogos de campo. Seinfeld et al. en hospitales grandes. Además, se deben
(2021) indican que se debe estimar la brecha programar y diseñar inversiones a todos los
de profesionales de la salud en los tres niveles plazos considerando el nivel de importancia.
de gobierno, así como asegurar la calidad de A pesar de la inestabilidad política, estas
los programas de pregrado y posgrado. inversiones deben formar parte de la agenda 17
de reformas en el sistema, tal como se sugirió
Respecto a los servicios esenciales, De al comienzo.
Habich (2023) explica que hay que tener
equipos especializados itinerantes para Respecto al aseguramiento de salud,
gestionar las listas de espera en regiones, De Habich (2023) sugiere fortalecer el
promocionar chequeos al inicio del año SIS, implementar Farma SIS para que las
escolar y expandir la misma estrategia a personas puedan decidir en qué farmacia
pacientes mayores y pacientes crónicos. cerca de su casa pueden recoger sus
Adicionalmente a estos chequeos, se deben medicamentos o que el SIS se los envíe a su
realizar acciones multisectoriales contra el domicilio; evaluar APP como operadores
hambre, la desnutrición, entre otros. A demás, logísticos, fortalecer la función del Centro
hay que considerar que es importante la Nacional de Abastecimiento de Recursos
vacunación en general, siendo facilitada por Estratégicos en Salud (CENARES) de
las autoridades respectivas, ya que durante la compra mancomunada y corporativa de
pandemia hubo retrasos y grandes brechas medicamentos y utilizar mejor el fondo de
de cobertura de dosis (Torres et al., 2023). la Organización Panamericana de la Salud
(OPS) para la compra de medicamentos
En cuanto a los servicios de salud individuales, estratégicos.
es recomendable crear dos Unidades
de Gestión de Instituciones Prestadoras La importancia del fortalecimiento del SIS
de Servicios de Salud (UGIPRESS), una recae en su capacidad de compra estratégica
destinada al primer y segundo nivel de de servicios y de gestión de riesgos. Por ello,
atención, y la otra para hospitales nacionales Seinfeld et al. (2021) proponen fortalecer al
(Seinfeld et al., 2021). En la misma sintonía, SIS como una Institución Administradora
De Habich (2023) menciona que, para lograr de Fondos de Aseguramiento en Salud
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Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

(IAFAS) para que, de esta manera, pueda explícito entre el Minsa y el MEF que priorice
considerar sus costos totales y, así, poseer un la asignación de recursos de todo tipo al
financiamiento sostenible. primer nivel y la agenda priorizada y viable.

Finalmente, De Habich (2023) comparte La educación17

cuatro acciones transversales críticas.
Primero, incorporar el financiamiento en En el terreno de la educación, en los últimos
una programación multianual efectiva del 15 años, se observan avances importantes;
presupuesto en salud para que algunas pero que se han sido debilitado en los últimos
medidas priorizadas no se vean tan afectadas tres años.
por los mandatos tan cortos de algunos
ministros. Segundo, retomar el Cuerpo de Benavides (2022) menciona que antes
Gerentes Públicos de Salud en sociedad de la creación de la Sunedu, funcionaban
con la Autoridad Nacional del Servicio Civil universidades con malos programas (ilegales)
(Servir). Tercero, extender la historia clínica y mala calidad. Por esta razón, se resalta la
electrónica con sistema de interoperabilidad importancia de la Sunedu, ya que, gracias
entre los sistemas sub sectoriales de a esta, se pudo realizar un seguimiento a
información en salud. Cuarto, retomar la las condiciones básicas de calidad de las
encuesta de la Superintendencia Nacional de universidades públicas y privadas, que años
Salud (Susalud) y difundir sus resultados para atrás no poseían trabajos de investigación
incluirlos en futuras agendas como la descrita o no contaban con una infraestructura
en estas líneas. decente. El nacimiento de esta entidad
se hizo realidad con la Ley N.º 30220,
Por último, se plantea que es necesario una promulgada en el gobierno del expresidente
política firme, y un compromiso y acuerdo Ollanta Humala, como parte de la conocida
explícito entre el Ministerio de Salud (Minsa) reforma universitaria. A su vez, durante esos
18 y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) años, se fueron promulgando nuevas leyes
para priorizar la asignación de recursos de como la de reforma magisterial, que basa
todo tipo al primer nivel y la agenda descrita el nombramiento de los profesores en la
líneas arriba. Hay que recordar que no se debe meritocracia.
subrepresentar a la salud ni en el corto ni en el
largo plazo, ya que hacerlo puede generar el El trabajo de la Sunedu dio frutos en el sentido
escenario que vivimos durante la pandemia de que denegaron la licencia a universidades
de la COVID-19. que no cumplían con los mínimos estándares
de calidad educativa. A junio de 2023, han
En resumen, en una perspectiva de largo sido un total de 47 universidades y 2 escuelas
plazo, hay que resolver los cinco grandes de posgrado a las cuales se les denegó la
problemas que tiene el sector salud: la licencia (Sunedu, 2023a).
subfinanciación, la subgerenciación,
la segmentación, la fragmentación y la Estos avances fueron demolidos en el
insuficiente mancomunación de fondos. último año por las leyes de contrarreforma;
En lo inmediato, se requiere tomar cuatro la más conocida es la Ley N.º 31520, que
acciones transversales críticas: incorporar limita la autonomía de dicha institución.
el financiamiento en una programación Esta ley realizó un cambio estructural a la
multianual, retomar el Cuerpo de Gerentes conformación del consejo directivo de la
Públicos de Salud en sociedad con Servir, Sunedu, incluyendo a representantes de
extender la historia clínica electrónica universidades públicas y privadas (Jara,
con sistema de interoperabilidad entre los 2022) y desechando, claramente, cualquier
sistemas sub sectoriales de información en intento de imparcialidad. Entonces, podemos
salud y retomar la encuesta de Susalud y ver que el problema en la educación del
difundir sus resultados. Además de estas Perú es muy diferente a los problemas en los
acciones transversales, es necesario una sectores de salud e infraestructura. Si bien
política firme, y un compromiso y acuerdo en los tres ha habido avances en los últimos

16
Esta sección se apoya en Cuenca (2023) y Sunedu (2023a).
 años, es el sector educación el que, en vez de (Miranda, 2020). En segundo lugar, se debe
continuar con su proceso de resolución de redefinir la calidad educativa; es decir calidad
problemáticas, ha retrocedido. El escenario en el sentido de que no haya una restricción
es aún más preocupante si tomamos en a aprendizajes específicos. En tercer lugar,
consideración que, en agosto de 2023, el se debe construir políticas públicas con
Tribunal Constitucional ratificó la validez respaldo técnico y legitimidad social. Por
de la Ley N.º 31520, debilitando aún más su último, se debe implementar una estrategia
capacidad de acción (Sunedu, 2023b). de fortalecimiento de aprendizajes esenciales
en una etapa post pandemia.
Enadiciónadichanorma,sepromulgólaLeyN.º
31498, esta vez vinculada a la contrarreforma ¿Qué hacer entonces en materia de
curricular. Esta ley “otorga facultades a las educación? En primer lugar, en la primera
organizaciones civiles ultraconservadoras oportunidad que el marco institucional
para supervisar y vetar contenido de nivel lo permita, hay que recuperar la Sunedu
inicial, primario y secundario” (Gonzáles, original y restablecer la meritocracia en la
2023). El problema de esta disposición es incorporación de los profesores a la enseñanza
que el contenido educativo puede obedecer de nuestros estudiantes. Nuestro país se
a cuestiones ideológicas de los encargados merece una mejor educación universitaria
de revisar el mismo. Por último, en los últimos y escolar17. Al mismo tiempo, hay que hacer
años, se han realizado distintos intentos de las políticas educativas con un enfoque
contrarreforma de la ley de carrera pública redistributivo, para privilegiar a la población
magisterial. El más reciente es el proyecto de escolar con menores oportunidades.
ley (PL) N.º 00761/2021-CR, proyecto que
atenta contra la meritocracia (Raffo, 2023). La infraestructura18
Ante esto, Cuenca (2023) menciona que,
por ejemplo, el Perú apostó por una carrera En el terreno de la infraestructura, en las
magisterial meritocrática, pero solo el 8% última tres décadas se han producido avances 19
de los docentes peruanos han entrado por muy importantes. Por ejemplo, entre 1990 y
procedimientos meritocráticos a pesar de 2021, la red vial nacional y la red vial nacional
que es obligatorio. pavimentada ha crecido: pasó de 35% a casi
85% (Gallardo, 2023). Este salto también ha
Por otro lado, según Cuenca (2023), existe ocurrido en varias regiones, incluyendo a las
también el problema de la desigualdad en de menor desarrollo. Sin embargo, a nivel de
la educación peruana. A pesar de algunas ALC, el Perú todavía está bastante rezagado.
mejoras en los puntajes promedio de
lectura y matemática, todavía existían varias En los últimos años, se han observado
brechas. Por ejemplo, muchos niños pobres síntomas de desaceleración que generan
en edad escolar no asisten a la escuela, no desventajas al momento de compararnos con
todos acaban la secundaria y la población nuestros pares de la región. Si los avances en
indígena tiene menos opciones para acceder infraestructura no provocan un incremento
a educación superior: en 2021, la tasa de de la productividad, el nivel de actividad y el
asistencia a educación inicial del quintil más empleo, entonces estos avances no poseen
pobre fue 3,4 puntos porcentuales menor a la un impacto en el bienestar de la población.
del quintil más rico.
Además, se debe considerar que los avances
En consecuencia, hay cuatro asuntos que implican una eficiente ejecución del
deberían priorizarse. En primer lugar, se presupuesto, así como una organización muy
debe atender de manera prioritaria las bien detallada en lo burocrático. Por ello, así
desigualdades educativas. Esta desigualdad como en el terreno de la salud, las reformas
se puede entender por el lado de la expansión deben considerar los plazos y horizontes de
de la educación universitaria (Cuenca y tiempo que son consistentes con el tema de
Reátegui, 2016) sin filtro con respecto a la infraestructura.
su calidad y por niveles socioeconómicos

17
Fundamentada en Benavides (2022).
18
Esta sección está basada en Gallardo (2023).
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Adicionalmente, de acuerdo a la Contraloría y la globalización muestran una dificultad

General de la República del Perú (2023), a sustantiva para las economías regionales, ya
julio de este año, existen 2055 obras públicas que la especialización y la aglomeración son
paralizadas a nivel nacional. Entre las posibles fenómenos de grandes urbes.
causas están los conflictos en la ejecución del
contrato, eventos climáticos, falta de recursos Esta dificultad es aún más notoria en el caso
y de voluntad política, entre otros. de Perú, ya que, según Franco y Etxebarria
(2005), hay una tendencia a la concentración
Para lidiar con la problemática descrita, se de actividades económicas en ciertas áreas
deben identificar los objetivos para proponer geográficas. Entonces, esta concentración
una estrategia de acción. Según Gallardo provoca que unas regiones se desarrollen
(2023), estos son la mejor organización de antes que otras. Por ende, se debe promover
la economía urbana, la mayor contribución la conexión entre la mayor dinámica de la
de la inversión pública, la reforma del Estado gran urbe y la economía regional.
en el sentido de generar una mejor provisión
de bienes públicos en los gobiernos locales En cuarto lugar, Gallardo (2023) explica que
a través del gobierno central, el desarrollo debe existir una visión para el desarrollo de
de una visión para la región y facilitar las regiones y esta debe ser consistente con
la implementación de un esquema de la estrategia de infraestructura para que así
diversificación productiva. Cada uno de estos se pueda orientar a la política pública para
objetivos serán descritos detalladamente. solucionar los problemas específicos de cada
región. Por ello, es importante considerar
En primer lugar, Gallardo (2023) menciona criterios de identificación de zonas relevantes
que, en la economía urbana, la infraestructura y de necesidades.
posee un rol fundamental con respecto a
temas urbanos en aspectos como la adecuada Finalmente, la lógica de
20 integración de la ciudad a la economía espacial. complementariedades deja entrever
Es clave determinar si los bienes y servicios la necesidad de consistencia entre la
como vías de evitamiento, integración de infraestructura yla estrategia dediversificación
transporte nacional, sistemas de ciudades, productiva, generando condiciones para la
entre otros, impactan positivamente en el aparición e inserción de nuevas actividades
bienestar de los habitantes. e industrias. Por ello, pensar infraestructura
como una manera de dar oportunidades
En segundo lugar, otro elemento importante para que aparezcan actividades económicas
es la inversión pública. La infraestructura, en las regiones es un elemento a tener en
siguiendo a Gallardo (2023), debe cuenta. Como ejemplo, volviendo al caso de
desplegarse haciendo más productiva a la Kuélap, Gallardo (2023) menciona que la
inversión pública, pero esta última no solo implementación de infraestructura generó
debe pensarse en términos de cerrar brechas. impactos sobre la productividad local, las
Es esencial incrementar la productividad y inversiones y la articulación espacial con áreas
el retorno de las inversiones bajo una lógica proveedoras del turismo. Este mismo análisis
de complementariedades. Un ejemplo es puede, también, considerar al despegue de la
Kuélap, donde se duplicó el número de agroexportación, como es el caso del banano
turistas entre 2016 y 2017 luego de invertir en orgánico y la uva en el alto Chira.
un teleférico, un aeropuerto y una carretera.
En tercer lugar, es importante considerar la En resumen, en el terreno de la infraestructura,
reforma del Estado en el sentido de generar debe organizarse mejor la economía urbana,
una mejor provisión de bienes públicos en la mayor contribución de la inversión pública
los gobiernos locales a través del gobierno y la reforma del Estado para generar una
central. Si se logra, se debe poder observar mejor provisión de bienes públicos en los
mejoras en varios aspectos del gobierno local gobiernos locales, el desarrollo de una visión
como en sus finanzas públicas, servicios, entre para la región y facilitar la implementación de
otros. Sin embargo, los avances tecnológicos un esquema de diversificación productiva.
6 Recomendaciones de los grupos de
trabajo: estrategias y hojas de ruta
En el plano macroeconómico, el problema ¿Qué hacer para relanzar la inversión
más relevante es que se ha producido un privada y el crecimiento económico en la
quiebre en el comportamiento del Perú actualidad? En primer lugar, la minería y la
en el contexto de ALC. Tal como lo reflejan agroexportación siguen siendo motores del
los gráficos 7 y 8, Perú ha dejado de ser crecimiento, tienen todavía un potencial
el alumno sobresaliente. En términos del enorme, y deben ser apoyados por la política
comportamiento de la inversión privada y el pública. Pero, para darle un nuevo impulso al
PBI per cápita, en el bienio 2022-2023, hemos crecimiento, necesitamos más motores.
transitado al tercio inferior de la región.
¿Puede replicarse el ejemplo de la minería
Gráfico 7: Inversión total: Perú en ALC y la agroexportación para impulsar la
(variación porcentual real anual promedio 2022-2023) inversión privada a través de políticas
12 sectoriales? En principio, sí, porque, a
9.3
10 pesar del deterioro dramático de la calidad
8
de la gestión pública en el gobierno
6 4.4
4
4 de Castillo, las políticas transversales
1.7
2
1.5
y sectoriales pro inversión diseñadas
0 en las últimas décadas están intactas.
-2 -1.1 Pero, el éxito de los motores existentes
-4 -3
-6 -4.3 radicó en un hecho fundamental: los
-8 gobiernos tenían un horizonte temporal 21
-8
-10 relativamente largo y existía una alianza
Página 21 muy estrecha entre el sector público y el
privado. La minería y la agroexportación
son producto de esa mezcla de eventos.
Fuente: BCRP y FMI. Elaboración propia.

De esta manera, en condiciones

normales, podríamos incorporar en el
Gráfico 8: PBI per cápita: Perú en ALC país nuevos sectores o actividades, de
(variación porcentual real anual, promedio 2022-2023) distintos tamaños, en distintas regiones,
3.5
3.1 atractivos para despertar el interés de los
3.0 inversionistas. Estos podrían convertirse
2.5 en nuevos motores, grandes, pequeños
2.0
1.9
1.7
o medianos, que contribuyan a elevar el
1.61 .6 1.5 1.5
1.5 1.3 ritmo de crecimiento económico del país.
1.0

0.5
Cabe resaltar que la descentralización
ha significado que algunos grandes
0.0
emprendimientos de inversión no
-0.5 -0.3
puedan llevarse a cabo con la velocidad
requerida. Por ejemplo, los grandes
proyectos de irrigación, Majes Siguas II y
Fuente: FMI. Elaboración propia. Chavimochic III, que le darían un enorme
impulso a la agroexportación, están a
cargo de los gobiernos regionales de
Arequipa y La Libertad, y, posiblemente,
esa sea una razón importante por la que
 PROPUESTA DE POLITICA
Crecimiento económico e inclusión social: el caso del Perú
Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

están trabados. La opción de centralizar estos sociedad con Servir. En tercer lugar, extender
proyectos y ponerlos a cargo del gobierno la historia clínica electrónica con sistema
central puede ser de necesidad pública. En de interoperabilidad entre los sistemas sub
paralelo, hay que diseñar las políticas de apoyo sectoriales de información en salud. En
a la agricultura rural, la salud, la educación y la cuarto lugar, retomar la encuesta de Susalud
infraestructura. y difundir sus resultados para incluirlos en
futuras agendas como la descrita en estas
Respecto a la pequeña agricultura familiar, líneas. Por último, es necesario una política
dada su heterogeneidad, se requiere firme, y un compromiso y acuerdo explícito
de intervenciones multidimensionales y entre el Minsa y el MEF que priorice la
multisectoriales que permitan crear un asignación de recursos de todo tipo al primer
espacio para las actividades más allá de la nivel y la agenda priorizada y viable.
agricultura, y, del mismo modo, brindarles
el capital humano, físico y financiero que En el campo de la educación, se registran dos
requieran para que dichas actividades problemas fundamentales. En primer lugar,
económicas puedan ser realizadas de las contra reformas en la reforma universitaria
manera exitosa. El reto más grande es que y el ingreso meritocrático a la docencia
los sectores se adecúen a esta necesidad escolar. En segundo lugar, la desigualdad
múltiple de la pequeña agricultura. Además, en el sistema educativo peruano. A pesar de
las políticas de desarrollo rural no solo deben algunas mejoras en los puntajes promedio de
ser multisectoriales y complementarias, sino lectura y matemática, todavía existían varias
también deben tener una mirada territorial. brechas. Por ejemplo, muchos niños pobres
Con respecto a ellas, Fort (2023) presenta una en edad escolar no asisten a la escuela, no
estrategia basada en el potencial productivo todos acaban la secundaria y la población
efectivo de los territorios. indígena tiene menos opciones para acceder
a educación superior.
22 En otros términos, posiblemente para
los agricultores de subsistencia o ¿Qué hacer en esta materia? En primer
infrasubsistencia el apoyo central no lugar, en la primera oportunidad que el
debe provenir de la política agrícola, marco institucional lo permita, hay que
principalmente, sino más bien de la política recuperar la Sunedu original y restablecer
social; mientras que para las que están en la meritocracia en la incorporación de los
situación intermedia o excedentaria, sí se profesores a la enseñanza de nuestros
puede mejorar su potencial exportador con estudiantes. Nuestro país se merece una
una mirada intersectorial, a través de la PGA, mejor educación universitaria y escolar. Al
y con una mirada territorial para obtener mismo tiempo, hay que hacer las políticas
mejores resultados. educativas con un enfoque redistributivo
para privilegiar a la población escolar con
Con referencia a la salud, el reto es enorme menores oportunidades.
pues este sector está subfinanciado,
subgerenciado, segmentado, fragmentado Con respecto a la infraestructura, a pesar
y hay una insuficiente mancomunación de de los enormes avances en las últimas tres
fondos. La solución de estos problemas décadas, el Perú todavía está bastante
requiere de más de un periodo gubernamental. rezagado. Para lidiar con esta problemática,
En el corto plazo, De Habich (2023) plantea Gallardo (2023) plantea una serie de
cuatro acciones transversales críticas. En objetivos: la mejor organización de la
primer lugar, incorporar el financiamiento economía urbana, la mayor contribución de
en una programación multianual efectiva la inversión pública y la reforma del Estado
del presupuesto en salud para que algunas para generar una mejor provisión de bienes
medidas priorizadas no se vean tan afectadas públicos en los gobiernos locales a través
por los mandatos tan cortos de algunos del gobierno central, el desarrollo de una
ministros. En segundo lugar, retomar el visión para la región y la implementación de
Cuerpo de Gerentes Públicos de Salud en un esquema de diversificación productiva.
 Cada uno de estos objetivos fueron descritos horizontes de planeamiento relativamente
detalladamente. largos que la institucionalidad política actual,
de incertidumbre, dificulta. La incertidumbre
Hay un gran problema de implementación impide también una cooperación más
de las políticas sectoriales descritas en la eficiente del sector público y el sector privado.
coyuntura actual. En primer lugar, porque Los vínculos de estos sectores tienen planos
para trazar una hoja de ruta para el diseño de maduración bastante largos.
y aplicación de las políticas, se necesitan

7 Políticas macroeconómicas, políticas

sectoriales e inclusión social: a modo
de conclusión
En este trabajo hemos mostrado que, con La escasez de recursos no es lo que ha
relación a nuestra historia y con relación a caracterizado a la economía peruana de las
ALC, el crecimiento de nuestra economía en últimas tres décadas: el presupuesto real
las tres últimas décadas ha sido sobresaliente per cápita de 2021 es casi siete veces el de
y redujo sustantivamente la pobreza. Pero, 1991. Ese enorme salto en los recursos o
el bienio 2020-2021, de pandemia, nos fue insuficiente o estuvo mal asignado a los
mostró que el crecimiento no había sido lo sectores tratados en este documento. 23
suficientemente inclusivo.
Aun así, sin crecimiento económico, la tarea
Actualmente, tenemos un problema nuevo. de la inclusión social queda a medio camino.
Durante el bienio 2022-2023, el crecimiento En el contexto peruano, la inclusión, en
de la inversión privada y del PBI per cápita se términos de política económica, requiere de
ha debilitado: hemos pasado a formar parte políticas sectoriales que apoyen la agricultura
del tercio inferior en ALC. familiar, que recuperen el camino avanzado
en la educación, que identifiquen y superen
¿Cómo recuperar la dinámica de crecimiento las debilidades que el sector salud mostró
de 1991-2021 y, al mismo tiempo, cómo en la pandemia y que den un nuevo impulso
hacerlo más inclusivo? Ese es el gran reto que a la infraestructura en la dirección que los
tiene el país actualmente. Lo que sabemos es expertos han señalado en este documento.
que el crecimiento económico es la fábrica de
recursos para que, a través del gasto público, Para la pequeña agricultura, las políticas
se puedan hacer políticas de inclusión social. no solo deben ser multisectoriales y
complementarias, sino también deben
El crecimiento se puede relanzar, en parte, tener una mirada territorial. El gran reto es la
replicando la experiencia de las últimas tres factibilidad de que los sectores se adapten a
décadas, en las que, a través de políticas las necesidades específicas de este segmento
transversales y sectoriales, se produjo de la agricultura peruana.
un medio ambiente que hizo florecer la
inversión privada y, por tanto, el crecimiento En salud, en lo inmediato, se debe incorporar
económico. La fortaleza macro sigue intacta el financiamiento en una programación
y la infraestructura legal que protege a la multianual, retomar el Cuerpo de Gerentes
inversión privada también. Públicos de Salud en sociedad con Servir,
extender la historia clínica electrónica
 PROPUESTA DE POLITICA
Crecimiento económico e inclusión social: el caso del Perú
Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

con sistema de interoperabilidad entre los los recursos del Estado. En paralelo, con el
sistemas subsectoriales de información en financiamiento que el crecimiento económico
salud, retomar la encuesta de Susalud y proporciona, hay que poner en marcha las
difundir sus resultados. La alianza entre el políticas sectoriales sugeridas en este trabajo,
Minsa y el MEF que priorice la asignación que hacen más inclusivo el crecimiento
de recursos de todo tipo para el primer económico. De esta manera, el Perú podría
nivel y para la agenda priorizada y viable es ser un país con una macroeconomía
necesaria. sobresaliente y una población mayoritaria
que disfrute de los frutos del crecimiento y
En educación, debe recuperarse la Sunedu las políticas sectoriales.
original y restablecer la meritocracia en
la incorporación de los profesores a la Ambas tareas, relanzar el crecimiento y hacer
enseñanza de nuestros estudiantes; al mismo políticas sectoriales inclusivas, tendrán que
tiempo hay que hacer las políticas educativas hacerse cuesta arriba. El marco institucional
que privilegien a la población escolar con y político actual tiene una alta dosis de
menores oportunidades. incertidumbre que, además de opacar el
panorama de la inversión privada, impide el
En el terreno de la infraestructura, debe diseño de políticas públicas de inteligentes y
organizarse mejor la economía urbana, la duraderas.
mayor contribución de la inversión pública,
la reforma del Estado para generar una mejor Sin embargo, este panorama solo hace más
provisión de bienes públicos en los gobiernos urgente la toma de decisiones para impulsar
locales, el desarrollo de una visión para la el crecimiento económico inclusivo, un
región y facilitar la implementación de un objetivo al que este documento aporta
esquema de diversificación productiva. con las propuestas y hojas de ruta de
especialistas en salud, agricultura, educación
24 El restablecimiento del crecimiento alto y e infraestructura.
sostenido contribuirá a elevar el empleo y

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en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos. Documento de trabajo
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sobre lo que sabemos. Exposición en mesa de trabajo, 12 de abril.
Consorcio de Investigación Económica y Social.
De Habich, M. (2023). Una agenda priorizada en salud: construyendo
sobre lo que sabemos. Exposición en mesa de trabajo, 01 de febrero.
Consorcio de Investigación Económica y Social.

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Exposición en mesa de trabajo, 25 de agosto. Consorcio de
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Agropecuario 2012: Investigaciones para la toma de decisiones en
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inclusivo: el rol del índice de oportunidades humanas y la
pequeña agricultura. Documento de trabajo. Consorcio de
Investigación Económica y Social.

Mendoza, W. & De la Torre Ugarte, D. (2022b). Crecimiento económico

inclusivo: el rol del índice de oportunidades humanas y la
pequeña agricultura. Exposición en mesa de trabajo, 23 de junio.
Consorcio de Investigación Económica y Social.

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Multigrado del Perú. Grupo de Análisis para el Desarrollo.

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pública: ¿qué estudiantes serían los más afectados? El Comercio.

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el ciudadano. Proyecto Perú Debate 2021: propuestas hacia
un mejor gobierno. Consorcio de Investigación Económica y Social.
 PROPUESTA DE POLITICA
Crecimiento económico e inclusión social: el caso del Perú
Grupo de Trabajo sobre Crecimiento Económico Inclusivo

Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria. (2023a).

Portal de transparencia. Universidades con licencia denegada.

Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria. (2023b).

Tribunal Constitucional ratifica validez de la Ley N.º 31520 que
restituye la autonomía y la institucionalidad de las universidades
peruanas [Nota de prensa].

Torres, F. et al. (2023). Vacunas y desigualdad. Lecciones de la vacunación

contra la COVID-19 en Perú. Oxfam.

Anexo de las reuniones de trabajo

Fecha Tema Expositores

23 de junio de 2022 Crecimiento económico Waldo Mendoza y

inclusivo: el rol del Daniel De La Torre
índice de oportunidades Ugarte
humanas y la pequeña
26 agricultura

25 de agosto de 2022 ¿Qué hacemos para Ricardo Fort

lograr la inclusión y
desarrollo rural?

1 de febrero de 2023 Una agenda priorizada Midori De Habich

en salud: construyendo
sobre lo que sabemos

12 de abril de 2023 Una agenda priorizada Ricardo Cuenca

en Educación:
construyendo sobre lo
que sabemos

12 de junio de 2023 El rol de la José Gallardo

infraestructura
Auspiciador:

Aliados:
27