Modulo 6

Evaluación
y análisis de
políticas públicas
en la política
criminal
PID_00190837
Albert Padró-Solanet
Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 5 horas

CC-BY-NC-ND • PID_00190837 Evaluación y análisis de políticas públicas en la política criminal
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Índice
Introducción............................................................................................... 5
Objetivos....................................................................................................... 6
1. ¿Qué es el análisis de políticas públicas?..................................... 7

1.1. El análisis de políticas públicas como subdisciplina de la
ciencia política ............................................................................ 7
1.1.1. El análisis de políticas públicas y las ciencias sociales ... 8
1.1.2. El análisis de políticas públicas y el pluralismo ............. 9
2. El modelo sistémico de Easton....................................................... 12
3. El modelo de fases de la elaboración de una política............... 15

3.1. Fase 1. Identificación de los problemas y establecimiento de
la agenda ..................................................................................... 15
3.1.1. Los medios de comunicación en la construcción de
problemas ....................................................................... 18
3.2. Fase 2. Formulación de alternativas o soluciones ....................... 23
3.2.1. Definición de la problemática ....................................... 24
3.2.2. El papel de las teorías criminológicas en las
respuestas de la política criminal .................................. 25
3.3. Fase 3. La adopción y legitimación de las alternativas ............... 30
3.3.1. El papel de los expertos en la toma de decisiones ......... 34
3.3.2. La toma de decisiones de política criminal en el
Estado español ............................................................... 35
3.4. Fase 4. La puesta en práctica de las políticas (la
implementación) ......................................................................... 36
3.4.1. El modelo top-down (de arriba abajo) ............................ 36
3.4.2. El modelo bottom-up (de abajo arriba) ........................... 37
3.5. Fase 5. Evaluación ....................................................................... 38
3.5.1. ¿Qué es evaluar las políticas públicas? .......................... 38
3.5.2. Tipos de evaluación ....................................................... 39
3.5.3. La metodología de la evaluación. La medición y la
construcción de indicadores .......................................... 40
3.5.4. Problemas específicos de la evaluación de programas
y acciones de política criminal ...................................... 42
3.5.5. La causalidad ................................................................. 45
3.5.6. Los diseños de evaluación ............................................. 46
Resumen....................................................................................................... 62
Glosario........................................................................................................ 63
Bibliografía................................................................................................. 65
CC-BY-NC-ND • PID_00190837 5 Evaluación y análisis de políticas públicas en la política criminal
Introducción
El objetivo de este módulo es presentar a los estudiantes de Criminología el

estado del conocimiento sobre la evaluación de políticas públicas desde el ám-
bito del análisis de políticas públicas. En vuestras tareas profesionales futuras,
los estudiantes de criminología deberéis ser, con toda probabilidad, consumi-
dores y, en muchos casos, también productores de análisis de programas, de
actividades o de políticas criminales. Este módulo quiere ayudaros a lograr las
competencias necesarias para entender las características, los condicionantes
y las limitaciones de este tipo de análisis.
El módulo se divide en dos partes:
• La primera parte presenta los dos rasgos característicos del análisis de las
políticas públicas a partir de la introducción de la perspectiva pluralista y
de las ciencias sociales en el estudio de la actividad de los gobiernos. Se
presentan el modelo del ciclo de las políticas públicas y las diferentes fases
que lo componen.
• La segunda parte se centra en uno de los elementos transversales en las

diferentes modalidades del análisis de las políticas públicas: la evaluación
de políticas públicas. Para hacerlo, se presentan de forma detallada las ca-
racterísticas del modelo experimental, que en la corriente cuantitativista
se considera el patrón oro en la investigación de los impactos de las po-
líticas. Finalmente, se confronta este modelo con las formas cualitativas
alternativas de evaluación.
Objetivos
En este módulo didáctico se ofrecen los contenidos necesarios para alcanzar

los objetivos siguientes:
1. Comprender las características del enfoque del análisis de las políticas pú-
blicas como aplicación del programa de las ciencias sociales en la actividad
de la administración.
2. Entender la utilidad del modelo de sistema político de Easton en la com-

prensión de la actividad de producción e implementación de políticas pú-
blicas.
3. Conocer el modelo cíclico de fases de la elaboración de las políticas públi-

cas.
4. Entender la importancia de la identificación y definición del problema en

la formulación de las políticas públicas.
5. Reconocer el proceso esencialmente conflictivo de introducción de los

problemas en la agenda pública.
6. Comprender los modelos de tomas de decisiones y de legitimación de las

políticas públicas.
7. Identificar las restricciones que inevitablemente aparecen en la puesta en

práctica de las políticas públicas: el enfoque de la implementación.
8. Entender el concepto de la evaluación de las políticas públicas, los dife-

rentes tipos y las dificultades que plantean.
1. ¿Qué es el análisis de políticas públicas?
Las políticas públicas suponen la parte de la política que debería interesar más
a la gente. Las políticas públicas son los resultados del proceso político y, por lo
tanto, tienen un impacto sobre la sociedad. El inglés diferencia entre politics,
que es la política tal como aparece en los medios de comunicación –con los
candidatos y los partidos, las coaliciones en los gobiernos y los debates en el
parlamento–, y policy, que es la política como plan de acción adoptado por un
individuo, un negocio o un gobierno.
Como cuando se dice que Pedro tiene la política de no comprar nada a crédito o que la
política de IKEA es mantener bajos los precios de sus productos para continuar siendo
una empresa competitiva.
En este sentido, la política� pública (public policy) debería entenderse

como el conjunto de las decisiones formales o explícitas tomadas por
los diferentes niveles de gobierno.
Sin embargo, se puede entender la política pública a partir de los objetivos que
se propone, a partir de las acciones que emprende para lograr tales objetivos
y a partir de las consecuencias de dichas acciones.
El análisis de las políticas públicas se ocupa del proceso mediante el cual

se deciden hacer políticas públicas, de la forma en que se elaboran, de
cómo se llevan a cabo y, finalmente, se encarga de evaluarlas para poder
mejorarlas.
El análisis de las políticas se preocupa por la capacidad de llevar a cabo de

las distintas políticas, es decir, por su efectividad y eficiencia, pero también
se ocupa de los pasos que hay que dar, de las causas y motivaciones y de sus
destinatarios. Por lo tanto, se vincula inevitablemente con cuestiones de tipo
normativo o ideológico.
1.1. El análisis de políticas públicas como subdisciplina de la

ciencia política
Para entender lo más característico del enfoque del análisis de políticas públi-
cas, se deben tener en cuenta dos�características�definitorias en comparación
con otros enfoques:
• Se trata de un planteamiento�científico.
• Se trata de un planteamiento�pluralista.
1.1.1. El análisis de políticas públicas y las ciencias sociales
El análisis de políticas públicas se debe entender como la introducción

de los métodos�de�las�ciencias�sociales en la actividad del estado, es
decir, en la elaboración de políticas públicas.
La actividad de los gobiernos se ha incrementado, especialmente desde la pos-

guerra mundial, con el desarrollo de unas políticas del bienestar que implica-
ban una intervención gubernamental mucho más intensa y directa dentro de
la sociedad. Ya fuera con finalidades utópicas o transformadoras, para mejorar
la sociedad había que saber cuáles eran los elementos básicos que se podían
manipular y los efectos de tales manipulaciones. Para mejorar la utilización de
unos recursos públicos siempre limitados y escasos, se agudizó la necesidad de
analizar la actividad de los estados y las políticas públicas que llevaban a cabo,
así como la forma en que se podían establecer sus efectos sobre la sociedad.
Las ciencias políticas contemporáneas son una disciplina sobre todo estadou- La visión de Lenin
nidense. Hacia los años cuarenta del siglo pasado, en dicho país dieron un
Y esto no solo para los libera-
salto con respecto a las tradicionales ciencias de las administraciones. La vieja les, que tienen una visión ca-
tradición de estudio de la administración era mayoritariamente instituciona- racterísticamente limitada del
papel del estado en la socie-
lista. Su objetivo era, sobre todo, clasificar y describir las instituciones, reglas y dad. Según una famosa cita de
Lenin, incluso las cocineras po-
estructuras organizativas, de las administraciones públicas. Este punto de vista drían aprender a dirigir el esta-
do.
era adecuado para el tipo de actividad que desempeñaba la administración pú-
V.�Mayakovsky (2003). Vladi-
blica hasta entonces. La responsabilidad de la administración en la sociedad se mir Ilyich Lenin: A Poem. Hono-
lulú: University Press of the Pa-
consideraba limitada, y la tarea que llevaba a cabo era percibida como trivial. cific.
Según esta perspectiva, la administración del estado no representa una difi-

cultad insalvable. Se supone que existe un conocimiento suficiente de los re-
cursos o instrumentos de que los que dispone y de los impactos que tienen en
la sociedad. Pueden darse problemas de coherencia lógica o mecánica en las
leyes y las regulaciones, pero se supone que se conocen los objetivos que se
desea alcanzar y que se dispone del conocimiento suficiente para resolverlos.
En cambio, la perspectiva del análisis de las políticas públicas se plantea

las actividades políticas del gobierno como esencialmente problemáti-
cas.
Como veremos a lo largo de este módulo, los problemas a los que se quiere
hallar solución son complejos, las respuestas no están claras y las formas en
que hay que aplicar las políticas públicas tampoco están exentas de dudas. En
estas condiciones, el diseño y la aplicación de las políticas públicas se encuen-
tran asociados con el planteamiento de la ciencia empírica.
La elaboración de las políticas es una ciencia aplicada en la que se utilizan las

herramientas�desarrolladas�por�las�ciencias�sociales básicas para encontrar
respuestas a los problemas que se plantean en cada momento. Las políticas
públicas equivalen conceptualmente a la formulación de hipótesis que hay
que probar mediante el contraste con la realidad.
Esta perspectiva debe incorporar de forma natural los estudios�de�eva-

luación. Es preciso averiguar hasta qué punto se logran los objetivos
planteados y, si no se consiguen, descubrir por qué razón.
Entender la actividad de la administración como aprendizaje y ajuste continuo

resulta básico para esta perspectiva.
El punto de vista de los estudios criminológicos casa perfectamente con el en-

foque científico y aplicado del análisis de las políticas públicas. No es sufiente
con el diseño de las leyes y de las instituciones para alcanzar los objetivos.
Estas instituciones o regulaciones tienen que afectar al mundo real de prefe-
rencias y comportamientos de los individuos en la sociedad. Por lo tanto, hay
que estudiar y descubrir las mejores formas de lograr los objetivos deseados
por la sociedad.
Por ejemplo, la investigación puede descubrir la relación existente entre las situaciones
en las que se producen los crímenes y la criminalidad. En la psicología del delincuente
que busca la oportunidad para cometer los delitos, se puede comprobar que la prevención
puede tener mucho más impacto y, a la vez, ser más eficiente en términos de costes.
1.1.2. El análisis de políticas públicas y el pluralismo
El análisis de las políticas públicas se caracteriza con respecto a otros

enfoques dirigidos a entender la actividad de los poderes gubernamen-
tales en el hecho de que supone que existe una diversidad�legítima de
las visiones y de las valoraciones de la actividad de los gobiernos.
La perspectiva del análisis de las políticas públicas es pluralista en dos senti-

dos:
• Supone que existe un conflicto esencial en la definición de los objetivos Observación

de la actividad gubernamental. Los objetivos no son simples y estáticos,
Este punto de vista se corres-
sino que se definen en un�proceso�complejo�de�deliberación más o me- ponde con la perspectiva teó-
nos explícito en el que interactúa una diversidad de actores con diferente rica del pluralismo y del neo-
pluralismo, que son dominan-
capacidad de influencia y de resistencia. La política convencional de los tes en el análisis de las políticas
públicas.
partidos y de las instituciones representativas tiene un peso en este pro-
ceso, pero también tienen su papel muchos otros actores, más o menos
reconocidos formalmente. No solo existen unos canales formales perfec-
tamente identificados que introducen demandas y apoyos en el sistema
político, sino también presiones, que aparecen en todo el sistema.
• Las políticas públicas son plurales en el sentido de que su realización no es Referencia bibliográfica
responsabilidad de una estructura organizativa perfectamente identifica-
H.�Heclo (1978). Issue Net-
da que se pueda entender de forma unitaria. En el análisis de las políticas works and the Executive Esta-
públicas, la unidad�de�análisis que sirve para comprender las actuacio- blishment. The Political Sys-
tem. Washington D. C.: The
nes del gobierno son las políticas�públicas (lo que en inglés se denomina American Enterprise Institute
for Public Policy Research.
policies). Las políticas son llevadas a cabo por redes�de�políticas (Heclo).
Dichas redes están compuestas por una gran variedad de organizaciones
y de actores con intereses y puntos de vista diversos: organizaciones de
las diferentes administraciones públicas y parapúblicas de varios niveles,
organizaciones privadas con ánimo de lucro y sin él, grupos de presión,
asociaciones y grupos sociales..., todos ellos relacionados con una gran va-
riedad de vínculos más o menos formales o reconocidos públicamente.
Las políticas que finalmente se llevan a cabo son el resultado de comple- Cita
jos equilibrios entre las instituciones (reglas, procedimientos, organizaciones
Las políticas no son más que
constituidas) y las preferencias de la multiplicidad de actores implicados. una extensión de la política,
tal como la definía Lasswell:
“quién gana qué, por qué y
En el análisis de las políticas públicas, el foco de atención es más amplio y cuándo” en la sociedad.
H.�D.�Lasswell (1990). Poli-
plural que en otros enfoques. Por lo general, la perspectiva jurídica suele su- tics Who Gets What, When and
poner que existe un bien público o colectivo al que la regulación quiere dar How. Magnolia: Peter Smith
Pub. Inc.
respuesta. Los argumentos que justifican la existencia de una ley o de un re-
gulación se encuentran en la exposición de motivos de las leyes. Se habla de la
voluntad del legislador como de un punto de vista simple y no problemático.
La cuestión es la calidad técnica y la coherencia general de los procedimientos
administrativos y de las leyes. Del mismo modo, en los enfoques económicos
típicos, se da por hecho que las políticas públicas responden a la existencia de
unos objetivos que maximizan la utilidad de la sociedad (o de la organización
desde la cual se adopta el punto de vista) y se estudia hasta qué punto se es-
tán logrando dichos objetivos teniendo en cuenta las diferentes alternativas
y costes.
El análisis de las políticas públicas quiere estudiar qué hacen los gobiernos,
pero yendo más allá de lo puramente técnico o burocrático. Para hacerlo, se
centra en las siguientes cuestiones:
• Se estudian los determinantes de las políticas públicas: ¿a qué se debe

que la actividad de los gobiernos tenga en cuenta unos problemas e ignore
otros? ¿Por qué algunos problemas se consideran públicos y otros no? No
siempre y en todas partes los problemas públicos son los mismos.
• Se estudia cómo�se�toman�las�decisiones para elaborar las políticas: ¿qué

decisores intervienen? ¿Cuáles son los criterios que se utilizan para tomar-
las?
• Se estudia cómo�se�ponen�en�marcha�y�se�aplican las políticas: ¿cómo

se resuelven los problemas de coordinación entre las organizaciones y los
actores implicados en la implementación de las políticas?
• Se intenta averiguar qué efectos tienen las políticas: ¿se trata de los efectos
esperados? La evaluación de las políticas públicas sirve para conocer su
éxito o su fracaso.
Estas cuestiones definen diferentes fases sucesivas en el proceso de elabora-

ción y aplicación de las políticas públicas. Estas fases forman un ciclo que
idealmente siguen todas las políticas públicas.
El modelo del ciclo de las políticas, que se basa en el influyente modelo�del

sistema� político� de� Easton, es el modelo formal que organiza la forma de
entender la actividad pública.
Resumen
En resumen, el enfoque del análisis de políticas públicas se caracteriza por una dimensión
aplicada porque quiere contribuir a la mejora de la actividad gubernamental, en primer
lugar, con una mejor capacidad de diagnosticar los problemas que se plantean a partir
de un análisis científica y teóricamente fundamentado de la realidad política y social; en
segundo lugar, esta mejor comprensión de la realidad también tiene que permitir diseñar
alternativas de políticas a partir de las cuales se podrán tomar mejores decisiones. Este
enfoque es útil para entender la política criminal, que también presenta este componente
aplicado.
2. El modelo sistémico de Easton
David Easton utilizó el planteamiento de la teoría�de�sistemas para construir Referencia bibliográfica

un modelo conductista del sistema político. De forma muy simplificada, todo
D.�Easton (1953). The Poli-
sistema político tiene unas fronteras precisas y consiste en una corriente fluida tical System. Nueva York: Al-
de toma de decisiones en diferentes fases. En la primera fase, los cambios en fred Knopf.
el entorno social o físico del sistema político (por ejemplo, una crisis econó-
mica) producen demandas para determinado tipo de acciones o apoyos para
algunas acciones o para el statu quo. Estas demandas y apoyos son los inputs
(o entradas) al sistema político, que se producen a través del comportamiento
político de los ciudadanos. Estos inputs estimulan la competición en el sistema
político, lo que genera outputs (o productos) dirigidos a resolver algunos de los
aspectos problemáticos del entorno físico o social. Los outputs son las políti-
cas públicas que interactúan con el entorno y provocan cambios, los outcomes
(o resultados). Los outcomes de las nuevas políticas pueden generar nuevas de-
mandas y apoyos u oposición a las políticas que los han producido. Esta fase
es el llamado feedback (o retroalimentación), que vincula la primera fase y la
última en un lazo interminable.
Comparemos este sistema político con el funcionamiento de una estufa con termostato
(sistema) dentro de una habitación. El aire de la habitación (el entorno del sistema) envía
información (los inputs) al sistema a través de los sensores de calor de la estufa (el canal
de recepción del sistema –en el sistema político, los partidos políticos y los grupos de
interés). Cuando baja la temperatura y se llega a un determinado umbral, los sensores lo
detectan y la estufa se pone en marcha. Cuando empieza a enviar calor a la habitación
(output o producto), el aire de la habitación se calienta (outcome o resultado). Cuando
se alcanza cierto umbral de temperatura, el aire se ha calentado lo suficiente, los inputs
que llegan al sistema cambian, el sensor lo detecta y la estufa se detiene. Este es el lazo
del feedback o retroalimentación. Con este ciclo funcionando de forma ininterrumpida,
se mantiene la temperatura de la estancia dentro de unos umbrales predeterminados de
confort para las personas que la habitan.
El sistema político es comparable con este sistema, pero ni que decir tiene que
es mucho más complejo. Una diferencia crucial es que el mismo sistema tiene
la capacidad de modificarse (se trata de sistemas autopoyéticos), de proveerse
de reglas que afectan a su propio funcionamiento.
Por ejemplo, los sistemas políticos se proveen de constituciones o leyes electorales, que
sirven para modificar la forma en que el entorno afecta al sistema.
La figura 1 representa el sistema político para mostrar el proceso de formación,

elaboración e implementación de las políticas públicas. Se pasa de los apoyos,
demandas y recursos a las diferentes políticas en las organizaciones sociales,
partidos políticos y medios de comunicación de masas, elementos todos ellos
que actúan como filtros y articuladores de algunas de las demandas sociales.
Estas demandas sociales se introducen en el sistema político y se convierten en
decisiones (leyes, regulaciones, políticas, etc.), que se tienen que implementar
por medio de una red de organizaciones. Las políticas introducen elementos
que modifican el entorno social, en ocasiones de formas inesperadas. En el
vínculo retroactivo, los resultados de estas políticas en el entorno social afec-

tan de nuevo a las demandas, los apoyos y los otros subsistemas o fases del
sistema político.
Figura 1. Modelo de sistemas adaptado al proceso de políticas públicas
El modelo de Easton es muy útil como mapa para situar los distintos elementos
de la política y las políticas en un proceso único con diferentes fases. Por esta
razón ha tenido un éxito duradero dentro del análisis de las ciencias políticas
y de la ciencia política en general. Pero el enfoque de la teoría de sistemas
tiende a tener un sesgo conservador: los sistemas responden a los cambios del
entorno para adaptarse y sobrevivir. La teoría de sistemas se ha vinculado más
bien a los modelos de la planificación clásica de la actividad de los gobiernos
que a la ciencia política.
El marco teórico dominante en el análisis de políticas públicas ha sido el plu-

ralismo político. En el pluralismo, se reconoce que la esencia de la política es
el conflicto de una pluralidad de actores definidos por una combinación de
intereses distintos. Estos intereses a veces son compartidos y a veces son con-
trapuestos, lo que conduce, a través de la acción estratégica de los emprende-
dores políticos, bien a la confrontación entre facciones contrarias o bien a la
formación de coaliciones. Los actores políticos también difieren en su poder
y en sus posibilidades de acceder a los recursos, por lo que también varía su
capacidad de influencia política.
El pluralismo
Bentley y Truman son los autores seminales del pluralismo que teorizan sobre el impacto
de los grupos de interés en el proceso político. Robert Dahl y Charles Lindblom son los
referentes modernos del pluralismo. Dahl denominó a las democracias liberales contem-
poráneas poliarquías (gobierno de muchos), por la existencia de un conjunto de élites
que están en competencia por el control del estado. El resultado es que, en las sociedades
poliárquicas, la actividad del estado tiende a favorecer los diferentes intereses sociales de
acuerdo con el peso que tienen; por eso, los resultados sociales tienden a ser armónicos.
Este punto de vista entra en polémica, obviamente, con el marxismo, que supone que el
gobierno solo refleja los intereses de la clase capitalista. También se ha puesto en entredi-
cho desde la derecha, por parte de las corrientes institucionalistas del rational choice. Así,
para Olson, la existencia de un interés en la sociedad no es suficiente para explicar que
este se pueda movilizar y que acabe teniendo influencia en la actividad del gobierno. La
lógica de la acción colectiva favorece a algunos grupos de interés por encima de otros y,
en consecuencia, los resultados sociales están sesgados en favor de los primeros. Por otro
lado, las reformulaciones neopluralistas de autores como el propio Dahl han tendido a
rebajar el optimismo del primer pluralismo y coinciden en la existencia de desigualdades
y desequilibrios en los resultados de las poliarquías modernas.
A.�F.�Bentley (1908). The process of government; a study of social pressures. Chicago: The
University of Chicago Press.
R.� A.� Dahl (1971). Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University
Press.
R.�A.�Dahl (1989). Democracy and Its Critics. New Haven: Yale University Press.
M.�J.�Olson (1965). The Logic of Collective Action. Cambridge: Harvard University Press.
D.�B.�Truman (1971). The governmental process: political interests and public opinion. Nueva
York: Knopf.
3. El modelo de fases de la elaboración de una política
El proceso de elaboración de las políticas se puede representar con un esquema

por fases que sigue el modelo de sistema político de Easton (figura 2). Se trata
de un ciclo que esquematiza e idealiza el proceso de elaboración de las políticas
públicas indicando unos orígenes, unas fases intermedias de desarrollo y una
finalización.
Figura 2. Las fases del proceso de elaboración de las políticas públicas.
3.1. Fase 1. Identificación de los problemas y establecimiento de

la agenda
La primera fase es la identificación�de�problemas y establecimiento�de�la

agenda gubernamental. Solo algunas de las demandas que surgen en la so-
ciedad se acaban convirtiendo en problemas reconocidos y, dentro de dichos
problemas, solo unos cuantos acaban requiriendo una respuesta por parte de
los poderes públicos.
Los problemas no son cuestiones objetivas e inertes, sino que dependen

de la definición que se haga de ellos. Tanto la entrada del problema en
la agenda pública como la definición de los problemas son el producto
de una interacción y lucha entre diferentes actores políticos.
Los problemas�de�las�políticas pueden ser definidos, en palabras de Dunn,

como:
“necesidades no realizadas, valores u oportunidades de mejora que pueden ser obtenidos

por medio de la acción pública”.
W.�N.�Dunn (1994). Public Policy Analysis: An Introduction (pág. 138). Englewood Clilffs:
Prentice Hall.
En la terminología de Dente, los problemas son las demandas de la

sociedad, pero también las necesidades (que equivalen a las demandas
todavía no percibidas por los beneficiarios) y las oportunidades�insa-
tisfechas.
Alternativamente, los problemas pueden ser entendidos como la discrepancia

entre el insatisfactorio estado actual de la realidad social y su estado deseado.
Las políticas públicas serían los medios propuestos para salvar esta discrepan-
cia entre lo que es y lo que se desearía que fuera.
Por ejemplo, queremos disminuir la percepción de inseguridad en un determinado barrio

hasta un nivel que consideremos aceptable o la victimización de la población juvenil en
relación con un determinado tipo de delitos. Las medidas de la inseguridad percibida o de
la victimización nos permitirán comprobar si los objetivos de disminuirlas se han cum-
plido o no con la puesta en marcha de las políticas de seguridad que se han emprendido.
Los problemas son, en definitiva, uno de los elementos centrales en la evalua-

ción de las políticas públicas.
Sin embargo, no se puede perder de vista que los problemas tienen un com-
ponente�subjetivo o social. La existencia de los problemas depende de su in-
terpretación. Los problemas, del mismo modo que la belleza, están en los ojos
del que mira. Son construcciones creadas, mantenidas y transformadas por la
sociedad; no existen aparte de los individuos o grupos que los definen.
Referencia bibliográfica
Los problemas�sociales son el producto de la política y del poder.
C.�W.�Mills (1959). The so-
ciological imagination. Nue-
va York: Oxford University
Un autor seminal en la interpretación�constructivista de los problemas so- Press.
ciales es Howard Becker. Becker argumenta que es incorrecto entender los pro- Versión en castellano: C.�W.
Mills (1961). La imaginación
blemas de desviación social como patologías sociales, tal y como lo hacen el sociològica. México D.F.: Fon-
conocimiento común o la sociología funcionalista (por ejemplo, Merton y Nis- do De Cultura Economica.
bet). En realidad, los comportamientos desviados son mucho más frecuentes

de lo que imaginamos. Becker muestra como el problema social del consumo
de marihuana fue el resultado de un proceso de etiquetado (labelling) de un
grupo que tiene un comportamiento con el que se está en desacuerdo o que
está mal considerado. Más que la amenaza a la estabilidad social, el problema
fue el resultado de un proceso político, en el que los “emprendedores morales”

orquestaron una campaña para convencer a los medios de comunicación de
que se tenía que etiquetar este fenómeno como problema.
Referencias bibliográficas
H.�S.�Becker (1966). Outsiders: Studies in the Sociology of Deviance. Nueva York: Simon and
Schuster.
R.�K.�Merton; R.�A.�Nisbet (1961). Contemporary social problems: an introduction to the so-

ciology of deviant behavior and social disorganization. Nueva York: Harcourt, Brace & World.
Lectura sugerida
La obra de referencia sobre la posición constructivista desde la sociología del conocimien-

to es:
P.� L.� Berger;� T.� Luckmann (1975). The Social Construction of Reality: A Treatise in the
Sociology of Knowledge. Harmondsworth: Penguin Books.
La entrada de nuevos problemas sociales en las agendas públicas después de

la lucha política llevada a cabo por los nuevos movimientos sociales es una
muestra de cómo los problemas sociales son constructos.
La violencia doméstica en las sociedades tradicionales se entendía como un problema

privado que había que resolver en el ámbito familiar. Así, el policía de guardia enviaba
de vuelta a su casa a la mujer que llegaba a la comisaría llena de cardenales, con la re-
comendación de “no volver a hacerlo”. Pero el esfuerzo del movimiento feminista ha
convertido la violencia doméstica –que refleja una situación de dominación de la mujer
en el ámbito familiar– en un problema público, en un mal público que, en lugar de ser
tolerado por las instituciones políticas, debe ser combatido. Precisamente, la consigna
feminista ha sido “lo privado es público”. El resultado es que, en general, en los sistemas
políticos occidentales se han aprobado e implementado políticas que quieren resolver
diferentes aspectos relacionados con la existencia de violencia doméstica. Ahora el poli-
cía no solo acepta la denuncia de la mujer, sino que tiene unos protocolos de actuación
para protegerla.
La capacidad de los problemas de ser introducidos en el sistema político fluctúa

según ciertas variables que caracterizan el sistema político, el entorno social
donde se enmarca dicho sistema y el tipo de políticas públicas que se quieren
introducir. Se han formulado modelos que muestran las distintas etapas o fases
que sigue un tema para pasar a ser considerado un problema social.
El enfoque constructivista de los problemas sociales es muy útil para entender

la forma en que los temas entran y salen de la agenda. Las dinámicas de los
enfrentamientos políticos sobre el papel que deben tener en estas cuestiones.
Sin embargo, en el momento de gestionar las políticas, es preciso intentar es-
tablecer cuáles son los objetivos deseados por la política y ver hasta qué punto
se están logrando. Hay que medir los objetivos, si es posible cuantificándolos,
para conocer los costes y los beneficios que están teniendo lugar al llevar a ca-
bo estas políticas. Esto significa que los problemas no solo se verán reducidos
a una simple lucha retórica sin correlato empírico, sino que también tendrán
un correlato empírico, un real-objetivo, que, a pesar de ser interpretable, no
será solo una fantasía: se podrá investigar y preguntar sobre él, de modo que
los esquemas que tenemos sobre esta realidad se podrán contradecir, matizar
y enriquecer.
La necesidad� de� evaluar� las� políticas es una de las razones por las que el
paradigma constructivista no es el dominante en el análisis de las políticas
públicas, especialmente entre los profesionales de la gestión pública.
3.1.1. Los medios de comunicación en la construcción de

problemas
Referencia bibliográfica
Los medios�de�comunicación tienen un papel importante en la cons-
trucción de problemas: sensibilizan al público de la existencia de deter- S.�Cohen (2002). Folk Devils
and Moral Panics. Londres:
minados problemas y amplifican el proceso de etiquetado (labelling) de Routledge.
grupos y de individuos.
Varios trabajos han estudiado el papel de los medios de comunicación a la hora de “ma-
nufacturar” las oleadas de delincuencia. Por ejemplo, Cohen, en su obra de 1972, Folk
Devils and Moral Panics, describe la forma en que las peleas entre pandillas de jóvenes
mods y rockeros en los años sesenta se convirtieron en un problema social a partir de la
manipulación y la distorsión llevadas a cabo por la prensa.
Los medios cumplen la función de porteros de los temas de la agenda que

apuntaba Easton en su modelo de sistema político: seleccionan unos temas
y no otros. Pero, además, pueden manipular los temas destacando algunos
rasgos y ocultando otros, en su objetivo de hacer negocio con la información.
El agenda-setting
En los años setenta, apareció el interés por el impacto de los medios en el proceso político
y por la relación que existe entre estos, la opinión pública y las políticas públicas. El tra-
bajo más importante sobre el proceso de agenda-setting es el de McCombs y Shaw. Según
estos autores, a pesar de que los medios de comunicación no son capaces de influir en la
dirección o en las intensidades de las actitudes del público en relación con un problema,
sí pueden establecer la agenda de las campañas electorales e influir en la relevancia de
las actitudes hacia los problemas políticos.
M.� E.� McCombs;� D.� L.� Shaw (1972). “The Agenda-Setting Function of Mass media”.
Public Opinion Quarterly (núm. 36, vol. 2, págs. 176-187). doi:10.1086/267990
Downs publicó un artículo explicando el ciclo de atención a los problemas Referencia bibliográfica
públicos a partir del caso de las políticas medioambientales. En este ciclo, los
A.�Downs (1972). “Up and
temas empiezan en una fase latente (preproblema) en la que solo conocen el Down with Ecology - the Is-
tema los expertos. Después pasan a una fase de descubrimiento alarmado por sue-Attention Cycle”. The Pu-
blic Interest (núm. 28, págs.
parte del público a partir de un desastre o acontecimiento que centra su preo- 38-50).
cupación y que conduce a demandas de acción al gobierno. En la siguiente
fase, tanto los políticos como el público se dan cuenta de lo costoso que se-
ría llevar a cabo las políticas necesarias para hacer un progreso notable. Esta
situación lleva a un declive gradual del interés público y, finalmente, se pasa a
la fase de posproblema, donde el tema sale de la agenda pública y es sustituido
por nuevos temas.
Rogers y Dearing (1987) propusieron un modelo más complejo para entender

los procesos que permiten que determinados problemas se incorporen a la
agenda pública. Distinguen entre tres tipos de agendas:
• la de los medios de comunicación; Referencias

• la pública, y bibliográficas
• la de las políticas públicas. Rogers,�E.�M.;�Dearing,�J.�W.

(2007). “Agenda-Setting Re-
search: Where Has It Been,
Según estos autores, se trata de un proceso interactivo e iterativo; las tres agen- Where Is It Going?” En: D. A.
Graber (ed.). Media Power in
das se afectan unas a otras, no se trata de un proceso unidireccional. Además,
Politics. Cq Press.
en este modelo se muestra que tanto los medios de comunicación como los
ciudadanos y los decisores políticos se encuentran afectados por los aconteci-
mientos del mundo real.
Figura 3.
Fuente: W.�Parsons (1995). Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltenham,
Northhampton: Edward Elgar.
Los gatekeepers son los “porteros”, los “guardianes de las puertas”, aquellos in-
dividuos que tienen capacidad de conseguir que los temas entren en la agen-
da. En la figura 3 se puede observar que un tema, una vez que ha entrado en
cualquiera de las agendas, resuena en todas las demás.
Cobb y Elder propusieron un modelo alternativo para explicar el proceso de Referencia bibliográfica
expansión y control de las agendas. La idea principal es que un tema entra
R.�W.�Cobb;�C.�D.�Elder
en la agenda cuando pasa de ser el foco de atención de un grupo concreto a (1972). Participation in Ame-
serlo de un público más amplio; cuando, además, tiene interés en la política rican politics: the dynamics
of agenda-building. Boston:
y cuando, finalmente, dispone de líderes de opinión. A partir de aquí el tema Allyn and Bacon.
puede llegar al público general.
Según estos autores, los temas tienen una mayor capacidad para llegar a formar
parte de la agenda política cuando:
• pueden ser definidos sin ambigüedad y no son técnicamente complejos;

• afectan a gran parte del público;
• tienen relevancia a largo plazo, y
• no tienen precedentes claros.
Figura 4.
Fuente: adaptado de R.�W.�Cobb;�C.�D.�Elder (1972). Participation in American politics: the dynamics of agenda-building. Boston:
Allyn and Bacon.
La opinión pública sobre la política criminal en el Estado español ha sido am-

pliamente estudiada por los especialistas (Díez Ripollés, Larrauri Pijoan). Se-
gún Varona (2008), se trata de uno de los desencadenantes de la política cri-
minal, puesto que los políticos utilizan las demandas sociales como una de
las razones para llevar a cabo medidas de política criminal. Por otro lado, tam-
bién se ha estudiado el papel de los medios de comunicación al conformar la
opinión pública. Por ejemplo, Medina-Ariza muestra que el crecimiento de la
preocupación por la delincuencia por parte de la población (medida con la
pregunta de encuesta como “el principal problema que afronta el país”) du-
rante años permaneció estable y solo mostró un repunte cuando los políticos
y los medios se interesaron por el tema. Otros autores llegan a conclusiones
similares (Rechea Alberola, Fernández Molina y Benítez Jiménez; Soto Nava-
rro). Por otro lado, el estudio comparado de la encuesta de victimización de
Catalunya muestra que el Estado español es uno de los lugares con menor ta-
sa de victimización y, a su vez, uno de los lugares con mayor percepción de
inseguridad (Bouten, Goudriaan y Nieuwbeerta). Si la inseguridad vivida no
es la fuente de la sensación de inseguridad, esta relación viene explicada por
los medios de comunicación y los políticos.
Referencias bibliográficas
J.�L.�Díez�Ripollés (2004). “El nuevo modelo penal de la seguridad ciudadana”. Revista

Electrónica de Ciencia Penal y Criminología.
E.�Larrauri�Pijoan (2009). “La economía política del castigo”. Revista Electrónica de Cien-
cia Penal y Criminología (núm. 11, artículo 6).
C.�Rechea�Alberola;�E.�Fernández�Molina;�M.�J.�Benítez�Jiménez (2004). “Tendencias

sociales y delincuencia” (informe núm. 11). Centro de Investigación en Criminología.
J.�Medina-Ariza (2006). “Politics of Crime in Spain, 1978-2004”. Punishment & Society

(núm. 8, vol. 2, págs. 183-201). doi:10.1177/1462474506062103
S.�Soto�Navarro (2005). “La influencia social de los medios en la percepción social de la

delincuencia”. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología (núm. 7, págs. 1-46).
E.�Bouten;�H.�Goudriaan;�P.�Nieuwbeerta (2003). “Victimación delictiva en 17 países

industrializados”. Revista Española de Investigación Criminológica (núm. 1, artículo 5).
Lecturas recomendadas
Sobre la influencia de los medios de comunicación en la percepción social de la delin-

cuencia, véase:
M.�García�Arán;�J.�Botella�Corral (editores) (2008). Malas noticias. Medios de comunica-

ción, política criminal y garantías penales en España. Valencia: Tirant lo Blanch.
Para un análisis experimental del impacto de los medios en las actitudes ante las medidas
de la política criminal, véase:
N.� Marteache (2012). “Deliberative Processes and Attitudes Toward Sex Offen-
ders in Spain”. European Journal of Criminology (núm. 9, vol. 2, págs. 159-175).
doi:10.1177/1477370811424400
N.� Marteache� Solans;� M.� Martínez� García;� F.� Pérez� Ramírez (2010). “Comparación
entre opinión pública y «opinión pública meditada» en relación a la delincuencia sexual”.
Revista Española de Investigación Criminológica (núm. 8).
En el Estado español, han tenido lugar experiencias de pánicos morales que

han incidido en la forma de elaborar y aplicar la política criminal.
Un ejemplo menor de pánico fue el provocado por algunos casos de ataques de perros,
que dio lugar a la elaboración de la ley de razas peligrosas de perros del 2002. Se trata
de un ejemplo paradigmático porque, como muestra de la transformación de la vida mo-
derna, se había convertido en noticia lo que según el dicho clásico no tenía ningún valor
de noticia. Para ilustrar que un acontecimiento tiene valor de noticia, en las escuelas de
comunicación se dice que “un perro muerde a un hombre” no es noticia, mientras que
“un hombre muerde a un perro” sí lo es y, en este caso, los ataques de los perros a los
hombres se convirtieron en noticia. Todo empezó por la coincidencia fortuita de unos
cuantos casos especialmente dramáticos de perros que mataron a bebés en una época de
relativamente poca información. El tema de los ataques de los canes se vinculó también
con la preocupación sobre las peleas ilegales de perros llevadas a cabo por parte de algu-
nos colectivos marginales. El resultado fue que los medios de comunicación vieron el
negocio y pusieron el foco en esta dirección, de modo que reportaron todos los casos que
se producían y que, sin esta sensibilización en el público, no habrían pasado las barreras
de los consejos editoriales para ser publicados. Esta situación dio a los políticos la opor-
tunidad de hacer una regulación que resultaba bastante atractiva, puesto que afectaba a
muy poca gente y no tenía costes. La aprobación de la regulación podía dar la imagen de
que se estaba haciendo algo para resolver el problema. Pero, de hecho, las regulaciones
que hicieron ayuntamientos, parlamentos autonómicos y, finalmente, el Parlamento es-
pañol, se limitaron a dar un listado de razas peligrosas.
El impacto de los medios de comunicación en la consolidación de un tema

como la violencia doméstica ha sido muy importante:
“A pesar de que la violencia doméstica ha sido objeto de políticas públicas desde media-
dos de los años ochenta, no fue hasta el impactante episodio de la muerte de Ana Orantes
el diciembre de 1997 que la mayoría de la sociedad española pasó a tener en cuenta la
situación de las mujeres maltratadas. La muerte particularmente violenta y predecible de
Orantes provocó una reacción emocional en la sociedad y los gobiernos españoles. Al-
gunos meses después, el gobierno español aprobó un plan nacional para abordar el mal-
trato doméstico y la oficina del defensor del pueblo publicó un informe sobre el abuso
en el matrimonio. Tal como establecía el plan, se reformó el código y los procedimien-
tos penales se reformaron para introducir como delito el abuso psicológico y se admitió
de forma explícita la posibilidad de obtener órdenes de alejamiento. [...] Se hicieron es-
fuerzos para mejorar la red de refugios para las víctimas de abuso. El gobierno del País
Vasco, por ejemplo, estableció un «salario social» para las víctimas de abuso, mientras
que el Instituto de Asuntos de la Mujer, en colaboración con el Ministerio de Interior
y con organizaciones de vecinos, desarrollaron un plan para entrenar voluntarios de la
comunidad para actuar como vínculo entre las víctimas y la polícia.”
J.� Medina-Ariza,� R.� Barberet (2003). “Intimate Partner Violence in Spain Findings
From a National Survey”. Violence Against Women (núm. 9, vol. 3, págs. 303-334).
doi:10.1177/1077801202250073
Los autores creen que estas medidas se tomaron con muy poco conocimiento
de la realidad sobre la que se quería actuar. Esto demuestra todavía más la
característica reacción emocional ante el problema.
Por otro lado, cuando se han realizado estudios de la prevalencia de la violen- Referencia bibliográfica
cia doméstica en la sociedad española, se ha observado que esta no es superior
R.�Barberet (2005).
a la que existe en otras sociedades vecinas similares. Como recuerda la misma “Spain”. European Jour-
Barberet, se constata que una vez que se ha introducido este tema en la agen- nal of Criminology, (núm.
2, vol. 3, págs. 341-368).
da, no ha desaparecido. Se da un continuo proceso de refuerzo en los medios doi:10.1177/1477370805054
101
de comunicación. La violencia doméstica o de género ha sido la política que
ha dominado en la última década la agenda de los medios y la agenda de los
poderes públicos en cuestiones de política criminal.
En los gráficos 1 y 2 se puede observar que las percepciones de la población sobre las
tendencias de la criminalidad en Estados Unidos no se corresponden con la realidad de
una tasa de criminalidad que no ha dejado de disminuir desde mediados de los años
noventa. La utilización de los temas relacionados con el área de ley y orden en las elec-
ciones americanas y la atención de los medios de comunicación a las llamadas soft news
explicarían el repunte de la preocupación en la primera década del 2000.
Gráfico 1. Ratio de crimen violento en EU, 1973-2010 Número de víctimas por 1.000
personas mayores de 12 años
Fuente: Oficina de Estadísticas Judiciales
Gráfico 2. Percepciones de la tendencia de la delincuencia como problema nacional

1989-2011.
"¿hay más o menos delincuencia que hace un año EU?"
Fuente: http://www.gallup.com/poll/150464/americans-believe-crime-worsening.aspx
El tema del control�de�la�agenda es uno de los más políticos en el estudio de Referencia bibliográfica
las políticas públicas. Filósofos de la política y del poder como Marx y Gramsci
E.�E.�Schattschneider
han señalado que este poder es ideológico, y que el poder supremo es conse- (1960). The Semisovereign Peo-
guir que la gente piense de una manera determinada, que considere acepta- ple. A Realist View of Demo-
cracy in America. Nueva York:
ble o inaceptable determinado tipo de conducta. Radicales americanos como Holt, Rinehart and Winston.
Schattscheneider han destacado el sesgo del sistema de influencias de nuestras
sociedades y la forma en que este sesgo se consigue controlando y limitando
el conflicto y eliminando áreas sociales del control político. En la política cri-
minal, los comportamientos identificados como delictivos y el tipo de trata-
mientos y de castigos que reciben varían a lo largo del tiempo y en las diferen-
tes sociedades, lo que refleja este tipo de lucha ideológica y política de fondo
en la definición de cuál es el comportamiento correcto o aceptable dentro de
la sociedad. En los días de crisis del sistema que vivimos, esta relatividad de
las perspectivas se vuelve muy visible y se refleja en las muestras del conflicto
social y en el desencanto con respecto a la política (es decir, en la incapacidad
del sistema de canalizar las demandas sociales).
3.2. Fase 2. Formulación de alternativas o soluciones
Una vez que un tema ha entrado en la agenda política, es preciso un proceso

detallado de elaboración�y�de�análisis�para�desarrollar�propuestas�de�polí-
ticas�públicas. Esta fase se puede considerar como una de las más importan-
tes, ya que implica la transformación de propuestas generales o imprecisas en
recomendaciones más detalladas. En este proceso se puede producir una refor-
mulación del problema que puede afectar a los intereses que finalmente salen
ganando en el proceso político de las políticas.
Los problemas de políticas se vinculan a soluciones. Cada definición de un

problema va acompañada de diferentes juegos de alternativas de soluciones.
El caso del director de hotel que recibe quejas por la lentitud de los ascensores puede ser
una buena ilustración de esta maleabilidad de los problemas. Si define el tema como un
problema de envejecimiento de los ascensores, la solución pasa por renovar las instala-
ciones, cambiar el motor, todo el ascensor... Seguro que estas soluciones son costosas, y es
posible que técnicamente no sea posible llevarlas a cabo. En cambio, si define el problema
como de aburrimiento de los huéspedes cuando esperan el ascensor, se le abre todo un
nuevo abanico de soluciones: poner espejos en los recibidores, una terminal de Internet,
etc. Estas alternativas son, en general, mucho más accesibles y hasta más eficaces que
las anteriores, dado que siempre habrá tiempo de espera, por mucho que mejoremos la
velocidad del ascensor.
En un ejemplo de política pública, una misma situación problemática, como que la ju-
ventud se quede bebiendo y celebrando por la calle en los barrios residenciales, puede
ser definida de formas diferentes. Si es un problema de orden público, entonces las op-
ciones que se plantean son represivas. ¿Cómo hay que reprimir este tipo de ocio? Las
alternativas pueden ser los reglamentos de ciudadanía, que incrementan los castigos para
los comportamientos relacionados con el ocio nocturno en la calle. Si se trata de un pro-
blema de coincidencia de actividades, los jóvenes con ganas de divertirse y los vecinos
con la necesidad de descansar, entonces se plantearán respuestas de tipo de zonificación.
Se definirán zonas donde los jóvenes podrán desempeñar esta actividad sin molestar a
los vecinos. En algunas áreas se permitirán negocios vinculados con el ocio nocturno,
mientras que en otras se limitará su actividad. Si el problema es de falta de alternativas
de ocio para la juventud, entonces se trataría de promover actividades que atraigan a los
jóvenes más allá del consumo de bebidas alcohólicas en la calle. No todas las alternativas
son igualmente costosas o viables.
El hecho de que los problemas y las soluciones se encuentren relacionados

implica que también habrá un conflicto potencial para definir los problemas.
El proceso�de�definición�de�los�problemas es un punto crucial en cualquier
lucha política. Las definiciones de los problemas están compuestas por ideo-
logías o cosmovisiones. Los actores políticos y sociales dedican esfuerzos para
definir cuáles son los problemas que se tienen que resolver.
El grado de apertura de los sistemas de decisiones políticas a la participación de

los diferentes actores relacionados con la producción de políticas es un pun-
to de disputa entre los distintos enfoques políticos en la toma de decisiones.
Para los pluralistas, la existencia y reconocimiento de las redes de políticas
públicas con una composición dinámica de actores que entran y salen a partir
de temas concretos son una forma de garantizar que las políticas tengan pre-
sentes todos los intereses que están en juego. De hecho, en este contexto, los
especialistas en el análisis de las políticas públicas, más que como tecnócratas,
deberían servir como mediadores o facilitadores que mejoraran el proceso de
toma de decisiones, a partir de un conocimiento más profundizado de las al-
ternativas disponibles y de las consecuencias probables de las políticas públi-
cas emprendidas.
En cambio, para las visiones críticas�y�neoelitistas, el papel preponderante de

los tecnócratas en la toma de decisiones representa un peligro para conseguir
políticas que no estén sesgadas en favor de determinados grupos de intereses.
En la política criminal, de la misma forma que en otras áreas de políticas, el
peso de los expertos es importante.
Múltiples enfoques han tratado la forma de tomar decisiones sobre las políticas
públicas que hay que llevar a cabo. Muchas disciplinas han contribuido al
análisis de la toma de decisiones: la ciencia política, la sociología, la teoría de
las organizaciones, la economía, la psicología o la gestión.
3.2.1. Definición de la problemática
Antes de formular soluciones, es preciso definir la problemática que se

quiere resolver con la política pública.
Toda política pública lleva asociada una teoría que explica un determinado
fenómeno.
En el modelo de las ciencias naturales, explicar equivale a identificar las causas que pro-
ducen un fenómeno. Por ejemplo, en la física newtoniana, la explicación de la fuerza
gravitacional viene dada por la masa de los cuerpos y la distancia que los separa.
Del mismo modo, en las ciencias sociales, una teoría intenta explicar un fenó-
meno social a partir de identificar los factores que se relacionan con él y que
son capaces de predecirlo.
Por ejemplo, la caída generalizada de la delincuencia en Estados Unidos desde mediados

de los años noventa es un fenómeno que no se pone en duda, pero existen diferentes
teorías en liza para explicarlo. Una teoría postula que las influencias sociales en el crimen
han cambiado, por ejemplo, las patrullas de policía tienen en cuenta las faltas, y no solo
los delitos. Otros criminólogos sitúan el factor determinante en una transformación de
los mercados de las drogas, y otros tienen en cuenta la caída del consumo del alcohol,
la reducción de la disponibilidad de las armas de fuego o el incremento en las tasas de
encarcelamiento.
La idea es que, para poder desarrollar una política, unos programas o

unas acciones que sirvan para reducir un problema, será preciso dispo-
ner de una teoría que entienda el fenómeno que se quiere tratar y que
identifique los factores causales con los que se relaciona.
3.2.2. El papel de las teorías criminológicas en las respuestas de

la política criminal
La teoría es una fase esencial en las ciencias sociales, ya estemos hablando de Referencia bibliográfica
ciencia que funciona de forma inductiva o deductiva (Maxfield y Babbie). Las
M.�G.�Maxfield;�E.�R.�Bab-
diferentes disciplinas que se han dedicado a analizar la delincuencia han in- bie (2008). Basics of Research
fluido en los estudios de cómo las actividades del gobierno y la gente respon- Methods for Criminal Justice
and Criminology. Belmont:
den a la delincuencia como problema de la política. Wadsworth.
Teoría, investigación y políticas públicas
La delincuencia es un problema social importante; no se trata de un artefacto

social que interese solo a los investigadores. Por lo tanto, es normal que gran
parte de la investigación criminológica esté íntimamente relacionada con la
elaboración de políticas públicas.
Diferentes puntos de vista sobre la delincuencia
Reconocer que el problema de la delincuencia no es un artefacto no significa que no

existan diferencias ideológicas o paradigmáticas importantes en la forma de entenderla,
por ejemplo en la forma en que hay que evaluar los diferentes tipos de delitos (cómo
se tratan los delitos de tipo económico en comparación con los delitos de disturbios
civiles), o diferencias sobre la función que cumplen los castigos a los que son sometidos
los delincuentes y sobre qué se legitiman: la rehabilitación (que supone que los castigos
sirven para cambiar las conductas), la retribución (que supone que el castigo es una forma
de expresar la desaprobación social al comportamiento delictivo) o la incapacitación (que
supone que la función del castigo es alejar a los elementos peligrosos de la sociedad).
Vale la pena estudiar el comportamiento delictivo por sí mismo. Pero esta in-
vestigación es todavía más importante porque, con este conocimiento, se pue-
den formular y desarrollar políticas públicas. La investigación�en�política�cri-
minal es un ejemplo de investigación�aplicada: los resultados que se obtie-
nen se aplican a problemas específicos sobre la forma en que los cargos oficia-
les y el público general tendrían que responder al crimen.
La investigación criminológica básica y la elaboración de políticas públicas se

asemejan conceptualmente. Las hipótesis que se desarrollan en la investiga-
ción básica a partir de las teorías, para comprobarlas, son parecidas a los pro-
gramas específicos que se diseñan en las políticas públicas.
Las hipótesis científicas no son más que expectativas sobre cómo deberían
comportarse las variables que forman parte de la teoría si esta fuera correcta.
En la investigación empírica, es decir, en el trabajo de observar y medir la
realidad, la ciencia no hace más que comprobar que sus explicaciones sobre
la realidad son ciertas.
Por ejemplo, el desarrollo del telescopio Hubble permitió medidas de algunas radiaciones
provenientes del universo que hasta entonces había sido imposible efectuar. Los nuevos
datos no encajaron con algunas de las predicciones de las teorías científicas que habían
sido aceptadas hasta entonces, y el resultado fue que las teorías tuvieron que cambiar.
Esto mismo sucede con los programas de las políticas públicas. Son expecta-
tivas de cómo será la realidad empírica después de ejecutar una determinada
acción de política pública. A partir de cualquier teoría que explique la crimi-
nalidad, se pueden deducir proposiciones del tipo: “si pasara esto, entonces
sucedería lo otro”.
Por ejemplo, la teoría de las ventanas rotas dice: si en un vecindario se ven signos de que
hay desorden y de que carece de vigilancia (por medio de los cristales rotos), entonces se
produce una escalada de delincuencia (porque el barrio se percibe como un lugar donde
hay poco riesgo para delinquir). La propuesta de política pública basada en esta teoría
diría: si se hace un programa que reduzca los signos que puedan ser interpretados como
desorden social (limpieza de pintadas, reparación de mobiliario urbano, etc.), entonces
la delincuencia disminuirá.
La justificación de las políticas púbicas que se llevan a cabo se hace mediante

este tipo de proposiciones complementarias. Primero tiene lugar una propo-
sición teórica, que explica un fenómeno a partir de unos factores o variables
independientes, y después una proposición práctica, que propone un plan de
acción o un programa que manipula los factores explicativos y que debe pro-
ducir un cambio en el fenómeno de interés.
A partir de estas hipótesis, se pueden elaborar estudios�de�evaluación para

establecer si un programa o acción de política pública está logrando los obje-
tivos que perseguía.
La principal diferencia entre la investigación teórica y el análisis de políticas

es la orientación aplicada de esta última, que está centrada en dar�respuestas
a�los�clientes (políticos, grupos de interés o, en general, ciudadanos). Las dos
disciplinas utilizan métodos rigurosos para especificar teorías de forma lógica
y para comprobarlas empíricamente, pero el análisis de políticas públicas o de
evaluación no busca dar respuestas a problemas generales planteados por la
curiosidad de los académicos ni, en todo caso, por el interés del gran público.
El análisis de políticas públicas intenta identificar la combinación de

variables que caracterizan a un problema social y las variables que se
pueden manipular para tratarlo o paliarlo.
Las ciencias sociales (en especial, las cuantitativas) intentan encontrar las cau-
sas generales de un fenómeno, medirlas y analizarlas. El desarrollo y la com-
probación de las teorías es la principal actividad académica, mientras que la
orientación práctica tiene otros objetos de estudio más allá del ámbito pura-
mente teórico.
Maxfield y Babbie ejemplifican el paso de la teoría a la definición de las políti- Referencia bibliográfica
cas o programas específicos con las teorías�situacionales�de�la�delincuencia.
M.�G.�Maxfield;�E.�R.�Bab-
bie (2008). Basics of Research
El dicho popular dice que “la oportunidad hace al ladrón”. Las teorías situa- Methods for Criminal Justice
and Criminology (pág. 8). Bel-
cionales de la delincuencia se pueden considerar como una versión sofistica- mont: Wadsworth.
da de esta idea. Están relacionadas con las teorías ecológicas de la delincuen-
cia, que explican que la delincuencia, al igual que sucede con los organismos
biológicos, aparece en un entorno social y físico determinado. Sin embargo,
también son, de hecho, una extensión de las teorías económicas de la delin-
cuencia (rational choice), que encuentran la explicación de las variaciones en la
delincuencia en los costes y los beneficios del crimen. Para las teorías situacio-
nales, los delincuentes estudian los diferentes objetivos y toman la decisión de
cometer el delito según la existencia de una oportunidad, aunque realmente
no hagan un cálculo de coste/beneficio.
A partir de esta teoría de la delincuencia, que se basa en los estilos de vida (las
costumbres) de las posibles víctimas y de los delincuentes y en la estructura
del entorno físico donde se encuentran, es posible identificar los elementos
que conforman la estructura�de�oportunidad de la delincuencia (figura 5) y,
por lo tanto, se puede plantear un programa político para combatirla.
Figura 5. Teoría situacional del crimen: la estructura de oportunidades del crimen.
Fuente: adaptado de R.�V.�Clarke (1997). Situational crime prevention. Monsey: Criminal Justice Press.
La prevención situacional�del�crimen se puede definir como:
“las medidas de reducción de oportunidades que están (1) dirigidas a

formas particulares de delincuencia, (2) implican la gestión, diseño o
manipulación del entorno inmediato de forma tan sistemática y perma-
nente como sea posible, (3) de forma que se incrementen los esfuerzos
necesarios y los riesgos incurridos de cometer los delitos y se reduzcan
las recompensas percibidas por un gran rango de delincuentes”.
R.�V.�Clarke (1997). Situational crime prevention (pág. 4). Monsey: Cri-

minal Justice Press.
Existen muchos ejemplos de técnicas de prevención situacional del crimen: en el caso del
robo de coches, el bloqueo de la dirección o de puesta en marcha del vehículo, que in-
crementan los costes para el delincuente, o los sistemas de audio extraíbles de los coches,
que disminuyen las ganancias del robo; en el caso de robos y hurtos en las ciudades, el
incremento del alumbrado público o la instalación de circuitos cerrados de televisión y,
en el caso de exceso de velocidad, poner a policías durmientes (retardadores de velocidad)
en las vías (lo que plantea problemas éticos, ya que esta medida se aplica a todo el mundo,
a pesar de que haya personas que no tengan intención alguna de cometer un crimen).
Por otro lado, a partir de la teoría situacional del crimen, Clarke cita un sistema
inductivo para facilitar la elaboración inductiva de programas concretos de
prevención:
• recopilación de información sobre la naturaleza y las características del

problema específico de criminalidad;
• análisis de las condiciones situacionales que facilitan que se cometan los

delitos que se quieren tratar;
• estudio sistemático de los medios para bloquear las oportunidades de co-

meter los crímenes teniendo en cuenta los costes;
• implementación de las medidas más prometedoras, más factibles y más

económicas, y
• monitorización y evaluación de los resultados y difusión de la experiencia. Referencia bibliográfica
R.�V.�Clarke (1997). Situa-

Los dos primeros puntos suponen la recopilación de información y la búsque- tional crime prevention (pág.
da de patrones sobre el comportamiento delictivo ante ciertas circunstancias. 15). Monsey: Criminal Justi-
ce Press.
Los puntos tercero y cuarto son los equivalentes a proponer una conclusión
hipotética e hipótesis operativas basadas en los patrones observados. El último
punto forma parte de la investigación aplicada, comparable al contraste de hi-
pótesis: la monitorización hace posible conocer mejor el efecto de control de
la delincuencia que ofrece cada una de las diferentes alternativas. Este plan de
trabajo es una fórmula para generar alternativas de acciones o de programas
de forma inductiva a partir de un marco teórico (la teoría situacional).
16 técnicas para reducir las oportunidades
Incrementar el es- Incrementar el Reducir las recom- Eliminar las excusas

fuerzo percibido riesgo percibido pensas anticipadas
1 Poner el objetivo 5 Control de entra- 9 Eliminar el objetivo: 13 Establecer reglas:

más difícil: das y salidas: • Radios extraíbles • Declaración de
• Cerrojos • Puertas automá- de los coches aduanas
• Pantallas contra ticas • Refugios de muje- • Registro hotel
robos en taxis • Etiquetas en mer- res
caderías
2 Control de acceso: 6 Supervisión formal: 10 Identificar propie- 14 Estimular la concien-

• Barreras de pár- • Alarmas de robo dades: cia:
kings • Guardias de se- • Marcación de pro- • Medidores de velo-
• Parques con vallas guridad piedades cidad en carretera
• Licencias de • “Si bebes no con-
vehículos duzcas”
3 Desviar a los delin- 7 Vigilancia por em- 11 Reducir la tenta- 15 Control de los desin-
cuentes: pleados: ción: hibidores:
• Situación de los lo- • Circuitos cerra- • Listados neutrales • Leyes de venta de al-
cales nocturnos dos de TV al género cohol
• Cierre • Vigilantes en los • Aparcamiento fue- • Control parental de
parques ra de la calle TV
4 Facilitadores de con- 8 Vigilancia natural: 12 Negar los benefi- 16 Facilitar el cumpli-

trol: • Alumbrado pú- cios: miento:
• Fotografía en la blico • Limpieza de grafi- • Contenedores de
tarjeta de crédito • Identificador de tis desperdicios
• Controles de ar- taxi • Mercaderías mar- • Lavabos públicos
mas cadas
Fuente: Adaptado de R. V. Clarke (1997). Situational crime prevention. Monsey: Criminal Justice Press.
Resumen
La fase de la generación de alternativas es crucial en el ciclo de las políticas públicas. En

muchas ocasiones, no existe una teoría explícita y unívoca que fundamente la elabora-
ción de dichas alternativas. Resulta difícil valorar hasta qué punto resultan razonables,
factibles y adecuadas las propuestas políticas si estas no se encuentran vinculadas a una
buena teoría (en el sentido de una teoría científica y completa) del fenómeno que se
quiere manipular o transformar. No es fácil establecer la causalidad de un fenómeno. La
rutina, los prejuicios y la falsa confianza en las explicaciones de siempre nos pueden lle-
var a engaño. Podemos pensar que estamos resolviendo un problema con determinadas
acciones cuando, en realidad, estamos observando el efecto que tienen unas variables
causales que no hemos medido ni tenido en cuenta. También necesitamos que la teoría
esté completa y que tenga en cuenta los posibles efectos no deseados de las políticas lle-
vadas a cabo o de difusión y contagio de los efectos. El análisis y evaluación de políticas
están relacionados de forma indisoluble con la investigación de las ciencias sociales y, en
el caso del análisis y evaluación de la política social, con la criminología.
3.3. Fase 3. La adopción y legitimación de las alternativas
Es preciso evaluar las distintas alternativas del problema antes de adoptarlas.

Los criterios de evaluación son diversos: económicos, éticos, técnicos o políti-
cos. Por lo general, el proceso de toma de decisiones de las políticas es compli-
cado, y en él intervienen muchos actores con intereses�y�recursos�diversos.
En la investigación sobre estas cuestiones, los modelos que describen de forma
más detallada este proceso no son los modelos racionales, donde se evalúan
las alternativas en función de los objetivos que se quieren conseguir y de los
objetivos disponibles. La existencia de una multiplicidad de actores, con di-
ferentes recursos de poder y con intereses conflictivos en juego, hace que el
proceso de toma de decisiones sea aparentemente más azaroso o irracional.
Se da por asumido que intervienen varios actores en todas las fases del ciclo
de las políticas. Los actores pueden ser individuales o colectivos (cuando los
grupos de individuos que los forman comparten un mismo tipo de intereses
en un determinado tipo de temas, se denominan equipos), y se caracterizan
precisamente por las preferencias que tienen. De acuerdo con la naturaleza de
las razones de intervenir en la política, podemos distinguir cinco�categorías
básicas de actores.
• Representantes� políticos: intervienen con la pretensión de representar Referencia bibliográfica

los intereses de los votantes, de buscar un consenso popular, pero los re-
A.�Downs (1957). An Eco-
sultados de las políticas no les interesan de forma directa. Por decirlo con nomic Theory of Democracy.
palabras de Downs: las políticas que llevan a cabo los gobernantes son un Nueva York: Harper & Row.
subproducto de su lucha por obtener el poder político; en este sentido,

están más interesados por los objetivos del proceso de las políticas que
por los contenidos mismos de las políticas que se acaban llevando a cabo.
Los políticos se encuentran en los parlamentos y en todos los niveles de
gobierno, y tienen competencia en la elaboración o aplicación de la polí-
tica criminal, desde la comisión parlamentaria que redacta una ley hasta
el alcalde que establece un plan para aplicarla.
• Burocracia: basa su intervención en las normas que le atribuyen poder. Ved también
Fijaos en que, de acuerdo con esta clasificación, los cargos públicos electos
El apartado “Actores” del mó-
de los diferentes gobiernos son a la vez políticos y burócratas. Los jueces dulo “La política criminal co-
y las policías son actores de esta categoría. mo disciplina empírica y valo-
rativa” presenta una clasifica-
ción detallada con ejemplos de
los actores más relevantes en
• Grupos�de�intereses�especiales: la razón de su intervención es que la po- la política criminal.
lítica afecta directamente a sus intereses. Las asociaciones de jueces o de
policías entrarían en esta categoría, pero también las asociaciones surgidas
en sectores de población donde existe un determinado tipo de criminali-
dad específica, como por ejemplo barrios antiguos donde existen proble-
mas de prostitución.
• Grupos�de�intereses�difusos: encuentran la razón de su intervención en

el hecho de que la política afecta a los intereses de la población en su
conjunto. Un ejemplo de esta categoría son los think tanks.
• Expertos: basan su pretensión en intervenir en la política en lo que saben,

en su conocimiento técnico de las alternativas disponibles y de las conse-
cuencias probables de los diferentes cursos de acción.
El análisis de las políticas públicas (en contraposición clara con otras perspec-
tivas, como la planificación centralizada) pone de relieve las dificultades y los
límites existentes para que las decisiones se puedan tomar siguiendo unos cri-
terios racionales. Este aspecto es muy importante, ya que las políticas reales
que resultarán de estos procesos de toma de decisiones tendrán objetivos in-
coherentes e, incluso, contradictorios. Hagamos un breve repaso de los mo-
delos�de�toma�de�decisiones que se han planteado en la literatura y que pre-
sentan un grado creciente de realismo y de complejidad:
1)�El�modelo�racional. ¿Cómo debería ser un proceso de toma de decisiones

racional? Según la teoría de la decisión, primero habría que considerar cuáles
son los medios o recursos disponibles para conseguir los objetivos deseados.
A partir de la relación entre estos dos aspectos, se planteará un conjunto de
alternativas que definirán cuáles serán los resultados probables según diferen-
tes cursos de acción. Finalmente, de entre todas las alternativas, se elegirá la
óptima, aquella que ofrezca el mayor beneficio en comparación con los costes
que implica.
En un primer vistazo, ya se puede apreciar que este modelo de toma de deci-

siones es muy�exigente. En primer lugar, requiere que el decisor tenga una
cantidad de información ilimitada sobre las alternativas que puede elegir, los
objetivos a su alcance y los recursos movilizables y, al mismo tiempo, exige
una capacidad de computación ilimitada e instantánea para interpretar toda
esta información. En definitiva, se puede afirmar que este modelo es bastante
irreal, no�es�un�buen�descriptor de cómo se toman realmente las decisiones.
En realidad, en muchas ocasiones se utiliza para explicar cómo deberían to-

marse las decisiones; es, por lo tanto, un modelo�prescriptivo�o�normativo
más que descriptivo.
Otra característica destacada de este modelo es que supone que las decisiones
las toma un�único�decisor. Sin embargo, la propia definición de las políticas
públicas indica que se encuentran en el reino de los bienes colectivos, de la
intersubjetividad. Por lo tanto, resulta inverosímil que las decisiones se acaben
tomando teniendo en cuenta las preferencias y valoraciones de un único actor
sobre los objetivos, los medios y las alternativas disponibles.
Los otros modelos de toma de decisiones suponen un esfuerzo para incremen-

tar la capacidad descriptiva de los modelos, para ser más realistas.
2)�El�modelo�de�racionalidad�limitada. Este modelo, desarrollado por Her- Referencia bibliográfica

bert Simon, pone el énfasis en las limitaciones de los seres humanos como
H.�A.�Simon (1976). Admi-
procesadores de información, limitaciones por lo que respecta a la cantidad nistrative Behavior. A Study of
de información, a la capacidad de computación y al tiempo. En la realidad, Decision-Making Processes in
Administration Organization.
en el momento de decidir, debemos conformarnos con conocer una pequeña Nueva York: Macmillan.
cantidad de alternativas en comparación con las que sabemos que potencial-
mente existen; tenemos que tomar una decisión que nos sea satisfactoria a
pesar de que sepamos que no es la óptima.
Este modelo no es radicalmente diferente del anterior en los criterios que se

usan para tomar decisiones. El decisor racional limitado elige la que le parece
mejor de entre las distintas alternativas que conoce; el problema reside en que
no las conoce todas.
3)�Modelo�incremental. El incrementalismo de Charles Lindblom es un mo- Referencia bibliográfica

delo pensado para ser aplicado en el ámbito de las decisiones políticas, en con-
C.�E.�Lindblom (1959). “The
creto, en el ámbito presupuestario. La definición de presupuesto es “la decisión Science of Muddling Th-
política más importante de cualquier gobierno”. Implica decidir qué quiere rough”. Public Administration
Review (núm. 19, 79-88).
hacer la Administración en el próximo periodo temporal y quién tiene que C.�E.�Lindblom (1965). The
Intelligence of Democracy: De-
hacerlo. Para Lindblom, está muy claro que este proceso no se puede entender
cision Making through Mutual
como un proceso racional en sentido estricto, ni siquiera como un proceso Adjustment. Nueva York: The
Free Press.
racional limitado. A la hora de decidir cuál será el presupuesto para el año
siguiente, no se tienen en cuenta todas las alternativas disponibles. Hay que
decir que no se parte de cero, es decir, los decisores no van asignando los re-
cursos disponibles a las diferentes partidas, sino que se parte del presupuesto
anterior, y las decisiones consisten en modificar, aumentando o disminuyen-
do, las partidas existentes. Las decisiones políticas consisten precisamente en
hacer prioritaria un área política u otra, incrementando o recortando sus par-
tidas correspondientes.
¿Qué explica que este sea el modelo que describe el funcionamiento de la

política presupuestaria? Lo esencial es que, a la hora de elaborar el presupuesto,
hay muchos actores que tienen poder y que influyen en las decisiones.
Por ejemplo, los jefes de algunos departamentos (o de las unidades administrativas co-
rrespondientes) pueden tener apoyos políticos fuera de la administración, las llamadas
clientelas.
Por otro lado, algunas políticas, una vez emprendidas, no se pueden eliminar
de forma repentina y radical, lo que da capacidad de presión a sus responsables.
Todo esto, además, se produce en el contexto de una competencia entre los
propios responsables políticos. En la lucha por el presupuesto, todo el mundo
presiona para intentar mantener la cantidad obtenida en el presupuesto an-
terior como mínimo, e incluso incrementarla si es posible. Más presupuesto
supone más poder. El equilibrio resultante de esta situación es de una fuerte
presión para incrementar el presupuesto. Puesto que todo el mundo quiere
una parte del pastel que sea como mínimo igual que la anterior, si se quiere
priorizar una política por encima de las demás, la única solución es aumentar
el tamaño del pastel. De aquí viene el nombre del modelo, incremental.
Así pues, el modelo incremental es aplicable en las situaciones en las que par-
ticipan muchos�actores�con�poder en el proceso de toma de decisiones. El
proceso es complejo, pero el comportamiento global todavía se puede remitir
(a pesar de que sea de forma remota) al modelo racional.
4)�Modelo�papelera (o garbage can). Este modelo (Cyert y March) pone el én- Referencia bibliográfica
fasis en el hecho de que las políticas y sus objetivos están repletos de incohe-
R.�M.�Cyert;�J.�G.�March
rencias. La interacción de actores con intereses divergentes (varias coaliciones) (1992). A Behavioral Theory of
conduce a una situación en la que las decisiones se producen de�forma�caóti- the Firm. Malden: Blackwell.
ca. Las políticas carecen de unos objetivos claros (la solución de problemas), y
no existen unos recursos disponibles ni un conjunto de alternativas viables. A
la hora de tomar decisiones, los decisores se encuentran indistintamente con
cualquiera de las categorías anteriores (problemas, recursos, alternativas, etc.).
De aquí la denominación de papelera: es como si un conjunto de elementos de
cualquiera de estas categorías se encontraran desordenados en una papelera,
y el decisor recurriera a alguno de ellos cuando le hiciera falta. No tiene lugar
ningún proceso de formación, evaluación y selección de alternativas. Todo
puede ir al revés del proceso lógico.
A veces hay soluciones que buscan problemas; por ejemplo, una administración local,
para obtener una subvención de la UE para un programa de promoción de mujeres em-
presarias (solución), tendrá que buscar a estas mujeres (y quizá incluso inventárselas),
cuando tal vez el problema real en aquel municipio sea el maltrato.
En palabras de estos autores:

“En el garbage can, las oportunidades de elección, las soluciones a los problemas y los
decisores llegan a través de un proceso temporal exógeno. La lógica de la ordenación es
temporal más que jerárquica o consecuente. Los problemas y las soluciones se vinculan
a las elecciones y, por lo tanto, los unos a las otras, no solo por los vínculos medios-fina-
lidades, sino por el hecho de coincidir en el tiempo. En el límite, casi cualquier solución
puede ser asociada con casi cualquier problema –suponiendo que sean contemporáneos.”
R.� M.� Cyert;� J.� G.� March (1992). A Behavioral Theory of the Firm (pág. 235). Malden:
Blackwell. Citado en: W. Parsons (1995). Public Policy: An Introduction to the Theory and
Practice of Policy Analysis (pág. 302). Cheltenham, Northhampton: Edward Elgar.
3.3.1. El papel de los expertos en la toma de decisiones
Dentro de estos sistemas cada vez más complejos y caóticos, ¿cómo podemos
entender el papel del analista de políticas públicas?
Para Weimer y Vining, el objetivo del análisis de políticas es producir consejos Referencia bibliográfica
y recomendaciones para ayudar a decidir entre diferentes políticas públicas.
D.�L.�Weimer;�A.�R.�Vining
(1992). Policy Analysis: Con-
Estos consejos del análisis de políticas públicas están relacionados con deci- cepts and Practice (pág. 1). En-
glewood Cliffs: Prentice Hall.
siones públicas que afectan a algunos valores sociales. Esta definición destaca
dos características:
• El análisis de políticas públicas tiene una orientación práctica que quiere

resolver necesidades de clientes. No es preciso que estos clientes sean pú-
blicos (organismos o administraciones públicas); las organizaciones priva-
das o empresas también pueden requerir estudios que aconsejen qué hacer
si se tienen en cuenta todas las consecuencias sociales de su actividad.
• Los valores� sociales juegan un papel central en el análisis de políticas

públicas. Cuando estos análisis tienen en cuenta las consecuencias de las
políticas más allá de las que afectan directamente al cliente, tienen en
cuenta el bienestar de los demás.
“El buen análisis de políticas públicas requiere una visión completa de las con-
secuencias y de los valores sociales.” (2)
El enfoque del análisis de políticas públicas a la hora de tratar la actividad

gubernamental es diferente del de otras disciplinas.
Por ejemplo, una teoría social que quiere predecir las causas de la delincuencia puede
suponer que uno de los factores explicativos es el tipo de educación moral que el indi-
viduo recibe dentro de la familia. El objetivo del investigador social será demostrar esta
relación con datos empíricos de los que disponga o que pueda recoger.
En cambio, en los estudios de políticas, este tipo de teorías sobre el origen de la

delincuencia son solo una de las diversas explicaciones de la criminalidad que
se pueden tener en cuenta a la hora de diagnosticar y proponer un remedio al
problema concreto de delincuencia que haya que resolver.
Una respuesta política que tuviera en cuenta seriamente esta relación entre
delincuencia y educación familiar a la hora de proponer una política pública
consistiría en culpar a los progenitores de los delincuentes juveniles de sus
actividades ilegales, tal como se ha intentado hacer en algunos estados de Es-
tados Unidos. Pero este tipo de política resulta problemático y difícilmente
aceptable en nuestra sociedad (en realidad, a menudo los padres de los delin-
cuentes aparecen como víctimas). Por eso, normalmente, el efecto del entorno
familiar en la actividad delictiva se tomará como un elemento que no se en-
cuentra dentro del rango de las posibles variables o factores bajo el control del
gobierno y que, por lo tanto, no se puede manipular para hacer frente a los
problemas de delincuencia.
En cambio, otra teoría de la actividad criminal, que explica la tasa de delitos

por la probabilidad de que el sistema pueda castigar los delitos cometidos de
forma efectiva, plantea un factor que es directamente manipulable por parte
de los gobiernos. En consecuencia, en este caso se puede plantear una política
y evaluarla. Los detalles de la forma concreta que debe presentar la política y
la forma en que hay que ejecutarla todavía están por definir. ¿Cómo habría
que incrementar la tasa de arrestos y cuánto costaría? ¿Cómo afectaría a otros
objetivos del programa? ¿Cómo se podría determinar que la delincuencia se
ha reducido?
El análisis de políticas públicas dirigido a clientes está en la línea de

ofrecer alternativas políticas para los responsables de tomar decisiones.
3.3.2. La toma de decisiones de política criminal en el Estado

español
Según Larrauri (citada en Medina-Ariza), en el Estado español, hasta hace poco,

la elaboración de legislación penal ha sido llevada a cabo por grupos reducidos
de funcionarios cercanos al gobierno y fuera del debate público.
Este ha sido el caso, por ejemplo, del Código penal de 1995 y de la Ley de responsabilidad
penal del menor del 2000.
Solo en los últimos tiempos los estudios han sido más visibles, pero todavía Referencia bibliográfica
tienen una presencia pública limitada. En resumen, se trata de una política que
J.�Medina-Ariza (2006).
ha estado en manos�de�la�burocracia, con poco�peso�de�los�especialistas, y “Politics of Crime in Spain,
esto se debe en gran parte a que los políticos no han tenido interés por explotar 1978-2004”. Punishment
& Society (núm. 8, vol. 2,
el tema de forma electoral. págs. 183-201). doi:10.1177/
1462474506062103
En la historia española reciente, hay evidencia de que los pánicos morales rela-
cionados con temas como la violencia doméstica y la inmigración han tenido
como efecto la producción de legislación de forma poco reflexiva, elaborada
a base de impulsos intermitentes.
3.4. Fase 4. La puesta en práctica de las políticas (la

implementación)
El interés del análisis de políticas públicas por la implementación de políticas,

es decir, por el proceso que hace que las decisiones políticas se conviertan en
acciones que afectan a la realidad, es relativamente reciente.
En las obras pioneras de análisis de políticas, parecía como si la parte funda-

mental de las políticas se redujera a tomar las decisiones correctas (desde el
punto de vista de la racionalidad, la justicia o la equidad). Parecía que, por el
simple hecho de haber decidido que se quería resolver un problema a partir
de un conjunto de medios, tal problema se resolvería. Pero más adelante se
vio que, en muchos casos, buenas y bienintencionadas decisiones fracasaban
cuando se llevaban a la práctica.
Este décalage entre el resultado deseado de una política pública y el re-

sultado obtenido es lo que intentan rellenar los estudios de implemen-
tación.
3.4.1. El modelo top-down (de arriba abajo)
La perspectiva del modelo�top-down se tiene que vincular con los modelos

racionales de la toma de decisiones y de la organización. Se intenta averiguar
cuáles son los factores que inciden en la puesta en marcha de la política y
cuáles de estos factores tienden a desviarla de los objetivos establecidos por
los decisores para anticipar su impacto y corregirlo.
Por ejemplo, Pressman y Wildavsky titulan significativamente su libro semi- Referencia bibliográfica
nal: Implementación: cómo las grandes expectativas en Washington se rompen en
J.�L.�Pressman;�A.�B�Wil-
Oakland; o por qué es tan sorprendente que los programas federales lleguen a fun- davsky (1973). Implementa-
cionar algo, siendo este estudio una crónica épica de la administración de desarrollo tion, How Great Expectations
in Washington Are Dashed in
económico explicada por dos observadores empáticos que intentan extraer una mo- Oakland; or, Why It’s Amazing
that Federal Programs Work at
raleja sobre la base de unas esperanzas arruinadas.
All, This Being a Saga of the
Economic Development Admi-
nistration as told by Two Sym-
En este libro, identifican varios factores que pueden incidir en la tendencia de pathetic Observers who seek
las políticas a apartarse de sus objetivos: to Build Morals on a Founda-
tion of Ruined Hopes. Berke-
ley: University of California
Press.
• Los objetivos de la política tienen que estar claros y deben ser comprendi-
dos perfectamente.
• Los recursos necesarios para llevar a cabo la política tienen que estar dis-
ponibles en el momento de ponerla en práctica.
• La línea de mando debe ser clara y tiene que poder obtener y controlar los
recursos necesarios para llevar a cabo la política.
• El sistema debe poder comunicarse con todos los individuos y organiza-

ciones involucrados en la producción o provisión de la política pública y
controlarlos.
En la perspectiva top-down, la administración es una “máquina racional” que

se ha construido para obtener unos determinados resultados; si estos no se
consiguen, la máquina se debe ajustar lo antes posible. Se trata de una teoría
prescriptiva que pone mucho énfasis en las definiciones de los objetivos que se
hacen desde arriba y que no tiene demasiado en cuenta lo que pasa en los ni-
veles inferiores. El siguiente modelo de implementación intenta dar respuesta
a este tipo de críticas.
3.4.2. El modelo bottom-up (de abajo arriba)
El modelo�top-down es excesivamente simplificador, en el sentido de que no Referencia bibliográfica

tiene en cuenta el papel y las interacciones entre los diferentes actores y nive-
M.�Lipsky (1971). “Street
les de administración en el proceso de implementación. La principal fuente Level Bureaucracy and the
de crítica del modelo es incluso anterior a los estudios top-down. Lipsky (1979, Analysis of Urban Reform”.
Urban Affairs Quarterly (núm.
1971) desarrolló el concepto de street�level�bureaucracy (burocracia�de�nivel 6, 391-409).
de�calle) para hacer hincapié en el impacto que tienen las interacciones entre M.�Lipsky (1980). Street-Level
Bureaucracy: Dilemmas of the
los burócratas y los ciudadanos con quienes se tienen que relacionar (clien- Individual in Public Services.
tes, en la terminología de esta literatura). En muchos casos, los responsables Nueva York: Russell Sage.
últimos de que se lleve a cabo una política u otra son los que proporcionan
estos servicios. No importa que haya objetivos muy definidos, recursos, líneas
de mando claras, etc.: si las acciones van en contra de las convicciones, las
preferencias o los incentivos de quienes han de dar el servicio, dicho servicio
no se dará (o se dará de una forma distorsionada).
Por ejemplo, por muchas reformas educativas que se hagan, al final el contenido de las
clases queda filtrado en gran medida por lo que los maestros piensan que debe ser el
contenido de aquella asignatura. Es ilusorio pensar que los recursos de poder se encuen-
tran concentrados en los niveles jerárquicos superiores de las organizaciones (o, incluso
menos, en el nivel político de la administración).
Por lo tanto, lo que enseña la perspectiva bottom-up es que el decisor político,

a la hora de diseñar sus programas, no tiene que partir de los objetivos, po-
ner recursos para llevarlos a cabo y suponer que estos se realizarán, sino que,
por el contrario, debe entender los condicionantes con los que se encuentran
los responsables últimos de llevar a cabo la política y, a partir de aquí, debe
ir ascendiendo niveles y estableciendo las medidas apropiadas para asegurar
que las actuaciones de la administración se ajustan realmente a los objetivos
deseados de la política.
Tomemos como ejemplo un caso aparentemente paradójico: a pesar de que la policía del
Bronx de Nueva York tenía capacidad para arrestar a los pequeños traficantes de drogas, el
tráfico de drogas no disminuía, sino que iba en aumento. Peor todavía, al parecer, había
pruebas de que se daban algunos casos de corrupción, en los que los traficantes pagaban
a los policías para que no los detuvieran y los policías amenazaban con detener a los
delincuentes si no les daban ciertas cantidades de dinero. La solución a esta situación

fue retirarle a la policía la discrecionalidad para arrestar. Desde el punto de vista top-
down, parecería claro que más recursos de poder para la policía tenía que representar una
disminución de la delincuencia. Pero, partiendo de la estructura de los incentivos de los
policías de calle (bottom-up), más poder equivalía a corrupción.
La perspectiva bottom-up se centra sobre todo en el nivel interno de las orga-

nizaciones.
Los estudios intergubernamentales
Existe toda una línea de estudios que se centra en el efecto de la multiplicidad de orga-
nizaciones y de niveles organizativos que tienen que cooperar para poder llevar a cabo
una política pública. Los estudios intergubernamentales destacan el hecho de que, para
dirigir muchas políticas públicas (las políticas de seguridad son un ejemplo perfecto de
ello), es necesario que muchos niveles de administraciones (internacional, europea, es-
tatal, regional, local...) y de entidades privadas y del tercer sector interactúen y cooperen.
El resultado final de la puesta en práctica de las políticas se verá afectada por el tipo de
interacción que se produzca.
3.5. Fase 5. Evaluación
3.5.1. ¿Qué es evaluar las políticas públicas?
La definición de evaluación de políticas desde la perspectiva racionalista parte

de la idea positivista de que la realidad se puede medir. Si se puede medir el
efecto de una política, se podrá comparar con lo que se suponía que tenía que
producir y se podrán poner los medios para reformarla. De todos modos, el
analista de políticas públicas va más allá de saber si los objetivos marcados por
los decisores se han logrado: busca saber si el programa o política pública tiene
las consecuencias previstas o no. En este sentido, la evaluación se distingue
del análisis coste-beneficio, del análisis de impacto ambiental o de los análisis
multicriterio, ya que, mientras que estos se realizan ex-ante para poder decidir
entre diferentes alternativas, la evaluación se realiza después�de�que�se�hayan
producido�las�acciones del programa o política.
En un sentido amplio, la evaluación puede tener lugar en cualquier punto del Referencia bibliográfica
ciclo de las políticas públicas (no se refiere estrictamente a los efectos que pro-
D.�J.�Palumbo (1987). The
duce la actividad gubernamental sobre el medio social). Palumbo sugiere que Politics of program evaluation.
hay que hablar de un ciclo�de�la�información vinculado al ciclo�de�las�polí- Newbury Park: Sage Publica-
tions.
ticas (figura 6). Hemos visto que es necesario recoger información del entorno
para saber cuál es el problema que se está resolviendo (fase 1), y también se
ha mencionado el análisis coste-beneficio como sistema de evaluación previa Ved también
de las diferentes alternativas disponibles para poder tomar decisiones políticas
Hemos visto estos aspectos en
racionales. Palumbo añade una fase�de�legitimación�de�la�política, en la que los apartados “Fase 1. Identifi-
cación de los problemas y es-
intervienen las encuestas de opinión para medir el grado de aceptación de di- tablecimiento de la agenda” y
“Fase 2. Formulación de alter-
ferentes medidas políticas entre la población. nativas o soluciones”.
Figura 6. Ciclo de las políticas y ciclo de la información.
Fuente: adaptado de D. J. Palumbo (1987). The Politics of program evaluation. Newbury Park: Sage Publications.
3.5.2. Tipos de evaluación
1)�La�evaluación�formativa. Este tipo de evaluación corresponde a la fase�de

implementación de la política pública.
Se dedica a estudiar la forma en que la política pública llega a la pobla-

ción�objetivo y sirve de apoyo a la mejora del proceso de implementa-
ción.
La evaluación formativa se refiere sobre todo a los productos (outputs) de las

políticas públicas, a lo que se lleva a cabo en las acciones concretas de la ad-
ministración.
Por ejemplo, en el análisis de una comisaría de policía, es importante saber el tipo de

personas que realmente acuden a ella: ¿son las que supuestamente deberían acudir? ¿Hay
grupos que quedan excluidos? ¿Por qué razones? Una vez en comisaría, es importante
saber cuál es la calidad del servicio que reciben las personas que acuden: ¿cuánto tiem-
po tardan en poner una denuncia? En casos especiales como el maltrato doméstico, ¿se
siguen los protocolos reglamentarios con las víctimas?
Este tipo de evaluación puede detectar aquellos problemas en la gestión de los

servicios públicos que impiden llegar a la población objetivo.
Otras cuestiones relevantes en la evaluación formativa se relacionan con la

interacción entre los nódulos organizativos de las redes de políticas entre sí.
Por ejemplo, ¿cuál es la relación entre la comisaría focal y las demás comisarías? ¿Cuál
es la relación con los juzgados?
En la evaluación formativa, es importante establecer un sistema�conti-

nuo�de�recogida�de�información que permita un control y monitori-
zación de la política pública que se está llevando a cabo.
Este tipo de información resulta valiosa para los gestores o ejecutores de la

política, puesto que permite garantizar la calidad del servicio que se lleva a ca-
bo. Además de garantizar la eficacia de la política, también ayuda a establecer
medidas que incrementen la eficiencia de los servicios.
2)�Evaluación�sumativa.
Se refiere al impacto y a los resultados de la política sobre el entorno

social y económico.
Es decir, a las variacions en el mundo o en los comportamientos de los indivi-

duos que se han producido como resultado de la acción de la política.
Por ejemplo, ¿cómo se puede medir el efecto de las campañas de la Generalitat para
mejorar la presencia de las empresas catalanas en el exterior? Puede haber dos indicadores
de que realmente tienen algún impacto: a nivel macro, corresponde a la mejora de la
balanza comercial con los países donde hay clientes de empresas catalanas; a nivel micro,
lo que esperaremos es una mejora en la economía de las empresas exportadoras catalanas.
3.5.3. La metodología de la evaluación. La medición y la

construcción de indicadores
La tarea crucial para llevar a cabo la evaluación de las políticas públicas

es la de medir la actividad y los efectos de las políticas.
Solo si somos capaces de medir de forma correcta los efectos inmediatos y

mediatos de las acciones del gobierno, podremos decir si tales acciones son
acertadas o no, y corregirlas en caso de que sea necesario.
Utilizando la terminología propia de las técnicas de investigación social, se

trata de convertir los�conceptos (invisibles) en indicadores (visibles); dicho
de otro modo, de operativizar�los�conceptos.
Un ejemplo cotidiano de cómo se puede medir un concepto es tomar la temperatura con

el termómetro para saber si se tiene fiebre. El médico mide el concepto de temperatura
corporal (concepto invisible) en el paciente a partir de la aplicación de un instrumento
(por ejemplo, un termómetro oral de mercurio) y un procedimiento (introducir el ter-
mómetro en la boca por el lado del depósito de mercurio y dejarlo bajo la lengua durante
cinco minutos como mínimo). A partir de aquí, obtiene una medida visible de la tem-
peratura corporal, que puede diferir de la que se obtendría aplicando otros instrumen-
tos y/o procedimientos sobre el mismo paciente (el termómetro digital en el oído, por
ejemplo), pero la idea es que todos estos indicadores se encuentran relacionados con el
concepto de temperatura corporal, es decir, se trata de indicadores�válidos. Si con uno

de estos procedimientos –por ejemplo, utilizando el termómetro en la axila– el valor del
indicador que obtenemos no siempre se encuentra relacionado con el concepto de tem-
peratura corporal (por el hecho de que podemos ponerlo mal y obtener un valor menor
del que tocaría), diremos que este indicador�no�es�fiable.
La validez� de� los� indicadores se refiere a su capacidad de medir los

conceptos que se supone que miden. La fiabilidad es la capacidad de un
indicador de obtener resultados similares al aplicar de forma reiterada
el instrumento de medida sobre los mismos objetos.
En el caso de la evaluación de las políticas públicas, se trata tanto de medir

la actividad desarrollada en la política (outputs o productos) como los efectos
o impactos (outcomes o impacts) de la política en la sociedad (los objetivos
expresos de las políticas o sus resultados no deseados o colaterales). Para llevar
a cabo estudios completos de evaluación sumativa, también será importante
medir aquellos cambios en los factores presentes en el entorno que puedan
causar modificaciones en los objetivos de las políticas pero que son indepen-
dientes de estas.
Del mismo modo que en el ejemplo de la temperatura corporal, puede haber

varios indicadores de cada uno de los aspectos de las políticas. Para disminuir
el grado de incertidumbre y de inseguridad en que se mueven el gestor púbi-
co y el analista de políticas públicas, lo mejor es recoger la mayor cantidad
posible de información y, por lo tanto, de indicadores. Los metodólogos reco-
miendan usar medidas�compuestas de varios indicadores, los llamados índi-
ces o escalas, para tener medidas más válidas y más fiables de los conceptos
que se quieren medir.
Ejemplo
Pensad en un índice con el que estamos habituados y que se acepta en nuestra sociedad
para tomar decisiones importantes (como los incrementos de sueldo en las negociacio-
nes colectivas): el IPC, que es el índice de los precios de consumo, que se confecciona
a partir de los precios medios de una cesta de productos que paga una muestra de las
familias de un territorio determinado. El IPC pretende medir cómo varían los niveles de
los precios en una economía (el concepto invisible). ¿Qué pasaría si se basara en un solo
producto? Si fuera un pescado que podemos encontrar en el mercado, como por ejemplo
la sardina, la medida se vería afectada por la temporalidad y la inestabilidad de los gustos
de los consumidores. Esto significaría que tendríamos una medida que no es ni válida
(no varía de acuerdo con los precios en general de la economía) ni fiable (según la suerte
de los pescadores a la hora de pescar, tendríamos precios más altos o más bajos). Como
podéis ver, es mucho mejor usar un índice compuesto que tenga en cuenta la distribu-
ción conjunta de los precios de los diferentes productos consumidos por las familias. Las
variaciones erráticas de los productos individuales se anulan unas a otras al calcular la
media y, al final, los cambios en el IPC corresponden de forma más válida y fiable a los
cambios en los niveles generales de los precios de la economía.
Es importante darse cuenta de que el proceso de medida nunca es simple ni

inocuo. Siempre es posible que los indicadores presenten problemas de validez
y de fiabilidad.
Por ejemplo, imaginemos que, en la política de control de la calidad de las aguas, la

Consejería de Medioambiente ha especificado que en todos los ríos de Catalunya el nivel
de cromo por litro de agua no puede superar los x miligramos. El hecho de tomar como
indicador de calidad del agua la cantidad de tóxico por litro garantiza que no se supere
esta cantidad, pero no impide que las industrias viertan todo el cromo que quieran a las
aguas fluviales. ¿A qué se debe esto? Puesto que la medida hace referencia a la cantidad
de agua, las industrias que quieren deshacerse de los residuos contaminantes de la forma
más barata posible solo tendrán que esperar a que las aguas de los ríos crezcan para verter
la cantidad necesaria para no superar el umbral máximo fijado por la ley. Si observamos la
evolución del indicador de miligramos de cromo por litro de agua, comprobaremos que
se mantiene estable a lo largo del tiempo. Se respeta la legalidad, ¡pero el comportamiento
contaminador del agua por parte de las industrias no mejora!
En suma, el indicador de calidad del agua elegido no es válido si lo que se intentaba medir
era el concepto de respeto al medioambiente por parte de la industria química.
El evaluador debe intentar conocer a fondo los mecanismos presentes en la

política que quiere evaluar para sortear trampas como la que describe el ejem-
plo. No se puede dar por hecho que los indicadores miden lo que parece que
tienen que medir a primera vista.
Por otro lado, como hemos visto, si los agentes implicados saben que se está
utilizando este tipo de medida y no otra, esto afecta a su comportamiento. En
el ejemplo, construirán depósitos para acumular los residuos mientras esperan
la crecida de los ríos. Este hecho ilustra que los agentes tendrán intereses
(convergentes o contrapuestos) en adoptar un tipo de indicador de evaluación
u otro en función de si les favorecerá o no, de si les supondrá unos costes o no.
Así, dado que es un tema recurrente en esta asignatura, también en el tema de
la evaluación habrá una política.
3.5.4. Problemas específicos de la evaluación de programas y

acciones de política criminal
Se puede considerar que el objetivo de la reducción de la criminalidad es sim- Referencia bibliográfica

ple y que puede generar el consenso suficiente para establecer una evaluación
N.�Tilley;�A.�Clarke (2006).
de los programas de política criminal, pero, en realidad, la evaluación del éxi- “Evaluation in Criminal Jus-
to de los programas, las políticas y las prácticas puede ser bastante compleja. tice”. En: I.�Shaw;�J.�C.�Gree-
ne;�M.�M.�Mark (editores).
Las dificultades que se mencionan a continuación hacen que las evaluaciones Sage handbook of evaluation.
Londres, Thousand Oaks,
de política criminal raramente estén al alcance de los no especialistas. Según
Nueva Dehli: SAGE.
Tilley y Clarke, el hecho de que gran parte de la evaluación de acciones de
política criminal Por culpa de no estar al corriente de (en esta sección sigo de
cerca a Tilley y Clarke 2006).
1) En primer lugar, dado que muchas veces los delitos se cometen a escondidas
y con la voluntad de mantenerlos ocultos, existen problemas�de�medición
muy importantes en el caso de la política criminal, tanto por lo que respecta
a los datos de registros como a los datos de encuestas.
Los registros de los datos de criminalidad dependen, por ejemplo, de decisio-

nes sobre el tipo de información que hay que recoger y registrar. Estas decisio-
nes acostumbran a cambiar con el tiempo (las leyes y las regulaciones cambian
en los países) y pueden ser distintas en los diferentes lugares (cada país tiene
diferentes categorías para registrar los distintos delitos). A su vez, las definicio-
nes de los delitos también pueden cambiar.
Las tasas de resolución de delitos (delitos resueltos en relación con los delitos cometidos),
por ejemplo, suelen ser bajas. Este hecho provoca que no se pueda depender de los datos
oficiales sobre la participación en actos delictivos por parte de individuos o grupos. Las
tasas de resolución locales pueden variar de forma significativa con el tiempo. Más graves,
pero posibles cuando los sistemas de recogida de información no están bien diseñados
y controlados, son los problemas de registro, cuando los agentes que deben producir los
registros tienen interés en ocultar la cifra real de delitos cometidos para mejorar su tasa
de resolución.
Las medidas de encuestas también son problemáticas. Las encuestas de victi-

mización presentan los habituales problemas de no respuesta.
Por ejemplo, se ha estudiado que los cambios en los instrumentos de medida (preguntas)
sobre el maltrato familiar producen niveles de respuesta muy diferentes en una misma
población.
A pesar de que las encuestas pueden ser tecnológicamente complejas, depen-

den de la memoria de los encuestados y solo cubren una pequeña parte de los
delitos. Los autoinformes de comportamiento criminal podrían ser una forma
de medir si los programas de política criminal tienen éxito o no, pero obvia-
mente son problemáticos. Del mismo modo, surgen problemas a la hora de
medir el miedo al crimen o la sensación de inseguridad entre la población en
general, porque los resultados dependen de la metodología empleada al plan-
tear las preguntas.
La cuestión de la medición resulta todavía más difícil si la evaluación quiere

tener en cuenta los costes�económicos de la delincuencia y de las medidas
para resolverla. Se puede querer hacer un análisis�coste-efectividad, que sig-
nifica medir el coste de cada cambio en la medida de los outputs o de los re-
sultados de las políticas.
Esto significa, por ejemplo, que deberíamos ser capaces de medir qué grado de disminu-
ción de la sensación de inseguridad se produce gracias a los recursos monetarios dedica-
dos a un programa de incremento de las patrullas policiales en un barrio determinado.
Todavía más difícil de resolver es el problema de hacer un análisis�coste-be- Lectura recomendada

neficio, donde no solo se tienen que calcular en dinero los costes de los pro-
Para una revisión de uno de
gramas, sino también los beneficios monetarios que reporta la reducción de la los pocos estudios rigurosos
delincuencia, es decir, el impacto que tiene la delincuencia en la economía de que se han llevado a cabo en
este campo, podéis consultar:
una región. Todas estas medidas son muy difíciles de obtener y los métodos Swaray y otros (2005).
que se utilizan son problemáticos y acaban siendo arbitrarios.
2) Un segundo problema a la hora de evaluar la política criminal proviene de la

dificultad en la interpretación de los cambios en los índices o ratios de crimi-
nalidad. Dado que, de una forma verosímil, la explicación de la delincuencia
en un área determinada es multicausal (hay muchos factores que contribuyen
a explicarla), es normal que las tasas de criminalidad varíen de forma aleatoria
o pseudoaleatoria (porque en realidad se explica por unas causas, pero noso-
tros no somos capaces de medirlas o de tenerlas en cuenta a todas); por lo
tanto, podemos confundirnos en las conclusiones que extraemos a la hora de
evaluar las acciones que hemos llevado a cabo para disminuir la delincuencia.
Por ejemplo, podemos fijarnos en ciertas áreas donde la delincuencia ha aumentado, de

modo que queremos aplicar algún tipo de medida de política criminal para resolver este
incremento. Si el incremento detectado es producto de la suma de circunstancias que
favorecen la aparición de delincuencia en un determinado momento (y no un cambio
real de los factores que explican el nivel de delincuencia en un lugar determinado), en-
tonces lo normal es que, después de que se hayan registrado estos valores extremos de
delincuencia en la zona en un determinado periodo, se den unos valores más bajos en
los periodos siguientes.
Este fenómeno se conoce como regresión a la media, y nos puede hacer equi-
vocar (en este caso, sobrestimar) el impacto real de las medidas que estemos
utilizando para reducir la delincuencia en un área determinada.
Otro elemento que puede llevar a confusión son las fluctuaciones estacionales
en los niveles de criminalidad, seguramente debidas a circunstancias locales, a
pesar de que a menudo se desconozcan la naturaleza de estas causas. También
las áreas locales se encuentran a merced de una gran cantidad de influencias
exteriores que pueden afectar a la criminalidad y a los patrones de criminali-
dad.
Por ejemplo, cambios en los transportes, desarrollos comerciales, alteraciones en las con-
diciones económicas y la migración de familias y de grupos.
3) La complejidad de muchas acciones de políticas criminales es el tercer pro-

blema que, según Tilley y Clarke, explica la dificultad característica de la eva-
luación de este tipo de políticas. Una misma estrategia de prevención puede
ser compleja, en el sentido de que puede integrar varias medidas orientadas en
un mismo sentido pero que utilicen distintos tipos de enfoques para el control
de la delincuencia.
Por ejemplo, para evitar la victimización reiterada en cierto tipo de domicilios, se puede
intentar detectar a los delincuentes que cometen tales delitos (como se hizo, por ejemplo,
con las bandas que se dedican al robo de domicilios mientras los propietarios duermen,
los llamados ladrones silenciosos). Al mismo tiempo, se instalan sistemas de cerrojos, alar-
mas o circuitos cerrados de televisión, elementos que pueden responder a este problema
desde la óptica de la prevención.
En otros casos, se da una gradación de medidas contra la delincuencia: prime-

ro se introducen las menos costosas y, si estas no funcionan, se van intentan-
do otras progresivamente. El problema es que la coincidencia de ambos tipos
de medidas hará difícil o incluso imposible averiguar cuál es el efecto de ca-
da una y, por lo tanto, también impedirá su evaluación detallada. Identificar
los patrones de interacción entre los diferentes elementos de un programa y
establecer qué medidas son responsables de los cambios observados puede ser
muy difícil en las evaluaciones.
4) El cuarto problema, que también se da en otras intervenciones sociales, es

que hay que tener en cuenta la producción de efectos�no�esperados de las
políticas de criminalidad.
Por ejemplo, cuando el tratamiento de la criminalidad en una zona solo limita la acti-
vidad de los delincuentes que hasta entonces han estado actuando en esa zona, puede
producir todo tipo de desplazamientos de la actividad criminal. Puede darse un desplaza-
miento de ese mismo tipo de delito a otras zonas, o bien un desplazamiento en el tipo de
delito a la misma zona, o bien un desplazamiento del delito a otros momentos y zonas.
La actividad criminal que se ve limitada en un lugar se difunde a otros lugares

y de otras formas. El efecto contrario de este efecto de desplazamiento negati-
vo es la difusión�de�los�efectos�potenciales�positivos de un programa o de
una acción de política criminal fuera del área geográfica o de los objetivos que
se habían propuesto. En cualquier programa o práctica, el efecto de desplaza-
miento negativo y de difusión positiva se pueden producir al mismo tiempo.
Lo que importa al final son los efectos netos de la política una vez considera-
dos tanto sus efectos directos, o principales, como sus efectos colaterales, o
secundarios.
Del mismo modo, los efectos colaterales se pueden producir en las políticas criminales
diseñadas para prevenir la emergencia de la criminalidad o para contener o tratar la ya
existente. Los efectos de etiquetado en aquellas personas identificadas como delincuen-
tes o delincuentes probables pueden crear o confirmar las identidades desviadas o cerrar
las oportunidades para participar en actividades legales. Los delincuentes pueden trans-
mitirse unos a otros las técnicas para cometer un crimen al ser agrupados en prisiones
u otros centros de internamiento.
5) Finalmente, las iniciativas para medir el crimen y la criminalidad pueden

centrarse en los individuos, los grupos o las áreas como objetivos de su in-
tervención. Estos objetivos pueden incluir personas, casas, propiedades, nego-
cios, calles, residencias, vecindarios, ciudades o regiones. Dada esta variedad
de las unidades, el análisis de la evaluación puede variar de forma compleja, lo
cual tiene implicaciones metodológicas cuando se trata de establecer la efecti-
vidad global en la reducción del crimen de una política o políticas concretas.
3.5.5. La causalidad
La tarea más importante de los estudios de impacto consiste en distinguir entre

los efectos netos de un programa y los resultados observados en bruto. Se trata
de considerar si existen factores externos que afectan al mismo tiempo que la
acción o el programa político, de modo que esconden los resultados reales.
Por ejemplo, el impacto de un programa de un servicio de apoyo a la ocupación no se

puede medir del mismo modo si la economía se encuentra en fase expansiva que si está
en plena recesión. En el primer caso, destacar que el 75% de los que han pasado por
el programa ha encontrado trabajo al cabo de medio año puede no ser un gran éxito
si, entre los individuos (de las mismas características: edad, formación, capacidad, nivel
socioeconómico, lugar de residencia, etc.) que no han pasado por el programa, encuentra
trabajo el 95% en el mismo periodo. En cambio, es posible que el éxito del programa
se pueda apreciar en el hecho de que la calidad del trabajo encontrado sea mayor en el
grupo que ha pasado por el programa que en el grupo que no lo ha hecho.
Para evaluar el impacto, se tiene que suponer la existencia de causali-

dad: la variable dependiente (aquel aspecto interesante de la realidad)
se tiene que ver afectada por la acción de la política pública. Dicho de
otro modo, tenemos que saber si la política causa el cambio.
Para que exista causalidad, es preciso que se cumplan tres�condiciones:

• la causa tiene que preceder en el tiempo a la consecuencia;

• el efecto y la causa tienen que covariar, y
• no se tienen que encontrar explicaciones mejores.
La tercera condición es la más importante. Se tiene que fundamentar�teórica-

mente la relación entre las acciones de la política y lo que sucede en la reali-
dad, es decir, se tiene que argumentar la hipótesis de la acción de la política
sobre la realidad.
A continuación damos un vistazo a los diferentes tipos de diseños utilizados

para evaluar las relaciones de causalidad en las políticas públicas.
3.5.6. Los diseños de evaluación
La evaluación experimental es lógicamente simple, pero la aplicación práctica Ved también

puede ser muy compleja. La experimentación es un enfoque de investigación
Hemos visto la equivalencia de
que encaja tanto en la explicación teórica como en la evaluación. Como he- la investigación de evaluación
mos visto al hablar del diseño de la política, la investigación de evaluación es y del contraste de hipótesis en
la apartado “Teoría, investiga-
un concepto equivalente al contraste de hipótesis de la ciencia tradicional. El ción y políticas públicas”.
diseño experimental es un mecanismo útil para evaluar las políticas crimina-

les. La experimentación es indicada cuando los conceptos y las proposiciones
están muy definidos. Tiene sentido emprenderla cuando sea posible controlar
las condiciones en las que se produce la investigación.
Por ejemplo, podemos querer conocer el efecto que tiene la información sobre los
riesgos de la conducción a gran velocidad en la velocidad de los conductores. Se pue-
de instalar un taquímetro en los vehículos de un grupo de conductores para registrar
la velocidad a la que conducen durante una semana, y después se les hace ver un
vídeo en el que se alerta de los riesgos de la conducción demasiado rápida. La semana
siguiente se puede volver a medir la velocidad y se puede comprobar si los partici-
pantes en este experimento han reaccionado como se esperaba y han disminuido la
velocidad a la que conducían.
Se pueden distinguir tres familias de diseños de evaluación aplicables al análi-

sis de las políticas públicas: los modelos�experimentales, los preexperimen-
tales, y los modelos�cuasi-experimentales.
El experimento clásico
La definición clásica de experimento dice que se trata de:
“un intento sistemático de demostrar una hipótesis causal sobre el efecto de las variacio-
nes en un factor (la variable independiente) en otra variable (la variable dependiente)
[...] el rasgo definitorio de la experimentación se encuentra en el control de la variable
independiente por parte del experimentador”.
D.�P.�Farrington;�L.�E.�Ohlin;�J.�Q.�Wilson (1986). Understanding and controlling crime:

toward a new research strategy (pág. 65). Nueva York: Springer-Verlag.
Por lo tanto, el objetivo del experimentador es averiguar el efecto de

una variable independiente en una variable dependiente.
Las variables independientes son estímulos o tratamientos experimentales que

En el caso del estudio sobre
pueden estar presentes o ausentes. el efecto de la información
en la conducción, la varia-
ble independiente es la ex-
posición a la información
La variable independiente es la causa y la variable dependiente es el sobre los riesgos de la velo-
cidad, mientras que la va-
efecto.
riable dependiente es la ve-
locidad a la que se condu-
ce.
1)�Pretest�y�posttest. En el diseño experimental más simple, se mide a los su-
jetos en una variable dependiente (test), después se los expone al estímulo y,
finalmente, vuelven a ser medidos en la variable dependiente (posttest). Se su-
pone que las diferencias entre la primera medición de la variable dependiente
y la segunda se tienen que atribuir a la influencia de la variable independiente.
En el caso de la conducción, la velocidad se mediría con taquímetros. Si la informa-

ción sobre los riesgos de la velocidad tiene el efecto esperado, los participantes con-
ducirían más despacio después de recibir dicha información.
Sin embargo, este experimento para conocer el efecto de la información sobre los
riesgos de la velocidad en la conducción presenta un potencial problema de validez.
Los conductores saben que se han instalado taquímetros en sus vehículos y, proba-
blemente, también saben que se han tomado medidas de la velocidad a la que han
ido durante el pretest y el posttest. Esto puede hacer que los conductores se compor-
ten de manera diferente a la hora de conducir, independientemente de que se hayan
visto afectados por el contenido informativo del vídeo, solo por el hecho de que sa-
ben que están siendo observados.
Este es un ejemplo de los problemas que afectan a la investigación de la política

criminal (y las ciencias sociales en general): el mismo hecho de estudiar un
fenómeno puede cambiarlo.
El efecto Hawthorne
En una famosa serie de estudios experimentales pioneros de psicología industrial, los

estudios Hawthorne, se analizó el efecto que tenían las variaciones en las condiciones
físicas de los talleres mecánicos de ensamblaje de teléfonos en el incremento de la pro-
ductividad de los trabajadores. Los resultados mostraron que los grupos respondieron
más al hecho de sentirse observados que a la variación en los estímulos (las condiciones
del lugar de trabajo como el cambio en la iluminación de la sala donde trabajaban). Este
efecto de respuesta al hecho de sentirse observado, y no de respuesta a la manipulación
experimental utilizada, se ha denominado efecto Hawthorne.
E.�Mayo (1993). “El experimento de Hawthorne en la Western Electric Company”. En: C.

Ramió;�X.�Ballart (editores). Teoría de la organización: la evolución histórica del pensamiento
organizativo. Los principales paradigmas teóricos. Madrid: INAP.
En la elaboración de experimentos, se han desarrollado diferentes tipos de

técnicas que quieren resolver este tipo de problemas.
2)� El� grupo� experimental� y� el� grupo� de� control. La forma tradicional de
tener en cuenta el efecto del procedimiento de experimentación es utilizar un
grupo de control, una práctica habitual en las ciencias sociales.
En el ejemplo de la velocidad en la conducción, se examinan dos grupos. En los dos

se instalan taquímetros en los vehículos de los sujetos, pero solo se hace ver el vídeo
(que es conocido como el estímulo o el tratamiento experimental) con la información
sobre los riesgos de la velocidad excesiva a uno de los dos.
Figura 7. El diseño experimental.
El grupo�de�control permite medir los efectos que tiene el experimento solo

Por ejemplo, la velocidad
por�el�hecho�de�participar�en�él. El efecto de la participación en el experi- de los dos grupos bajará
mento se verá tanto en el grupo de tratamiento como en el de control. después del pretest, pero si
hay diferencias entre am-
bos grupos, estas se atri-
En los experimentos de política criminal, los grupos de control son impor- buirán al estímulo (infor-
mación) que ha recibido el
tantes porque son una garantía contra los efectos de los acontecimientos que grupo de tratamiento pero
pueden tener lugar fuera de los laboratorios mientras dure el experimento. no el grupo de control.
Si mientras se está haciendo el experimento en los conductores, un personaje famoso

tiene un accidente por exceso de velocidad, muere y mata a un conductor que circu-
laba por el carril contrario, este acontecimiento puede afectar a la conducción de to-
dos los participantes en el experimento, pero dado que el impacto se producirá tanto
entre los participantes del grupo de control como entre los de tratamiento, todavía
se podrá comprobar si el vídeo tiene algún efecto.
Los experimentos doble�ciego se hacen en medicina para evitar la tendencia

de los investigadores a medir de forma más favorable a los pacientes que han
recibido el tratamiento que a los que han recibido el placebo. En los experi-
mentos doble ciego, ni el paciente ni el investigador saben quién ha recibido
el tratamiento y quién ha recibido el placebo. Los dos son ciegos. En los expe-
rimentos de política criminal, a veces es conveniente hacer experimentos de
doble ciego, porque el hecho de saber que un individuo está en el grupo de
control o en el de tratamiento puede afectar (a veces de forma inconsciente)
al modo de medir las distintas variables.
3)� La� selección� de� los� participantes� (sujetos). Es preciso seleccionar a los
participantes de los experimentos de modo que sea posible generalizar los
resultados de los experimentos a la población que nos interesa (o población
objetivo).
Si queremos saber si los tratamientos de la reeducación psicológica de los maltratadores

de mujeres son eficaces, nuestra población es la de los maltratadores.
Con esto queremos garantizar la validez�externa del experimento que hemos

llevado a cabo (los resultados son válidos para la población objetivo).
También hay que garantizar que los grupos de tratamiento y de control sean
realmente comparables. Una forma de garantizar que se asemejen es que la
asignación a uno de los dos grupos se haga de forma aleatoria. Con la alea-
torización, los grupos experimental y de control son estadísticamente equiva-
lentes.
La inferencia causal y los experimentos
Los experimentos son una forma fuerte de garantizar que se cumplen los cri-
terios de la existencia de causalidad que hemos visto anteriormente:
• En el experimento se hace un pretest antes de que los participantes sean

sometidos al estímulo experimental y un posttest después de recibirlo; por
lo tanto, se da la seguridad de que los efectos observados son posteriores
a la causa, el estímulo experimental.
• La comparación entre los valores del pretest y del posttest nos permiten
observar si existe correlación empírica entre las variables de causa y efecto.
• Los grupos experimentales y de control equivalentes, excepto por el tra-

tamiento que recibe uno de ellos, garantiza que la correlación observada
entre las variables no�es�debida a la influencia de una�tercera�variable.
Los problemas de validez y los experimentos
1)� La� validez� interna. Según el tratamiento clásico de Cook y Campbell

(1979), hay doce problemas potenciales de validez interna de los experimentos
(siguiendo a Maxwell y Babbie, 2001). Los problemas de validez interna son
los que se producen cuando no se interpreta correctamente lo sucedido en un
experimento. No hay que perderlos de vista a la hora de analizar los resultados
obtenidos para ver si han aparecido, o a la hora de diseñar los experimentos
para evitar que aparezcan.
• La historia. Durante el experimento, pueden tener lugar acontecimientos

que pueden confundir los resultados experimentales. El accidente del fa-
moso en el experimento de los conductores serían un buen ejemplo.
• La maduración. La gente está continuamente cambiando y creciendo, ha-

ya experimentos o no, y estos cambios afectan potencialmente a los resul-
tados del experimento. En un experimento de larga duración, los cambios
en los individuos pueden afectar a los resultados.
• El testing. El proceso de testar y retestar influye en la conducta de los par-

ticipantes y confunde los resultados de los experimentos. Si en lugar de
usar taquímetros en nuestro experimento, se hicieran cuestionarios pre-
guntando sobre la velocidad a la que van habitualmente, los participantes
podrían sensibilizarse a partir del cuestionario. También se puede dar el
caso de que den las respuestas que los participantes creen que quieren oír
los investigadores.
Magic Town
La película Magic Town (1947) es una parábola sobre las técnicas demoscópicas modernas
y la democracia que nos sirve para ilustrar el concepto de sensibilización. En la película,
Rip Smith (James Stewart) dirige una empresa de sondeos de opinión que está a punto de
quebrar por los costes de llevar a cabo los estudios. Descubre por casualidad una ciudad,
Grandview, que es el espejo perfecto de la opinión de todo Estados Unidos. Es el caso
extremo del ideal del sistema de muestreo por conglomerados, que sirve, precisamente,
para reducir los costes de elaborar encuestas representativas. En la película, James Stewart
se aprovecha de su descubrimiento y hace predicciones cuidadosas y baratas de la opi-
nión del país en diferentes cuestiones. Todo se tuerce cuando el público general descubre
la ciudad y los mismos ciudadanos pasan a ser conscientes de su papel. Entonces, ante
la responsabilidad de respresentar la opinión de todo un país sobre cualquier cuestión
planteada, empiezan a prepararse las respuestas. Al final, sus respuestas dejan de ser re-
presentativas del todo. Esto se muestra cuando el 60% de la población de Grandview dice
que apoyaría a una mujer como presidenta de Estados Unidos (!). Así se acaba el milagro
de la ciudad perfectamente representativa de la opinión de Estados Unidos. Los partici-
pantes se sensibilizan y dejan de responder de forma espontánea, tal como respondería
la población general: las respuestas dejan de ser válidas.
• La instrumentación. Puede haber dificultades en las medidas por los pro-

blemas de conceptualización y de operacionalización de las variables que
nos interesan. Las medidas de las variables se deben hacer con los mismos
instrumentos, y hay que garantizar que se tiene la misma sensibilidad. Las
medidas deben ser fiables (los cambios observados se pueden deber a la fal-
ta de fiabilidad de las medidas). En la investigación criminológica, siempre
hay problemas potenciales de instrumentación cuando se utilizan datos
secundarios (de la policía o de los juzgados): se pueden haber producido,
por ejémplo, cambios en cómo se definen los delitos o en la forma en que
se registran en los departamentos de policía.
• La regresión�estadística. A veces los experimentos se hacen seleccionan-

do a individuos con valores que se sitúan en los extremos de las variables
dependientes. En el caso de la criminología, esto es habitual, ya que se
trata de comportamientos extremos, anómalos (per ejemplo, delincuentes
crónicos). El efecto del encarcelamiento en delincuentes juveniles puede
ser inexistente. La caída en la tasa de delincuencia puede reflejar tan solo
que se ha pasado de unos niveles extremos a unos niveles normales, se ha
producido una regresión a la media en el comportamiento de los delin-
cuentes, sin que el tratamiento (el encarcelamiento) tenga nada que ver.
• Los sesgos�de�selección. Si los participantes no son seleccionados de for-

ma aleatoria, se puede plantear una amenaza a la validez. En los estudios
de política criminal, en un experimento se puede elegir a los individuos
que mejor pueden responder al efecto de diferentes medidas de libertad
condicional. Pero esta operación (denominada creaming) provoca un ses-
go. Los mejores para participar en el experimento también pueden ser los
que responden mejor a los tratamientos, no tienen por qué ser como la
población reclusa general.
• La mortalidad�experimental. Los sujetos experimentales a menudo de-

jan de participar en los experimentos antes de que finalicen, lo que pue-
de afectar a las comparaciones estadísticas y a las conclusiones. Si los que
abandonan el experimento se parecen (por ejemplo, los que conducen a
más velocidad en el grupo de tratamiento), entonces el resultado obser-
vado será una reducción de la velocidad que no se ha producido por el
visionado del vídeo informativo sobre el riesgo de la velocidad.
• El orden�causal�del�tiempo. Puede haber ambigüedad en el orden causal

del estímulo y la variable dependiente.
• La difusión�o�imitación�de�tratamientos. Es posible que, si hay comuni-

cación entre el grupo de control y el grupo de tratamiento, los del grupo de
control importen elementos del grupo experimental a su grupo. Se pueden
producir efectos de desplazamiento de la actividad criminal, o bien efectos
de spill over, difusión del efecto de un mayor control de la criminalidad.
• El tratamiento�compensatorio. En experimentos de política criminal (co-

mo los tratamientos de trabajos especiales por parte de encarcelados), los
sujetos en el grupo de control se ven privados de algo de valor. En estos
casos, puede haber presiones para ofrecer algún tipo de compensación.
Veamos un ejemplo sobre patrullas preventivas. Los que estaban en zonas
de control usaron más a menudo las sirenas y las luces para compensar
la falta de patrullas preventivas. La difusión del tratamiento es como si
hubiera vertido (spill over) el tratamiento experimental. Es diferente del
tratamiento compensatorio, que es seguramente más frecuente en política
criminal. Por eso, en experimentos de programas de seguimiento intensivo
de libertad provisional, se dieron instrucciones a los cargos responsables
de atender a los presos para explicar por qué los dos tratamientos tenían
que ser diferentes.
• La rivalidad�compensatoria. En los experimentos reales, los sujetos pri-

vados del estímulo tratan de compensarlo trabajando con más ahínco. Los
del grupo de control pueden trabajar más para mantener el paso del grupo
de tratamiento.
• La desmoralización. La privación en el grupo de control puede hacer que

los sujetos se desmoralicen. Así, la desmoralización que ha producido el
propio experimento provoca las diferencias en los posttest, donde se reco-

ge una bajada de rendimiento del grupo de control.
2)�Problemas�de�generalización:
a)�La�validez�construida. El problema de la validez construida aparece cuan-

do hay dudas de que el proceso que se ha producido en el experimento se
corresponda con el tipo de fenómeno del mundo real que se quiere explicar.
En nuestro experimento, ¿ver un vídeo sobre el peligro de la velocidad se parece al

modo en que creemos que la población se informa de los riesgos de conducir dema-
siado deprisa? Probablemente, la población de conductores conoce los peligros de la
velocidad a partir de muchos más canales que solo un vídeo informativo o un folleto.
La información puede venir de acontecimientos reales recogidos y tratados en

los medios de comunicación o mediante la interacción con amigos y conoci-
dos, familiares o compañeros de trabajo.
Por lo tanto, el tratamiento que hemos dado en nuestro experimento recoge (mide)
solo en parte la manera real que tiene la población de conductores de adquirir in-
formación. Esto significa que nuestro experimento puede haber recogido de forma
limitada el efecto de la información sobre los riesgos de la velocidad en la conducción
(nuestras variables independiente y dependiente).
Los problemas de validez construida se relacionan con los problemas de

medir empíricamente los fenómenos que centran el estudio.
b)�La�validez�externa. La validez externa se pregunta si los resultados de los

experimentos, que se han obtenido en un lugar y momento determinados,
también se pueden obtener en otros lugares. ¿El tratamiento que se ha encon-
trado como efectivo en una muestra experimental también lo es en la pobla-
ción?
Las amenazas a la validez externa son mayores en experimentos hechos en

Si en nuestro experimento
condiciones muy controladas. se obtienen cambios en la
velocidad de conducción,
podemos estar seguros de
Muchos experimentos en el campo de la política criminal se hacen en am- que es un efecto del ví-
bientes bastante naturales y, por lo tanto, hay menos amenazas a la validez deo, pero podemos tener
dudas sobre si la informa-
externa. Pero hay que reconocer que existe un conflicto fundamental entre la ción puede afectar a otro ti-
validez interna y la validez externa. po de población.
Mientras que las amenazas a la validez interna se resuelven con más

control, a mayor control, mayor amenaza a la validez externa.
c)�Validez�estadística�de�las�conclusiones. Uno de los problemas de los ex-

perimentos es que se hacen con pocos individuos porque son costosos. El ta-
maño de la muestra afecta a la capacidad de encontrar efectos estadísticamen-
te significativos; cuando la muestra es pequeña, solo se pueden detectar con
certeza (dentro de los intervalos de confianza) grandes correlaciones entre las
variables de interés. Por otro lado, aumentar la muestra no resuelve todos los
problemas, ya que, aparte de los costes, puede hacer más difícil asegurar que
se siguen las condiciones experimentales.
Variaciones en el diseño experimental clásico
El diseño experimental básico puede adaptarse a diferentes circunstancias.
Los elementos que cambian son cuatro:
• el número de grupos experimentales y de control;

• el número y la variación de los estímulos experimentales;
• el número de mediciones de pretest y posttest, y
• los procedimientos de selección de los sujetos y la forma de asignarlos a
los grupos.
En el sistema de notación de Campbell y Stanley (1966), el símbolo “O” repre-

senta observaciones o mediciones y las “X” representan un estímulo o trata-
miento experimental. Diferentes puntos en el tiempo se representan con una
t con un subíndice. “O” en t1 es pretest, “O” en t2 es posttest.
El diseño factorial sirve para comparar los efectos de diferentes intervenciones,

diferentes cantidades de tratamiento. Un diseño experimental puede tener a
más de un grupo recibiendo diferentes versiones del tratamiento experimen-
tal. Se puede variar el número de medidas de la variable dependiente. El diseño
se debe mantener simple para evitar amenazas a la validez.
El diseño� preexperimental es el planteamiento más simple para evaluar el

impacto de una política pública. Después del tratamiento del programa o de
la acción (X), se observa lo que ha sucedido (O).
6.1
Simplemente, se observa si ha sucedido lo que se esperaba. En muchas ocasio-

nes, este es el único método que se puede aplicar en la valoración, dado que
no se dispone de información anterior o alternativa de la política. Los diseños
únicamente con posttest solo son apropiados para aquellas situaciones en las
que se cree que el proceso de medir puede sesgar las respuestas del sujeto. Si se
hace un diseño de solo posttest, la asignación aleatoria de los sujetos resulta
crucial.
El siguiente modelo es una variante más completa (a pesar de que todavía es

preexperimental), puesto que tiene en cuenta el punto de partida en la política:
la observación anterior a la acción de la política (O1) y la observación posterior
a la política (O2).
6.2
La diferencia entre ambas observaciones es el efecto neto de la acción o im-

pacto del programa. Pero esta argumentación es débil, ya que no sabemos –
no lo controlamos– si otros factores son los responsables reales de los cambios
observados.
Por ejemplo, si queremos saber el impacto de una política de aplicación estricta de

las leyes de limitación de la velocidad (tolerancia cero = X) en la reducción de la
accidentalidad en el tráfico, primero observaremos el número de accidentes en el
periodo previo a la aplicación de la ley (O1) y el momento posterior (O2). La diferencia
en el número de accidentes, el impacto Y, de la política será:
Y = O1 – O 2
Si la diferencia es positiva, se presume que la política de aplicación estricta de la ley

ha tenido éxito y ha conseguido disminuir el número de accidentes (o la tasa de
accidentalidad, es decir, el número de accidentes por vehículo en circulación) en esta
cantidad.
Pero si se profundiza un poco, se puede observar la existencia de muchos otros facto-

res que afectan a la accidentalidad y que pueden confundir los resultados del análisis:
por ejemplo, un cambio en la capacidad de los conductores gracias a una mejora en
su formación, una mejora en los automóviles al incorporar tecnologías que los han
hecho más seguros e, incluso, si el clima en el periodo de aplicación de la política ha
sido más favorable que en el periodo anterior.
En los modelos�cuasi-experimentales, los diseños anteriores se pueden me-

jorar con la utilización de grupos de control (para indicar que los individuos
no son asignados aleatoriamente a los grupos de control y tratamiento, se se-
paran con una barra “_”).
En ambos diseños, una parte de los casos de análisis no reciben la acción de

la política, son los grupos de control (O’ y O’’). La diferencia entre el grupo de
tratamiento y el grupo de control permite establecer el impacto de la política.
Es preciso tener en cuenta que, en los modelos cuasi-experimentales, el grupo

de control no está construido por el investigador de forma aleatoria, sino que
viene dado por la realidad. Esto hace que las conclusiones del análisis de im-
pacto sean discutibles.
En el ejemplo del impacto de la aplicación estricta de las leyes de tráfico, O1 y O2

son el área territorial donde se ha llevado a cabo la política; esta área podrían ser las
comarcas gerundenses. Los grupos de control (O’ y O’’) serían el resto de comarcas
catalanas. El resultado, el impacto del tratamiento X sobre el total, la disminución
del número de accidentes en las comarcas gerundenses en relación con el número de
accidentes en otras comarcas catalanas, solo se puede tener en cuenta si las comarcas
son parecidas. Si las comarcas gerundenses son diferentes en algunos aspectos que
afectan a la accidentalidad, aparte de la existencia o no del tratamiento, no podremos
saber con certeza cuál ha sido el efecto de la política.
Los técnicas del análisis estadístico multivariante pretenden resolver este pro-
blema midiendo una gran cantidad de unidades de análisis (casos o indivi-
duos), tanto en el grupo de tratamiento como en el grupo de control. Así, si
se tienen en cuenta todos los factores que pueden afectar de forma verosímil
a la variación en el impacto de la política, podremos estar más seguros de que
el efecto observado se debe precisamente a la acción de la política X.
Figura 10. El diseño cuasi experimental
Por ejemplo, si se quiere saber si el nivel de inseguridad ciudadana se ha incrementado o

ha disminuido con el despliegue de los mossos d’esquadra en las poblaciones catalanas en
sustitución de la guardia civil (X), se pueden tomar como unidad de análisis los munici-
pios catalanes. En cada uno de estos se medirá la variación en el número de delitos de
diferente tipo que se han producido por habitante y año antes y después del despliegue
de los mossos d’esquadra, esta será la variable dependiente o (Y = O1 – O2). Las variables
explicativas que habrá que introducir en el análisis serán, por un lado, y por supuesto, la
existencia o no de despliegue de los mossos en el municipio, pero por otro lado, también
toda otra serie de variables que pueden haber contribuido a un comportamiento diferen-
ciado de la variación del número de delitos: el tamaño de la población, el número de
población juvenil, la renta per cápita de la población, la tasa de paro, etc. De este modo,
se dirá que hay un efecto de la variable de tratamiento (X) sobre la variable dependiente
(Y) si es posible detectar este efecto al considerar de forma simultánea todos los demás
factores que pueden estar afectando al nivel de la Y en cada municipio catalán.
Un modelo más completo que los anteriores es la serie�temporal�interrum-

pida, donde se intenta averiguar cuál es la tendencia anterior en la evolución
de una política (lo cual se puede averiguar realizando un análisis de regresión
en el tiempo) y establecer el impacto a partir del cambio de tendencia.
En el gráfico 3, el eje horizontal (de las ordenadas) representa el paso del tiem-
po, y se destacan los momentos (T1 a T6) en los que se han realizado las obser-
vaciones de los diferentes niveles del indicador de resultados (representado en
el eje vertical o de las Y). A partir de las observaciones anteriores a la aplicación
de la política o el programa (observaciones O1 a O3), se estima la tendencia de
la variable dependiente en el tiempo. A partir de las observaciones de la varia-
ble dependiente después de la aplicación de la política (O4 a O6), se obtiene
la estimación de la nueva tendencia. El impacto de la política se mide a partir
del ángulo, que es la diferencia entre las dos tendencias a lo largo del tiempo.
Gráfico 3
Imaginemos que estamos estudiando el impacto de las medidas de igualdad de oportu-

nidades de género en el mundo laboral. Nuestro indicador de la igualdad es la propor-
ción del salario masculino medio que obtiene una mujer por desarrollar el mismo tipo
de trabajo que un hombre. Cuanto más elevada es esta proporción, más igualitaria en
términos de género es la población. En el gráfico 4, la tendencia anterior a la introduc-
ción del programa X es positiva en el tiempo. Esto significa que había una tendencia a
que los salarios de los hombres y las mujeres estuvieran al mismo nivel. A partir de la
aplicación del programa (por ejemplo, ventajas fiscales en la contratación de mujeres,
obligación de paridad en los consejos de administración de las empresas...), se observa
que la convergencia es mucho más rápida. En este caso, el efecto de la política pública ha
sido esta aceleración en el proceso de convergencia entre los sueldos de ambos géneros.
La diferencia entre los dos ritmos en el proceso de convergencia (el ángulo) es el impacto
de la política.
El modelo anterior todavía se puede complicar más añadiendo observaciones

de control, es decir, lugares donde la política o programa no se haya aplicado,
y a partir de las cuales se pueda obtener una estimación aún más sólida del
efecto que la aplicación de la política ha tenido sobre el resultados (gráfico 4).
Gráfico 4.
Este es el diseño cuasi-experimental más potente, pero también el más difícil

de aplicar, ya que requiere dos elementos: información coherente a lo largo
del tiempo y existencia de un grupo de control.
Resumen: los diseños experimental y cuasi-experimental
Más que aplicar el mismo diseño a todas las situaciones y evaluaciones, lo me-
jor es entender cuáles son los elementos fundamentales del diseño de investi-
gación y tratar de adaptarlos de forma conveniente a las diferentes situaciones.
Los diseños experimentales y cuasi-experimentales presentan una variedad in-

finita de formas. Aparte de los diseños experimentales, los estudios longitu-
dinales de cohortes de edad a veces son el mejor método para examinar las
carreras criminales. Muy a menudo no es posible llevar a cabo estudios expe-
rimentales con asignación aleatoria o con series temporales. Los experimen-
tos son adecuados para temas con conceptos y proposiciones muy definidas,
cuando se puede tener control sobre los estímulos experimentales y cuando
se puede establecer el orden temporal de los tratamientos experimentales y de
las observaciones de la variable dependiente.
La ortodoxia metodológica de la evaluación de la política criminal de-

fiende la evaluación experimental como el estándar de oro con el que
deberían compararse todos los demás tipos de evaluaciones de las inter-
venciones de política criminal.
La historia de la evaluación de las intervenciones de la política criminal uti- Cita

lizando métodos experimentales es larga, sobre todo en Estados Unidos. Ade-
“La historia de los experimen-
más, los experimentos se han empleado en una gran cantidad de temas. Pero tos aleatorizados en criminolo-
la enorme dificultad de llevarlos a cabo hace que el número total de estudios gía es un oasis en un desierto
de investigación no aleatoriza-
de evaluación experimental sea muy reducido en comparación con todas las da.”
Farrington (2003a, pág. 219).
evaluaciones que se han producido.
Las limitaciones del experimentalismo
Los requerimientos metodológicos del diseño experimental son muy exigen-

tes. La naturaleza y situación de las intervenciones de la política criminal ha-
cen problemático mantener la integridad del diseño experimental. Se dan difi-
cultades en el establecimiento de métodos aleatorios de asignación y a la hora
de realizar experimentos de doble ciego para eliminar los efectos de expecta-
tivas conscientes o inconscientes tanto en el experimentador como en el su-
jeto. Los problemas prácticos son todavía mayores cuando las intervenciones
se centran en vecindarios o en ciudades enteras. Llevar a cabo los programas
requiere la cooperación y la colaboración de las partes implicadas locales, que
deben estar al corriente del programa. Cabe la posibilidad de filtraciones del
grupo experimental a las áreas de control, lo que erosionaría la validez de los
lugares de comparación local.
Cualquier cambio en el contexto, la estructura, la implementación o

la entrega de la política en el periodo experimental puede invalidar la
integridad científica del diseño de investigación.
Si el fenómeno que se quiere estudiar varía de forma normal, la atribución

de la magnitud del efecto de un instrumento en un estudio es bastante arbi-
traria. La complejidad de los contextos sociales en los que las intervenciones
de la justicia criminal se evalúan hace difícil establecer la validez interna, y
la situación se complica aún más cuando se refiere a programas con muchas
facetas inductoras potenciales de cambio. Diseñar inferencias de conclusiones
experimentales no es un tema fácil o inmediato.
Por otro lado, existen limitaciones en el uso de los métodos experimentales en

la política criminal ya que lo que se prueba en el experimento son instrumen-
tos concretos y controlados. Si lo que queremos es reproducir estos instrumen-
tos estándares en los lugares donde haga falta, este hecho no plantea ningún
problema. Pero si se cree que las intervenciones que se acabarán llevando a
cabo contienen discrecionalidad y variaciones locales, entonces es posible que
lo que hayamos visto que funciona en el experimento no acabe funcionando
en ningún otro sitio.
La evaluación realista
La evaluación realista es una de las muchas etiquetas de evaluaciones alterna-

tivas a la ortodoxia experimental. Quiere mejorar los problemas que presenta
el experimentalismo.
La clave del planteamiento de los realistas es la comprensión de lo que

denominan “patrones de configuraciones de contexto-mecanismo-re-
sultado”, es decir, un cambio en la idea de cómo funciona la causalidad.
En la evaluación experimental clásica hay una idea de la causalidad restrictiva

o de “conjunción constante” entre causa y efecto. En la evaluación realista, en
cambio, se supone una idea más compleja de la causalidad (o interpretación
generativa de la causalidad), en la cual se requiere la activación de los pode-
res causales para producir el patrón de respuestas. Las explicaciones realistas
reconocen que la misma medida puede activar diferentes poderes causales en
diferentes situaciones o contextos y entre diferentes subgrupos, lo que produ-
ciría resultados divergentes.
El principal objetivo de la evaluación realista es entender, probar y refi-

nar las configuraciones de patrones de contexto-mecanismo-resultado.
Dichos patrones consisten en teorías de medio rango (ni específicas localmen- Referencia bibliográfica
te ni incondicionalmente universales) comprobables que vinculan las condi-
R.�Pawson,�N.�Tilley (1997).
ciones y los tipos de mecanismos que generan las “huellas” del resultado es- Realistic Evaluation. SAGE.
pecífico (Pawson, 2000; Pawson y Tilley, 2004). R.�Pawson (2006). Eviden-
ce-based policy: a realist pers-
pective. SAGE.
La evaluación realista debería construirse sobre la base de la investigación pre-
via, la teoría de la ciencia social y la opinión de los expertos, es decir, debería
desarrollar una teoría comprobable o un conjunto de teorías de las respuestas
potenciales a una determinada política criminal.
Esta posición es muy diferente de la de una comprobación experimental ateo- Observación

rética, que consistiría en diseñar experimentos bien controlados, aplicar las
Al parecer, este tipo de plan-
diferentes medidas de política criminal y observar lo que funciona y lo que teamiento es el que habría
no: como en la cibernética, observar los inputs (tratamientos) y ver cuáles son guiado a la administración de
diferentes tipos y combinacio-
los productos (outputs) y resultados (outcomes), sin preocuparnos por conocer nes de torturas sobre los pre-
sos de Guantánamo.
la caja negra. De este modo automático, podríamos encontrar los mejores me-
canismos de reducción de la delincuencia.
Sin embargo, naturalmente, la evaluación experimental bien hecha debería

ser teórica: tener un buen conocimiento de los mecanismos que están tras los
tratamientos (de lo contrario, no se podrán diseñar y aplicar correctamente).
Por otro lado, la evaluación realista también puede beneficiarse de los dise-
ños experimentales y cuasi-experimentales para poner a prueba algunas de sus
conclusiones.
Las revisiones de las evaluaciones
La estrategia de investigación de evaluación meta-analítica resume los hallaz- Enlaces recomendados

gos hechos por los estudios experimentales parecidos que se han llevado a ca-
Campbell�Colla-
bo anteriormente. De esta manera podrá encontrar pequeños efectos signifi- boration: http://
cativos que pueden no haber aparecido en los estudios individuales hechos campbellcollaboration.org/
Cochrane�Collaboration:
con muestras de dimensiones relativamente reducidas. También son capaces http://www.cochrane.org/
de desagregar los efectos por subconjuntos, en el interés, como los realistas
de identificar las variaciones de los efectos entre los subgrupos. Instituciones
como la Campbell Collaboration o la Cochrane Collaboration se dedican a
promover la realización de metaanálisis de distintas alternativas política en
distintos campos de políticas pero con una especial atención de las acciones
de política criminal.
La revisión sistemática de la evaluación realista no privilegia los resultados

experimentales. Una síntesis realista utiliza el conjunto de estudios adecua-
dos para cualquiera de los estándares apropiados por los métodos usados para
desarrollar y poner a prueba las teorías que relacionan el contexto, los meca-
nismos y los resultados (Pawson et al 2005).
La evaluación cualitativa
La perspectiva de la evaluación cualitativa es diferente de la cuantitativa. Los Referencia bibliográfica

métodos cualitativos no son adecuados en las evaluaciones sumativas, donde
R.�Pawson,�T.�Greenhalgh,
se quieren ver los resultados o el impacto de una intervención o política. En G.�Harvey,�K.�Walshe
cambio, son relevantes para encontrar explicaciones sobre cómo las interven- (2005). “Realist review–a new
method of systematic review
ciones han producido los diferentes efectos. designed for complex po-
licy interventions”. Journal of
health services research & po-
Las investigaciones cualitativas en las ciencias sociales se orientan al descubri- licy (núm. 10, supl. 1, pág.
21-34).
miento de los mecanismos causales de los fenómenos de interés, así como a
la creación de teorías sobre tales fenómenos.
Del mismo modo, la evaluación cualitativa se centra en descubrir las

causas del éxito o fracaso de las intervenciones de política.
Los métodos cualitativos o naturalistas aportan una dimensión importante al

diseño de la investigación de evaluación, haciendo posible examinar la natu-
raleza de las relaciones de proceso-resultado, identificando las consecuencias
no queridas, estableciendo los mecanismos causales y haciendo el mapa de la
dimensión temporal de los acontecimientos críticos.
Desde la perspectiva de los programas de prevención de la criminalidad, no

solo es importante saber qué tipo de intervención puede tener más éxito, sino
entender cómo se puede obtener el resultado deseado en otros contextos y
situaciones. Las técnicas de investigación cualitativas se pueden utilizar para

entender los procesos sociales presentes en la formulación e implementación
de las políticas de prevención del crimen.
Los problemas éticos y de rendición de cuentas en la evaluación

de la política criminal
Finalmente, la evaluación no solo se dan problemas metodológicos. Como en

cualquier evaluación o investigación de ciencias sociales, hay que considerar
determinados problemas éticos.
Los debates éticos en la investigación social dominante están relacionados con

el consentimiento informado, la seguridad de los participantes, la invasión de
la privacidad y el uso del engaño.
Dado que las agencias estatales son las encargadas de llevar a cabo muchas
evaluaciones de política criminal, y puesto que a las conclusiones de la eva-
luación pueden seguirles acciones y decisiones, todo este proceso de evalua-
ción se realiza en un ambiente politizado. Los evaluadores deben considerar
el bienestar de los afectados por los resultados y confrontar los problemas con
su relación con quienes encargan los estudios.
Por otro lado, en muchas ocasiones hay que decir cosas que los clientes que
han encargado la evaluación no quieren oír, y es normal recibir presiones. En
general, hay razones para pensar que a quien ha encargado la evaluación le
vale la pena conocer la verdad y que a quien la ha llevado a cabo le vale la pena
decirla; en el primer caso, porque podrá responder de la mejor manera a los
retos que le plantea la realidad, y en el segundo, porque se juega su prestigio
como evaluador dentro de la comunidad de evaluadores y puede poner en
peligro su futuro profesional.
Resumen
En este módulo se ha descrito la especificidad y el enfoque del análisis de las

políticas públicas: la utilización de los métodos de las ciencias sociales y la
perspectiva pluralista aplicados al estudio de la actividad de las políticas pú-
blicas. El modelo de sistema político de Easton nos ha servido como marco
general, que nos permite ubicar los diferentes procesos y actores que intervie-
nen en la elaboración de las políticas públicas. El modelo de las fases idealiza
el proceso de elaboración y puesta en práctica de las políticas públicas, presen-
tándolos como un ciclo donde las diferentes fases se suceden ordenadamen-
te. La realidad es indudablemente bastante más compleja, pero el modelo nos
permite tratar analíticamente los temas clave.
En primer lugar, se encuentra la fase de identificación de los problemas que

tienen que ser tratados por los poderes públicos a través de las políticas públi-
cas. Este es un proceso esencialmente conflictivo y argumentativo, donde los
diferentes actores definidos por sus intereses utilizan sus recursos para hacer
prevalecer sus puntos de vista. La fase de formulación de las alternativas está
estrechamente conectada con la primera fase de definición del problema pues-
to que las soluciones se visualizan en relación con los mismos. La definición
del problema puede ser vista como el desarrollo de una teoría o explicación
del problema. La puesta en práctica de las políticas o la implementación es
una fase a menudo olvidada en el debate político, pero que se tiene que tener
en cuenta si queremos conocer por qué algunas políticas no llegan a lograr los
resultados deseados.
Finalmente, le hemos dedicado una atención especial a la evaluación de las

políticas públicas. La evaluación formativa se centra en el proceso de elabo-
ración de las políticas públicas, mientras que la evaluación sumativa, en los
impactos y resultados de las políticas. Hemos visto que la metodología de la
evaluación no es simple porque consiste en aplicar todos los recursos que se
han desarrollado a las ciencias sociales para capturar la realidad evitando el
sesgo. En el módulo hemos visto los inicios del método experimental y ca-
siexperimental aplicado a la evaluación. Hemos destacado la existencia de un
compromiso básico entre la validez interna y externa de los métodos, cosa que
implica que normalmente no podremos esperar una solución única, óptima y
automática a la cuestión del método de evaluación, sino que tendremos que
estar siempre alerta a las posibles fuentes de error en nuestros modelos. En este
mismo sentido se han tratado la evaluación cualitativa y realista, y la revisión
de las evaluaciones o el metaanálisis de las evaluaciones.
Glosario
actor m y f Aquel que interviene en una política pública. Puede ser un individuo o un grupo.
Los grupos son definidos por tener unos mismos tipos de intereses y pueden ser clasificados
de acuerdo con la relación que mantienen con la política.
agenda gubernamental f Conjunto de temas sobre los cuales se ponen en marcha polí-
ticas públicas. La entrada en la agenda gubernamental muchas veces pasa por la previa en-
trada en la agenda�de�los�medios�de�comunicación.
análisis de políticas públicas m Intenta responder a las preguntas: ¿quién obtiene qué
en la política? ¿Por�qué? y ¿de qué manera�afecta al contenido de la política?
evaluación formativa f Evaluación que se realiza en el momento de la implementación

y consiste en estudiar la forma como se administra o gestiona un programa, se pregunta
hasta qué punto se está accediendo a la población objetivo; si los servicios que se ofrecen
concuerdan con los diseños del programa; si se están usando los recursos apropiados.
evaluación sumativa f Estudio de evaluación que busca medir cuál ha sido el efecto
(impacto) de la política o programa sobre los problemas a los cuales se dirigía.
evaluación f Procedimiento de búsqueda que sirve para determinar si un programa o po-

lítica pública ha obtenido o no los efectos o consecuencias previstas.
ciclo (proceso) de las políticas públicas m Esquema de análisis de las políticas públicas
que las divide en una secuencia de fases diferenciadas, que van desde la definición de los
objetivos y alternativas de la política hasta la evaluación de los impactos de la actividad
gubernamental sobre el conjunto social.
fiabilidad f Capacidad de obtener resultados idénticos en medidas reiteradas.
implementación (estudio de) f Estudio de cómo el proceso de puesta en marcha de una

política afecta a los objetivos que se han planteado inicialmente.
implementación f Puesta en marcha de las políticas desde el punto de vista del análisis
de políticas públicas. Es un proceso complejo y potencialmente conflictivo, donde se inter-
relacionan una gran variedad de actores y con intereses y recursos diversos.
legitimación de las políticas f Llevar a cabo una decisión política exige un esfuerzo
retórico para convencer a la mayor parte (o la parte suficiente) de la sociedad de que esta es
la alternativa que se tiene que llevar a cabo.
modelo “papelera” m Modelo de toma de decisiones de raíz conductista, que pone el

énfasis en las incoherencias entre objetivos y decisiones tomadas por los actores en las orga-
nizaciones complejas (por lo tanto, también en la Administración pública).
en garbage can
modelo bottom-up m Modelo para el estudio de la implementación que parte de la es-

tructura de intereses y de objetivos de los actores que intervienen a diferentes niveles de
una política (dentro de las organizaciones y entre las organizaciones), para determinar qué
reformas pueden ayudar a minimizar las discrepancias entre los objetivos de la política y los
resultados reales.
modelo de racionalidad limitada m Corrección (realista) del modelo�racional de to-

ma de decisiones, que tiene en cuenta las restricciones en recursos, tiempos, capacidad de
procesar la información de todos los decisores reales. El criterio para elegir las diferentes al-
ternativas será la satisfacción (no la optimalidad).
modelo incremental m ¿Cuál es la elección cuando en lugar de un solo decisor hay mu-
chos y tienen unos intereses contrapuestos? Según el modelo incremental, los decisores ten-
drán en cuenta las decisiones tomadas anteriormente y mirarán de modificarlas “incremen-
talmente”, solo en pequeña medida.
modelo racional (de toma de decisiones) m Modelo (ideal y normativo o prescriptivo)

de toma de decisiones, donde se tienen en cuenta los objetivos que se quieren lograr, se
plantean las alternativas viables y se eligen las que sean óptimas (las mejores, dados los
objetivos alcanzables y los recursos necesarios para obtenerlos).
modelo top-down m Modelo para el estudio de la implementación, que parte de los

objetivos políticos que se derivan del nivel decisivo superior de la estructura administrativa
(de aquí el nombre: de-arriba-abajo) y plantea la discrepancia entre objetivos y resultados

reales como un problema de falta de control.
pluralismo m Doctrina política que mantiene que el poder político se encuentra repartido
entre diferentes grupos dentro de la sociedad. Las modernas democracias liberales han sido
denominadas por Dahl “poliarquías”, en referencia a esta distribución del poder.
policy f En un sentido amplio, ‘política’ con la acepción de “curso de acción decidido”.

Como cuando afirmamos de nosotros mismos: “he optado por la política de no hacer caso
de ninguna de sus insinuaciones; mi política es callar”. En un sentido más estricto, policy (o
public policy) es la política pública, como cuando decimos “la política monetaria del Gobierno
es mantener controlada la cantidad de dinero” o “la política sanitaria es muy deficitaria.”
politics f “Política” en el sentido de discusión sobre cómo se piensa que tiene que ser
la sociedad y la interacción entre sus miembros. Como cuando decimos “la política en el
Parlamento de Cataluña se ha embrutecido”.
políticas públicas f pl Todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer y que
puede ser caracterizado como un proceso. Las políticas públicas pueden ser definidas como
“el conjunto de acciones vinculadas a la resolución de un problema definido como público.”
en policies
problemas m pl Demandas, necesidades (demandas no percibidas por los beneficiarios) y

oportunidades insatisfechas. Pero los problemas no vienen nunca resueltos de forma unívoca,
se transforman con la sociedad y hace falta que sean definidos por los decisores públicos.
recurso m pl Capacidad de acción y de influencia de los diferentes actores que dependerá

del acceso que tengan a los diferentes recursos. Estos pueden ser muy variados. Los más evi-
dentes són el dinero, pero también hay recursos legales (la capacidad de modificar las nor-
mas), recursos técnicos derivados del control de los medios tecnológicos o de conocimiento
necesarios para llevar a cabo las políticas, recursos de movilización o incidencia en los me-
dios de comunicación, etc.
redes de políticas f pl En foque en el análisis de políticas públicas que pone el énfasis en

la interacción e interdependencia de diferentes categorías de actores políticos en cualquier
política, más allá de las meras relaciones formales.
revisión de evaluaciones o metaanálisis de evaluaciones f En estadística, el metaa-

nálisis se refiere a los métodos que se usan para combinar los resultados de más de un estu-
dio de forma que puedan ser descubiertos algunos patrones generales. Es decir, se utilizan
los diferentes estudios como casos (ponderados por la cantidad de individuos que los han
usado), de modo que se puedan identificar aquellas relaciones que no habían aparecido por
falta de muestras más grandes. Este tipo de metaanálisis se utiliza frecuentemente en los es-
tudios experimentales de evaluación puesto que los experimentos normalmente se basan en
muestras reducidas que pretenden garantizar su validez interna.
toma de no decisiones m Una de las formas más eficaces de control de las políticas públi-
cas (es decir, de poder político) consiste al impedir, bloquear o vetar, que se tomen decisiones
sobre algunos temas.
en non-decision making
validez f Capacidad de los indicadores para medir los conceptos que se supone que miden.
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Evaluación

Tiempo mínimo de dedicación recomendado: 5 horas

1. ¿Qué es el análisis de políticas públicas?..................................... 7

2. El modelo sistémico de Easton....................................................... 12

3. El modelo de fases de la elaboración de una política............... 15

El objetivo de este módulo es presentar a los estudiantes de Criminología el

El módulo se divide en dos partes:

• La segunda parte se centra en uno de los elementos transversales en las

En este módulo didáctico se ofrecen los contenidos necesarios para alcanzar

2. Entender la utilidad del modelo de sistema político de Easton en la com-

3. Conocer el modelo cíclico de fases de la elaboración de las políticas públi-

4. Entender la importancia de la identificación y definición del problema en

5. Reconocer el proceso esencialmente conflictivo de introducción de los

6. Comprender los modelos de tomas de decisiones y de legitimación de las

7. Identificar las restricciones que inevitablemente aparecen en la puesta en

8. Entender el concepto de la evaluación de las políticas públicas, los dife-

1. ¿Qué es el análisis de políticas públicas?

En este sentido, la política� pública (public policy) debería entenderse

El análisis de las políticas públicas se ocupa del proceso mediante el cual

El análisis de las políticas se preocupa por la capacidad de llevar a cabo de

1.1. El análisis de políticas públicas como subdisciplina de la

1.1.1. El análisis de políticas públicas y las ciencias sociales

El análisis de políticas públicas se debe entender como la introducción

La actividad de los gobiernos se ha incrementado, especialmente desde la pos-

Según esta perspectiva, la administración del estado no representa una difi-

En cambio, la perspectiva del análisis de las políticas públicas se plantea

La elaboración de las políticas es una ciencia aplicada en la que se utilizan las

Esta perspectiva debe incorporar de forma natural los estudios�de�eva-

Entender la actividad de la administración como aprendizaje y ajuste continuo

El punto de vista de los estudios criminológicos casa perfectamente con el en-

1.1.2. El análisis de políticas públicas y el pluralismo

El análisis de las políticas públicas se caracteriza con respecto a otros

La perspectiva del análisis de las políticas públicas es pluralista en dos senti-

• Supone que existe un conflicto esencial en la definición de los objetivos Observación

• Se estudian los determinantes de las políticas públicas: ¿a qué se debe

• Se estudia cómo�se�toman�las�decisiones para elaborar las políticas: ¿qué

• Se estudia cómo�se�ponen�en�marcha�y�se�aplican las políticas: ¿cómo

Estas cuestiones definen diferentes fases sucesivas en el proceso de elabora-

El modelo del ciclo de las políticas, que se basa en el influyente modelo�del

2. El modelo sistémico de Easton

David Easton utilizó el planteamiento de la teoría�de�sistemas para construir Referencia bibliográfica

La figura 1 representa el sistema político para mostrar el proceso de formación,

vínculo retroactivo, los resultados de estas políticas en el entorno social afec-

Figura 1. Modelo de sistemas adaptado al proceso de políticas públicas

El marco teórico dominante en el análisis de políticas públicas ha sido el plu-

3. El modelo de fases de la elaboración de una política

El proceso de elaboración de las políticas se puede representar con un esquema

Figura 2. Las fases del proceso de elaboración de las políticas públicas.

3.1. Fase 1. Identificación de los problemas y establecimiento de

La primera fase es la identificación�de�problemas y establecimiento�de�la

Los problemas no son cuestiones objetivas e inertes, sino que dependen

Los problemas�de�las�políticas pueden ser definidos, en palabras de Dunn,

“necesidades no realizadas, valores u oportunidades de mejora que pueden ser obtenidos

En la terminología de Dente, los problemas son las demandas de la

Alternativamente, los problemas pueden ser entendidos como la discrepancia

Por ejemplo, queremos disminuir la percepción de inseguridad en un determinado barrio

Los problemas son, en definitiva, uno de los elementos centrales en la evalua-

bet). En realidad, los comportamientos desviados son mucho más frecuentes

fue el resultado de un proceso político, en el que los “emprendedores morales”