Evaluación de La Calidad Del Crecimiento en Bolivia

Evaluación de la calidad del crecimiento en Bolivia
Beatriz Cristina Muriel Hernández

Iván Omar Velásquez-Castellanos
(Coordinadores)
Evaluación de la calidad
del crecimiento en Bolivia
KAS - Análisis - 2020
Informe de INESAD, Nº 2, 2020

© 2020 Konrad Adenauer Stiftung e.V. – Fundación inesad
Prefacio Autores de los capítulos

Dr. Georg Dufner Beatriz Cristina Muriel Hernández
Representante en Bolivia Carlos Gustavo Machicado Salas
Fundación Konrad Adenauer (kas) Iván Omar Velásquez-Castellanos
Ludwing Torres Carrasco
Iván Omar Velásquez Castellanos, Ph.D. Osvaldo Ramón Nina Baltazar
Coordinador del Programa de la kas en Bolivia Milton José Carreón Virhuet
Francisco Javier Aliaga Lordemann
Presentación Sergio Alejandro Mansilla Bustamante
Enrique García Rodríguez Ximena Delia Coronado Tito
Miembro del Directorio Antonio Ernesto Yañez Aguilar
Fundación inesad
Procesamiento de datos
Introducción Sergio Alejandro Mansilla Bustamante
Beatriz Cristina Muriel Hernández, Ph.D.
Iván Omar Velásquez Castellanos, Ph.D.
DISTRIBUCIÓN GRATUITA
Coordinadores
Fundación Konrad Adenauer (kas)

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La Paz, Bolivia reproducción total o parcial del contenido con
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Índice
Prefacio........................................................................................................... 7
Presentación................................................................................................... 11
Introducción................................................................................................... 13
i. Crecimiento económico de calidad: bases conceptuales

y metodológicas
Beatriz Muriel Hernández....................................................................... 17
II. Cambio tecnológico y calidad del crecimiento

Carlos Gustavo Machicado Salas............................................................... 31
III. Instituciones, desigualdad y crecimiento en Bolivia (1996-2018)

Iván Omar Velásquez-Castellanos y Ludwing Torres Carrasco................... 53
iv. ¿Puede el comercio exterior poner fin a la pobreza?

Osvaldo Nina Baltazar............................................................................ 97
V. El sistema financiero en la calidad del crecimiento económico

Milton José Carreón Virhuet.................................................................... 123
VI. Infraestructura inclusiva: el sector telecomunicaciones en Bolivia

Javier Aliaga Lordemann y Sergio Mansilla Bustamante.......................... 149
[5]
6 evaluación de la calidad del crecimiento en bolivia
VII. Empleos verdes y crecimiento económico de calidad en Bolivia

Beatriz Muriel Hernández y Sergio Mansilla Bustamante........................ 177
VIII. Desigualdades y oportunidades en salud, en la ruta

hacia la cobertura universal
Ximena Coronado.................................................................................... 205
IX. Equidad y oportunidades educativas: Evidencia para el periodo

2000-2019
Ernesto Yañez Aguilar............................................................................. 237
Prefacio
En el 2020 y todavía en el 2021, la pandemia del COVID-19 ha impactado en

el ámbito de la salud a la mayoría de los países en el mundo. Asimismo, a nivel
global este shock, ha generado negativas implicaciones sobre el crecimiento y el
desarrollo social. La crisis sanitaria que todavía se está viviendo, plantea la nece-
sidad de analizar al crecimiento económico en términos de su calidad; es decir,
de acuerdo a sus resultados y su impacto sobre el desarrollo.
En Bolivia, las medidas de cuarentena y distanciamiento social, fueron
acertadamente aplicadas en Bolivia, las cuales tuvieron el objetivo de frenar la
propagación del coronavirus y salvar vidas, aunque también hay que reconocer
que el precario sistema en salud de los países en desarrollo como en Bolivia, no
tuvo la capacidad de atender la dinámica acelerada de contagios.
En la esfera económica y empresarial, se ha observado que la pandemia del
COVID-19, ha generado pérdidas de empleo, cierre de pequeños negocios y em-
presas; el cierre de las fronteras impactó en las exportaciones y flujo del comercio
exterior, los productores no pudieron acceder a los mercados. En el ámbito del
hogar y de los trabajadores independientes este shock ha ocasionado pocas op-
ciones de generación de ingresos.
A nivel nacional, se estima que el 85 por ciento de la actividad económica es
informal y dicho sector en nuestro país es amplio y generalizado, gran parte de la
población boliviana genera ingresos diarios en el comercio y sector servicios del
sector informal. Por lo que muchos hogares en pandemia han enfrentado la reduc-
ción de sus ingresos laborales. La pérdida de ingresos afecta sobre todo a los amplios
estratos de población que se encuentran en situación de pobreza y vulnerabilidad,
así como a las personas que trabajan en actividades más expuestas a despidos y re-
ducciones salariales, en general, en condiciones de precariedad laboral. En suma,
la pandemia ha afectado a todos los sectores de la actividad económica.
[7]
Bajo este panorama es importante explorar los determinantes del crecimiento

y su calidad, para este efecto en esta investigación se plantean dos preguntas, las
cuales se detallan a continuación:
a) ¿Qué debilidades en términos de calidad del crecimiento económico se ha

tenido los últimos 15 años y se ha expuesto en la crisis del coronavirus?
b) ¿Qué se podría cambiar para que los problemas claves de desarrollo sean
efectivamente superados?
Por tanto, esta publicación tiene como objetivo principal: analizar la calidad
del crecimiento económico de los últimos 15 años en relación a sus resultados
sobre el desarrollo sostenible; y proponer cambios y transformaciones para que se
pueda avanzar a un mayor y mejor nivel de bienestar social. En esta investigación
se establece que la calidad del crecimiento refiere a elementos clave tales como:
Su distribución, la generación de oportunidades, la sostenibilidad ambiental, la
gestión de riesgos como también de shocks y finalmente, la gobernabilidad.
Asimismo, las bases institucionales de una buena administración guberna-
mental sustentan todo lo que se haga para impulsar el crecimiento económico.
El ejercicio eficaz del aparato estatal y su burocracia, el cumplimiento al marco
legal y constitucional, el respeto a las libertades y derechos civiles, junto con la
existencia de instituciones que rindan cuentas, sean transparentes y responsables
para velar por el cumplimiento de la ley y la participación, son esenciales para un
crecimiento de calidad y posterior desarrollo. Por el contrario, los efectos de una
gobernabilidad deficiente, el acoso burocrático y la corrupción constituyen un
retroceso y son perjudiciales para el crecimiento sostenido (Vinod et al., 2000).
Por tanto, se identifican aspectos de tipo cuantitativos y cualitativos que
hacen al crecimiento y las recomendaciones para que este sea de calidad se
enfocan en tres aspectos centrales: Primero; concentrarse en todos los activos
(capital físico, capital humano y capital natural) y administrarlos eficientemente.
Segundo; ocuparse de los aspectos distributivos con el transcurso del tiempo en
busca de la equidad. Tercero; hacer hincapié en el marco institucional para una
gobernabilidad acertada.
La publicación, cuenta con un hilo conductor, la cual es: La evaluación del
crecimiento en términos de calidad a partir de diferentes indicadores cuantitativos
y cualitativos. Se enfatiza en el planteamiento de propuestas de política pública.
En este marco el contenido del libro está organizado en las siguientes secciones:
Una presentación sobre la importancia de la calidad del crecimiento. Un capí-
tulo relativo al marco de análisis que describa el estado del arte del concepto,
la práctica de la “calidad del crecimiento” y la metodología utilizada de manera
técnica e intuitiva. Nueve capítulos con tópicos particulares de relevancia para
el país; que incluirían los: macro-institucionales, desarrollo tecnológico, calidad
prefacio 9
de la gobernabilidad, medio ambiente, resultados laborales, servicios básicos,

telecomunicaciones, educación y salud. Cada capítulo cuenta con una sección de
recomendaciones y política pública para que los hacedores de políticas del sector
publico recojan los resultados encontrados como marco de referencia para su
trabajo.
Por otro lado, a nombre de la Oficina Bolivia de la Fundación Konrad Aden-
auer (KAS) deseamos también agradecer al Instituto de Estudios Avanzados en
Desarrollo (INESAD) y a sus investigadores que colaboraron con esta publicación.
Finalmente, esta publicación desea ser un aporte positivo al desarrollo del país, al
debate y a la formulación de políticas públicas que permitan mejorar el bienestar
de los bolivianos.
Nuestra Señora de La Paz, octubre de 2021
Dr. Georg Dufner Iván Velásquez-Castellanos Ph.D.

Representante en Bolivia Coordinador del Programa de la KAS Bolivia
Fundación Konrad Adenauer (KAS) Fundación Konrad Adenauer (KAS)
Presentación
La Oficina Bolivia de la Fundación Konrad Adenauer y la Fundación INESAD

(Instituto de Estudios Avanzados en Desarrollo) han elaborado el presente libro,
titulado “Evaluación de la calidad del crecimiento en Bolivia”, dirigido a un pú-
blico amplio. En el marco de sus pilares de trabajo, ambas instituciones tienen el
desafío de generar y difundir información relevante sobre temas socioeconómicos,
a fin de empoderar a la sociedad civil con conocimiento que le permita apoyar, en
forma objetiva y responsable, el proceso de desarrollo del país.
El libro representa un tercer esfuerzo de trabajo de investigación entre ambas
instituciones y corresponde a KAS - Análisis - 2020 y al Informe de INESAD, Nº 2,
2020. En esta oportunidad, se pretende responder específicamente a la siguiente
pregunta: ¿Ha sido de calidad el crecimiento económico de Bolivia en las últimas
décadas?
Con ese propósito, se busca evaluar el crecimiento económico en términos
de sus resultados sobre distintas variables que inciden en el desarrollo sostenible
y, en ese contexto, en el bienestar presente y futuro de la mayoría de la población.
Las variables incluidas en el análisis han sido cambios tecnológicos, instituciones,
comercio exterior, infraestructura, sistema financiero, empleos verdes, educación
y salud; todos estos temas han sido asociados, a la vez, con temas de pobreza,
oportunidades, equidad e inclusión social.
Para la Fundación INESAD, es una muy grata experiencia trabajar de manera
conjunta con la Fundación KAS y poder así cumplir con su misión de “generar,
difundir y transferir conocimientos orientados a superar los obstáculos críticos
al desarrollo socioeconómico sostenible”.
[11]
En mi calidad de Miembro del Directorio de INESAD, deseo felicitar a los

organizadores del libro y a los autores por este importante aporte a la sociedad que
está orientado a estimular el debate sobre la importancia de construir un nuevo
paradigma de desarrollo en el país, acorde con la nueva época que vive el mundo.
Enrique García Rodríguez

Miembro del Directorio
Fundación INESAD
Introducción
La crisis actual derivada de la pandemia Covid-19 ha expuesto varios problemas

económicos y sociales en el país, mostrando la necesidad de repensar el crecimiento
económico con un mayor enfoque en términos de calidad; es decir, en relación a
su caracterización intrínseca y a sus resultados sobre el desarrollo socioeconómi-
co sostenible, que conducen a un mayor bienestar para toda la sociedad. En este
marco, la Fundación KAS y la Fundación INESAD han elaborado el libro “Eva-
luación de la calidad del crecimiento en Bolivia”, que está compuesto por nueve
capítulos que contienen información descriptiva y analítica –de manera objetiva
y poco técnica– para aportar al conocimiento y al debate público en la materia.
El primer capítulo del libro, escrito por Beatriz Muriel H., describe breve-
mente las bases conceptuales y metodológicas para estudiar el crecimiento de
calidad; las cuales guían la elaboración de los restantes capítulos. A partir del
amplio debate que existe en la literatura académica sobre la disociación entre el
incremento de la producción (Producto Interno Bruto) y sus resultados sociales,
económicos y medioambientales –desde alrededor del año 1950– se describe
brevemente las cualificaciones posibles del crecimiento; como de base ancha,
pro-pobre e inclusivo. En esta evolución de la teoría, en la década de 1990 surge
la narrativa del crecimiento económico de calidad; cuya definición todavía se
encuentra en construcción, pero que puede ser entendido a partir de los siguien-
tes aspectos. Primero, este crecimiento debe ser alto, estable y sostenible en el
tiempo; por lo que debe basarse en la mejora de los fundamentos intrínsecos al
proceso productivo, como innovaciones tecnológicas y aumento del capital físico
y humano, entre otros.
En segundo lugar, el crecimiento debe ser inclusivo; es decir, debe conducir
a resultados socialmente deseables; promoviendo oportunidades socioeconómi-
cas y asegurando la igualdad del acceso a éstas para todos los segmentos de la
[13]
población, en especial para los más pobres. En tercer lugar, debe promover el
bienestar desde un enfoque intergeneracional, donde se hacen relevantes temas
de estabilidad macroeconómica, sostenibilidad fiscal o cuidado al medioambiente.
Por último, debe relacionarse de manera directa con mejoras en otros factores
relevantes del desarrollo; como instituciones de calidad, libertades civiles y una
vida cultural más rica, entre otros.
Bajo este paraguas, el primer capítulo detalla el método base que ha sido
desarrollado por Ifzal Ali y Hyun Hwa Son, publicado bajo el título de Measuring
Inclusive Growth en la revista especializada Asian Development Review en el año
2007. Esta aproximación permite evaluar el acceso que tiene la población a las
oportunidades socioeconómicas, tanto en promedio como en distribución, y ha
sido aplicada en los casos donde se cuentan con micro-datos.
Los capítulos dos al seis del libro analizan el crecimiento de calidad en Bolivia
en relación a componentes macro y micro asociados al desarrollo. El segundo
capítulo, escrito por Carlos G. Machicado S. y titulado “Cambio tecnológico y
calidad del crecimiento”, estudia la innovación que da como resultado un cam-
bio tecnológico y que es intrínseco a un crecimiento de calidad; considerando el
periodo 2004-2019. El autor observa que el estado de la innovación y el progreso
tecnológico en las unidades productivas es poco alentador en el país, lo cual res-
ponde a un entorno poco favorable; en aspectos como la escasa investigación, las
prácticas adversas del sector informal, las restricciones de carácter impositivo y
la baja colaboración entre universidades y empresas, entre otros.
El tercer capítulo, escrito por Ivan Velásquez sobre la calidad de las insti-
tuciones sugiere que, instituciones sólidas y fuertes se consideran comúnmente
clave para el éxito económico; sin embargo, los países difieren ampliamente en su
calidad institucional y esta afecta positiva o negativamente al crecimiento econó-
mico. En dicha investigación se pretendió responder a la pregunta de: ¿Cómo se
relaciona la calidad institucional con la desigualdad y como ello afecta la calidad
del crecimiento para el caso boliviano? Mediante la modelización de datos con un
sistema de vectores autoregresivos (VAR) se exploró la relación de largo plazo entre
instituciones y desigualdad. Para los datos de calidad institucional se hizo uso de
micro datos que analiza diferentes dimensiones de gobernabilidad y libertades,
que dieron cuenta de la presencia de un alto nivel de desigualdad, acompañado
de una baja calidad institucional que se reflejó en problemas de gobernanza y
gobernabilidad; lo que afectó negativamente al crecimiento económico en Bolivia
en el periodo estudiado.
En el cuarto capítulo, titulado ¿Puede el comercio exterior poner fin a
la pobreza?, Osvaldo Nina B. resalta la relación positiva que se observa en la
literatura teórica y empírica entre el crecimiento económico y la expansión del
comercio exterior y, desde este último, la reducción de la pobreza. En particu-
lar, el autor resalta que las exportaciones han sido importantes en Bolivia; dado
introducción 15
que se aumentaron siete veces entre 1995 y 2019, como resultado de los altos
precios internacionales de las materias primas. Él concluye que este desempeño
ha brindado un escenario favorable para la reducción de la pobreza, y destaca el
incremento de los ingresos fiscales –por la exportación de gas natural– en esta
incidencia; aunque señala que esto puede ser, en parte, transitorio debido a la
volatilidad de estas ventas externas.
El quinto capítulo, escrito por Milton Carreón V. y titulado el Sistema
Financiero en la Calidad del Crecimiento Económico, analiza la evolución del
sistema financiero boliviano y su asociación con variables de inclusión social. El
autor destaca que, a la par del alto crecimiento económico, el país desarrolló una
normativa financiera –comenzando con la Constitución Política del Estado de
2009– bajo principios de solidaridad, universalidad e igualdad de oportunidades,
entre otros. Esto, acompañado con el desarrollo de las microfinanzas desde los años
1980 y las innovaciones tecnológicas de las últimas décadas, habrían promovido
una inclusión financiera ayudando a mitigar la pobreza.
En el sexto capítulo, titulado Infraestructura inclusiva: el sector telecomuni-
caciones en Bolivia, Javier Aliaga L. y Sergio Mansilla B. observan que la infraes-
tructura, pública y privada, tiene efectos positivos en el crecimiento económico y, al
mismo tiempo, es un mecanismo que permite mejorar el desarrollo humano, junto
con la calidad de vida de las personas. En este marco, los autores evalúan la relación
entre la inversión en telecomunicaciones y el crecimiento, así como el acceso y la
equidad a diversos servicios, producidos por el sector, durante los últimos 15 años.
Ellos confirman la relación positiva entre crecimiento e inversión en la rama de
análisis; pero destacan el efecto crowding out que tiene la inversión pública sobre la
privada. Además, encuentran que el acceso a internet aumentó, sobre todo en el
área urbana, pero con la persistencia de los problemas de inequidad, y que el acceso
a telefonía móvil ha mejorado sustancialmente, aunque con alta desigualdad en las
zonas rurales. Con todo, a pesar de las mejoras en el acceso, las tecnologías en el
sector se encuentran rezagadas.
El séptimo capítulo, escrito por Beatriz Muriel H. y Sergio Mansilla B., ar-
ticula componentes socioeconómicos y medioambientales a partir del análisis de
los empleos verdes y crecimiento económico de calidad. Los empleos verdes son
estudiados mediante sus dos cualificaciones: empleos decentes o dignos y empleos
que contribuyen a preservar y regenerar el medioambiente. Ellos encuentran que
el destacable crecimiento económico de Bolivia, durante 2006-2019, no tuvo
una incidencia relevante sobre el acceso a empleos decentes; pero si condujo a
ciertas mejoras en materia de inclusión. En el caso de los empleos verdes –i.e.
considerando el cuidado al medio ambiente–, estos habrían sido poquísimos en
el país, dado que las normas medioambientales se han aplicado principalmente
al escaso sector formal y las iniciativas más directas de creación de estos tipos de
empleos –como negocios verdes– son poco comunes.
Los últimos dos capítulos corresponden a temáticas sociales. El octavo capí-

tulo, escrito por Ximena Coronado T., y titulado Desigualdades y oportunidades
en salud en la ruta hacia la cobertura universal, analiza las desigualdades en el
acceso a la atención médica de la población adulta para los años 2006, 2011, 2016
y 2019. Los resultados muestran que las políticas de acceso al sistema de salud, en
un escenario de mayores recursos públicos, coincidieron con mejoras significativas
de inclusión y equidad en el acceso a salud; lo cual aventajó a la población menos
educada y a los habitantes del área rural. Sin embargo, la autora observa que se
mantiene el rezago en los varones adultos en la atención de su salud.
Finalmente, el noveno capítulo, escrito por Ernesto Yañez A. y titulado
Equidad y oportunidades educativas: evidencia para el periodo 2000-2019, centra
su atención en la evolución que las oportunidades educativas han mostrado en
los últimos años en relación al crecimiento económico. En términos generales,
el autor identifica importantes avances en el acceso al sistema educativo, los que
se han visto reflejados en mejoras del nivel de escolaridad de la población. Estos
avances se han caracterizado por ser inclusivos y equitativos y, si bien no se ha
alcanzado la equidad plena, son logros destacables. Sin embargo, al considerar la
calidad del aprendizaje, los estudiantes de hogares más vulnerable exhiben menor
calidad y los logros en equidad que muestra el acceso se ven disminuidos por las
brechas observadas en los aprendizajes.
Beatriz Muriel H. Ph.D.

Iván Velásquez C. Ph.D.
Coordinadores
i
Crecimiento económico de calidad:
bases conceptuales y metodológicas
Beatriz Muriel Hernández1
Palabras clave: Crecimiento de calidad, crecimiento inclusivo, crecimiento pro-

pobre.
Código JEL: D63, I31, O12.
1. Crecimiento pro-pobre, inclusivo y de calidad
La disociación entre el crecimiento económico y los resultados socioeconómicos

ha sido un tema de extenso debate desde alrededor de la mitad del siglo XX. A
raíz de esto, se han propuesto adjetivos calificativos al crecimiento, buscando
conceptualizaciones que no se ajusten meramente al incremento del Producto
Interno Bruto (PIB) per cápita, sino que también incluyan de manera intrínseca
mejoras en términos de desarrollo social, económico y medioambiental.
Según Kakwani y Pernia (2000), el libro titulado Redistribution with Growth:
The Economic Framework del Banco Mundial, escrito por Chenery, Ahluwalia, Bell,
Duloy y Jolly en 1974, marcó un hito importante en la noción de un crecimiento
económico con enfoque de pobreza y desigualdad. Una primera cualificación al
respecto fue el llamado “crecimiento de base ancha” postulado en el Reporte del
Banco Mundial del año 1990; pero posteriormente se avanzó en la conceptuali-
zación del “crecimiento pro-pobre”.
De manera simplificada, el crecimiento pro-pobre puede ser entendido como
aquel que favorece a los pobres; es decir, el resultado del crecimiento medido en
1 Directora Ejecutiva e Investigadora Senior Principal de INESAD ([email protected]).
[17]
menor pobreza, la cual es usualmente monetaria. Este resultado puede darse bajo
una dimensión “absoluta”, sin considerar la desigualdad; o una “relativa” con
una mejor redistribución de los ingresos (ver, para una discusión de la literatura,
Herrera, 2014).
Por otro lado, Kakwani y Pernia (2000) plantean que el crecimiento a favor
de los pobres debe ser aquel que les permite también participar activamente, y
beneficiarse significativamente, de las actividades económicas. De esta manera,
el crecimiento, además de pro-pobre, debe ser inclusivo; es decir, contar con una
participación activa de los pobres en la dinámica económica.
Con todo, el concepto de crecimiento inclusivo carece de un concepto único.
Kakwani y Pernia (2000) plantean la visión de que los pobres deben “participar y
beneficiarse” del crecimiento; pero Klasen (2010, citado en Herrera, 2014) sostiene
que la inclusividad debe reducir las desventajas sin excluir a ningún segmento de
la población. En este marco, Ali y Son (2007) asocian el crecimiento inclusivo
con oportunidades socioeconómicas –e.g. empleo, salud y educación–, donde
este tipo de crecimiento crea cada vez nuevas oportunidades y, al mismo tiempo,
asegura la igualdad del acceso a estas para todos los segmentos de la sociedad,
en especial para los pobres. Esto implica que el promedio y la distribución de las
oportunidades deben mejorar como resultado del crecimiento.
El crecimiento inclusivo bajo el criterio de oportunidades se asocia de mejor
manera al concepto más amplio de pobreza; que no solamente se focaliza en los
ingresos monetarios, sino también en la carencia de un nivel mínimo de satisfac-
ción de las personas respecto a sus diversas necesidades (alimentación, vestimenta,
salud, educación, vivienda, servicios básicos, etc.), como –según Amartya Sen – de
las libertades de escoger, o tener, una vida valorable (ver, para una discusión de
la literatura, Muriel et al., 2015).
Sin embargo, aún este concepto más amplio de crecimiento se enfoca en
las personas en el contexto presente o pasado, y no toma en cuenta visiones co-
lectivas, intergeneracionales y resultados de desarrollo que son relevantes por sí
mismas. Por ejemplo, el desarrollo sostenible supone satisfacer las necesidades
socioeconómicas actuales, pero al mismo tiempo preservar y regenerar el medio
ambiente a fin de no comprometer el futuro colectivo de la raza humana ni del
planeta. Otro ejemplo es la sostenibilidad fiscal, donde las políticas de gasto social
deben no solamente buscar mejorar las condiciones de vida de las personas sino
también cuidar las cuentas públicas para que las generaciones futuras no se vean
afectadas. En este marco, el concepto de “crecimiento de calidad”, que todavía
se encuentra en construcción, busca abarcar todas estas dimensiones desde una
visión holística.
Martínez y Mlachila señalan que los diferentes enfoques sobre crecimiento
inclusivo tienen un paraguas común que es “el crecimiento de calidad”, el cual se
Crecimiento económico de calidad: bases conceptuales y metodológicas 19
asocia con un crecimiento alto, de largo plazo y socialmente favorable (Martínez

y Mlachila, 2014). Los autores observan que la nominación del crecimiento de
calidad nace en la década de 1990, de las instituciones financieras internaciona-
les; pero que no ha sido rigurosamente definido y documentado en la literatura
académica, con excepción de Thomas et al. (2000). En este contexto, ellos defi-
nen la calidad del crecimiento tomando en cuenta dos dimensiones; por un lado,
consideran sus características intrínsecas, es decir, su razón de ser en términos
de su robustez (nivel), volatilidad y sustentabilidad; y, por otro lado, incluyen sus
resultados socioeconómicos (Martínez y Mlachila, 2013):
“El crecimiento de buena calidad es aquel que es fuerte, estable, sostenible, aumenta
la productividad y conduce a resultados socialmente deseables, como mejores niveles
de vida, especialmente en la reducción de la pobreza”.
Thomas et al. (2000) asocian el crecimiento de calidad con los resultados

del desarrollo. Al respecto, consideran que el desarrollo consiste en mejorar la
calidad de vida de las personas, expandiendo su capacidad de constituir su propio
futuro. Esto generalmente requiere un ingreso per-cápita más alto; pero implica
también una educación más equitativa, mayores oportunidades laborales, menores
desigualdades de género, mejor salud y nutrición, un entorno natural más limpio
y sostenible, un sistema judicial y legal más imparcial, libertades civiles y políticas
más amplias y una vida cultural más rica, entre otros. La cuestión recae entonces
en saber si el proceso de crecimiento mejora los diversos resultados del desarrollo
–más allá de aquellos solamente asociados con el ingreso per-cápita– y si no, que
cabe hacer para que pueda ser de calidad. En este contexto, los autores plantean
que el proceso de crecimiento, desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa,
debe estar asociado con tres principios claves del desarrollo: la acumulación de
activos (capital físico, humano y natural), los aspectos distributivos a lo largo del
tiempo y el trabajo institucional o el buen gobierno.
Finalmente, García (2020) apunta a un crecimiento sostenido y de calidad
como el corazón de una agenda renovada de desarrollo para América Latina. El
autor plantea que “para reducir las brechas que separan a la región de los países
avanzados y emergentes más exitosos, es fundamental acelerar sustancialmente
el ritmo del crecimiento de la economía y hacerlo de una manera que asegure
la compatibilidad de los siguientes objetivos (las cuatro es): estabilidad macro-
económica; eficiencia y competitividad; equidad e inclusión social; y equilibrio y
sostenibilidad ambiental”. Este enfoque holístico supone que el diseño y la im-
plementación de políticas que se adopten para lograr resultados en cada objetivo
deben tomar en cuenta, necesariamente y de forma simultánea, los efectos en los
restantes objetivos.
2. Metodología
Hasta la fecha no existe una metodología de cómo analizar el crecimiento de

calidad; pero ya se cuenta con algunas aproximaciones (ver, e.g., Thomas et al.
2000; y Martínez y Mlachila, 2013 y 2014). Con todo, Ali y Son (2007) propo-
nen un método para evaluar el crecimiento inclusivo que, bajo interpretaciones
alternativas, se puede aproximar al concepto de estudio; el cual ha sido utilizado
en aquellos capítulos del libro donde se ha contado con información suficiente
y pertinente a este. A seguir se describe el método de manera técnica y también
intuitiva –para las personas menos familiarizadas con estadística–.
Nota técnica
Ali y Son (2007) especifican una función de oportunidad social (O) −semejante
a la función de bienestar social−, la cual depende de dos factores: i) las oportu-
nidades promedio disponibles para la población; y, ii) la distribución de estas
oportunidades entre la población, ordenadas de acuerdo a sus niveles de ingresos.
De esta manera, el crecimiento inclusivo implica la maximización de la función
O; que toma en cuenta tanto el aumento de las oportunidades en el tiempo como
la mejora en la distribución, donde se otorga un mayor valor a las oportunidades
de los más pobres.
Para delimitar la función O, los autores consideran que existen n individuos,
con ingresos x1, x2,……, xn, donde x1 es el individuo más pobre y xn es el más rico.
A cada individuo i (i =1, 2 , … , n) con ingreso xi se asocia la variable yi que toma
los valores de 0 (cero) si está privado de cierta oportunidad y 1 (100%) si no lo
está. De esta manera, la función O puede ser expresada como:
1) O = O(y1, y2,……, yn)
La función debe cumplir con el principio de transferencia para evaluar el

crecimiento inclusivo; esto quiere decir que cualquier transferencia t (>0) de
oportunidad de una persona más pobre a una persona más rica debe disminuir el
valor de la función:
2) O = O(y1, y2,……, yn) ≥ O(y1, -τ, y2 +τ,……, yn)
En términos de funciones de distribución acumuladas sobre los promedios

se tiene:

( y1 + y2
3) Oc (ỹ*) ≈ O y1, ,……,
2
y1 + y2 + … + yn
n )

( y1 + y2
4) Oc (ỹ) ≈ O y1, ,……,
2
y1 -τ + y2 + … + yn +τ
n )
Donde queda evidente que Oc (ỹ*) > Oc (ỹ) y que la distribución de oportuni-
dades ỹ* es superior a la distribución ỹ. La función Oc (�) es una aproximación a
la Curva de Lorenz Generalizada y, por lo tanto, los autores la denominan Curva
de Concentración Generalizada de Oc (�).
Cabe notar que la última expresión de Oc (�) corresponde al promedio de las
1 i
oportunidades de todos los n individuos, ӯ = n Ʃ yi, y, por la forma de categori-
i=l
zación de la variable, es igual al porcentaje de la población que disfruta de la
oportunidad y. Aún más, el componente i de la función corresponde al porcentaje
de los individuos hasta i que disfrutan de la oportunidad y; es decir, el promedio
1 i
n Ʃ yj .
acumulado del individuo 1 hasta el i: ӯ =
i=l
Ali y Son (2007) especifican un índice de las oportunidades (I*) a partir de
la función Oc (�) para poder evaluar si el crecimiento ha sido inclusivo o no en el
tiempo:
(5) I* =
( )
Ʃ y
1 n 1
n Ʃ
i=l
i
i
j=l
j
Que representa la sumatoria de los promedios de las oportunidades para las

subpoblaciones 1, 2, hasta n. Para un mejor entendimiento, y sin pérdida de ge-
neralidad, I* puede ser transformado a tiempo continuo; en este caso representa
el área por debajo de la función Oc (�) y, por lo tanto, Oc (ỹ*) > Oc (ỹ) cuando I*>I.
Además, los autores proponen un índice de equidad de oportunidades a partir
de I* y el promedio poblacional como:
(5) φ = I*
ӯ
El índice puede ser interpretado de tres maneras: i) si todos los individuos

gozan del mismo nivel de oportunidad –i.e. se distribuyen de manera equitativa–
entonces I* = ӯ y φ = 1; ii) si I* > ӯ, φ > 1, las oportunidades son distribuidas desde
un enfoque pro-pobre –el promedio ӯi es más alto en estratos poblacionales más
pobres y aumenta a medida que los estratos se desplazan a las poblaciones menos
pobres y más ricas–; y iii) si I* < ӯ, φ < 1, las oportunidades son distribuidas de
forma inequitativa, favoreciendo a los más ricos. Un crecimiento inclusivo en-
tonces significa que I* debe aumentar (dI* > 0) entre periodos; ya sea porque el
índice de equidad (φ) y/o el promedio poblacional de oportunidades (ӯ) aumentan.
Matemáticamente, I* puede ser diferenciado totalmente, obteniendo:
(6) dI* = φdӯ + ӯdφ
Donde el signo y magnitud de dI*evalúa si el crecimiento fue inclusivo o

no y en qué medida. La primera expresión del lado derecho de la ecuación (6)
representa el cambio del crecimiento sobre el promedio de las oportunidades,
cuando la distribución relativa de oportunidades no cambia; mientras que el último
término corresponde al cambio en la distribución de oportunidades, cuando el
promedio se mantiene constante.
3. Intuición del método
La intuición del método puede ser captada de manera gráfica. La Figura 1 describe
dos posibilidades de la Curva de Concentración de Oportunidades –explícita de
manera continua– de Ali y Son (2007); considerando un crecimiento económico
positivo entre dos periodos: t y t+10. El eje horizontal corresponde a una nor-
malización de la población p, que va de o (cero, ningún individuo) a 1 (uno, toda
la población), ordenada de menor a mayor de acuerdo a sus niveles de ingreso
correspondientes; y el eje vertical representa el promedio (acumulado y norma-
lizado a probabilidades) de las oportunidades –e.g. el porcentaje de la población
que accede a un servicio básico– correspondientes a cada p.
Figura 1
Curvas de concentración de oportunidades
Promedio
de las
ӯ Figura 1a
oportunidades
ӯt+10
ӯt
Porcentaje acumulado de la población p=1

Promedio
de las
ӯ Figura 1b
oportunidades
ӯp1, t+10
ӯt+10 , ӯt
ӯp1, t
p = p1 p=1
Porcentaje acumulado de la población
Fuente: Elaboración propia en base a Ali y Son (2007).
La Figura 1a muestra que el promedio de las oportunidades entre t y t+10

ha aumentado de ӯt a ӯt+10 a para toda la población (p=1), lo que se aprecia por
el desplazamiento de la curva de manera ascendente entre los dos periodos. Sin
embargo, la distribución de las oportunidades no ha cambiado –i.e. la forma de la
curva es igual para ambos años–. En este caso, el crecimiento ha incrementado el
promedio en todos los estratos poblacionales; pero no ha promovido una mayor
equidad, ya que los pobres siguen en situación desventajosa en relación a los ricos,
sin ninguna mejora relativa.
La Figura 1b muestra que el promedio de oportunidades de toda la población
no ha cambiado entre t y t+10; sin embargo, el crecimiento ha sido pro-pobre
al promover una mayor equidad mejorando la distribución. Por ejemplo, para
el porcentaje de población p=p1 –que incluye el estrato poblacional de menores
ingresos– el promedio fue más alto en t+10 (ӯp1, t+10) en relación a t (ӯp1, t) y, de
hecho, en el último periodo este valor es más alto que el promedio para toda la
población (p=1).
La Figura 2 presenta el caso donde claramente el crecimiento ha sido inclusivo.
Por un lado, el promedio de las oportunidades de toda la población (p=1) entre
los dos periodos ha aumentado de ӯt a ӯt+10 , con el consecuente desplazamiento
ascendente de la curva. Por otro lado, esta mejora ha sido más significativa para
los estratos de población con menores ingresos en relación aquellos con mayores
ingresos; lo cual ha inducido a una curva con menor pendiente en el último periodo
comparado con el primero. Por ejemplo, para el porcentaje de población p=p1, la

brecha o incremento entre los promedios ӯp1, t+10 y ӯp1, t ha sido más alto que entre
los promedios para la población total (ӯt+10 y ӯt ).
Figura 2
Curvas de concentración de oportunidades
Promedio
de las
ӯ
oportunidades
ӯt+10
ӯt
ӯp1, t+10
ӯp1, t
p = p1 p=1
Porcentaje acumulado de la población
Fuente: Elaboración propia en base a Ali y Son (2007).
Ali y Son (2007) aplicaron el método para evaluar la generación de oportuni-

dades que tuvo Filipinas entre 1998 y 20014 en relación al acceso a educación y
salud. En el caso de Bolivia, el método fue aplicado solamente en dos estudios. Por
un lado, Herrera (2014) estudió si el crecimiento económico fue inclusivo para el
periodo 1999-2012 en términos de oportunidades en educación, salud y empleo
para la población. Por otro lado, Aliaga et al. (2016) consideraron las mejoras en
el ingreso del hogar per cápita entre 1999 y 2013 para analizar el desarrollo de la
infraestructura básica y sus resultados en términos de acceso a electricidad, agua
potable, saneamiento básico, telefonía fija, telefonía celular e internet; evaluando
si la trayectoria fue equitativa o no entre hogares pobres y no pobres.
Como se señaló anteriormente, el crecimiento inclusivo asociado a oportu-
nidades, de acuerdo a lo planteado por Ali y Son (2007), se focaliza en el acceso a
bienes y servicios socioeconómicos –i.e. educación, salud, servicios básicos, empleo,
etc.– del cual gozan los individuos y los hogares. Sin embargo, el crecimiento de
calidad engloba otros factores igualmente importantes en términos de desarrollo
y bienestar social; como la calidad en las instituciones, los equilibrios macroeco-

nómicos y medio ambientales, entre otros. Por este motivo, en el presente libro
se propone una reinterpretación del método de Ali y Son (2007) donde la calidad
del crecimiento de una dada región o país se evalúa en términos relativos, además
de absolutos, considerando los patrones mundiales.
En la Figura 3 se ejemplifica esta nueva interpretación tomando como ejemplo
el porcentaje del empleo formal en relación a la población ocupada total.
Figura 3
Curva generalizada de la tasa de empleo formal a nivel país
Tasa de
empleo
ӯ
formal
ӯt+10
ӯt
B
A
E
Bolivia
Porcentaje acumulado de los países p=1
Fuente: Elaboración propia.
En general, la literatura señala que, a medida que las economías crecen,

las tasas de empleo formal aumentan; ya que, hipotéticamente, el crecimiento
económico está asociado con un desarrollo productivo con mayores y mejores
oportunidades para los trabajadores, así como con mejores instituciones públicas,
lo cual genera mejores empleos (ver, e.g., Hansen, 1985; Shimer, 2005). En este
sentido, la reinterpretación de la metodología recae en dos dimensiones. Primero,
si la hipótesis es correcta, entonces la tasa de empleo formal debe tener una aso-
ciación positiva con el ingreso per cápita –u otro indicador relativo al crecimiento–,
a nivel país; y la forma de la curva de distribución acumulada es entendida como
aquella que modela esta relación entre las dos variables a nivel mundial. Segundo,
el análisis de un dado país se sujeta a evaluar la calidad de su crecimiento a partir
de su posición inicial y sus mejoras relativas –además de absolutas– en su tasa de

empleo formal en relación al resto de las economías.
En la Figura, la población es sustituida por la variable país en el eje ho-
rizontal, la cual –de forma semejante a la población– es ordenada de menor a
mayor de acuerdo a su ingreso o Producto Interno Bruto (PIB) per cápita. La
tasa de empleo formal es delimitada en el eje vertical, con una tasa correspon-
diente al promedio –no ponderado por población– que se acumula a medida
que los países son incluidos. En el ejercicio hipotético, la forma de las curvas es
consistente con la tendencia esperada; es decir, a medida que los países son más
ricos la tasa de empleo formal es mayor, ya que existen más oportunidades para
los trabajadores de contar con mejores empleos. Sin embargo, la curva en t+10
tiene una pendiente menor que en t, lo que muestra que los países más pobres
han podido generar mejores oportunidades laborales en términos de empleo
formal, promoviendo una disminución de las brechas entre los países pobres y
ricos; ya sea vía mejores políticas o programas, o como parte de un crecimiento
que ha mejorado la tasa, o ha sido incluso inclusivo, al interior de cada país.
Este puede ser el caso, por ejemplo, de las economías de menores ingresos que
se han preocupado por promover una mayor protección social –la cual es una
variable proxy del empleo formal–.2
La segunda dimensión re-interpretativa de la metodología recae en entender
dónde se encuentra el país bajo análisis, por ejemplo, Bolivia, y qué es destacable
o no. Para evaluar esto, supóngase, sin pérdida de generalidad, que en el periodo t
la tasa de empleo formal fue igual a la tasa promedio no ponderada del acumulado
de los países del lado izquierdo de Bolivia incluyendo al país (punto A de la Figura
3). Además, si entre t y t+10 Bolivia tuvo un crecimiento económico elevado en
relación al resto de los países en desarrollo; entonces en el último periodo se sitúa
a la derecha de su posición inicial, lo que en la Figura corresponde al desplaza-
miento de la línea vertical roja a la derecha.
La Figura 3 presenta cuatro posibilidades asociadas a la calidad del creci-
miento:
– Si la tasa de empleo formal en t+10 es mayor que la correspondiente a la

curva generalizada en t, por ejemplo, en el punto B, entonces el crecimiento
2 La Figura 3 puede ser también ejemplificada con los casos de salud y educación. Desde la déca-
da de 1990, con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM (ver Naciones Unidas, 2020),
la cooperación internacional y los gobiernos de los países de ingresos bajos y medio-bajos
han priorizado el aumento del acceso de estos servicios y otros relativos a los ODM, a partir
de diversas políticas públicas financiadas con recursos internos, donaciones y financiamiento
externo. De esta manera, se ha buscado e inducido un crecimiento inclusivo a nivel país; lo
cual, en términos globales, implica tanto un aumento en el promedio mundial de mejores
indicadores de salud y educación como una distribución más equitativa entre países.
económico ha sido de calidad; destacable sobre todo en relación a la tendencia

de cambio de la tasa correspondiente a los países con ingreso per cápita iguales
o menores a Bolivia.
– Si la tasa de empleo formal en t+10 es igual que la correspondiente a la curva de
concentración en t, punto C, el crecimiento económico ha seguido el patrón
del crecimiento de calidad mundial, con mejoras en términos de promedio.
– Si la tasa de empleo formal en t+10 es menor que la correspondiente a la
curva de concentración en t, por ejemplo, en el punto D, el crecimiento
económico ha tenido una calidad mediocre en relación a la tendencia del
resto de los países, a pesar de haber mejorado con relación al punto A. Este
caso es particularmente relevante; ya que evalúa el crecimiento no solamente
en términos absolutos –i.e. cambios del país–, sino en términos relativos,
tomando en cuenta la tendencia de cambio mundial –i.e. desplazamiento de
la curva hacia arriba–.
– Si la tasa de empleo formal en t+10 es igual o menor que la correspondiente
a la curva de concentración en t, por ejemplo, en el punto E, el crecimiento
económico ha sido de pésima calidad tanto desde un enfoque absoluto como
relativo.
Como se señaló, la importancia de este análisis radica en el hecho de que la

calidad del crecimiento puede ser medida también en términos relativos, y no
solamente absolutos. Siguiendo la analogía de la teoría de convergencia del creci-
miento económico –que plantea que los países más pobres tenderán a crecen más
rápido que los ricos (ver, e.g., Barro, 1991)–3 es deseable un avance más acelerado
de los países con PIB per cápita más bajos en las distintas variables de desarrollo
y bienestar social, para que las brechas, en relación a los países con PIB per cápita
más altos, se reduzcan en el tiempo.
Cabe notar que las curvas, como las explicitadas en la Figura 3, pueden te-
ner pendientes negativas; es decir, con el promedio acumulado más alto para los
estratos de países más pobres y decreciente a medida que se incluyen los países
de ingresos per cápita más altos. Estos resultados pueden darse, por ejemplo, en
el consumo de energía renovable (sobre el consumo de energía total), el cuida-
do del medio ambiente en términos de una menor cantidad de producción de
basura, etc. En estos casos, la metodología debe ser reinterpretada a partir de
una intuición contraria en la primera dimensión: una relación inicial negativa de
estas variables con el ingreso per cápita muestra que los países pobres están en
mejor posición en comparación a los países ricos. Con todo, un desplazamiento
de la curva hacia arriba entre dos periodos implicará un crecimiento de calidad,
3 Este resultado se basa en hipótesis neoclásicas de la función de producción, donde se supone

también preferencias y tecnologías semejantes en los países.
ya que el promedio mundial mejora. En la segunda dimensión, en el análisis de

un dado país, las posibilidades relativas a la calidad del crecimiento son parecidas
a las interpretadas en la Figura 3. Cabe notar que este razonamiento es bastante
diferente a Ali y Son (2007), el cual recae en el hecho de que las variables antes
señaladas no forman parte de un crecimiento inclusivo por oportunidades, pero
si de un crecimiento de calidad.
Finalmente, cabe señalar que el uso o la reinterpretación de la metodología
desafía un siguiente paso que es el de indagar las razones detrás de las formas de
las curvas; ya sea para rescatar las buenas prácticas o para sugerir cambios estruc-
turales que subyacen al crecimiento. En este análisis es importante también tomar
en cuenta la endogeneidad entre las variables de estudio con el crecimiento, donde
pueden presentarse círculos virtuosos, círculos viciosos o trampas.
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II
Cambio tecnológico y calidad
del crecimiento
Carlos Gustavo Machicado Salas1
Palabras clave: Crecimiento de calidad, cambio tecnológico, innovación, em-

presas, Bolivia.
Código JEL: O12, O31, O33.
1. Introducción
El debate en relación a la calidad del crecimiento se basa únicamente en aproxi-

maciones que vinculan la calidad con variables que pueden estar o no asociadas
directamente con el crecimiento económico. Por ejemplo, Ali y Son (2007)
aproximan la calidad del crecimiento a través de una función de oportunidad
social que permite medir cuan inclusivo es el crecimiento. Vinod et al. (2000)
asocian el crecimiento de calidad con la acumulación de capital físico, humano
y natural y sus aspectos distributivos a lo largo del tiempo. Martínez y Mlachila
(2013) asocian la calidad del crecimiento con mejores niveles de vida y menor
pobreza, que surgen de un crecimiento fuerte, estable, sostenible, y con mayor
productividad.
En este capítulo, se asocia la calidad del crecimiento con el cambio tecno-
lógico, tomando en cuenta que en un mundo globalizado, las diferencias en el
crecimiento económico y la desigualdad de ingresos entre países se explican sobre
la base de las diferencias tecnológicas (Kesici, 2015). Por tanto, en la medida que
el cambio tecnológico pueda generar una mayor productividad y por ende mayor
1 Investigador Senior Principal de INESAD ([email protected]).
[31]
crecimiento, y además reducir las desigualdades intra y entre países, se podrá

calificar el mismo como un crecimiento de calidad.
Según Aghion y Howitt (2005), el progreso tecnológico, la causa principal
del crecimiento económico de largo plazo, surge a partir de la innovación que
genera nuevos productos, procesos y mercados. A su vez, las innovaciones son el
resultado de actividades deliberadas de investigación y desarrollo (I&D) que surgen
en el curso de la competencia de mercados. Estas observaciones Schumpeterianas2
constituyen el punto de partida de la teoría de crecimiento endógeno que analiza
el cambio tecnológico a través de modelos con una expansión en la variedad de
productos y modelos con mejoras en la calidad de los productos.
Por lo general, ambos tipos de modelos se los ha analizado de manera separada,
no obstante, la conjunción de ambos modelos es lo que permite definir calidad del
crecimiento desde la perspectiva del cambio tecnológico y la innovación, como
muestra Jaimovich (2020), pues tanto la innovación de procesos como de pro-
ductos y la secuencia en que ocurren a lo largo del tiempo son determinantes del
crecimiento económico sostenible e implícitamente de una mayor productividad.
El presente capítulo no tiene por objeto desarrollar un modelo de crecimiento
endógeno, pero sí, en base a algunos lineamientos teóricos que surgen de dicha
rama de estudio del crecimiento, establecer algunos resultados que permitan tener
un diagnóstico del cambio tecnológico y la innovación en Bolivia en los últimos
años y de esa manera responder a la pregunta de si el crecimiento ha sido de calidad.
Para esto, se emplearán datos de empresas del Banco Mundial, que es un panel
no balanceado de empresas bolivianas para los años 2006, 2010 y 2017. Además,
se usarán datos del Índice Global de Innovación que presenta series de tiempo
para un conjunto de variables relacionadas con la innovación, desde el año 2013.
Este estudio también pretende contribuir a las pocas investigaciones que se
han hecho en Bolivia sobre cambio tecnológico e innovación, entre las que des-
tacan el de Cabero (2009) que analiza la importancia del aprendizaje tecnológico
y la formación de capacidades tecnológicas. A su vez, Escalera (2014) estudia el
estado de la ciencia y tecnología en Bolivia y enfatiza el rol de la universidad y el
gobierno para la producción de las mismas. Y finalmente, Foronda et al. (2018),
que analizan específicamente el estado de la innovación en Bolivia, empleando
una encuesta a empresas exclusivamente diseñada para tal propósito, recopilada
en 2016.3
El capítulo se ordena de la siguiente manera. Después de la introducción,
en la sección II se presenta un análisis del estado de la innovación en Bolivia.
En la sección III se aproxima la calidad del crecimiento a través del análisis de
2 Desde el punto de vista de la evolución de las industrias.

3 Esta encuesta realizada por encargo de la oficina del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) Bolivia lastimosamente no es de carácter público.
Cambio tecnológico y calidad del crecimiento 33
la innovación de productos y procesos y de un indicador de eficiencia de la

innovación. En la sección IV se plantean algunas hipótesis acerca de los deter-
minantes y obstáculos de la innovación en base a indicadores seleccionados.
Finalmente, en la sección V se concluye y se formulan algunas recomendaciones
de políticas.
2. Estado de la innovación en Bolivia
Para hablar de cambio tecnológico en Bolivia, es importante conocer antes el

estado de la innovación, que es el paso previo para un cambio tecnológico. Se-
gún Schumpeter (1939), la innovación tiene tres etapas: invención, innovación
propiamente dicha y difusión. La invención abarca el dominio tecnológico de
una innovación; es decir, se refiere al proceso durante el cual se construye algo
nuevo en base a alguna idea que refleja su utilidad en la sociedad. La invención
se convierte en una innovación cuando la misma es puesta en el mercado por un
empresario. Una innovación puede tomar la forma de un nuevo producto o proceso
(Meeus y Edquist, 2006). Finalmente, la difusión se refiere al proceso que difunde
la innovación a través de la economía en general.
Esta separación de etapas de la innovación resalta el rol que juegan las em-
presas en dicho proceso; de hecho, gran parte de las actividades de invención e
innovación se concentran en empresas públicas y privadas, aunque las universidades
y los centros de investigación juegan un papel muy importante, especialmente
en la invención. La difusión se produce cuando la innovación sale de la empresa
en la que fue concebida, y es adoptada por los clientes e imitada por las empresas
competidoras.
Muchas innovaciones no logran pasar a la etapa de difusión, no porque no
tengan el adecuado marketing, sino porque no demuestran una utilidad que pueda
ser expandida en la sociedad. Ahí, las innovaciones incrementales juegan un rol
importante, pues se hacen en base a una innovación básica y a menudo son puestas
en el mercado por empresas competidoras que tratan de imitar el original de la
firma innovadora.4
Por tanto, una innovación consiste en desarrollos que se hacen en los
ámbitos técnicos y económicos durante varios años, pero al final el éxito de la
innovación básica depende crucialmente de qué tan bien la o las innovaciones
incrementales son capaces de adaptar la innovación a las necesidades de una
sociedad. Aquí juega un rol las habilidades y capacidades del capital humano
4 Las dimensiones de innovación incremental y radical no solo se aplican a cambios al nivel

del producto o proceso innovador, sino también al nivel del agente innovador y la cadena de
valor. Ver Henderson y Clark (1990) y Christensen (1992, 1997).
que tendrá que trabajar con la innovación. Muchas veces también, los aspectos
culturales pueden determinar el uso o no de una determinada innovación en la
sociedad (Tian et al., 2018).
Por otro lado, la competencia puede dar lugar a otra innovación básica (pro-
ducto o proceso) que puede comenzar a competir con la primera innovación. Y
será precisamente la competencia quien decida cuál de las dos innovaciones se
queda en el mercado, esto en base a los méritos puramente tecnológicos, como
a su adaptación a las circunstancias locales. Muchas veces sucede que un nuevo
producto es mejor desde el punto de vista de su desempeño (aspecto tecnológico),
pero dada la experiencia acumulada con el uso de un antiguo producto, el nuevo
enfrenta ciertas dificultades para adaptarse a las circunstancias locales.5
Puede darse también el caso que una innovación, que ha dado origen a va-
rias innovaciones incrementales, sea reemplazada por otra porque se agotan las
posibilidades de avanzar en una misma línea. Esto sucede cuando los esfuerzos
innovadores empiezan a tener rendimientos decrecientes. Esto hace que una
innovación se torne más vulnerable a la competencia.
Desde una perspectiva de serie de tiempo, un primer análisis del progreso
tecnológico en Bolivia y más específicamente de la innovación, es presentado
por Machicado (2019) que emplea datos del Índice Global de Competitividad
(IGC), el cual en su pilar 12 presenta un índice de innovación. Según este índice,
la innovación aumentó entre 2010 y 2014, para luego caer y volver a los niveles
que tenía en 2008.
En la figura 1 se presenta la evolución en el tiempo de los scores del Índice
Global de Innovación (IGI), del subíndice de innovación de insumos y del subín-
dice de innovación de productos para Bolivia. El IGI es el promedio de los otros
sub-índices y abarca una noción amplía de la innovación elaborada originalmente
por el Manual de Oslo6 que en su versión 2018 define a la innovación como “…
un producto o proceso nuevo o mejorado (o combinación de los mismos) que
difiere significativamente de la unidad de productos o procesos anteriores y que
se ha puesto a disposición de usuarios potenciales (producto) o puesto en uso por
la empresa (proceso)”.
Se observa que hay un deterioro constante en el score del IGI desde el 2013,
que se explica por el deterioro del subíndice de innovación de productos, pues
el sub-índice de innovación de insumos muestra un score estable e incluso un
aumento en 2019.
El sub-índice de innovación de insumos se construye en base a 5 pilares que
son: instituciones, capital humano e investigación, infraestructura, sofisticación
5 Efecto barco de vela de Rosenberg (1976).

6 El Manual de Oslo fue desarrollado por las Comunidades Europeas y la Organización para
la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD).
de mercados y sofisticación de negocios. Todos estos pilares definen un entorno

que permite la innovación dentro de una economía. Por la evolución de su score,
se puede afirmar que el entorno para promover la innovación no ha cambiado,
pero el hecho de tener un score promedio de 32,8 refleja un entorno débil para
fomentar las actividades de innovación.7
Figura 1
Evolución del Score del Índice Global de innovación y sus Sub-índices en Bolivia
Bolivia: IGE y subíndices

40
35
I. Insumos
30
IGI
25
Score
20
15
I. Productos
10
0
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fuente: Global Innovation Index (https://www.globalinnovationindex.org).
Por otro lado, el subíndice de innovación se basa en 2 pilares referidos a

productos que son conocimiento y tecnología, y productos creativos. En el pri-
mer pilar están todas las actividades inventivas e innovativas, mientras que en el
segundo pilar están activos intangibles como la cultura, entre otros, que, como
ya se mencionó, juegan un rol importante en el proceso de innovación. En este
indicador de innovación de productos se observa un deterioro en el score, de 8
puntos entre 2013 y 2020, lo que denota un retroceso en la generación de nuevos
productos y procesos.
7 El score va de 0 a 100, siendo este último el valor para un entorno fuerte.

Entre 2004 y 2019, Bolivia ha experimentado un ciclo económico cuya fase

expansiva llegó a su máximo en 2013, con una tasa de crecimiento del PIB de
6,8%. A partir de 2014, la economía comenzó a ralentizarse alcanzando su tasa de
crecimiento más baja en 2019 con 2,2%. Por tanto, si bien el período que cubre
el IGI no permite inferir la relación entre la innovación y el crecimiento durante
todo el ciclo, de alguna manera muestra que existe una correlación entre el dete-
rioro de la economía y el deterioro de los productos fruto de la innovación y en
general de la innovación medida por el IGI. Lo más lamentable es que el deterioro
reportado por el IGI ha colocado a Bolivia entre los países con peor desempeño
en innovación a nivel mundial.
Figura 2
Posición de países latinoamericanos en el Índice Global de Innovación
120
Guatemala
Honduras Bolivia 100
Paraguay Ecuador
El Salvador
República Dominicana
Argentina 80
Perú
Jamaica
Uruguay
Ranking 2020
Colombia
Brasil 60
México Costa Rica
Chile
40
20
0
120 100 80 60 40 20 0
Ranking 2013
La figura 2 muestra el cambio en la posición en el ranking del IGI de algunos

países latinoamericanos entre el 2013 y 2020. Se observa que los países latinoa-
mericanos no ocupaban, ni ocupan las primeras 30 posiciones. El país mejor
posicionado fue Costa Rica en 2013 en el puesto 39. De igual manera, la mayoría
de los países (11) han empeorado su posición entre 2013 y 2020. De hecho, Bo-
livia paso del puesto 95 al puesto 105 entre 131 países, solamente superado por
Guatemala que está en el puesto 106.
3. Calidad del crecimiento
Siguiendo a Jaimovich (2020), quien define la calidad del crecimiento como un

proceso en el cual la innovación de procesos y de productos cumplen un rol se-
cuencial a lo largo de la trayectoria del crecimiento, vamos a aproximar la calidad
del crecimiento en el último ciclo económico, a partir de datos que muestren como
ha cambiado la innovación de procesos y de productos en Bolivia.
Las innovaciones de procesos y productos son determinantes clave del creci-
miento económico sostenible porque las innovaciones de proceso introducen me-
joras tecnológicas que permiten una expansión en la cantidad de los bienes que una
economía puede ofrecer, mientras que las innovaciones de productos fomentan el
crecimiento al suministrar al mercado, bienes de mayor calidad que los ya existentes.
Esta visión del crecimiento, por el lado de la demanda (demand-driven) enfa-
tiza el rol secuencial que deben cumplir estos dos tipos de innovaciones, pues las
innovaciones de procesos deben preceder a las innovaciones de productos. Las
innovaciones de procesos colocan a la economía en una senda de crecimiento posi-
tivo, pero no pueden garantizar ingresos crecientes de forma perpetua, por lo que
se requiere que una economía también pueda generar innovaciones de productos
en algún momento. La razón de esto es que, sin la ayuda de innovaciones de mejor
calidad, los incentivos para invertir en innovaciones de proceso eventualmente
comienzan a disminuir a medida que la producción física se expande cada vez más.
Jaimovich (2020) presenta un modelo estilizado para demostrar esto que de
alguna manera combina los dos tipos de modelos (de crecimiento endógeno) de
cambio tecnológico en uno solo. En su modelo, las mejoras en calidad surgen endó-
genamente como resultado del esfuerzo de las empresas para satisfacer la demanda
de los consumidores con ingresos crecientes. Por otro lado, demuestra también que
la transición de una innovación de procesos a una de productos debe ser gradual.
Para analizar la innovación de procesos y de productos en Bolivia, se empleará
la base de datos de empresas del Banco Mundial que es un panel no balanceado de
empresas para los años 2006, 2010 y 2017. Si bien estos datos no permiten hacer
un análisis continuo en el tiempo, los años para los que se encuentran disponibles
representan las etapas de inicio, auge y caída del ciclo reciente.
La figura 3 muestra la proporción de empresas que introdujeron innovaciones
de procesos, clasificadas por tamaño y por ubicación.
En relación a la innovación de procesos, tanto por tamaño como por ciudad,
se observa una disminución uniforme de la innovación a lo largo de los tres años
reportados, excepto en el caso de empresas grandes, que es el único caso en que
hay un aumento del porcentaje de empresas que innova en procesos el año 2010.
En innovación de procesos se observa un liderazgo de las empresas de La Paz,
mientras que las empresas de Santa Cruz pasan a representar una mayor propor-
ción que las empresas de Cochabamba a partir de 2010.
Figura 3
Proporción de empresas que innovó en procesos
Figura 3a. Por tamaño

100
90 86,6
74,8 74,7 77,2

80
70 61,4 61,7
60
49,1
46,2
50
40 32,1
30
20
10
0
Pequeñas (5-19) Medianas (20-99) Grandes (100+)
2006 2010 2017
Figura 3b. Por ciudad

90
81,7
80
68,5 68,1 65,8
70
55,1
60
50 45,3 43
40 34,6
32,5
30
20
10
0
Cochabamba La Paz Santa Cruz
2006 2010 2017
Fuente: Banco Mundial.
Asimismo, en los años 2006 y 2017 hubo una mayor proporción de empresas
no exportadoras que innovaron en procesos en relación a las exportadoras. No
obstante, el año 2010, el 92,2% de las empresas exportadoras introdujo alguna
innovación de procesos, frente al 53,9% de empresas exportadoras. Mientras que
el 2006, había una mayor proporción de empresas extranjeras que innovaba en
procesos (81,6%), el 2017 hubo una mayor proporción de empresas domésticas

(38,3%), aunque en ambos tipos de propiedad, la proporción de empresas que
innovó disminuyó considerablemente en relación al 2006.
La figura 4 muestra la misma clasificación de empresas por tamaño y ubicación
para la innovación de productos.
Figura 4
Proporción de empresas que innovó en productos
Figura 4a. Por tamaño

90 84,1 85,5
80,1 80,2
80 74,7
70 64,8
55,2 57.2
60
50 45
40
30
20
10
0
Pequeñas (5-19) Medianas (20-99) Grandes (100+)
2006 2010 2017
Figura 4b. Por ciudad

100
90 86,5
80 71,4 69
70 65,2
61,1 61,2
60 52,4 51,5
54,7
50
40
30
20
10
0
Cochabamba La Paz Santa Cruz
2006 2010 2017
Fuente: Banco Mundial.

Se puede ver que a nivel de empresas grandes no ha habido cambios sus-

tanciales en el tiempo en cuanto al porcentaje de las que introdujeron un nuevo
producto al mercado, en promedio el 83% de las empresas innovó en productos.
En cambio, en las empresas pequeñas y medianas si se observan cambios impor-
tantes. En 2006, el 80% de las empresas pequeñas innovó en productos, cayendo
este porcentaje a 55% en 2010 y aumentando ligeramente a 57% en 2017. De
igual manera, menos de la mitad de las empresas medianas innovó en 2010, pero
con un aumento de 20 puntos porcentuales en 2017.
Respecto a que ciudad es donde más empresas innovan proporcionalmente
hablando, contrario a lo que se esperaría, no es Santa Cruz sino La Paz que presenta
en todos los años, un mayor porcentaje de empresas que introdujeron un nuevo
producto o servicio. En todas las ciudades se observa una caída en innovación el
2010 y una ligera recuperación el 2017. Santa Cruz incluso está por debajo de
Cochabamba en cuanto a innovación de productos y servicios.
Otros indicadores muestran que, en general, las empresas exportadoras inno-
van más en productos que las no exportadoras, aunque esto no necesariamente se
cumple en cuanto a procesos, donde el año 2017 solamente el 17% de las empresas
exportadoras introdujo alguna innovación, frente al 37% de las no exportadoras.
Es lógico que la competencia internacional genere mayores incentivos a la inno-
vación de productos que de procesos.
De igual manera, contrario a lo que se veía en relación a la innovación de
procesos, el 2006 había un mayor porcentaje de empresas domésticas que innovaba
en productos (79,6%); mientras que en 2017 esto se revierte y hay un 79, 6% de
empresas extranjeras frente a un 57,7% de empresas domésticas que innovó en
productos.
Si se emplea el cambio en la proporción de empresas que innovó en proce-
sos y productos a lo largo de estos tres años, como indicador de la calidad del
crecimiento, se puede afirmar que entre 2006 y 2010 se observa un deterioro en
la calidad del crecimiento porque la proporción de empresas que innovó tanto
en procesos como en productos disminuyó de manea importante. En procesos
de 75% a 57,8% y en productos de 79% a 55,1%. Sin embargo, entre el 2010 y
2017 se observa una caída en la proporción de empresas que innovó en procesos,
a 37,1%, pero un aumento en la proporción de empresas que innovo en productos
(60%). Este aumento en la innovación de productos estaría indicando una mejora
en la calidad del crecimiento a pesar de la caída en la proporción de empresas que
innovó en procesos. En la medida que el boom de crecimiento se alcanzó el año
2013, resulta lógico que el mayor nivel de ingresos de la población haya promovido
una mayor inversión en innovación de productos de mejor calidad.
Por otro lado, el IGI define al ratio entre el subíndice de innovación de
productos sobre el subíndice de innovación de insumos como un indicador de
eficiencia de la innovación, el cual muestra una caída sostenida, lo que estaría
reflejando una disminución en la calidad del crecimiento entre 2013 y 2020, como
se observa en la figura 5.
Figura 5
Ratio de eficiencia de la innovación
0,88
0,76
0,7
0,59
0,57
0,44
Ratio
0,43
0,3
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Años
Este último indicador, al ser continúo en el periodo seleccionado, estaría

reflejando de mejor manera el proceso secuencial que debe seguir la innovación
de procesos y productos; por lo tanto, a pesar de haber hallado que mejoró la
calidad de la innovación entre 2010 y 2017, este indicador refleja un deterioro
que representa una disminución en la calidad del crecimiento.
4. Determinantes y obstáculos de la innovación en Bolivia
Una vez que se ha visto que la calidad del crecimiento, aproximada a través del
cambio tecnológico, medido como un cambio en la innovación de procesos y
productos, y como la eficiencia de la innovación, ha caído, vale la pena revisar
algunos indicadores que explican la innovación y su cambio en Bolivia.
Ciertamente, la innovación es un concepto multidimensional, pues depende
de muchos factores a la vez y se relaciona con variables tanto de la microeconomía,
como de la macroeconomía. Un trabajo interesante al respecto es el de Malerba
(2005), que muestra el avance que se ha hecho en el análisis de la innovación y
plantea los retos que se tiene para contar con un análisis mucho más completo.
Gran parte de este análisis tiene que ver con la relación existente entre la inno-
vación y la evolución de las industrias, pues sigue la visión Schumpeteriana de
creación destructiva que debería ocurrir en el desarrollo industrial.
Un buen marco de referencia de los determinantes de la innovación y sus

indicadores los plantea precisamente la estructura del IGI, que en sus dos sub-
índices y sus respectivos pilares e indicadores propone una serie de variables que
habría que analizar (ver tabla 1) a fin de contar con un panorama completo de los
determinantes de la innovación.
Tabla 1
Estructura del Índice Global de Innovación
Innovación de insumos Innovación de productos

Instituciones Conocimiento y productos de tecnología
– Entorno político – Creación de conocimiento
– Entorno regulatorio – Impacto en conocimiento
– Entorno de negocios – Difusión de conocimiento
Capital humano e investigación Productos creativos
– Educación – Activos intangibles
– Educación superior o terciaria – Bienes y servicios creativos
– Investigación y desarrollo (I+D) – Creatividad online
Infraestructura
– Tecnologías de información y comunicación (TIC)
– Infraestructura en general
– Sostenibilidad ecológica
Sofisticación de Mercado
– Crédito
– Inversión
– Comercio, competencia y escala de mercado
Sofisticación de negocios
– Trabajadores calificados
– Vínculos de innovación
– Absorción de conocimiento
Para el presente análisis se han elegido 10 indicadores representativos de

ambos sub-índices y sus respectivos pilares. No existe un criterio específico para
la selección de dichos indicadores, simplemente se los considera representativos
del cambio tecnológico en cualquier país y particularmente relevantes para la
economía boliviana. La tabla 2 muestra los indicadores seleccionados con sus
respectivos valores, para el período 2013-2020.
Un primer indicador que aparece en la tabla 2 es el gasto bruto en I&D, el
cual no muestra un cambio a lo largo de los años, es más mantiene valores entre
0,16% y 0,2% del PIB, lo que da un promedio de 0,18% del PIB. Para el año 2020,
el porcentaje que se invirtió en Bolivia superó a lo que se invirtió en países como
Paraguay y Perú que invirtieron 0,1% del PIB, pero está por debajo de otros países
sudamericanos como Ecuador y Chile que invirtieron 0,4% de su PIB. Brasil es el
único país sudamericano que a lo largo de los años invirtió más del 1% de su PIB.
Tabla 2
Indicadores seleccionados del Índice Global de Innovación
Indicador Unidades 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Gasto bruto en I&D (GBID) % PIB 0,16 0,16 0,2 0,16 0,16 0,2 0,2 0,2
Estabilidad política y operacional -0,5 -0,5 -0,3 -0,36 -0,28 -0,2 3,3 3,1
Calidad regulatoria -0,75 -0,83 -0,8 -0,86 -0,91 -0,9 -0,9 -0,9
Empleo en servicios intensivos en
% 14,32 15,25 15,3 15,25 15,25 15,5 15,8 14,4
conocimiento
Colaboración en investigación
3,35 3,55 3,5 3,54 2,43 2,6 2,5
universidad/industria
Talento de investigación en empresas % 0,36 0,36 0,4 0,4 0,4
Publicaciones científicas y técnicas PPC$ PIB 3,11 3,81 3,2 3,1 3,17 1,6 1,6 1,7
Índice H de documentos citados 57 61 71 78 88 103 110 119
Exportaciones de alta tecnología % 0,53 0,5 0,4 0,25 0,24 0,2 0,2 0,2
Recuento de aplicaciones de marca
PPC$ PIB 46,76 35,1 35,06 38,1 41,7 41,8
registrada por origen
Nota: PPC=Paridad de Poder de Compra.
Cuba et al. (2020) presentan un desglose de este indicador para el año 2009,
donde se observa que el principal “inversor” en I&D es el gobierno, representan-
do el 58,9% del total del gasto en I&D, seguido de las universidades (educación
superior) con 30,6% y muy por debajo las empresas que solo representan el 6%
del gasto. Más del 70% del gasto en I&D es en investigación básica y la disciplina
en la que más se gasta es en ciencias de la agricultura, seguida de ingeniería y
tecnología. Ambas disciplinas copan el 73,7% del gasto en I&D. Ciencias sociales
y ciencias médicas apenas cubren el 1% y 1,2% del gasto en I&D respectivamente.
Los índices de estabilidad política y operacional y de calidad regulatoria son
indicadores de las instituciones que promueven la innovación. En estabilidad
política y operacional se observa una mejora para Bolivia hasta el 2018, pero un
deterioro entre 2019 y 2020.8 Por el contrario, la calidad regulatoria ha sufrido un
deterioro continuo, siendo Bolivia junto con Ecuador, los países con peor calidad
regulatoria en 2020, entre los países sudamericanos.
De igual manera, Bolivia junto con Ecuador son los países con menor porcen-
taje de empleo en servicios intensivos en conocimiento. La mayoría de los países
8 En 2019 y 2020 hay un cambio en la escala del índice por lo que los valores no son comparables
con años anteriores.
sudamericanos tienen un porcentaje superior al 20%. Bolivia ha mantenido un

porcentaje promedio de 15,2% entre 2013 y 2019 y producto de la pandemia del
Covid-19 y las medidas de mitigación que se aplicaron, hubo un descenso en el
empleo de 1,4 puntos porcentuales en 2020.
Siempre que se habla de la innovación se hace referencia a la colaboración
que debe existir entre las universidades y la industria, aunque como se vio en la
sección II, es principalmente en las empresas donde ocurre la innovación como tal
y en la universidad es más la invención lo que debería ocurrir. De todas maneras, el
vínculo entre universidad e industria es capturado por el índice de colaboración en
investigación que se reporta en la tabla 1, donde el valor de máxima colaboración
es el 7 y 0 el de colaboración nula. Bolivia reporta un valor bajo de colaboración y
además muestra una tendencia decreciente en el tiempo. La mayoría de los países
sudamericanos reportan valores por encima de 3, siendo Colombia el país con
mayor colaboración entre las universidades y la industria.
Ciertamente, para que exista una colaboración más fluida en investigación, entre
universidades y empresas, es necesario que en las empresas existan también investi-
gadores, de tal manera que exista un mismo lenguaje de comunicación. El indicador
referido a talento de investigación en empresas muestra valores que ni siquiera llegan
al 1%, cuando hay países como Chile o Brasil que tienen porcentajes por encima
del 20%. Por tanto, una gran falencia que tienen las empresas en Bolivia, es el bajo
nivel de talento para investigación, lo que estaría reflejando la baja capacidad de
innovación que tienen y, por tanto, la poca valoración que le dan a la investigación.
El indicador de publicaciones científicas y técnicas y el índice H de documen-
tos citados muestran la generación de conocimiento científico en el país. Se observa
una caída importante en este indicador entre el 2017 y 2018, y comparativamente
el año 2020 presenta uno de los valores más bajos en Sudamérica, ganándole
solamente a Paraguay. Países que se destacan por el número de publicaciones en
revistas científicas, como Brasil, Chile y Uruguay, tienen valores superiores a 10
PPC dólares del PIB. Por el contrario, el índice H de documentos citados muestra
un aumento/mejora a lo largo del tiempo, lo que demuestra que el hecho que se
cite cada vez más a documentos generados en Bolivia significa que hay un interés
creciente por los temas de investigación referidos al país.
La baja cantidad de publicaciones científicas se explica en gran medida por
el poco tiempo que se le dedica a la investigación en Bolivia. Según Cuba et al.
(2020), solamente el 18% de los investigadores le dedican entre el 80% y 100%
de su tiempo a la investigación, lo que equivale a 5 días a la semana o más de 9
meses al año. El panorama no es muy diferente si se hace el análisis por tipo de
institución. En el gobierno también solo el 17% de los investigadores se dedican
a la investigación full time, en el sector privado solo el 12% y en la educación
superior donde la mayoría de los investigadores deberían ser full time, solo el 26%
le dedica ente 80% y 100% de su tiempo.
Un indicador que refleja la difusión de conocimiento es el referido a las

exportaciones de alta tecnología, que en promedio han representado un 0,31%
entre 2013 y 2020, y también muestran una tendencia decreciente, representando
solamente el 0,2% en 2020 y siendo Bolivia el país peor ubicado en Sudamérica.
En primer lugar se encuentra Brasil con un 4,2% de exportaciones de alta tecno-
logía, que se explica en gran medida por las exportaciones de aviones a cargo de la
empresa Embraer. Como lo señala Peñaranda (2021), las exportaciones de aviones
brasileños, realizada por Embraer, se volvió un caso emblemático de éxito en La-
tinoamérica en la exportación de productos no primarios de alto valor agregado.
Finalmente se tiene el indicador de recuento de aplicaciones de marca regis-
trada por origen, que es un indicador que mide cuantas marcas se han registrado
en el país ajustadas por el PIB a PPC. Si bien se observa que este indicador muestra
una tendencia creciente, lo que refleja que cada vez hay más marcas registradas en
Bolivia, comparativamente con otros países sudamericanos, Bolivia está también
en las últimas posiciones, solamente por encima de Colombia. Sorprende que el
país que más marcas registradas tiene, ajustadas por dólares a PPC, sea Paraguay,
seguido de Chile.
El análisis realizado a partir de los indicadores de la tabla 1, permite inferir
que es muy bajo el nivel de innovación que realizan las empresas, siendo que
deberían ser actores fundamentales en el proceso de cambio tecnológico. Por
tanto, surge la siguiente pregunta: ¿Cuáles son los obstáculos que enfrentan las
empresas al momento de innovar? Empleando de nuevo la encuesta a empresas
del Banco Mundial, en los siguientes gráficos se presenta un análisis que de alguna
manera permite inferir algunos obstáculos que enfrentan las empresas en Bolivia
al momento de innovar.
En la Figura 6 resalta que el mayor obstáculo que han enfrentado las empre-
sas en todos los años son las prácticas del sector informal, excepto el año 2006
que en primer lugar estaba la inestabilidad política. Al respecto, la inestabilidad
política afecta de manera importante, pero circunstancial al momento político
que se esté viviendo, el año 2006 ciertamente era un año en que recién se estaba
consolidando el nuevo gobierno.
Tener una fuerza laboral debidamente educada y capacitada es ciertamente un
elemento clave para poder innovar y para retener el activo intangible de la capaci-
dad en la empresa. Al parecer, el 2010 era un obstáculo importante, pues el 12%
de las empresas lo citaba, este porcentaje cae a 5% en 2017. La regulación laboral
ha ido convirtiéndose en un obstáculo mayor a lo largo de los años, mientras que
la corrupción que había dejado de ser importante el 2010, recuperó en 2017 el
porcentaje de empresas que lo consideraba un obstáculo en 2006 (8%). Mientras
que en 2010 destaca el acceso al financiamiento como un obstáculo, el 2017 des-
tacan tanto la administración de impuestos, como las tasas de impuestos, lo que
sugiere que están restringen la innovación y la actividad empresarial en general.
Figura 6
Obstáculos que enfrentan las empresas
Transporte
Tasas de impuestos
Administración de impuestos
Prácticas del sector informal
Inestabilidad política
Regulaciones laborales
Fuerza laboral inadecuadamente educada
Electricidad
Aduana y regulaciones de comercio
Crimen, robo y desorden
Cortes
Corrupción
Licenicas y permisos
Acceso a tierra
Acceso a financiamiento
0 5 10 15 20 25 30 35 40
2017 2010 2006
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la encuesta de empresas del Banco Mundial.
Haciendo un análisis comparativo entre países, la Figura 7 muestra la exis-

tencia de una relación negativa entre la innovación y la capacidad de la fuerza
laboral entre países de América Latina y El Caribe (ALC); aunque existen también
excepciones como es el caso de Uruguay que a pesar de que tiene un porcentaje
mayor de empresas que reportan no tener la adecuada capacidad en su fuerza
laboral, es uno de los países de ALC en que más empresas reportaron haber inno-
vado. Ciertamente, las diferencias en porcentajes referidos a la fuerza laboral son
pequeñas entre países y, por otro lado, notar que en la Figura 6, la suma de los
porcentajes para cada año suma 100, lo que significa que las empresas relativizan
los obstáculos.
Figura 7
Innovación vs educación de la fuerza laboral
16
SUR
14
PRY
Fuerza laboral inadecuadamente educada
12 URY
NIC
LAC
10
ALL
8 COL
HND
DOM
6 ARG
GTM PER
BOL
4 SLV
2 ECU
0
20 30 40 50 60 70 90
Nuevo producto/servicio
Finalmente, vale la pena indagar un poco más en lo referido a la informalidad y

su influencia negativa sobre la innovación, la siguiente figura muestra el porcentaje
de empresas que considera que las prácticas de competidores del sector informal
son una importante restricción. Se puede ver que, mientras en 2006 la proporción
de empresas que consideraba un problema la competencia del sector informal era
más o menos la misma entre los sectores de manufacturas y servicios, estas pro-
porciones cambian opuestamente los años siguientes. Mientras que el 2010 eran
más las empresas de servicios las que se veían afectadas por la competencia de las
empresas informales, el 2017 son más las empresas del sector de manufacturas.
En resumen, si bien las dificultades han ido cambiando a lo largo del tiempo,
las restricciones de carácter impositivo y las prácticas del sector informal, además
de la corrupción, son las que actualmente están frenando la innovación en las
empresas. No se debe olvidar que el conocimiento tecnológico tiene caracterís-
ticas de bien público (Vespagen, 2005), es decir es no rival y no exclusivo, lo que
muchas veces desalienta la innovación por parte de las empresas. Es muy proba-
ble que en Bolivia la informalidad aproveche esta característica de bien público
e imite fácilmente las innovaciones que hacen las empresas formales, por eso es
importante que la política pública fomente la innovación a través de instrumen-
tos basados en el mercado, como subsidios e impuestos o leyes de derechos de
propiedad intelectual.
Figura 8
Porcentaje de empresas que considera un problema las prácticas
de competidores en el sector informal (por sector)
70
62 61
57 58,6
60
50
41,7
37,2
40
30
20
10
0
2006 2010 2017
Manufacturas Servicios
5. Conclusiones
El presente documento analiza la calidad del crecimiento económico que experi-

mentó la economía boliviana durante el período 2004–2019, desde la perspectiva
de la innovación, que da como resultado un cambio tecnológico. Para esto, se
han empleado datos de empresas de la encuesta de empresas del Banco Mundial
y del Índice Global de Innovación. La combinación de un panel no balanceado
de empresas con un índice, permite tener no solamente una idea global del estado
de la innovación en Bolivia, sino también enfatizar el rol que juegan las empresas
en el proceso de innovación y por tanto en el cambio tecnológico.
El diagnóstico que se tiene sobre el estado de la innovación es poco alenta-
dor, porque Bolivia ocupa el puesto 105 de 131 países en el IGI, lo cual se explica
por un entorno poco favorable para la innovación y que ha provocado que haya
un deterioro en la creación, impacto y difusión del conocimiento. Esto significa
que no existió un progreso tecnológico que haya promovido un crecimiento de
calidad. No obstante, hubo mejoras de calidad en la innovación de productos,
producto de la mejora de ingresos, pero estas no siguieron la secuencia adecuada
junto con la innovación de procesos para lograr un crecimiento sostenible, por
tanto no se puede afirmar que el progreso tecnológico haya contribuido a un
aumento de la productividad.
La eficiencia de la innovación que muestra un deterioro continuo desde

2013, se ha explicado en base a algunos indicadores seleccionados del IGI. En la
mayoría de ellos, Bolivia ocupa los últimos lugares entre los países sudamericanos
y en muchos de ellos ha ido cayendo posiciones entre 2013 y 2020. Muchos de
estos indicadores, relacionados con las empresas, muestran la poca colaboración
existente entre universidades y empresas, lo que se explica por el bajo talento de
investigación que existe en las mismas. A su vez la producción de conocimiento
en las universidades es escasa con pocas publicaciones científicas y técnicas, he-
cho que se explica por el poco tiempo que le dedican los investigadores a tiempo
completo a la investigación.
En gran medida, la poca innovación tanto de procesos como de productos
que se observa en las empresas se debe a los obstáculos que enfrentan las mismas,
al momento de innovar, donde resalta la inestabilidad política, las prácticas del
sector informal, la corrupción y las restricciones de carácter impositivo, además
de una fuerza laboral sin las capacidades adecuadas. El 2010 se observa una caída
importante en cuanto a la introducción de nuevos productos en las empresas
pequeñas y medianas, mientras que las mismas redujeron sistemáticamente la
innovación de procesos entre 2006 y 2017. A diferencia de lo que piensa, La Paz
es el departamento que más innova tanto en productos, como en procesos.
Finamente, es importante mencionar que el rol del Estado, desde una
perspectiva de la economía evolucionista, no se limita a generar las condiciones
necesarias para la innovación o corregir “fallas del mercado”. El sector público
es parte también del sistema de innovación y de las redes de innovación y por
tanto tiene un rol activo en la creación de innovaciones y mercados (Mazzucato,
2013, 2016). Es más, citando a Schlaile et al. (2018) que cita a Csikszentmihalyi
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III
Instituciones, desigualdad y crecimiento
en Bolivia (1996-2018)
Iván Omar Velásquez-Castellanos1, 2, 3
Instituto de Investigaciones Económicas (IIE)
Universidad Mayor de San Andrés (UMSA)
Ludwing Torres Carrasco4

Universidad La Salle
Palabras Clave: Crecimiento, Instituciones, desigualdad, Gobernanza, Causalidad.

Código JEL: O15, O17, D70.
1. Introducción
La mayoría de los estudios que evalúan el crecimiento económico, centran su

análisis en las variables económicas como la tasa de crecimiento del producto per
cápita, la relación de la inversión con respecto al PIB y los determinantes macro-
económicos del crecimiento. Sin embargo, existen variables cualitativas como las
1 Una primera versión en inglés del presente documento fue presentada en el año 2019, en el
Congreso de la “Latin American Studies Association” (LASA) en Boston, USA, llevada a cabo
del 24 al 27 de mayo. Comentarios a: [email protected], [email protected]
2 Se agradecen los comentarios de la Dra. Beatriz Muriel y la Msc. Ximena Coronado a las
primeras versiones del documento.
3 Postdoctorado en el marco del Programa TrAndeS de la Freie Universität Berlin (fu Berlín),
Alemania. Obtuvo su Doctorado en Economía (Ph.D.) en la Georg-August-Universität
Göttingen en Alemania. Investigador Senior del Centro de Investigación del Desarrollo
(Zentrum Für Entwicklungs Forschung, zef) dependiente de la Universidad de Bonn en
Alemania: Rheinische Friedrich-Wilheim Universitaet. En la actualidad es Coordinador del
Programa de la KAS en Bolivia. Profesor de la Universidad Mayor de San Andres (UMSA).
Contacto a: [email protected] ; [email protected]
4 Candidato al Doctorado en Economía Social de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA),
Economista y Profesor de Econometría. Comentarios a: [email protected]
[53]
libertades, la gobernabilidad y el desempeño institucional que inciden positiva o

negativamente en el crecimiento y a la larga definen y determinan su calidad. La
bonanza en Bolivia (2006-2013) ha mostrado que no solo el ritmo del crecimiento
económico es importante sino también su calidad. Por tanto, en este capítulo se
establece que la calidad de las instituciones es un estándar e influye en el compor-
tamiento positivo y negativo del crecimiento. Extensa literatura establece que la
calidad del crecimiento refiere a elementos clave tales como: su distribución, la
generación de oportunidades, la sostenibilidad ambiental, la gestión de riesgos
como también de shocks y finalmente la gobernabilidad.
Por tanto, se identifican aspectos de tipo cuantitativos y cualitativos que hacen
al crecimiento y las recomendaciones para que este sea de calidad se enfocan en tres
aspectos centrales: Primero; concentrarse en todos los activos (capital físico, capital
humano y capital natural) y administrarlos eficientemente. Segundo; ocuparse de los
aspectos distributivos con el transcurso del tiempo en busca de la equidad. Tercero;
hacer hincapié en el marco institucional para una gobernabilidad acertada, en este
capítulo nos concentramos en este tercer aspecto. Para el caso boliviano, existen
pocos estudios que establecen la causalidad entre las instituciones, la desigualdad y
su relación con el crecimiento económico. En este sentido, la presente investigación
indaga y busca relacionar, de manera teórica y empírica, las variables de desigualdad
e instituciones5 para establecer su relación con respecto al crecimiento económico
de calidad. Se presume una causalidad bidireccional, donde primero a medida que
aumenta la desigualdad del ingreso cae la calidad institucional y por tanto el cre-
cimiento en Bolivia, a su vez, en segundo lugar, con instituciones de baja calidad
se asocia una alta desigualdad; lo cual se refleja en problemas de crecimiento eco-
nómico, ello en segunda instancia aparentemente se cumple para el caso boliviano
donde la calidad del crecimiento se ve comprometida negativamente.
Las bases institucionales de una buena administración gubernamental sus-
tentan todo lo que se haga para impulsar el crecimiento económico. El ejercicio
eficaz del aparato estatal y su burocracia, el cumplimiento al marco legal y cons-
titucional, el respeto a las libertades y derechos civiles, junto con la existencia de
instituciones que rindan cuentas, sean transparentes y responsables para velar por
el cumplimiento de la ley y la participación, son esenciales para el crecimiento
y posterior desarrollo. Por el contrario, según Vinod et al. (2000), los efectos de
una gobernabilidad deficiente, el acoso burocrático y la corrupción constituyen
un retroceso y son perjudiciales para el crecimiento sostenido.
En esta investigación, utilizaremos las definiciones convencionales que de-
limitan la conceptualización de institucionalidad, considerando6 aspectos como
5 De manera bidireccional.
6 En base a cuantificaciones internacionales estandarizadas.
Instituciones, desigualdad y Crecimiento en Bolivia (1996-2018) 55
la estabilidad política, la calidad regulatoria, el manejo de la ley, el control de

la corrupción, entre otros de interés, los cuales serán contrastados con medidas
de distribución del ingreso, principalmente el índice de Gini y de los cuales se
harán correlaciones y comparaciones con el crecimiento para ver su evolución
y comportamiento a lo largo del tiempo. Los indicadores utilizados se basan en
cientos de variables individuales subyacentes que se toman de una amplia diver-
sidad de fuentes de datos: como los Worldwide Governance Indicators (WGI)
desarrollados por Kaufmann, Kray y Mastruzzi (2010), para seis dimensiones de
gobernabilidad, datos del International Country Risk Guide (ICRG), generado
por el PRS Group,7 datos desarrollados por el Freedom House8 sobre libertades
civiles y derechos políticos, estos reflejan los puntos de vista sobre la gobernanza
de los países con base en la información que proviene de encuestas a nivel público,
privado y de expertos de las ONGs, el WGI también informa de márgenes de error
que acompañan a la estimación y en general son indicadores considerados como
suficientes y consistentes.
En definitiva, con toda esa data e información, se busca responder a la pregunta
de investigación establecida a continuación: ¿Cómo se relaciona la calidad institucional
con la desigualdad y como ello afecta la calidad del crecimiento para el caso boliviano?
Para responder a esa interrogante, utilizando una modelización de datos con un
sistema de vectores autoregresivos (VAR)9 se explora la relación de largo plazo entre
crecimiento, instituciones y desigualdad, viendo ajustes y desajustes en el tiempo,
y simulando una respuesta endogeneizada ante el cambio de un parámetro de
interés, a razón de contrastar una tendencia estructural en el tiempo. Finalmente,
este capítulo se compone como sigue, después de esta breve introducción en la
sección 2, se presenta una revisión de la literatura. En la sección 3 se expone la
modelización que retroalimenta las relaciones entre instituciones y desigualdad, la
estrategia empírica se desarrolla en la sección 4, la especificación de los datos en
la sección 5, se presentan los principales hallazgos en la sección 6, las relaciones
dinámicas y funciones se encuentran en la sección 7 y las consideraciones finales
se presentan en la sección 8.
7 Disponible en: https://www.prsgroup.com/explore-our-products/countrydata-online/

8 Para conocer más sobre los datos desarrollados por el Freedom House, ver: https://free-
domhouse.org/report-types/freedom-world
9 Utilizamos un modelo del tipo vector autoregresivo (VAR) cuando queremos caracterizar las
interacciones simultáneas entre un grupo de variables. Un VAR es un modelo de ecuaciones
simultáneas formado por un sistema de ecuaciones de forma reducida. Los cientos de datos
analizados bajo esta metodología son consistentes y arrojan resultados coherentes con inves-
tigaciones similares que analizan y evalúan la calidad institucional y el entorno cualitativo
que afecta al crecimiento con las bases de datos del Worldwide Governance Indicators (WGI),
International Country Risk Guide (ICRG) y del Freedom House.
2. Revisión de la literatura
Rodrik, Subramanian y Trebbi (2003) resumen en tres grandes escuelas de pen-

samiento para explicar el crecimiento económico: Primero: la teoría que asigna
un papel preponderante a los recursos y el clima, es decir, la geografía10 segundo:
la que destaca el papel del comercio internacional11 y tercero: la que se enfoca en
las instituciones.
En esta investigación analizaremos esta tercera teoría la que se concentra
en las instituciones, extensa evidencia empírica muestra en particular el papel
y rol de los derechos de propiedad y el Estado de derecho con relación al cre-
cimiento. En esta perspectiva, se destaca que lo más importante son las reglas
del juego en una sociedad e instituciones sólidas y su conducción para alcanzar
un comportamiento económico deseable (North, 1993; Ayala, 2002; Rodrik,
Subramanian y Trebbi, 2003), los institucionalistas denominan a esta postura:
infraestructura social (Hall y Jones, 1999). Lo relevante, según Rodrik, Subra-
manian y Trebbi (2003),12 es analizar por qué algunas sociedades administran
e innovan más rápido que otras y por qué hay países que han crecido con más
celeridad que otros pese a contar con los mismos recursos e incluso los hay con
menos y aun así han desplazado a otros con mejores condiciones geográficas y
de clima.
10 La primera escuela está basada en la disposición y composición de los factores productivos:

recursos naturales, mano de obra y capital, entre otros. Podría decirse que es una de las teo-
rías más comunes para explicar el comportamiento del crecimiento económico como Bolivia
que es predominantemente exportador de materias primas. Para otras economías el análisis
se focaliza en la acumulación de capital físico y humano y en el cambio tecnológico con su
variante del crecimiento endógeno. Weil (2006) bajo esta teoría, considera que la inversión
en capital nuevo y la acumulación de capital humano elevan la productividad y contribuyen al
crecimiento económico, pero el cambio tecnológico, es decir, el descubrimiento y aplicación
de nuevas tecnologías permiten una contribución mayor (Weil, 2006).
11 La segunda escuela de pensamiento establece como prioridad el rol del comercio internacional
en particular del sector exportador, como un conductor del cambio de productividad. Rodrik,
Subramanian y Trebbi (2003) consideran que la integración al mercado mundial acelera la
convergencia económica entre países pobres y ricos. Para Frankel y Romer (1999); Sachs y
Warner (1995), la teoría de comercio internacional de competencia perfecta considera que
el comercio es una fuente subyacente de crecimiento que da la pauta para que las naciones
se especialicen e incrementen así su productividad, lo cual mejora su nivel de bienestar en el
mediano plazo.
12 Las instituciones ineludibles, de acuerdo con Rodrik, Subramanian y Trebbi (2003), para
garantizar un crecimiento a largo plazo serían: a) las reguladoras del mercado que se ocupan
de las externalidades, de las economías de escala y de la información asimétrica; b) las esta-
bilizadoras del mercado, que aseguran una estabilidad baja y evitan las crisis financieras, y
c) las legitimadoras de mercado, las cuales proporcionan seguro y protección social, que se
ocupan de la redistribución y controlan el conflicto.
En definitiva, la corriente institucionalista establece que para el buen fun-

cionamiento de la sociedad el papel de las instituciones es clave para generar
crecimiento13 y posterior desarrollo.14 Así, las instituciones políticas tradiciona-
les tales como: el parlamento, el sistema judicial, los partidos políticos hasta el
Estado establecen un ordenamiento normativo a partir de la constitución y las
leyes que rigen la conducta del individuo y las sociedades, pero también existen
otras instituciones como las económicas, por ejemplo la empresa, las institu-
ciones religiosas como la iglesia, instituciones sociales como los sindicatos o
clubes, o instituciones diversas como las Organizaciones No Gubernamentales
(ONG). Todas ellas han ocupado un papel central en mayor o menor medida en
el desarrollo económico y social.
Por tanto, la relevancia de las instituciones y su nexo con el crecimiento radica,
sea cual sea la perspectiva o el tipo de gobierno, en que conforman el principal
medio y eje; a través del cual se estructuran no sólo la democracia, el estado de
derecho, el sistema político, sino también, de manera especial, nuestras prácticas
políticas, conductas, reglas, normas, rutinas, códigos y naturalmente los proce-
sos de socialización, participación e interacción social y política que construyen
y forman a un país. En este sentido, las instituciones representan y constituyen
el plano simbólico de las organizaciones públicas como privadas; son conjuntos
de reglas, normas, leyes, escritas o informales, que gobiernan las relaciones de la
estructura organizativa de la sociedad y forman positivas o negativas relaciones
que afectan el bienestar entre los integrantes que juegan diferentes roles en or-
ganizaciones sociales como la familia, la escuela y demás áreas institucionalmente
estructuradas de la vida organizacional: la política, la economía, la religión, las
comunicaciones, la información y el ocio.
Douglas North (1981) junto con otros economistas fue uno de los precursores
del análisis del rol y funcionamiento de las instituciones para el desarrollo, North,
a partir de teorías neoclásicas –según la cual las instituciones son eficientes–, centró
su investigación en redefinir la relación entre economía e instituciones. North
entendía por instituciones las reglas formales (constituciones, leyes, derechos de
propiedad) e informales (tabús, costumbres, tradiciones, códigos de conducta) que
contribuyen a mantener la ley y el orden en una sociedad. En sus investigaciones
13 El crecimiento económico es un concepto que por lo general se mide en términos físicos o

monetarios o en unidades cuantificables económicamente su variable proxy es el Producto
Interno Bruto (PIB) y/o renta nacional. El crecimiento económico es una condición necesaria
pero insuficiente para el desarrollo.
14 El desarrollo es un concepto social global que va más allá del crecimiento económico e invo-
lucra variables multidimensionales del bienestar, se mide a partir de avances cualitativos; en
capital humano, equidad, esperanza de vida, bienestar, calidad de vida, sostenibilidad ambiental
e inclusión, entre otros.
trató de explicar por qué los Estados producen reglas que no necesariamente
estimulan el desarrollo y el crecimiento económico. North (1981) describe la
naturaleza e importancia del marco institucional y cómo su evolución dinámica
es crucial para explicar el éxito o el fracaso económico de los países.
También enfatiza el papel que juega la historia y los cambios institucionales
en el desarrollo económico a largo plazo. Y aboga por la necesidad de integrar
las ciencias sociales y promover las interacciones entre economía, psicología,
ciencias políticas y sociología para entender y explicar el cambio institucional y
sus implicaciones.
Sin lugar a dudas, existe amplia literatura y evidencia empírica que rela-
ciona modelos analíticos donde las condiciones económicas afectan la calidad
institucional; tal es el caso de Acemoglu y Robinson (2001) quienes analizan las
instituciones en el desempeño de las economías, en su transición política, de
regímenes más autoritarios a más democráticos, refiriendo que sociedades no
democráticas comprenden instituciones que favorecen élites, las cuales propician
una mayor desigualdad, al punto de la concentración de riqueza. A su vez, demo-
cracias con alta desigualdad limitan la instauración de procesos de gobernabilidad
más democráticos, con debilidad institucional sesgada a grupos de privilegio.
A partir del análisis histórico de las experiencias latinoamericanas y de Europa
del Este, los autores dan cuenta que son las instituciones las que hacen que la
desigualdad prevalezca en el tiempo, procurando mantener intereses de grupos
privilegiados; de esta forma, se gestan situaciones prodemocráticas, que buscan
propiciar mejoras redistributivas, con mejoras institucionales. Estos hallazgos
son similares a logrados en las obras de Rodrik (1999), Di Tella y Dornbusch
(1989) y Wallerstein (1980).
Una nueva literatura ha generado diferentes modelos analíticos donde las
condiciones económicas afectan la calidad institucional. En este sentido, Hoff
y Stiglitz (2004) y Sonin (2003) sugieren que una distribución equitativa del
ingreso es un terreno más fértil para las buenas instituciones.15 Mientras que el
primero presenta un marco estático de subversión institucional, este trabajo está
más relacionado con Sonin (2003), cuyo modelo dinámico sugiere un vehículo
institucional para el efecto adverso de la desigualdad sobre el crecimiento, donde
las instituciones de baja calidad se asocian con una redistribución derrochadora
hacia el crecimiento.16 Si bien es similar, el mecanismo propuesto aquí identifica
15 Algunos trabajos recientes de Glaeser, Scheinkman y Shleifer (2003) para un modelo más
basado en micro y Gradstein (2004), donde la democracia se ve como un dispositivo de com-
promiso para garantizar instituciones de alta calidad (Chong y Gradstein 2004).
16 Investigaciones recientes subrayan la importancia de las instituciones para el desempeño
económico, encontrando invariablemente que el estado de derecho, la estabilidad política
y el respeto por los derechos de propiedad mejoran el crecimiento económico. Véase, por
la intensidad de la búsqueda de rentas de un bien público, como el conocimiento

tecnológico o un recurso natural, como una fuente de baja calidad institucional
(Chong y Gradstein, 2004).
Una distribución más igualitaria y mejores instituciones son un terreno más
fértil para el desarrollo económico como relaciona Benabou (1996), quien ilustra
mediante el ejemplo de Corea del Sur y Filipinas, mostrando las diferencias dis-
tributivas y de instituciones, que hacen que una Corea dé un salto al desarrollo
económico, con tasas de crecimiento superiores al 6 por ciento, en contraste con
Filipinas que en el mismo transcurrir de tiempo, se queda estancada en tasas de
crecimiento inferiores al 2 por ciento, en respuesta a niveles de desigualdad de
ingresos que aumentan, e institucionalidad que responde a una cleptocracia, acom-
pañada con una gran debilidad institucional. Alesina y Rodrik (1994), Lindner y
Strulik (2004), Persson y Tabellini (1992) hallan un patrón similar de desigualdad,
instituciones y desarrollo económico en un análisis entre países.
Las instituciones coadyuvan al crecimiento, pero además como menciona
Berg (2015), las instituciones generan sociedades más justas, comprendiendo
mecanismos de acceso al mercado laboral y seguridad social de una manera más
equitativa. Glaeser, Scheinkman, y Shleifer (2003), por el contrario, concibe a
las instituciones en una mirada contraria al desarrollo, ya que toma matices sub-
versivos, con presencia de alta corrupción, órganos políticos débiles y manejo de
la ley en privilegio de grupos específicos, generando una mayor concentración
de ingresos. Korpi y Palme (1998) considera un estado proteccionista, donde
las instituciones se evalúan en función de mejoras en pobreza (para un grupo
en particular) o mejoras en desigualdad (que afectan a un todo como sociedad),
que tipo de políticas estas propician, con qué resultados. Levy y Temin (2007) o
manifiesta que las instituciones demarcan el tipo de distribución en una sociedad.
Finalmente, la mirada de North (1992), donde las instituciones juegan un papel
central en el desarrollo económico, entendiendo a las instituciones formales, como
las leyes y derechos y las no formales, como las costumbres, tradiciones, normas
sociales; las cuales son proclives al desarrollo, si capturan ganancias del comercio,
aseguran el estado de derecho y los derechos de propiedad, y propician la especia-
lización del trabajo, y por el contrario son un ancla para el desarrollo, si generan
burocracia, aumentando los costos, o se manejan con una mirada clientelar, que
genera favoritismo para grupos específicos, con mayor concentración de poder
y acumulación de ingresos.
ejemplo, Easterly (2001, 2002) Easterly y Levine (1997), Hall y Jones (1999), Knack y Keefer
(1995), Mauro (1995),Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002) y Chong y Gradstein (2004).
3. El modelo
Utilizando el modelo propuesto por Chong y Gradstein (2007), y verificando

algunos elementos teóricos planteados por Acemoglu y Robinson (2001), la mo-
delización comprende plantear una economía compuesta por familias denotadas
por el subíndice i, considerando (al menos) dos generaciones: padres e hijos, cuya
existencia se extiende a un periodo discreto t. El nivel inicial de los ingresos de
las familias i´s está dado exógenamente y se denota por yi0t. La distribución del
ingreso inicialmente se la asume lognormal con parámetros µ0 y σ20, donde –con-
secuentemente– la distribución en periodos siguientes es determinada de manera
endógena. El supuesto que maneja el modelo, para su correcta especificación, es
que en los períodos venideros la distribución de ingresos será lognormal, teniendo
como parámetros µt y σt2 Chong y Gradstein (2007).
De acuerdo a Chong y Gradstein (2007), en cada periodo, las familias
destinan sus ingresos a consumo ci,t e inversión productiva y no productiva para
el siguiente periodo, ki,t+1 y ri,t+1,17 respectivamente. Normalizando todos los
precios a la unidad, la restricción presupuestaria se presenta en ecuación (1):
yi,t = ci,t + ki,t+1 + ri,t+1 (1)
La búsqueda de rentas, se presupone, pretende capturar una proporción im-

portante de recursos, ya sean naturales, públicos, u otros que por esencia pertene-
cen a todos. Denotando A como la cantidad de recursos disponibles en cualquier
periodo (igual en todos los periodos); la cantidad de recursos que corresponde a
cada familia i, se presenta en ecuación (2):
1-Qt+1
ri,t+1
a = A (2)
1 1-Qt+1
i,t+1
ri,t+1 di ∫
0
Donde Qt+1 se interpreta como una cuantificación de nivel institucional que

se encuentra entre: 0 ≤ Qt+1 ≤ 1, donde valores más cercanos a 1 representan una
mayor productividad del rent seeking, la cual relaciona una mayor desigualdad
en la colocación de recursos. La función de producción se da en la ecuación (3):
17 La inversión no productiva puede ser relacionada con el concepto de rent seeking, entendida
como la búsqueda de rentas a través de la manipulación o explotación del entorno político
o económico, en lugar de obtener beneficios por transacciones económicas y producción de
riqueza añadida (Murphy, Shleifer, y Vishny, 1993).
α
yit+1 = εi,t+1 ai,t+1ki,t+1 (3)
Con 0 ≤ α ≤ 1, mostrando las preferencias de las familias que se derivan de

las decisiones de consumo y el ingreso para generaciones posteriores, en un afán
altruista, que muestra preocupación de un mejor porvenir. Asumiendo, por simpli-
cidad, preferencias logarítmicas simétricas, se expresa la función de utilidad en (4):
V (ci,t, yi,t+1) = ln (ci,t) + ln (yi,t+1) (4)
Donde, en cada periodo, las decisiones económicas las realizan las familias;
ellos primeramente determinan el nivel de calidad institucionalidad y luego dis-
tribuyen recursos entre consumo, inversión productiva y rent seeking. La deter-
minación de la calidad institucional se la da de manera colectiva, a través de un
proceso político, que generalmente es sesgado a intereses particulares.
3.1. Analisis de Equilbrio
El análisis requiere una mirada retrospectiva: dado el nivel de calidad institucional,

las familias determinan su distribución de recursos, y anticipan esta decisión, dada
la elección política que propicia el estado de la calidad institucional.
3.1.1. Decisiones de Consumo e inversión
La maximización de la función de utilidad dada por la ecuación (4) está sujeta a las
restricciones ecuaciones (1) a (3), de donde Chong y Gradstein (2007) obtienen
los niveles de consumo e ingresos óptimos para una dada familia:
yi,t 1 - Qt+1yi,t αyi,t

ci,t = = = (5)
2 + α - Qt+1, ri,t+1 2 + α - Qt+1, ki,t+1 2 + α - Qt+1
Implicando que el siguiente periodo de ingreso está dado por:
1-Qt+1 α
yi,t αyi,t
yi,t+1 = A
di (6)
1 1-Qt+1

0
yi,t ∫
2 + α - Qt+1
Usando (5), es posible verificar como a medida que la inversión productiva

aumenta, el rent seeking disminuye con el nivel de calidad institucional. A partir
de la ecuación (6), es posible calcular el nivel de ingreso promedio Yt+1, para el
siguiente periodo, teniendo la ecuación (7):
α
α α
Yt+1 = A E (yi,t ) (7)
2 + α - Qt+1,
El diferencial da cuenta de que un aumento en la calidad institucional lleva a

una reducción de la desigualdad de ingresos. Más aún, ello, la relación presentada
en ecuación (7) muestra que la desigualdad de los ingresos afecta negativamente
y de forma adversa al promedio de los ingresos futuros promedio a medida que
la calidad institucional reduce. El supuesto de los retornos decrecientes a escala,
α < 1, implica que un diferencial que mantiene el nivel medio de desigualdad en
rangos elevados, disminuye el ingreso promedio del próximo período (Chong y
Gradstein, 2007).
Por lo que, el mantener el estado de desigualdad de ingresos elevado, es como
aumentar desigualdad, más aún cuando los niveles son elevados, ello muestra una
relación entre desigualdad de ingresos e institucionalidad, más aún si la calidad
institucional es baja. Ello indica el efecto negativo de la desigualdad en el creci-
miento del ingreso. Más aún, este efecto está claramente exacerbado cuando la
calidad institucional es baja. Es posible apreciar en base a (6) que la desigualdad
de los ingresos solo aumentará, si, y solo si se cumple que:
1+α – Qt+1 ≥1 (8)
Qt+1 ≤ α (9)
En otras palabras, lo que muestra las ecuaciones (8) y (9) es que cuando la
calidad institucional es suficientemente baja se espera que la desigualdad tienda a
incrementarse. Para resumir lo anteriormente mencionado, en la siguiente propo-
sición: El ingreso de las familias del siguiente periodo decrece con la desigualdad,
y mucho más cuando la calidad institucional es baja. La baja calidad institucional
no solo reduce el ingreso promedio del siguiente periodo sino también da lugar a
una alta desigualdad y heterogeneidad en su distribución, lo cual a la larga reduce
el crecimiento económico.
3.1.2. Determinación de la calidad institucional
Si se supone que la determinación de la calidad institucional puede comprender

dos elecciones extremas Qt = 0 refiriendo una baja calidad institucional, o Qt = 1
con una alta calidad institucional. Se supone que esta decisión está determinada
por el proceso político, que tiene un sesgo de resguardo de intereses hacia los más
ricos o los que tienen más; esta decisión puede modelizarse en una identidad que
dé cuenta de la determinación del votante medio y está dada por:
ln (ydt) = µt + øσt2 (10)
La ecuación (10) muestra que Φ representa el sesgo político en favor de la

decisión emergente –que podría privilegiar un grupo económico particular–; por
ejemplo, si Φ = 0, la postura del votante medio es decisiva, cuando esta es Φ = 1/2
la decisión del votante del ingreso promedio es decisiva, una ilustración podría
darse cuando Φ > 1/2, pero es válido lograr la modelización con posturas que
cambian la decisión de voto, y por consiguiente su institucionalidad, brindando
valores distintos a Φ.
Las funciones de utilidades de la familia correspondientes a los valores que
brindan los dos marcos de calidad institucional (0 y 1) y respectivamente son:
α
yi,t yi,t αyi,t
Ui,t0 = ln + ln A yi,t di (11)
(2 + α) ∫ 1 2+α
0
α
1 yi,t αyi,t
Ui,t = ln + ln A (12)
(1 + α) 1 + α
Logrando un diferencial de utilidades entre ambos valores con:
1 0 2 + α y
Ui,t - Ui,t = (1+ α) ln - ln 1 i,t (13)
1 + α ∫0 yi,t di
En (13), el decrecimiento del ingreso brinda una determinación de la calidad

institucional que está en función de los resultados del votante medio, en relación
con el diferencial de utilidades:
1 0 2 + α y
Ui,t - Ui,t = (1+ α) ln - ln 1 dt (14)
1 + α ∫0 yi,t di
1 0 2 + α
Ui,t - Ui,t = (1+ α) ln
σ2
- (µt + øσt2 ) + µt + t
1 + α 2
( ( (15)
1 0 2+α
Ui,t - Ui,t = (1+ α) ln - (ø - 1/2) σt2 (16)
1+α
En las ecuaciones (14), (15) y (16), es posible apreciar que cuando Φ ≤ 1/2
es un indicador positivo de convergencia al equilibrio, para un nivel elevado de
calidad institucional, sin embargo, el sesgo político puede ser marcado, por lo
que individuos con ingresos por debajo del promedio, es decir en el caso de un
Φ > 1/2, entonces es posible que en estos casos donde la desigualdad de ingresos
es medida por un σt2 grande, en tal caso el nivel mínimo de calidad institucional
pueda ser elegido (Chong y Gradstein, 2007).
3.1.3. Evolución intertemporal
Para el análisis desde el punto de vista intertemporal, será importante considerar

el punto inicial del grado de desigualdad y con ello ver su evolución en el tiempo,
un estadístico apropiado para ello es ver la desviación estándar de la cuantía σt2. A
partir de la ecuación (10), es posible asumir que una reducción en la desigualdad,
podría generar mejoras en la calidad institucional, sin embargo, si los niveles de
desigualdad son demasiados elevados, la reducción marginal de desigualdad podría
ser concordante con un debilitamiento en la calidad institucional continuo, ten-
diendo a que los ingresos individuales converjan alrededor del ingreso promedio;
en otras palabras, si la desigualdad de ingresos es inicialmente elevada, la calidad
institucional tendería a mantenerse inalterada o deteriorarse en el tiempo, razón
por lo que las condiciones iniciales para el análisis importan.
Así, llegamos a la proposición 2: Desigualdad del ingreso y una baja calidad
institucional se refuerzan mutuamente a lo largo de una ruta de transición hacien-
do más lento el crecimiento del ingreso y afectando el crecimiento económico.
Como resultado, dependiendo de las condiciones iniciales, con una baja calidad
de instituciones, alta desigualdad y un bajo ingreso promedio; se tiene un decep-
cionante crecimiento económico.
4. La estrategia empírica
A razón de analizar la relación dinámica entre desigualdad e instituciones, se

buscará cuantificar el comportamiento de una variable en relación al resto, per-
siguiendo dos elementos conexos: la relación causa efecto y la predictibilidad.
El primer elemento de análisis comprende verificar si el cambio en una variable
tiene efecto duradero sobre las otras, y el segundo elemento requiere verificar
el comportamiento de una variable que permite predecir el comportamiento del
resto; para ello se estimará un sistema de vectores autoregresivos (VAR), teniendo
un panel con la siguiente especificación:
yi,t = A (L) yi,t + B (L) xi,t + ƞt + µi + i,t (17)

xi,t = C (L) yi,t + D (L) xi,t + øt + vi + vi,t (18)
En las especificaciones (17) y (18) las variables y y x representan desigualdad

y calidad institucional, respectivamente, donde L es el operador de rezago, A, B,
C y D son vectores de coeficientes, operadores de rezago nt y øt son variables que
capturan factores inobservables en el tiempo, µi y ψi son variables que capturan
factores inobservables entre unidades observacionales,18 έi;t y νi;t son perturbaciones
estocásticas que se asumen ruido blanco, y se considera Z como otros determinan-
tes, que pueden ser variables determinadas de manera exógena al modelo, como
ser educación, pobreza, inflación, desempleo, entre otros de interés.
Como comprende un análisis convencional de un sistema VAR no estructurado,
no se imponen otras restricciones conexas –salvo estas sean necesarias, según la
especificación–, con ello se generan la matriz de covarianzas, que permiten la in-
terpretación de los resultados, en una regresión en su forma reducida. Se elige una
estructura optima de rezagos para el panel VAR, a través de test de verosimilitud,19
buscando describir la relación dinámica entre instituciones (x) y desigualdad (y). El
impacto directo de instituciones (x) sobre desigualdad (y), dada la historia pasada
de la desigualdad, está dada por la suma de los coeficientes de los rezagos (x) de
la calidad institucional. Usando las propiedades de los operadores de rezago, la
suma de los impactos en el tiempo debería ser igual a la unidad B(1), donde –a
partir de la estimación del VAR– es posible cuantificar los impactos individuales
de cada rezago, a razón de lograr inferencia estadística, mediante la lectura de
las desviaciones estándar.20
Adicionalmente, se busca examinar si una de las variables de interés, por
referir para la ilustración: instituciones (x), ayuda al pronóstico de otra variable
del sistema (y) desigualdad, para ello se utilizarán dos herramientas técnicas, por
un lado, el Test de Causalidad de Granger, y por otro lado se logrará la cuantifi-
cación del pronóstico utilizando una Función Impulso Respuesta. Es importante
destacar dos elementos técnicos de interés, una cuantificación de impacto y el
test de causalidad de Granger tienen vinculación, pero no relacionan el mismo
18 La presente investigación comprende verificar los datos del caso boliviano en la esencia del
manejo temporal, como una serie de tiempo, sin embargo, cuando se lo requiera en el análi-
sis, la base de datos extiende su uso al panel, con data de todos los países del mundo para los
cuales existe información para el análisis.
19 Las pruebas usadas con un rezago en el caso de Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2003) y dos
rezagos para el caso de otras bases de datos.
20 A partir de la estimación de los coeficientes es posible calcular el efecto de largo plazo de x sobre y
y de y sobre x; es decir, de la calidad institucional sobre la desigualdad, así como de la desigualdad
sobre la calidad institucional. El efecto de largo plazo toma en cuenta la afectación directa de una
variable sobre la otra, dada la historia pasada de la primera, y las propiedades autoregresivas de
la segunda. Con ello, es posible estimar si la relación entre variables sigue un proceso estable, y
cuantificar el efecto de largo plazo de y sobre x, por decir algo, como B (1)/ [1 -A(1)].
concepto. Existen casos donde una variable tiene poder predictivo sobre otra; sin
embargo, su efecto puede ser nulo, ya que los coeficientes relacionados con los
rezagos pueden cancelarse unos con otros, anulando cualquier efecto en el tiempo.
Sin embargo, en el caso de que la cuantificación arroje un efecto estadísticamente
igual a cero, este no es indicativo de que existe o no causalidad tipo Granger.
En este sentido, aplicar el test de causalidad de Granger buscará, además de
la cuantificación, verificar la dirección de la relación entre las medidas de calidad
institucional y la desigualdad de ingresos, en ambos sentidos, con ello procuran-
do identificar la relación dinámica, a razón de procurar la predictibilidad de una
variable sobre las otras.
5. Los datos
A partir del Metadata Indicators del Banco Mundial, se describe la trayectoria del
crecimiento económico,21 posteriormente la cuantificación utilizada para medir
desigualdad de ingresos comprende la construcción del índice de Gini, recabado
a través de las Encuestas de Hogares.22 Para la construcción del coeficiente de
Gini se utiliza la variable ingreso del hogar per cápita final, logrando la agregación
del total de ingresos, laborales y no laborales de la familia, y dividiendo entre el
número de miembros que la compone. Sobre esta variable, se construye el índice,
determinado entre 0 y 1, con 0 de perfecta igualdad y 1 de total concentración
de los ingresos. Por evidencia empírica, valores superiores al 0,35 se relacionen
can economías con una alta concentración de los ingresos23 (Deininger y Squire,
1996; Kuznets, 1955; Ravallion, 2001).
21 PIB como variable proxy.

22 La Encuesta de Hogares es representativa a nivel nacional y urbano rural, permitiendo una
cobertura del total de la población boliviana y logrando una serie armonizada en factores
de expansión desde 1996 a 2018. Las encuestas de hogares tienen como unidades básicas de
muestreo a los hogares, pero como unidades de análisis al individuo, por tanto, pueden ser
cotejadas con otra información suplementaria obtenida de la misma encuesta. Como antece-
dentes de las bases de datos es importante señalar que desde el año 1978 el Instituto Nacional
de Estadística de Bolivia (INE) ha venido realizando cuatro tipos diferentes de encuestas: Las
Encuestas Permanentes de Hogares (EPH), las Encuestas Integradas de Hogares (EIH), las
Encuestas Nacionales de Empleo (ENE) y las Encuestas de Medición de las Condiciones de
Vida (MECOVI). Las ultimas han sido aplicadas los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003-2004,
2005, 2006, 2007, 2008 y 2009, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017; todas las Encuestas
MECOVI 1999-2002, la Encuesta Continua de Hogares 2003-2004, así como las Encuestas
de Hogares de 2004 a 2017, están disponibles en el portal web oficial del Instituto Nacional
de Estadística, Bolivia www.ine.gob.bo; y constituyen la serie de información más actual, y
más extensa, sobre las condiciones de vida de los hogares.
23 El índice de Gini es el coeficiente de Gini expresado en porcentaje, y es igual al coeficiente
de Gini multiplicado por 100.
En relación a los datos de calidad institucional; existen tres fuentes utilizadas

en la presente investigación:
1) Los Worldwide Governance Indicators (WGI) desarrollados por Kaufmann,

Kray y Mastruzzi (2010),24 para seis dimensiones de gobernabilidad, con da-
tos mundiales desde 1996 al 2019. Estos indicadores reflejan el desempeño
institucional al interior de cada país, en función del accionar del gobierno
en ejercicio. Las conceptualizaciones que hacen de la gobernabilidad com-
prenden: i. el proceso por el cual el actual gobierno fue elegido, como este es
monitoreado y cual el mecanismo de su remplazo ii. la capacidad del actual
gobierno de formular e implementar las políticas planificadas, que pueden
evaluarse como la efectividad de gobierno y la calidad regulatoria de sus
acciones, iii. el respeto a los ciudadanos y la institucionalidad que rige entre
las interacciones sociales entre los ciudadanos y el gobierno; por ejemplo, se
vincula el seguimiento al estado de derecho y el control de la corrupción y se
cuantifica los indicadores con quiebres de tiempo específicos que permitan
una mejor lectura de los datos. Se presume que estos indicadores son poco
cambiantes en el tiempo, por lo que se sugiere, a razón de ver tendencias,
asociarlas con ciclos políticos, que muestren respuesta en los indicadores de
institucionales, asociados a diferentes administraciones gubernamentales
(Chong y Calderon, 2000).
2) Datos del International Country Risk Guide (ICRG), generado por el PRS
Group para una revisión de todos los países del mundo, construyendo un
ranking, el cual asigna una cuantía por componente de riesgo, tales como: i.
estabilidad gubernamental, ii. corrupción, iii. manejo de la ley y el orden, iv.
rendición de cuentas sociales, en democracia, y v. calidad burocrática.25
3) Datos desarrollados por el Freedom House26 sobre libertades civiles y de-
rechos políticos, generando un reporte anual para cada país, con una asigna-
ción de 1 a 7, donde cuantificaciones más bajas corresponden a niveles más
elevados de libertades. Para el contraste empírico, se re escaló los rangos
en las variables entre 0 y 1, donde niveles más elevados implican mayores
libertades; en complementación se calcula el índice Gastil,27 definido como
el promedio simple de las cuantificaciones de libertades y derechos civiles.
Cabe referir que este conjunto de indicadores se los viene calculando desde
1970, teniendo el último reporte generado en 2018, de los datos de 2017, así
24 Para más información sobre los WGI, ver: https://bit.ly/2W1E6h8

25 Para más conocimiento del ICGR, visitar: https://bit.ly/2Py15xQ
26 Ver: https://freedomhouse.org/countries/freedom-world/scores
27 https://freedomhouse.org/sites/default/files/2020-02/Freedom_in_the_World_1984-1985_
complete_book.pdf
también se utilizan datos del Magazine Institucional Investor,28 que proveen

data sobre ambiente favorable para la inversión, por país; igualmente los datos
requieren una escala de 0 a 1, donde cuantificaciones más elevadas representan
un mejor ambiente institucional.
6. Resultados encontrados
6.1. Los niveles de crecimiento y desigualdad en Bolivia
La tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) como variable proxy del
crecimiento económico se muestra en la tabla 1 y el grafico 1. Una característica
que ha marcado su tendencia en Bolivia radica en que la generación de ingresos
por exportación históricamente ha estado basada en materias primas: minerales
(Estaño, Zinc, plomo, bismuto y tungsteno entre otros) e hidrocarburos (priorita-
riamente gas) sin ningún valor agregado o proceso de industrialización (Morales,
2018). Asimismo, el cuidado ambiental y el manejo del pasivo ambiental en los
centros de explotación de materias primas se constituye la tarea pendiente para
ambos sectores. En los 90s, a partir de políticas de apertura comercial y liberali-
zación de la economía, se consiguió que las exportaciones no tradicionales (soya
y sus derivados, manufacturas de madera y joyería, café, quinua, textiles entre
otros) representen el 50 por ciento de la estructura exportadora; sin embargo,
las políticas comerciales sin continuidad y la ruptura de acuerdos comerciales
con países en el que se contaban con preferencias arancelarias hicieron que su
participación disminuya considerablemente.
Tabla 1
Crecimiento económico de Bolivia (1961-2020)
Máximo Mínimo
Periodo Promedio Año Año Origen
Crecimiento Crecimiento
1961-1970 5,51 7,10 1966 2,08 1961 Minerales (Estaño)
1971-1980 3,94 7,31 1975 -1,37 1980 Minerales
1981-1990 0,16 4,64 1990 -4,04 1983 Minerales
1991-2000 3,78 5,26 1991 0,42 1999 Minerales, Soya, Manufacturas
2001-2010 3,85 6,14 2008 1,68 2001 Gas, Minerales
2011-2020 3,92 6,80 2013 -7,30 2020 Gas, Minerales
Fuente: Metadata Indicators, The World Bank (2021).
28 Ver: https://www.institutionalinvestor.com/research
Gráfico 1
Crecimiento económico de Bolivia (1961-2020)
10,00 8,53
7,97
7,17 7,31
8,00 6,80 6,80
6,15
5,23 5,74 5,27 5,20 5,46
4,91 4,67 4,95 5,03 4,86
6,00 5,58 4,97 4,64 4,42 4,56
4,36 4,13 4,20
6,32 3,79 4,27 4,22
4,17
5,06 2,91 5,12
4,00 2,51 2,49
4,47 4,61 4,68 4,80 4,26
3,96 2,05 2,46 1,68
3,36 2,22
2,00 2,94 2,71
0,28
2,09 -0,20
0,13 1,65
0,43
0,00
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
-2,00
-1,37 -2,57
-1,68
-4,00
-3,94 -404
-6,00
Instituciones, desigualdad y Crecimiento en Bolivia (1996-2018)
PIB 2 per. media móvil (PIB) -7,30

-8,00
-10,00
Fuente: Metadata Indicators, The World Bank (2021).
69
La dependencia de la economía boliviana de la exportación de materias pri-

mas ha determinado también su vulnerabilidad y dependencia. A cada ascenso
o descenso del precio de las materias primas en mercados internacionales –pari
pasu– se ha establecido un ascenso o descenso en el nivel de exportación (grafico
1), lo cual muestra su elevada ciclicidad, variabilidad y fragilidad. Un último fac-
tor a enfatizar es el tema de la productividad. Primero los sectores tradicionales
de exportación no han optimizado la utilización de recursos ni aumentaron el
quantum de exportación, en algunos momentos del ciclo económico este se ha
mantenido casi constante y, segundo, el uso de la tecnología para optimizar en
cada etapa los procesos de producción y exportación es casi inexistente.
Los factores anteriormente mencionados hacen suponer que el crecimiento
económico en Bolivia está lejos de ser de calidad por las consideraciones planteadas
en la sección introductoria, asimismo el crecimiento es inercial toda vez que su
tasa potencial depende estrictamente de buenos precios, de la demanda externa
por materias primas y un ciclo económico mundial favorable.
¿Bolivia es una economía cuya característica refleja desigualdad

en la distribución de su ingreso?
En Bolivia, la desigualdad afecta al universo de la población, es un fenómeno nacio-

nal relacionado con el acceso a oportunidades de ingreso, salud y educación, entre
otros. Evidencia empírica muestra que: altos niveles persistentes de desigualdad
tienen un efecto negativo en las perspectivas de crecimiento económico y están
asociados con formas de exclusión económica en la que sectores de la población
se encuentran ajenos a los efectos distributivos del crecimiento (Justin, Litchfield
y Whitehead, 2003). Asimismo, Datt y Ravallion (1992) y Kanbur y Lustig (1999)
demostraron que países con altos niveles de desigualdad como Bolivia presentan
bajos niveles de crecimiento. La desigualdad impide la cohesión social, aumenta
el conflicto social y político y genera que grupos corporativos reclamen para ellos
rentas (rent seeking) en desmedro de los más necesitados. Esto eventualmente
creará inseguridad, incertidumbre y desconfianza entre los agentes económicos;
lo cual es un riesgo para el crecimiento económico y para el desarrollo (Justin,
Litchfield y Whitehead, 2003).
El Gráfico 2 presenta el coeficiente Gini en tres momentos de tiempo: el
primer periodo corresponde al ex ante a la bonanza (1996-2005), el segundo
periodo es el de bonanza (2006-2013) y el tercer periodo es el ex post a la bonan-
za (2014-2018). En el periodo ex ante a la bonanza, la desigualdad del ingreso
fue elevada respecto a estándares internacionales (0,59 para 1996) y estuvo por
detrás de los registrados en Brazil y Chile. Una década después, en el 2006, este
indicador no cambio significativamente. En ese periodo, la presencia de des-
igualdad social, expresada en una heterogeneidad económica desde los ingresos,
sin duda fue un problema socioeconómico producto de la mala distribución los

recursos en el área social a nivel rural pero también urbano. Dicha desigualdad
social puede también entenderse como un tipo de exclusión que sufrió un grupo
de personas, pero favoreció a otros estratos de la sociedad, generalmente los
minoritarios. Según UDAPE (2003) y Velásquez (2007, 2012), al menos seis de
cada 10 bolivianos vivían con ingresos por debajo de la línea de pobreza, pero al
mismo tiempo la sociedad boliviana presentaba elevados índices de desigualdad:
el ingreso medio del percentil 90 (que contiene al 10 por ciento de la población
con mayores ingresos) era 15 veces más grande que el ingreso del 10 por ciento
de la población más pobre.
Gráfico 2
Inequidad en por área geográfica a nivel urbano y rural (1996-2018)
0,80
0,69 Periodo Ex-Post a la Bonanza
0,70 0,66
0,63 0,64 0,64 0,63 0,64 0,64
0,61
0,56
0,60
0,62 0,53 0,54 0,54 0,53 0,53 0,54 0,55
0,59 0,59 0,60 0,60 0,52 0,51
0,59 0,58 0,59
0,56
0,50 0,54 0,53 0,52 0,46
0,53 0,53 0,54 0,50
0,51 0,52 0,49 0,51 0,47 0,47 0,48 0,48 0,47 0,48
0,45
0,40 0,46 0,45
0,44 0,42
Gini Gini Urban 0,41 0,42 0,42 0,41 0,40
0,39
0,30
Gini Rural 2 per. media móvil (Gini)
Periodo de Bonanza
0,20
Periodo Ex-Ante a la Bonanza
0,10
0,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Fuente: Extraído de Velásquez y Torres (2020) en base a las encuestas de hogares provistas por el INE.
Sin duda, la combinación de elevada pobreza y desigualdad fue una de las

características más distintivas de la economía boliviana, las que se asociaron con
bajas tasas de crecimiento en dicho periodo. Dichos indicadores determinaron
que Bolivia, en el plano institucional, a mediados de la década de los noventa,
emprendiera reformas orientadas a revertir las tendencias de la desigualdad y la
pobreza rural, principalmente a partir de la descentralización y la participación
popular que establecieron mecanismos de asignación de recursos públicos, amplia-
ron las competencias de los gobiernos municipales en la provisión de servicios de
educación y salud e incrementaron la participación comunitaria en la planificación
y ejecución de programas sociales (Velásquez, Ferrufino, Gavincha, 2012). La
incorporación de los gobiernos locales en las políticas contra la pobreza se vio
reforzada con los recursos del Dialogo Nacional que contaron con fondos pro-
venientes del alivio a la deuda, en el marco de la iniciativa HIPC. En el mediano
plazo, dichas acciones buscaban tener impacto sobre las condiciones de vida de la
población. La descentralización institucionalmente fue un factor que incrementó
los niveles de inversión en sectores sociales gestionados y al mismo tiempo distri-
buyó la inversión en todos los municipios del país, especialmente en aquellos en
los que prevalecían altos índices de pobreza en el periodo ex ante a la bonanza.
A nivel urbano, la desigualdad del ingreso se incrementó de 0,51 en 1996 a
0,53 en 2006 debido a las heterogeneidades salariales en el mercado de trabajo, y
fue también similar a nivel rural 0.61 en 1996 y 0.64 en el 2006. En el período de
bonanza, el aumento del salario mínimo nacional, la decisión gubernamental de
no recibir una remuneración mayor al del presidente del Estado, el efecto distri-
bución del ingreso, las transferencias condicionadas, entre otros, generaron una
disminución del coeficiente de Gini de 0,59 en el 2006 a 0,48 en el 2013 a nivel
nacional, de 0,53 en el 2006 a 0,42 en el 2013 a nivel urbano, y 0,64 a 0,53 entre
el 2006 y el 2013 en las zonas rurales (en todos los casos una caída de 11 puntos).
En el periodo ex post a la bonanza, el Gini nacional alcanzó a 0,48, el urbano a
0,41 y el rural 0,51; reflejando que las inequidades del ingreso y sus heteroge-
neidades son un problema de agenda pendiente por resolver. Estudios recientes
indican que Bolivia es uno de los países cuyo nivel de desigualdad es fluctuante y
va variando de acuerdo con las circunstancias económicas, y no de manera estruc-
tural, ello debido a la alta variabilidad de los precios de los pocos productos que
Bolivia exporta (pocos minerales y gas). El boom de los commodities proveyó a
los países como Bolivia de recursos monetarios para implementar políticas sociales
y redistributivas (Bonos Juana Azurduy, Juancito Pinto y la Renta dignidad), así
este tipo de políticas permitió reducir la pobreza por ingresos (especialmente la
pobreza extrema) y las brechas de desigualdad por ingresos; sin embargo, dichos
indicadores, ante un contexto de desaceleración económica, tenderían a empeorar.
El fin de la época de bonanza de las materias primas puede afectar la continuidad
y efectividad de estas políticas y sus resultados de mediano y largo plazo.
6.2. Resultados encontrados a partir de modelo propuesto:

Las medidas de dispersión
Utilizando el modelo y la estrategia empírica descrita en las secciones 3 y 4

analizamos también algunas medidas de dispersión que explican disparidades e
inequidades a lo largo del periodo de estudio. De manera general, la desigualdad ha
disminuido para la mayoría de los países de la región durante los últimos 20 años
y en Bolivia no fue una excepción por el periodo de bonanza que experimentó y se
percibió mejoras en la distribución del ingreso a partir de políticas de corto plazo
de transferencia de recursos, aunque de acuerdo a estándares internacionales, la
desigualdad en Bolivia aún permanece alta, y existe la percepción que la bonanza

debió haber generado mayor equidad en el país.
Grafico 3
Relación del percentil 90 y el percentil 10 (90/10), decil 10 y el decil 1 (10/1)
(1995-2018)
250
200
Periodo de Bonanza
P90-P10 D10-D1
150
100
Periodo Ex-Ante a la Bonanza Periodo Ex-Post a la Bonanza
50
0
1995 2000 2005 2010 2015
Año
p90_p10 d10_d1
Fuente: Elaboración propia en base al: Instituto Nacional de Estadística (Encuesta Nacional de Empleo, noviembre
1996 y 1997; Encuesta de Hogares – Programa Medición de Condiciones de Vida, noviembre - diciembre de 1999,
2000, 2001 y 2002 y Encuesta de Hogares 2003-2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015,
2016, 2017, 2018).
El gráfico 3 muestra una medida sencilla y popular de la desigualdad, la cual es

la relación de dispersión percentil/ decil, que presenta la relación entre el ingreso
promedio o el consumo del 10 por ciento más rico (por ejemplo, el percentil 90)
por la del 10 por ciento más pobre (el percentil 10), y como medida de bienestar es
importante analizar las brechas y su amplitud entre los limites superior e inferior,
expresando el ingreso de los ricos como múltiplos de la de los pobres.
En el periodo de la bonanza, debido a las transferencias condicionadas, los
bonos, las mejoras en el salario mínimo y las remesas, la brecha fue reduciéndose
paulatinamente a partir de un efecto distribución de ingresos, Finalmente, en
el periodo ex-post a la bonanza, la diferencia entre ratios tiende a estabilizarse,
logrando una tendencia convergente, la gran interrogante es: ¿ante una desace-
leración de la economía y ante la disminución de ingresos por exportación de
gas, la brecha entre ricos y pobres volverá a la situación del periodo ex ante a la
bonanza? Existe una alta probabilidad que esto suceda.
La teoría del bienestar explora la relación entre crecimiento económico y
desigualdad (inequidad) desde los 50s en algunos casos la evidencia empírica
identificó correlación, pero ello no puede interpretarse que exista causalidad, por
lo que para algunos países los resultados son mixtos y variados. Sin embargo, se
identifican al menos las siguientes vías en la que la desigualdad afecta al crecimiento
económico, los cuales detallamos a continuación:
Elevados niveles de desigualdad están asociados a un costo social elevado
que genera conflicto social y político e impide la cohesión social, ello generará
inseguridad e incertidumbre que entorpece el crecimiento económico y posterior
desarrollo. En Bolivia, grupos corporativos e instituciones regionales a nivel local
reclaman para sí mayor ingreso y a nivel individual mayores transferencias, bonos e
incrementos salariales, aunque ello implique menor crecimiento y mayor inequidad.
Desigualdad y pobreza impiden el acceso de los grupos vulnerables a mejores
oportunidades educativas a nivel profesional o técnico, expresado en menores
inversiones en capital humano y debido a ello se perjudica la movilidad social
que en suma perjudica el potencial crecimiento de la economía en el mediano
y largo plazo. En Bolivia la calidad educativa es un problema desde la reforma
educativa de los 90s, asimismo más años de educación no implican acceder a un
mejor empleo o salario debido a la estructura del mercado laboral.
La alta desigualdad afecta la criminalidad, fomenta la exclusión social y el
conflicto, lo cual reduce el normal funcionamiento del mercado laboral y reper-
cute en el crecimiento. En Bolivia, la alta conflictividad perjudica la dinámica de
la economía de mercado y bloquea las exportaciones.
La desigualdad impacta el crecimiento económico debido a que grupos que
concentran la riqueza, tenderían a influir en políticas públicas a su favor que
protejan sus intereses en lugar que fomenten inversiones en tecnología, infraes-
tructura, investigación, educación o en actividades productivas.
A nivel microeconómico, la desigual distribución del ingreso y de los recursos
deteriora el consumo, perjudica la demanda interna e impacta en el crecimiento.
6.3. El estado de la gobernabilidad
La gobernabilidad consiste en las tradiciones e instituciones bajo las cuales la

autoridad en un país es ejercitada y las políticas públicas son implementadas, ello
definitivamente influye en el crecimiento económico positiva o negativamente.
Esto incluye el proceso bajo el cual los gobiernos son elegidos, monitoreados y
reemplazados; la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas
públicas acertadas; y el respeto por parte del gobierno a los ciudadanos y al estado
de las instituciones que gobiernan la interrelación económica y social entre ellos.
En la medida en que estos aspectos generen un ambiente de estabilidad po-
lítica y económica, reglas claras para la democracia, respeto a los derechos y las
libertades, los países crecen y son más proclives a favorecer positivos indicadores
hacia la inversión, el ahorro y los buenos negocios que en el mediano plazo favo-
recen la producción y el crecimiento económico.
Los resultados encontrados utilizando datos de la WGI se presentan en el

grafico 4. En general Bolivia presenta resultados poco alentadores en las seis di-
mensiones estudiadas, de manera general sugieren que la alta conflictividad y las
crisis políticas impactan negativamente a la gobernabilidad y en la implementación
de políticas públicas en el periodo estudiado, lo cual en el corto plazo perjudica
el normal funcionamiento de la economía de mercado y del crecimiento.
Grafico 4
La gobernabilidad en Bolivia (1995-2019)
.5
Periodo de Bonanza
0
Datos de gobernabilidad
-5
-1
Periodo Ex-Post a la Bonanza
-1,5
1995 2000 2005 2010 2015
Año
Voz y rendición social de cuentas Estabilidad política

Efectividad de gobierno Calidad regulatoria
Manejo de la ley Control de la corrupción
Fuente: Worldwide Governance Indicators (WGI).
El proyecto Indicadores de Gobernabilidad, financiado por el Banco Mundial,

desde 1996 provee, a través de mediciones robustas en base a encuestas y estudios,
instrumentos con los cuales es posible analizar el estado de la gobernabilidad
alrededor del mundo. Este proyecto se enfoca en seis dimensiones, las cuales
detallaremos y analizaremos a continuación:
1. Voz y rendición de cuentas; capta la percepción de la medida en que los

ciudadanos de un país son capaces de participar en la selección de su gobier-
no, así como la libertad de expresión, la libertad de asociación, y medios de
comunicación libres. La libertad de expresión es esencial para posibilitar el
funcionamiento de la democracia y de la participación pública en la toma de
decisiones. Los ciudadanos no pueden ejercer su derecho al voto de manera
efectiva o participar en la toma pública de sus decisiones sino cuentan con
el libre acceso a la información y documentación; sin estos elementos no
pueden expresar sus opiniones libremente porque constituye un mecanismo

importante para la dignidad individual, y para la participación, de una ren-
dición de cuentas en democracia. En el gráfico 5 se muestra la trayectoria de
esta dimensión y la tendencia encontrada.
Grafico 5
Primera Dimensión: Voz y Rendición de cuentas (1996-2019)
4
Voz y rendición social de cuentas
Periodo de Bonanza
2
-2
1995 2000 2005 2010 2015
Año
En lo que respecta al periodo ex ante a la bonanza es de destacar que en los 90s

se identifica un pico notoriamente pronunciado por encima del 2 a 3 puntos, lo que
indica un fuerte e importante avance o desempeño en lo que a voz y rendición de
cuentas se refiere (libertad de expresión, libertad de asociación y libertad de prensa,
entre otros) y, contrariamente a ello, entre el 2003 al 2005 existe una importante caída
del indicador, debido en parte la situación de alta conflictividad y crisis experimentada
en ese periodo. Lo mismo sucede en el periodo de bonanza, donde desde el 2009 hasta
el 2013 la caída está por debajo de cero, tiende a recuperarse en el periodo ex-post a
la bonanza, pero no supera el mínimo (cero), lo que indica que en la percepción de
la gente existe problemas y limitaciones en esta dimensión. Los ataques a la prensa,
la presión de la administración gubernamental a los medios de comunicación, la au-
sencia de transparencia y rendición de cuentas, son, entre otros motivos, los factores
que se consideran para explicar la baja tendencia de este indicador.
La percepción de cómo los ciudadanos participan en la elección de sus au-
toridades también brinda elementos de una merma institucional, en especial,
en las repetidas elecciones nacionales y subnacionales, del órgano judicial y de
otras autoridades como la del defensor del pueblo, en especial en el periodo de
bonanza. Es cuestionable la independencia de poderes del estado, un ejemplo
de ello relaciona el accionar sobre la continuidad del Presidente del Estado por
parte de la Corte Suprema de Justicia y Tribunal Constitucional, quienes dieron
paso a una reelección por encima de un referendo soberano y vinculante, y sobre

la Constitución Política del Estado.
En la percepción económica acerca de si aumenta la transparencia en la
gestión gubernamental, a través de una adecuada rendición de cuentas, existen
mayores posibilidades de que los actos de corrupción puedan ser descubiertos,
y por lo tanto tiendan a ser realizados con menor frecuencia. La importancia de
esto radica en que, si existe menor corrupción, todos los ciudadanos del país, in-
dependientemente de su situación socio-económica y adherencia política, podrán
acceder a los servicios públicos.
2. Estabilidad política y ausencia de violencia crímenes y terrorismo; este

aspecto se refiere a la percepción de la población acerca de posibles acon-
tecimientos no pacíficos o inconstitucionales que puedan desestabilizar al
gobierno actual. Ello incluye el caso del terrorismo y la violencia por moti-
vaciones políticas.
En Bolivia la estabilidad política y ausencia de violencia también presentan bajos

indicadores, desde su retorno a la democracia ha registrado una cantidad importante
de conflictos. El conflicto social guarda una equidistancia definitoria con el creci-
miento económico. En ausencia de conflictividad social se espera que una sociedad
tenga mayores niveles de crecimiento económico. La presencia de conflictos sociales
tales como marchas, paros, huelgas y el bloqueo de caminos, entre otros, perturba
y erosionan el circuito de la economía de mercado y perjudica el normal desenvol-
vimiento de la actividad económica. Asimismo, el narcotráfico es un elemento que
afecta negativamente a la paz y a la convivencia pacífica de los bolivianos.
Bolivia: Conflictos sociales, 1982-2005

Gob. de G. Sánchez
Carlos Mesa
de Lozada
Gob. de
Gob. de Hernán Gob. de Víctos Gob. de Jaime Gob. de G. Sánchez Gob. de H. Banzer Suárez y
Siles Zuazo Paz Estenssoro Paz Zamora de Lozada Gob. de Jorge Ramirez
8.000
Número de conflictos sociales
7.000 7.114
6.000
5.439 5.158
5.000
4.241 4.180
4.000 4.088
4.088 3.045 3.337
3.000 2.627 5.794
3.059
2.622 2.491
2.000 2.328
2.368 2.439 2.139 1.899 2.086
2.062
1.000 1.643 1.252 1.415
0
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: INE.
Bolivia: conflictos sociales, 2006-2016

(En números)
8.000
7.000
Número de conflictos sociales
6.000 6.957
6.310
5.000 5.666
5.018
4.000 4.564 4.258
4.414
3.000 3.252 3.326
2.132
2.000
1.000
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014p
2015p
Fuente: INE.
Gittins y Velásquez (2016) a partir de datos del Instituto Nacional de Es-

tadística (INE) de conflictividad muestran sus ciclos continuos. Según datos del
INE, entre 1982 y 2005 se registraron 77.272 conflictos sociales bajo la forma
de manifestaciones, marchas, huelgas, paros, estados de emergencia, bloqueos,
tumultos y avasallamientos. En este mismo periodo se observa seis ciclos altos
de conflictividad. El pico más alto se registró el año 1983 con 7.114 conflictos
durante el gobierno de Hernán Siles y le sigue el segundo ciclo el año 2005 con
5.794 conflictos sociales en el gobierno de Carlos de Mesa. En el marco de la
gobernabilidad se debe tomar en cuenta que en el periodo democrático (1982 a
2005) tres gobiernos fueron apartados de su cargo: Hernán Siles en 1985, Gonzalo
Sánchez de Lozada en 2003 y Carlos de Mesa en 2005 (Gittins y Velásquez, 2016)
y en el 2019 Juan Evo Morales Aima. En el periodo de bonanza 2006 al 2016,
con datos del INE, se registró un total acumulado de 46.897 conflictos, por las
demandas de los diferentes sectores (salud, educación, transporte, minería, dis-
capacitados, juntas vecinales, comités cívicos, movimientos sociales, entre otros);
que, según algunos analistas, fue la expresión de los movimientos sociales que
convulsionaron a la sociedad y presionaron al sistema democrático y así generar
inestabilidad política.
El sistema democrático boliviano, por tanto, pervive con el asedio de repre-
sentación política y de las crecientes demandas sociales altamente politizadas y
polarizadas por la clase dirigente de diferentes sectores sociales, que hacen pri-
macía de sus intereses personales y sectoriales, los cuales en el agregado afectan
negativamente a la estabilidad política y económica, pero sobre todo al crecimiento
económico y la estabilidad democrática.
Los datos procesados de los WGI, en lo que se refiere a la estabilidad política,
se muestran el en Grafico 6. El indicador y su tendencia se encuentra en una esfera
negativa y altamente cíclica con ascensos y descensos pronunciados; lo cual es un

reflejo de una fuerte percepción de inestabilidad política, de la alta conflictividad
y de la insatisfacción del ciudadano sobre la democracia, la corrupción y el estado
de derecho. Como se ha mencionado líneas arriba, el conflicto social afecta a la
competitividad empresarial, paraliza el aparato productivo, incrementa gastos,
reduce los ingresos, hace perder mercados, reduce las inversiones, incrementa el
riesgo país, aumenta el paro y genera otros muchos efectos perniciosos que a la
final terminan reduciendo el crecimiento económico; afectando la gobernabilidad y
gobernanza del país. En economías donde existe el peligro latente de inestabilidad
política, la inversión, tanto nacional como extranjera, se ve restringida, y debido
a que esta es la fuente más importante para la creación de empleos, y por ende
de riqueza y prosperidad económica, en este tipo de países las potencialidades de
mayor crecimiento y desarrollo económico se encuentran limitadas.
Grafico 6
Estabilidad Política (1996-2019)
-2
Periodo de Bonanza
-4
Estabilidad política
-6
-8
-1
1995 2000 2005 2010 2015
Año
3. Calidad regulatoria; este interesante índice se refiere a la habilidad del go-

bierno para implementar reglas y políticas que no obstaculicen el correcto
funcionamiento de los mercados (tales como controles de precios o regulación
excesiva), y que por el contrario favorezcan e impulsen el desarrollo adecuado
de los negocios y el comercio externo que a la larga derivan en crecimiento
económico. Con respecto a la calidad regulatoria, en los últimos 20 años ha
descendido significativamente (Grafico 7); el indicador está por debajo de cero,
mostrando que hay incidencia de políticas contrarias al mercado, inadecuada
supervisión a la banca, e imposición de cargas por la regulación excesiva en
algunas áreas como el comercio exterior y desarrollo comercial, entre otros.
La baja puntuación obtenida en este indicador también se explica por el uso

reciente de controles de precios y/o bandas de precios, junto con restricciones de
exportaciones de ciertos productos por decreto y políticas que, en lugar de alentar
el desarrollo productivo, pueden restringir su crecimiento, y por ende la creación
de mayor empleo (periodo de bonanza y ex-post a la bonanza). Al respecto sobre
lo mencionado anteriormente, la baja puntuación también tiene una explicación
en el sistema impositivo diferenciado que existe en el país, la presión tributaria
es excesiva y solo afecta a un grupo de la sociedad, que de cierta manera castiga
al sector formal, ya que no existe controles efectivos para incorporar a aquellos
grandes agentes económicos, que se ocultan detrás de la informalidad para no
pagar impuestos; así también la rígida normativa laboral desincentiva la contra-
tación bajo la ley debido a su alto costo relativo para la mayoría de las empresas
formales del país, que son pequeñas y medianas.
Grafico 7
Calidad Regulatoria
5
Calidad regulatoria
Periodo de Bonanza

-5
-1
1995 2000 2005 2010 2015
Año
4. Efectividad del gobierno; este indicador refleja la calidad del servicio públi-
co, el nivel de compromiso del gobierno con la implementación de políticas
públicas adecuadas y la provisión efectiva de bienes públicos, así como el
grado de independencia del gobierno con respecto a presiones políticas.
En lo que corresponde a la efectividad del gobierno (Grafico 8), el indicador

–que se encuentra por debajo de cero– trata de capturar la percepción de la ciu-
dadanía acerca de la calidad de los servicios públicos (infraestructura en general,
educación, transporte), la calidad del servicio civil y su grado de independencia de
presiones políticas, la calidad de la formulación e implementación de las políticas
públicas y la credibilidad con la que goza el gobierno acerca de su compromiso
con tales políticas. Sin duda, la bonanza en la última década trajo una mejora
de los indicadores sociales y una importante cantidad de inversión pública para
infraestructura, junto con transferencias condicionadas a las poblaciones vulne-
rables; sin embargo, en el agregado, continúa siendo complicado la problemática
calidad de la infraestructura en general, las deficiencias y mala calidad educativa
y una complicada cobertura en salud. Asimismo, existe la percepción que el sis-
tema judicial es carente de independencia, lo que genera costos de transacción
elevados; obstaculizando las soluciones eficientes del mercado. De igual manera,
y no es una novedad, la insuficiente inversión y la corrupción en infraestructura,
las políticas públicas erróneas en contra del sector productivo y exportador difi-
cultan la comercialización de mercaderías, generando efectos no deseados para
los productores y la interconexión de los mercados; y, finalmente, la mala calidad
de la educación y la salud generan un capital humano poco capacitado y de baja
productividad.
Grafico 8
Efectividad del gobierno
0
-2
Efectividad de gobierno
Periodo de Bonanza
-4
-6
-8
1995 2000 2005 2010 2015
Año
5. Estado de Derecho, este indicador refleja en qué medida las relaciones so-
ciales y económicas de un país están regidas por reglas justas y predecibles.
Ello incluye el nivel de confianza de la ciudadanía en las reglas existentes (y
su disposición a respetarlas), así como su percepción acerca de la eficiencia
del sistema judicial y de la existencia de ambientes violentos, entre otros.
Asimismo, esta dimensión captura el grado en que los agentes en el país
confían y respetan las normas que rigen a la sociedad; en particular, si se
confía en se respetan: los contratos, los derechos de propiedad, la policía, al
sistema judicial, así como si existe un alto grado de violencia en inseguridad
ciudadana.
La baja calificación en esta dimensión se explica debido a que, en el periodo

de estudio, la ciudadanía y el gobierno no basan sus decisiones a partir del cum-
plimiento de la ley, muchas acciones y determinaciones no van acompañadas al
apego de las normas, el sistema judicial no es imparcial y tampoco eficiente, la
administración de justicia es problemática y no respeta el debido proceso. La
percepción de la ciudadanía es de desconfianza general en la policía y en el sistema
judicial. Los resultados, utilizando los micro datos, se presentan en el grafico 9 y
a lo largo del periodo de estudio claramente se muestra un descenso significativo
en esta dimensión.
Grafico 9
Estado de Derecho - Cumplimiento de la Ley
-2
-4
Manejo de la ley
-6
Periodo Ex-Before Bonanza
-8
-10
Bonanza
-12
1995 2000 2005 2010 2015
Año
6. Control de la corrupción, el último índice de gobernanza refleja en qué

medida los ciudadanos perciben que existe corrupción en su país. La corrup-
ción, definida a grandes rasgos, se refiere al uso abusivo del poder público
con el fin de satisfacer intereses personales. Los resultados son presentados
en el grafico 10.
Las razones de esta relativa baja ubicación se deben a que existe una genera-
lizada percepción que las actividades de la administración pública (central y sub-
nacional) están asociadas a actos de corrupción, los cuales son ilustrados a diario
por la prensa nacional. La corrupción frena el crecimiento económico, despilfarra
recursos y desincentiva la inversión. Los costos para el país acerca de la falta de
control a la corrupción ya han sido de esquematizados de alguna manera en el
primer punto de este acápite, solo añadir que, si bien es necesario que existan las
leyes que penalicen actos de corrupción, es quizás tanto o más necesario que existan
los mecanismos de control para frenarla, es decir, que las disposiciones legales
sean efectivamente ejecutadas. De hecho, según Transparencia Internacional en
su ranking de países más transparentes en el 2018 Bolivia obtuvo 29 puntos en
el Índice de percepción de la Corrupción. Su puntuación ha descendido en el
último informe, lo que significa que los bolivianos perciben un incremento de la
corrupción en el sector público del país.
Grafico 10
Control de la Corrupción
-4
-5
Control de la corrupción
-6
-7
-8
Periodo Ex-Before Bonanza
Bonanza
-9
1995 2000 2005 2010 2015
Año
La disminución de su puntuación ha provocado que Bolivia empeore su

posición respecto al resto de los países hasta la posición 132, de los 180, luego la
percepción de corrupción de sus habitantes es muy alta, lo que ha venido acom-
pañado de un descenso de su posición en el ranking internacional de corrupción,
lo que significa que es uno de los países en donde la corrupción es un problema
latente y preocupante.
Finalmente, en el gráfico 11 se presenta el indicador agregado que refleja la
influencia de las seis dimensiones explicadas y en general se presenta para Bolivia
por debajo de cero en el periodo de estudio. Los movimientos sociales, la alta
conflictividad, la presión de grupos corporativos, las deficiencias y debilidades de
gestión de la administración pública, la inestabilidad política, la fragilidad demo-
crática y la inestabilidad económica, afecta, entre otros factores, la gobernanza
y gobernabilidad en Bolivia, con una incidencia negativa sobre el crecimiento
económico. Por otro lado, la gobernanza implica que las personas puedan parti-
cipar en las decisiones que les aseguran una vida digna. Para eso, los ciudadanos
necesitan que exista libertad de expresión y asociación, respeto y fortalecimiento
de los derechos humanos; y estar informados sobre lo que los gobernantes deciden
y hacen. Los niveles de pobreza en especial del área rural, la desigualdad social,
la baja movilidad social, las heterogeneidades en la educación, los problemas de
acceso y cobertura en salud engloban la lista de problemas que también afectan
a la gobernanza e impactan negativamente al crecimiento.
Grafico 11
Índice de gobernabilidad
0
Índice de gobernabilidad
-2
Periodo de Bonanza
-4
Periodo Ex-Ante a la Bonanza Periodo Ex-Post a la Bonanza
-6
1995 2000 2005 2010 2015

Año
7. Relaciones dinámicas y funciones impulso respuesta en el sistema
La tabla 3, da cuenta de un resumen de las estadísticas básicas para todos los

indicadores utilizados en el análisis, así como en tabla 1 y 2 (en anexo), es posible
verificar la matriz de correlaciones simples entre las variables de interés, que
sintetizan los resultados de los indicadores de desigualdad con los indicadores
de calidad institucional, donde correlaciones negativas reflejan la concordancia
teórica, mostrando que a medida que la desigualdad cae, la institucionalidad
mejora. Estos son los casos de las dimensiones de estabilidad política y la co-
rrupción, con coeficientes de 0,5 y 0,6, respectivamente. Sin embargo, un dato
importante a considerar son las correlaciones positivas, que dan cuenta de una
relación lineal, que a medida que la desigualdad cae, el indicador de institucio-
nalidad también baja; una posible explicación de este resultado contra intuitivo
proviene de la explicación teórica de los elevados niveles de desigualdad, donde
una reducción de la misma no necesariamente implica una redistribución de
recursos de los más ricos a los más pobres, sino una re estructuración de las
disparidades.
Tabla 3
Resumen de estadísticas básicas
1996-2005 2006-2017 Serie completa
Desviación
Desviación
Desviación
Variable
estandar
estandar
estandar
máximo
máximo
máximo
mínimo
mínimo
mínimo
Media
Media
Media
Valor
Valor
Valor
Valor
Valor
Valor
I. Indicadores de desigualdad (*)
Índice de Gini (a) 0.5923 0.0100 0.5755 0.6177 0.4944 0.0300 0.4561 0.5644 0.5434 0.0200 0.5158 0.5911
Percentil 90/Percentil 10 (b) 30.3779 9.1103 22.2080 50.9860 12.8515 2.5389 10.2970 19.0170 21.6147 5.82.46 16.2525 35.0015
Decil 10/Decil 1 (c) 141.2415 45.3524 96.2504 234.0000 48.5859 13.6371 36.0820 79.6000 94.9137 29.4948 66.1662 156.8000
II. Datos de Gobernabilidad (**)
Gobernabilidad 0.3399 0.2098 -0.0577 -0.6673 -0.5854 0.0310 -0.5329 -0.6204 -0.4949 0.1734 -0.0577 -0.6673
Voz y rendición social de cuentas 0.0652 0.1967 0.3538 0.1705 -0.0186 0.0466 0.0765 -0.0816 0.0123 0.1263 0.3538 -0.1705
Estabilidad política -0.4840 0.3371 -0.1348 -0.9734 0.4691 0.2066 -0.2489 -0.8503 -0.4746 0.2530 -0.1348 -0.9734
Efectividad de gobierno 0.3569 0.2172 -0.0696 -0.6887 0.5375 0.1130 -0.3687 -0.7167 0.4709 0.1776 -0.0696 -0.7167
Calidad regulatoria -0.1162 0.2807 0.1856 -0.6926 0.8632 0.0638 -0.7557 -0.9819 -0.5880 0.4047 0.1856 -0.9819
Manejo de la ley -0.4516 0.2018 -0.2187 -0.7563 -1.0361 0.1198 -0.8301 -1.2082 0.8207 0.3260 -0.2187 -1.2082
Control de la corrupción 0.6957 0.2042 -0.3579 -0.8996 -0.5878 0.1110 -0.4037 -0.7292 -0.6276 0.1558 -0.3579 -0.8996
III. Indicadores del Freedom House (***)
Índice Gastil de libertades 0.3648 0.0248 0.3995 0.3296 0.2615 0.0351 0.3242 0.2095 0.2995 0.0598 0.3995 0.2095
Libertades civiles 0.3760 0.0219 0.4124 0.3466 0.2730 0.0420 0.3386 0.2049 0.3110 0.0620 0.4124 0.2049
Derechos políticos 0.3078 0.0375 0.3503 0.2590 0.1821 0.0372 0.2553 0.1483 0.2284 0.0721 0.3503 0.1483
Riesgo país 0.4106 0.0177 0.4358 0.3833 0.3294 0.0303 0.3786 0.2752 0.3593 0.0478 0.4358 0.2752
IV. Indicadores CRG (****)
Índice ICRG 0.5800 0.0000 0.5800 0.5800 0.5825 0.0725 0.7500 0.5400 0.5816 0.0567 0.7500 0.5400
Estabilidad de gobierno 0.6629 0.0637 0.7600 0.5600 0.6517 0.0341 0.7000 0.6000 0.6558 0.0457 0.7600 0.5600
Corrupción 0.4643 0.0945 0.5000 0.2500 0.5542 0.0669 0.6300 0.5000 0.5211 0.0877 0.6300 0.2500
Manejo de la ley 0.6886 0.1368 0.8200 0.5000 0.3725 0.1086 0.5000 0.4200 0.4889 0.1949 0.8200 0.1800
Desempeño democrático 0.5000 0.0000 0.5000 0.5000 0.4400 0.0362 0.5000 0.4200 0.4621 0.0410 0.5000 0.4200
Calidad burocrática 0.4029 0.0909 0.5000 0.3300 0.3233 0.0231 0.3300 0.2500 0.3526 0.0681 0.5000 0.2500
(*) Encuesta de hogares.
(**) Worldwide Governance Indicators (WGI).
(***) Datos desarrollados por el Freedom House.
(****) Datos del International Country Risk Guide (ICRG).
a) Para el cálculo del Gini se excluye a los ingresos per cápita iguales a cero (0).
b) Al clasificar a la población en 100 grupos de igual tamaño, éste indicador corresponde a la relación del percentil 90 y el percentil 10.
c) Al clasificar a la población en 10 grupos de igual tamaño, éste indicador corresponde a la relación del decil 10 y el decil 1.
Para la modelización se generó una especificación de vectores autoregresivos

(VAR), explicados en sección 4, a partir de un conjunto de ecuaciones con rezagos
temporales, que permitan verificar la posibilidad de una relación de dinámica entre
variables. El objetivo de esta especificación no es la estimación de parámetros,29
29 La especificación VAR, por construcción es sobreparametrizada, donde muchos de los coefi-

cientes pueden ser estadísticamente no significativos; sumado a ello, es importante considerar
que, para la correcta especificación, se consideró la elección de rezagos óptimos, así como los
sino verificar la interrelación entre las variables de interés, además de cuantificar

los efectos de shocks sobre el sistema.30
Un primer elemento a contrastar, para verificar la relación entre variables,
es dar cuenta de la exogeneidad por bloque, como una generalización de la
causalidad en sentido Granger aplicado al caso multivariado. Las tablas 1 y 2 en
anexo muestran esta cuantificación, donde se verifica la relación persistente de
las variables, así como la causalidad bidireccional de los resultados; por ejemplo,
en el caso de gobernabilidad, es posible ver, por un lado, que el cambio en una
unidad de la medida de gobernabilidad modifica la desigualdad en 0,048 en el
periodo de 1996 a 2005 en el mismo sentido, pero esta reducción se hace menos
marcada en el periodo 2006 a 2017, donde un cambio unitario de gobernabilidad
lleva un cambio del Gini del 0,04, teniendo un efecto global para todo el periodo,
de 1996 a 2017, de 0,05. Por otro lado, a medida que reduce desigualdad, a su vez
también reduce gobernabilidad, en un 0,02 para el periodo 1996 a 2005, en 0,04
para 2006 a 2017, y con un efecto global de 0,06 para toda la serie de análisis.
Para el caso de estabilidad política y corrupción, donde la relación se invierte,
ya que, ante cambios unitarios positivos en estabilidad política, se cuantifica una
reducción de 0,07 en Gini, para toda la serie, o el caso de un aumento unitario
de corrupción, se genera una reducción en desigualdad de 0,08.
En el modelo, con las funciones impulso respuesta, se mide el cambio en
interrelaciones producto de un shock sobre una variable en el sistema, ante un
shock de reducción de desigualdad, medida por el índice de Gini. A razón de
verificar el cambio en el tiempo, se ensaya una respuesta de 0,1, o su equivalencia
de 10 puntos porcentuales, sobre las variables de calidad institucional. El grafico
1 (anexo) muestra que ante el shock que reduce desigualdad en 10 puntos por-
centuales, genera alteraciones oscilantes en gobernabilidad, estabilidad política,
calidad de regulatoria y control de corrupción, se muestra primero una reducción
en indicadores, pero luego un aumento marcado, pudiendo interpretarse, como
resultado, que ante una situación de alta desigualdad en la distribución de ingresos,
una reducción pronunciada de Gini, primero hace que caigan los indicadores de
calidad institucional en el tiempo, pero luego, en un horizonte de largo plazo,
todos estos mejoran, corroborando la hipótesis teórica de convergencia, donde
una distribución más igualitaria de ingresos es un condicionante para lograr una
mejor calidad institucional.
componentes determinısticos, que comprenden tendencias lineales, dummies de estacionalidad

y estacionariedad, además de variaciones intertemporales.
30 Es importante notar que, en esencia, se considera que todas las variables son consideradas
potencialmente endógenas.
8. Consideraciones finales
Los resultados dan cuenta de una causalidad bidireccional, donde primero a medida
que aumenta la desigualdad del ingreso cae la calidad institucional y por tanto
el crecimiento en Bolivia. En segundo lugar, con instituciones de baja calidad se
asocia una alta desigualdad; lo cual se refleja en problemas de crecimiento econó-
mico, ello en segunda instancia aparentemente se cumple para el caso boliviano
donde la calidad del crecimiento se ve comprometida negativamente.
La combinación de elevada pobreza y desigualdad fue una de las caracterís-
ticas más distintivas de la economía boliviana en el periodo de estudio, elevados
niveles de desigualdad están asociados a un costo social que genera conflicto social
y político e impide la cohesión social, ello genera inseguridad e incertidumbre
que entorpece el crecimiento económico y posterior desarrollo.
Los resultados encontrados son poco alentadores en las dimensiones de
gobernanza y gobernabilidad estudiadas, de manera general sugieren que la alta
conflictividad, las crisis políticas, la corrupción y la inestabilidad, impactan ne-
gativamente a la gobernabilidad, en la implementación de políticas públicas en el
periodo estudiado, lo cual en el corto plazo perjudica el normal funcionamiento
de la economía de mercado y del crecimiento.
El conflicto social guarda una equidistancia definitoria con el crecimiento
económico. En ausencia de conflictividad social se espera que una sociedad tenga
mayores niveles de crecimiento económico. La presencia de conflictos sociales
tales como marchas, paros, huelgas y el bloqueo de caminos, entre otros, perturba
y erosiona el circuito de la economía de mercado y perjudican el normal desen-
volvimiento de la actividad económica. Asimismo, el narcotráfico es un elemento
que afecta negativamente a la paz y a la convivencia pacífica de los bolivianos.
Bolivia acumula los criterios que definen un bajo grado de gobernabilidad.
En lo que se refiere a voz y rendición de cuentas, estabilidad política y ausencia
de violencia; efectividad del gobierno; calidad de la regulación; estado de de-
recho; y control de la corrupción indicadores que en el último periodo se han
deteriorado y se evidencia un rezago considerable respecto de otras economías
de la región.
Bolivia es una democracia en la que se celebran periódicamente elecciones
dignas de crédito. Sin embargo, el respeto por la libertad de expresión y los de-
rechos de los pueblos indígenas y las mujeres siguen siendo un tema pendiente,
al igual que la corrupción, particularmente dentro del sistema judicial.
Mediante la modelización de datos con un sistema de vectores autoregre-
sivos se explora en la relación de largo plazo entre instituciones y desigualdad,
encontrando que los elevados niveles de desigualdad en Bolivia hacen que una
mejora en índices de Gini no necesariamente implica una eficiente redistribución
de recursos, donde las instituciones en lugar de mejorar, empeoran.
Se verificó mediante la matriz de correlaciones simples entre las variables

de interés, sintetizando los resultados de los indicadores de desigualdad con los
indicadores de calidad institucional, donde correlaciones negativas, reflejan con-
cordancia teórica, mostrando que a medida que la desigualdad cae, la instituciona-
lidad mejora. Sin embargo, un dato importante a considerar son las correlaciones
positivas, que dan cuenta de una relación lineal, que a medida que la desigualdad
cae, el indicador de institucionalidad también baja; debido a los elevados niveles
de desigualdad en Bolivia, donde una reducción de la misma, no necesariamente
implica una redistribución de recursos de los más ricos a los más pobres, sino una
reestructuración de las disparidades.
En lo que respecta a la institucionalidad, la inestabilidad política, la corrup-
ción y la política pública de corto plazo hicieron que los avances en el desarrollo
humano sean imperceptibles entrampando al país en un crecimiento que no genera
bienestar. La evidencia empírica muestra que progresos en el bienestar requiere
de políticas públicas adecuadas e instituciones sólidas encaminadas a alcanzar un
crecimiento sostenido. Lograr ingresos más altos y una mejor calidad de vida
también exige mucho más en diferentes aspectos tales como: mejorar los indica-
dores sociales, entre ellos salud, nutrición y educación, establecer oportunidades
igualitarias en cuanto a educación y empleo, mantener un medio ambiente más
limpio y más sostenible, establecer un sistema judicial y jurídico más imparcial,
fomentar mejores y mayores libertades políticas y civiles, fortalecer la institucio-
nalidad a partir de instituciones dignas de confianza y transparentes, finalmente:
libertad necesaria para tener acceso a una vida cultural enriquecedora y variada
son algunas temáticas que son urgentes de resolver para encaminar a Bolivia hacia
el desarrollo.
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Anexo
Tabla 1
Matriz de correlaciones simples
1996-2005 2006-2017 Serie completa

x/y y/x x/y y/x x/y y/x
Sum. coef. 0.04842 0.029948 0.017117 0.041652 0.05193 0.069198
Gobernabilidad
p-value 0.00454 0.00454 0.00717 0.00737 0.00215 0.00148
Sum. coef. 0.029385 0.033373 0.061399 0.07193 0.09299 0.028148
p-value 0.00318 0.00772 0.00328 0.00323 0.00492 0.00912
Sum. coef. -0.01345 -0.02559 -0.02541 -0.07275 -0.07275 -0.07899
p-value 0.00986 0.00986 0.00973 0.00973 0.00546 0.00546
Sum. coef. -0.07231 0.051107 0.079148 0.028148 0.028148 0.066415
p-value 0.00943 0.00943 0.00955 0.00955 0.00977 0.00975
Sum. coef. 0.057874 0.052566 0.079145 0.085242 0.085242 0.083098
Calidad regulatoria
p-value 0.00226 0.00226 0.00633 0.00306 0.00731 0.00623
Sum. coef. 0.018787 0.025263 0.059999 0.078987 0.08721 0.083098
Manejo de la ley
p-value 0.00395 0.00395 0.00903 0.00903 0.00294 0.00942
Sum. coef. 0.066608 0.01132 0.074366 0.050329 0.053627 0.075059
p-value 0.00664 0.00415 0.00503 0.00503 0.00509 0.00549
Tabla 2
Relación dinámica entre instituciones-desigualdad, desigualdad-instituciones
1996-2005 2006-2017 Serie completa

x/y y/x x/y y/x x/y y/x
Sum. coef. 0.092021 0.098495 0.011712 0.044165 0.03299 0.059198
Libertades civiles
p-value 0.00218 0.04038 0.00372 0.00717 0.00215 0.00112
Sum. coef. 0.022185 0.045337 0.054985 0.03193 0.038219 0.024221
Derechos políticos
p-value 0.00177 0.00318 0.00282 0.00212 0.00191 0.00115
Sum. coef. 0.011345 0.022559 0.014082 0.017275 0.01541 0.08987
Riesgo país
p-value 0.00155 0.00199 0.00197 0.00197 0.00155 0.00155
Sum. coef. 0.053149 0.060661 0.04843 0.13148 0.041328 0.032152
Estabilidad de gobierno
p-value 0.00829 0.00934 0.00155 0.00955 0.00977 0.00554
Sum. coef. -0.07358 -0.07353 -0.07458 -0.08184 -0.08954 -0.08784
Corrupción
p-value 0.00859 0.00859 0.00608 0.00612 0.00606 0.00331
Sum. coef. 0.04371 0.042263 0.045999 0.04879 0.047899 0.043098
Manejo de la ley
p-value 0.00513 0.00513 0.00278 0.00278 0.00421 0.00419
Sum. coef. 0.033149 0.031066 0.037915 0.032815 0.032815 0.036642
Desempeño democrático
p-value 0.00943 0.00277 0.00955 0.00196 0.00398 0.00655
Sum. coef. 0.026661 0.0232 0.011655 0.02285 0.023285 0.210751
Calidad burocrática
p.-value 0.00519 0.00519 0.00285 0.00285 0.00949 0.00188
Gráfico 1
Funciones impulso respuesta de mejoras en redistribución de ingresos
sobre los indicadores de gobernabilidad
myirt, gini, cee myirt, gini, cee myirt, gini, cee

1.000e-13
-1.000e-13
myirt, gini, cee myirt, gini, cee myirt, gini, cee
1.000e-13
-1.000e-13
0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8
95% CI Orthogonalized irf
Gráfico 2
sobre los indicadores de libertad
myirt, gini, prscc myirt, gini, prsge myirt, gini, prspv

.00005
-.00005
-.0001
myirt, gini, prsrl myirt, gini, prsrq myirt, gini, prsva

.00005
-.00005
-.0001
0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8

Gráfico 3
sobre los indicadores de ICRG
myirt, gini, fhcl myirt, gini, fhcr

.01
-.01
-.02
0 2 4 6 8
myirt, gini, fhpr
.01
-.01
-.02
0 2 4 6 8
Gráfico 4
Worldwide Governance Indicators (WGI) Índice de gobernabilidad
.4
0
-.2
-.2
-.4
.2
-.4
-.6
0
-.6
-.8
-.2
-.8
-1
1995 2000 2005 2010 2015 1995 2000 2005 2010 2015 1995 2000 2005 2010 2015
Año Año Año
-.2
.5
-.4
-.4
-.5
Calidad regulatoria
Manejo de la ley
0
-.6
-.6
-.8
-.7
-.5
-1
-.8
-1.2
-.9
-1
1995 2000 2005 2010 2015 1995 2000 2005 2010 2015 1995 2000 2005 2010 2015
Año Año Año
Tabla 3
Matriz de Correlaciones simples
Variable Coeficiente Gini Ratio Ratio

Percentil 90/Percentil 10 Decil 10/Decil 1
1. Datos de Gobernabilidad
Goberniabilidad 0.4330 0.5901 0.5420
Voz y rendición social de cuentas 0.3375 0.5093 0.3778
Estabilidad política -0.5000 -0.0012 -0.1226
Efectividad de gobierno 0.1420 0.3457 0.3306
Calidad regulatoria 0.6074 0.6697 0.7046
Manejo de la ley 0.7884 0.7534 0.7420
Control de la corrupción 0.0316 -0.1911 -0.2584
2. Indicadores del Freedom House
Índice Gatil de libertades 0.9038 0.7742 0.7589
Libertades civiles 0.9186 0.7404 0.7378
Derechos políticos 0.8702 0.7966 0.7620
Riesgo país 0.8899 0.7450 0.7431
3. Indicadores ICRG
Índice ICRG 0.6286 0.4211 0.3695
Estabilidad de gobierno 0.1133 0.2517 0.2754
Corrupción -0.6141 -0.5052 -0.4169
Manejo de la ley 0.3272 0.4456 0.5281
Desempeño democrático 0.9607 0.7392 0.7393
Calidad burocrática 0.4247 0.3710 0.2698
Tabla 4
Medidas adicionales de pobreza y desigualdad (1996-2018)
Medida 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003-04 2005 2006 2007
Pobreza
FGT (0) Incidencia 0,65 0,64 0,63 0,66 0,63 0,63 0,62 0,61 0,60 0,60
FGT (1) Brecha 0,20 0,21 0,22 0,25 0,23 0,22 0,21 0,17 0,17 0,20
FGT (2) Severidad 0,14 0,14 0,13 0,15 0,14 0,13 0,12 0,09 0,09 0,11
Desigualdad
GINI 0,59 0,59 0,58 0,62 0,59 0,60 0,59 0,60 0,59 0,56
ATKINSON 0,28 0,27 0,35 0,40 0,33 0,40 0,39 0,30 0,35 0,33
THEIL 0,46 0,44 0,50 0,61 0,62 0,69 0,67 0,55 0,47 0,49
General Entrophy 0,92 1,08 1,10 1,12 1,48 1,66 1,71 1,80 1,45 0,97
Medida 2008 2009 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Pobreza
FGT (0) Incidencia 0,57 0,51 0,45 0,43 0,39 0,39 0,39 0,39 0,34 0,34
FGT (1) Brecha 0,21 0,15 0,17 0,18 0,16 0,19 0,20 0,18 0,17 0,17
FGT (2) Severidad 0,13 0,08 0,09 0,11 0,09 0,11 0,14 0,12 0,11 0,11
Desigualdad
GINI 0,52 0,50 0,47 0,47 0,48 0,48 0,47 0,48 0,44 0,45
ATKINSON 0,30 0,24 0,31 0,38 0,40 0,44 0,52 0,58 0,58 0,57
THEIL 0,57 0,43 0,51 0,56 0,63 0,71 0,78 0,81 0,82 0,84
General Entrophy 1,43 1,91 1,08 1,13 1,2 1,25 1,33 1,39 1,45 1,46
Fuente: Elaboración propia en base al: Instituto Nacional de Estadística (Encuesta Nacional de Empleo, noviembre 1996 y
1997; Encuesta de Hogares – Programa Medición de Condiciones de Vida, noviembre - diciembre de 1999, 2000, 2001 y
2002 y Encuesta de Hogares 2003-2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018).
Gráfico 5
Indicadores del Fredom House
.5
Indicadores del Freedom House
.4
.3
.2
.1
1995 2000 2005 2010 2015

Año
Índice Gastil de libertades Libertades civiles
Derechos políticos Riesgo país
Fuente: Freedom House.
Gráfico 6
Indicadores ICGR
.8
.6
Indicadores ICRG
.4
.2
1995 2000 2005 2010 2015

Año
Índice ICRG Estabilidad de gobierno
Corrupción Manejo de la ley
Desempeño democrático Calidad burocrática
iv
¿Puede el comercio exterior
poner fin a la pobreza?
Osvaldo Nina Baltazar1
Palabras clave: comercio exterior, pobreza, crecimiento inclusivo, empleo, in-

gresos, transferencias.
Código JEL: F10, I32, I38, J10.
1. Introducción
La generación de mayores ingresos y mejores oportunidades de empleo es una

condición necesaria para mejorar las condiciones de vida de las personas. Estas
pueden provenir de diferentes fuentes, desde la educación hasta el comercio ex-
terior, pero todas las opciones deben necesariamente generar y promover mayor
crecimiento económico inclusivo.
La evidencia empírica ha demostrado que la expansión del comercio exterior
es esencial para el crecimiento económico y, por tanto, la reducción de la pobreza
en países en desarrollo (Edwards, 1998; Dollar y Kraay, 2004; Ravallion, 2006). El
comercio exterior contribuye a la reducción de la pobreza mediante la generación de
nuevas oportunidades y logra cambios estructurales en la economía (Brenton et al.,
2015). Además, la apertura comercial genera beneficios importantes al ofrecer bienes
y servicios más asequibles para los hogares de ingresos bajos, y al mejorar el acceso
a los mercados externos para los productos que los pobres producen; en particular,
ayuda a reducir los precios de los alimentos para las personas y crear empleos para
las mujeres (Banco Mundial y Organización Mundial del Comercio, 2018).
El intercambio comercial se ha incrementado aproximadamente siete veces
en el país, pasando de USD 2.489 millones a USD 18.026 millones entre 1995 y
1 Investigador Senior Principal de INESAD ([email protected]).
[97]
2019. Este aumento exponencial fue debido principalmente a los altos precios de
las materias primas basadas en recursos naturales en los mercados internacionales;
ocasionando, por un lado, la reprimarización de las exportaciones y, por otro lado,
la profundización de la dependencia tecnológica del exterior. Lamentablemente,
estas características están asociadas a un lento desarrollo sostenible con conse-
cuencias desfavorables en la reducción de la pobreza y la desigualdad.
El objetivo del estudio es describir la contribución del comercio exterior en la
reducción de la pobreza mediante el análisis de los mecanismos de transmisión, que
son: distributivo, empresarial y gubernamental. El análisis debe ser colocado en el
contexto de que el país ha estado en una fase de transición, con cambios en la orien-
tación del modelo de desarrollo, con un nuevo enfoque de relacionamiento interna-
cional y con empresas públicas que tienen un mayor protagonismo en la economía.
El capítulo está organizado de la siguiente manera. En la segunda sección,
se realiza un análisis de la evolución y la composición del intercambio comercial
de manera somera. En la tercera sección, se describe los canales de transmisión
de los cambios del comercio exterior a los hogares. La cuarta sección está dedi-
cada al examen de la relación entre el comercio exterior y la pobreza en Bolivia.
Finalmente, en la quinta sección, se realiza algunas reflexiones y conclusiones.
2. Evolución y composición del comercio exterior
El comercio exterior estimula la economía de los países, aumentando el empleo,

ampliando la oferta de bienes y promoviendo mayor crecimiento. Además, la
apertura comercial, con la firma de acuerdos bilaterales y multilaterales, brinda
la oportunidad a las empresas de acceder a una mayor oferta y demanda. Consi-
derando estas razones y otras de integración regional, la economía boliviana ha
impulsado el intercambio comercial desde mediado de la década de los ochenta
con políticas de liberalización comercial, pero luego con políticas comerciales
inclusivas desde principios del siglo XXI; sin embargo, estas medidas económicas
no tuvieron los efectos esperados porque fueron opacadas por la recuperación
de los precios de las materias primas basadas en recursos naturales desde el 2002.
Políticas comerciales
Las políticas comerciales se han caracterizado por promover la liberalización

comercial durante la década de los noventa, que fueron impulsados después del
lanzamiento de la Nueva Política Económica (NPE) en 1985. En este período, la
NPE simplificó el régimen arancelario mediante la introducción de un arancel de
importación único: 20% para todos los bienes. En 1990, este arancel se redujo
al 5% para bienes de capital y al 10% para el resto de los bienes. Además, se
realizaron diversos esfuerzos para promover y diversificar las exportaciones; por
¿Puede el comercio exterior poner fin a la pobreza? 99
ejemplo, se creó el Instituto Nacional de Exportaciones y se ofrecieron diversos

incentivos fiscales a las empresas exportadoras (Antelo y Jemio, 2000).
Asimismo, para mejorar el acceso a los mercados de exportación, el país firmó
varios acuerdos de integración parcial a través de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI): Perú (1992), Chile (1993) y MERCOSUR (1997), y un tratado
de libre comercio con México (1995). También, el país se benefició de la Ley de Pre-
ferencias Comerciales Andinas (1991) de los Estados Unidos y del Sistema Andino
de Preferencias Generalizadas (1990) de la Unión Europea, que otorgaron tarifas
preferenciales como apoyo a la guerra contra las drogas de la Comunidad Andina,
bajo el principio de corresponsabilidad. A principios de la década de los 2000, el país
firmó un acuerdo de integración parcial con Cuba (2000) y se benefició del Programa
Andino de Promoción Comercial y Erradicación de las Drogas - ATPDEA (2002).
Después de crear las condiciones básicas para el impulso del comercio exte-
rior, existía un consenso de que la apertura comercial y las firmas de los acuerdos
comerciales podrían proporcionar los beneficios que preveía, pero los resultados
fueron limitados. Según Andersen et al. (2006), aunque Bolivia fue aclamada como
una reformadora temprana y profunda, el cambio a una economía más abierta
tuvo poco efecto en el comercio exterior. Por ejemplo, en el período 1995-2002,
la apertura comercial no se incrementó considerablemente después de diez años
de experiencia de la liberalización comercial, ya que este indicador estuvo por
debajo de lo registrado en las dos décadas anteriores, ver gráfico 1.
Gráfico 1
Evolución de la apertura comercial: 1995-2019
80%
70%
60%
En porcentaje del PIB
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Exportaciones/PIB Importaciones/PIB Apertura comercial (X+M/PIB)

Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Comercio Exterior del INE.
A partir del 2006, la política comercial tuvo un cambio de enfoque: promover

la búsqueda de la complementariedad y la reciprocidad en sus intercambios comer-
ciales. Esta nueva filosofía ha promovido la firma de acuerdos de integración con
la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América–Tratado de Comercio
de los Pueblos - ALBA-TCP (2006), la Unión de Naciones Suramericanas - UNA-
SUR (2007) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños - CELA
(2011). Además, ha impulsado un Acuerdo de Complementariedad Económica
Productiva con Venezuela (2006). Sin embargo, los resultados no cubrieron con
las expectativas sobre el intercambio comercial entre los países miembros de los
acuerdos: por ejemplo, la UNASUR no ha logrado retomar sus niveles de comercio
exterior de fines de los años noventa (CEPAL, 2011).
En cuanto a la política arancelaria, se introduce un régimen diferenciado,
con alícuotas que oscilan desde 0% al 20%, para las importaciones. En especial
se incrementa el gravamen arancelario hasta una alícuota del 35% para todas las
importaciones de prendas de vestir y accesorios. Estas medidas diferenciadas han
significado la introducción de medidas de protección a la producción nacional.
Una de las características más sobresalientes del nuevo de modelo de inserción
internacional es la subordinación de la política comercial a las políticas industrial
y productiva, que han sido utilizadas para satisfacer la demanda interna de los
productos considerados esenciales y de los insumos requeridos para la produc-
ción de bienes estratégicos. Por ejemplo, las importaciones pueden ser reguladas,
modificando los aranceles o utilizando cupos o licencias previas o la exportación
de ciertos productos, puede estar condicionada a la previa verificación del abas-
tecimiento del mercado interno. Estos condicionamientos a la política comercial
han reducido la previsibilidad del régimen comercial con efectos negativos al
intercambio comercial, especialmente a las exportaciones.
Como contraste, Churata (2009) señala que el nuevo modelo ha promovido la
protección del mercado interno, resguardando las fuentes de empleo y la mejora de
la competitividad de los sectores transables. Además, ha impulsado la incorporación
de estrategias de participación de pequeños y micro productores, buscando que
el comercio se constituya una herramienta de lucha contra la pobreza y no como
un instrumento de lucro individual. Sin embargo, el contrabando continúa siendo
un problema para los sectores que deben competir directamente con los bienes
introducidos al país a través de esta vía (Cámara Nacional de Industria, 2019).
Evolución del intercambio comercial
El incremento del comercio exterior fue extraordinario durante los últimos veinte
años en el país, aunque con una tendencia decreciente en el último quinquenio.
Las exportaciones se multiplicaron por seis en este periodo. En el último quin-
quenio de la década de los noventa, el valor anual promedio alcanzó a UDS 1.300
millones; en cambio, este valor aumentó a USD 8.500 millones durante el período
2015-2019 (ver gráfico 2). Similarmente, en el caso de las importaciones, estas
se multiplicaron por cinco, pasando de un valor anual promedio de USD 1.700
millones a USD 8.800 millones en los mismos periodos mencionados, respecti-
vamente. Estas cifras están mostrando un mayor dinamismo del sector externo y
saldos positivos en la balanza comercial, que fueron resultado principalmente del
aumento de los precios internacionales de las materias primas.
En cuanto a la apertura comercial, este indicador aumentó temporalmente
durante el período 1995-2019. En el segundo quinquenio de la década de los
noventa, este indicador fluctuaba alrededor del 40% del PIB; en cambio, durante
el último quinquenio del período analizado oscilaba alrededor del 45% pero con
tendencia decreciente (ver gráfico 1). Este comportamiento cíclico muestra que
el incremento del comercio exterior no se debió a los cambios en la estructura
económica, la ampliación de mercados, el avance tecnológico o la productividad,
sino a los altos precios de las materias primas en los mercados internacionales,
que típicamente son considerados como transitorios. Según Jemio (2019), la des-
aceleración de la economía a partir del 2015 se explica por la caída en los precios
y volúmenes exportados de minería e hidrocarburos.
Gráfico 2
Evolución de las exportaciones, importaciones e índice de precios
de materias primas: 1995-2019
15000 400
13000 350
Índice de materias primas (100=1995)
11000 300
En porcentaje del PIB
9000 250
7000 200
5000 150
3000 100
1000 50
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Exportaciones Importaciones Índice precios de materias primas

Al descomponer tanto las exportaciones como las importaciones por grandes

categorías económicas, se puedo evidenciar que hubo cambios durante el período
analizado, especialmente en las exportaciones (ver tabla 1). Las exportaciones
continúan concentradas en la categoría de suministros industriales, que incluye las
materias primas de la minería, pero las exportaciones de combustibles y lubricantes,
especialmente de gas natural, comenzaron a tener mayor participación a partir
del período 2005-2009, haciendo que las materias primas basadas en recursos
naturales superen el 80% del valor total de las exportaciones desde ese período.
Esta situación no fue inusual, en promedio, los recursos naturales primarios han
constituido el 65% del valor de las exportaciones entre 1950 y 1990 (Morales et
al., 1992).
La concentración de las exportaciones en materias primas no es solo el pro-
blema de Bolivia, desafortunadamente muchos países están con la misma situa-
ción: el número de países cuya economía depende fuertemente de la exportación
de sus materias primas y otros productos básicos ha alcanzado el nivel récord de
los últimos 20 años: 1 o 2 países (UNCTAD, 2019). La dependencia afecta casi
exclusivamente a los países en desarrollo, ya que impacta en un 85% a los menos
desarrollados, un 81% a los países en desarrollo sin litoral y un 57% a los peque-
ños estados insulares en desarrollo. Los países en desarrollo que dependen de las
materias primas y los productos básicos son también aquellos que no pudieron
sacar el máximo provecho de su participación en los mercados internacionales
por los obstáculos comerciales relativamente elevados a los bienes que producen
(Banco Mundial y Organización Mundial del Comercio, 2018).
Los países en desarrollo que dependen de los productos básicos y materias
primas son vulnerables a las perturbaciones negativas de los precios de estos
bienes y a la volatilidad de los precios (UNCTAD, 2019). En caso de Bolivia, estas
fluctuaciones tienen también fuertes repercusiones económicas porque los precios
internacionales continúan siendo determinantes muy importantes de los términos
de intercambio, del ingreso nacional, de los ingresos de divisas y de los ingresos
fiscales, especialmente cuando los principales exportadores son empresas públicas
(Morales et al., 1992).
Las políticas comerciales para incentivar las exportaciones con valor agregado
desde finales de la década de los noventa no tuvieron los efectos deseados por las
variaciones de los precios de las materias primas, tanto de los minerales como
del petróleo: el auge de precios de las materias primas del siglo XXI ocasionó, en
alguna medida, la reversión del proceso de diversificación iniciado desde los años
noventa (Muriel, 2017). Sin embargo, la dependencia de un pequeño número de
exportaciones tradicionales, principalmente minerales y gas natural no es necesa-
riamente una maldición, es posible aprovecharla para estimular las exportaciones
no tradicionales y el crecimiento económico (Banco Mundial, 2009), pero también
para reducir la pobreza y la desigualdad (Velásquez y Molina, 2009).
Tabla 1
Composición del comercio por grandes categorías económicas, 1995-2019
Exportaciones Importaciones
Categorías 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1999 2004 2009 2014 2019 1999 2004 2009 2014 2019
Alimentos y bebidas 17% 15% 9% 8% 9% 8% 12% 9% 7% 7%
Suministros industriales 53% 44% 39% 40% 52% 28% 34% 34% 29% 29%
Combustibles y lubricantes 9% 27% 47% 49% 35% 4% 6% 10% 12% 12%
Bienes de capital 3% 4% 1% 1% 1% 25% 22% 21% 23% 23%
Equipo de transporte 8% 3% 1% 0% 1% 26% 13% 16% 16% 16%
Artículos de consumo 9% 7% 3% 1% 2% 9% 13% 11% 12% 13%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Con respecto a las importaciones, la participación tanto de los suministros

industriales como de los bienes capital no tuvieron cambios considerables, refle-
jando la necesidad de este tipo de productos para ampliar la capacidad productiva
y la productividad de las empresas. El auge de los precios de las materias primas
causó el incremento de la importación de artículos de consumo por el aumento
del ingreso nacional: su participación fue del 9% en el segundo quinquenio de
la década de los noventa para alcanzar al 13% durante el último quinquenio del
período analizado.
A pesar de ser un país exportador neto de combustibles y lubricantes, la im-
portación de los bienes de esta categoría se ha incrementado considerablemente
durante el período 2010-2019. La categoría de combustible y lubricantes repre-
sentaba solo el 4% del valor de las importaciones en el último quinquenio de la
década de los noventa; en cambio, para finales del período analizado esta parti-
cipación llegó al 12%. Estas cifras están mostrando la debilidad de la economía
para proveer insumos a determinados sectores económicos: por ejemplo, diésel
para la industria agropecuaria.
Finalmente, durante el período de auge de los precios de las materias primas
en el mercado internacional, la evolución del tipo de cambio real, el aumento de
las importaciones de bienes de consumo y, principalmente, la caída de la compe-
titividad de las exportaciones no tradicionales han sido posibles manifestaciones
de la enfermedad holandesa (Wanderley, 2013). Sin embargo, la industria manu-
facturera no tuvo una desaceleración en su crecimiento de (desindustrialización o
sustitución), sino que ha crecido a una tasa mayor en el periodo cuando el precio de
exportación del gas ha repuntado: la industria manufacturera total y por sectores
tiene relación directa y significativa con la evolución del precio de exportación
del gas (Cerezo, 2011). Es más, los datos económicos revelan ganancias globales
en el crecimiento económico, el ahorro, la inversión y la mejora del bienestar de

la población durante el auge (Barja y Zavaleta, 2016).
3. Comercio exterior y pobreza: canales de transmisión
La relación entre el comercio exterior y la pobreza es variable y compleja; pero,

existe el consenso de que el comercio afecta directa e indirectamente al bien-
estar de los hogares. El marco analítico para comprender los vínculos entre los
cambios en el comercio y la pobreza está basado en los estudios desarrollados
por Higgins y Prowse (2010), que analizaron la relación entre los cambios en
el comercio exterior y la pobreza, y De Hoyos y Lusting (2017), que realizan
una reseña de los principales enfoques metodológicos que se han utilizado para
evaluar el efecto de la apertura comercial en la distribución del ingreso y la
pobreza en América Latina.
El marco conceptual analiza la relación de manera estática y considera la in-
teracción de cuatro instituciones (sector externo, empresas, gobierno y hogares)
mediante tres canales de transmisión: distributivo, empresarial y gubernamental
(véase gráfico 3). Además, este marco analiza el efecto de los precios relativos de
bienes transables, que comprende el canal distributivo y empresarial, y el resultado
en los recursos fiscales del gobierno y sus efectos (canal gubernamental), pero
no estudia el efecto sobre el crecimiento económico. Estos son los principales
mecanismos de transmisión entre la política comercial y el ingreso real de los
individuos (De Hoyos y Lusting, 2017).
El canal distributivo captura el efecto de la apertura o los cambios en el co-
mercio exterior sobre los precios de bienes y servicios. El impacto directo de los
cambios de precios en la pobreza depende de si los hogares pobres son consumi-
dores netos o productores netos del bien: una disminución del precio beneficiará
a los consumidores netos y perjudicará a los productores netos y viceversa (Turner
et al., 2008). Por ejemplo, el comercio puede beneficiar a los pobres reduciendo
los precios de los productos que consumen y aumentando los de los bienes que
venden (Banco Mundial y Organización Mundial del Comercio, 2018).
La variabilidad de precios también puede ser resultado de un shock externo, la
apertura o la liberalización del comercio, como se detalla en el gráfico 3. La mayor
exposición de los mercados internos a las fluctuaciones de los precios internacio-
nales y la eliminación de mecanismos que suavicen los precios internos significará
que los productores y consumidores serán más vulnerables a las fluctuaciones de
los precios internacionales (Winters et al., 2004).
Gráfico 3
Mecanismos de transmisión de los cambios en el comercio
exterior a los hogares
Δε
Shock externo
Δ PX , PM Política comercial ΔτX , τM
Canal empresarial Canal gubernamental
Canal distributivo
Δ qX , qM Política impositiva ΔtX , tM
Δw , ΔL Δ Tr , Δ Sub
Δ ingreso real Δ ingreso real Δ ingreso real Δ ingreso real

vía Δ en: C vía Δ en: π vía Δ en: w, L vía Δ en: G
Fuente: Elaboración del autor con base a De Hoyos y Lusting (2017) y Higgins y Prowse (2010).
ΔτX τM se refieren a cambios arancelarios; son ΔPX PM los cambios en precios de bienes comerciables; ΔqX qM son
la producción de bienes importables y exportables, respectivamente; ΔtX tM se refieren a cambios impositivos; w y L
representan salarios y empleo; π es ingresos por actividades empresariales; Tr, Sub, G y C representan transferencias,
subsidios, gasto público y consumo de los hogares.
El canal empresarial considera los efectos sobre las utilidades, los salarios y
la generación de empleo que ocasiona los cambios en el comercio exterior (ver
gráfico 1). Este mecanismo de transmisión dependerá de las características del
mercado de trabajo y de la industria: los hogares y las personas se ven afectados si
trabajan para empresas en las que las importaciones son un insumo de la produc-
ción o en las que las importaciones compiten con los productos que la empresa
intenta vender o comprar (Turner et al., 2008).
En el caso donde las importaciones son un insumo de producción, las impor-
taciones más baratas pueden aumentar la rentabilidad de las empresas, que pueden
incluir a los exportadores, e incrementar la producción, ocasionando el aumento
de la demanda de mano de obra y los salarios (Turner et al., 2008). En cambio, en
el caso de existir competencia, el aumento de las importaciones puede provocar la
disminución del precio interno del bien, lo que provocará una disminución en la
demanda de mano de obra y, por lo tanto, una caída en los salarios y/o el empleo
(Higgins y Prowse, 2010).
El canal gubernamental es el mecanismo mediante el cual la recaudación de

los impuestos o aranceles sobre el comercio exterior pueden generar o aumentar
las transferencias sociales a los hogares, mejorando su bienestar (ver gráfico 1).
En particular, los cambios en los aranceles comerciales o impuestos, de los que los
gobiernos obtienen ingresos, pueden afectar el volumen del gasto público en inver-
siones económicas y sociales, como infraestructura, salud, educación, saneamiento
y protección social (Higgins y Prowse, 2010). Sin embargo, los aumentos de los
ingresos públicos derivados del comercio exterior no necesariamente benefician
a los pobres porque es una decisión política (Winters et al., 2004).
La evidencia empírica sobre estos canales de transmisión es limitada y no es
comparable entre países; es más, explicar el impacto del comercio en la pobreza
es una tarea muy difícil y compleja, ya que puede verse como el resultado de la
interacción entre diferentes factores socioeconómicos e institucionales (Awad-
Warrad y Muhtaseb, 2017). Sin embargo, existe el consenso de que el comercio
exterior puede reducir la pobreza aumentando el crecimiento económico, que es
el requisito básico para la reducción sostenida de la pobreza, a pesar de que las
causas de la pobreza sean multidimensionales (Brenton et al.,2015).
Al analizar los países individualmente, los casos de China e India, en los que
la mayoría de los pobres del mundo viven en esos países, muestran que ambos
experimentaron un crecimiento más rápido y una mayor reducción de la pobre-
za solo después de que ambos abrieron sus economías de manera significativa
al comercio y la inversión extranjera (Srinivasan, 2009). En cambio, los países
de Oriente Medio y Norte de África disminuyeron escasamente sus niveles de
pobreza porque el comercio exterior y la política comercial fueron mecanismos
deficientes para resolver este problema multidimensional (Minot et al., 2010).
En el caso de América Latina, la apertura comercial propició un mayor
crecimiento económico, que pudo contribuir a la reducción de la pobreza y a
la generación de algunos nuevos puestos de trabajo, pero de manera marginal
(Reina y Zuluaga, 2008). Además, según De Hoyos y Lusting (2017), los efectos
de la política comercial en la pobreza están muy vinculados a las dinámicas del
mercado laboral (canal empresarial) y en menor medida a las pautas de consumo
de los hogares pobres (canal distributivo).
La experiencia de los países en desarrollo muestra que la apertura o el cre-
cimiento del comercio pueden no ser suficientes por sí solos para poner fin a la
pobreza extrema. La mayoría de esta población, por lo general, trabajan en las
zonas rurales, se ganan la vida en el sector informal, viven en estados frágiles y
son víctimas de desigualdades de género (Banco Mundial y Organización Mundial
del Comercio, 2018).
Aunque el impacto del comercio exterior sobre la reducción de la pobreza
es limitado, la política comercial no debe ignorar que puede generar nuevas
oportunidades de empleo y bajar los precios de los productos consumidos por los
pobres (Brenton et al., 2015). Las experiencias de los países en desarrollo muestran
que estos beneficios dependen en gran medida de las políticas e intervenciones
gubernamentales, especialmente cuando implementan políticas complementarias,
medidas de mitigación o programas de ayuda para el comercio exterior (Turner
et al., 2008).
4. ¿Cuál es la relación entre comercio y pobreza en Bolivia?
La apertura comercial ha contribuido a la disminución de la pobreza en el país

(Andersen et al., 2006), como se puede observar por la relación inversa entre la
pobreza moderada y el comercio exterior en el gráfico 4. Esta conclusión no es
definitiva porque todavía se desconoce cuáles de los canales de transmisión podrían
estar explicando la relación negativa entre ambas variables. Pero, las investiga-
ciones sobre las experiencias de los países de América Latina dan indicio de que
el canal empresarial es el más relevante que el canal distributivo para explicar
cómo el comercio exterior contribuye a la reducción de la pobreza (De Hoyos y
Lusting, 2017). En cuanto al canal gubernamental, este mecanismo es relevante
en aquellos países donde los ingresos fiscales dependen de la dinámica del sector
externo, que es el caso boliviano.
Gráfico 4
Exportaciones, importaciones y pobreza moderada
14000 70
12000 60
10000 50
En millones de USD
En porcentaje
8000 40
6000 30
4000 20
2000 10
0 0
2003-04
1999
2000
2001
2002
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Exportaciones Importaciones Pobreza
Fuente: Elaboración propia con base con Base de Datos de Comercio Exterior del INE y de pobreza moderada de UDAPE
(1999-2015) y del INE (2016-2019).
Los canales de transmisión descritos son el empresarial y el gubernamental,

ya que se cuenta con información para verificar estas relaciones, especialmente
en lo referente al mercado laboral y las transferencias condicionadas del sector
público a los hogares. En cuanto al canal de distribución, la ausencia de informa-
ción a nivel hogar sobre el consumo de bienes importados no permite responder
a la pregunta cómo los cambios de los precios internacionales, especialmente de
los alimentos, afectan al bienestar de los hogares pobres.
Canal empresarial
El análisis de la composición de las importaciones muestra que los principales

destinos continúan siendo los bienes de capital e intermedios –ver la tabla 2–, que
permiten ampliar la capacidad productiva y la productividad por acceder a maqui-
naria y tecnología externa: estos aumentaron cinco veces en los últimos 20 años.
Es más, considerando la tabla 1, el país es importador neto de bienes de capital,
lo que significaría que las importaciones pueden estar contribuyendo a generar
mayor rentabilidad e incrementar la producción de las empresas, ocasionando
aumentos en la demanda de mano de obra y en los salarios.
Tabla 2
Composición de las importaciones según uso, 1995-2019
Montos (USD Millones) Participación (%)

Categoría 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1999 2004 2009 2014 2019 1999 2004 2009 2014 2019
Bienes de consumo 1782 1872 3675 8723 10508 20% 22% 21% 22% 24%
Bienes intermedios 2758 3475 7278 15341 16560 31% 41% 42% 39% 37%
Bienes de capital 4139 3099 6313 15358 17091 47% 36% 36% 39% 39%
Diversos 154 55 197 248 217 2% 1% 1% 1% 0%
Total 8834 8503 17466 39674 44381 100% 100% 100% 100% 100%
Ahora bien, al descomponer las importaciones por producto, los resultados

muestran que los 20 principales productos de importación son insumos esenciales
para muchas actividades productivas, como maquinarias, motores, equipos elec-
trónicos y eléctricos, materiales de fierro y productos químicos. En cambio, son
pocos los insumos importados que podrían afectar negativamente a la actividad
económica, como trigo y preparados de alimentos. Estas características están
mostrando el verdadero rol de las importaciones: suministrar insumos de los que
no se disponen en el país, especialmente insumos tecnológicos.
A nivel agregado, según Machicado (2019), el índice de innovación y el
progreso tecnológico se incrementaron durante el período de bonanza, cuando
las importaciones tuvieron también un crecimiento significativo, especialmente

los insumos industriales. Además, Cerezo (2011) muestra que no hubo desacele-
ración del crecimiento de la industria manufacturera, sino el sector creció a una
tasa mayor en ese periodo. Es más, Banegas et al. (2019) señalan que las mejoras
de los términos de intercambio repercutieron de forma directa sobre la inversión
agregada.
En general, estos hallazgos están mostrando el efecto positivo del período
de bonanza en la actividad productiva vía importaciones. Además, la importancia
de los insumos importados para la generación de empleo, pero el efecto no es
directo porque los sectores receptores de estos insumos son variados y diferentes
en el uso de mano de obra.
Con relación a la contribución de las exportaciones en la reducción de la po-
breza, esto dependerá de la intensidad del uso de la mano de obra. Por ejemplo,
cuando los productos exportados provienen de los sectores intensivos en mano
de obra, estos pueden contribuir a la reducción de la pobreza; en cambio, cuando
provienen de sectores intensivos en capital, estos pueden tener efectos ínfimos
sobre la pobreza.
La tabla 3 muestra la disminución de las participaciones de las exportaciones
intensivas en mano de obra y, por tanto, menor generación de empleo por estos
sectores. La participación de los productos agrícolas tuvo una caída considera-
ble, desde el 32% hasta el 16%; asimismo, los productos no basados en materias
primas disminuyeron desde el 24% hasta el 6% al comparar el primer y último
quinquenio del período analizado. Estas disminuciones responden al aumento
de los precios de las materias primas basadas en recursos naturales a partir del
2002. Esto explicaría, por otro lado, que los productos relacionados con energía
han incrementado su participación desde el 9% hasta el 39%, aunque su mayor
participación fue del 49% durante el período 2010-2014. Esta categoría está com-
puesta exclusivamente por la venta de gas natural, evidenciándose que la mayor
parte de las exportaciones fue intensiva en capital.
Tabla 3
Composición de las exportaciones por tipo de productos, 1995-2019
Montos (USD Millones) Participación (%)

Categoría 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1999 2004 2009 2014 2019 1999 2004 2009 2014 2019
Productos agrícolas 2063 2539 4273 7874 6917 32% 31% 17% 15% 16%
Minerales y metales 2291 1935 6779 16509 18106 35% 24% 28% 31% 43%
Energía 584 2191 11490 26454 14979 9% 27% 47% 49% 35%
No materias primas 1530 1466 2057 2816 2528 24% 18% 8% 5% 6%
Total 6468 8131 24599 53653 42530 100% 100% 100% 100% 100%
Al diferenciar las exportaciones por uso intensivo de mano de obra, se

puede verificar que las exportaciones de productos tanto agropecuarios como
manufacturados contribuyeron a la reducción de la pobreza, que son actividades
económicas intensivas en mano de obra (ver gráfico 5). Sin embargo, Muriel y
Herrera (2019) señalan que el auge de las exportaciones, durante 2005-2014, ha
creado empleos de manera modesta (a tasas menores que el valor agregado de
la economía); dado que las ventas externas se han concentrado en sectores poco
intensivos en mano de obra.
Gráfico 5
Exportaciones intensivas en mano de obra por actividad económica
y pobreza moderada
2100 70
1800 60
1500 50
En millones de USD
En porcentaje
1200 40
900 30
600 20
300 10
0 0
2003-04
1999
2000
2001
2002
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Agricultura y ganadería Industria Manufacturera Pobreza
Fuente: Elaboración propia, con base en información del INE y UDAPE.

Nota:
Agricultura y ganadería: CIIU 011, 012, 013, 020, 050.
Industria manufacturera: CIIU 151-155, 160, 171-173, 181, 182, 191, 192, 201, 202, 361, 369
Al relacionar el comercio exterior con el comportamiento del mercado labo-

ral, la tabla 4 muestra la disminución de la participación de los sectores transables
(agropecuario, pesca y silvicultura, explotación de minas y canteras, e industria
manufacturera) dentro de la población ocupada al comparar los períodos 1999-2002
y 2016-2019. En particular, se observa una caída aproximada de 11 puntos porcen-
tuales del sector de agropecuario, pesca y silvicultura, que podría estar explicado
parcialmente por la caída de la participación de los productos de este sector dentro
de las exportaciones, reflejando una menor generación de empleo. Los restantes
sectores transables no tuvieron cambios significativos en su participación.
La coyuntura favorable de altos precios de materias en los mercados interna-

cionales ha contribuido a que lo sectores no transables crecieran, generando un
mayor nivel de empleo y caída en la incidencia de la pobreza (Jemio, 2019), lo que
estaría explicando el aumento de las participaciones de los sectores no transables
dentro la población ocupada, como construcción y, en general, servicios.
Tabla 4
Distribución de la población ocupada según actividad económica
(En porcentaje)
Promedio de período
Actividades económicas
1999-2002 2005-2008 2011-2014 2016-2019
Agropecuaria, pesca y silvicultura 41,4 37,1 31,8 30,2
Explotación de minas y canteras 1,3 1,4 2,0 1,4
Industria manufacturera 10,5 10,8 9,9 10,3
Suministro de electricidad, gas y agua 0,3 0,3 0,4 0,3
Construcción 5,7 6,3 7,4 8,0
Venta por mayor y menor, reparación de automotores 15,3 15,2 16,3 16,8
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 4,6 6,1 6,8 7,5
Otros servicios 20,9 22,7 25,4 25,6
Fuente: Elaboración propia con base a datos del INE.
En relación con los ingresos laborales, la tabla 5 muestra que los ingresos reales
de la mayoría de las actividades económicas se incrementaron desde el inicio del ciclo
de precios favorables de las materias primas en el 2002 hasta la finalización del ciclo
en el 2014. El sector con mayor crecimiento fue el sector de agropecuaria, pesca y
silvicultura, seguido por la industria manufacturera; pese a este efecto positivo en
términos de remuneraciones reales, estos sectores no lograron impedir la caída de
sus participaciones dentro de la población ocupada (ver tabla 4).
Tabla 5
Ingreso real promedio mensual de la población ocupada según actividad económica
(En Bs. constantes*)
Promedio de período
Actividades económicas
1999-2002 2005-2008 2011-2014 2016-2019
Agropecuaria, pesca y silvicultura 396 499 1133 1261
Explotación de minas y canteras 3902 4649 5171 4692
Industria manufacturera 1587 1902 2586 2770
Suministro de electricidad, gas y agua 5052 5485 4812 4425
Construcción 2328 2403 3336 3259
Venta por mayor y menor, reparación de automotores 1633 1836 2635 2599
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 2999 2822 3379 3362
Otros servicios 2650 2703 3040 3221
Fuente: Elaboración propia con base a datos del INE.
Nota: *Diciembre 2006=100.
Una vez finalizado el ciclo de los precios de materias primas, todas las acti-
vidades económicas han mostrado caídas en los ingresos laborales reales, espe-
cialmente del sector de explotación de minas y canteras. Según Muriel (2019),
los ingresos reales han tenido un comportamiento procíclico habiendo crecido
de manera importante en la época de la expansión y reducido en la posterior
desaceleración económica.
El análisis del canal empresarial está mostrando que la contribución del
comercio exterior en la reducción de la pobreza fue disminuyendo a medida que
los precios de las materias primas fueron incrementándose, que se evidencia por
el comportamiento de la composición de la población ocupada por actividades
económicas y la evolución de los ingresos laborales reales. Este resultado está
muy acorde con el estudio de Wanderley (2013), que indica la importancia de tres
factores la reducción de la pobreza: 1) el incremento del nivel de empleo en un
contexto de bonanza económica; 2) el incremento de los salarios principalmente de
los trabajadores semi-calificados y no-calificados; y 3) las políticas redistributivas
principalmente vía bonos.
Canal gubernamental
El canal gubernamental explicaría cómo las exportaciones basadas en recursos

naturales han contribuido a la reducción de la pobreza. Los niveles inusuales de
ingresos al Gobierno generado por el sector de gas natural y petróleo han contri-
buido a la mejora del bienestar de la población durante el auge (Barja y Zavaleta,
2016). En particular, según Jemio (2019), el aumento de los ingresos fiscales po-
sibilitó la expansión de la demanda interna, en gasto corriente e inversión pública,
que se tradujo en mayor crecimiento económico, mayor nivel de empleo, caída
de la incidencia de la pobreza y la desigualdad.
Con relación a los ingresos fiscales, el gobierno central ha introducido una
variedad de mecanismos de captura del excedente de hidrocarburos, que es el
principal sector exportador: regalías e impuestos. Entre los impuestos se tiene:
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), que fue creado
en diciembre 1994, y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que fue
promulgado en junio de 2005. Según Pereira, Sheriff y Salinas (2012), el IEHD
empezó a ser significativo a partir del año 2000, llegando a una participación del
18% de la recaudación tributaria total; asimismo, el IDH llegó a recaudar el 14%
de la recaudación total en sus primeros seis meses de vigencia. A finales del 2019,
estos impuestos representaron el 19% de la recaudación tributaria total, aunque
la mayor participación fue del 31% en 2014.
Los beneficiarios del IDH son los departamentos productores, departamen-
tos no productores, Tesoro General de la Nación (TGN), pueblos indígenas y
originarios, comunidades campesinas, municipios, universidades y otros. Según
la Ley de Hidrocarburos, el objetivo fue fomentar el desarrollo productivo local

y profundizar el proceso de descentralización, con efectos sobre la reducción de
la pobreza.
Según Revollo (2017), los ingresos por concepto de IDH ha sido una fuente
importante de financiación para los gobiernos subnacionales y universidades, pero
con una tendencia decreciente a partir 2014, como se puede apreciar en el gráfico
6. Estos recursos no únicamente financiaron gastos de inversión productivo sino
gastos de inversión social, que han contribuido a mejorar las condiciones de vida
de los habitantes y, por tanto, la pobreza.
Gráfico 6
Transferencia del IDH a los gobiernos subnacionales y universidades
1000
900
800
En millones de USD
700
600
500
400
300
200
100
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Gobernaciones Municipios Universidades
Fuente: Elaboración propia con base en información de UDAPE (2020).
Por otro lado, el gobierno central obtuvo también recursos del IDH, que al
igual que los gobiernos subnacionales tuvieron una participación significativa
(Revollo, 2017). Según Arce (2015), las medidas transcendentes para la reducción
de la pobreza han sido las transferencias condicionas en efectivo: Bono Juanci-
to Pinto, Bono Juana Azurduy y Renta Dignidad. De acuerdo con estudios de
evaluación de impacto, estos programas redujeron la pobreza (Ugarte y Bolívar,
2015), pero la Renta Dignidad tuvo una mayor incidencia en la reducción de la
pobreza de los hogares (Escobar et al., 2013).
Con relación a la Renta Dignidad, este bono beneficia a todos los adultos ma-
yores de 60 años que hayan o no contribuido al sistema de pensiones a partir del
2008. Es más, ha tenido una cobertura mayor comparada a las otras transferencias
y ha erogado mayores recursos, como se puede ver en el gráfico 7. A diciembre
de 2018, el universo de personas que acceden a esta renta ha sido de 1,3 millones
personas, de los cuales el 83% del total pertenece a los adultos mayores que no
realizaron aportes para su vejez (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019).
Gráfico 7
Evolución de las transferencias condicionadas en efectivo
70 700
60 600
Renta Dignidad (En millones de USD)

Otros (En millones de USD)
50 500
40 400
30 300
20 200
10 100
0 0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Bono Juancito Pinto Bono Juana Azurduy Subsidio Universal Prenatal

Renta Solidaria Renta Dignidad
Fuente: Elaboración propia con base en información de UDAPE (2020).
Asimismo, el pago es mensual y el beneficio arrancó con Bs. 200 bolivianos

y se fue incrementando en las gestiones sucesivas, llegando a Bs. 350 a finales del
2019. A nivel agregado, este beneficio representó una erogación de un monto
USD 228 millones en 2008 y llegó a un monto de USD 625 millones en 2019. Al
ser un beneficio permanente y habitual, el impacto en la reducción de la pobreza
podría ser significativa, especialmente en los hogares que tienen como miembro
a un adulto mayor.
Impacto del comercio exterior
El impacto de un cambio en el comercio externo sobre la pobreza puede ser ana-

lizado desde un modelo de equilibrio general, considerando los tres canales de
transmisión (ver gráfico 3). El estudio de equilibrio general de Canavire y Mariscal
(2010) analizó el impacto de un shock externo sobre la protección social, llegando
a concluir que el shock de precios internacionales contribuyó a la reducción de
pobreza por las transferencias condicionadas a los hogares, que fue financiado
por los recursos de la exportación de gas, pero puede ser transitorio porque los
precios de las materias primas son volátiles y transitorios.
A nivel microeconómico, se puede evaluar los determinantes microeconó-
micos de la pobreza considerando el uso de las encuestas de hogares. El vínculo
entre comercio y pobreza se analiza mediante un modelo logit que relaciona la
condición de pobreza del hogar con las características del hogar, del jefe de hogar,
de su esposa y, principalmente, del flujo de comercio exterior, tanto exportaciones
como importaciones. El enfoque fue adaptado por Nina y Andersen (2006) para
determinar los efectos de la integración regional y la inversión extranjera directa
sobre la pobreza, pero fue utilizado inicialmente para un diagnóstico sobre la
pobreza en Bolivia (World Bank, 2002).
La información utilizada considera dos períodos: 1999-2002 y 2016-2019,
cuya definición dependió de la metodología utilizada para el levantamiento de la
información mediante las encuestas de hogares. Las variables de las exportacio-
nes e importaciones fueron incluidas a nivel individual de acuerdo con tabla de
correspondencia de la Clasificación de Actividades Económicas de Bolivia (CAEB)
a la Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU), considerando los
primeros cuatro dígitos. El análisis fue a nivel de los hogares, usando la actividad
económica principal del establecimiento donde trabaja el jefe de hogar, ver Anexo.
La estimación de los efectos marginales del modelo logit muestra que las
exportaciones tienden a reducir la pobreza, mientras que las importaciones tien-
den a aumentarla para el período 1999-2002 (ver gráfico 8). Este resultado fue
similar al obtenido por Nina y Andersen (2006), que utilizaron solo la Encuesta
de Hogares 2002. En cambio, para el período 2016-2019, solo la variable de las
importaciones fue significativa y tuvo un efecto negativo sobre la pobreza. La
ausencia de un efecto de las exportaciones puede deberse a la disminución de la
participación de las exportaciones intensivas en mano de obra (agropecuaria e
industria manufacturera) en el último período, significando menor generación
de empleo e ingresos por las caídas en las exportaciones. En ambos períodos, los
resultados están homologados por la estimación del ratio odd, que es una medida
de asociación entre dos variables, que indica la fortaleza de la relación entre estas:
cuando es mayor a la unidad, es más fuerte la relación y viceversa (ver Anexo).
Por otro lado, por la importancia de las transferencias condicionadas en
efectivo, que fue producto de los ingresos de la exportación de gas, se ha introdu-
cido una variable ficticia que discrimina los hogares que se han beneficiado de la
Renta Dignidad por tener como miembro un adulto mayor. De acuerdo con los
resultados de la estimación del modelo logit, esta variable ficticia es significativa
y ha logrado disminuir la pobreza de los hogares para el período 2016-2019 (ver
Anexo). Asimismo, el efecto marginal promedio de esta variable señala que la
presencia de un adulto mayor dentro de los miembros del hogar puede reducir
la pobreza en 1,7 puntos porcentuales.
Gráfico 8
Estimación del impacto de las exportaciones, importaciones
y la renta dignidad sobre la probabilidad de ser pobre
2,5%
2,0%
2,0% 1,7%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
-0,5%
-1,0%
-1,0%
-1,5%
-1,7%
-2,0%
1999-2002 2016-2019
Exportaciones Importaciones Renta Dignidad
Fuente: Elaboración propia, con base al Anexo.
Nota: El impacto de las exportaciones y las importaciones se estimaron considerando un aumento del 100% de ambas
variables. En el caso de la Renta Dignidad, la existencia de un adulto mayor como miembro del hogar.
En general, el análisis de los canales de transmisión muestra que el comercio

exterior ha contribuido a reducir de la pobreza, pero de manera marginal: muy
similar a los resultados obtenidos en América Latina (Reina y Zuluaga, 2008).
Además, los efectos de la política comercial en la pobreza están muy vinculados
a las dinámicas del mercado laboral (canal empresarial) y en gran medida a la
política fiscal redistributiva mediante el uso de las transferencias condicionadas
en efectivo (canal gubernamental).
5. Reflexiones finales
El desempeño favorable del comercio externo ha brindado un escenario favora-

ble para la reducción de la pobreza, pero su contribución fue reducida cuando se
considera solo el intercambio comercial: canal empresarial. El incremento de los
ingresos fiscales por la exportación de gas ha contribuido a que el canal guber-
namental sea importante para la reducción de la pobreza, no únicamente por las
transferencias condicionas en efectivo realizadas por el gobierno central sino por
el gasto e inversión social realizados por los gobiernos subnacionales.
Este avance social importante puede ser transitorio porque la solución a la
problemática de la pobreza es multidimensional; requiere políticas estructurales
de largo plazo que brinde oportunidades a la población con ingresos bajos, como
educación, salud y, especialmente, empleo. Es más, estos logros no deberán serán

estar integrados al comportamiento de los precios de las materias primas en los
mercados internacionales, porque son volátiles y transitorios, sino a la innovación
y al incremento de la productividad de los sectores económicos de bienes tran-
sables, buscando el aprovechamiento eficaz de los acuerdos comerciales para la
diversificación y sofisticación de las exportaciones. El aporte del comercio exterior
a la reducción de la pobreza será auténtico cuando los intercambios comerciales
puedan promover y generar crecimiento económico inclusivo en el país, porque
este brinda oportunidades de nuevos y mejores trabajos para los pobres.
No hay dudas de que Bolivia aún puede beneficiarse ampliamente integrán-
dose en la economía mundial a través de la apertura de los mercados tradicionales
para el comercio y las inversiones, pero requiere una acción unilateral mejorando
el entorno comercial. Las nuevas reformas deben priorizar políticas comerciales
y económicas que eliminen los factores tanto directos como indirectos que obs-
taculizan el acceso a los mercados mundiales, tales como las barreras comerciales,
los entornos poco favorables para el crecimiento de las empresas y la inversión o
la infraestructura limitada.
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Anexo
Cuadro A1
Impacto del comercio sobre la pobreza: modelo logit
Modelo 1: Período 1999-2002 Modelo 2: Período 2016-2019

Variable dependiente: pobreza moderada
Coeficientes Ratio Odd Coeficientes Ratio Odd
-0.7607* 0.4673* -2.3509* 0.0953*
Constante
(0.1691) (0.0790) (0.1310) (0.0125)
Características del hogar
0.7454* 2.1072* 0.7346* 2.0847*
Niños
(0.0233) (0.0490) (0.0201) (0.0420)
-0.0063* 0.9938* -0.0052* 0.9949*
Niños al cuadrado
(0.0009) (0.0009) (0.0011) (0.0011)
-0,0017 0,9983 0,0017 1,0017
Edad del jefe de hogar
(0.0015) (0.0015) (0.0014) (0.0014)
-0,0825 0,9208 0.1940* 1.2141*
Genero mujer del jefe de hogar
(0.0633) (0.0583) (0.0400) (0.0486)
-0.2401* 0.7865* -0.5151* 0.5974*
Sin pareja el jefe de hogar
(0.0629) (0.0495) (0.0458) (0.0274)
0.6358* 1.8886* 0.3571* 1.4291*
Condición nativo del jefe de hogar
(0.0428) (0.0809) (0.0307) (0.0439)
-0.214* 0.8073* 0.3081* 1.3608*
Área rural
(0.0461) (0.0372) (0.0358) (0.0487)
Características del jefe de hogar
-0.1094* 0.8964* -0.0629* 0.9391*
Educación
(0.0055) (0.0050) (0.0036) (0.0034)
0.6717* 1.9576* 0.5160* 1.6753*
Obrero
(0.1036) (0.2028) (0.0726) (0.1217)
0.4838* 1.6222* 0.4597* 1.5836*
Empleado
(0.1024) (0.1662) (0.0734) (0.1162)
0.7438* 2.1039* 0.9028* 2.4665*
Cuenta propia
(0.0897) (0.1887) (0.0629) (0.1551)
1.2445* 3.4711* 0,0591 1,0609
Cooperativista
(0.2103) (0.7299) (0.2200) (0.2334)
1.1271* 3.0865* 1.7940* 6.0135*
Trabajo familiar
(0.1713) (0.5287) (0.1342) (0.8071)
-0.5680* 0.5666* -0.6475* 0.5233*
Ocupación secundaria
(0.0527) (0.0298) (0.0509) (0.0267)
Tamaño de la empresa
0.4639* 1.5902* 0.6849* 1.9836*
Microempresa
(0.077) (0.1225) (0.0657) (0.1304)
0,1556 1,1684 0.3419* 1.4077*
Pequeña
(0.1026) (0.1199) (0.0843) (0.1187)
-0,0503 0.9510 0,0548 1,0563

Mediana
(0.1065) (0.1013) (0.0853) (0.0901)
Características de la esposa(o) del jefe de hogar
-0.0306* 0.9699* -0.0171* 0.9831*
Educación
(0.0060) (0.0058) (0.0037) (0.0037)
-0,3975 0.6720 -1.4214* 0.2414*
Obrero
(0.1952) (0.1312) (0.1286) (0.0310)
-0.5614* 0.5704* -0.3466* 0.7071*
Empleado
(0.1130) (0.0645) (0.0895) (0.0633)
-0,0035 0,9966 -1.2682* 0.2813*
Cuenta propia
(0.1455) (0.1450) (0.0966) (0.0272)
1.2072* 3.3443* -0.7648* 0.4654*
Trabajo familiar
(0.1487) (0.4975) (0.1248) (0.0581)
Tamaño de la empresa
-0.4312** 0.6497** 0.4576* 1.5802*
Microempresa
(0.1374) (0.0893) (0.0894) (0.1413)
-0.4740 0,6225 -1.0758* 0.341*
Pequeña
(0.2008) (0.125) (0.1872) (0.0638)
-0,5495 0,5772 -1.5547* 0.2112*
Mediana
(0.2183) (0.126) (0.2016) (0.0426)
0,0221 1,0224 0,0167 1,0168
Tendencia
(0.0183) (0.0187) (0.0124) (0.0126)
-0.1069* 0.8986*
Renta dignidad
(0.0310) (0.0279)
-0.0631** 0.9388** -0,0005 0,9995
ln (Exportaciones por CIIU)
(0.0208) (0.0196) (0.0116) (0.0116)
0.1240* 1.1320* 0.1095* 1.1157*
ln (Importaciones por CIIU)
(0.0221) (0.0251) (0.0115) (0.0128)
Número de observaciones 17278 17278 35720 35720
Pseudo R2 0,2655 0,2655 0,1931 0,1931
Nota: * Significativo al 1% / ** Significativo al 5% / (Desviación estándar).
V
El sistema financiero en la calidad
del crecimiento económico
Milton José Carreón Virhuet1
Palabras clave: crecimiento de calidad, sistema financiero, inclusión financiera.

Código JEL: D63, G21, G28, O16.
1. Introducción
Cada vez existe un mayor debate entre crecimiento económico, la calidad de éste
y su impacto sobre el desarrollo económico, no por ser temas símiles, contrapues-
tos o complementarios sino por los alcances de cada uno de ellos. El crecimiento
económico está más relacionado con el concepto de productividad, mientras que el
desarrollo económico abarca otros ámbitos que tienen que ver con la población y
la sociedad. Sin embargo, un aspecto a resaltar es la calidad del crecimiento, el cual
es un factor fundamental para alcanzar un mejor desarrollo económico. Mlachila
et al. (2014) consideran que las investigaciones sobre el tema apuntan a que los
principales factores de la calidad del crecimiento son la estabilidad política, gasto
público en favor de los pobres, estabilidad macroeconómica, desarrollo financiero,
calidad institucional y factores externos como la Inversión Extranjera Directa
(IED). De esta manera, el crecimiento económico está ligado con otros factores
económicos, políticos, institucionales y no sólo estrictamente a un indicador de
producción de bienes y servicios.
El tema de la calidad del crecimiento toma su relevancia con lo acontecido
en la sociedad boliviana en los últimos años, producto de la explotación de los
recursos naturales no renovables, en particular del gas natural, sin dejar de lado
1 Investigador invitado ([email protected]).
[123]
a los minerales. Este crecimiento económico y los aspectos relacionados a la

estabilidad macroeconómica, pero sobre todo a la institucionalidad, se ven re-
flejados en el desarrollo del sistema financiero del país más específicamente en
la actividad bancaria. El sistema financiero boliviano de los últimos años no sólo
ha incrementado el tamaño de sus operaciones, sino que ha sufrido mutaciones
importantes de parte o casi de la totalidad de sus componentes que necesariamente
han tenido impacto en la población en muchos aspectos, incluyendo pequeños
pasos de lo que hoy está marcando tendencia en el sector a nivel mundial, el uso
intensivo de la tecnología financiera.
Una reforma importante que tiene que ver con la vida institucional del país,
independientemente de que se esté de acuerdo o no, ha sido la aprobación de la
Nueva Constitución Política (NCP), que indudablemente abarca temas políticos,
económicos e institucionales que tienen que ver con la actividad financiera. Desde
temas principistas hasta temas operativos. La NCP en su artículo N°330 estable-
ce como política financiera que: “El Estado regulará el sistema financiero con
criterios de igualdad de oportunidades, solidaridad, distribución y redistribución
equitativa. El Estado, a través de su política financiera, prioriza los servicios fi-
nancieros para los sectores de la micro y pequeña empresa, artesanía, comercio,
servicios, organizaciones comunitarias y cooperativas de producción. Asimismo,
el Estado fomentará la creación de entidades financieras no bancarias con fines
de inversión socialmente productiva”.
En la misma dirección de carácter político, económico y social establecidas
para la política financiera, las políticas para la vivienda están también en esa di-
rección. La NCP en su artículo N°19 establece que: “Toda persona tiene derecho
a un hábitat y vivienda adecuada, que dignifiquen la vida familiar y comunitaria.
Por otro lado, el Estado, en todos sus niveles de gobierno, promoverá planes de
vivienda de interés social, mediante sistemas adecuados de financiamiento, basán-
dose en los principios de solidaridad y equidad.” Merece destacarse la adopción
como derecho fundamental a la vivienda adecuada tales como el acceso al agua,
la alimentación, los servicios básicos y la educación.
Los aspectos constitucionales están marcando la línea a seguir en política
financiera en el país. Por un lado, fomentar una mayor inclusión de la población
y empresas a las actividades del sistema financiero formal que eran atendidas
por Organizaciones No Gubernamentales (ONG) microfinancieras y otras de
financiamiento, porque muchos sectores tradicionalmente estaban excluidos por
diferentes razones: garantías, informalidad, capacidad de pago, etc. Por otro lado,
dar un marco legal y por tanto seguridad jurídica a las operaciones financieras que
fueron naciendo en el país a finales de la década de los ochenta del siglo pasado
como parte de las corrientes mundiales de las microfinanzas y otras actividades
de mayor envergadura que se empezaron a realizar en el país, como sociedades
de inversión, sociedades de titularización, agencias de valores, etc.
El sistema financiero en la calidad del crecimiento económico 125
Los aspectos señalados también son compartidos por organismos interna-

cionales, porque consideran que la inclusión financiera ayuda al crecimiento
económico con calidad y por tanto al desarrollo económico de los países en desa-
rrollo. Alrededor de 2.500 millones de personas no utilizan servicios financieros
formales y el 75 % de los pobres no tiene cuenta bancaria. La inclusión es clave
para reducir la pobreza e impulsar la prosperidad (Banco Mundial, 2017). La
inclusión financiera es parte de la agenda de trabajo del G20, porque las finanzas
inclusivas son elementos importantes para combatir la pobreza, así como su me-
dición. Movilizar las finanzas sostenibles y fortalecer la inclusión financiera son
relevantes para el crecimiento global.
La NCP que entró en vigencia el 7 de febrero de 2009, en lo que hace a la
política financiera y sus principios, van en concordancia con la inclusión finan-
ciera y lucha contra la pobreza, acorde con la tendencia mundial sobre el tema,
operativamente estas políticas se plasmarían en la Ley de Servicios Financieros
de 21 de agosto de 2013 (Ley N°393). Como lo señala su objeto, la Ley regula las
actividades de intermediación financiera y la prestación de los servicios financieros,
ordena y regla el sector, donde el Estado es el rector del sistema financiero, velando
por la universalidad de los servicios financieros y orientando su funcionamiento
en apoyo de las políticas de desarrollo económico y social del país.
Por lo señalado, las reformas constitucionales y normativas en materia fi-
nanciera han delineado el desarrollo del sector, constituyéndose en una base del
crecimiento con calidad en el país, sobre todo por el fortalecimiento institucional
y los resultados a los objetivos propuestos a nivel de las políticas públicas para
coadyuvar en la lucha contra la pobreza y buscar una mayor inclusión financiera,
aspecto que es compartido con los organismos internacionales. Por otro lado, el
dinamismo del sector no permite que este se quede estático, sino que producto de
las nuevas tecnologías, este debe estar renovándose constantemente y enfrentar
los nuevos retos, no sólo a nivel local sino por efecto de la globalización.
2. Análisis del sistema financiero
El desempeño del sector financiero de los últimos años es un elemento importante

para ver la calidad del crecimiento económico. Antes de la promulgación de la
Ley N°393, el sector necesitaba de una reforma estructural, no sólo para hacerlo
más inclusivo para personas y empresas tradicionalmente fuera del sistema, sino
para reglar las nuevas actividades y actores. Recuérdese que, en la década de 1980
para adelante, dentro la economía nacional hizo su aparición las Organizaciones
No Gubernamentales (ONG) dedicadas a la actividad financiera. Si bien estaban
asociadas a entes gremiales, su actividad no estaba reglada propiamente dicha por
alguna autoridad estatal que tenga que ver con temas financieros.
Al igual que en la mayoría de los países en desarrollo, las microfinanzas en

Bolivia nacieron bajo un espíritu similar al del Banco Grameen. Latinoamérica,
y Bolivia en particular, tienen liderazgo en todo el tema de microfinanzas, ello
ha permitido democratizar el acceso al crédito bajo formas y modalidades dife-
rentes con los que trabajaba el sistema tradicional, pero además éste último tiene
un nuevo reto, que son las nuevas maneras de hacer banca producto del uso de
nuevas tecnologías financieras.
El Gráfico 1 muestra la concentración en el sistema bancario del país y de
los países andinos a lo largo de los últimos años. En el caso boliviano, se puede
ver el comportamiento antes y después de la aprobación de la Ley de Servicios
Financieros (2013). Tomando en consideración los países del área andina, se puede
observar claramente que a finales de la década de los noventa del siglo pasado el
nivel de concentración del país estaba entre los más altos, pero además señalar
que la concentración bancaria en el área andina es alta en todos los países y la
tendencia no ha variado, tal vez el único país que se encontraba por debajo del
50% era Venezuela, pero su tendencia es a hacerse más concentrada.
Gráfico 1
Concentración bancaria (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
BOL COL ECU PER VEN

Fuente: Elaboración propia, en base a los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial (2020).
Es importante resaltar que luego de la promulgación de la Ley N°393, los

niveles de concentración se fueron reduciendo en el país, ello por la formalización
e inclusión de nuevos actores y salida de otros tradicionales. Es decir, dentro del
área andina, Bolivia tiene un sistema bancario más competitivo en los últimos
años, pero su característica sigue siendo la alta concentración. Analizando los
activos de los cinco bancos más grandes, se puede ver que se mantiene esa alta
concentración en el país al igual que la mayoría de los países del área andina; pero
se ha ido reduciendo en los últimos años en el caso de Bolivia. Sin embargo, el
nivel de concentración de los activos de los cinco bancos más grandes es mayor
que la concentración bancaria en el área andina, todos los países superan el 50%
(Gráfico 2).
Gráfico 2
Concentración de activos de los cinco bancos más grandes (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
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2015
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BOL COL ECU PER VEN 2017

2.1 Análisis de la Ley de Servicios Financieros
La Ley N°393 es bastante extensa, consta de 551 artículos más disposiciones

adicionales y transitorias. En la ley se declara explícitamente la función social
de los servicios financieros, acorde con NCP y ligada claramente al desarrollo
económico. Algo muy importante es que las entidades financieras que no estaban
bajo la cobertura de la anterior norma pasen a ser supervisadas estableciéndose
periodos transitorios para su adecuación. Adicionalmente a las tareas usuales que
hacen a los entes reguladores y de supervisión financiera, se introduce en el país
la supervisión basada en riesgos, acorde con lo señalado en Basilea. Los acuerdos
del Comité de Basilea son una serie de directrices para evitar un riesgo sistémico,
entendido este como un riesgo creado por las interdependencias de una entidad o
grupo de ellas, en el que si falla uno de sus actores o el grupo puede causar fallas
en cascada, que puede afectar a todos sus integrantes y más allá.
La nueva norma sectorial establece un régimen de control de tasas de interés,

acorde a la NCP los sectores que se quieren impulsar y fomentar son el sector pro-
ductivo y la vivienda de interés social, estableciéndose topes a las tasas de interés para
estos sectores. Así también se determinan tasas mínimas para depósitos en moneda
nacional. Analizando los depósitos en el sistema bancario respecto al Producto
Interno Bruto (PIB) de los países andinos (Gráfico 3), destaca Bolivia en las últimas
gestiones seguido de Venezuela, mientras que los otros países se mantienen abajo
del 40%; lo cual tiene varias explicaciones para Bolivia, principalmente la estabilidad
macroeconómica y el crecimiento económico asociado a la extracción del gas natural.
Gráfico 3
Depósitos bancarios /PIB (%)
70
60
50
40
30
20
10
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
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2013
2014
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2016
2017
BOL COL ECU PER VEN
El proceso de la aceleración de la bancarización en el país ya empezó a finales

de la década de 1980, creciendo gestión tras gestión hasta alcanzar los niveles actua-
les, producto de las políticas públicas para el sector financiero y a las condiciones
económicas, donde es relevante la participación del sector público. El Estado
tiene la potestad de definir los niveles mínimos de cartera que las entidades de
intermediación financiera estarán obligadas a cumplir, con el objeto de priorizar
la atención a sectores de la economía en el marco de la política económica esta-
blecida. Las tasas de interés son reguladas; por lo cual, las Entidades Financieras
deben adecuarse y modernizarse y deben acompañar las políticas públicas definidas.
Los niveles mínimos de cartera establecidos deberán priorizar la asignación
de recursos con destino a vivienda de interés social y al sector productivo, en los
segmentos de la micro, pequeña y mediana empresa urbana y rural, artesanos
y organizaciones económicas comunitarias. Las entidades de intermediación
financiera que no cuenten con tecnologías especializadas en la provisión de finan-

ciamiento a los sectores productivos podrán establecer alianzas estratégicas con
otras entidades financieras para cumplir con los niveles mínimos de cartera. El
crecimiento económico sostenido de los depósitos en el sistema es lo destacable
demostrando la confianza del público en el sistema financiero nacional.
El Estado, a través de las políticas financieras, busca que el sistema bancario
sea promotor del sector productivo, que engloba a las cadenas productivas desde
la producción hasta la comercialización, tanto en mercados internos como exter-
nos. La Ley N°393 en su artículo N°95 señala que: “Las entidades financieras
deberán estructurar productos financieros con tecnologías especializadas para el
financiamiento al sector productivo, para las distintas actividades económicas,
en función de las necesidades de recursos en cada etapa del ciclo productivo y de
comercialización, de manera que los requisitos y las condiciones de pago sean
adecuadas a las actividades productivas de los prestatarios individuales o de grupo.”
En el tema de las garantías que se constituyeron en una barrera de entrada
para muchas unidades productivas, la Ley N°393, en su artículo N°99, establece
un marco legal para las garantías no convencionales. Los tipos de garantía no con-
vencionales aceptables son: “Fondos de garantía, seguro agrario, documentos en
custodia de bienes inmuebles y predios rurales, maquinaria sujeta o no a registro
con o sin desplazamiento, contratos o documentos de compromiso de venta a
futuro en el mercado interno o para la exportación, avales o certificaciones de los
organismos comunitarios u organizaciones territoriales, productos almacenados en
recintos propios o alquilados, garantías de semovientes, la propiedad intelectual
registrada y otras alternativas no convencionales que tienen carácter de garantía.”
Como uno de los objetivos de la nueva norma de servicios financieros es re-
glar actividades que, si bien existían, pero no estaban adecuadamente normadas
o simplemente no estaban regladas como las del sector rural, se establece varios
artículos para promover las actividades del sector rural y fomentar un desarrollo
integral. Las operaciones que realicen los intermediarios financieros en el área
rural deben disponer de tecnología apropiada para el área rural y el desarrollo de
los servicios financieros. Por otro lado, se estable que el regulador también tiene
reglas particulares para las operaciones del sector rural.
Como se había mencionado, la Ley N°393 establece la función social de los
servicios financieros, señala que las entidades financieras deben presentar al ente
regulador un informe sobre las actividades realizadas para cumplir la función
social. En el artículo N°113 de la norma se señala los objetivos a alcanzar dentro
la función social, dónde están:
– El apoyo financiero a las prioridades productivas de los sectores estratégicos

de la economía, generadoras de empleo e ingresos de excedentes.
– La asignación de financiamiento productivo a las micro, pequeñas y medianas
empresas, urbanas y rurales, artesanos y organizaciones comunitarias.
– La provisión de servicios financieros dirigidos a la población de menores

ingresos.
– La atención de servicios financieros en zonas geográficas de menor densidad
poblacional y menor desarrollo económico y social, especialmente del área rural.
– El financiamiento a nuevos emprendimientos productivos o innovaciones
vinculados a la actividad productiva.
– Otros reglamentados por Supervisión del Sistema Financiero (ASFI), a los
fines de evaluar el grado de cumplimiento de la función social de los servicios
financieros por parte de las entidades de intermediación financiera.
La Ley N°393 establece también el marco legal para la operación de los

Bancos de Desarrollo Privado (BDP). El Banco de Desarrollo Privado tiene
como objetivo promover, a través de apoyo financiero y técnico, el desarrollo de
los sectores productivos de la economía nacional y de los sectores de comercio
y servicios, complementarios a la actividad productiva. Sus alcances y limitacio-
nes respecto a los otros tipos de financiadores también están establecidos en la
norma sectorial. La Ley de Servicios Financieros regla también las actividades
de los Bancos PYME, las Cooperativas de Ahorro y Crédito y sus modalidades,
Cajas Centrales, Entidades Financieras de Vivienda, Instituciones Financieras de
Desarrollo, Entidades Financieras comunales y Empresas de Servicios Financieros
Complementarios, señalados en el artículo N°123.
Así también, la Ley N°393 establece el control a los grupos financieros y la
gestión de riesgos de los mismos. Un aspecto que es importante resaltar de la
norma sectorial es el control a la gestión integral de riesgos, siendo éstas parte de
las operaciones cotidianas de los servicios financieros. Una de las tareas impor-
tantes de la ASFI es prevenir los riesgos sistémicos. Las últimas crisis financieras
a nivel mundial han dado origen a la necesidad de hacer seguimiento a los riesgos
financieros y la posibilidad de que se presente riesgos sistémicos.
En este marco, se crea el Fondo de Protección al Ahorrista y el Consejo de
Estabilidad Financiera. El Fondo de Protección del Ahorrista tiene por objeto
proteger los ahorros de las personas que están depositados en las entidades finan-
cieras, a través del apoyo a procedimientos de devolución de depósitos que están
asegurados. Por otro lado, el Consejo de Estabilidad Financiera es una instancia para
promover la inclusión financiera, preservar la estabilidad del sistema financiero y
mitigar escenarios de riesgos sistémicos, entre otras actividades; así también, es una
instancia que busca la participación del sistema financiero en el sector productivo
y en el crecimiento y desarrollo económico del país. La instancia de seguimiento y
análisis para prevenir los riesgos sistémicos tiene importancia no sólo para el sistema
financiero del país sino para toda la economía en general por las implicancias que
tiene, más aún, cuando el sector público tiene un papel relevante.
A nivel global hicieron su aparición las actividades que se conocen como Fin-
tech, que son empresas que ofertan productos y servicios financieros innovadores,
mediante la utilización de las tecnologías de la información y comunicación TIC’s

(tecnologías de innovación y comunicación). Estas empresas conocidas como Star-
tup son organizaciones con gran flexibilidad, desarrollan productos o servicios de
gran innovación, demandados por el mercado, donde su diseño y comercialización
están orientados completamente al cliente. Esta estructura suele operar con costos
mínimos, comunicación continua y abierta a los clientes. Entre las actividades
importantes que desarrollan estas Startups están: transferencia de fondos, pagos
y cobros a través de dispositivos móviles, inversiones, préstamos y microcrédito.
En el país, las políticas financieras deben tener presente que, por efecto de
la globalización, las Startups estarán en Bolivia, promocionando actividades de
Fintech como competencia para el sistema formal como su complemento o su
sustituto. Se debe evaluar cuales ayudan al desarrollo del sistema financiero boli-
viano y cuáles pueden ser factores de inestabilidad. En el país no se puede operar
Bitcoin u otras criptomonedas como en el Ecuador, pero no se va a poder limitar
todas las innovaciones que emerjan y estén relacionados con temas financieros.
Durante los últimos años, el desempeño de las entidades financieras ha se-
guido el camino delineado en las políticas públicas, el crecimiento de la cartera y
los depósitos han sido sostenidos. En términos absolutos, a diciembre de 2019, el
nivel de la cartera se situaba en 183.760 millones de bolivianos y las captaciones
en 179.438 millones de bolivianos (Gráfico 4). Por otro lado, las tasas de creci-
miento (Gráfico 5) han ido ralentizando ya desde la gestión 2017 (Cartera 12,6%
y Captaciones 10,9%), pero siempre han sido positivas.
Gráfico 4
Cartera y captaciones (Millones de Bs)
200000
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
Dic-11 Dic-12 Dic-13 Dic-14 Dic-15 Dic-16 Dic-17 Dic-18 Dic-19
Cartera (Millones de Bs.) Captaciones (Millones de Bs.)
Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la (Autoridad de Supervisión del Sistema Financieros).
Gráfico 5
Tasas de crecimiento y captaciones (%)
25
20
15
10
0
Dic-12 Dic-13 Dic-14 Dic-15 Dic-16 Dic-17 Dic-18 Dic-19
Cartera (%) Captaciones (%)
Las captaciones en las entidades financieras a lo largo de los últimos años han
estado en depósitos a plazo, cajas de ahorro, depósitos a la vista y otros (Gráfico
6). Este comportamiento muestra que la población boliviana ve a las entidades
financieras como instituciones de inversión de alta liquidez; recuerde que las tasas
de interés pasivas tienen una banda mínima. Los depósitos a plazo constituyen la
mitad de las captaciones de las entidades financieras para finales de 2019 (49,5%),
las cajas de ahorro (30,2%) y depósitos a la vista (17,5%) son los otros tipos de
depósito que también son relevantes (Grafico 7).
Por el lado de las colocaciones, el perfil de la cartera de las entidades finan-
cieras se ha mantenido en los últimos años, donde los principales sectores son
el microcrédito, la vivienda, el crédito empresarial, los créditos a las Pymes y el
crédito de consumo (Gráfico 8). Caracterizando el comportamiento de la cartera
del sistema bancario nacional, se podría señalar que básicamente es productivo y
de vivienda. El que los microcréditos tengan un desempeño destacado muestra
la importancia de ese sector en la economía nacional, inclusive por encima de la
PYME, algo que se ha hecho más visible; ya que el país tiene una larga tradición
de microcrédito (Gráfico 9).
Gráfico 6
Tipo de depósitos en entidades financieras
200000
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
Depósito a plazo (en millones de Bs.) Caja de ahorro (en millones de Bs.)
Depósito a la vista (en millones de Bs.) Otros (en millones de Bs.)
Gráfico 7
Participación por tipo de depósitos en entidades financieras (%)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0
Depósito a plazo (en millones de Bs.) Caja de ahorro (en millones de Bs.)
Depósito a la vista (en millones de Bs.) Otros (en millones de Bs.)
Gráfico 8
Cartera por tipo de crédito (Millones de Bs)
200000
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
Microcrédito (en millones de Bs.) Vivienda (en millones de Bs.) Empresarial (en millones de Bs.)
PYME (en millones de Bs.) Consumo (en millones de Bs.)
Gráfico 9
Participación de la cartera por tipo de crédito (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Microcrédito (%) Vivienda (%) Empresarial (%) PYME (%) Consumo (%)
2.2. Control de tasas y cartera en sectores productivos y vivienda social
El cambio en la dirección de las políticas de financiamiento en el país, a partir

de la NCP, también se ven reflejadas en la determinación de las tasas de interés.
En la Ley N°393 se establece que las tasas de interés son determinadas por las
políticas públicas para los sectores productivos (DS 2055) y la vivienda social (DS
1842), donde además el sistema bancario debe alcanzar metas de cartera. Las tasas
de interés anuales máximas para créditos con destino a vivienda de interés social,
estarán en función del valor de la vivienda de interés social: en UFV este será de
5% (igual o menor a UFV 255.000), 6% (de UFV 255.001 a UFV 380.000) y 6,5%
(de UFV 380.001 a UFV 460.000).
En cuanto a los límites de la cartera que deben tener los diferentes tipos de
bancos, se establece lo siguiente: los bancos múltiples deberán mantener un nivel
mínimo de 60% del total de la cartera, entre créditos destinados al sector productivo
y créditos de vivienda de interés social, debiendo representar la cartera destinada al
sector productivo al menos 25% del total de la cartera. Las Entidades Financieras
de Vivienda deberán mantener un 50% de su cartera en vivienda de interés social.
Los Bancos PYME deberán mantener un nivel mínimo de 50% del total de su car-
tera de créditos, en préstamos a pequeñas, medianas y micro empresas del sector
productivo. Sin embargo, estos porcentajes podrían ser modificados más adelante,
según el crecimiento económico y la estabilidad macroeconómica del país.
Las entidades financieras que abarcan la norma deberán adecuar sus operacio-
nes, máximo en 5 años, para Multibanca y Pyme y 4 años para Entidades Financieras
de Vivienda. Las tasas de interés anuales para el crédito destinado al sector productivo
son según el tamaño de la empresa: micro 11,5%, pequeña 7% y mediana y grande
6%. Por otro lado, se establecen tasas de interés para depósitos a plazo en moneda
nacional, desde 30 días (1,08%) hasta más de 1080 días (4,10%).
2.3 Sector productivo y vivienda
Como se señaló, el desempeño del sistema financiero y en particular el sistema

bancario en los últimos años ha tomado un perfil productivo (Gráfico 10); es decir,
el destino de los recursos que captan las entidades financieras en su mayor parte
son dirigidas al sector productivo. Esta participación ha ido creciendo gestión
tras gestión, para finales de la gestión 2019, el sector productivo ya constituía el
44,8% de las colocaciones frente a un 28,6% en la gestión 2011.
El tema de la vivienda social, y el financiamiento a éste, no sólo ha cobrado
su importancia como tema social sino también como tema económico ya que
tiene muchos eslabonamientos con varios sectores de la economía. En la medida
que se siga financiando viviendas al sector de la construcción, sus eslabones tam-
bién seguirán produciendo. Ante la necesidad de vivienda y de vivienda social en
particular su demanda se ha ido incrementado, gestión tras gestión (Gráfico 11),

además ésta demanda es promovida desde el sector público. Al ser un tema que
se desprende de la NCP, estará vigente por muchos años y con muchas modali-
dades para darle vigencia. Como ya se había señalado para el sistema bancario, el
sector vivienda es un importante receptor de la intermediación de los recursos,
no sólo la vivienda de interés social que tiene las tasas de interés controladas, sino
la vivienda de otros sectores de la sociedad.
De los créditos de vivienda bajo la modalidad de interés social, la mayor
demanda fue para compra de vivienda antes que para la adquisición de terreno,
construcción de vivienda, anticrético o para refacción, remodelación, ampliación
y mejoramiento. Por otra parte, los créditos de vivienda con recursos captados
por los bancos también van para compra de vivienda, pero también hay que
mencionar la construcción de vivienda, aunque sus montos no sean símiles a la
compra (Gráfico 12).
En términos de los objetivos propuestos de la NCP y la Ley N°393 las Enti-
dades Financieras, el comportamiento del sistema bancario ha respondido a los
lineamientos de las políticas públicas, gestión tras gestión desde 2014, las fami-
lias beneficias con el crédito de Vivienda de Interés Social se ha incrementado:
de 11.386 familias en el 2014 a 80.314 familias para finales de la gestión 2019
(Gráfico 13).
Gráfico 10
Crédito al sector productivo y vivienda social (Millones de Bs)
200000
180000
160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
Crédito al sector productivo (en millones de Bs.) Vivienda de interés social (en millones de Bs.)
Otros (en millones de Bs.)
Gráfico 11
Participación del crédito al sector productivo y vivienda social (%)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Crédito al sector productivo (en millones de Bs.) Vivienda de interés social (en millones de Bs.)
Otros (en millones de Bs.)
Gráfico 12
Cartera en vivienda y en vivienda de interés social (Millones de Bs)
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
Vivienda de interés social (en millones de Bs.) Vivienda (en millones de Bs.)
Gráfico 13
Familias beneficiadas por créditos de vivienda de interés social
90000
80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Dic-11 Dic-15 Dic-16 Dic-17 Dic-18 Dic-19
2.4 Inclusión financiera
La utilización de productos y servicios bancarios por parte de la población se

denomina bancarización. El nivel de bancarización es la incidencia que tiene
el sistema bancario en la economía, su grado de penetración es un indicador de
desarrollo del sistema financiero; pero actualmente no sólo incluye los produc-
tos y servicios tradicionales sino otros productos nuevos como consecuencia de
la innovación tecnológica de transmisión de datos e internet. Tal vez, el sector
financiero es uno de los sectores de servicios que más rápido asimila y adapta sus
operaciones a las nuevas tecnologías.
Ahora bien, el término bancarización es limitante al momento de incluir en
el análisis el impacto en las personas y la sociedad, por tanto, sobre el desarrollo
económico. La inclusión financiera se presenta cuando las personas y empresas
pueden tener acceso ágil a servicios financieros que satisfacen sus necesidades
(transacciones, pagos, ahorros, crédito y otros) y que son prestados de manera
sostenible. La inclusión financiera es un factor clave para reducir la pobreza y
promover el desarrollo económico, por ello es promovida por organismos inter-
nacionales y líderes políticos a nivel mundial.
Tener acceso a una cuenta bancaria es un primer paso que permite a las personas
ahorrar, enviar y recibir pagos de servicios de toda índole; es decir, es un medio para
acceder a otros servicios financieros. El acceso a diversos servicios financieros facilita
la vida cotidiana de las familias y a las empresas a mejorar sus operaciones. Esta
ampliación de acceso a mayores servicios va en favor de un aumento de la calidad
de vida de las personas y aumenta la productividad de las empresas.
Dentro las políticas públicas diseñadas bajo lo establecido en la Ley N°393,
en su aplicabilidad u operabilidad, se ha buscado que crezca la cobertura banca-
ria y el acceso financiero a la población, no sólo pagos de sueldos y salarios sino
otros pagos como: bonos, rentas, pagos de servicios públicos domiciliarios, etc.
Muchos de ellas han impacto, aparentemente, positivamente en la calidad de vida
de las personas.
La inclusión financiera está aumentando globalmente, acelerada por la amplia-
ción de la cobertura de los teléfonos celulares e Internet, pero los logros alcanzados
son diferentes de un país a otro. A nivel mundial, el 69 % de los adultos –3.800
millones de personas– en la actualidad tiene cuenta en un banco o un proveedor
de dinero móvil, lo que constituye un paso crucial para escapar de la pobreza. Se
trata de un incremento con respecto al 62 % y al escaso 51% registrados en 2014
y 2011, respectivamente (Banco Mundial, 2017).
El G20 en sus reuniones también ha considerado la inclusión financiera
como un factor importante en la lucha contra la pobreza y a favor del desarrollo
económico. Es importante hacer seguimiento a las políticas de inclusión finan-
ciera para que éstas efectivamente sean sostenibles y la información que se vaya
produciendo debe servir para fortalecer los cimientos de la inclusión financiera a
través de mejoras y ampliaciones continuas. El G-20 se comprometió a promover
la inclusión financiera en todo el mundo y reafirmó su compromiso de aplicar los
Principios de Alto Nivel del G-20 para la Inclusión Financiera Digital.
Organismos internacionales enfocados hacia el desarrollo económico, como
el Banco Mundial, consideran que los avances en la inclusión financiera son pro-
ducto, entre otros factores, de un marco normativo y reglamentario adecuado.
La competencia es un factor importante que ha permitido que las instituciones
financieras innoven continuamente ampliando la disponibilidad de servicios. Pero
la innovación tecnológica debe tener sus regulaciones y protección que garanticen
un servicio sostenible y continuo, de ahí el rol importante de las políticas públicas y
los entes reguladores en la prestación de servicios financieros. En el caso de Bolivia,
la autoridad regulatoria, así como las normas que regulan el sector financiero, se
han ido fortaleciendo y modernizando, pero deben tomar en consideración los
cambios tecnológicos que se están dando y sus posibles impactos.
El uso de teléfonos móviles e Internet ha facilitado la ampliación del acceso
de las pequeñas empresas y poblaciones difíciles de alcanzar a servicios financieros.
Algunas transacciones han sido muy ágiles y visibles para el público en general:
i. Los requisitos para abrir una cuenta bancaria vía digital se han hecho más
comunes.
ii. La digitalización de los pagos en efectivo, bonos, rentas, pensiones de colegio

y servicios públicos domiciliarios, ha permitido que más personas empiecen
a usar cuentas bancarias.
iii. Los servicios financieros por telefonía móvil e Internet permiten que haya un
acceso y cobertura conveniente para la población que vive en zonas alejadas.
Aunque en este tema se debe trabajar más en las zonas alejadas y donde los
medios de transporte son limitados.
iv. Creación de pequeños negocios que a través de la tecnología también realizan
el servicio de cobros de los servicios públicos domiciliarios.
v. Otros servicios que se van creando día a día con el uso de la tecnología.
La inclusión financiera exige una serie de medidas de políticas públicas para

enfrentar los obstáculos, para que se avance más aceleradamente; muchos de
esos obstáculos son de carácter estructural de las economías en desarrollo y que
ameritan una participación más dinámica del Estado. Por ello, es importante
avanzar en la carnetización o documento de identificación de la población,
además la normativa referente a los cambios tecnológicos y su impacto en los
servicios financieros debe ir en forma conjunta para garantizar las operaciones
de empresas y usuarios.
El direccionamiento del crédito y la regulación del costo del dinero han
influido en el desenvolvimiento del sistema financiero, pero además no se debe
dejar de lado la estabilidad macroeconómica y el crecimiento económico sos-
tenido a lo largo de los últimos años. El número de prestatarios, tanto como
depositantes, ha crecido en los últimos años (Gráfico 14); a diciembre de 2019,
el número de cuentas de depósito en el sistema bancario era de más de 12 mi-
llones, es un crecimiento significativo respecto al año en que se promulgo la
Ley Servicios Financieros (2013), donde las cuentas de depositantes eran de
algo más 7,1 millones (ASFI).
Ahora bien, por el lado de los usuarios de crédito también ha habido un cre-
cimiento importante pero no de la magnitud de los depositantes: en 2013 eran
algo más de 1,2 millones de usuarios y para finales de 2019 aproximadamente 1,6
millones. Si bien los usuarios de los Bancos Múltiples son la mayoría (63,68%),
no dejan de tener su importancia en los últimos años los usuarios de Cooperativas
de Ahorro y Crédito (7,01%), Instituciones Financieras de Desarrollo (11,68%)
y el Banco Público (12,60%), todos ellos están muy por encima de los Bancos
Pyme (4,36%). Una característica importante del sistema bancario, delineado en
los últimos años, son los microcréditos, así como las entidades que los otorgan,
cooperativas de ahorro y crédito y entidades financieras de desarrollo; lo que
muestra un perfil de actividad económica en la economía boliviana que no se lo
puede dejar de lado. El Banco Público va adquiriendo importancia no sólo por sus
actividades bancarias propiamente dichas sino también porque es una institución
que presta varios servicios al sector público: pago de rentas, sueldos y salarios,
bonos, etc. En ese sentido, el Banco Público seguirá creciendo y con ello ayudando
a la bancarización y la inclusión financiera.
Gráfico 14
Número de prestatarios y cuentas de depósitos
14000000
12000000
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
0
Dic-12 Dic-13 Dic-14 Dic-15 Dic-16 Dic-17 Dic-18 Dic-19
Número de prestatarios Número de cuentas de depósito
Gráfico 15
Número de cuentas por subsistema
9000000
8000000
7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
Bancos múltiples Bancos Pyme Bancos
F.F.P. Entidades Financieras de Vivienda Cooperativas de ahorro y crédito
Banco público Banco de Desarrollo Productivo
En el país aún no se han levantado encuestas con cierta temporalidad sobre

inclusión financiera, que permita evaluar con mayor profundidad. Un primer in-
tento debería ser incluir un módulo con preguntas sobre inclusión financiera en las
Encuestas de Hogares (EH) que la realiza el Instituto Nacional de Estadísticas (INE),
porque disponer de esta información permitirá construir indicadores que ayudarán
a diseñar e implementar programas y proyectos en la Planificación del Desarrollo.
Considerando las EH’s y la información allí disponible que esté relacionadas
con la inclusión financiera, se tomaron a los hogares (con menores ingresos) en
los que al menos un miembro del hogar reportó recibir ingresos por intereses
(por depósitos bancarios, préstamos, etc.) excluyendo a la trabajadora del hogar y
sus familiares; del cual se puede establecer que de las personas que pertenecen al
60% de la población con menores ingresos, solamente el 0,4% (2006) y el 0,06%
(2019) accede a la oportunidad. De una simple mirada, daría a entender que se
mejoró el 2019. Claro esta se necesita mayor información.
Gráfico 16
Al menos una persona del hogar con acceso a intereses
0,07
0,06
Promedio de acceso a la oportunidad
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Porcentaje acumulado de la población (ingreso creciente)
2006 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Encuestas de Hogares 2006 y 2019 del INE.
Analizando los datos del Banco Mundial sobre Inclusión Financiera2 para
Bolivia, los cuales están disponibles para las gestiones 2011, 2014 y 2017, se puede
ver, en la Tabla 1, que la posesión de una cuenta por parte de la población bolivia-
na según algunas características fue creciendo de gestión en gestión; es decir, se
incrementó la bancarización en el país. Los niveles más altos son de la población
2 El autor agradece la colaboración de Sergio Mansilla en el procesamiento de información.

que tiene educación secundaria o más (60,7%), los adultos mayores (59,9%), las
personas con más ingresos (62,1%); pero no se debe dejar de lado, que también
los niveles se fueron incrementado en la población de bajos ingresos (42,8%)
habiendo partido de niveles pequeños (14,3%), la población que tiene educación
primaria o menos (43%) siendo su punto de partida bastante rezagado (12,8%).
En términos de género es importante ver que tantos varones (55%) como mujeres
tienen niveles altos de posesión de una cuenta bancaria (53,9%).
Tabla 1
Inclusión financiera - cuentas (%)
2011 2014 2017

Cuenta, adultos jóvenes (% de 15 a 24 años) 19,4 31,4 41,3
Cuenta, educación secundaria o más (% mayores de 15 años) 34,3 48,2 60,7
Cuenta, rural (% de 15 años o más) 20,4 34,5 53,1
Cuenta educación primaria o menos (% mayores de 15 años) 12,8 20 43
Cuenta, fuera de la fuerza laboral (% de 15 años o más) 16,1 27,7 36,7
Cuenta, adultos mayores (% mayores de 25 años) 32 46,1 59,9
Cuenta, hombre (% de 15 años o más) 31,1 45,8 55
Cuenta, ingresos 60% más rico (% mayores de 15 años) 37,1 52,4 62,1
Cuenta, ingresos 40$ más pobre (%mayores de 15 años) 14,3 25,9 42,8
Cuenta, en población activa (% de 15 años o más) 35 47,3 59,1
Cuenta, mujer (% de 15 años o más) 25,1 38 53,9
Cuenta, (% de 15 años o más) 28 41,8 54,4
Creado a partir de Global Findex (Base de datos sobre la inclusión financiera en el mundo) País: Bolivia.
Fuente: Elaboración propia, en base a datos del Banco Mundial.
En la Tabla 2 se puede ver quién tomó prestado dinero. Llama la atención

que quienes se prestaron dinero el último año (tomando en cuenta la periodici-
dad de la encuesta), y que representa un incremento importante, son los adultos
jóvenes (41,7%); los que tienen educación primaria o menos, también tienen un
incremento notorio (35,8%). Es importante considerar que en este segmento se
aloja una parte importante de la población que realiza sus actividades en el sector
informal urbano. Tampoco se puede dejar de lado que las solicitudes de préstamo
del área rural se han incrementado (44,9%).
Así también, las transacciones digitales son cada vez más importantes en la
población boliviana (Tabla 3). Los pagos digitales o recibos de los adultos mayores
se han incrementado (44,5%) gestión tras gestión, del periodo analizado, así como
de la población que constituye la fuerza laboral de 15 años o más (44,2%). Pero
es altamente notorio que también la población pobre (29,6%) ha incrementado
sus pagos o recibos digitales, así como la población que tiene instrucción primaria
o menos (28,2%).
Tabla 2
Inclusión financiera – préstamos de dinero (%)
2011 2014 2017

Tomó prestado dinero en el último año, ingreso, 40% más pobre (% de 15 años o más) –– 31,7 40,6
Tomó prestado dinero en el último año, ingreso, 60% más rico (% de 15 años o más) –– 40,6 47,3
Tomó prestado dinero en el último año, hombre (% de 15 años o más) –– 39,8 43,2
Tomó prestado dinero en el último año, adultos mayores (% de 25 años o más) –– 42,1 45,9
Tomó prestado dinero en el último año, fuera de la fuerza laboral (% de 15 años o más) –– 21,3 27,5
Tomó prestado dinero en el último año, educación primaria o menos (% de 15 años o más) –– 22,4 35,8
Tomó prestado dinero en el último año, rural (% de 15 años o más) –– 33,8 44,9
Tomó prestado dinero en el último año, educación secundaria o más (% de 15 años o más) –– 41,3 49,5
Tomó prestado dinero en el último año, adultos jóvenes (% de 15 a 24 años) –– 24,7 41,7
Tabla 3
Inclusión financiera - pagos digitales o recibidos (%)
2011 2014 2017

Pagos digitales realizados o recibidos en el último año (% de 15 años o más) –– 27 40
Pagos digitales realizados o recibidos el año pasado, mujeres (% de 15 años o más) –– 22,3 36,3
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, en la fuerza laboral (% de 15 años o más) –– 33,3 44,2
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, ingresos, 40% más pobre (% de 15 años o más) –– 15,7 29,6
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, ingresos, 60% más rico (% de 15 años o más) –– 34,5 47
Pagos digitales realizados o recibidos el año pasado, hombres (% de 15 años o más) –– 31,9 43,9
Pagos digitales realizados o recibidos el año pasado, adultos mayores (% de 25 años o más) –– 29,4 44,5
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, fuera de la fuerza laboral (% de 15 años o má) –– 10,8 24,5
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, educación primaria o menos (% de 15 años o más –– 9,8 28,2
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, rural (% de 15 años o más) –– 21,8 39,5
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, educación secundaria o más (% de 15 años o más –– 32 46,6
Realizó o recibió pagos digitales en el último año, adultos jóvenes (% de 15 a 24 años) –– 21,3 29,4
De los datos analizados, el proceso de inclusión n financiera ha ido avanzando

en el país, no sólo solicitando un crédito o préstamo, sino que tiene acceso a otro
tipo de servicios, como el recibir o el pagar por medios digitales, dónde el impacto
para la población más pobre es importante, ya que incrementa su bienestar al
acceder a las tecnologías financieras.
Utilizando la base de datos del Banco Mundial sobre inclusión financiera,
se toma 122 países ordenados por su producto interno bruto (PIB) per cápita –de
menor a mayor– a precios de paridad para homogeneizar los datos, donde Bolivia
ha ocupado el puesto 38 (2011 y 2014) y 39 (2017). Si se considera a 122 como el
100% de los países a analizar, Bolivia ocupa el 31% (2011 y 2014) y el 32% (2017).
Utilizando los datos de las personas de 15 años o más que tienen una cuenta en
alguna entidad financiera (%) de los países seleccionados y sacando un promedio
acumulado según el orden del país construido, se puede ver la función de distri-
bución acumulada a nivel país (ver capítulo 1 del libro). Así también, utilizando
datos de las personas de 25 años o más que tienen una cuenta en alguna entidad
financiera (%). Con lo cual se construyen los gráficos 17 y 18.
Gráfico 17
Personas con 15 años o más que tienen cuenta en alguna institución financiera (%)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0,01
0,04
0,07
0,11
0,14
0,17
0,20
0,24
0,27
0,30
0,34
0,37
0,40
0,43
0,47
0,50
0,53
0,57
0,60
0,63
0,66
0,70
0,73
0,76
0,80
0,83
0,86
0,89
0,93
0,96
0,99
2011 2014 2017 Bolivia (2011) Bolivia (2014) Bolivia (2017)
Gráfico 18
Personas con 25 años o más que tienen cuenta en alguna institución financiera (%)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0,01
0,04
0,07
0,11
0,14
0,17
0,20
0,24
0,27
0,30
0,34
0,37
0,40
0,43
0,47
0,50
0,53
0,57
0,60
0,63
0,66
0,70
0,73
0,76
0,80
0,83
0,86
0,89
0,93
0,96
0,99
2011 2014 2017 Bolivia (2011) Bolivia (2014) Bolivia (2017)

En ambos gráficos se puede observar que los porcentajes reales de personas

de 15 o 25 años o más que tienen cuenta en una institución financiera están por
encima del promedio acumulado para las tres gestiones analizadas, lo que está
mostrando una inclusión financiera sobresaliente en los últimos años en el país,
respecto a los países considerados en el promedio –de ingresos menores o iguales
a Bolivia–. Se puede observar que para la gestión 2017, el promedio de personas
de 15 años o más que tienen cuenta en una institución financiera está sobre el
30% mientras que para ese mismo promedio Bolivia está por 51%. En el caso de
personas de 25 años o más que tienen una cuenta en alguna institución financiera
el promedio es 33% (2017), mientras que Bolivia está en 58%; similar a varios
países del área andina. Esta información permite concluir que la inclusión finan-
ciera en el país ha ido avanzando respecto a muchos países, pero la tarea continúa
para alcanzar mayores objetivos.
3. Conclusiones y recomendaciones
Las crisis financieras a nivel global han conducido a que se modifiquen y fortalezcan
los marcos normativos que reglan la actividad financiera, poniendo énfasis en los
controles y los riesgos. Por otro lado, la inclusión financiera debe extenderse en
los países en desarrollo, porque contribuye a mitigar la pobreza y construir una
sociedad más integrada, ante el avance de las nuevas tecnologías. Bolivia no ha
escapado a las tendencias mundiales, la promulgación de la NCP y con ello la Ley
de Servicios Financieros marcan nuevas pautas para el desenvolvimiento de los
servicios financieros en el país, construyendo bases sólidas en la institucionalidad,
promoviendo la inclusión financiera y el desarrollo económico.
La Ley de Servicios Financieros establece el marco legal para que las activi-
dades financieras realicen sus operaciones, fomenta la inclusión financiera y busca
que el sector financiero sea el promotor del desarrollo económico, fomentando
la vivienda social y el sector productivo.
El nuevo marco normativo ha permitido que las Entidades Financieras se
modernicen y adquieran nuevas maneras de prestar servicios, fomentando el cre-
cimiento y la estabilidad institucional, pero no sólo de las Entidades Financieras
sino del mismo regulador.
En los últimos años, producto de las políticas financieras en el país, el perfil
que se ha diseñado en el sistema bancario es dirigido hacia el sector productivo
y también hacia la vivienda. Debe destacarse la importancia de los créditos al
sector de la microempresa, lo que está mostrando la importancia de este actor
económico dentro la economía boliviana. Cabe no olvidar que el país ya tenía
una larga tradición en microcrédito.
La cartera en el sector vivienda ha crecido en los últimos años, tanto los

préstamos que se otorgan bajo el programa de Vivienda Social como los que no.
Este sector seguirá creciendo, primero porque es una política que deviene de la
NCP y segundo porque en el país existe una importante necesidad de vivienda.
El desempeño del sistema bancario de los últimos años ha sido notable, no
sólo en captaciones sino también en colocaciones. La rentabilidad del sistema
bancario ha sido importante, tanto así que tiene un sobreimpuesto de 25% de
IUE (Impuesto a las Utilidades de las Empresas).
Es importante resaltar que la NCP establece que la actividad financiera es
regulada y con objetivos sociales. Si bien se busca que los bancos obtengan utili-
dades razonables, los objetivos sociales de financiamiento al sector productivo y
vivienda social son de prioridad para la sociedad.
Bolivia ha avanzado en la inclusión financiera durante los últimos años, no
sólo porque una parte de la población tiene acceso a una cuenta bancaria o prés-
tamos, sino que también ha recibido el impacto de las nuevas tecnologías en las
operaciones.
La tecnología financiera seguirá avanzando, y ello pone nuevos retos al sistema
financiero nacional, por lo cual, el marco legal en muchos aspectos quedará reza-
gado y necesitará su evaluación y actualización según los objetivos de la política
financiera nacional; porque no todas las actividades del Fintech son apropiadas
para el país.
En políticas económicas para la inclusión financiera se ha avanzado bastante
en los últimos años, pero se debe continuar porque constituyen un medio eficaz
para luchar contra la pobreza. Por ello, se deben realizar encuestas sobre inclusión
financiera de forma periódica para disponer de estadísticas en el país que ayuden
a la Planificación del Desarrollo.
Tomando en el análisis la encuesta del Banco Mundial sobre inclusión finan-
ciera para las gestiones 2011, 2014 y 2017, se muestra que se ha ido mejorando
de gestión en gestión; así, los indicadores para personas de 15 años o más (apro-
ximadamente 30%) o personas de 25 o más (aproximadamente 50%) que tienen
una cuenta en alguna entidad financiera para la gestión 2017, son similares a otros
países del área andina y superior a varios países.
El Banco Público seguirá creciendo en los próximos años, por sus actividades
propiamente bancarias, pero sobre todo por los servicios que otorga al sector
público: pago de rentas, pago de sueldos y salarios, bonos, etc. Por lo cual, es un
banco que fomenta la inclusión financiera desde el sector público.
Es importante que las políticas públicas promuevan el crecimiento económico
y fomenten la estabilidad macroeconómica para que el sistema financiero cumpla
eficazmente con los objetivos y roles que se le han asignado. Además, la fortaleza
de las instituciones como el regulador y su normativa son claramente importantes
para el desarrollo del sector.
Finalmente, al ser el Estado el que define la política financiera del país en el

marco de la NCP, el seguimiento al sector financiero debe ser permanente para
prevenir la presencia del riesgo sistémico por efecto de shocks externos que im-
pacten al país (precio de las materias primas, pandemias, etc.).
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Decreto Supremo 1842 (18 de diciembre de 2013). Gaceta Oficial de Bolivia: La
Paz, Bolivia.
Decreto Supremo 2055 (10 de julio de 2014). Gaceta Oficial de Bolivia: La Paz,
Bolivia.
Ley 393 (21 de agosto de 2013), Ley de Servicios Financieros. Gaceta Oficial de
Bolivia: La Paz, Bolivia.
Mlachila, M., Tapsoba R., y Tapsoba, S.
2014 A Quality of Growth Index: A Proposal. IMF Working Paper 14/172.
Washington D.C., Estados Unidos: Fondo Monetario Internacional.
VI
Infraestructura inclusiva:
el sector telecomunicaciones en Bolivia
Javier Aliaga Lordemann1
Sergio Mansilla Bustamante2
Palabras clave: Infraestructura, crecimiento, inclusividad, acceso, equidad, te-

lecomunicaciones.
Código JEL: H54, D63, L96, O41.
1. Introducción
La infraestructura pública y privada tiene efectos positivos en el crecimiento eco-

nómico y, al mismo tiempo, es un mecanismo que permite mejorar el desarrollo
humano, junto con la calidad de vida de los países. De acuerdo con el BID (2019),
la inversión en infraestructura es fundamental para alcanzar los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) en todo el mundo. Además, existe amplia evidencia
empírica que demuestra que la infraestructura está directamente relacionada con
el crecimiento y desarrollo de un país –i.e. interconectando poblaciones aisladas,
incrementando la productividad total de los factores, disminuyendo los costos de
producción, facilitando la innovación productiva–.
La Constitución Política del Estado de Bolivia (CPE) del año 2009 estable-
ció, en su Artículo 20., que “es responsabilidad del Estado en todos sus niveles
de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas,
mixtas, cooperativas o comunitarias”. La inversión pública y privada debe com-
plementarse para garantizar un mayor acceso y mejor uso de servicios básicos
1 Investigador Senior Asociado de INESAD, Miembro de Número de la Academia Boliviana de

Ciencias Económicas, y Miembro del grupo de Investigación en recursos naturales y economía
experimental de la Universidad de Cartagena en Colombia ([email protected]).
2 Investigador Junior de INESAD ([email protected]).
[149]
e infraestructura productiva para toda la población. Una mayor provisión de

infraestructura (acceso) debe, supuestamente, tener un efecto directo y positivo
sobre la productividad e innovación, una mejor distribución en el uso de esta
infraestructura por parte de la sociedad (equidad) y un efecto positivo sobre el
bienestar. En este marco, el objetivo del capítulo es evaluar el efecto que tuvo
la inversión en el sector de telecomunicaciones (Telecom en adelante) sobre el
crecimiento y, cómo evolucionó el acceso y la equidad a diversos servicios –i.e.
telefonía fija, móvil y de banda ancha– durante los últimos 15 años en Bolivia;
aunque no se estima de forma explícita el efecto sobre la productividad, la inno-
vación y el bienestar de la población.
Para tal efecto, primero se deriva una ecuación parsimoniosa de largo plazo
mediante un Modelo de Corrección de Errores (ECM, por sus siglas en inglés), y,
a seguir, se aproxima la provisión de infraestructura como una métrica de acceso y
la distribución de acceso, como una medida de equidad, mediante una función de
oportunidad social (FOS) que permite evaluar el grado de inclusividad del sector
bajo los lineamientos establecidos por Ali y Son (2007). Un episodio de inclusividad
se define como aquel donde se verifica simultáneamente un mayor acceso y mejor
distribución al acceso (equidad) a una oportunidad, en este caso a los servicios de
Telecom. Cabe notar que un mayor acceso a infraestructura per-se no implica una
condición de calidad –e.g. hay países con amplio acceso a telefonía móvil obsoleta–.
En este sentido, el capítulo también presenta una descripción sobre el ciclo de recam-
bio tecnológico en los últimos 15 años, con el propósito de mostrar en qué medida
la inversión tecnológica se puede considerar de frontera como un proxy de calidad.
Por último, la estructura del capítulo es la siguiente: en la segunda sección
se presenta una breve revisión de literatura sobre el rol de la infraestructura en
el crecimiento económico y la desigualdad. La tercera sección describe algunos
hechos estilizados del sector de Telecom. A continuación, se presenta el enfoque
metodológico y, en la quinta sección se detallan los resultados encontrados. Fi-
nalmente, en la sexta sección se puntualizan las principales conclusiones.
2. Infraestructura y crecimiento de calidad
La infraestructura es un concepto difícil de definir ya que en términos generales

se refiere al conjunto de servicios, medios técnicos e instalaciones que permiten el
desarrollo de una actividad. Cuando se piensa en la infraestructura como aquellos
factores que facilitan el flujo de bienes y servicios entre agentes económicos –e.g. ca-
rreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones– se espera que estos
sean provistos principalmente por el gobierno (Pearce, 1992). También se puede ver
la infraestructura desde una perspectiva social; es decir, como activos y/o servicios
de capital social –e.g. alcantarillado, sistema de energía, presas, carreteras, puertos e
Infraestructura inclusiva: el sector telecomunicaciones en Bolivia 151
instalaciones de comunicación, gasto en salud y educación o sistemas de regulación

y supervisión– que permiten que funcione una economía (Stanton y Launder, 1998).
Resulta evidente que el desarrollo de la infraestructura se encuentra relacionado
con el crecimiento económico y el desarrollo de un país (Calderón y Servén, 2004,
2010; y Agenor, 2010) debido a que la inversión en infraestructura productiva es el
componente fundamental en la productividad total de los factores (Aschauer, 1989).
Además, como menciona Rioja (2001), el incremento de la inversión en infraes-
tructura pública afecta de manera positiva, tanto la producción como la inversión
privada y el bienestar (Hulten, 1996; Klenert et al., 2014); y Lardé et al., 2014).
Sin embargo, el efecto de la infraestructura sobre el bienestar depende de ciertas
condiciones. Según Machicado (2007), los efectos que tiene el incremento en la
infraestructura pública dependen de múltiples características de un país –e.g. países
con bajos niveles de infraestructura responden mejor a incrementos de la inversión–.
Además, cuando el gasto en infraestructura se encuentra financiado por impuestos,
puede existir un efecto negativo en el consumo, la inversión privada y los salarios.
Muchos autores buscan evaluar el efecto del desarrollo de la infraestructura
sobre la desigualdad de la sociedad (Gibson y Rioja, 2014). Algunos estudios
concluyen que incrementos en la inversión en infraestructura aumentan las
desigualdades existentes (Banerjee y Somanathan, 2007), debido a que una mala
localización de las inversiones en infraestructura puede producir disparidades en
el acceso a estos servicios. Otros autores consideran que la infraestructura podría
reducir la desigualdad (López, 2003; Khandker et al., 2006).
En países ricos, con alto stock de infraestructura, se espera que una mayor in-
versión en este rubro no tenga un impacto significativo sobre la calidad de vida de
las personas, a diferencia de los países pobres. Sin embargo, existe evidencia mixta,
lo que supone que no solo se trata del nivel de stock de la economía, sino también
de su distribución; y que, como encuentra Ferreira (1995), el incremento en la
infraestructura se traduce en una reducción de la desigualdad de oportunidades.
El aporte de esta investigación es establecer una relación de largo plazo entre
la inversión y el crecimiento en el sector de Telecom, y aplicar una metodología
que permita combinar resultados de acceso con resultados de distribución, don-
de la calidad de la infraestructura se aproxima al gasto en inversión tecnológica
de frontera. Además, se busca contrastar la evidencia que sugiere que un mayor
gasto en infraestructura incrementa la tasa de crecimiento de la economía, pero
favorece más a los ricos y aumenta la desigualdad (Chatterjee y Turnovsky, 2012).
2.1. Infraestructura y productividad
La prestación de servicios de infraestructura representa una gran parte de la acti-

vidad económica y, por tanto, influye de forma directa en la productividad general
de la economía. Las economías de escala a menudo se asocian con los servicios de
infraestructura, donde los cambios en la utilización de la capacidad también afectan

la productividad. La literatura sobre el vínculo entre infraestructura, producción
y productividad sugiere que la condición necesaria, pero no suficiente, es el acceso
al servicio de infraestructura, que luego en función al grado de su uso puede tener
tres efectos principales:
a) La infraestructura pública, donde no se cobra tarifas al usuario, tiene un

“efecto de entrada cuasi libre” y beneficia la producción y la productividad
privada.
b) La infraestructura pública o privada puede facilitar las innovaciones de pro-
ductos o procesos, y, por lo tanto, conduce a beneficios que afectan indirec-
tamente la producción del sector privado y productividad.
c) La infraestructura pública o privada también puede afectar la productividad
de otros insumos –efecto de sesgo de factor– cuando es un complemento o
un sustituto de estos otros insumos que afectan su productividad.
Estos efectos de derrame pueden ocurrir cuando un productor y/o consumi-

dor obtienen un bien o servicio que excede cualquier cargo por este. El primer
efecto se produce porque no se cobra por uso de los servicios de infraestructura,
dejando el beneficio total a los usuarios. El segundo efecto se verifica –incluso
si se cobrara un cargo– porque no se puede capturar todos los beneficios que se
generan a los usuarios por su uso.
La infraestructura pública de libre acceso produce un efecto de insumo directo
“gratuito” junto con otros efectos secundarios indirectos (Dowrick, 1994). Los
beneficios que obtienen los productores privados del stock de capital público son
efectos de contagio, en la medida en que los servicios públicos no sean comer-
cializados o estén subsidiados. A menos que el cargo del usuario también capture
completamente el valor de cualquier beneficio indirecto, se observaran efectos
de derrame.
En el caso de los servicios de infraestructura de propiedad privada que se
comercializan, no existe el efecto directo que tiene un insumo gratuito en la
producción. Si los cargos se determinan en mercados competitivos, reflejarán
el equilibrio entre los costos de suministro y el valor que los usuarios otorgan
al servicio. Aunque puede haber otros efectos secundarios derivados del uso de
la infraestructura, como son las innovaciones habilitadas que son efectos indi-
rectos, el proveedor no puede capturar estos beneficios a través de los precios
de mercado.
Por último, los efectos secundarios de la infraestructura sobre la producción
se han caracterizado por facilitar las innovaciones –en productos y procesos– en
otros sectores. Gillen (1998, 2001) sugiere que existe un rol “habilitador” en
la infraestructura de Telecom para hacer cosas nuevas y para hacer mejor lo
mismo. Garrison y Souleyrette (1996) sugieren que las tecnologías de conexión

y comunicación permiten que diferentes sectores interactúen, y la mayor y mejor
conectividad dinamice las innovaciones entre sectores.
La infraestructura de comunicaciones muestra un derrame adicional conocido
como externalidades de red. Roller y Waverman (2001) señalan que la infraestruc-
tura de Telecom es intrínsecamente diferente de otros tipos de infraestructura.
Las carreteras de la información son diferentes a las de transporte, ya que cuando
existen externalidades de red, el mayor acceso de usuarios del servicio implica
mayores benéficos. Además, el acceso al servicio afecta los costos de transacción,
coordinación y difusión de información; mientras que los beneficios indirectos
aumentan con la intensidad de uso que tienen los usuarios.
3. Desempeño del sector de Telecom
En el país existen tres empresas que operan el servicio de telefonía móvil –i.e.
Entel, Telecel y Nuevatel–; mientras que en el caso de internet domiciliario
existen varios operadores en el mercado< situación que podría limitar la inver-
sión3 y afectar la calidad de los servicios (IUT, 2020). En la Figura 1 se observa
que durante el periodo 1990-2020 la inversión privada fue superior que la
pública, y esta brecha se incrementó aún más desde 1995 como resultado de
la capitalización de ENTEL y la nueva Ley de Telecomunicaciones. A finales
del año 2001, mediante el Decreto Supremo 26005, se permite el ingreso de
nuevas empresas al mercado de telecomunicaciones, propiciando una mayor
competencia y dinamizando las inversiones para captar segmentos del mercado
y cubrir la demanda insatisfecha.
La dinámica del sector estuvo marcada los siguientes años por la nueva Cons-
titución Política del Estado del año 2009 que, en su Artículo 20, establece como
derecho fundamental el acceso universal y equitativo a los servicios básicos, donde
se incluye el servicio de telecomunicaciones, y la Ley General de Telecomuni-
caciones, Tecnologías de Información y Comunicación del año 2011. También
se destacan el lanzamiento del satélite Túpac Katari (TKSAT-1) el año 2015 y la
creación de la Agencia de Gobierno Electrónico y Tecnologías de Información y
Comunicación (AGETIC) en 2015. Por su parte, la inversión pública entre 1996-
2007 se mantuvo muy baja (en promedio 4.700 miles de bolivianos de 2016), pero
a partir del año 2008 aumenta alcanzando 1.125.000 en el año 2013.4
3 La inversión estatal en el sector de Telecom está definida por la Ley N° 164 General de
Telecomunicaciones y TICs.
4 El inicio de este período coincide con la nacionalización de Entel el año 2008, el cual habría
aumentado el rol estatal en el sector de las telecomunicaciones en Bolivia.
Figura 1
Inversión pública y privada en Telecom
5000
4500
4000
3500
Millones de Bs.
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Inversión pública Inversión privada
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) y del
Instituto Nacional de Estadística de Bolivia (INE).
En la Figura 2, se observa que la inversión en Telecom llegó a valores máximos

del 18,4% respecto al total de la inversión en infraestructura en 1990 y al 0,6%
del PIB en 1993. En promedio para el período de análisis, la inversión en Telecom
fue de solo 3,68% del total de la inversión en infraestructura, y de 0,14% del PIB
durante este periodo. Entre 1996-2007 los promedios fueron aún menores –de
0,09% y 0,003%– respectivamente. Luego de la nacionalización de Entel, el año
2008, la inversión fue en promedio de 5,33% y de 0,23% del PIB.
Desde el año 2008 se observa un incremento en la inversión y en el acceso a
diversos servicios en este sector. El Viceministerio de Telecomunicaciones es el
que tiene el rol de promover el acceso a servicios de telecomunicaciones, y es el
encargado de financiar el Programa Nacional de Telecomunicaciones de Inclu-
sión Social (PRONTIS) –que busca llegar todas las poblaciones de más de dos mil
habitantes de forma sostenible–. Para responder en qué medida se han cumplido
los objetivos del PRONTIS se evalúa, más adelante, curvas de oportunidad para
los servicios de internet domiciliario y de telefonía móvil en Bolivia durante el
período 2005-2019.5
5 Estas curvas fueron construidas en base a las preguntas de la Encuesta de Hogares 2005 y
2019 referentes a si el hogar tiene acceso a internet en la vivienda y si el jefe de hogar dispone
de teléfono celular para su uso personal.
Figura 2
Inversión pública en Telecom como porcentaje de la inversión total
en infraestructura y como porcentaje del PIB
20,00 0,65
18,00
0,55
% del total de la inversión en infraestructura
16,00
0,45
14,00
0,35
12,00
% del PIB
10,00 0,25
8,00
0,15
6,00
0,05
4,00
-0,05
2,00
0 -0,15
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Como porcentaje de la inversión total en infraestructura Como porcentaje del PIB
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) y del
Instituto Nacional de Estadística de Bolivia (INE).
3.1. Acceso por tipo de tecnología
En la Figura 3 se observa que desde el año 2012 el número de hogares con

subscripciones de telefonía fija decreció de 880.731 hogares (36,6% del total de
hogares) el año 2012 a 661.422 el año 2019 (32,6% de los hogares en 2017); la
reducción es aproximadamente del 25% en este periodo.
En la Figura 4 se observa que el comportamiento de la telefonía móvil
es opuesto al del caso de la telefonía fija, donde el número de tarjetas SIM en
uso se incrementó de 9.493.100 en 2012 a 11.563.499 en 2019; que equivale a
un aumento de 21,8% durante este periodo. A su vez los datos del número de
tarjetas SIM por persona muestran un incremento desde de 0,91 tarjetas SIM
por persona en 2012 a más de 1 en los últimos dos años, con más personas con
múltiples tarjetas.
Durante el período 2012-2019, se evidencia una sustitución del servicio de
telefonía fija por telefonía móvil. Este proceso se puede considerar como positi-
vo, debido a que la tecnología móvil es más moderna, y de mayor alcance, que la
tecnología fija. En la Figura 5 se observa como las subscripciones de telefonía fija
mostraron una variación media de -3,98 (con excepción de los años 2014 y 2015);
mientras que la tecnología móvil presentó un crecimiento de 2,95%.
Figura 3
Subscripciones de telefonía fija
1.000.000 37%
900.000
Número de hogares con servicio de teléfono fijo
36%
% de hogares con servicio de teléfono fijo

800.000
700.000 35%
600.000
34%
500.000
33%
400.000
300.000 32%
200.000
31%
100.000
0 30%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Subscripciones de teléfono fijo Porcentaje de hogares con servicio de teléfono fijo
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT, 2020).
Figura 4
Número de tarjetas SIM en uso
14.000.000 1,02
12.000.000 1
0,98
10.000.000
Número de tarjeta SIM en uso
0,96
Tarjetas SIM por persona
8.000.000
0,94
6.000.000
0,92
4.000.000
0,9
2.000.000 0,88
0 0,86
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Número de tarjetas SIM en uso Número de tarjetas SIM por habitante

Figura 5
Tasas de crecimiento de las subscripciones de teléfono fijo y tarjetas SIM en uso
15%
Número de hogares con servicio de teléfono fijo
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Subscripciones teléfono fijo Número de tarjetas SIM en uso
En el caso de los hogares con acceso a banda ancha fija, se observa, en la

Figura 6, un incremento de 116.708 en el año 2012 a 550.117 en el año 2018. El
año 2012, el 4,8% de los hogares contaba con este servicio; mientras que en 2017
el acceso llegó a 14,5%. A pesar de que la cobertura sigue siendo baja las suscrip-
ciones a internet comenzaron a subir desde el año 2009 –durante este periodo se
incrementó en 371%–, donde se implementó la tecnología 2.5G y posteriormente
3G y 4G. Se espera contar con antenas 5G instaladas y asignaciones de frecuencia
operativas en los próximos años.
En la Figura 7 se observa que hasta el año 2016 la mayor parte de los hogares
con banda ancha fija contaban con la tecnología de Línea Digital de suscriptor
(xDSL, por sus siglas en inglés), mientras que en 2017 y 2018 la tecnología de Fibra
Óptica (FTTx) predominaba. Considerando que esta última ofrece en promedio
velocidades muy superiores a internet por xDSL,6 esta sustitución implica una
mejora tecnológica en el sector de Telecom. Sin embargo, aún en el año 2020,
solo el 59,2% de los usuarios sigue accediendo a conexiones comprendidas entre
256 Kbps y 2 Mbps.
6 Según la Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos.

Figura 6
Subscripciones de banda ancha fija
600.000 16,00%
Número de hogares con banda ancha fija
14,00%
% de hogares con banda ancha fija

500.000
12,00%
400.000
10,00%
300.000 8,00%
6,00%
200.000
4,00%
100.000
2,00%
0 0,00%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Subscripciones de banda ancha fija Porcentaje de hogares con servicio de banda ancha fija
Figura 7
Subscripciones de banda ancha fija por tipo de tecnología (%)7
100%
90%
80%
70%
60%
50%
(%)
40%
30%
20%
10%
0%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
xDSL Cable FTTx Other
7 1) xDSL: Línea Digital del Suscriptor, tecnología de planta fija con transmisión de informa-
ción rápida mediante líneas telefónicas de cobre ya instaladas; 2) Cable: Transmisión de señal
mediante cables coaxiales de imagen y sonido de televisor que llega a velocidades de descarga
y carga similares a xDSL; 3) FTTx: Fibra óptica, tecnología que convierte en luz las señales
eléctricas que portan información y transporta esa luz por fibras de vidrio transparentes que
alcanza velocidades de carga y descarga muy superiores a xDSL y FFTx.
Finalmente, en la Figura 8 se observa que los usuarios de internet móvil au-

mentaron de 688.000 en el año 2012 a 9.046.458 en el año 2018. Este incremento
equivale a 1.214,89%, donde el periodo 2014-2017 fue el que mostró un mayor
aumento de usuarios (aproximadamente 541%). Además, es importante notar que
del total de tarjetas SIM en uso, solo el 7,30% contaba con el servicio de banda
ancha en el año 2012, comparado con el 79% en el año 2018.
Estos indicadores muestran que la mejora en el acceso a los servicios de inter-
net y de línea móvil fueron acompañados con cambios positivos en la tecnología
de procesamiento y distribución. Además, la mayor parte de usuarios de banda
ancha fija también accedieron a tecnología de fibra óptica, que alcanza velocidades
muy superiores a los otros tipos de tecnología. En síntesis, el sector de Telecom
presenta una importante mejora en el acceso y una moderada mejora en la calidad
de la tecnología con que se brindan los servicios de telecomunicaciones.
Figura 8
Usuarios de móviles con banda ancha
10.000.000 90,00%
9.000.000 80,00%
Usuario de móviles con banda ancha
8.000.000 70,00%
% de las tarjetas SIM en uso

7.000.000 60,00%
6.000.000
50,00%
6.000.000
40,00%
6.000.000
30,00%
6.000.000
6.000.000 20,00%
1.000.000 10,00%
0 0,00%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Usuarios de móviles con banda ancha
Usuarios de móviles con banda ancha como porcentaje de las tarjetas SIM en uso
4. Metodología
Como se señaló anteriormente, el objetivo del capítulo es evaluar el efecto que

tuvo la inversión en Telecom sobre el crecimiento y, cómo evolucionó el acceso
y la equidad de diversos servicios de este sector. Para tal efecto, primero se deriva
una ecuación parsimoniosa de largo plazo –que relaciona el PIB del sector, el gasto
en inversión pública y privada y el volumen de actividad en Telecom– a partir de
un Modelo de Corrección de Errores (ECM). Segundo, se aproxima la provisión
de infraestructura en Telecom como una métrica de acceso y la distribución de

acceso como una medida de equidad; mediante una función de oportunidad social
(FOS), donde se puede evaluar el grado de inclusividad del sector, siguiendo los
lineamientos de Ali y Son (2007) (ver también el primer capítulo del libro).
4.1. Modelo Corrector de Errores
La teoría económica ha postulado modelos que se derivan en relaciones de equi-

librio de largo plazo entre las diversas variables. Además, la evidencia empírica
sugiere que la mayoría de las series económicas son integradas.8 Por todo ello,
existen mecanismos que hacen que, a lo largo del tiempo, las variables se comporten
estocásticamente del mismo modo. En otras palabras, mientras que las variables
que conforman el modelo pueden ser todas ellas integradas, las desviaciones res-
pecto a determinadas relaciones de equilibrio resultan ser estacionarias9 –cuando
dos o más series de tiempo comparten una tendencia estocástica común de dice
que existe una relación de cointegración–.10
Una importante línea de investigación fue propuesta por Engle y Granger
(1987), que introduce la noción de modelos con mecanismo de corrección de error
(ECM, por sus siglas en inglés), y su función de equivalencia con una relación de
cointegración. El teorema de representación de Granger establece que, si las varia-
bles están cointegradas, entonces se puede especificar un mecanismo de corrección.
Por último, para derivar un ECM existen varias alternativas que parten siempre de
la estimación de algún tipo de relación de largo plazo entre las variables analizadas.
Una alternativa para modelar una ecuación de largo plazo es mediante la especi-
ficación de modelos Autoregresivos de Rezagos Distribuidos (ARDL, por sus iniciales
en inglés). Este tipo de modelos, a diferencia de otras metodologías de cointegración
como las de Johansen (1988) y Engle y Granger (1987), permiten observar relaciones
de largo plazo entre variables a pesar de que exista solamente un vector de cointegra-
ción y de que las variables tengan diferentes niveles de integración, por lo que muchas
veces no se realizan pruebas de raíz unitaria (Nkoro y Uko, 2016).
Los modelos ARDL utilizan una ecuación en forma reducida por cada variable
para testear relaciones de largo plazo, de la que puede derivarse un ECM.11 La
ecuación tiene la siguiente forma:12
8 Los procesos integrables corresponden a aquellos en primeras diferencias, que permiten

eliminar las tendencias.
9 Una serie es estacionaria cuando tiene media y varianza invariantes en el tiempo.
10 Un conjunto de variable está cointegrado Cointegración cuando todos los componentes son
integrables de orden d; y existe una combinación lineal entre ellos que es integrable.
11 A diferencia de metodologías como las de Johansen (1988) y Engle y Granger (1987) que
utilizan sistemas de ecuaciones.
12 Obtenida de Pesaran y Shin (1998).
1)
Donde yt es la variable para la cual se pretende buscar relaciones de largo plazo,

xt es el conjunto de variables exógenas, φ y β son los coeficientes que representan
las relaciones de corto plazo, σ representan las relaciones de largo plazo, p y q
corresponde al orden máximo de rezagos a utilizar, y ut es el error que sigue un
proceso de ruido blanco.13
Para encontrar la existencia de relaciones de largo plazo se utiliza la prueba
de Bound F-statistic para cointegración; que parte de la hipótesis nula de que
los coeficientes de las variables rezagadas son igual a cero (σ1 = σ2 = 0). La idea
es examinar la significancia de las variables rezagadas para obtener evidencia
conclusiva sobre la existencia o no de cointegración o relaciones de largo plazo.
La estrategia econométrica sigue el esquema de Johansen (1988);14 pero se
parte por estimar la ecuación de largo plazo bajo una especificación ARDL por
ser menos restrictiva, y porque permite analizar la causalidad del modelo de ma-
nera intuitiva. En principio se determina la estructura óptima de rezagos, luego
se evalúa la existencia de cointegración mediante la prueba de Bound-F, y por
último se testea los verdaderos valores de los coeficientes mediante la prueba de
Wald. Posteriormente, se deriva un ECM parsimonioso (ecuación (2)) y se evalúa
su robustez.
2)
Donde φ es la velocidad de ajuste al equilibrio de largo plazo y ECT es el

termino correcto del error.
4.2. Curva de oportunidad
Una segunda estrategia para analizar el crecimiento de calidad recae en la apro-

ximación de Ali y Son (2007) para evaluar el crecimiento inclusivo –que forma
parte del crecimiento de calidad–. Los autores especifican una función de opor-
tunidad social (O) que depende de dos factores: i) las oportunidades promedio
13 Tiene media igual a cero y varianza constante.

14 Propuso estimar estos vectores de cointegración por el método de Máxima Verosimilitud con
información completa, aplicando el mecanismo de corrección del error. Otras aproximaciones
utilizan Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO).
disponibles para población, y ii) la distribución de estas oportunidades entre la

población, ordenadas de acuerdo con sus niveles de ingresos. De esta manera,
el crecimiento inclusivo implica la maximización de la función O; que considera
tanto el aumento de las oportunidades en el tiempo como la mejora en la distri-
bución, donde se otorga un mayor valor a las oportunidades de los más pobres
(ver el primer capítulo del libro).
Los autores consideran que existen n individuos con ingresos ordenados
del más pobre al más rico. Cada individuo j es asociado con una variable zj que
representa la oportunidad de acceso (zj = 1) o no (zj = 0) a cierto servicio. Así, la
función O puede ser expresada como:
O = O (z1, z2, ……, zn) (3)
En términos de funciones de distribución acumulada esta se convierte en:
(4)
La función Oc (�) es llamada Curva de Concentración Generalizada de O (�),

y es la que se utiliza para el análisis. A partir de esta última función, Ali y Son
(2007) –ver primer capítulo del libro– especifican un índice de oportunidades (I*)
para evaluar si el crecimiento ha sido inclusivo o no en el tiempo:
(5)
Que es igual a la sumatoria de los promedios de las oportunidades para las

subpoblaciones 1, 2, hasta n. Además, se propone un índice de equidad de opor-
tunidades igual a:
(6)
Donde el denominador corresponde al promedio de las oportunidades para los

n individuos. El índice es interpretado de tres maneras: i) δ = 1 implica que todos los
individuos gozan del mismo nivel de oportunidad; ii) δ > 1 en los casos en que las
oportunidades son distribuidas desde un enfoque pro-pobre; y iii) δ > 1 cuando las
oportunidades son distribuidas de forma inequitativa, favoreciendo a los más ricos.
5. Resultados obtenidos
En primer lugar, se ha estimado la ecuación de largo plazo con una especificación

ARDL (1,0,1,0), y se ha verificado la existencia de cointegración, como se observa
en el Anexo II. A continuación, se estima un ECM bajo una especificación general
dada por la ecuación (7) y, luego, se deriva un modelo ECM parsimonioso (ver la
Tabla 1) con el objetivo de establecer una relación de largo plazo para el sector
de Telecom.
(7)
Donde:
LOG(PIB_COM) = logaritmo del PIB del sector de Telecom en miles de bolivianos

de 1990.
LOG(INV_PRIV) = logaritmo de la inversión privada para Telecom en millones
de bolivianos.
LOG(INV_PUB) = logaritmo de la inversión pública para Telecom en millones de
bolivianos.
LOG(VOL_TOT) = índice general de volumen de Telecom15 (2007=100).
λ = velocidad de ajuste del modelo.

ECT = término del corrector de error o ecuación de cointegración rezagada.
vt = error del modelo.
Como se observa en la siguiente tabla, el modelo ECM tiene una bondad de

ajuste del 85%, y las variables son significativas de forma conjunta (estadístico F),
además sigue un modelo ARDL (1,0,1,0) no restringido. El modelo no incorpora la
inversión privada ni el volumen de telecomunicaciones, debido a que estas variables
se ajustan en el corto plazo (ver Anexo II). El modelo no presenta problemas de
heteroscedasticidad ni autocorrelación, y tiene estabilidad estructural.16
15 El índice de volumen de Telecom comprende al tráfico de llamadas nacionales e internacio-

nales y no considera el uso de internet. Sin embargo, la mayor parte de los teléfonos móviles
tienen servicio de internet (aproximadamente 94%), por lo que esta variable es una buena
proxy del potencial uso de internet de la población.
16 Todas las pruebas están disponibles a solicitud a los autores.
En el largo plazo, el intercepto y la tendencia son estadísticamente significa-

tivos; y la inversión pública muestra un efecto crowding-out de corto y largo plazo,
es decir, que el incremento del 1% en la inversión tiene un efecto -0,0023% en
el corto plazo sobre el PIB sectorial; y un efecto de -0.012% en el largo plazo.
Estos efectos de la inversión sobre el crecimiento son asimétricos –siguiendo la
teoría económica–, y se espera que la inversión pública incida de forma negativa
en el crecimiento sectorial y en la Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF) en el
corto plazo.
En una ecuación de largo plazo existen episodios de desequilibrio debido
al carácter aleatorio y complejo de corto plazo respecto a la relación de largo
plazo; es decir, cuando las series están cointegradas existe un proceso de ajuste
que evita que los errores crezcan en el largo plazo. En el modelo, la velocidad
de ajuste es de 0,45%; es decir que, en cada período, el PIB sectorial se ajusta
en esta magnitud respecto a su valor de largo plazo o tiende hacia el equilibrio
de largo plazo.
Finalmente, para evaluar en qué medida los cambios en una variable pue-
den verse como una causa de los cambios en otra variable, se aplica la prueba de
causalidad de Granger (1969) como ser observa en el Anexo III. Los resultados
muestran que la inversión privada causa la inversión pública y viceversa; el volumen
de telecomunicaciones causa la inversión pública; y la inversión privada causa el
PIB sectorial en el sentido de Granger.
Tabla 1
Modelo Corrector de Errores17 1990-2020
Variable Coeficiente Error Estándar Estadístico t Probabilidad

Constante 5,137762 0,506915 10,13535 0,0000
Tendencia 0,012221 0,001606 7,608438 0,0000
DLOG(INV_PUB) -0,002322 0,003401 -0,682802 0,5016
Ecuación de Cointegración (-1) -0,456298 0,.046006 -9,91831 0,0000
R Cuadrado 0,854468 Media var. Dependiente 0,063586
R Cuadrado Ajustado 0,837676 D.E. t-var 0,054597
Error estándar de la regresión 0,021997 Criterio de Información de Akaike -4,672273
Suma residuos al cuadrado 0,01258 Criterio de Información de Schwarz -4,485447
Log Máxima Verosimilitud 74,0841 Criterio de Información de Hannan-Quinn -4,612506
Estadístico F 50,8849 Durbin-Watson 1,766061
Prob. (estad. F) 0,0000
Fuente: Elaboración propia en base a salidas en GRETL con datos de INE, UDAPE, ATT.
17 El ECM parte de una ecuación de largo plazo ARDL (1,0,1,0).

5.1. Análisis de inclusividad en los servicios de telecomunicaciones
A continuación, vamos a analizar el crecimiento inclusivo en el sector de Telecom

mediante la estimación de curvas de oportunidad, que se interpretan de forma
similar a una Curva Generalizada de Lorenz. En la escala vertical no se represen-
tan las cantidades relativas acumuladas sino las cantidades acumuladas divididas
por el número de elementos de la población, con el propósito de representar qué
cantidad absoluta corresponde a cada porcentaje de individuos. De esta manera,
se puede representar los niveles de acceso promedio que la población y, su grado
de desigualdad en el acceso.
En la Figura 9 se observa que el acceso urbano a internet domiciliario mejoró
sustancialmente durante el período 2005-2019. La población accedía a este servicio
en un promedio de 4,1% durante el año 2005, que aumentó a 29,8% en 2019.
Sin embargo, ambos años registraron una distribución no equitativa; es decir, la
distribución fue regresiva, beneficiando a las personas de mayores ingresos. El
índice de equidad de oportunidades llegó a δ = 0,22 para el año 2005 (considerado
muy bajo) y mejoró hasta un valor de δ = 0,58 para 2019 (ver Anexo I).
Figura 9
Curva de oportunidad del acceso a internet domiciliario urbano, 2005-2019
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2005 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos de las Encuestas de Hogares 2005 y 2019 (Instituto Nacional de Estadís-
tica - Bolivia).
Para el período 2005-2019, el acceso del 10% de la población con menos

ingresos subió de un porcentaje muy bajo a cerca del 15%. Mientras que la brecha
de acceso entre el 10% más pobre respecto al promedio de la población se in-

crementó de 4,1% a 14,8%. Cuando se analiza la relación δ dz < ó > zd δ para el
período 2005-2019 se ve que domina el efecto eficiencia (zd δ = 0,149) sobre
el efecto equidad (zd δ = 0,10); tal que se verifica un mayor promedio de acceso
a la oportunidad para la población en conjunto, pero junto con una disminución
en el acceso equitativo.
En la Figura 10 se observa que el acceso a internet en los hogares rurales era
prácticamente inexistente en 2005; y tuvo un aumento, aunque poco significati-
vo, hasta llegar al 1,1% en el año 2019. Este último año mostró una distribución
inequitativa con un índice de equidad en las oportunidades (δ) de solo 0,0214.
Entre 2005 y 2019 el acceso no mejoró significativamente; incluso el 20% de
los hogares con menos ingresos siguió sin tener acceso al servicio (ver Anexo 1).
Estos resultados sugieren que la oportunidad de acceso a internet domiciliario
no es inclusiva, y que las mejoras son marginales en el bienestar de los hogares
rurales asociados al uso de este servicio. Es plausible pensar que existe un mayor
uso individual de internet móvil por parte de los miembros de los hogares rurales.
Figura 10
Curva de oportunidad del acceso a internet domiciliario rural, 2005 – 2019
0,02
0,02
0,01
0,01
0,00
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2005 2019
tica - Bolivia).
En la Figura 11 se observa que el acceso a telefonía celular en el área urbana

mostró una mejora sustancial para el período 2005-2019. En promedio, el 49,8%
de la población accedía a este servicio en 2005, que aumentó a 91,5% en 2019.
En ninguno de estos años se registró una distribución equitativa ni pro-pobre,
aunque si mejoró la equidad en 2019; pasando de un valor de δ = 0,79 en 2005 a

δ = 0, 944 (ver Anexo 1).
Para el período 2005-2019, el acceso del 10% de la población con menos
ingresos subió de 32,2% a 86,5%, y la brecha en el acceso a este servicio entre el
10% de la población con menos ingresos y el total de la población se redujo de
17,5 % el 2005 a 5,06 % el 2019. Para el período 2005-2019 vemos que domina
el efecto eficiencia (δ dz = 0,394) sobre el efecto equidad (δ dz = 0,136); tal que se
verifica un mayor promedio de acceso a la oportunidad para la población y, una
disminución en el acceso equitativo.
Figura 11
Curva de oportunidad del acceso a teléfono celular urbana, 2005-2019
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2005 2019
tica - Bolivia).
Por último, en la Figura 12 se observa que el acceso al servicio de telefonía

celular rural mostró una mejora sustancial para el período 2005-2019. En promedio,
la población accedía a este servicio en 10,6% en el año 2005, y alcanzó a un acceso
medio de 71,3% en 2019. Sin embargo, ambos años registraron una distribución
no equitativa, aunque mejoró la distribución en 2019 pasando de δ = 0,44 para
el año 2005 a δ = 0, 91 para el 2019 (ver Anexo 1). Para el período 2005-2019, el
acceso del 10% de la población con menos ingresos subió de 2,9% a 69%. En el
período se aprecia también que domina el efecto eficiencia δ dz = 0,054 sobre el
efecto equidad δ dz = 0,327.
Figura 12
Curva de oportunidad del acceso a telefonía celular rural, 2005 – 2019
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2005 2019
tica - Bolivia).
6. Conclusiones
El incremento del 1% en la inversión privada aumenta en 0,055% el PIB del sector

en el corto plazo, y con ello la tasa de crecimiento de toda la economía. También
en el corto plazo, el volumen de uso de telecomunicaciones en el país muestra un
efecto positivo, donde el incremento en 1% en el uso de los servicios de Telecom
aumenta en 0,10% el PIB del sector. Este último resultado está asociado con la
teoría de que las mejoras en el acceso a algún servicio tienen efectos positivos
sobre la producción, la productividad, facilitan la innovación de procesos y, sobre
todo, generan externalidades de red; aspectos que deberían ser explorados en
investigaciones posteriores.
La inversión pública muestra un efecto crowding-out de corto y largo plazo,
es decir, que el incremento del 1% en la inversión tiene un efecto -0,0023% en
el corto plazo sobre el PIB sectorial; y un efecto de -0.012% en el largo plazo.
Estos efectos de la inversión sobre el crecimiento son asimétricos –siguiendo la
teoría económica–, y se espera que la inversión pública incida de forma negativa
en el crecimiento sectorial y en la Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF) en el
corto plazo.
Se verifica que existe una relación de largo plazo –para el período 1990-
2020– entre el PIB sectorial y la inversión pública, que establece una dinámica de
convergencia, donde en cada período el PIB sectorial se ajusta en 0,45% respecto
a su valor de equilibrio de largo plazo. Además, se detecta que el PIB de Telecom

se explica fundamentalmente por la inversión privada de corto plazo; que existe
una relación endógena entre la inversión privada y pública en el tiempo y, a su vez,
la inversión pública de corto plazo está fuertemente influenciada por el volumen
de actividad total en el sector.
En cuanto al acceso al servicio de internet domiciliario en el área urbana, se
muestra un moderado crecimiento en los últimos 15 años, pero persisten algunos
problemas en la distribución al acceso de esta oportunidad. Respecto al acceso a
internet domiciliario rural, este continúa siendo muy bajo y tiene una distribu-
ción al acceso inequitativa. Sin embargo, se espera que este segmento18 –internet
domiciliario rural– tenga una baja tasa de crecimiento en los próximos años con
relación a la telefonía móvil, debido a que es mucho más fácil acceder a este servicio.
En el caso de la telefonía móvil, existe una mejora sustancial en el acceso a
este servicio a nivel urbano –que alcanzo el 2019 a 91,5%– y persisten algunos
problemas de equidad en el acceso. Por su parte, el acceso al servicio de telefonía
celular rural también mejoró –alcanzando en 2019 al 71,3%– aunque existen
problemas importantes de distribución en el acceso a este servicio. En este punto
debemos notar que la mayor parte de los teléfonos móviles tienen servicio de in-
ternet –cerca del 93,8 %–, por lo que se puede decir que tener acceso al servicio
de telefonía móvil implica prácticamente tener acceso al servicio de internet.
Por último, cabe mencionar que el acceso internacional a los servicios de
Telecom en el país es costoso y afecta la calidad de este servicio. Aunque el cre-
cimiento de las conexiones de internet19 se disparó desde el año 2018 –más de
9,8 millones de conexiones– el 81,8 % de cobertura se realiza con tecnología que
no puede considerase de punta. Algo similar ocurre con la velocidad de bajada/
subida del servicio;20 es decir, que la tecnología está rezagada. Por eso, se espera
contar en los próximos años con conexiones de mayor velocidad, que requiere un
mayor gasto en infraestructura.
En conclusión, se puede verificar, en gran medida, la hipótesis de Chatter-
jee y Turnovsky (2012) donde un mayor gasto en infraestructura incrementa la
tasa de crecimiento de la economía, pero favorece más a los ricos y aumenta la
desigualdad. En el caso de Bolivia, el aumento de la inversión privada es el de-
terminante principal para explicar el crecimiento sectorial y, por lo tanto, incide
positivamente sobre el crecimiento de toda la economía, aunque existe un efecto
crowding-out de corto y largo plazo entre la inversión pública y privada en este
18 El mercado de internet de banda ancha de acceso fijo –sobre todo en el área rural– requiere
infraestructura que permita mejorar el acceso a en zonas remotas, mayor velocidad y calidad
de servicio –e.g. fibra óptica al hogar–; sin embargo, este tipo de soluciones son difíciles y
costosas.
19 Ingreso la tecnología 2.5.G al país.
20 Bolivia tiene definido 2 Mbps (bajada)/512 Kbps (subida) como la velocidad de banda ancha.
sector; también se tienen efectos indirectos sobre la productividad, innovación y

externalidades de red.
Al mismo tiempo, las inversiones sectoriales han mejorado el acceso a los
servicios de toda la población urbana y rural, es decir, el servicio se ha demo-
cratizado y no necesariamente ha favorecido más a los ricos; aunque aún existen
cerca de 249.00021 personas en el área rural sin acceso a telefonía celular. Sin
embargo, cuando se evalúa la distribución del acceso, es evidente que la brecha
de desigualdad persiste a nivel rural. Por último, existen algunos problemas con
la calidad de los servicios de Telecom, y la tecnología se encuentra rezagada por
falta de inversiones respecto a la tecnología de punta. Por todo ello se puede decir
que el sector Telecom ha mejorado su inclusividad y contribuye moderadamente
a un crecimiento económico de calidad.
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Anexo I
Curvas de oportunidad
Tabla 1
Acceso a internet en los hogares, 2005 – 2019 (áreas rural y urbana)
Urbano Rural
Percentil
2005 2019 2005 2019
10 0 0,150 0 0
20 0,002 0,159 0 0
30 0,004 0,179 0 0,0011
40 0,005 0,188 0 0,0017
50 0,007 0,205 0 0,002
60 0,009 0,222 0 0,003
70 0,010 0,236 0 0,005
80 0,015 0,251 0 0,007
90 0,022 0,271 0 0,008
100 0,041 0,298 0 0,011
Índice
AO 0,00921 0,173 0 0,0002
Ӯ 0,04107 0,298 0 0,0110
𝜑 0,22441 0,580 0 0,0214
tica - Bolivia).
Tabla 2
Acceso a teléfono celular en los hogares, 2005 – 2019 (áreas rural y urbana)
Urbano Rural
Percentil
2005 2019 2005 2019
10 0,3233 0,8650 0,029 0,691
20 0,3477 0,8888 0,017 0,682
30 0,3660 0,8937 0,019 0,652
40 0,4028 0,9026 0,032 0,660
50 0,4157 0,9013 0,040 0,662
60 0,4215 0,9046 0,043 0,663
70 0,4401 0,9078 0,054 0,668
80 0,4495 0,9084 0,072 0,684
90 0,4669 0,9109 0,090 0,696
100 0,4985 0,9156 0,106 0,713
Índice
AO 0,39698 0,8645 0,048 0,6474
Ӯ 0,49848 0,9156 0,106 0,7130
𝜑 0,79637 0,9442 0,449 0,908
tica - Bolivia).
Anexo II
Modelo ARDL (1,0,1,0)
Variable Dependiente: LOG(PIB_COM)

Método: ARDL
Muestra: 1991- 2020
Método de selección del modelo: Criterio de Información de Akaike (AIC)
Regresores Dinámicos (1 rezago, automático): LOG (INV_PRIV) LOG (INV_PUB) LOG (VOL_TOT)
Regresores Fijos: C @TENDENCIA
Número de modelos evaluados: 18
Modelo Seleccionado.: ARDL (1, 0, 1, 0)
Variable Coeficiente Error Estándar. Estadístico-t Probabilidad. *
LOG (PIB_COM (-1)) 0,543702 0,084241 6,454086 0,0000
LOG (INV_PRIV) 0,055382 0,014538 3,809522 0,0009
LOG (INV_PUB) -0,002322 0,004021 -0,577415 0,5693
LOG (INV_PUB (-1)) -0,012248 0,004466 -2,742229 0,0116
LOG (VOL_TOT) 0,102464 0,057288 1,78858 0,0869
C 5,137762 0,936279 5,487429 0,0000
@TENDENCIA 0,012221 0,003635 3,361622 0,0027
R-cuadrado 0,998286 Media de la var. dep. 13,31271
R-cuadrado Ajustado 0,997839 D.E. var. dep. 0,503148
Error estándar de la regresión 0,023387 Criterio de Info. de Akaike -4,472273
Suma residuos al cuadrado 0,01258 Criterio de Info. de Schwarz -4,145327
Log Máxima Verosimilitud 74,0841 Criterio de Info. de Hannan-Quinn -4,367681
Estadístico F 2233,204 Estadístico Durbin-Watson 1,766061
Prob(Estadístico F) 0,000000
*Note: Valores-p y otras pruebas subsecuentes no se toman en cuenta para la selección del modelo.
Fuente: Elaboración propia en base a resultados estimado en GRETL.
Anexo III
Causalidad en el sentido de granger
Pairwise Granger: Prueba de causalidad

Hipótesis Nula: Estadístico-F Probabilidad.
INV_PUB no causa en el sentido de Granger PIB_COM 0.87492 0.4298
PIB_COM no causa en el sentido de Granger INV_PUB 2.54296 0.0996
INV_PRIV no causa en el sentido de Granger PIB_COM 3.03238 0.067
PIB_COM no causa en el sentido de Granger INV_PRIV 0.6956 0.5086
VOL_TOT no causa en el sentido de Granger PIB_COM 0.26032 0.773
PIB_COM no causa en el sentido de Granger VOL_TOT 1.36193 0.2753
INV_PRIV no causa en el sentido de Granger INV_PUB 5.53064 0.0106
INV_PUB no causa en el sentido de Granger INV_PRIV 14.7917 7.00E-05
VOL_TOT no causa en el sentido de Granger INV_PUB 3.66923 0.0407
INV_PUB no causa en el sentido de Granger VOL_TOT 0.60965 0.5517
VOL_TOT no causa en el sentido de Granger INV_PRIV 1.24376 0.3062
INV_PRIV no causa en el sentido de Granger VOL_TOT 0.76824 0.4749
Fuente: Elaboración propia en base a resultados estimado en GRETL.
VII
Empleos verdes y crecimiento económico
de calidad en Bolivia
Beatriz Muriel Hernández1
Sergio Mansilla Bustamante2
Palabras clave: Empleos verdes, empleos decentes, crecimiento de calidad,

inclusividad.
Código JEL: D63, J83, O12, Q57.
1. Introducción
Bolivia ha experimentado un influjo extraordinario de dinero desde mediados

de la década de 2000; proveniente del boom de los precios internacionales de los
principales productos de exportación, de la significativa entrada de remesas al país
y de la condonación de la deuda externa pública. Este escenario ha conducido a
un crecimiento importante del Producto Interno Bruto (PIB), sobre todo durante
2006-2014.
El desempeño del PIB constituye un experimento natural para responder a la
pregunta: ¿Cuán importante fue el crecimiento económico en Bolivia para gene-
rar empleos verdes?; entendiendo que un crecimiento de alta calidad promueve
la generación de estos empleos de manera inclusiva; mientras que uno de baja
calidad se relaciona parcialmente con la creación de estos tipos de fuentes labo-
rables, posiblemente siguiendo solamente el ciclo expansivo –y no el componente
tendencial del crecimiento–.
Bajo este contexto, el presente capítulo parte, en la sección II, de la descripción
de los conceptos de empleos verdes, que pueden resumirse en empleos decentes o
1 Directora Ejecutiva e Investigadora Senior Principal de INESAD ([email protected]).

2 Investigador Junior de INESAD ([email protected]).
[177]
dignos que cuidan el medio ambiente; y su relación con el crecimiento económico.

En la sección III, a partir de las Encuestas de Hogares y otros datos secundarios,
se analiza la situación de los empleos verdes para 2006-2019 considerando cuatro
variables aproximadas de empleos decentes: empleos no-vulnerables, con protec-
ción social, con pertenencia a alguna asociación laboral y con un ingreso laboral
por hora al menos igual al salario mínimo por hora. Desafortunadamente, la
cualificación del empleo en términos de verde todavía no cuenta con datos para
el análisis en Bolivia, y en general son escasos a nivel mundial. Por este motivo,
en el capítulo se proponen algunas estrategias de aproximación: la descripción del
avance de medidas pro-ambientales; la estimación del empleo indirecto y directo
medioambiental en los sectores con información y la elaboración de un estudio
de caso muy breve de una iniciativa de generación de estos empleos.
En la sección IV se profundiza la relación entre los indicadores de empleos
decentes y el desempeño económico, medido a través del PIB per cápita a nivel país
y de los ingresos del hogar per cápita por decíles al interior del país, siguiendo la
metodología de Ali y Son (2007) (ver capítulo de Marco de análisis del presente
libro). En la última sección se describen las conclusiones principales. El hallazgo
más importante encontrando es que el crecimiento económico ha sido de baja
calidad en lo que respecta a la creación de empleos verdes, aunque en algunos
casos se aprecia una mejora en términos de equidad.
2. Empleos verdes y crecimiento económico de calidad:

una aproximación teórica
2.1. ¿Qué son los empleos verdes?
Los empleos verdes suponen una conjunción de dos categorías conceptuales. En

primer lugar, los empleos verdes son los empleos decentes; es decir, aquellos que
cumplen con las aspiraciones de las personas durante su vida laboral, con oportu-
nidades de contar con una fuente laboral, con protección social, con el ejercicio
de los derechos laborales y de un diálogo social constructivo con los empleadores
(Dharam, 2003; citado en Muriel, 2014).
En el caso de Bolivia, los empleos decentes están especificados de manera
parecida bajo el concepto de trabajos dignos.3 La Constitución Política del Estado
(CPE) del país adopta la Declaración Universal de los Derechos Humanos4 y es-
tablece este tipo de trabajo como aquel con “seguridad industrial, higiene y salud
3 Documento declarativo adoptado y proclamado por la Asamblea General de las Naciones

Unidas en su Resolución 217 A (III), en fecha 10 de diciembre de 1948.
4 En el capítulo, los empleos decentes y dignos serán considerados como sinónimos.
Empleos verdes y crecimiento económico de calidad en Bolivia 179
ocupacional (…) y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio,

que le asegure para sí y su familia una existencia digna (…) [y] una fuente laboral
estable, en condiciones equitativas y satisfactorias” (Artículo 46, Numeral I)”.
Además, la CPE incorpora el derecho a la asociación con fines lícitos (Artículo 41,
Numeral 4), el derecho a la negociación colectiva cuando las relaciones laborales
son obrero-patronales (Artículo 49, Numeral I), y el derecho al acceso universal a
la seguridad social, lo que implica “atención por enfermedad, epidemias y enfer-
medades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales
y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo
y pérdida de empleo; (…) vejez y muerte” (Artículo 45) (ver Muriel, 2014).
En segundo lugar, los empleos verdes son aquellos que contribuyen a preservar
y regenerar el medio ambiente a partir de factores tales como: el aumento de la
eficiencia del consumo de la energía, del agua y de las materias primas; la minimi-
zación de toda forma de desechos y contaminación; la limitación de las emisiones
de gases de efecto invernadero; la protección y la restauración de los ecosistemas y
la biodiversidad; y el aporte a la adaptación al cambio climático (OIT, 2008, 2015).
El acercamiento entre medio ambiente, economía y empleos data de finales
de los años 70; pero es en los 90 que se refuerza la relación –desde un enfoque
de desarrollo sostenible–, buscando cambios estructurales en la producción y el
consumo bajo principios de sostenibilidad que dan paso a nexos que favorecen la
creación fuentes de trabajo. Así, las fuerzas motrices de la generación de los em-
pleos verdes recaen tanto en el desarrollo normativo, incluyendo los mecanismos
de regulación y gestión, para que las actividades económicas se desarrollen bajo
medidas de mitigación y cuidado al medio ambiente, como en la producción de
bienes y servicios ambientales o negocios verdes (OSE, Fundación Biodiversidad
e IMEDES, 2010).
2.2. ¿Cómo se relaciona el crecimiento económico con los empleos verdes?
En materia laboral, el crecimiento económico de calidad puede ser concebido como

aquel que genera cada vez más empleos decentes para toda la fuerza laboral; y que
además es inclusivo en el sentido de que promueve la equidad en el acceso a estas
oportunidades, en especial para aquellas personas más desfavorecidas económica-
mente. Además, el calificativo verde supone que este crecimiento debe realizarse
tomando en cuenta el cuidado al medio ambiente en los procesos productivos y la
promoción de negocios verdes. Por ambos motivos, la relación deviene del hecho
de que la creación de empleos verdes es un resultado del desarrollo económico,
social y medio ambiental.5
5 Como señalan Thomas et al. (2000), el crecimiento es de calidad cuando los resultados en
términos de desarrollo son mejores u óptimos.
En relación a los empleos decentes, la literatura teórica considera tres va-

riables laborales que pueden ser asociadas con un crecimiento económico de
calidad6. La primera se relaciona con las oportunidades de empleo creadas por
la dinámica de la producción y que son medidas a través de la disminución de la
tasa de desempleo7. Esta relación negativa es inmediata dado el comportamiento
contra-cíclico del indicador; es decir, en periodos de recesión, la producción cae,
lo que conduce a una menor demanda laboral y mayor desempleo, mientras que
en años de expansión sucede lo contrario. Además, esta tasa es utilizada para
evaluar si el acceso a esta oportunidad favorece a los trabajadores más pobres
utilizando la metodología de Ali y Son (2007) (ver, e.g., Asghar y Javed, 2011;
Herrera, 2014).
En el caso de Bolivia, Muriel (2019) expone la tendencia contra-cíclica del
desempleo urbano en relación al crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB),
con una caída de la tasa en el periodo de bonanza económica (aproximadamente
entre 2004 y 2014). Por otro lado, Herrera (2014) muestra que, en promedio, el
crecimiento ha generado oportunidades de empleos pro-pobres. Sin embargo, el
país tiene dos características laborales relevantes que limitan el uso de esta variable
como proxy de empleos decentes. Por un lado, Bolivia no cuenta con un seguro
de desempleo y, por lo tanto, las personas desocupadas tienen menos grados de
libertad en cuanto al tiempo destinado para buscar empleos. Por otro lado, los
empleos en la economía informal se encuentran en algo más del 77% (Muriel,
2019), con una buena parte de trabajadores que generan su propio trabajo de
manera rápida, y con bajísimas inversiones y costos de transacción –e.g. miles
de vendedores ambulantes–. Por ambos motivos, la tasa de desempleo es menor,
principalmente para aquellos que necesitan de manera urgente generar ingresos
para el sustento de sus familias –en su mayoría pobres y no calificados–.
La segunda variable se refiere a la informalidad laboral, dado que, en gene-
ral, países más desarrollados tienen niveles de informalidad más bajos (ver, e.g.,
Loayza, 2008). En este caso, el crecimiento económico refleja, hipotéticamente,
la producción de bienes y servicios de manera más eficiente y productiva, y, por lo
tanto, se asocia con el crecimiento de las empresas y consecuente formalización –lo
que a su vez retroalimenta el crecimiento económico–. Por otro lado, la literatura
6 En algunos casos se toma en cuenta también alguna tasa relativa a la fuerza laboral o población
ocupada –e.g. sobre la Población en Edad de Trabajar–. Sin embargo, la decisión de insertarse
en el mercado laboral no solamente se asocia con las oportunidades económicas sino también
con las necesidades de generación de ingresos familiares; que pueden ser mayores en los
estratos de población más pobres.
7 Este capítulo relaciona equidad e inclusión en relación a la pobreza monetaria; notando que
pueden existir otras variables que caracterizan a grupos vulnerables; como mujeres, jóvenes,
indígenas y discapacitados.
señala que la informalidad es contra-cíclica, ya que en periodos de bonanza es

posible encontrar mejores empleos porque la mayor producción promueve la
creación neta de empleos; mientras que en épocas de recesión los despidos (o la
destrucción) de las fuentes laborales son mayores que las contrataciones y, por
lo tanto, incrementa el subempleo y la informalidad (ver, e.g., Hansen, 1985;
Shimer, 2005).
La última variable corresponde a los retornos del trabajo. En términos de
promedio, Muriel y Vera (2015) muestran que los ingresos laborales en el país
siguen un comportamiento pro-cíclico; aunque también responden a la tendencia
de largo plazo del crecimiento económico. En términos de equidad, algunos au-
tores consideran a los trabajadores con ingresos laborales positivos –i.e. excluyen
a aquellos familiares o sin remuneración– y suponen que los trabajadores tienen
acceso a esta oportunidad cuando sus ingresos son mayores al promedio de la
población ocupada considerada (Asghar y Javed, 2011) o son al menos iguales al
salario mínimo (Herrera, 2014).
La informalidad y los ingresos laborales definen parcialmente el concepto
de empleos decentes; por lo que en este capítulo se incluyen aproximaciones
adicionales que son descritas en la siguiente sección.
En lo que respecta a los empleos asociados al cuidado al medio ambiente, la
literatura no presenta criterios estandarizados de medición, principalmente por-
que las clasificaciones usuales –e.g. cualificación, categoría ocupacional, sector de
trabajo– pueden o no relacionarse con las “labores verdes”. En este contexto, una
aproximación es aquella donde el empleo se estima a partir de la (sub)actividad
económica en que se encuentra8. En este marco, se pueden incluir tareas relacio-
nadas con: el tratamiento y depuración de aguas residuales, la gestión de residuos
sólidos y otras que mitigan la contaminación; la producción de energías renovables;
la gestión de espacios naturales y zonas forestales; los servicios ambientales; y la
investigación, educación e información ambiental; entre otras (OSE, Fundación
Biodiversidad e IMEDES, 2010).
Con todo, a nivel mundial, los datos cuantitativos son escasos y para Bolivia
inexistentes; por lo que en este capítulo se proponen tres estrategias de aproxima-
ción. La primera consiste en describir los avances en las medidas pro-ambientales a
nivel general, destacando algunos indicadores agregados y sectoriales. La segunda
presenta algunas estimaciones a partir de la metodología de requerimientos de
empleo, directo e indirecto, por unidad de producto en algunos sectores concretos
8 Otra aproximación incluye los empleos que: se relacionan con el crecimiento de la economía
verde, pero no requieren cambios significativos en tareas, habilidades o conocimientos (no
son tareas verdes propiamente dichas); requieren cambios significativos en tareas, habilidades
y conocimientos para llevar adelante la producción verde; y son únicos para cumplir con las
nuevas necesidades de la economía verde (Bowen et al.,2018).
(ver, e.g., Muriel, 2019). La última describe un estudio de caso muy breve de una
iniciativa de generación de empleos verdes.
3. Análisis descriptivo de los empleos verdes
Como ha sido ampliamente documentado en la literatura, Bolivia experimentó un

influjo extraordinario de dinero desde mediados de la década de 2000; proveniente
esencialmente del boom de los precios internacionales de los principales productos
de exportación –hidrocarburos y minerales–. A este shock externo positivo cabe
añadir la significativa entrada de remesas al país y la condonación de una buena
parte de la deuda externa pública por varios organismos multilaterales durante
2005-2006. Sin embargo, desde el año 2014, la economía comenzó a desacelerase
en respuesta a la caída estos precios internacionales. Entre 2006 y 2019, la tasa
de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) fue positiva en todos los años;
aunque fue más destacable durante 2006-2014 –con el 5,1% promedio anual– que
en el periodo entre 2014 y 2019 (3,9%).
Bajo este contexto, se esperaría que el crecimiento económico en el país
esté asociado con más empleos verdes, y de manera inclusiva, para que sea ca-
lificado como de calidad. Una primera fotografía de estos empleos se relaciona
–como lo mencionado anteriormente– con los trabajos decentes o dignos, para
lo cual se han utilizado cuatro variables aproximadas: empleos no-vulnerables,
con protección social –también proxy de empleos formales–, con pertenencia a
alguna asociación laboral y con un ingreso laboral por hora al menos igual al
salario mínimo por hora.
El Gráfico 3.1 presenta el porcentaje de trabajadores no-vulnerables por
área geográfica; es decir, aquellos que son asalariados, o que son empleadores,
patrones o cooperativistas de producción independientes –i.e. no cuentan con
salarios– (Banco Mundial, 2020)9. En contraste, los trabajadores vulnerables son
los cuenta-propias, los trabajadores familiares y los aprendices sin remuneración,
que no tienen contratos permanentes, ingresos laborales estables ni otros bene-
ficios. Esta variable ha sido incluida porque, como se verá más adelante, permite
comparar los resultados laborales del crecimiento económico del país con el resto
del mundo.
9 En este capítulo se considera a la población en edad de trabajar (PET) como aquella de 10 o

más años de edad, que fue el criterio del Instituto Nacional de Estadística hasta 2016. Por este
motivo, los datos pueden diferir de otras estimaciones donde la PET que parte de los 14 años
de edad. Además, se trabaja solamente con la información muestral; es decir, sin ponderar
para llegar a las estimaciones poblacionales.
Gráfico 3.1
Bolivia: Empleos no-vulnerables por área geográfica, 2006-2019
(Tasa en porcentaje)
80
70
61,2
59,8
58,6
59,3
58,5
57,8
57,0
57,1
60
53,9
53,3
53,9
52,6
51,0
48,3
47,0
47,1
50
46,0
44,2
44,2
42,8
43,2
42,4
42,3
42,0
41,9
38,4
40
30
24,4
23,9
21,8
21,3
21,0
19,5
19,3
19,3
18,2
17,9
20
16,0
16,9
16,2
10
0
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total Urbana Rural
Fuente: Elaboración EMINPRO-INESAD, en base al Instituto Nacional de Estadística, Encuestas de Hogares 2000 al 2019.
Nota: Los empleos no-vulnerables corresponden a los asalariados y a los no-asalariados de las categorías de coope-
rativistas de producción y empleadores, jefes o patrones.
A nivel nacional, alrededor de 4 de cada 10 trabajadores han tenido un em-

pleo no-vulnerable. Entre 2006 y 2013, la tasa mejora; pero cae posteriormente
hasta llegar, en los últimos años, a porcentajes parecidos a los del año 2006. Este
comportamiento es una primera señal de la baja incidencia del crecimiento eco-
nómico en la generación de mejores empleos.
La brecha por área geográfica es alta y desfavorece a las zonas rurales; aunque
disminuye en el tiempo en respuesta, principalmente, al deterioro del indicador
en las áreas urbanas: en 2006 la diferencia fue de 40,9 puntos porcentuales, mien-
tras que en 2019 llega a 32,8 puntos porcentuales. Cabe señalar también que las
mujeres se encuentran en desventaja frente a los hombres; aunque la brecha cae
entre 2006 y 2019 (ver Tabla 3.1).
El Gráfico 3.2 presenta el porcentaje de empleos con protección social, el cual
incluye a los trabajadores que declaran contar con afiliación a las Administradoras
de Fondos de Pensiones (AFP) –que cubre riesgos laborales y pensiones en la jubi-
lación– y, al mismo tiempo, con algún tipo de seguro de salud (público o privado).
Tabla 3.1
Bolivia: Indicadores aproximados de empleos decentes, 2006-2019
(Participación porcentual de la población ocupada respectiva)
2006 2011 2013 2014 2016 2018 2019

Empleos no-vulnerables
Hombre 49,1 49,5 53,1 52,5 48,0 45,5 46,1
Mujer 34,3 33,3 42,3 40,2 39,3 37,4 36,7
Empleos con protección social
Hombre 11,8 14,7 18,7 14,7 14,9 17,0 20,3
Mujer 9,6 11,8 16,4 12,9 13,6 15,8 17,0
Notas: i) Los empleos no-vulnerables corresponden a los asalariados y a los no-asalariados de las categorías de
cooperativistas de producción y empleadores, jefes o patrones; ii) los empleos con protección social son aquellos que
cuentan con afiliación a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y, al mismo tiempo, con algún seguro de
salud (privado o público).
Las tasas de cobertura son, en todos los casos, bajas; pero presentan tendencias
crecientes en el tiempo, aunque volátiles. A nivel nacional, el indicador aumenta
del 10,8% en 2006 al 17,7% en 2013; lo cual se explica, en parte, por la reforma
de pensiones establecida en la Ley N° 65 del año 2010. El porcentaje cae en 2014-
2017 y aumenta en los últimos años hasta llegar al 18,8%; como resultado de la
implementación del Sistema Único de Salud, que promueve el acceso a la salud de
manera universal y gratuita. La brecha por área geográfica es alta –favoreciendo a
las zonas urbanas– y pasa del 13,4% en 2006 al 15,9% en 2019. Las mejoras son
también destacables por sexo, con el 20,3% para el caso de los hombres y 17%
para las mujeres en el último año de análisis (ver Tabla 3.1).
El indicador anterior sugiere avances en materia de protección social para
la población ocupada en un escenario de crecimiento económico; sin embargo,
cabe tomar en cuenta dos aspectos relevantes. El primero se relaciona con el cada
vez menor porcentaje de cotizantes a las AFP respecto a los afiliados –que bajan
del 51,4% en 2006 al 40,7% en 2019–;10 lo que muestra una sobreestimación del
indicador. El segundo está asociado con los problemas de acceso y calidad de los
servicios de la salud que se expusieron con la crisis sanitaria derivada del corona-
virus (ver, e.g., Candia et al., 2020; Narváez, 2020).
10 Estimaciones propias a partir de datos de UDAPE (2020).

Gráfico 3.2
Bolivia: Empleos con protección social por área geográfica, 2006-2019
40
35
30
23,2
25
22,2
19,9
19,3
18,8
19,3
18,0
20
18,0
17,9
17,5
17,7
17,4
16,8
16,5
16,1
15,8
14,5
14,4
14,3
14,8
13,9
13,4
15
11,5
11,3
10,8
9,8
10
7,0
7,3
5,3
5,6
5,3
5,5
5,1
4,3
3,7
3,3
3,3
5
2,4
2,4
0
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total Urbana Rural
Nota: Los empleos con protección social son aquellos que cuentan con afiliación a las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP) y con algún seguro de salud (privado o público).
El Gráfico 3.3 muestra el porcentaje de trabajadores que declaran estar afi-

liados a algún gremio, sindicato o asociación laboral. A diferencia de los casos
anteriores, el indicador presenta una tendencia negativa durante el periodo de
análisis; que se acelera entre 2013 y 2019. A nivel nacional, en el año 2006, apro-
ximadamente 22 de cada 100 personas pertenecían a algún tipo de asociación;
mientras que en 2019 esta tasa llega a 12 por cada 100. Cabe notar también que,
en la mayoría de los años, las zonas rurales destacan por tener porcentajes más
altos que las áreas urbanas.
Llama la atención la tendencia negativa de esta variable; ya que, por un lado,
la CPE ha explicitado de manera amplia los derechos de las asociaciones laborales
y, por otro lado, el partido que ha gobernado durante 2006-2019 ha fortalecido
a los sindicatos (e.g., a la Central Obrera Boliviana). Esto puede ser explicado,
en alguna medida, porque los jóvenes trabajadores –no desagregados en el Grá-
fico– engrosan la población económicamente activa cada año y están, casi en su
totalidad, desvinculados de estas asociaciones.
Gráfico 3.3
Bolivia: Empleos con afiliación a alguna asociación laboral, 2006-2019
25
23,7
23,3
22,5
22,4
22,2
21,6
20,8
20,9
20,4
20,5
20,2
19,8
19,8
21,4
19,8
19,6
19,6
19,5
19,2
20
18,9
18,7
18,8
17,6
18,2
16,6
14,6
15
13,3
13,3
13,2
12,9
13,3
13,1
12,7
12,4
12,4
11,7
12,1
11,0
10
8,7
5
0
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total Urbana Rural
Por último, el Gráfico 3.4 presenta el porcentaje de trabajadores con un

ingreso laboral por hora igual o mayor al salario mínimo por hora.11 Cabe men-
cionar que el gobierno de Bolivia ha incrementado el salario mínimo de manera
destacable en un escenario de inflación baja, sobre todo a partir del año 2011: en
2006 este salario ascendía a Bs. 500, en 2011 llegó a Bs. 815 y en 2019 se situó
en Bs. 2.122.
En general, la tasa aumenta durante los primeros años; pero cae posterior-
mente. A nivel nacional, en el año más destacable, 2013, apenas 58 de cada 100
trabajadores tuvieron un ingreso laboral al menos igual al del salario mínimo; una
11 Este indicador se diferencia de las propuestas de otros autores que estiman el acceso a opor-
tunidades laborales vía remuneraciones. Por un lado, se incluye a toda la población ocupada,
incluso a aquella que no declara un ingreso laboral positivo; dado que los ingresos laborales
de los trabajadores no-asalariados corresponden a las utilidades de sus actividades incluyendo
las labores de sus familiares que no tienen remuneración. Por otro lado, la comparación se
realiza mediante horas laborales, lo que permite incluir a todos los trabajadores remunerados,
incluso a aquellos que trabajan menos de una jornada completa.
relación que cae hasta llegar a 47 de cada 100 en 2019. Las zonas urbanas resaltan
con el porcentaje más alto, 73%, en el 2008; pero el porcentaje cae hasta el 56,1%
en 2019. Las áreas rurales presentan las tasas más bajas en todo el periodo; aunque
con una leve recuperación en 2019.
Gráfico 3.4
Bolivia: Empleos con ingresos iguales al salario mínimo, 2006-2019
80
73,1
72,4
72,1
68,9
68,8
69,1
70
67,3
63,3
60,6
58,4
57,7
60
56,6
55,9
56,7
56,1
56,6
53,3
52,3
52,4
50,2
47,1
48,2
48,2
47,0
48,2
50
46,7
40
32,5
30,4
29,4
28,9
30
27,2
23,8
23,3
22,4
21,6
21,7
21,6
21,5
20
16,9
10
0
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Total Urbana Rural

Nota: La comparación se basa en los ingresos por hora incluyendo a toda la población ocupada.
El bajo porcentaje de trabajadores que tiene acceso a la oportunidad de contar

con ingresos laborales iguales al salario mínimo responde, aparentemente, a dos
características importantes de la economía del país. Por un lado, la mayor parte
de los trabajadores no se encuentran cubiertos por la norma laboral –que oscila
entre 75% a 90% dependiendo del indicador proxy que se utilice (ver, e.g., Muriel,
2020)–, por lo que para ellos la política salarial no es aplicable en la práctica. Por
otro lado, en los últimos años, el porcentaje baja tanto porque el salario mínimo
ha aumentado de manera importante como porque la desaceleración económica
ha ido acompañada con una caída de los ingresos laborales reales siguiendo el
ciclo de la economía (Muriel, 2019).
La segunda fotografía de los empleos bajo estudio se relaciona con los que con-
tribuyen a preservar y regenerar el medio ambiente. Un primer escenario asociado
a la creación de este tipo de empleos recae en las políticas pro-ambientales. Castro
(2014) señala que Bolivia comienza con una gestión ambiental desde finales de los
años 80, a partir de marcos normativos y reformas institucionales que empiezan
con la protección y manejo de la fauna silvestre y la administración de los recursos
forestales. Posteriormente, en el año 1992, se aprueba la Ley del Medio Ambiente
N° 1333, que marca un hito fundamental de la política, gestión y control ambiental
en las acciones de los sectores económicos y actividades humanas bajo el nuevo
paradigma de “desarrollo sostenible”; incluyendo ámbitos como áreas protegidas,
ordenamiento territorial, uso de suelos municipales, sectores extractivos como mi-
nería e hidrocarburos, uso de la tierra, bosques y cuerpos de agua. En el siglo XXI
se avanza en la incorporación de los derechos ambientales y socio ambientales en
la Constitución Política del Estado (CPE) y posteriormente con la Ley Marco de la
Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien N° 301, se profundiza la trans-
versalización del cuidado al medio ambiente en las diversas actividades económicas.
Ese escenario pareciera haber dado una apertura amplia a la creación de empleos
que contribuyen a preservar y regenerar el medio ambiente; sin embargo, varios
autores señalan que esas medidas fueron incompletas, insuficientes y parcialmente
implementadas. Aún más, en los últimos años se promovieron políticas contradicto-
rias por parte del gobierno. Todo esto ha ocasionado una rápida expansión de acti-
vidades extractivas, como la agropecuaria, la minería y los hidrocarburos, atentando
varias áreas protegidas (ver, e.g., entrevista a Alfredo Romero por Sierra, 2020).
Un primer indicador asociado a la normativa descrita recae en el número de
licencias ambientales, que avalan el cumplimiento de los procedimientos de preven-
ción y control ambiental. De acuerdo al INE (2020), estas licencias –que incluyen
declaratorias de impacto y de adecuación ambiental y certificados de dispensación–
ascendieron de 368 en 2008 a 615 en 2011; sin embargo, cayeron posteriormente
hasta 469 en 2018. Durante 2008-2018 destaca el sector de hidrocarburos y, a seguir,
energía y minería. Según Castro (2014), esta variable muestra el avance de la trans-
versalización de la gestión ambiental en el país, aunque el número es todavía bajo.
Un segundo indicador aproximado recae en el tratamiento de aguas y residuos
sólidos en los sectores con información. Las Tablas 3.2 y 3.3 presentan el porcen-
taje de empresas del sector formal –i.e. aquellas con registro de comercio– que
declara realizar estas actividades para el último año con información oficial de
dominio público de la Encuesta Anual de Unidades Productivas, EAUP (Ministerio
de Desarrollo Productivo y Economía Plural, 2016).12
12 La base de datos excluye a los sectores de: explotación de minas y canteras; electricidad, gas,
vapor y aire acondicionado; administración pública, defensa y planes de seguridad social;
actividades de hogares privados como empleadores; y actividades no diferenciadas de hogares,
como productores de bienes y servicios para uso propio.
Tabla 3.2
Bolivia: empresas formales de agropecuaria y manufacturas que realizan actividades
de gestión ambiental, 2014
(Participaciones porcentuales)
Aprovechamiento Venta de Tratamiento Extracción

Sector (Subsector)/Actividades de residuos residuos de aguas de aguas
Sólidos sólidos residuales subterráneas
Agropecuario 14,3 4,9 4,5 14,6
Manufacturas 11,2 6,8 4,0 4,6
Elaboración de bebidas y productos de tabaco 15,3 9,4 9,9 13,8
Curtido y adobo de cueros, fabricación de maletas, 22,8 10,9 18,8 19,8
bolsos, calzado y otros
Fabricación de papel y productos de papel 36,4 21,2 21,2 24,2
Fabricación de coque, productos de la refinación 11,1 11,1 7,4 7,4
del petróleo
Fabricación de productos farmacéuticos, sustancias 26,8 11,0 18,3 8,5
químicas medicinales y productos botánicos de
uso farmacéutico
Fabricación de productos de caucho y plástico 29,8 8,3 6,3 6,8
Fabricación de motores, generadores y transfor- 17,7 11,3 1,6 3,2
madores eléctricos, aparatos de distribución y
control de energía
Fuente: Elaboración propia, en base al Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (2016), Encuesta Anual
de Unidades Productivas.
Tabla 3.3
Bolivia: empresas formales de comercio y servicios que realizan
actividades de gestión ambiental, 2014
Actividades Participación (%)

Tratamiento de aguas 1,3
Aprovechamiento de residuos sólidos 3,8
Capacitación en gestión ambiental 1,1
Fuente: Elaboración propia, en base al Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (2016), Encuesta Anual
de Unidades Productivas.
En términos generales, se observa una baja participación de empresas que

realizan actividades de gestión ambiental, sobre todo en comercio y servicios. El
aprovechamiento de residuos sólidos es practicado por un porcentaje más alto de
empresas en las manufacturas (11,2%) y comercio y servicios (3,8%), en relación a
las restantes actividades. En el rubro agropecuario, esta práctica es realizada por el
14,3%; pero es igualmente importante la extracción de aguas subterráneas (14,6%).
La Tabla 3.2 presenta también los sub-sectores de manufacturas con los por-
centajes más altos, donde aún la fabricación de papel y productos de papel resalta
en todas las actividades, así como las industrias de cuero, productos farmacéuticos
y caucho plástico en actividades de gestión ambiental específicas.
En términos generales, la transversalización de la gestión ambiental puede

generar trabajos directos, a partir de la contratación de personal, y/o empleos
indirectos, mediante la demanda de consumo intermedio ambiental nacional. En
el primer caso, se requiere información, no disponible, del número de trabajadores
(u horas laborales) que utilizan las empresas para realizar tales actividades. En
el segundo, el consumo intermedio debe ser detallado de acuerdo a este tipo de
compras de bienes y servicios. En este caso, la EAUP permite aplicar una meto-
dología estándar de estimación; aunque con datos gruesos.
La Tabla 3.4 muestra los empleos indirectos estimados, asociados al cuidado
del medio ambiente, creados por los sectores de agropecuaria y manufactura en
el país –únicos con información en la EAUP– que asciende a 5.158 personas, don-
de –en términos agregados– se utilizan 0,04 unidades de mano de obra indirecta
por unidad de producto medido en millones de Bs. Para deducir este número,
primero se calcula la participación de los gastos en gestión ambiental que reali-
zan algunas empresas (7,0% de ellas) en el consumo intermedio agregado total
(0,4%), y se supone que esta tasa es igual para aquellas empresas no incluidas en
la EAUP.13 A seguir, se utiliza el requerimiento de empleo indirecto por unidad
de producto, generado por los sectores bajo análisis, estimado por Muriel (2019).
Este coeficiente es aplicado al equivalente del producto generado utilizando el
0,4% del consumo intermedio. Sin duda, esta aproximación es muy gruesa, dados
los diversos supuestos implícitos por falta de información, pero la metodología
es estándar en la literatura y los resultados pueden ser mejorados a medida que
se cuenta con datos más precisos. Aún si se considera –de manera heroica– que
el requerimiento de empleo medioambiental indirecto (0,04) es parecido en los
restantes sectores, toda la producción nacional habría creado 9.768 empleos.
Por otro lado, considerando la producción directa de bienes y servicios
medioambientales, cabe señalar que las iniciativas asociadas a temas como eco-
nomía circular14 y negocios verdes15 han sido poco promovidas en el país, con
la generación de escasos empleos. Sin embargo, cabe destacar algunos esfuerzos
como: el proyecto Ecovecindarios (ver Recuadro 3.1), las empresas que promueven
y gestionan los residuos sólidos (como Kiosco Verde, BOLREC, Green Side), las
empresas que promueven la economía circular para la producción de bienes (como
Deplastic, Ingoqui, Hevea, Papelbol), y aquellas que aportan con la eficiencia
energética (como Energea).
13 El Valor Bruto de Producción de todas las empresas de agropecuaria y manufacturas incluida

en la EAUP equivale al 58,4% de todo el país.
14 Lastimosamente no se cuenta con información para hidrocarburos y minería; pero dadas las
características de las actividades, es posible que los porcentajes sean mayores que en el caso
de las manufacturas.
15 Los negocios verdes son aquellos que producen bienes y servicios que contribuyen al cuidado
del medio ambiente de manera directa.
Tabla 3.4
Bolivia: gastos y empleos verdes indirectos generados en agropecuaria
y manufacturas, 2014
Variables de las empresas de agropecuaria y manufactura (EAUP)

Empresas que realizaron gastos (% del total) 7,0
Gastos de las empresas en gestión ambiental (miles de Bs.) 193.111
Gastos de las empresas en gestión ambiental (% del consumo intermedio) 0,4
Variables de los sectores de agropecuaria y manufactura
Empleos indirectos (número de personas) 5.158
Empleos indirectos/Valor Bruto de Producción en millones de Bs. 0,04
Fuente: Elaboración propia, en base al Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (2016) y Muriel (2019).
Nota: los gastos incluyen: pago de servicios de protección ambiental, gastos asociados a equipos de protección am-
biental, proyectos y programas de prevención y compras de equipos e instalaciones, entre otros.1617
Estudio de caso: Proyecto Ecovecindarios

(Basado en Swisscontact 2013, 2017)
El crecimiento poblacional de las áreas urbanas de Bolivia ha sido acompañado de

una cada vez mayor generación de residuos sólidos con pocas medidas de reaprove-
chamiento,16 convirtiéndose en uno de los principales problemas de los Gobiernos
Autónomos Municipales –principales responsables de la gestión de residuos sóli-
dos–. En el año 2012 se estimó que solamente el 23% de los residuos no pueden ser
aprovechables; mientras que el 35% son materiales reciclables (como papel, plástico,
cartón, vidrio, etc.) y el restante 42% son orgánicos. Este resultado confirmó la
importancia del reciclaje tanto para solucionar el incremento de los residuos sólidos
como para aprovecharlos económicamente.
Desde esta línea de trabajo, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia
(MMAyA) firmó un convenio con Swisscontant para realizar un proyecto de manejo
integral de residuos sólidos y aprovechables en Bolivia para el periodo 2009-2012;
que posteriormente tuvo una segunda etapa entre 2013 y 2016, para fortalecer,
reforzar y ampliar los logros de la primera etapa.17
El proyecto concibió a las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) –tipi-
ficadas en la Ley de Participación Popular de 1994– como los actores principales
de ejecución. Las OTBs son las unidades organizativas políticas más básicas de un
municipio; conformando un distrito municipal que es dependiente de una subalcaldía
16 La falta de reciclaje hace que los lugares de disposición final, que duran entre 10 a 15 años,
acorten su vida útil.
17 El proyecto partió de la experiencia del programa Medio Ambiente Latinoamérica (LAMA)
desarrollado por Swisscontact desde el año 2001; con el objetivo de implementar una gestión
integral de residuos hospitalarios y extender la recolección de residuos reciclables mediante
la creación de la Fundación para el Reciclaje (FUNDARE).
que pertenece a un Gobierno Autónomo Municipal, y pueden proponer y ejecutar

iniciativas para mejorar los servicios básicos y de protección al medio ambiente.
El proyecto comenzó con el lanzamiento de convocatorias públicas destinadas a
las OTBs para trabajar en la recolección de residuos. En los territorios de las OTBs
interesadas se realizaron Diagnósticos Ambientales Iniciales (DAIs), que tuvieron
a los vecinos como ejes funcionales para identificar las dificultades ambientales y
priorizar las acciones de los que sería un plan ambiental. Para cada OTB, el resultado
del DAI permitió conocer los volúmenes per cápita generados de residuos y el po-
tencial de reciclaje. Posteriormente, con las conclusiones de las DAIs, Swisscontact
firmó convenios con las OTB participantes; entre las que se encontraron más de
400 barrios en los municipios de La Paz, Cochabamba, Tarija, Potosí y Santa Cruz.
De manera general, la intervención se basó en cuatro líneas de acción: 1) capaci-
tación y sensibilización para la separación de materiales reciclables; 2) formación de
sistemas de recolección para cada tipo de residuo reciclable; 3) generación de empleos
verdes y centros de tratamiento de residuos; y 4) fortalecimiento institucional de los
socios estratégicos. La implementación estuvo a cargo del Jefe de Proyecto, delegado
de la sede central de Swisscontact en Suiza; tres asesores locales de las oficinas de
Swisscontact en Bolivia a cargo de los municipios de intervención; y socios estraté-
gicos que incluyeron instituciones del sector público –local/regional, departamental
y nacional– para supervisar la recolección de los residuos, del sector privado para la
generación de empleos verdes y servicios ambientales; de la academia para el apoyo
del proceso de sensibilización e investigación, y de la sociedad civil agrupada en
los Ecovecindarios que se constituyeron en el núcleo de la ejecución del proyecto.
La tercera línea de acción, relacionada con los empleos verdes, buscó aumentar
los trabajos especializados en los campos de eficiencia energética, reforestación, agua
y aire, y en la creación de centros de tratamiento de diferentes tipos de desechos para
poder procesar y generar valor agregado a los materiales reciclables. De esta manera,
personas y negocios de las OTBs se fortalecieron con capacidades técnicas para el tra-
bajo con materias primas recicladas. Las prioridades se asentaron en el desarrollo de
productos que lleguen a ser competitivos en el mercado y generen fuentes de empleo.
A pesar de que la tercera línea de acción estuvo explícitamente focalizada a ge-
nerar empleos verdes, la segunda línea también fue estrechamente relacionada con
este objetivo. La formación de sistemas de recolección involucró el fortalecimiento
de recolectores locales y centros de acopio, generando empleos y mejorando la
comercialización de residuos sólidos aprovechables.
Los resultados más destacables en materia de creación de empleos verdes fueron
los siguientes:
– Establecimiento de siete centros de tratamiento para residuos orgánicos en

Bolivia, instalados en las ciudades de La Paz, El Alto y Cochabamba y algunos
municipios rurales. Asimismo, se crearon dos centros de tratamiento de residuos
electrónicos, uno en La Paz y otro en Cochabamba.
– Generación de 443 empleos verdes en la primera etapa (2009-2012) y 220 en la
segunda (2013-2016); sin contar con los trabajos informales, pero asociados al
cuidado del medio ambiente.
– Generación de ingresos por venta de materiales reciclados y prestación de servicios

de manera ascendente; como resultado de dos factores principales: el aumento
de los precios de las botellas PET y una mayor eficiencia en la recolección dife-
renciada de residuos sólidos.
En este caso, es posible también hacer una aproximación gruesa para los casos,
aparentemente, más importantes: i) depuración del agua y gestión de residuos
sólidos; y ii) energía eléctrica renovable. La Tabla 3.5 muestra que los empleos
directos asociados a estos rubros llegan a 5.226. En primer caso, la EAUP cuenta
con las participaciones porcentuales del empleo medioambiental en el sector de
agua (evacuación de aguas servidas, limpieza de cloacas y alcantarillas y gestión y
recuperación de desechos de desechos sólidos), el cual es aplicado a las estimaciones
de Muriel (2019) sobre el empleo generado por el sector. En el caso de electri-
cidad (energías renovables), el Banco Mundial (2020) presenta la participación
porcentual de la composición de la producción de energía eléctrica (renovable y
no renovable) y Muriel (2019) cuenta con información de empleo por unidad de
producción de esta energía. Multiplicando este requerimiento por el equivalente
de la producción de este rubro se obtiene el empleo directo.
Tabla 3.5
Bolivia: Estimación del empleo directo asociado al cuidado
del medio ambiente, 2014
Empleo directo en agua y desechos sólidos (% de participación) 100

Evacuación de aguas servidas, limpieza de cloacas y alcantarillas 2,8
Gestión y recuperación de desechos de desechos sólidos 75,4
Captación, tratamiento y distribución de agua 21,9
Empleo directo en energía eléctrica (100%) 100
Energía removable 30,5
Energía no removable 69,5
Total empleos directos que cuidan el medio ambiente 5.226
Fuente: Elaboración propia, en base a: Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (2016) y Muriel (2019)
para el cálculo del empleo directo en agua y desechos sólidos; Banco Mundial (2020) y Muriel (2019) para el cálculo
del empleo en energía eléctrica.
En resumen, la información anterior muestra que, a pesar de presentarse

avances en la norma relativa a gestión ambiental, la generación de empleos di-
rigidos a cuidar al medio ambiente es todavía escaso; considerando que en 2014
la población ocupada era algo más de 5,2 millones de personas. El número de
empleos verdes sería incluso menor, una vez que este debe ser también decente.
4. Resultados del crecimiento económico sobre el empleo decente
La información anterior muestra resultados laborales poco satisfactorios en el

periodo de análisis, a pesar de que las tasas de crecimiento del PIB fueron desta-
cables. En esta sección se profundiza la relación entre los indicadores de empleos
dignos y el desempeño económico –medido a través del PIB per cápita a nivel país
o del ingreso del hogar per cápita por decíles– siguiendo la metodología de Ali y
Son (2007) (ver capítulo de Marco de análisis del presente libro).
El Gráfico 3.5 presenta la curva de acceso a empleos no-vulnerables a nivel
mundial. En el eje horizontal, los países han sido ordenados de acuerdo a su nivel
de PIB per cápita (de menor a mayor), y en el eje vertical los porcentajes de empleo
no-vulnerable (sobre la población ocupada de cada país) han sido promediados
de manera acumulada, a medida que se incluyen los países. Así, el último dato del
Gráfico corresponde al promedio no ponderado del empleo no-vulnerable del
100% de los países con información (168 observaciones).
En ambos años, la correlación entre las dos variables se sitúa en 0,7, y a me-
dida que los países pasan de ingresos bajos a ingresos medios y altos, el acceso
a la oportunidad de contar con empleos no-vulnerables aumenta. Entre 2006 y
2019, la curva se desplaza hacia arriba en respuesta al aumento del PIB per cápita
en casi la totalidad de los países. Estos hechos estilizados son compatibles con la
teoría de que el crecimiento económico promueve mejores empleos.
Con todo, este no es el caso particular de Bolivia. El eje horizontal muestra que
el país gana posición entre 2006 y 2019 en relación a su PIB per cápita –i.e. se despla-
za a la derecha–; pero la tasa de empleos no-vulnerables cae. Aún más, el año 2006
destaca por tener una tasa 12 puntos porcentuales más alta que el promedio de los
países con ingresos per cápita iguales o menores (observaciones a la izquierda inclu-
yendo Bolivia); sin embargo, esta diferencia cae a dos puntos porcentuales en 2019.
El Gráfico 3.6 presenta la curva de concentración de oportunidades del em-
pleo no-vulnerable al interior del país.18 En el eje horizontal están los ingresos del
hogar per cápita de los trabajadores agrupados por decíles (de menor a mayor), y
en el eje vertical se encuentra el porcentaje del empleo no-vulnerable, promediado
de manera acumulada a medida que se incluyen los trabajadores por decil. Entre
2006 a 2014, las curvas presentan una tendencia ascendente; pero luego caen y
en el 2019 el promedio global es algo menor que el de 2006.
18 El índice es igual a 1 cuando todos los individuos gozan del mismo nivel de oportunidad; es
mayor a 1 cuando las oportunidades son distribuidas desde un enfoque pro-pobre; y es menor
a 1 cuando las oportunidades son distribuidas de forma inequitativa (ver capítulo Marco de
Análisis del presente libro).
Gráfico 3.5
Curva de acumulada de empleos no-vulnerables a nivel país, 2006 y 2019
(Acceso a la oportunidad en porcentaje)
70%
60%
50%
Acceso a la oportunidad
40%
30%
20%
10%
0%
0,01 0,07 0,13 0,18 0,24 0,30 0,36 0,42 0,48 0,54 0,60 0,66 0,72 0,78 0,84 0,90 0,96
Países ordenados por su PIB per cápita (de menor a mayor)
2006 2019 Bolivia (2006) Bolivia (2019)
Gráfico 3.6
Bolivia: Curva de concentración de oportunidades de empleos
no-vulnerables, 2006 y 2019
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Deciles por ingreso del hogar per cápita (acumulado)
2006 2011 2014 2016 2019

En todos los años, el acceso a estos tipos de empleos es inequitativo mostrando

que el crecimiento económico no fue inclusivo o pro-pobre; es decir, el porcen-
taje de acceso es bajo en el primer decil –trabajadores más pobres– y aumenta a
medida que se incluyen trabajadores con ingresos del hogar per cápita más altos.
Con todo, la curva de distribución acumulada muestra algún avance entre 2006
y 2019, donde el índice de equidad en las oportunidades (φ) aumenta de 0,55 a
0,68 (ver Tabla A1 en Anexo).
El Gráfico 3.7 presenta la curva de concentración de oportunidades en el
acceso a protección social. La curva se desplaza hacia arriba entre 2006 y 2011,
se mantiene en niveles parecidos entre 2011 y 2016 y luego –en 2019– vuelve
a dar un salto ascendente; como resultado del registro de los trabajadores en el
Sistema Único de Salud.
En general es posible afirmar que hubo una mejora en el tiempo en cuanto al
acceso a estas oportunidades; a pesar de que la tasa puede sobrestimar el acceso
efectivo por lo señalado anteriormente (ver Gráfico 3.2). En todos los casos, el
índice de equidad en las oportunidades (φ) es bajo, menor a 0,5, y muestra el ca-
rácter no-inclusivo del crecimiento económico y de las políticas implementadas.
Sin embargo, en el año 2014 y 2019 este índice es algo mayor que en los restantes
años (ver Tabla A1 en Anexo).
Gráfico 3.7
con protección social, 2006-2019
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Deciles por ingreso del hogar per cápita (acumulado)
2006 2011 2014 2016 2019

Nota: Los empleos con protección social son aquellos que cuentan con afiliación a las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP) y con algún seguro de salud (privado o público).
El Gráfico 3.8 presenta la curva de concentración relativa a la pertenencia

a algún gremio, sindicato o asociación laboral. En este caso, la curva se desplaza
hacia abajo sistemáticamente entre 2006 y 2019; aunque su forma a lo largo de
los decíles varía entre los años de análisis. En general, la distribución acumulada
muestra niveles de inequidad más bajos que las variables anteriores, aunque los
índices φ no llegan a la unidad (ver Tabla A1 en Anexo). El año 2014 destaca por
tener un porcentaje semejante en el primer decil en relación a toda la muestra
(algo más del 18%) y el índice φ más alto (0,95). Ese resultado muestra la amplitud
que tiene la sociedad y las normas bolivianas de generar gremios o asociaciones,
en este caso laborales, prácticamente al margen de los niveles de pobreza mone-
taria; aunque los jóvenes trabajadores bolivianos no parecen estar motivados a
practicar este derecho.
Gráfico 3.8
Bolivia: Curva de concentración de oportunidades de empleos con afiliación
a alguna asociación laboral, 2006-2019
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Porcentaje acumulada de la población (ingreso creciente)
2006 2011 2014 2016 2019

Finalmente, el Gráfico 3.9 presenta la curva de concentración de oportuni-

dades en el acceso a ingresos laborales al menos iguales al salario mínimo –ambos
medidos en horas–. Entre 2006 y 2011 se observa una mejora sustancial, con el
desplazamiento de la curva hacia arriba; sin embargo, esta tendencia se revierte
en los años posteriores, en respuesta –como se mencionó anteriormente– tanto
del incremento del salario mínimo, como de la desaceleración económica.
Gráfico 3.9
con ingresos iguales al salario mínimo, 2006-2019
30%
25%
20%
20%
15%
10%
5%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Porcentaje acumulada de la población (ingreso creciente)
2006 2011 2014 2016 2019
Nota: La comparación se basa en los ingresos por hora incluyendo a toda la población ocupada.
El carácter ascendente de la curva en todos los años muestra que el crecimiento

no fue inclusivo en el acceso a esta oportunidad; ya que la población más pobre fue
en mayor proporción menos aventajada con ingresos laborales al menos iguales
al salario mínimo. Sin embargo, cabe notar en este caso la endogeneidad entre
las variables; ya que una buena parte de los ingresos del hogar se componen de
los ingresos laborales. Con todo, entre 2006 y 2011, el índice de equidad en las
oportunidades (φ) aumenta de 0,55 a 0,62, lo que muestra que, a pesar de que la
distribución es desigual, hubo cierta mejora en ese periodo. Esto es asociado, en
buena medida, a la bonanza económica, donde los ingresos de los trabajadores
no-asalariados –que son, en promedio, los más bajos– han tenido tasas de creci-
miento más altas en relación a los asalariados (Muriel, 2019). Entre 2011 y 2019,
el índice φ cae levemente, de 0,62 a 0,61; lo que sugiere un estancamiento en los
resultados del crecimiento económico en términos de inclusividad.
5. Conclusiones
A lo largo del presente capítulo se ha analizado la relación entre los empleos verdes
y el crecimiento económico de calidad en Bolivia durante 2006-2019; partiendo
de sus conceptualizaciones. Los empleos verdes han sido evaluados en sus dos
cualificaciones: los empleos decentes o dignos y los empleos que contribuyen a
preservar y regenerar el medio ambiente. Los empleos decentes o dignos han
sido aproximados a partir de cuatro indicadores: empleos no-vulnerables, con
protección social, con pertenencia a alguna asociación laboral y con un ingreso
laboral por hora al menos igual al salario mínimo por hora.
Los empleos no-vulnerables han presentado un comportamiento que ha
acompañado al ciclo económico, sin cambios estructurales en el tiempo; ya que,
tanto en 2006 como en 2019, cerca del 42% de los trabajos eran no vulnerables.
Este resultado implica un deficiente desempeño del crecimiento económico en
comparación con el resto del mundo. Además, el índice de equidad en las opor-
tunidades es bajo, y muestra que los trabajadores menos favorecidos en el acceso
a esta oportunidad laboral son los más pobres; aunque se presenta alguna mejora
entre 2006 y 2019.
Los empleos con protección social tienen tasas bajas; pero aumentan en el
tiempo hasta llegar al 18,8% en 2019. Con todo, este porcentaje parece estar
sobreestimado, tanto por el menor porcentaje de cotizantes a las AFP (en relación
a afiliados) como por el aumento del registro del Sistema Único de Salud sin una
contraparte de mejoras destacables en los servicios públicos de salud. El índice
de equidad en las oportunidades (φ) es bajo en todos los años, menor a 0,5; sin
embargo, mejora en 2014 y 2019. Por otro lado, los empleos que pertenecen a
alguna asociación laboral caen sistemáticamente en el tiempo; pasando del 21,6%
en 2006 al 12,4% en 2009; aunque los índices de equidad son más próximos a la
unidad, destacando el año 2014.
Por último, los empleos con ingresos laborales por hora iguales o mayores al
salario mínimo por hora aumentan entre 2006 y 2011, pero bajan posteriormente
y en 2019 presentan un porcentaje menor (47%) al del año 2006 (50%). El índice
de equidad en las oportunidades es bajo en todos los casos, mostrando que esta
política salarial no es inclusiva y beneficia poco a los trabajadores más pobres;
aunque en el año 2011 destaca con un valor del 0,62. Este comportamiento parece
responder tanto al comportamiento pro-cíclico de los ingresos laborales como al
incremento sustancial del salario mínimo desde 2011 (que no es acompañado del
aumento en los ingresos laborales).
En resumen, la información anterior muestra que el destacable crecimiento
económico que tuvo Bolivia durante 2006-2019 no tuvo una incidencia relevante
sobre la creación de empleos decentes; e incluso –en contraposición– algunos
indicadores se deterioraron entre 2006 y 2019. Sin embargo, el crecimiento fue,
en alguna medida, inclusivo, entre 2006 y 2014; pero en los siguientes años de
análisis, el índice de equidad en las oportunidades no mejoró y aún se deterioró en
algunos casos. Esto muestra que el carácter inclusivo del crecimiento económico
siguió el ciclo expansivo, con pocos cambios estructurales.
En el caso de la valorización de los empleos que contribuyen a preservar y

regenerar el medio ambiente, por la falta de datos se realizaron algunas aproxi-
maciones. Por un lado, se aprecia que las políticas pro-ambientales han avanzado
desde los años 80, lo que ha conducido a una transversalización de la gestión
ambiental en el país; aunque de una manera insuficiente, como mencionan los
autores citados. En este contexto, se observa –a partir de varios indicadores– que
las actividades de gestión ambiental son todavía bajas. En particular, en el caso
del empleo indirecto medioambiental estimado generado por la agropecuaria y la
manufactura –únicos sectores con información– llega a algo más de 5 mil.
Por otro lado, las iniciativas más directas en la generación de empleos verdes
han sido pocas. Algunos casos pioneros son las empresas e instituciones que pro-
mueven y gestionan los residuos sólidos, aquellas que trabajan bajo el concepto
de economía circular y las que aportan en materia energética. Una aproximación
gruesa de la creación de empleos directos que cuidan al medio ambiente en los
rubros de tratamiento y depuración del agua, gestión de residuos sólidos y energía
eléctrica renovable, muestra que esta llega a algo más de 5 mil. En todo caso, la
creación de empleos directos e indirectos sería baja en comparación a la población
ocupada del país y aún si se busca que cumpla con el requisito de ser decente.
En términos generales es posible afirmar que el crecimiento económico fue
de baja calidad en lo que respecta a la creación de empleos verdes. En el caso de
los empleos decentes, la literatura ha discutido ampliamente las causas de esta
disociación; donde se destacan el bajo desarrollo productivo asociado al incipiente
clima de inversiones y los altos estándares de la norma laboral que no promueven
la inclusión sociolaboral (ver, e.g., Muriel y Ferrfino, 2012; Muriel, 2020); además
del bajo apoyo a los empleos que buscan cuidar al medio ambiente. Estos resultados
muestran tanto la falta de medidas adecuadas como la promulgación de políticas
inadecuadas ya sea en su diseño o en su implementación –que no son consistentes
con el funcionamiento de la economía ni de las instituciones–.
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Anexo
Tabla A1
Bolivia: Promedio e índice de equidad en las oportunidades
de los indicadores aproximados de empleos decentes, 2006-2019
2006 2011 2014 2016 2019

Empleos no-vulnerables
Promedio total (%) 42,43 42,12 46,85 44,15 41,87
Indice de equidad en las oportunidades 0,55 0,61 0,68 0,66 0,68
Empleos con protección social
Promedio total (%) 10,76 13,45 14,00 14,32 18,84
Empleos con afiliación a alguna asociación laboral
Promedio total (%) 23,89 22,53 18,66 14,26 13,37
Empleos con ingresos iguales o mayores al salario mínimo (en horas)
Promedio total (%) 51,56 57,37 52,69 47,42 47,02
VIII
Desigualdades y oportunidades en salud,
en la ruta hacia la cobertura universal
Ximena Coronado1
Palabras clave: Salud, acceso, equidad, cobertura universal, SUS, Bolivia, creci-
miento inclusivo, calidad.
Código JEL: D63, I14, I15, O12.
1. Introducción
En el centro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el paradigma de la co-

bertura universal de la salud (CUS) exige lograr un acceso a servicios de salud de
calidad para todas las personas, sin distinción. Bolivia se ha comprometido con
este enfoque desde la Constitución de 2009 y ha dado pasos concretos en estos
años con el diseño del Sistema Universal de Salud (SUS). No obstante, el sistema
de salud está actualmente fragmentado y segmentado, herencia de su diseño de
mediados del pasado siglo, y posteriores reformas y políticas que lograron priorizar
la atención de segmentos vulnerables de la población. Surge entonces la cuestión
de si políticas públicas de las últimas décadas y el sistema actual están replicando
desigualdades en contra del acceso a la atención en salud de la población adulta,
y si existen grupos en situación de extrema privación de estos servicios, que de-
berían atenderse con prioridad. Se propone analizar desigualdades en el acceso a
la atención médica por condición socioeconómica, con el empleo de indicadores
del acervo educativo del hogar, como medida de la condición socioeconómica y
de los medios y riqueza de mediano plazo.
1 Ximena Coronado Tito. Miembro del Directorio del INESAD. ([email protected]).
[205]
El análisis se aborda con aproximaciones estadísticas simples, de carácter

transversal y retrospectivo, acudiendo a información actualizada de las Encuestas
de Hogares para los años 2006, 2011, 2016 y 2019. Aproximaciones ilustrativas
se lograron con el empleo de razones de oportunidad (odds ratios) y curvas de
concentración de oportunidades.
Con estas herramientas se encuentra que en lo que respecta específicamente al
acceso a la atención médica en el sistema de salud de la población adulta, el nivel
educativo del hogar no parece marcar la diferencia en la probabilidad de atención
médica, salvo para los más privilegiados (con estudios superiores). Se percibe un
deterioro de las oportunidades de atención de los estratos medios, por debajo de
las posibilidades de los adultos sin estudios y preocupa la situación particular de
grupos, como el de mujeres ancianas que, al no tener educación formal alguna,
reducen de forma extrema sus probabilidades de atención de salud. Las curvas
de concentración de oportunidades revelaron que, en los últimos quince años,
las políticas en salud fueron inclusivas y equitativas, acumulando hasta 2019, una
ventaja para la población menos educada y para los habitantes del área rural. Sin
embargo, se mantiene el rezago que sufren varones adultos en la atención de su
salud.
Desde las diferentes perspectivas, se evidencia que las reformas institucionales
y organizacionales del sistema de salud coincidieron con mejoras significativas
de inclusión y equidad en el acceso a salud. Estas condiciones podrían ser más
relevantes que el nivel socioeconómico y educativo de la población, a la hora de
explicar desigualdades en el acceso a la atención médica. En este sentido, entre
las recomendaciones de política se insiste en la importancia de la reorganización
del sistema de salud enfocada hacia la CUS, como condición de éxito del SUS. No
obstante, medidas de protección social en salud urgentes deberían estudiarse para
atender a nichos de población marginados de la atención en salud, como ancianas
mujeres sin educación y posiblemente otros entre los estratos medios.
Después de esta introducción, la siguiente sección, resume el debate concep-
tual y la evidencia de la literatura reciente que aborda las desigualdades en salud.
La sección 3 describe el marco institucional del sistema de salud en Bolivia y los
desafíos que supone para el logro de la CUS. La parte 4 expone un breve estado de
situación y los progresos en salud del país. La parte 5, recopila datos y evidencia
existente que contribuye a responder la cuestión de ¿Cómo se han distribuido las
mejoras en salud en Bolivia? La sección 7 investiga sobre desigualdades y brechas
educativas en la distribución de oportunidades de acceso a la atención médica,
proponiendo una aproximación estadística. Finalmente, en un horizonte de quince
años, la parte 7 del documento, analiza mejoras o retrocesos de inclusión y equi-
dad en el acceso a la atención de salud en el país. La sección 8, plantea algunas
reflexiones finales e implicaciones de política.
Desigualdades y oportunidades en salud, en la ruta hacia la cobertura universal 207
2. Desigualdades e inequidades en salud
La salud es un resultado social, multidimensional de compleja medición, cuyo

concepto va evolucionando constantemente. Existen por tanto varios desafíos a la
hora de analizar la equidad – o justicia – con que se imparten los servicios de los
sistemas de salud. Un condicionante importante es que las desigualdades en salud son
inherentes a su naturaleza, puesto que reflejan particularidades asociadas a la edad,
sexo, raza, entre otros rasgos de las personas, que son por demás inevitables. Por
otra parte, existen desigualdades asociadas a oportunidades injustamente distribuidas
entre la población, que no dependen de la conducta individual de los ciudadanos,
sino de condiciones de su entorno. Estas desigualdades “injustas” suelen asociarse al
concepto de inequidad y son objeto de las políticas públicas. Como ninguna sociedad
puede atender plenamente las necesidades de salud de todos los ciudadanos, cada
comunidad debe aplicar consideraciones “morales” propias sobre sus prioridades y
lo que consideran “justo”, en su ruta ideal hacia la cobertura universal.
Las desigualdades pueden analizarse directamente entre los individuos, si lo que
se busca es mayor información sobre la distribución de los resultados en salud; como
son, por ejemplo, la prevalencia o incidencia de ciertas enfermedades comunes en
el medio, la ocurrencia de factores de riesgo como la obesidad, tabaquismo, u otras
condiciones relevantes para el estado de salud de la población. Bajo ese enfoque, sin
embargo, no se observan con claridad las causas de las desventajas o brechas, entre
aquellos que demuestran malos resultados en ciertas condiciones de salud y los que
se mantienen sanos. Así, en la perspectiva de mejorar la equidad en las oportunida-
des de salud entre la población, es más interesante abordar un análisis entre grupos
poblacionales, reunidos por características relevantes para investigar desigualdad.
La OMS en su literatura ha considerado el uso de estratificadores o agrupadores
usuales, para fines de análisis de desigualdades en salud, tales como sexo, ocupación,
etnicidad, educación o el estatus socioeconómico asociado a algún proxy de riqueza
o ingresos. Por ejemplo, Arcaya et al.(2015) realiza una extensa revisión de los con-
ceptos usados en la literatura para “operacionalizar” el estudio de la desigualdad
en salud entre grupos sociales. Incluso se identifica un inventario de indicadores
de posición socioeconómica usados en la investigación, encabezado por variables
de educación en diferentes versiones, de ingreso, riqueza, indicadores basados en
la ocupación, vivienda y hacinamiento, entre otros índices compuestos y proxies.
Los autores inciden en la necesidad de que, además de los conceptos teóricos, se
procure un conocimiento contextual suficiente en cada país, ya que la construcción
de identidades y grupos sociales es muy particular a cada comunidad y deberían ser
estos criterios los que guíen la interpretación de las desigualdades en cada contexto.
En este sentido, la literatura internacional con frecuencia acude a aproximacio-
nes sobre el logro educativo como referencia al nivel de riqueza o el capital social
acumulado por los hogares, a veces, argumentando las complicaciones asociadas con
encontrar medidas del ingreso de largo plazo que resulten comparables entre países o
en diferentes contextos. Por ejemplo, para una muestra diversa de países, Bherthélem
y Seban (2009) analizan la asociación del logro educativo materno con el grupo social
al que pertenece el hogar, encontrando una relación más consistente entre salud y
educación, que entre salud y otros indicadores de riqueza. Busso y Messina (2020), en
un análisis comparativo entre varios países del continente, utilizan recurrentemente un
proxy educativo, como el de primaria vencida, para comparar desigualdades en salud.
Pese a la complejidad y heterogeneidad de los fenómenos de la salud pública,
así como las limitaciones de datos, cada vez más se procuran conceptos con una
perspectiva agregada y comparable, sobre la protección que ofrecen los sistemas
de salud, los resultados en salud, y las inequidades entre grupos. Entre estos, se
pueden citar como ejemplo, a los indicadores de cobertura efectiva, índices de
cobertura universal, el cálculo de años de vida ajustados por la calidad de vida,
entre otros. No obstante, los estudios sobre inclusión y equidad deben enfren-
tarse aún con faltas de concenso sobre los conceptos, las usuales limitaciones de
información continua y comparable, además, de las particularidades con las que
estos fenómenos se presentan en cada sociedad.
Para sortear esta complejidad, el documento opta por agrupar a la población
en Bolivia con base a medidas de logro educativo, en un intento por analizar des-
igualdades por condición socioeconómica en el cuidado de su salud. Además, se
indaga sobre la pertinencia de un indicador agregado de oportunidades de acceso a
la atención médica profesional en el sistema de salud en Bolivia, que refleje no sólo
las condiciones que brinda el sistema de salud a la población, sino también, la propia
inclinación del ciudadano para optar por dicha atención, en caso de necesidad. En
otras palabras, se acude al concepto de demanda efectiva por salud de la población,
como un indicador usual de las oportunidades de acceso en salud (Según desarrolla en
el Recuadro 1. “Acceso a la atención en el sistema de salud” ¿Qué se puede medir?)
Recuadro 1
“Acceso a la atención en el sistema de salud” ¿Qué se puede medir?
La privación de coberturas de salud, anteriormente señalada como exclusión en

salud, es un fenómeno multidimensional, heterogéneo y dinámico, resultado de
la interacción de numerosos factores que transcienden al sistema de salud y, por
tanto, muy complejo de medir. La Organización Mundial de la Salud sugiere que
la exclusión en salud puede abordarse a partir de la demanda de servicios, apro-
ximándose a la proporción de la población que, necesitando un servicio o bien,
no accede a él y queda excluida del ámbito de acción del sistema de salud, en un
momento determinado.
Considerando a la población con problemas de salud, un primer nivel de ex-

clusión en salud se presentaría entre las personas que no perciben la necesidad de
buscar atención médica (demanda no percibida). Otras personas enfermas deciden
auto excluirse de los servicios por diferentes motivos, constituyendo otro nivel de
exclusión (demanda contenida). Incluso entre los que acceden a servicios, algunos
no quedarán satisfechos con estos, generando una demanda insatisfecha. Por las
dificultades de medición, los estudios suelen concentrarse en la demanda contenida
o autoexclusión.
En el contexto de la CUS, el documento propone acudir al recíproco de este con-
cepto, para analizar la evolución favorable de la demanda en salud. La información
disponible sugiere aproximar un indicador de demanda efectiva de atención médica
en el sistema salud, suponiendo el resto de condiciones como dadas.
En las versiones recientes de las EH, el cuestionario no discrimina explícitamente
entre las personas que enfermaron y las que no, pero indaga sobre dónde decidieron
las personas atender su salud, cuando percibieron algún problema. Entonces, se po-
dría interpretar que el acceso a la atención médica se daría entre quienes percibieron
la necesidad (i.e. tuvieron problemas de salud) y acudieron a una de las opciones
de atención formal en el sistema: centros públicos y privados de cualquier nivel y
atención del programa público en domicilio. El resto de las opciones: informales,
tradicionales o en domicilio [sin atención], se contaron entre los casos de falta de
atención médica.
Las limitaciones de esta aproximación son varias, comenzando por los supues-
tos usados para discriminar al grupo de los que se sintieron sanos. No obstante, y
dada la información actualizada disponible, todavía es útil conocer la relación entre
quienes lograron atención en el sistema de salud, y los que no se lograron acceder,
pese a percibir la necesidad, i.e., haberse sentido enfermos, y que por tanto no se
encuentran en los registros administrativos del sistema de salud. Más aún, la infor-
mación de las EH, nos permite asociar esta demanda de servicios de salud, con otras
condiciones socioeconómicas de los individuos, como su nivel educativo, sexo, edad,
etc., relaciones útiles para fines de política pública.
Fuente: Elaboración propia.
3. Evolución del sistema de salud y la CUS
La cobertura universal en salud (CUS) está en el corazón de los objetivos de de-

sarrollo sostenible 2030, e implica cubrir las necesidades de acceso a servicios de
salud de la población, independientemente de su ubicación, condición socioeco-
nómica o demográfica, brindando protección financiera adecuada y garantizando
la efectividad, asequibilidad y sostenibilidad de los servicios (OECD/The Word
Bank, 2020).
En Bolivia, la Constitución Política del Estado de 2009 establece como un

nuevo paradigma, el mandato de lograr un sistema único, universal y gratuito de
salud, una agenda en principio muy resistida desde varios ámbitos institucionales.
Para entonces, los mecanismos de aseguramiento de la salud estaban fragmenta-
dos, por una parte, en un sistema de seguridad de corto plazo para trabajadores
formales, con múltiples proveedores (las cajas de salud) y financiado con aportes
de los empleadores. Paralelamente, el estado, a través de un “subsistema público
de salud”, desarrolló centros de todos los niveles de atención de salud que ofrecía
servicios, no gratuitos pero subvencionados, además de atender prestaciones gra-
tuitas para segmentos de la población vulnerable, tales como el binomio madre-
niño, adultos mayores y discapacitados (Véase recuadro 2. Un sistema de salud
fragmentado y segmentado).
Después de fallidos acercamientos institucionales para el diseño de un sistema
único de salud, a mediados de la década pasada se descartó cualquier posibilidad
de unificación del seguro social de corto plazo con el subsistema público, y se optó
por un esquema de protección para quienes estuviesen excluidos de la seguridad
social. Así nace el Sistema Único de Salud (SUS), que se formaliza entre 2018 y
2019, bajo responsabilidad compartida de los tres niveles del Estado, y reuniendo
las prestaciones para niños, ancianos y discapacitados. Esta es la primera política
en Bolivia que aspira a una cobertura universal y gratuita en salud.
La implementación del SUS comenzó con la unificación de dichas prestaciones
gratuitas, y la coordinación de la administración y del financiamiento, aportado
por fuentes nacionales, departamentales y municipales, así como el lento registro
de asegurados, que de hecho acceden a prestaciones cuyo alcance no se conocen
con certeza. A corto plazo, las coberturas efectivas del SUS difícilmente podrán
equipararse a las de la protección laboral, mientras, el deterioro de la economía
que comenzó en 2015 y la crisis de salud derivada de la pandemia por el COVID-19,
complica aún más el panorama para el SUS.
En la ruta hacia la CUS en el contexto nacional, es importante analizar las
condiciones de acceso a los servicios de salud de la población adulta en Bolivia,
aquella que, en términos generales, antes del SUS, no ha contado con prestaciones
gratuitas en salud, fuera de la seguridad social de corto plazo. Más aún, para avan-
zar hacia la cobertura universal, es importante reconocer cómo se distribuyen las
oportunidades en salud entre diferentes estratos socioeconómicos de la población,
y si existen algún grupo injustamente marginado de los servicios. Con fines de
política, resulta además útil analizar posibles injusticias del sistema, explicadas por
determinantes socioeconómicos como el acervo educativo del hogar, que puedan
ser influenciados con políticas públicas complementarias a los planes de reforma
del sistema de salud.
Recuadro 2
Un sistema de salud segmentado y fragmentado
En América Latina, los mecanismos de protección de la salud se remontan a la

primera mitad del siglo XX, cuando las industrias impulsaron sistemas de asegu-
ramiento de la fuerza laboral con múltiples fondos, inspirados en las teorías de
Bismarck. Entonces, buscando resguardar sus medios de producción y el capital
humano comenzaron un sistema de salud segmentado por la condición laboral, que
se ha mantenido hasta la actualidad (Busso y Messina, 2020). Hasta hace sólo unas
décadas, se tenía la firme convicción de que el crecimiento económico impulsaría la
formalización del mercado de trabajo e incorporaría gradualmente a toda la población
en los esquemas de protección laboral y de salud.
Esta formalización no llegó en América Latina y para fines de los años setenta y
ochenta, varios países habían impulsado políticas de protección de la salud para la
población excluida, algunos buscando unificar los múltiples esquemas de atención
de la salud en desarrollo. Pocos lograron esta unificación (Costa Rica suele citarse
como el ejemplo más exitoso), y más bien optaron por esquemas de la más variada
naturaleza, paralelos o complementarios a la protección laboral. Durante los años
noventa, en armonía con la agenda internacional donde nacen las Metas de Desarrollo
del Milenio (2015), que priorizaron políticas de protección de la salud materno
infantil, de los adultos mayores y programas de orientación “pro-pobre, para
atender los problemas más urgentes en salud de los países en vías de desarrollo.
Bolivia se unió a las reformas institucionales de la época que en toda la región
promovían la democratización y desarrollo social. En 1994, se implementó un es-
quema de descentralización municipal (la Participación Popular) que transfirió
a los gobiernos locales y entidades intermedias desconcentradas, responsabilidades
en diferentes funciones de la “gestión” de los servicios públicos, entre ellos salud.
Entonces se delegó a los recién estrenados gobiernos municipales la titularidad sobre
los centros de salud de su jurisdicción, y la responsabilidad sobre su mantenimiento
y el desarrollo de nueva infraestructura, la provisión de equipamiento e insumos.
La estrategia, la política y la gestión de los recursos humanos quedaron en manos
del gobierno central (aunque posteriormente aportaron en la contratación comple-
mentaria de personal de salud), y la administración operativa departamental. Este
hito relevante para el sistema de salud no afectó el modelo de seguridad social de
salud de corto plazo y tampoco declaró ninguna intención de unificar ni optimizar
el sistema de salud. Posteriormente, en 2010, junto al reconocimiento de la salud
como un derecho fundamental, la universalidad y gratuidad de los servicios, unos
recién estrenados gobiernos autónomos departamentales entraron a participar en
la gestión de los servicios de salud de mayor complejidad (tercer nivel de atención),
siguiendo el mismo diseño de 1994.
Otro momento importante para el sistema de salud tuvo que ver con el boom de
los recursos derivados de los hidrocarburos, que gracias a un nuevo impuesto directo
a los hidrocarburos (IDH), entre los años 2005 y 2015, multiplicaron varias veces las
transferencias a los gobiernos autónomos, particularmente a los municipales. Esto

se reflejó en el financiamiento y la gestión del sistema de salud.
Estas reformas dieron un enorme impulso al financiamiento público de la
atención de la salud –distinto a la seguridad social de corto plazo– desarrollando
la infraestructura y ampliando la cobertura de los servicios públicos para la po-
blación, como se notará más adelante. Así, durante la primera mitad de la pasada
década surgieron varios mecanismos departamentales y municipales que brindaban
prestaciones gratuitas a la población de sus jurisdicciones, provistas generalmente
a través del subsistema público.
Al mismo tiempo, este modelo de delegación terminó por fracturar la produc-
ción de servicios, tanto en las decisiones, como en su operación y financiamiento,
sepultando cualquier posibilidad de organizar un sistema único y articulado.
4. La situación en salud en Bolivia
El estado de salud de la población se puede analizar a través de indicadores que

reflejan diferentes dimensiones de la problemática: las condiciones de acceso y
protección financiera que brinda el sistema de salud, los resultados en salud, y la
incidencia de factores de riesgo en otras dimensiones de la vida de la población.
En las últimas décadas, Bolivia ha registrado avances sobresalientes en todas las
dimensiones.2
La población ha crecido en la última década por debajo del promedio la-
tinoamericano, mientras que se ha reducido proporcionalmente la población
dependiente (15 puntos porcentuales entre 1996 y 2018) que actualmente es
predominantemente joven (un 49% del 62% que significaba la población depen-
diente en 2018). Entre 1996 y 2018, la esperanza de vida al nacer aumentó de 60
a 71 años, con mejoras sobresalientes para las mujeres.
El gráfico 1 presenta indicadores seleccionados sobre la evolución de la
situación en salud de Bolivia entre 1996 y 2018. En la sección (a), los gráficos
muestran avances importantes: la tasa de mortalidad infantil cae de 88,6 a 64 por
1000 niños menores de 5 años y la tasa de mortalidad neonatal se reduce de 94
a 26 por cada mil niños nacidos vivos, entre 1996 y 2018. Además, las mujeres
gestantes tienen una atención de partos cualificada del 86% en 2016; mientras
que en 1998 sólo cubría a un 48% del grupo.
2 La información a continuación analiza información de la base de datos del Banco Mundial:

Health Nutrition and Population Statistics, recuperados el 10 de julio de 2020. Además, se
incluyen indicadores e información del reporte de Indicadores básicos 2019: Tendencias de la
salud en las Américas, de la Organización Mundial de la Salud y la Organización Panamericana
de la salud.
Gráfico 1
Indicadores seleccionados en salud para Bolivia
Tasa de mortalidad, menos de 5 años Tasa de mortalidad NEONATAL

(por 1.000) (por 1.000 nacidos vivos)
100 40,0
50 20,0
(a) AVANCES
0 0,0
1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020
Muerte por enfermedades transmisibles y Atención partos cualificados (%)

condiciones maternas y prenatales de nutrición
(% total) 100
40
50
20
0 0
1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020
Prevalencia de bajo peso Prevalencia de sobrepeso (% adultos)

(% de niños menores 5 años)
3 60
2 40
1 20
(B) DESAFÍOS
0 0
1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020
Tasa fertilidad ADOLECENTES Muerte por ENT (% total)

(por 1.000 women, 15-19 años) 80
100,0 60
40
50,0
20
0,0 0
1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020
Gasto corriente en salud per cápita, PPP Gasto en salud privado doméstico
(USS corrientes) (% of gasto en salud corrientes)
1000 60
40
(C) GASTO EN SALUD
500
20
0 0
1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020
Gasto de bolsillo per cápita, PPP (Bs. corrientes) Población que gasta más del 10% del ingreso
del hogar en gasto de bolsillo en salud (%)
150
15
100 10
50 5
0 0
1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 1990 1995 2000 2005 2010 2016 2020
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial (Health Nutrition and Population Statistics), actualizados al
10 de julio de 2020.
La sección (b) presenta las condiciones de salud donde la perspectiva no es

tan favorable. Por ejemplo, la prevalencia de bajo peso entre niños menores de
5 años era de 2% en 2016, peor que en 1998 (1,6%). Entre las adolescentes de
15 y 19 años, si bien la tasa de fertilidad retrocedió 23 puntos en los últimos 20
años analizados, en 2016 todavía 64 por mil niños nacidos vivos tenían madres
adolescentes. Por otra parte, reportes de la Organización Panamericana de la
Salud (OPS, 2019) advierten que, en los últimos años, los cambios en el estilo
de vida están cambiando el perfil epidemiológico en Bolivia a tono con la ten-
dencia regional, disparando enfermedades asociadas a costumbres de vida poco
sanas. Por ejemplo, en 2016, casi el 65% de las muertes de adultos en el país se
debieron a enfermedades no transmisibles (como hipertensión, diabetes, cáncer,
entre otras), superando desde el 2008 a otras causas de muerte. Es preocupante
también la tendencia en la prevalencia del sobrepeso que habría aumentado un
5%, en los cinco años entre 2010 y 2016, mientras que en los 15 años anteriores
(1996-2009) sólo había sumado un aumento del 9%. Para 2016, un 56% de los
adultos se encontraba con sobrepeso.
Respecto al sistema de salud, el gráfico 1, sección (c), presenta datos sobre
el gasto público en salud, que tuvo un crecimiento sin precedentes. Se puede ob-
servar que en los 17 años entre 2000 y 2017, el gasto total en salud en términos
per cápita se ha triplicado, alcanzando USD 492, a precios de paridad de compra.
Aunque la contribución relativa del gasto privado se fue reduciendo, las crecientes
necesidades de las familias les obligaron a contribuir cada vez más de su bolsillo
para lograr atenciones médicas. Así, en el año 2017, las familias llegaron duplicar
el gasto de bolsillo en salud (USD 55) que en 2008 sumaba USD 24,3, a precios
de paridad de compra. En 2015, todavía un 6% de la población gastaba en salud
más del 10% de los ingresos del hogar, y el 1% llegó a sufrir gastos catastróficos,
superiores al 25% de sus ingresos.
5. ¿Cómo se han distribuido las mejoras en salud en Bolivia?
Estudios para Bolivia abordan las desigualdades en salud entre individuos y entre
grupos, según diversas condiciones. UDAPE (2004), por ejemplo, aborda la pro-
blemática analizando diferencias en el acceso a la atención basadas en la ubicación
geográfica, la etnicidad, edad y otros factores de desigualdad. Entre otros resulta-
dos, encuentra que, entre las familias bolivianas, no contar con educación escolar
alguna se asocia con situaciones de exclusión en salud. Estudios más recientes
abordan la relación de los resultados en salud y el nivel educativo de miembros
del hogar. Por ejemplo, con datos de las encuestas de demografía y salud (ahora,
EDSA) para varios años, Mansilla (2020) encuentra que las probabilidades de que
un infante menor a cinco años padezca de desnutrición crónica en el país, se

reduce mientras aumenta los años de educación de la madre. A nivel municipal,
Román y Córdova (2020) evidencian una asociación entre los años de escolaridad
de los varones adultos –mayores de 20 años– y una menor incidencia de diabetes
e hipertensión, entre pacientes del sistema de salud público.
Con la EDSA de 2016, considerando una serie de características demográficas,
geográficas y socioeconómicas, Coronado (2019) encontró que ser mujer ya no
era una desventaja significativa para excluirse de los servicios de salud; mientras
madres y niños menores de 5 años estaban entre los grupos con mayores opciones
de ser atendidos en caso de necesidad. En contraposición, los que no lograron
acceder a los servicios de salud en 2016, se caracterizaron por ser del grupo de
personas adultas (especialmente cuando existían condicionantes de dinero), ser
jefes de hogar, y vivir en el área rural. El Gráfico 2 ilustra la exclusión identificada
por grupos de edad. Las ventajas de acceso para los jóvenes y niños menores de 15
años (valores negativos en verde oscuro) contrastan con la falta de oportunidades
que surgen sobre todo entre los 55 y 70 años de edad.
Gráfico 2
Exclusión en la atención de salud según grupos de edad en Bolivia. 20161/
Residuos corregidos expresados en desviaciones estándar (DS).
Valores por encima de 1,96 sugiere exclusión y lo contrario, en el caso de valores inferiores a -1,96.
Entre ± 1,96 no se encuentra relación entre la exclusión de la atención de salud y la variable.
4
2
Desviaciones estándar
-2
Adultos
-4
≈ Inclusión
-6
-8
5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95
Edad
Fuente: Extraído de Coronado (2019) con base a información del Instituto Nacional de Estadística. Encuesta de De-
mografía y Salud (EDSA) del 2016.
Notas:
1/ Se calculan los residuos corregidos robustos de la correlación entre la ocurrencia de atención formal de la salud y
el intervalo de edad señalado, entre la población que se enfermó en los 3 meses previos a la encuesta. Los residuos se
expresan en desviaciones estándar, por encima de un valor de +/-1,96 desviaciones estándar, se rechaza la hipótesis
de independencia entre la atención en salud y la variable. Las situaciones de exclusión se encuentran en los valores
positivos, mientras que los valores negativos señalan lo contrario a la exclusión.
El gráfico 3, muestra los indicadores de exclusión según el nivel de instruc-

ción de la población adulta. En ese entonces la exclusión se concentraba entre
los adultos que no contaron con educación regular y aquellos que no finalizaron
primaria (valores por encima de +2 en verde oscuro). Por el contrario, lograr una
educación superior marcaba una diferencia favorable al recibir atención médica
(valores negativos inferiores a -2, en color claro). Hitos intermedios en la educa-
ción regular no resultaban explicativos de la exclusión en salud.
Gráfico 3
1/
Exclusión en la atención de salud según nivel educativo en Bolivia. 2016
Residuos corregidos expresados en desviaciones estándar (DS).

Valores por encima de 1,96 sugiere exclusión y lo contrario, en el caso de valores inferiores a -1,96.
Entre ± 1,96 no se encuentra relación entre la exclusión de la atención de salud y la variable.
6 5,3
3,8
4
(en desviaciones estándar)
2
Residuos corregidos
0,2 0,7
0
-2
-2,1
-4
≈ Inclusión
-6
-5,7
-8
Ninguno Primaria incompleta Primaria completa
Secundaria incompleta Secundaria completa Superior
Fuente: Extraído de Coronado (2019) con base a información del Instituto Nacional de Estadística. Encuesta de De-
mografía y Salud (EDSA) del 2016.
Notas:
1/ Se calculan los residuos corregidos robustos de la correlación entre la ocurrencia de atención formal de la salud y
el intervalo de edad señalado, entre la población que se enfermó en los 3 meses previos a la encuesta. Los residuos se
expresan en desviaciones estándar, por encima de un valor de +/-1,96 desviaciones estándar, se rechaza la hipótesis
de independencia entre la atención en salud y la variable. Las situaciones de exclusión se encuentran en los valores
positivos, mientras que los valores negativos señalan lo contrario a la exclusión.
señalan no-exclusión.
Buscando una perspectiva más completa y actualizada sobre la distribución de

las condiciones de salud, entre los adultos de diferentes niveles socioeconómicos,
se acude a las Encuestas de Hogares (EH) (recuadro 3. Las Encuestas de Hogares
del INE). Se consideran variables donde se haya encontrado indicios de alguna
relación entre la condición de salud y el nivel educativo de los individuos, a partir
de correlaciones simple.3
3 En Anexo se describe la construcción de variables a partir de las preguntas de la EH del 2019,

para las tres dimensiones propuestas, para el grupo de población adulta, mayor a 19 años, que
sugirió problemas de salud.
Recuadro 3
Las Encuestas de Hogares del INE
El Instituto Nacional de Estadística conduce las Encuestas de Hogares, cada año,

durante el último trimestre, con el objetivo principal es suministrar información
actualizada sobre las condiciones de vida de los hogares, a partir de la recopilación
de datos sobre variables socioeconómicas y demográficas de la población boliviana.
Las dimensiones temáticas consideradas en las EH son: vivienda y servicios básicos,
demografía, salud, educación, tecnologías de información, ingresos laborales y pobre-
za y desigualdad. La cobertura geográfica es nacional y la muestra es representativa
por área (urbana y rural).
Las EH no fueron diseñadas para estudiar los fenómenos de salud, de forma
que no reúne una muestra importante sobre la prevalencia de ciertas condiciones
de salud, que son importantes en el contexto nacional. Además, en el módulo
sobre salud, se observan cambios de enfoque importantes a partir de la encuesta
del año 2012, lo que obliga a ejercer precaución para comparar resultados entre
ambos periodos.
Por otra parte, la Encuestas Nacionales de Demografía y Salud (EDSA en 2016),
como parte de los estudios poblacionales que emprende el estado, es la principal
fuente de información del país en materia de salud y nutrición, y la herramienta
idónea para diseñar y evaluar políticas públicas en salud. Además, cubre las necesi-
dades de información del Plan de Desarrollo Económico y Social del estado (PDES).
Las encuestas que se condujeron en los años 1989, 1994, 1998, 2003, 2008, 2016,
permiten analizar de forma consistente la evolución en temas de salud referidos a
fecundidad, mortalidad infantil y en la niñez, anticoncepción, salud materna infantil,
entre otros.
Fuente: Elaborado con base a información del Instituto Nacional de Estadística, recuperada de http://anda.ine.gob.bo/
index.php/catalog, el 13 enero de 2021.
El gráfico 4, presenta una relación de tasas de ocurrencia de problemas en

salud entre los adultos con bajo logro educativo, respecto a la ocurrencia entre
la población más educada.4 En este caso, una razón de estas tasas igual a uno,
sugiere que no existieron desigualdades en salud por motivos educativos. Valores
por encima o por debajo de uno, sugieren tasas de ocurrencia desiguales por nivel
educativo.
4 Como indicador de la condición socioeconómica se usa el umbral educativo “primaria vencida”

que indica que el jefe de hogar venció 6 años o menos de estudios en la educación regular.
Existe literatura que respalda la conveniencia de utilizar este umbral educativo de pobreza.
Por ejemplo, Bherthélemy (2007) y Busso y Messina (2020) analizan disparidades en salud
considerando variantes de este indicador para un grupo de países importantes de América
Latina.
Tres grupos de condiciones se presentan: variables relacionadas con las con-

diciones del sistema, algunas relativas a los resultados en salud y otras asociadas
a los factores de riesgo o ventajas –tales como el acceso a tecnologías de comu-
nicación– para la salud de la población. Cabe apuntar que estos indicadores son
meramente descriptivos y no permiten interpretar asociaciones ni interacciones
entre las variables, aunque si sugieren ventajas o desventajas educativas en salud.
Gráfico 4
Desventajas en las condiciones de salud en hogares
con baja educación en Bolivia. 2019
Adultos de más de 19 años y nivel educativo alcanzado por el jefe de hogar.
% primaria vencida o menos años de educación / % más educados.
no recibió atención médica (12 meses) 1,04

Gasto de bolsillo > 10% ingreso-hogar (12 meses) 1,07
No_recibe reahibilitación para discapacidad 2,80
Diagnosticado de enfermedad crónica 1,37

Diagnosticado de tuberculosis 5,24
Ha sufrido de enfermedad endémica (12 meses) 1,51
Ha fumado_no ocasional (12 meses) 0,89

Bebe alcohol_no ocasional (12 meses) 1,63
No_dispone de teléfono celular 4,78

No_utilizó internet (3 meses) 6,24
No usa internet: servicios de salud (3 meses) 1,87
– 1 2 3 4 5 6 7
Fuente: Elaborado con datos del Instituto Nacional de Estadística, Encuesta de Hogares de 2019.
Notas:
Se representa la tasa de ocurrencia (% respecto al total) de condiciones de salud seleccionadas (eje vertical) en hogares
donde el jefe ha vencido primaria o menos años de educación, respecto a la ocurrencia en los hogares con jefes más
preparados.
En orden descendente en el gráfico, entre las condiciones del sistema de salud, se

encuentra que, en 2019, la atención médica en el sistema de salud fue 4% menos
frecuente entre los adultos con menor acervo educativo, a la vez que soportaron
con más frecuencia (0.7 veces), gastos de bolsillo elevados. Se distingue una gran
desventaja en los tratamientos para adultos discapacitados, en hogares con bajo
nivel socioeconómico (1,8 veces menos frecuente).
Respecto a los resultados de salud de la población adulta, se encuentra que la
prevalencia de enfermedades crónicas y la incidencia de enfermedades endémicas,
fueron entre 37% y 51% más frecuentes entre los menos educados. Un caso de
desigualdad extrema se presenta en los pocos casos de tuberculosis identificados
en la EH de 2019, que se quintuplican en el grupo con menor instrucción (dado
que la razón de tasas asciende a 5.24%).
Los factores de riesgo parecen distribuirse en diferentes direcciones. Mientras
el consumo habitual de alcohol fue 63 puntos más frecuente entre los menos
educados, el tabaquismo fue más frecuente entre los más instruidos (con una
razón de 0,89 puntos, es decir 11% por debajo de uno). Respecto al uso de las
tecnologías es alarmante el rezago sugerido para los adultos con menos capital
educativo, quienes usaron celulares e internet unas 3.78 y 4.24 veces menos que
los demás, en 2019 y en un lapso de tres meses previos a las encuestas. También
fueron menos frecuentes en usar internet sobre servicios de salud.
6. Brechas educativas en el acceso a la atención médica
Las diferencias educativas en salud señaladas a partir de un umbral en primaria

vencida, sugiere brechas interesantes, pero de poca intensidad en el caso del
acceso a la atención médica. No puede descartarse que, para el caso boliviano,
los cambios socio-económicos de las últimas décadas junto con los avances en
materia de educación, hayan desplazada a la educación como determinante de
desigualdades en el acceso al sistema de salud.
No obstante, y como se expuso anteriormente, la literatura ha estudiado
ampliamente la relación entre salud y determinantes socioeconómicos educativos.
Por ejemplo, Busso y Messina (2020), explican la ocurrencia de ciertos factores de
riesgo a la salud con un criterio de baja educación, controlando por sexo y género,
y compara coeficientes entre países de la región estimados a partir de encuestas
de hogares. Solo para el caso de un país encuentra evidencia de una prevalencia
más alta de los factores de riesgo entre las personas menos educadas, para el resto,
no se encuentra en un patrón claro en las brechas educativas. Bertélemy, et.al,
(2019), también para países en desarrollo, analiza la equidad en el acceso a servi-
cios de salud materno infantil, encontrando que este depende significativamente
de la condición socioeconómica de los hogares, incluyendo el nivel educativo
de la madre. En este caso, estima regresiones de la variable dependiente acceso,
testeando la significancia del gasto público en salud del país, la distribución de la
riqueza del hogar y el nivel educativo de la madre, por quintiles. Otros ejemplos
pueden revisarse en la sección 3, anterior.
El gráfico 5 representa la muestra de adultos en la EH de 2019, que se percibie-
ron enfermos en el lapso de un año antes de la encuesta. La muestra se distribuye
según el nivel educativo alcanzado por los jefes de hogar.
Gráfico 5
Acceso a atención médica y nivel educativo en el hogar,
entre la población adulta en Bolivia. 2019
Adultos de más de 19 años y nivel educativo alcanzado por el jefe de hogar.

(A) (B)
14.000 100%
Obs.
Obs.
12.000
80%
10.000
8.000 70% 60%
6.000 40%
4.000 75%
20%
2.000 30%
25%
0 0%
Hasta Primaria Secundaria o más Ninguno Primaria Secundaria Superior
No se atendió Atención médica No se atendió Atención médica
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística, Encuesta de Hogares, 2019.
Nota:
Con base a una muestra de población adulta de 18,269 individuos que “percibieron algún problema de salud”, en los
doce meses previos a la encuesta. El nivel educativo del hogar se aproxima por el nivel de educación que alcanzó el
jefe de hogar.
Más de 18,000 adultos encuestados sugirieron haber sufrido problemas de

salud durante el último año, y un 70% accedió en alguna ocasión a algún tipo de
atención médica profesional. Entre estos individuos, los que vencieron primaria o
menos años de educación, suman la mitad de los individuos más educados (Gráfico
5A). Distribuyendo por etapas del sistema educativo (Gráfico 5B), se observa una
ligera ventaja en el acceso a la atención médica entre quienes no tuvieron educa-
ción en el sistema regular y los que cursaron algún tipo de educación superior. El
grupo que se preparó en secundaria resultó el más desaventajado.
Debido a que el diseño de la muestra de la EH no fue dirigido a analizar los
problemas que ocupan este análisis, es probable que la sub-muestra de interés
no represente adecuadamente a la población “enferma” y su distribución en seg-
mentos educativos. Aun así, es posible, lidiar con este tipo de sesgo de selección
de los datos, mediante una aproximación estadística apropiada. En esta dirección,
se propone un análisis las probabilidades de ocurrencia del acceso a la atención
médica, por grupos educativos, a considerando odds ratios (OR, por su nombre
y siglas en inglés), a veces identificado en español como razón de oportunidades
(véase el recuadro 4).
Un odds ratio, OR, es una medida de asociación que permite comparar las
oportunidades de ocurrencia del suceso, por grupos expuestos a una condición
de interés. Mientras la oportunidad de ocurrencia de un evento (como el acceso
a la atención médica), hace referencia a la ocurrencia respecto a la población que
no ha sufrido dicho evento.5 El OR relacionaría la oportunidad de que ocurra el

evento, entre quienes están expuestas a una condición de interés, respecto a la
oportunidad entre los No-expuestos. Al estimar un OR a partir de una regresión
logística, es posible incorporar al análisis otras variables que afectan la ocurrencia
del suceso a lo largo de los grupos, propiedad importante para atenuar posibles
sesgos de confusión presentes al analizar una asociación, con un conocimiento
limitado de todos los determinantes del evento de interés. El concepto de OR
permite analizar recíprocamente el evento favorable en vez del efecto desfavorable.
A partir de un modelo de regresión logística que busca explicar las probabi-
lidades de ocurrencia de una variable dicotómica, se puede investigar el efecto
que tienen sobre estas otras variables independientes. Así, en;6
p
log = bo + b1x1 + b2x2 + …
1-p
p es la probabilidad de que ocurra el evento que se busca explicar. Las variables

explicativas independientes son xi y los coeficientes de asociación bi. Operando,
tenemos que;
esuma
p = suma , siendo suma = bo + b1x1 + b2x2 + …
1+e
Conociendo el valor de las variables independientes, es posible estimar la

probabilidad de que el evento de interés ocurra. Para los individuos para quie-
nes todos los valores xi = 0, la oportunidad (odds) de que ocurra el evento es ebo.
Para otros individuos, la oportunidad del aumento del valor de xi en una unidad,
suponiendo las demás variables sin cambios, corresponde a: e * bi. Si la variable
es numérica, el OR estima el factor de riesgo del incremento en una unidad en
la variable. Mejor aún, si la variable es dicotómica, el OR corresponde al factor
de riesgo xi, en el sentido que se explicó anteriormente Así, una OR mayor que
uno indica un aumento en la probabilidad del evento y una OR menor que uno,
implica una disminución.
Respetando la temporalidad de los sucesos al definir las variables de interés y
las condiciones que afectan, esta aproximación permite abordar un análisis retros-
pectivo y una aproximación transversal, a partir de una muestra de individuos no
seleccionada para estudiar el acceso en salud, y una variable dependiente, cons-
truida posteriormente y de forma simultánea al resto de condiciones analizadas.
5 De forma diferente, el concepto de riesgo relaciona la ocurrencia del evento con toda la
población en la que puede observarse.
6 Desarrollado a partir de la exposición en Barón (2019).
Recuadro 4
Odds ratio y regresión logística
Los OR constituyen una medida de efecto alternativa a una razón de riesgos, que
permite expresar los resultados de estudios retrospectivos y transversales.
El riesgo puede definirse como el número de casos de un evento de interés que
se presentan en un período específico, dividido por el total de sujetos expuestos a
transformarse en casos nuevos en igual período. En cambio, una “oportunidad”
(Odds) relaciona los casos de ocurrencia del evento con los casos donde el evento No
ocurre, en un periodo de tiempo que ha transcurrido. Cerda et.al, (2013) propone
que los términos de oods y probabilidad son asimilables, ya que una probabilidad
puede convertirse en odds mediante la fórmula (probabilidad/(1-probabilidad)), y
un odds convertirse en una probabilidad mediante la fórmula (odds/(odds+1)).
En salud, es usual investigar la influencia de la exposición de los individuos a
determinadas circunstancias o condiciones, sobre la probabilidad de que ocurra
un evento. Así, se usan conceptos como el riesgo relativo (RR), para identificar la
relación entre el riesgo de ocurrencia de un evento y todos los casos (expuesto y
no expuestos a la condición). La oportunidad relativa – odds ratio (OR), por otra
parte, representa la relación entre la oportunidad (Odds) de que suceda el evento
entre los expuestos a cierta condición, y la oportunidad de que suceda entre los
No-expuestos (Barón, 2019).
Aunque no es un concepto muy intuitivo, los OR son una medida de efecto al-
ternativa al RR, con propiedades útiles. En primer lugar, el concepto de OR permite
abordar un análisis temporalmente retrospectivo, cuando la muestra utilizada se
conforma a partir del evento de interés, indagándose en el pasado sobre la presencia
de una determinada exposición (Martínez et.al. 2020). Esto no es posible con una
razón de riesgo que alude a la eventual ocurrencia de un evento en el futuro. En
cualquier caso, una premisa para una adecuada interpretación de los OR es respetar
la temporalidad del diseño que originó los resultados.
En segundo lugar, sesgos de selección se esperan al comparar “por grupos” la
exposición a un evento de interés, a partir de una muestra que no fue diseñada con
tal fin. La alternativa de los OR contribuye a controlar dichos sesgos, al relacionar
la ocurrencia con la parte de la muestra donde no ocurre el evento. Además, si se
revierte el evento de interés en el análisis y se observa el evento favorable en vez
del efecto desfavorable, la asociación tendrá un OR recíproco, lo que no es posible
con la razón de riesgos.
Otra ventaja de un OR, es que permite expresar los resultados por grupos donde
se busca comparar la condición de expuesto y no-expuesto a determinado factor,
al mismo tiempo que se considera la presencia de otros factores de riesgo, en cada
grupo, permitiendo gestionar de alguna manera el llamado sesgo de confusión.
Una estrategia estadística utilizada para reducir este sesgo es el uso de modelos de
regresión logística, los cuales, permiten calcular medidas de efecto ajustadas por
otras variables y obtener entre sus resultados OR ajustados.
Con estas condiciones, la noción de OR estimado en un modelo de regresión

logística resulta pertinente para abordar un análisis temporalmente retrospectivo,
indagando en observaciones del pasado la presencia y los efectos de la exposición a
una condición particular, en la ocurrencia de un evento de interés. Al mismo tiem-
po, este concepto se adecúa a un estudio de corte transversal, donde la muestra se
estableció sin conocimiento ni intención de reflejar la condición de cada individuo,
respecto al factor de riesgo ni al evento de interés. Es decir, donde las condiciones
–expuesto versus no expuesto, y la presencia o ausencia del evento de interés– fue-
ron identificadas de forma simultánea y posterior a la construcción de la muestra.
En este caso, se analiza si la probabilidad de acceder a la atención médica

de los adultos de la muestra, se explica en alguna medida por diferentes niveles
educativos observados en el hogar. En particular se procura una medida de la di-
rección y la fortaleza de la relación, mas bien que un modelo que explique todos
los determinantes de la posibilidad de acceder a los servicios.
Entre varias opciones, se opta por estudiar –como factor de influencia– el
efecto de pertenecer a un hogar donde el jefe de hogar alcanza diferentes niveles
en la educación regular: sin estudios, primaria, secundaria y estudios superiores,
identificando cada nivel con una variable binaria.7 Para evitar la confusión de los
efectos, se controlan las diferencias por edad (adulto mayor), por sexo (mujer) y
por área (rural), también con variables dummy.
Se consideró como un factor control el área de residencia, debido a la cono-
cida evidencia de diferencias sistémica en las condiciones de salud de la población
rural e indígena, en Bolivia. Tratándose de salud, se espera que la organización
geográfica del sistema sea determinante para el acceso en salud (CEPAL/UNICEF,
2012). Se evita la redundancia al descartar la variable de auto determinación
indígena, debido su alta correlación con la posibilidad de vivir en el área rural.
A través de estimaciones computaciones, se analizó la relevancia de múltiples
modelos (“de arriba hacia abajo”) considerandos además diferentes interacciones
entre la variable explicativa y los efectos de control. La especificación que presentó
un mejor ajuste se presenta en la tabla 2.
7 Se identificó una asociación positiva entre las posibilidades de acceso en salud y diferentes lo-
gros educativos (con una variable explicativa categórica) y se estimaron diferentes definiciones
del nivel educativo, como variable explicativa de las oportunidades de acceso a salud. Entre
los resultados, no que quedó claro la relevancia de un único umbral educativo que explique
diferencias consistentes en las oportunidades de acceso a salud.
Tabla 2
Oportunidades de acceso a la atención médica de adultos por nivel
de educación en Bolivia, 2019/1/2
Variable dependiente: Acceso a atención médica en el sistema de salud, en la población adulta (2019)
B Error Wald Sig. Exp(B) Intervalo Confianza

estándar (Odds Ratio) EXP(B), al 95%
Inferior Superior
Jefe de hogar sin estudios 0,548 0,143 14,671 0,000 1,731 1,307 2,291
Jefe de hogar con educación superior 0,245 0,038 42,458 0,000 1,278 1,187 1,375
Adulto mayor 1,006 0,054 341,222 0,000 2,734 2,458 3,042
Mujer 0,396 0,034 138,206 0,000 1,486 1,391 1,587
Rural 0,732 0,048 228,890 0,000 2,080 1,892 2,287
Jefe de hogar sin estudios * Adulto -0,761 0,234 10,592 0,001 0,467 0,296 0,739
mayor * Mujer
Constante 0,351 0,029 146,959 0,000 1,420
Logaritmo de la verosimilitud -2 21021,5
R cuadrado de Cox y Snell 0,15
R cuadrado de Nagelkerke 0,17
Obs. válidas: 18.296
Obs variable dependiente = 1 13.062
(acceden atención médica)
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística, Encuesta de Hogares de 2019.
Notas:
Para la población adulta, que percibió problemas de salud en los últimos doce meses, se estima una regresión logística
donde la variable dependiente binaria identifica (valor igual a uno) a quienes accedieron a la atención médica formal
en el sistema de salud, y tiene valor igual a cero si no acudieron al sistema. Se usa variable dicotómica para señalar
cada etapa de educación regular a la que accedió el jefe de hogar: sin educación regular, primaria (aprobados uno a 6
grados), secundaria (aprobados grados 7 al 12vo), educación superior (mayor a 12años aprobados). Se controlaron
los efectos de ser adulto mayor (edad), ser mujer (sexo) y vivir en el área rural (área), con variables dummy.
Se usó el método de máxima verosimilitud para estimar especificaciones alternativas para el modelo considerando como
variables independientes todos los niveles educativos, los controles y sus interacciones, descartando las diferentes
opciones –de arriba hacia abajo– hasta obtener el modelo con el mejor ajuste posible con variables significativas con
un nivel de confianza del 95%.
La bondad de ajuste del modelo sugiere una asociación entre las variables, que
explicaría entre el 0,15 y 0,17 de la variable dependiente (entre el R-cuadrado de
Cox y Snell y R-cuadrado de Nagelkerke). Aunque, de todas maneras, el propósito
no es representar un modelo exhaustivo de los determinantes del acceso a salud.
No obstante, se sugieren asociaciones interesantes, algunas poco intuitivas, entre
diferentes acervos educativos de la población adulta en Bolivia y sus probabilidades
de lograr atención médica.
Para el año 2019 en Bolivia, los OR resultantes de la estimación, con valores
significativamente diferentes de 1 (uno), señalan que las oportunidades de acceso
a salud entre quienes cursaron estudios superiores o y entre quienes no contaban
con ninguna educación formal, fueron entre 0,30 y 0,7 puntos superiores a las
del resto de individuos del muestra, con perfiles educativos intermedios.8 La es-
timación señala además un grupo de población específica –considerando su nivel
educativo– que se encuentra en desventaja extrema. Entre los que no contaban con
formación alguna, ser mujer y adulta mayor, redujo las oportunidades de acceder
a atención médica profesional en más de 1.15 veces (1/0,467=2,14), respecto a
las oportunidades de otros adultos. En este caso, por sí solos, ser mujer, adulto
mayor, y vivir en el área rural, no fueron obstáculos para acceder a la atención en
el sistema de salud, sino todo lo contrario. Resultado que contradice otra evidencia
sobre la exclusión en el área rural, no así datos anteriores sobre ventajas en salud
para mujeres y en menor medida para adultos mayores.
En líneas generales, estos resultados estarían sugiriendo que, para 2019, el
acervo educativo del hogar no fue de forma general un motivo de desigualdades
sociales en el acceso a la atención médica de la población adulta en Bolivia. En
todo caso, se identificaron mayores oportunidades cuando el jefe de familia cuenta
con estudios superiores, o en el otro extremo, cuando no cuenta con educación
regular. El logro educativo alrededor de primaria, hoy día, no parece marcar
diferencias significativas en el acceso al sistema de salud, y ni si quiera acceder a
secundaría haría la diferencia.
Se observa una concentración de oportunidades en grupos sociales extre-
mos de la población, dejando poca evidencia sobre la situación de acceso a salud
de una “clase media” de ciudadanos. Es posible que entre los que acceden a la
educación regular se encuentren un grupo particular y creciente de personas que
sufren graves desventajas en la atención de su salud, incluso mayores a las que
enfrentan los que nunca fueron al colegio. En todo caso, cabe la posibilidad de
que esta irrelevancia educativa y social en el acceso a la atención médica, no se
haya presentado siempre así y que el 2019 perfile una situación atípica. Conviene
por tanto verificar la evolución y concentración de las oportunidades de atención
médica a lo largo del tiempo.
7. Inclusión y equidad en las oportunidades de atención médica
Para analizar los progresos en inclusión y equidad en la atención de la salud en el

país, es posible acudir al enfoque de las curvas de concentración de oportunidades
de Ali y Son (2007). En sintonía con los conceptos propuestos como hilo conductor
entre las diferentes temáticas de este libro, se entiende como mejoras inclusivas a
8 Otras estimaciones sugirieron que, para los adultos que se quedaron en etapas educativas
intermedias, el acervo educativo no resultó significativo para aumentar sus posibilidades de
atención médica.
las que logran aumentar en promedio las oportunidades en salud de la población.

Al mismo tiempo, se puede estudiar si esta inclusión fue desigual o si contribuyó o
no a una distribución más equitativa de las oportunidades. Siguiendo la narrativa
propuesta y como frecuentemente se ha expresado, se pretende identificar si las
mejoras fueron pro-pobres.
En el caso de las políticas de salud, este concepto ha sido muy discutido entre
los estudiosos, especialmente en el contexto de la cobertura universal de salud
(CUS). En esta perspectiva, se propone una aproximación simple, acudiendo a
las curvas de concentración de oportunidades que permitirán observar de alguna
forma, la distribución según estrato socioeconómico (equidad) de mayores o me-
nores oportunidades de acceso a la atención médica a lo largo unos quince años
(inclusión). Se construyen estas curvas para los años 2006 y 2011 por un lado y
por otro para 2016 y 2019, dado que estos periodos podrían reflejar momentos
de inflexión en la situación social y económica del país, que fueron importantes
para el desempeño del sistema de salud.9
7.1. Las oportunidades de acceso en una perspectiva de mediano plazo
Entre 2005 y 2009 se observó un escenario económico-fiscal favorable y sin

precedentes, asociado al boom de los hidrocarburos. En este periodo destacan el
aporte de las transferencias por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) que
multiplicó varias veces los ingresos del estado, particularmente las transferencias
municipales y departamentales (estas últimas en menor medida). En 2009, se pro-
mulga una nueva Constitución Política del Estado, que cambia los principios del
modelo económico productivo, e introduce paradigmas que amplían el espectro
y l alcance los derechos fundamentales, sociales y económicos de los ciudadanos.
Se establece un nuevo diseño para la organización territorial que incorpora a las
autonomías departamentales en la gestión de algunos servicios públicos, además
de ajustar las competencias en varios ámbitos de política pública para los diferentes
niveles, por citar sólo algunos rasgos de la reforma constitucional.
En contraste, se presentan las curvas de oportunidad para los años 2016 y
2019, que permitirían capturar los efectos de un nuevo panorama económico,
resultado del deterioro gradual de los precios de las exportaciones de materias
primas (desde 2015). Estos años reflejan también los efectos de la implementación
efectiva de las autonomías, incorporando a las gobernaciones departamentales en
la gestión del sistema de salud. Así, entre 2011 y 2016, el gasto público en salud se
incrementó en más de dos puntos porcentuales del PIB, habiendo crecido sólo 0,1
9 Los años de referencia también toman en cuenta la disponibilidad de información sobre salud
en las encuestas de hogares, y las diferencias en el diseño del módulo de salud de las EH, entre
los años 2006 y 2011, respecto a 2016 y 2019.
puntos entre los años 2006 y 2011 y un 0,8 % PIB, entre 2016 a 2019. Se estima
que para el 2019, el aporte subnacional llegó al 58% del gasto público en salud,
por encima del 47% que en promedio contribuyó entre los años 2006 y 2011.10
Al mismo tiempo, después de 2012, se incorporan al sistema prestaciones en salud
gratuitas municipales y departamentales en contados territorios, y a partir del
2018, el SUS comienza muy gradualmente a operar algunos beneficios universales.
Ilustrando estas transformaciones, el gráfico 6 presenta las curvas de concen-
tración de oportunidades para los años 2006, 2011, 2016 y 2019. Acudiendo al
indicador propuesto para reflejar las oportunidades de atención médica en el sistema
de salud de la población adulta, esta vez se usa un gradiente educativo para identi-
ficar el grupo socioeconómico de los individuos: los años de instrucción logrados
por el jefe en el hogar de cada paciente. Es importante resaltar que, al tratarse
de promedios, las curvas muestran tendencias y órdenes de magnitud, pero no
explican relaciones causales ni interacciones entre educación y salud.
Las curvas señalan un salto de oportunidades entre dos épocas. El primer
quinquenio comienza en 2006 con un promedio de oportunidades para la pobla-
ción de alrededor del 50%, que logra mejorar en cinco puntos hacia el año 2011.
Para 2016, las opciones de atención aumentaban otros diez puntos hasta sumar
un promedio del 70% entre todos los que se percibieron enfermos y demandaron
servicios de salud. Este nivel de acceso se mantiene hasta 2019.
Aunque el análisis no pretende confirmar las causas de esta evolución, resulta
intuitivo asociar los desarrollos en salud de la pasada década con los cambios en
la gestión de los servicios de salud introducidos por las autonomías. Respecto a la
contribución de los ingresos fiscales, si bien existe una recuperación de ingresos
entre 2011 y 2014, desde entonces los recursos comienzan a disminuir a un paso
cada vez más acelerado. Por tanto, es difícil atribuir a un mero efecto fiscal el salto
en salud observado. Por otra parte, la operativa de SUS se aprobó formalmente
en 2018, por lo que la muestra seguramente sólo puede capturar sus primeros
efectos para el año 2019.
En términos de equidad (es decir, la situación relativa de los más pobres res-
pecto a los más aventajados), los cambios son evidentes sólo en puntos concretos.
Entre las dos décadas, la variabilidad en la atención médica entre los grupos de
la población se ha reducido ligeramente. Sin embargo, al comparar los estratos
extremos se nota una diferencia. Hace 15 años, en 2006, los menos educados tenían
en promedio 4% menos de opciones para lograr atención médica en comparación
con el decil más educado. Esta disparidad se amplió hasta el 7% para 2011 y se
mantuvo en casi 8% hasta 2016.
Para 2019, el perfil de desigualdad en el acceso a salud cambia radicalmen-
te, con dos rasgos sobresalientes. Por un lado, el decil menos favorecidos logra
10 Calculado con datos del sistema CEPALSTAT de la Cepal.

superar en 6 puntos el promedio de oportunidades de atención médica de los

más educados. Por otra parte, para los estratos intermedios –entre el cuarto y
sexto– las oportunidades mejoran hasta 2016, pero luego se estancan y quedan
relativamente rezagadas para 2019.
Gráfico 6
Concentración de oportunidades de atención médica en Bolivia
Adultos, según años de instrucción/2
100%
¿SUS-Sistema Único de Salud?
75%
Oportunidad de atención de salud
promedio
50%
2006
2011
2016
¿Gobiernos
2019
25% departamentales?
¿IDH-Recursos
de los hidrocarburos?
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
% acumulado de la población
Más años de instrucción lograda
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística, Encuestas de Hogares 2006 y 2019.
Nota(s):
1/ En adultos mayores a 19 años, las oportunidades se miden como el porcentaje de personas que accedieron a atención
médica en caso de problemas de salud, respecto al resto de personas que declararon problemas de salud.
2/ Se refiere a los años de instrucción promedio vencidos por el jefe de hogar.
Cuál podría ser la razón de este cambio en las ventajas relativas en salud hacia
2019? Primero se puede mencionar que este resultado es consistente con las ratios
de oportunidad presentados en la sección anterior, que sugerían ventajas de acceso
para los que no vencieron ningún año de instrucción escolar (aunque también para
los que contaban con altos estudios). Es posible que las opciones que brinda el SUS
fueron rápidamente aprovechadas por los que no contaban con ninguna otra opción.
Al mismo tiempo, no puede descartarse que la crisis económica que va arreciando
esté impulsando el aumento de la informalidad del empleo, dejando sin prestaciones
de la seguridad social a personas con cierto grado de educación, especialmente en las
urbes. En un escenario como este, el grupo de adultos menos preparados continuarían
acudiendo a los servicios públicos gratuitos, mejorando su situación relativa, mientras
la clase media se incorpora poco a poco a un nuevo nivel de vida y de servicios. Estas
recientes transformaciones deben ser analizadas a profundidad dado que afectan
directamente al alcance y la sostenibilidad de mediano plazo del SUS.
7.2. Oportunidades según sexo y edad
Para analizar la evolución de la cobertura en salud de mujeres, varones y adul-

tos mayores, el gráfico 7 presenta una especie de mapa de desigualdades en las
oportunidades de cada grupo. Comparando entre grupos, hace quince años los
varones adultos, entre 20 (mayores a 19 años) y 60 años, era por mucho, el grupo
más desprotegido. En 2006, sólo un 38% de los varones logró atención médica,
mientras que los adultos mayores lo hicieron en un 45% de ocasiones y las mujeres
en un 49%. La situación de los varones mejoró más que proporcionalmente para
el 2019, pero aún sigue siendo el grupo que cuenta con menos oportunidades
(62%), respecto a ancianos (67%) y mujeres del mismo rango de edad (71%).
No cabe duda que los cambios en las políticas subnacionales de salud brin-
daron ciertas coberturas a los varones, marginados de las políticas pro-pobres
del pasado. No obstante, algunos estudios sugieren otros determinantes del bajo
acceso entre los varones, como, por ejemplo, su menor inclinación a gastar en
salud, la falta de tiempo para acudir a los servicios, entre otros (Román y Córdoba,
2020, y Coronado, 2019).
En todo caso para 2019, mayores oportunidades parecen favorecer a los va-
rones más pobres, que tuvieron atención médica casi un 6% más frecuentemente
que los adultos más educados, precisamente al contrario de lo observado años
atrás. Las mujeres del primer decil de pobreza educativa también acudieron un 5%
más frecuentemente a consultas médicas, en comparación con las más educadas.
Este perfil pro-pobre se repite para los adultos mayores.
La atención de acceso a la salud en áreas urbano y rural parten de situaciones
muy distintas, que se revierten para 2019.11 Según se observa en el gráfico 8, en
2006 apenas un 40% de los adultos radicados en un área rural esperaban acceder
a una consulta médica, en caso de necesidad, mientras que, en la ciudad, las opor-
tunidades sumaban un 53% en promedio. Para 2019, las atenciones médicas se
vuelven más comunes en el área rural (84% de los casos), respecto a las opciones en
las ciudades, donde sólo el 67% de los enfermos buscó y logró asistencia médica.
Para 2019, además se observan ventajas para los tres decíles más pobres, tanto
en las urbes como en el campo, mientras el tercer decil recuperaba la desventaja
que sufría una década atrás.
11 La definición de poblaciones rurales de la encuesta de hogares considera a los habitantes de

municipios con menos de dos mil habitantes. Para el censo 2012, en estas áreas concentraban
un 30% de la población, dispersa en unos 247 municipios distribuidos a lo largo del país.
Gráfico 7
Concentración de oportunidad de atención médica en Bolivia/1
Adultos, según sexo y grupos de edad/3
100%
75%
promedio
50%
A.
Mujeres en edad
25% adulta
20 a 60 años
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2006 2019 Más años de instrucción lograda
100%
75%
promedio
50%
B.
Varones Adultos
25%
20 a 60 años
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
100%
75%
promedio
50%
C.
Adultos Mayores
25%
Hombres y mujeres
mayores a 60 años
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística, Encuestas de Hogares 2006 y 2019.
1/ Las oportunidades se miden como el porcentaje de personas que accedieron a atención médica en caso de problemas
de salud, respecto a todas las que tuvieron estos problemas.
2/ Se refiere a los años de instrucción promedio alcanzados por el Jefe de Hogar.
7.3. Oportunidades según área de residencia
Gráfico 8
Concentración de oportunidades de atención médica en Bolivia. /1
Adultos, según área de residencia./2
A. Rural/3 B. Urbana/4
100% 100%

75% 75%
(% promedio)
(% promedio)
50% 50%
25% 25%
0% 0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2006 % acumulado de la población 2006 % acumulado de la población
Más años de instrucción lograda Más años de instrucción lograda
2019 2019
Fuente: Elaboración propia con datos de las Encuestas de Hogares. anuales INE.
Nota(s):
1/ Las oportunidades se miden como el porcentaje de personas que accedieron a atención médica en caso de problemas
de salud, respecto a todas las que tuvieron estos problemas, considerando a personas mayores a 19 años.
2/ Se refieren los años de instrucción promedio alcanzados por el Jefe de Hogar.
3/ Mujeres y hombres mayores a 19 años, que viven en áreas rurales del país, según la clasificación adoptada por el
INE. Se refiere, de manera general, a la población que reside en localidades con menos de 2000 habitantes.
4/. Mujeres y hombres mayores a 19 años, que viven en áreas urbanas del país, según la clasificación adoptada por el
INE. Se refiere, de manera general, a la población que reside en localidades con 2000 o más habitantes.
No se descartan problemas de medición y comparabilidad en los datos

aproximados con información de las EH, especialmente en 2019, donde los
resultados son llamativamente optimistas. Un limitante siempre presente son
las limitadas observaciones en algunos grupos, en la muestra de la EH, que no
se diseñaron para analizar exclusivamente fenómenos de salud. Sin embargo,
desde diferentes enfoques abordados en este documento se obtienen conclu-
siones consistentes. Específicamente para el año 2019, se identifican ventajas
de acceso en el área rural y para quienes no cuentan con ninguna educación
escolar. De todas maneras, esto no deja de sorprender dada la precaria situación
del sistema de salud en Bolivia.
Algunos argumentos a favor de las conclusiones sobre recientes ventajas para
los grupos socieconómicos más empobrecidos, al menos desde una perspectiva
educativa, apuntan a los efectos inmediatos del inicio de operaciones del SUS. No
obstante, estimaciones previas identifican al menos un grupo muy pobre excluido,
constituido por mujeres ancianas sin educación. Además de alertar sobre la poca
importancia de la educación a la hora de acceder a servicios de salud, al menos
para los estratos medios.
Por otra parte, no hay que perder de vista que las curvas de oportunidad se-
ñalan logros relativos entre estratos socioeconómicos y, por tanto, a las mejoras
en el acceso de los más desfavorecidos –que sin duda ocurrieron– se suman a la
precarización de la protección laboral de pierden sus empleos en las ciudades,
donde suelen residir los más educados. Hay que tener presente que durante el
2019 se produjeron disturbios sociales en el país, que pudieron afectar el acceso
a servicios esenciales en las ciudades donde se registraron mayores problemas.
Finalmente, en vista de que la EH no es representativa a nivel municipal, será im-
portante recabar mayores elementos y posiblemente acudir a otras herramientas
de información, a fin de analizar a fondo los resultados para el área rural.
8. Reflexiones finales e implicaciones de política
Los enfoques empleados en este estudio sugieren que en los últimos quince años
las reformas y políticas del sector han logrado mejoras de inclusión en salud. Así,
para 2019, en Bolivia los adultos que enfermaban lograban atención médica en un 70%
de las ocasiones en que sintieron la necesidad. Estos datos pueden parecer optimistas,
pero no están alejadas de las escasas referencias disponibles sobre al acceso a salud
en Bolivia. Por ejemplo, el índice de cobertura universal en salud, calculado por
la OMS, sugiere una cobertura del 64% para el año 2015 y del 68% para el 2017,
para toda la población.12 Hay que considerar que este índice incluye la situación
de los niños y jóvenes, que se espera sea más aventajada respecto a los adultos.
Pero, por otra parte, en este trabajo se hace referencia al acceso de la población
adulta que tuvo problemas de salud (enferma), aunque el nivel socioeconómico,
de carácter educativo, hace referencia a las condiciones del hogar.
Los datos señalan mejoras en equidad en las últimas décadas, aunque en 2006
ya se registraban los efectos de las denominadas políticas pro-pobre de las estra-
tegias de reducción de la pobreza. Aparentemente, las mejoras estructurales en el
sistema de salud más relevantes se dieron durante el quinquenio 2011-2016, coincidiendo
con un nuevo diseño territorial y la participación de los gobiernos departamentales
en la gestión de los servicios de salud. Otro hito reciente fue el inicio del SUS, cuyo
eventual impacto positivo en 2019 demanda mayor análisis. En contraposición, el
aumento de recursos asociados a los recursos del IDH, no coincidió con mejoras
de equidad y progresos mínimos de inclusión.
Aún hoy, los varones adultos son los más desprotegidos, independientemente
de su nivel educativo, por detrás de ancianos y mujeres. Además, para 2019 y a
diferencia de la evidencia para años previos, los adultos del área rural reportaron
12 Este es un índice compuesto que registra intervenciones seleccionadas en salud reproductiva y

materna, atención infantil y neonatal, atención de enfermedades infecciosas, no transmisibles,
y capacidad y acceso de los servicios.
mayor acceso salud que los urbanos. Entre grupos socioeconómicos, las desventa-
jas de los tres deciles educativos más bajos parece revertirse para el 2016, y hacia
2019, incluso aventaja a la población más educada.
Los saltos de inclusión en 2019, requieren mayor análisis en un año de conflictos
sociales que afectó especialmente las mayores urbes del país. Sólo en condiciones
socioeconómicas extremas (hogares sin educación y donde el jefe tiene estudios
superiores), la educación resultó en alguna medida explicativa de sus posibilidades
de acceso a salud. Preocupa la situación de los estratos intermedios, por la posibilidad de
que se estén observando efectos de la crisis económica, con un deterioro acelerado
de la protección laboral de la que disponen, que afectaría primero a las ciudades y a
la población con cierto nivel de estudios, deteriorando sus oportunidades relativas
en salud. Estos efectos podrían verse exacerbados por la pandemia por el COVID-19.
Es urgente, sin embargo, analizar la situación de las ancianas mujeres que, al no contar
con estudios, ven reducidas drásticamente sus posibilidades de acceso a salud.
Desde diferentes perspectivas reunidas en este análisis, la evidencia sugiere
que el acervo educativo familiar no parece ser decisivo para mejorar las opor-
tunidades de acceso a la atención médica en el sistema de salud boliviano, salvo
para los más privilegiados. Más aún y tal como se argumentó en otros estudios,
los avances más significativos de inclusión y equidad coinciden con reformas ins-
titucionales y organizaciones del sistema de salud. Esto en lo que tienen que ver
específicamente con el acceso a la atención médica. No parece ser el caso de los
resultados en salud y sus factores de riesgo, que si bien no fueron objeto de este
estudio, en una descripción general, sugieren mayor sensibilidad a la condición
socioeconómica y educativa de la población.
Entre las implicaciones de política, se debe resaltar como condición sine qua
non para el éxito del SUS, la urgente necesidad de una reorganización del sistema
de salud con la nueva perspectiva de la CUS, que no fue el eje de su origen ni
de gran parte de sus reformas que dieron lugar a su diseño actual. Destacando
que reformas organizativas parecen haber logrado mucho más que un boom de
ingresos, el mensaje que quedaría es que hay mucho que hacer con poca plata.
Sin esta condición, las políticas de salud tendrían efectos limitados y elevados
costos. Con todo, los resultados señalan la urgencia, de medidas de protección
social en salud para grupos de extrema necesidad muy focalizados –por ejemplo,
las mujeres ancianas sin educación formal– En tiempos de pandemia, es muy
probable que estos grupos de alta precariedad se hayan multiplicado, con posibles
nichos entre la clase media. Lo que amerita un pronto estudio a profundidad.
A futuro, algunas pistas sugieren estudiar la funcionalidad de políticas con
perspectiva educativa dirigidas, por ejemplo, a mejorar en la atención de discapa-
citados, reducir la incidencia de enfermedades endémicas y crónicas y el consumo
perjudicial del alcohol, por ejemplo. Implementarlas a través de la educación regu-
lar haría la diferencia para las generaciones jóvenes. Entre los que ya son adultos,
las brechas educativas en salud podrían atenderse con políticas que reduzcan el
gran rezago en el acceso a tecnologías de comunicación (teléfonos celulares en
internet) con fines de información y educación sobre salud.
No cabe duda que las limitaciones en la disponibilidad de datos y análisis ac-
tualizados complican el diseño de políticas en salud. En este sentido, las encuestas
de hogares son un insumo valioso, pese a que este no es su objetivo principal. El
mayor desafío, es que el estudio de los problemas de salud requiere un marco me-
todológico específico y a la vez especializado, dónde parece existir cierto margen
para mejorar en la EH, sin perjudicar su efectividad y eficiencia, bien logradas.
En síntesis, bajo el nuevo paradigma de la cobertura universal, sólo puede
ponderarse el inicio del SUS, aunque fuere en sus versiones iniciales y limitadas, que
atenderá por primera vez con un inherente criterio de equidad la salud de todos,
incluidos la de grupos persistentemente rezagos como el de los varones adultos.
Bibliografía
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Anexo
Variables seleccionadas: definición y correlaciones

Encuesta de Hogares (EH) de 2019
Correlaciones
Cuestionario EH 2019
Condiciones en
Coeficientes de Pearson
salud
Variable Años de Ingreso laboral Ingreso per

Cuestionario Población instrucción ocupación cápita del
2019 objetivo del jefe principal Hogar (Bs/
de hogar (Bs/Mes) Mes)
Personas que en los últimos doce meses, por
Sección 4.A.3
Acceso al sistema
problemas de salud, se atendieron en un centro Todos 0,036** 0,021** 0,068**

(A-D)
o programa del sistema de salud.
de salud
Monto total pagado a los cuidados de salud

4.A.5 Todos ,041** 0,050** 0,088**
del hogar
Personas discapacitadas que reciben rehabi-
4.8.b Todos 0,180* 0,004 0,116
litación integral
Personas con enfermedad crónica diagnos-
4.1 Todos -0,88** -0,050** 0,063**
ticada
Resultados en el estado de salud
Persona diagnosticada con tuberculosis 4.1.5 Todos -0,029** -0,028** -0,013**

Personas que en los últimos doce meses, se
enfermaron con alguna enfermedad endémica 4.2 Todos -0,022** -0,002 -0,005
(auto-definición)
Personas que en los últimos doce meses,
sufrieron lesiones graves o gravísimas oca- 4.35.5 15 años o
-0,007 -0,005 0,010*
sionada por persona ajena o que sufrieron 4.35.6 más
violación o abuso sexual.
Personas que en los últimos doce meses,
15 años o
sufrieron lesiones graves o gravísimas oca- 4.35.4 -,013* -0,009 -0,001
más
sionadas por un familiar.
Personas que se sienten seguras caminando 15 años o
4.34 -0,042** 0,007* -0,015**
cerca del hogar en la noche. más
Personas que, durante los últimos doce me-
Factores de riesgo y calidad de vida
5 o más
ses, fumaron cigarrillos, más de una vez a la 4.32.(1-2) 0,039** 0,083** 0,078**
años
semana o a diario.
Personas que, durante los últimos doce meses,
5 o más
consumieron bebidas alcohólicas, más de una 4.33.(1-2) -0,030** -0,008 -0,001
años
vez por semana o diariamente.
Personas que disponen de teléfono celular para 5 o más
Sección 5.17 0,184** 0,178** 0,219**
su uso personal. años
Personas que, en los últimos 3 meses, usaron 5 o más
5.20.1 0,347** 0,276** 0,234**
internet (en cualquier lugar). años
Personas que, en los últimos 3 meses, usaron
5 o más
internet (desde cualquier lugar), para obtener 5.22.B 0,122** 0,108** 0,138**
años
información sobre servicios de salud.
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística. Encuestas de Hogares de 2019.
Notas:
** La correlación es significativa en el nivel 0,01 (bilateral).
* La correlación es significativa en el nivel 0,05 (bilateral).
IX
Equidad y oportunidades educativas:
Evidencia para el periodo 2000-2019
Ernesto Yañez Aguilar1
Palabras clave: Educación, acceso, calidad, crecimiento inclusivo, Bolivia.

Código JEL: D63, I21, O12.
1. Introducción
El grado en el que se aprovechen las oportunidades asociadas al crecimiento

económico está condicionado a la cualidad de inclusión que este muestre. Un
crecimiento inclusivo implica poner atención tanto al ritmo del crecimiento
como al acceso en igualdad de condiciones a las oportunidades económicas
que se generan. En otras palabras, si las mayores oportunidades benefician
sólo a un segmento de la población no podrá de ninguna forma considerarse
al crecimiento como inclusivo (Ali y Son, 2007; Suart, 2011). En ese sentido,
un crecimiento inclusivo no solo es moralmente correcto, sino que además es
fundamental para lograr un crecimiento vigoroso y sostenido. La evidencia en
ese sentido es amplia y muestra que elevados niveles de desigualdad en oportu-
nidades tienden a aminorar el ritmo y la sostenibilidad del crecimiento (Berg y
Ostry, 2011; Dabla-Norris et al., 2015).
Una condición crítica para lograr un crecimiento inclusivo es contar con un
sistema educativo que garantice el acceso y la calidad de aprendizajes a todas las
personas en igualdad de condiciones (Tilak, 2007). Por tanto, comprender cómo
han evolucionado las oportunidades educativas adquiere relevancia no solo por la
condición fundamental que la educación tiene como medio para aprovechar otras
1 Investigador invitado ([email protected]).
[237]
oportunidades, favorecer la movilidad social y sentar las bases para incrementos

en la productividad, sino además por el rol crítico que tiene en la constitución de
un proceso de crecimiento inclusivo.
En ese sentido, el capítulo centra su atención en la evolución que las oportu-
nidades educativas han mostrado en los últimos años en relación al crecimiento
económico. El capítulo aproxima a las oportunidades a partir de los siguientes
indicadores: i) la tasa de alfabetismo que refleja el logro acumulado tanto de los
programas de alfabetización como de la expansión de la educación primaria; ii)
los años de escolaridad de la población que mide el número de años promedio
que la población asistió al sistema educativo y recibió educación; iii) la tasa de
participación en el nivel inicial de aquellos niños con una edad menor en un año
a la edad oficial de ingreso a primaria, tasa que muestra el grado de exposición
de estos niños a actividades de aprendizaje previo a su ingreso a primaria; y iv) las
tasas de asistencia neta ajustada2 para primaria y secundaria que permiten conocer
el grado de participación de la población –en edad real– en el sistema educativo.
Para el cálculo de estos indicadores se utiliza información de las encuestas de
hogares implementadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE) entre los
años 2000 y 2019.3 El análisis adopta un enfoque mixto basado en el uso medidas
de concentración (Kakwani, 1977 y 1980) y funciones de oportunidad social (Ali
y Son, 2007 y Son, 2011), lo que permite evaluar y comprender la evolución de
la oportunidad en el tiempo.
Sobre el sesgo hacia el acceso que evidencian los indicadores utilizados, es
importante reconocer que el acceso es condición necesaria pero no suficiente para
garantizar equidad4 en la oportunidad educativa, en un escenario ideal se debe
también considerar las diferencias en términos de calidad que exhibe la oferta
educativa, sin embargo, la ausencia de datos impide su consideración en la misma
profundidad que la que se da en el caso del acceso.
En términos generales, el capítulo identifica importantes avances en el acceso
al sistema educativo, mismos que se han visto reflejados en mejoras del nivel de
escolaridad de la población. Estos avances se han caracterizado por ser inclusivos y
2 La tasa de asistencia neta ajustada está definida como la cantidad total de estudiantes en edad
de asistir a un determinado nivel de educación que asisten a ese nivel o uno superior, expresado
como porcentaje de la población total en edad de asistir a ese nivel de educación. Note que
se considera como no asistente aquellos que, teniendo edad para asistir a un nivel dado, se
encuentran asistiendo a uno inferior. Su valor teórico máximo es de 100%. Un aumento en
el porcentaje refleja mejoras en la cobertura del nivel considerado.
3 Más detalles sobre las encuestas de hogares consideradas en el capítulo pueden hallarse en
http://anda.ine.gob.bo/ANDA4_2/index.php/catalog/#
4 En el capítulo se entiende la equidad como aquella situación en la que todas las personas
tienen las mismas oportunidades de acceder y aprender.
Equidad y oportunidades educativas: Evidencia para el periodo 2000-2019 239
equitativos, y si bien no han permitido que se alcance la equidad plena, son –desde
todo punto de vista– logros destacables. Sin embargo, al considerar la calidad del
aprendizaje se identifica a las características socioeconómicas de los estudiantes
como un condicionante del logro académico; es decir, que de manera sistemática
los estudiantes de hogares más vulnerable exhiben menor calidad en sus aprendi-
zajes. En ese sentido, se puede afirmar que los logros en equidad que muestra el
acceso se ven disminuidos por las brechas observadas en los aprendizajes.
En lo que sigue el capítulo se estructura de la siguiente manera. La sección
2 presenta algunos hechos estilizados basados en la evolución de un conjunto
seleccionado de indicadores educativos con el fin de contextualizar la discusión
de las secciones siguientes. La sección 3 discute aspectos relacionados con la
equidad en el acceso y el logro de aprendizajes en el sistema educativo bolivia-
no. La sección 4 realiza un análisis comparativo de la evolución de variables
educativas en relación a otras economías de la región. La sección 4 concluye
el documento.
2. Caracterización de la educación
Bolivia, al igual que el resto de países de la región, ha mostrado una sistemática

mejora en sus indicadores educativos. Entre 2000 y 2019, la proporción de anal-
fabetos entre la población adulta se redujo aceleradamente y, al mismo tiempo,
su nivel de escolaridad aumentó. Por ejemplo, entre 2000 y 2019, el porcentaje
de alfabetismo asociado a la población entre 25 y 65 años crece del 84% al 96%
(Gráfico 1). Asimismo, se puede observar en el Gráfico 2 como el promedio de
años de escolaridad de la población entre 25 a 65 años ha incrementado sosteni-
damente, llegando el 2019 a algo más de 10 años de escolaridad, nivel que está
2,5 años por encima del observado el 2000. Este comportamiento responde, sobre
todo, a la reducción de la proporción de personas sin escolaridad y al incremento
de las que logran 12 o más años de escolaridad, lo que implica que cada vez son
más las personas que concluyen la escuela y menos las que no acceden a ningún
tipo de educación.
Poniendo foco en las generaciones más jóvenes, se evidencia una proporción
de alfabetos cercana a 100% y niveles de escolaridad promedio de 12,4 años. Esta
evolución no sólo refleja el aumento de la cobertura en educación formal de las
últimas décadas –sobre todo en primaria– sino que además permite pensar que,
en el mediano plazo, el nivel promedio de escolaridad alcanzará a secundaria
completa.
Gráfico 1
Tasa de alfabetismo
97,3 98,4 99 99,4 95,6 99,5

100 92,6
92,3
88,9
Tasa de alfabetismo (en porcentaje)
84,4
80
60
40
20
0
2000 2006 2011 2017 2019
25 a 65 años 15 a 24 años
Fuente: Elaboración propia con base en información del Instituto Nacional de Estadística, Encuestas de Hogares de
años seleccionados.
Gráfico 2
Años de escolaridad
14
12,1 12,4
11,3
12
10,2 10,2
9,7
10
Años de escolaridad
9,06 9,07
8,12
7,51
8
0
2000 2006 2011 2017 2019
25 a 65 años 15 a 24 años
Más allá de los resultados observados en la población adulta, es importante

considerar la medida en que el sistema educativo asegura el acceso oportuno de la
población en edad escolar. Al respecto, los indicadores muestran que cada vez son
más los niños, niñas y adolescentes que participan del sistema educativo, lo que
evidencia el avance por asegurar el ingreso oportuno. La exposición a aprendiza-
jes organizados de niños con un año de edad menos que la oficial para el ingreso
a primaria5 muestra desde 2011 un importante incremento6. Sin embargo, estas
buenas noticias no deben ocultar que la mejora ha sido lenta y que todavía existe
una importante brecha por cerrar. Note en el Gráfico 3 que, si bien el indicador ha
incrementado en algo más de nueve puntos porcentuales, todavía queda un 9% de
la población de 5 años que debería participar en programas de aprendizaje organi-
zado –esto es 25 mil niños y niñas– y que no lo está haciendo. Esto debe llamar la
atención pues la educación inicial tiene un papel fundamental en la construcción
de habilidades cognitivas y no cognitivas, mismas que son fundamentales para el
desempeño del estudiante en el resto del itinerario escolar (OECD, 2012); por tanto,
asegurar la cobertura plena en este tramo de edad debe ser una tarea prioritaria.
Gráfico 3
Tasa de participación en nivel inicial un año antes de la edad
oficial de ingreso a primaria
100
90,5
88,3
81,4
Tasa de participación (en porcentaje)
80
60
40
20
0
2011 2017 2019
Nota: La edad reportada fue ajustada considerando la edad normativa de asistencia el mes de inicio de la gestión
educativa.
5 La normativa determina que la edad mínima para matricularse a 1ro de primaria es de 6 años
cumplidos hasta el 30 de junio de la gestión escolar.
6 Es importante recordar que en el marco de la Ley de Educación No. 070 y desde la gestión
2012 es requisito, para matricularse en el primer grado de primaria, haber cursado segundo
grado de inicial, aunque se reconoce que esta determinación no se aplica aún de manera plena.
Gráfico 4
Tasa de asistencia neta ajustada para primaria
96,5 97,8
100 94,3 95,6
92,1
80
Tasa de asistencia (en porcentaje)
60
40
20
0
2000 2006 2011 2017 2019
educativa.
Las tasas de asistencia neta ajustadas (ANAR) de primaria y secundaria tam-

bién tienen importantes mejoras, lo que condice con el proceso de expansión
educativa impulsada por la Reforma Educativa de los años noventa y profundi-
zada con el fortalecimiento de la educación pública que impulsó la Ley Avelino
Siñani Elizardo Pérez. En el caso de primaria, la ANAR ha incrementado del
92% al 98%, es decir que de cada 100 niños en edad de asistir a primaria 98
asisten a algún grado de primaria o secundaria (Gráfico 4). Esto muestra que
prácticamente todos los niños en edad de asistir a este nivel participan en el
sistema educativo o lo que es lo mismo refleja la cercanía a una cobertura uni-
versal de la educación primaria.
En educación secundaria hay también una mejora importante en términos de
acceso y que es consistente con los avances observados en primaria. Sin embargo,
estos logros no han sido suficientes como para garantizar el acceso oportuno de
los jóvenes a este nivel (Gráfico 5). El año 2019 solamente el 86% de adolescentes
en edad de asistir a secundaria participaban del sistema educativo, lo que implica
que alrededor de 187 mil estudiantes en edad de cursar el nivel no estaban siendo
escolarizados oportunamente o no participaban de ofertas educativas alternativas
y, por tanto, disminuían su probabilidad de insertarse en condiciones dignas al
mercado de trabajo.
Gráfico 5
Tasa de asistencia neta ajustada para secundaria
100
88,1 86
77,5
80
73,3
65
60
En porcentaje
40
20
0
2000 2006 2011 2017 2019
educativa.
Como se mencionó en la primera parte del capítulo, es importante que un

sistema educativo, además de garantizar igualdad en el acceso se preocupe también
por la calidad de los aprendizajes. Al respecto, los resultados de la prueba de logro
de aprendizajes del año 2017 aplicada a 3ro y 6to grado de primaria muestran
que, en general, un alto porcentaje de estudiantes se encuentran en los niveles7 de
desempeño más bajos (Gráfico 6). En matemáticas, un 62% de estudiantes, tanto
de 3ro como de 6to grado, se encuentra en el primer nivel de desempeño (el más
bajo). En lectura hay un 73% y 85% de estudiantes en los niveles I y II, en 3er y
6to grado respectivamente. Mientras que en ciencias8 el 91% de los estudiantes
de 6to grado se encuentran en los niveles I y II. Si bien no se cuenta con datos
7 Cada nivel representa habilidades y conocimientos que los estudiantes deben poseer en las
distintas áreas evaluadas. En el Nivel I, se consideran las destrezas mínimas requeridas como
por ejemplo localizar información con un solo significado en un lugar destacado en el texto
para el caso de lectura en 3er grado o relacionar conocimientos científicos con situaciones
cotidianas para el caso de ciencias en 6to grado. En los siguientes niveles se incluyen de ma-
nera progresiva habilidades que requieren procesos cognitivos más complejos, asi el nivel IV
incorpora habilidades como por ejemplo utilizar y transferir conocimientos científicos que
requieren alto grado de abstracción.
8 La medición de calidad evaluó el área de Ciencias sólo en 6to grado.
para secundaria, es de esperar que en el mejor de los casos la situación sea similar
a primaria. Todo esto indica que una amplia proporción de los estudiantes egresa
de primaria y secundaria sin los conocimientos mínimos necesarios.
Gráfico 6
Porcentaje de estudiantes por nivel de logro de aprendizaje según área temática
100 3,2 1,8 5,1 2,3

6,4 5,9 7,6
16,2 10,1
20,1
80 30,2
18,4 37,3
60 21,2
52,4
40
62,2 62,1
52,3 52,8
20
32,4
0
Matemáticas Lectura Matemáticas Lectura Ciencias Naturales
3ro primaria 6to primaria
Nivel I Nivel II Nivel III Nivel IV
Fuente: Elaboración propia con base en información de la presentación Resultados Diagnóstico Nacional post Terce 2017.
En síntesis, el apartado refleja aumentos importantes en el nivel de escolaridad

de la población, avances destacables en términos de acceso a primaria, la necesidad
de consolidar el acceso a los niveles inicial y secundaria y, además, reafirma como
el principal desafío del sistema educativo boliviano la provisión de una educación
de calidad para todos los estudiantes.
3. La distribución de las mejoras educativas en acceso
Las mejoras en el acceso evidenciadas en el apartado anterior se caracterizan por

reflejar un comportamiento en el promedio, sin embargo, es pertinente indagar
sobre cómo estas mejoras se han distribuido entre la población. Es decir, si estas
incluyen a todos los estratos económicos de la sociedad y, por tanto, se ha avan-
zado hacia una distribución más equitativa de las oportunidades educativas o,
por el contrario, se han caracterizado por tener un carácter no inclusivo lo que
aleja a la oportunidad de una situación equitativa. Tener evidencia al respecto es
importante dada la relevancia que tiene la educación como medio –tal vez el más
importante– por el cual los individuos pueden igualar en otras oportunidades

y revertir su situación social de partida (Serio, 2016). Es evidente que mientras
más alta sea la equidad de oportunidades educativas mayor será la probabilidad
de movilidad social y menor la dependencia de las condiciones socioeconómicas
del entorno de origen.
Para avanzar en este sentido se utilizan herramientas propias del análisis dis-
tributivo como son las medidas de concentración y distribución (Kakwani, 1977
y 1980) y funciones de oportunidad social en la tradición de Ali y Son (2007) y
Son (2011). El énfasis del análisis está en las desigualdades que surgen a partir de
las diferencias en el nivel de ingreso de los hogares. Al respecto, se reconoce que
se pueden presentar desigualdades a partir de la consideración de otras categorías
como sexo, origen étnico y área de residencia, sin embargo, las mismas no se
abordan en este documento.9
La aproximación gráfica señala de manera inequívoca la presencia de mejoras
en la distribución, tanto en términos de alfabetismo como de los años de escola-
ridad. En ambos casos es evidente la presencia de dominancia, lo que refleja que
las mejoras han tendido a distribuirse de forma cada vez más equitativa (Gráficos
7 y 8). En el caso particular del alfabetismo se debe considerar la cercanía que,
con el tiempo, ha alcanzado la curva de concentración con la curva de igualdad
lo que implica importantes avances hacia una situación de igualdad plena en esta
dimensión.
No sucede lo mismo en el caso de la escolaridad, pues si bien la curva de
Lorenz ha tendido a acercase a la diagonal todavía está lejos de ser similar (Grá-
fico 8). Este comportamiento no es más que el reflejo de las desigualdades que
las generaciones de mayor edad enfrentaron y que los avances observados en las
nuevas generaciones todavía no han logrado compensar.
Complementando el análisis gráfico, las medidas presentadas en la Tabla 1,
tanto para el alfabetismo como para los años de escolaridad, confirman las mejo-
ras mencionadas. En el primer caso, el índice de concentración reduce de forma
sistemática de 0.,08 el 2000 a 0,02 el 2019, señalando una menor concentración,
aunque todavía no alcanza a una situación de igualdad plena. En el segundo caso,
el comportamiento es similar, tanto el Gini como el Theil confirman una menor
desigualdad, aunque los niveles de ambos índices son todavía elevados. Además,
cuando se compara la evolución de los índices de Gini y Theil se evidencia una
caída mucho más marcada en el segundo, lo que releva la importancia que tienen
la reducción de la población con cero años de escolaridad y el incremento de la
población con más de 12 años de educación en la reconfiguración distributiva de
esta oportunidad.
9 Para un análisis de equidad educativa en relación a categorías como las mencionadas ver Yáñez
(2017).
Gráfico 7
Curvas de concentración para alfabetismo
10
8
Porcentaje acumulado de alfabetos
0
0 2 4 6 8 10
Porcentaje acumulado de población (ordenado por ingreso per capita)
2000 2006 2011 2017 2019

Gráfico 8
Curva de Lorenz para años de escolaridad
10
Porcentaje acumulado de años de educación
0
0 2 4 6 8 10
Porcentaje acumulado de población
2000 2006 2011 2017 2019

Tabla 1
Índices de concentración, Gini y Theil
Periodo Índice de concentración Índice de Gini Índice de Theil

Alfabetismo Escolaridad Escolaridad
2000 0,081 0,42 0,37
2006 0,051 0,39 0,32
2011 0,032 0,35 0,25
2017 0,032 0,32 0,21
2019 0,021 0,29 0,17
Gráfico 9
Curvas de Concentración de Oportunidades para el Alfabetismo
100
80
Porcentaje acumulado de alfabetos
60
40
20
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2000 2006 2011 2017 2019

El carácter inclusivo de la mejora en el acceso a oportunidades educativas

puede medirse a partir del comportamiento de la curva de concentración de
oportunidades (CCO), del índice de oportunidades (IO) y del índice de equidad
de oportunidades10 (IEO). El Gráfico 9 refleja la CCO para el alfabetismo. Se nota
10 Para más detalles sobre la construcción de estas aproximaciones ver el capítulo I.

como esta cambia de nivel en el tiempo, reflejando los incrementos en el promedio

que muestra la tasa de alfabetismo. En términos de equidad se confirma que los
procesos de alfabetización han favorecido en mayor proporción a la parte baja de la
distribución, pues como se observa la pendiente de la CCO se reduce, lo que hace
que la proporción de alfabetos en los estratos más pobres se incremente (entre
2000 y 2019 el 10% más pobre de la población mejora su nivel de alfabetización
en 29 puntos porcentuales). Al mismo tiempo se observa que tanto el IO (pasa de
73 a 92) como el IEO (pasa de 86 a 96) han mejorado (Tabla 2), lo que pone de
manifiesto un patrón inclusivo y favorable a la equidad.
Tabla 2
Índice de Concentración, Oportunidades y de Equidad en Oportunidades
Participación en
inicial un año antes
Decil de ingreso Alfabetización Asistencia a Primaria Asistencia a Secundaria
de la edad oficial de
ingreso a primaria
2000 2006 2011 2017 2019 2011 2017 2019 2000 2006 2011 2017 2019 2000 2006 2011 2017 2019
10 58,4 73,2 79,2 78,9 86,9 67,8 78,9 81,6 88,1 90,0 94,5 97,9 95,7 21,4 22,7 55,5 61,3 78,1
20 61,7 74,9 81,4 80,6 88,8 68,3 81,3 82,9 89,3 92,3 94,0 97,2 97,0 26,0 32,5 59,9 64,9 81,7
30 65,9 77,1 83,9 84,0 89,9 70,5 84,5 83,2 89,6 93,7 94,4 96,9 97,2 33,6 41,7 63,4 70,9 83,0
40 69,3 79,1 85,7 85,6 91,3 72,5 84,9 85,6 90,5 92,7 94,3 96,7 97,6 40,0 48,1 65,9 72,9 84,7
50 73,0 81,2 87,3 87,3 92,1 75,9 86,5 87,3 90,9 93,1 94,7 96,6 97,6 47,2 54,0 67,2 74,3 85,5
60 75,8 82,3 88,7 88,9 93,1 77,5 87,0 88,5 91,0 93,4 95,0 96,4 97,6 49,8 56,9 68,6 75,3 86,2
70 77,9 84,3 89,6 90,0 93,6 79,3 87,6 89,5 91,2 93,7 95,1 96,4 97,8 52,1 59,7 70,5 75,9 87,0
80 80,0 86,1 90,6 90,9 94,3 80,3 87,4 89,8 91,6 93,9 95,3 96,4 97,8 55,4 63,0 71,4 76,7 87,3
90 82,1 87,4 91,5 91,7 94,9 80,7 87,9 90,2 91,7 94,0 95,6 96,4 97,8 56,9 64,7 73,0 77,2 87,7
100 84,4 88,9 92,3 92,6 95,6 81,4 88,3 90,5 92,1 94,3 95,6 96,5 97,8 56,9 65,9 73,5 77,6 88,1
Índice de concentración (IC) 0,081 0,051 0,032 0,032 0,021 0,065 0,025 0,037 0,013 0,009 0,008 -0,002 0,002 0,160 0,140 0,065 0,027 0,033
Índice de Oportunidades (IO) 72,86 81,44 87,03 87,04 92,07 75,42 85,42 86,93 90,6 93,1 94,8 96,7 97,4 50,9 66,9 72,7 84,9 82,6
Índice de Equidad en
0,863 0,916 0,943 0,940 0,963 0,926 0,967 0,960 0,984 0,988 0,992 1,00 0,996 0,773 0,910 0,936 0,964 0,961
Oportunidades(IEO)
Para el caso de la participación en el nivel inicial un año antes de la edad

oficial de ingreso a primaria, las curvas presentadas en los Gráficos 10 y 11
permiten reconocer mejoras en términos de inclusión y de equidad entre 2011
y 2017. Sin embargo, no proporcionan evidencia que sea clara sobre el compor-
tamiento entre 2017 y 2019, pues entre estos periodos no se verifica la presencia
de dominancia, por lo que para el análisis se debe recurrir a la estimación de
IC, IO y IEO (Tabla 2). Estos índices permiten identificar tres hechos. Primero,
las oportunidades entre 2011 y 2017, han aumentado pues el IO pasa de 75 a 85
lo que condice con el incremento en la exposición promedio evidenciada en el
apartado anterior. Segundo, las mejoras entre 2011 y 2017 han sido incluyentes
pues el IEO aumenta de 93 a 97, el IC reduce de 0,065 a 0,025 y, además, en el
Gráfico 9.11 se observa que la variación en la pendiente de las CCO ha sido más
alta en los estratos medio bajos y cercana a cero en los más altos, lo que indica
que son los primeros los que más aprovechan la oportunidad. Tercero, a pesar
de la mejora en el promedio que se observa entre 2017 y 2019 y que se confirma
con un IO que aumenta, la distribución de las oportunidades entre esos períodos
se ha deteriorado, pues tanto el índice de concentración (pasa de 0,25 a 0,37)
como el IEO (pasa de 0,967 a 0,960) señalan que el acceso se ha hecho menos
equitativo y advierten un crecimiento no inclusivo que afecta sobre todo a los
estratos medio bajos de la distribución.
Gráfico 10
Curvas de concentración para participación en inicial un año antes
de la edad oficial de ingreso a primaria
8
Porcentaje acumulado de asistencia
0
0 2 4 6 8 10
2000 2006 2011 2017 2019
Gráfico 11
Curvas de concentración de oportunidades para participación en inicial
un año antes de la edad oficial de ingreso a primaria
100
80
Porcentaje de participación
60
40
20
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2011 2017 2019

Gráfico 12
Curvas de concentración para asistencia a primaria
10
8
0
0 2 4 6 8 10
2000 2006 2011 2017 2019

Gráfico 13
Curvas de Concentración de Oportunidades para asistencia a primaria
100
80
Porcentaje de asistencia
60
40
20
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2000 2006 2011 2017 2019

Las curvas de concentración que hacen referencia al acceso a primaria prác-

ticamente solapan a la línea de igualdad (Gráfico 12), mientras las CCO además
de mostrar cambios en nivel presentan pendientes cercanas a cero, sobre todo en
los últimos años (Gráfico 9.13). Ambos comportamientos confirman la cercanía
de un acceso universal a primaria. Se evidencia que los índices de concentración
son muy cercanos a cero (Tabla 9.4), lo que refleja que el acceso a este nivel ha
dejado de estar condicionado al nivel socioeconómico del individuo, tal y como
era de esperar dada la cercanía a la universalidad observada. Adicionalmente, el
IEO se ubica muy cerca de la unidad y no presenta cambios significativos desde
2011, situación que señala un proceso de mejora en el acceso que muestra un
carácter inclusivo y equitativo. Finalmente, es importante notar que entre 2017 y
2019, el IO aumenta mientras que al mismo tiempo el IEO reduce marginalmente,
comportamiento que junto a la caída en el acceso que se observa en la parte baja de
la distribución (para el primer decil de ingreso reduce de 98% a 96%), da señales
de un deterioro en el carácter equitativo evidenciado en periodos anteriores que
debería ser monitoreado para evitar mayores retrocesos a futuro.
Gráfico 14
Curvas de concentración para asistencia a secundaria
10
0
0 2 4 6 8 10
2000 2006 2011 2017 2019

Gráfico 15
Curvas de Concentración de Oportunidades para asistencia a secundaria
100
80
Porcentaje de asistencia
60
40
20
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2000 2006 2011 2017 2019

En secundaria, las curvas de concentración (Gráfico 14), así como el IC,

muestran mejoras en los cuatro primeros periodos y un deterioro entre 2017
y 2019 que parece afectar sobre todo al centro de la distribución. El acceso a
secundaria muestra un carácter pro pobre que ha permitido que la proporción
de adolescentes –de la parte baja de la distribución– que asiste al nivel aumente.
Note en el Gráfico 15 como la participación de los más pobres pasa de 21% a
78% entre 2000 y 2019. Este desempeño condice con la evolución de las CCO,
los IO y los IEO, que hasta 2017, muestran claras mejoras en inclusión y equidad.
Sin embargo, entre 2017 y 2019 lo que se observa es un deterioro que, en el caso
del IO, implica una reducción de 85 a 83 y mientras que en el del IOE de 0,964 a
0,960, variaciones que señalan un potencial deterioro en la equidad.
En resumen, las mejoras observadas en los indicadores de acceso han mostrado
un carácter inclusivo y equitativo, sobre todo entre 2000 y 2017. Sin embargo,
y con excepción de primaria, estas mejoras no han sido suficientes como para
asegurar la equidad plena. Todavía se evidencian importantes desigualdades en la
distribución de oportunidades educativas asociadas al acceso a inicial y secundaria
e inequidades generacionales en el caso de los años de escolaridad. Finalmente,
es importante reconocer la necesidad de implementar procesos de monitoreo a
la evolución futura de la oportunidad en primaria y secundaria, dado que los re-
sultados en el último periodo muestran señales, todavía moderadas, de deterioro
que no pueden pasar desapercibidas.
3.1. Una aproximación a la distribución de los aprendizajes
La ausencia de datos obliga a una aproximación mucho más agregada en el caso

del logro de aprendizajes que la que fue presentada para el acceso. Los resulta-
dos de la prueba de logro del 2017 muestran (Tabla 3) notorias brechas entre los
puntajes alcanzados por estudiantes de contextos más y menos aventajados. Al
comparar los resultados de los estudiantes de origen indígena y no indígena se
observa una diferencia significativa a favor de los segundos, que en el caso del 3ro
grado alcanzó a 51 puntos para lectura y 33 para matemáticas. En 6to grado, las
diferencias son aún mayores llegando a 46, 59 y 83 puntos en ciencias, matemá-
ticas y lectura respectivamente. De forma similar, la comparación entre las áreas
urbana y rural refleja también marcadas diferencias. Los resultados para el área
urbana son sistemática y significativamente más altos que los observados en las
zonas rurales, así mientras en la primera los estudiantes de 3er grado obtienen un
puntaje de 675 puntos, tanto en lectura como en matemáticas, sus pares rurales
sólo alcanzan a 641 y 655 puntos respectivamente. En 6to grado las brechas se
hacen aún más amplias, llegando en lectura a 68 puntos y en matemáticas a 44.
Es importante notar que estos resultados además de mostrar notorias brechas
entre estudiantes de contextos sociales diferentes, también permiten verificar
que las brechas tienden a perpetuarse y ampliarse a medida que pasan los años y,
por tanto, están aproximando a un sistema educativo que no brinda las mismas
oportunidades de aprendizaje a todos los estudiantes.
Tabla 3
Puntaje promedio prueba de logro de aprendizaje 2017
según origen étnico y lugar de residencia
Grado Área Total Indígena No Indígena Urbano Rural

3ro Lectura 663,9 624,2 674,9 675 640,9
Matemática 668,5 645,2 678,5 675,3 654,9
6to Lectura 654,7 586,7 669,2 677,2 608,9
Matemática 662,5 626,5 672,8 677,2 632,8
Ciencias 660,3 614,3 673,6 676,4 627,8
Fuente: Elaboración propia con base en información de la presentación Resultados Diagnóstico Nacional post Terce 2017.
Nota: La media de la escala fue fijada en 700 puntos y la desviación típica en 100 puntos. Un puntaje de menor a 700
indica un puntaje bajo el promedio regional. Un puntaje de mayor de 700 indica un puntaje encima al promedio regio-
nal. Un puntaje de 800 se encuentra a 1 desvío estándar encima al promedio. Un puntaje de 600, a 1 desvío estándar
debajo el promedio.
4. Bolivia en la región: una perspectiva comparativa del carácter

inclusivo de las mejoras educativas en acceso
Este apartado pone foco en la comparación de la evolución que presentó Bolivia

en términos de alfabetización, escolaridad y asistencia al sistema educativo con
otros países de la región. Se hace notar que la ausencia de datos para calidad de
los aprendizajes impide considerar esta dimensión en el análisis que este apartado
desarrolla. El procedimiento que se sigue consta de dos etapas:
i. Considerando la clasificación que ocupa cada país en relación a un indicador

particular se calcula un índice normalizado para cada indicador y país. Este
indicador esta entre 0 (el peor clasificado) y 100 (el mejor clasificado). El
procedimiento de estandarización que se aplica es:
mj - rj
Iji = 100 *
mj - 1
Donde Iji es el índice normalizado para el indicador j del país i, rj es el puesto

que ocupa el país i cuando se ordena de forma decreciente el indicador j y mj
es el número de países para los que se cuenta con el indicador j.
ii. El conjunto de índices normalizados Iij calculados en i) son usados para calcu-
lar una puntuación única por país que resume su desempeño en términos de
las variables consideradas. Esta agregación es realizada a partir de una media
geométrica que pondera por igual a todos los índices normalizados. Esto es:
n
IEi = I1i * I2i * … * Iji
Donde IE es el Índice Educativo del país i, I es el índice normalizado del

indicador j para el país i y n el número de indicadores considerados para el
país i.
Gráfico 16
Relación Índice Educativo - PIB per cápita
100
arg
2010 2010 arg ch
80
ur ch
pan
Índice Educativo
60 bol pan ur
cr
pe pe
cr
ecu
ecu mx
40 col
bol par par mx
col
brz
20 brz
esal
0 hon esal
hon
0 5000 10000 15000

Pib per cápita (US$ a precios constantes de 2010)
Fuente: Elaboración propia con base en información del Banco Mundial, CEDLAS e Instituto Nacional de Estadística.
El análisis comparativo incorpora cuatro indicadores en consideración a la

disponibilidad de datos, tanto para los países como para los periodos considerados.
Los indicadores utilizados son: la tasa de alfabetización, los años de escolaridad y
las tasas de matriculación neta a primaria y secundaria.11 Los datos son rescatados
11 A diferencia de la Tasa de asistencia neta ajustada (ANAR) la Tasa de asistencia neta (NER) toma
en cuenta la matrícula y no la asistencia por lo que esta última presenta niveles más altos.
de la base de datos de Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales

(CEDLAS)12 y del sitio de datos abiertos del Banco Mundial,13 se consideran 14
países de la región, se compara la evolución entre 2010 y 201814 y se explora la
relación con algunas características macroeconómicas e institucionales. La Tabla
A1. del Anexo A muestra el conjunto de indicadores educativos que se utilizan y
los índices educativos estimados para cada país. La evolución del IE (Tabla A1)
muestra que Bolivia ha tenido un buen desempeño en relación a otros países,
pues ha pasado de ubicarse debajo de la media regional a superarla en 17 puntos.
Además, Bolivia es el único país entre los que estaban debajo la media en 2010
que luego de una década se ubica por sobre la media.
Gráfico 17
Relación Índice Educativo-Desigualdad de ingresos
100
arg
arg ch
80
ur
ur
pan
pan
Índice Educativo
60 bol
cr
pe pe
cr
ecu
mx
ecu
40 col
bol mx par
par col
2010 2010 brz
20 brz
esal
0 esal hon hon
35 4 45 5 55
Índice de Gini
12 https://www.cedlas.econo.unlp.edu.ar/wp/estadisticas/sedlac/estadisticas
13 https://datos.bancomundial.org/
14 En algunos casos no se cuenta con el dato para el año deseado, por lo que se completa con-
siderando la observación correspondiente al año inmediato posterior.
Gráfico 18
Relación Índice Educativo - Pobreza por ingresos
100
arg
ch arg 2010 2010
80
chur
pan
Índice Educativo
60 ur pan bol
cr
pe pe
cr
ecu
mx ecu
40 col
par parbol
mx
col
brz
20 brz
esal
0 esal hon
hon
0 20 40
Proporción de pobres por ingresos
En los Gráficos 16, 17 y 18 se puede observar que el IE está asociado posi-

tivamente con el crecimiento económico y negativamente con la desigualdad de
ingresos y pobreza monetaria, y si bien esta evidencia no debe ser interpretadas
en el sentido de causalidad permite tener una primera idea de los mecanismos
subyacentes. Note como el desempeño del IE en los países con PIB per cápita y
niveles de IE más altos –Chile, Uruguay, Costa Rica y Argentina– se deteriora,
mientras que entre aquellos con Producto Interno Bruto (PIB) per cápita alto y
niveles de IE relativamente bajos –México y Brasil– el desempeño del IE es po-
sitivo. El desempeño es más diverso en el caso de los países con PIB per cápita y
niveles de IE relativamente bajos, como es el caso de Paraguay, Ecuador, Colombia
y Honduras que muestran un desempeño positivo en el primer caso, negativo
en los dos siguientes y estable en el último. Sin embargo, y pese a los diferentes
desempeños, todos los países tienden a mantenerse en el mismo cuadrante, siendo
el único país que muestra un cambio relevante Bolivia, que con un PIB per cápita
bajo pasa de un nivel de IE bajo a uno alto. Un patrón similar se evidencia cuando
se considera la distribución del ingreso y la pobreza (Gráficos 17 y 18), es decir
que al mismo tiempo que reduce la desigualdad y pobreza mejora su IE, siempre
en relación al acceso.
5. Conclusiones
Se evidencian claros avances en el acceso al sistema educativo durante las últimas

décadas. Los mismos se han caracterizado por un patrón inclusivo, equitativo y
pro pobre. Este comportamiento ha hecho que aquellos grupos tradicionalmente
menos favorecidos hayan avanzado en relación a su acceso al sistema educativo,
tanto en términos absolutos como relativos. Sin embargo, y a pesar del avance,
todavía existen inequidades en el acceso a la educación inicial y secundaria que
exigen atención prioritaria de la política pública educativa. También es importante
destacar que durante el último periodo de análisis se identifica un retroceso en
términos de equidad en el acceso, que es más marcado en inicial y secundaria y
que exige un monitoreo para evitar deterioros futuros.
A nivel regional, y considerando únicamente la dimensión de acceso, Bolivia
muestra un buen desempeño, lo que ha permitido que el país transite del grupo
de países con bajos indicadores de escolaridad y cobertura hacia el grupo que
muestra indicadores relativamente más altos.
En relación a la calidad de los aprendizajes queda claro que estos son bajos y toda-
vía condicionados a características socioeconómicas de los individuos, lo que significa
que no se brinda las mismas oportunidades de aprendizaje a todos los estudiantes.
Esto implica que las mejoras en el acceso se ven disminuidas cuando se considera la
calidad de aprendizajes y, reconociendo que acceso y calidad son dos dimensiones
que no pueden ir separadas, se puede afirmar que el sistema educativo no garantiza
igualdad de oportunidades para todos los estudiantes. Esta situación configura un
escenario en el que la política educativa, sin descuidar los avances en acceso, debe
prestar más atención a lograr mejoras en la calidad sobre todo si se quiere avanzar
hacia un sistema educativo que apuntale un proceso de crecimiento inclusivo.
Finalmente, se recalca la importancia de avanzar en la comprensión de los
factores causales de la inequidad educativa sobre todo en los niveles inicial y se-
cundario, en lograr más y mejores datos sobre calidad educativa y en internalizar
que un mayor acceso a la escuela es necesario, pero no suficiente para garantizar
igualdad de oportunidades a todos los estudiantes. Estos son, sin duda, temas
pendientes para la política pública.
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Yañez. E.
2017 (In)equidades Educativas. Documento de trabajo OXFAM.
Anexo A
260
Tabla A1
Indicadores de educación seleccionados e índice de educación
Tasa Años Tasa Tasa PIB per cápita Índice de Gini Porcentaje Índice
de alfabetismo de escolaridad de matriculación de matriculación en dólares de pobreza/1 de educación
neta primaria neta secundaria constantes
de 2010
2010 2018 2010 2018 2010 2018 2010 2018 2010 2018 2010 2018 2010 2018 2010 2018
Argentina 99.2 99.1 11.1 11.6 99.1 99.3 84.5 90.8 10386.0 10043.5 0.44 0.41 6.5 3.9 95.9 90.2
Bolivia 92.6 94.8 9.1 9.8 96.6 98.9 79.0 91.9 1955.5 2559.5 0.46 0.42 13.9 9.1 37.7 63.6
Brasil 92.2 94.2 7.9 9.1 98.6 99.2 59.0 72.8 11286.2 11079.7 0.54 0.54 10.2 9.1 21.8 28.2
Chile 97.4 97.2 10.8 11.7 99.3 99.0 84.0 84.1 12808.0 15111.7 0.46 0.44 2.6 0.7 90.3 74.9
Colombia 94.0 95.8 8.2 9.3 96.8 97.3 79.8 84.1 6336.7 7696.3 0.55 0.50 18.7 11.1 41.4 34.1
Costa Rica 94.9 96.0 8.6 8.8 99.6 99.6 73.5 87.1 8141.9 9936.6 0.50 0.48 4.2 3.7 56.6 49.6
Ecuador 93.4 94.8 9.0 9.6 98.2 98.4 78.0 87.8 4633.6 5180.6 0.49 0.45 14.8 9.7 45.5 44.1
El Salvador 83.9 89.4 6.9 7.9 93.6 95.2 34.4 43.7 2983.2 3507.1 0.44 0.39 18.3 7.9 0.0 7.7
Honduras 83.9 87.3 6.0 6.8 94.2 92.9 48.7 41.4 1904.4 2219.4 0.53 0.52 29.9 30.6 0.0 0.0
México 93.5 95.4 8.7 9.7 98.2 98.9 68.2 76.0 9271.4 10403.5 0.47 0.45 12.6 6.5 38.8 41.9
Panamá 95.5 96.6 10.0 10.8 98.9 98.9 76.5 84.0 8082.0 11755.1 0.52 0.49 10.7 5.2 67.5 60.6
Paraguay 94.4 95.3 8.2 9.4 97.6 98.2 69.4 80.9 4355.9 5379.6 0.51 0.46 12.7 5.8 34.1 36.0
Perú 92.2 94.2 9.4 9.8 98.6 99.6 83.8 91.2 5082.4 6453.6 0.46 0.43 14.9 8.5 53.3 54.4
Uruguay 98.5 98.9 9.4 10.2 99.0 97.9 78.4 90.4 11992.0 14617.5 0.44 0.40 1.3 0.4 74.2 59.6
Nota: En algunos casos el dato corresponde al año inmediato siguiente ante ausencia de información para el año considerado.
1/ Se asume una línea de pobreza de 3,2 dólares día.
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Beatriz Cristina Muriel Hernández

KAS - Análisis - 2020

Informe de INESAD, Nº 2, 2020

Prefacio Autores de los capítulos

Fundación Konrad Adenauer (kas)

i. Crecimiento económico de calidad: bases conceptuales

II. Cambio tecnológico y calidad del crecimiento

III. Instituciones, desigualdad y crecimiento en Bolivia (1996-2018)

iv. ¿Puede el comercio exterior poner fin a la pobreza?

V. El sistema financiero en la calidad del crecimiento económico

VI. Infraestructura inclusiva: el sector telecomunicaciones en Bolivia

VII. Empleos verdes y crecimiento económico de calidad en Bolivia

VIII. Desigualdades y oportunidades en salud, en la ruta

IX. Equidad y oportunidades educativas: Evidencia para el periodo

En el 2020 y todavía en el 2021, la pandemia del COVID-19 ha impactado en

Bajo este panorama es importante explorar los determinantes del crecimiento

a) ¿Qué debilidades en términos de calidad del crecimiento económico se ha

de la gobernabilidad, medio ambiente, resultados laborales, servicios básicos,

Nuestra Señora de La Paz, octubre de 2021

Dr. Georg Dufner Iván Velásquez-Castellanos Ph.D.

La Oficina Bolivia de la Fundación Konrad Adenauer y la Fundación INESAD

En mi calidad de Miembro del Directorio de INESAD, deseo felicitar a los

Enrique García Rodríguez

La crisis actual derivada de la pandemia Covid-19 ha expuesto varios problemas

Los últimos dos capítulos corresponden a temáticas sociales. El octavo capí-

Beatriz Muriel H. Ph.D.

Palabras clave: Crecimiento de calidad, crecimiento inclusivo, crecimiento pro-

1. Crecimiento pro-pobre, inclusivo y de calidad

La disociación entre el crecimiento económico y los resultados socioeconómicos

1 Directora Ejecutiva e Investigadora Senior Principal de INESAD ([email protected]).

asocia con un crecimiento alto, de largo plazo y socialmente favorable (Martínez

Thomas et al. (2000) asocian el crecimiento de calidad con los resultados

Hasta la fecha no existe una metodología de cómo analizar el crecimiento de

1) O = O(y1, y2,……, yn)

La función debe cumplir con el principio de transferencia para evaluar el

2) O = O(y1, y2,……, yn) ≥ O(y1, -τ, y2 +τ,……, yn)

En términos de funciones de distribución acumuladas sobre los promedios

Que representa la sumatoria de los promedios de las oportunidades para las

El índice puede ser interpretado de tres maneras: i) si todos los individuos

(6) dI* = φdӯ + ӯdφ

Donde el signo y magnitud de dI*evalúa si el crecimiento fue inclusivo o

3. Intuición del método

Porcentaje acumulado de la población p=1

Fuente: Elaboración propia en base a Ali y Son (2007).

La Figura 1a muestra que el promedio de las oportunidades entre t y t+10

comparado con el primero. Por ejemplo, para el porcentaje de población p=p1, la

Ali y Son (2007) aplicaron el método para evaluar la generación de oportuni-

y bienestar social; como la calidad en las instituciones, los equilibrios macroeco-

Porcentaje acumulado de los países p=1

Fuente: Elaboración propia.

En general, la literatura señala que, a medida que las economías crecen,

de su posición inicial y sus mejoras relativas –además de absolutas– en su tasa de

– Si la tasa de empleo formal en t+10 es mayor que la correspondiente a la

económico ha sido de calidad; destacable sobre todo en relación a la tendencia

Como se señaló, la importancia de este análisis radica en el hecho de que la

3 Este resultado se basa en hipótesis neoclásicas de la función de producción, donde se supone

ya que el promedio mundial mejora. En la segunda dimensión, en el análisis de

Ali, I., y Son, H. H.