Guia para La Implementacion Del Modelo E
Guia para La Implementacion Del Modelo E
Guia para La Implementacion Del Modelo E
MÓDULO I 9
1. PROPÓSITO 11
3
5. MODELAR LOS PROCESOS MISIONALES DE UNA ENTIDAD 39
5.1 Modelos estructurales 41
5.1.1 Modelos tecnológicos. 41
5.1.2 Modelos geográficos. 41
5.1.3 Modelos de segmentación. 42
5.1.4 Modelos de tiempo. 43
5.2 Desdoblamiento de los procesos misionales 44
5.3 Ejemplos de uso de modelos estructurales y de desdoblamiento de procesos misionales 45
5.3.1 Armada Nacional. 45
5.3.2 Contraloría General de la República (CGR). 50
5.3.3 Findeter. 60
5.3.4 Ministerio de Minas y Energía. 62
5.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes 63
5.5 Conexión con el siguiente módulo 64
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 65
MÓDULO II 71
INTRODUCCIÓN 73
1. GERENCIA DE DESARROLLO 75
1.1 El coeficiente estratégico 76
1.2 Monitorear la estrategia 77
1.2.1 El mapa estratégico 78
1.2.2 Utilidad de los mapas estratégicos en las entidades distritales 78
1.2.3 Estructura de un mapa estratégico 78
1.2.4 Etapas para elaborar un mapa estratégico 83
1.3 Consideraciones finales 92
1.3.1 Lista de verificación 93
1.3.2 Preguntas más frecuentes 93
4
2. GERENCIA DE COHESIÓN 94
2.1 Monitorear la operación 94
2.1.1 Un modelo genérico de control 95
2.1.2 Una tipología de indicadores 95
2.1.3 Un sistema de control de gestión mediante indicadores 99
2.2 Alinear los sistemas de información 111
2.2.1 ¿Qué es un sistema de información? 113
2.2.2 ¿Cómo hacer un diagnóstico del alineamiento de los sistemas de información? 114
2.2.3 La Cruz de Malta y el desdoblamiento de procesos 123
2.3 Establecer una administración de riesgos 124
2.3.1 Aspectos conceptuales 124
2.3.2 Un modelo de gestión de riesgos 129
2.3.3 Aspectos metodológicos 131
2.3.4 Consideraciones finales 142
2.4 Revisar y balancear los niveles de centralización de funciones 144
2.4.1 Planteamiento del problema 144
2.4.2 El análisis de discrecionalidad 145
2.4.3 La matriz de recursión/función 148
2.4.4 Pasos para realizar un análisis de discrecionalidad 156
2.5 Propiciar un adecuado ambiente de control 167
2.5.1 Construcción de acuerdos éticos 167
2.5.2 Los acuerdos éticos en el contexto de la función pública 168
2.5.3 Condiciones necesarias para construir acuerdos éticos efectivos 168
2.5.4 Procesos metodológicos para construir acuerdos éticos 169
2.5.5 Algunos comentarios sobre el Modelo de Gestión Ética para entidades del Estado propuesta 170
en el contexto del MECI
2.6 Revisar los estilos de dirección 172
2.6.1 Identificar estilos de dirección 172
2.6.2 Los propósitos sistémicos de los procesos 173
2.6.3 Diagnóstico de los estilos de dirección 174
5
MÓDULO III 189
1. INTRODUCCIÓN 191
1. PROPÓSITO 245
6
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
PRESENTACIÓN
El Plan de Desarrollo 2004-2008 Bogotá Sin Indiferencia, Un Compromiso Social contra la Pobreza y la
Exclusión en su objetivo Gestión Pública Humana, expresa la necesidad de desarrollar una gestión de Gobierno
basada en el fortalecimiento de la Administración Distrital, la adecuación de la institucionalidad para la
construcción de un Estado Social y Democrático de Derecho, que avance decididamente hacia la inclusión
social, mediante la satisfacción progresiva de los derechos sociales. Para ello la administración distrital
deberá ser efectiva, fuerte y dinámica, que consolide y amplíe su efectividad en la provisión de bienes y
servicios públicos, que sea capaz de transformarse y desarrollarse en concordancia con las demandas cada
vez más crecientes de la ciudad y que esté en condiciones de rendirle cuentas a la ciudadanía acerca del
cumplimiento de su misión social.
El control interno en la administración pública es una iniciativa de la mayor importancia porque está llamada
a contribuir decididamente a la legitimidad del Estado, de cara al ciudadano.
Teniendo en cuenta el papel que juega la Veeduría Distrital como promotora del fortalecimiento del Sistema
de Control Interno en el Distrito Capital, ha venido prestando asesoría y acompañamiento permanente a las
entidades del distrito capital con el propósito de lograr que la estructura, los procesos y los recursos de las
mismas se encuentren alineados al cumplimiento de sus propósitos misionales.
Esta Guía de implementación del MECI con enfoque sistémico, elaborada por la Veeduría Distrital en asocio
con la Universidad de Los Andes, tuvo en cuenta los insumos contenidos en el Decreto 1599 de 2005 y su
anexo técnico, el Manual de Implementación del MECI publicado por el Departamento Administrativo de la
Función Pública y los fundamentos metodológicos de la ciencia que estudia los procesos de comunicación
y control en las organizaciones. Igualmente contiene una ampliación conceptual del modelo y de sus
componentes, junto con su desarrollo metodológico e instrumental y organiza los elementos necesarios
para la implantación del MECI con una visión sistémica mostrando la conexión entre este y el Sistema de
Calidad de la Gestión Pública.
Con la publicación de esta guía metodológica, la Veeduría busca dotar de instrumentos y herramientas
que permitan de un lado, cumplir con las exigencias normativas de implementación del MECI y de otro,
permitir que la Administración Distrital se observe y modele bajo una visión sistémica, concentrándonos
en integralidades que nos ayuden a ver el todo, apreciar las interacciones existentes al interior de cada
organización y en su conjunto con el Distrito, haciéndonos concientes de nuestra responsabilidad con el
bien común, con lo que sin duda lograremos unos mayores niveles de efectividad de nuestras organizaciones
en beneficio de la ciudadanía de la Capital.
7
Guía para la implementación del
Modelo Estándar de Control Interno
(MECI) con Enfoque Sistémico
Módulo I
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MAPA CONCEPTUAL
Modelos
Sistema Comunicación Identidad
estructurales
Agentes Desdoblamiento
(TASCOI) de procesos
Intrínseco Segundo orden
Control
Externo Segundo grado
1. PROPÓSITO
Teniendo en cuenta que el Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con enfoque sistémico se basa en el reconocimiento
de la entidad pública como un sistema organizacional, el propósito del Módulo I de la Guía para la implementación del
MECI 1 es doble. En primer lugar, presenta un método para describir una entidad pública como un sistema organizacional;
en segundo, describe una forma para modelar el quehacer de esta entidad mediante el conjunto interrelacionado de
sus procesos misionales.
1 En adelante, Guía.
11
Módulo I
2.1 Sistema
La palabra sistema se emplea con frecuencia en el lenguaje cotidiano. Es común hablar del sistema de transporte
público masivo (Transmilenio), del sistema nervioso, del sistema de juego de la selección colombiana de fútbol, del
sistema de calificaciones de una universidad, del sistema de información de una empresa, del sistema solar, del
sistema de control interno de una entidad. Pero, ¿a qué se refiere el término sistema en dominios tan diversos? En el
diccionario de la Real Academia de la Lengua aparece la siguiente definición general de sistema:
Siendo esta una definición general, es claro por qué puede utilizarse en una gama tan amplia de contextos. Sin
embargo, cuando se trata de construir una definición técnica y emplearla con el propósito de diseñar un sistema o
intervenirlo, es importante precisar cuáles son las características de los elementos que lo constituyen. Utilizando este
criterio, puede hacerse una taxonomía de sistemas simple, aunque no exhaustiva, así:
Los sistemas físicos están formados por componentes materiales (inorgánicos) relacionados mediante otros
componentes (físicos) o mediante leyes físicas; este es el caso del sistema de frenos de un carro de fórmula 1 o
del sistema solar.
Los sistemas biológicos están integrados por componentes orgánicos que se relacionan mediante otros componentes
(orgánicos) o mediante leyes físico-químicas; por ejemplo, el sistema digestivo o el sistema nervioso de un
mamífero.
Los sistemas lingüísticos cuyos componentes son las palabras que se relacionan mediante sus significados y las
reglas gramaticales.
Los sistemas algebraicos están conformados por variables relacionadas mediante operadores tales como la suma,
la resta, la multiplicación y la división, entre los más comunes.
Los sistemas sociales cuyos componentes pueden ser definidos de diferentes maneras dependiendo de la
aproximación con que deseen estudiarse y que pueden ir desde las personas hasta las comunicaciones entre ellas
(Luhmann, 1988).
La presente Guía se centra en este último tipo de sistemas pues su interés es precisar cuáles son los componentes de
las entidades públicas o privadas cuando se describen como sistemas organizacionales.
Después de casi una década de trabajos de investigación adelantados principalmente en la Universidad de Lancaster en
el Reino Unido, el profesor Peter Checkland (1981) concluyó que los componentes de las organizaciones sociales son
las actividades humanas, no las personas. En consecuencia, la descripción de una organización social como sistema
debe referirse a un conjunto interrelacionado de actividades humanas. Por supuesto, para poder realizar cualquier
actividad se requiere el trabajo coordinado de personas, recursos y medios; sin embargo, el análisis se centra en las
actividades3.
Al relacionar la definición general de sistema y la clasificación de los sistemas según las características de los elementos
que los integran, es posible afirmar lo siguiente:
2 Es muy probable que esta definición general del término técnico de sistema provenga del trabajo seminal de Ludwig von Bertalanffy (1976) en su ya célebre Teoría general de
sistemas.
3 Para ser más precisos, Checkland (1981) sugiere que un sistema es una construcción mental y no corresponde con algo que exista “allá afuera”. En este sentido, un sistema es
un concepto útil para ordenar nuestra ideas y para diseñar organizaciones sociales. De allí que sea más adecuado concebir los sistemas organizacionales como sistemas de
interacciones humanas (Espejo, 1994). Para efectos de esta Guía, sin embargo, no se diferenciará entre estas dos definiciones y sólo se hará referencia a los sistemas de actividades
humanas.
12
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
A la hora de diseñar un nuevo sistema o intervenir uno existente, es crucial precisar cuáles son sus componentes.
Por ejemplo, si un mecánico está diseñando un nuevo sistema de frenos para un vehículo, su problema radica en
determinar el tipo, el número y la forma de relacionar los componentes físicos que lo conforman. Una vez todos los
elementos se encuentran en relación apropiada, el sistema de frenos deberá operar adecuadamente. En este caso, no
hay ninguna interacción entre los componentes y el mecánico; ningún elemento se opone al deseo del mecánico de
colocarlo en uno u otro lugar. Algo similar ocurre cuando un médico cirujano interviene el sistema digestivo de un
paciente. Una vez la operación comienza, ningún componente se resiste a sus decisiones.
Los sistemas organizacionales, por su parte, al estar constituidos por actividades humanas reaccionan de formas muy
diversas e impredecibles a la intervención de un agente externo. Cuando se desea hacer un cambio organizacional
en una entidad, por ejemplo modificar su sistema de evaluación de personal, es muy común encontrar resistencia a
este cambio. Esta capacidad de cuestionar, proponer, sugerir, rechazar y demás características propias de los seres
humanos hacen complejo el diseño y la intervención en sistemas organizacionales y los diferencia de otros sistemas
(físicos, biológicos y lingüísticos, entre otros). Los sistemas de que trata esta Guía se refieren, precisamente, a sistemas
organizacionales.
En el lenguaje común, controlar tiende a asociarse con vigilar, supervisar o restringir. En el contexto organizacional,
no suele hacerse distinción entre controlar y auditar. Así como acotar el significado del término sistema es útil para
delimitar el alcance de un sistema de control interno (como un sistema de actividades humanas con el propósito de
lograr el autocontrol, la autorregulación y la autogestión de una entidad), precisar el significado de control sirve para
determinar qué tipo de actividades se adscriben al MECI como modelo de control organizacional.
La cibernética organizacional es una disciplina perteneciente a la teoría general de las organizaciones. Como su objeto
de estudio es precisamente el diseño de los procesos de comunicación y control en las organizaciones (Beer, 1959;
Beer, 1966; Beer, 1981; Beer, 1985), de allí se seleccionan las siguientes definiciones y principios relacionados con
el diseño de sistemas de control organizacional.
Etimológicamente, cibernética proviene del griego kybernetes, que se refiere al antiguo arte de guiar una embarcación
en el mar (Espejo & Reyes, 1996; Wiener, 1948). Esta idea de guiar la embarcación mediante el ajuste permanente
del timón teniendo en cuenta las variaciones impredecibles de las corrientes, los cambios en las mareas y los vientos
para llegar al destino deseado fue la base del concepto moderno de control. En términos generales, controlar un
sistema (cualquiera que sea su naturaleza) implica un proceso continuo de ajustes que es necesario realizar para
que el estado observado en su comportamiento corresponda con aquel estado que se desea alcanzar. Este proceso
continuo de ajuste se denomina realimentación4.
13
Módulo I
Una de las lecciones de la cibernética en general y de la cibernética organizacional en particular indica que siempre
es posible diseñar sistemas de control aun cuando no se conozca el detalle de la operación interna de un sistema
(Beer 1979). En el diario vivir, este principio se aplica al manejar una gran cantidad de aparatos propios de la cultura
actual. Por ejemplo, es posible controlar un automóvil (es decir, hacer que vaya en la dirección deseada y a la velocidad
esperada) mediante la manipulación de los pedales, la barra de cambio y el timón, sin necesidad de saber de mecánica
(en otras palabras, es incierto para quien lo controla la forma precisa en que opera el vehículo). De igual forma sucede
con el televisor, el celular y el computador, entre otros aparatos.
En el contexto organizacional ocurre algo similar: El gerente de una entidad exitosa (pública o privada) probablemente
ha desarrollado una serie de prácticas para controlar su organización, por ejemplo, delegar varias actividades en sus
subalternos, realizar ciertas reuniones, revisar algunos reportes e indicadores; sin embargo, con seguridad no sabrá
en detalle lo que cada uno de sus empleados hace ni cómo lo hace. De aquí se desprende que controlar no implica
reducir incertidumbre; de hecho, la incertidumbre es una de las características propias de los sistemas organizacionales
(en particular de las entidades); por tanto, el reto del MECI es justamente desarrollar una capacidad de control en una
organización no predecible que, además, subsiste en un entorno caracterizado por cambios normativos, tecnológicos
e ideológicos poco predecibles.
Otro principio de la cibernética reza: “Lo que no se puede medir, no se puede controlar”. Esto indica claramente la
relación entre un mecanismo de control y un conjunto de indicadores; sin los segundos, es imposible desarrollar el
primero. En otras palabras, si no se cuenta con la capacidad para observar apropiadamente5 el estado actual del
comportamiento de un sistema y no es posible comparar esta observación con el estado futuro que se desea, no puede
determinarse un conjunto de acciones cuya intencionalidad sea rectificar el rumbo en la dirección deseada.
El propósito de una organización en un momento determinado está directamente relacionado con lo que esta hace
(Beer, 1979) o, en estricto sentido, con lo que sus agentes6 coinciden en afirmar que están haciendo y para qué lo están
haciendo. El propósito de una organización indica su impacto, su razón de ser. En el sector público, este propósito suele
establecerse tácita o explícitamente, con mayor o menor precisión, en el texto legal que da origen a la entidad.
En este punto, es importante distinguir entre este propósito expuesto y el propósito en uso. El primero aparece en
las normas y generalmente se retoma en el texto de la misión institucional. El segundo se refiere al resultado de los
procesos misionales que la organización está realizando en un momento determinado. Es común que en la práctica
estos dos propósitos difieran debido a limitaciones de recursos, la interpretación de las normas o la necesidad de dar
prioridad a determinadas acciones. Esto, por supuesto, no significa que la entidad esté por fuera de la Ley sino que
dadas estas restricciones no puede desarrollar a cabalidad su propósito expuesto; cuando esto sucede, coloquialmente
se afirma que “esos propósitos aún se encuentran en el papel”.
5 Una observación adecuada tiene que ver con la definición de aquellos indicadores que permitan medir los aspectos clave para el éxito de los procesos que adelanta la entidad.
En el Módulo II, se explicará cómo establecer estos factores clave para el éxito de una organización.
6 Los agentes, denominados por la literatura anglosajona como stakeholders (Friedman & Miles, 2006), son todos aquellos roles individuales o grupales que tienen algún interés
en la organización objeto de estudio. Este interés se evidencia en las relaciones que sostienen recurrentemente con la entidad. En la sección 4.1 de este módulo, se presentará
un método para identificar los agentes de una entidad.
14
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
En el sector público, los planes de desarrollo nacional y local, así como los resultados de ejercicios de planeación
estratégica, hacen que el propósito en uso de una entidad difiera ligeramente de su propósito expuesto o que lo
focalice cuando este último ha sido definido de una manera muy amplia. En cualquier caso, como el propósito en uso
refleja la razón de ser de lo que actualmente hace la entidad, este indica sus metas deseadas. Por tanto, su sistema
de control debe asegurar que estas metas se satisfagan. Siguiendo la analogía entre controlar y el arte de guiar una
nave en el mar (ver la sección 2.2.1.), puede afirmarse que se ha definido el rumbo de la nave y que el kybernetes
deberá asegurar que la nave llegue a su destino. La lección que de aquí se desprende es que el sistema de control de la
entidad debe estar alineado con su propósito en uso. Si este se modifica, y es lo que suele ocurrir en el sector público
con los cambios de administración, el sistema de control debe ajustarse. En otras palabras, el control organizacional
debe ser un sistema dinámico que permanece alineado con el rumbo que decide tomar la organización.
La comunicación suele entenderse como el proceso por el cual un emisor transmite información a un receptor a través
de un canal (Shannon & Weaver, 1949). Esta definición permitió el desarrollo vertiginoso de las comunicaciones en
muchos campos, desde la telefonía de los primeros años de la posguerra hasta las comunicaciones inalámbricas del
nuevo milenio; desde el flujo de información entre los transistores de los primeros computadores hasta la Internet actual.
El modelo de comunicación de Shannon sigue siendo de gran utilidad, pero tiene serias limitaciones cuando se trata
de entender el fenómeno de la comunicación como proceso esencial del quehacer cohesionado de una organización7.
En consecuencia, en la Guía se entenderá comunicación no como un proceso de transmisión de información sino
como un proceso de coordinación de acciones8.
Esta definición implica un constante circuito de realimentación entre emisor y receptor hasta alcanzar la coordinación
de sus acciones; en otras palabras, si esta coordinación no se logra, la comunicación fracasa. Esta definición, por tanto,
está acorde con la idea general del proceso de control presentada hasta el momento. Además, un tercer principio de
la cibernética establece que el control y la comunicación son dos caras de una misma moneda: Están intrínsecamente
ligados por procesos de realimentación. Para efectos prácticos, esto implica que el diseño de un sistema de control debe
estar estrechamente ligado al diseño de un sistema de comunicación en una organización. Por esto, la comunicación
es un componente esencial del MECI. En el Módulo II, se explicará con mayor precisión esta estrecha relación entre
control y comunicación.
Reuniendo lo planteado hasta ahora, control organizacional se define como un proceso cuyo propósito es cerrar la
brecha entre el estado actual que se observa en la organización y el estado futuro que se desea alcanzar. Los estados
actual y futuro se observan mediante un conjunto de indicadores definidos en la entidad. El estado futuro suele ser el
resultado de un ejercicio de planeación (estratégica o normativa) donde se establece el rumbo y las metas a mediano
y largo plazo para la entidad respectiva. De esta definición general es posible derivar los siguientes tipos de control
organizacional.
Control intrínseco: Es aquel que se encuentra inmerso en las actividades que desarrolla una organización. Para ser
más precisos, si se toma como unidad de análisis un proceso (misional o de apoyo) de una entidad, el control intrínseco
es el conjunto de actividades que se llevan a cabo como parte del proceso y cuyo propósito es asegurar el control del
mismo, es decir, cerrar la brecha entre el estado actual del proceso (definido a partir de un conjunto de indicadores)
y el estado deseado (definido a partir de un conjunto de metas). Los llamados círculos de calidad, en su operación,
son un ejemplo claro de control intrínseco.
15
Módulo I
En otras palabras, dado un proceso constituido por un grupo de roles (o cargos) que se interrelacionan para realizar
un conjunto de actividades cuyo propósito es transformar algunos insumos en algún producto o servicio, el proceso
tiene un control intrínseco cuando algunos de estos roles tienen entre sus funciones desarrollar actividades (o tareas)
que controlen el proceso. Cuando el control intrínseco está asociado con el quehacer de un individuo, se denomina
autocontrol; cuando está relacionado con el cargo (y no con el individuo que lo ocupa), se llama autogestión. En la
sección 3.2 de este módulo se retomará este tema.
Control externo: Este tipo de control se ejerce desde fuera del proceso en consideración, por ejemplo, las auditorias
tradicionales (financiera, legal, de gestión, física, entre otras). Su propósito es asegurar la cohesión organizacional
en el dominio donde tal proceso se realiza con respecto a parámetros acordados previamente. Este tipo de control
suele ser esporádico, pero regular.
Control de segundo grado: Este es un control externo sobre el mecanismo de control ejercido por una institución
especializada sobre otra. Esto puede ilustrarse con la siguiente situación: Algunas entidades públicas suelen contratar
una auditoría especializada (por ejemplo, en el ámbito del control financiero) con otra entidad (por ejemplo, con Price
WaterHouse o McKinsey) durante algún período. Cuando la Contraloría General de la República (CGR) desea realizar
el control fiscal sobre esta entidad tiene dos opciones. La primera consiste en realizar un control externo, directo,
mediante un equipo de auditoría fiscal. La segunda es ejercer un control sobre el mecanismo de control que la entidad
está utilizando a través del tercero que ha contratado. En esta última opción, la CGR está realizando un control de
segundo grado. Aquí es importante señalar que el MECI podría incluir algunos mecanismos de control de segundo grado,
tal como se explicará en el Módulo II.
Control de segundo orden: Es aquel que se realiza sobre los sistemas de control de una organización para asegurar la
existencia y efectividad de dichos sistemas. Puede realizarse externamente, como cuando la CGR evalúa los mecanismos
de control que ha desarrollado una entidad, o puede ser realizado internamente cuando la oficina de control interno
de una entidad evalúa sus propios sistemas de control.
Sistema de control interno: Este sistema de control organizacional comprende los mecanismos de control intrínseco,
control de segundo grado y control de segundo orden ejercidos en la propia entidad, tal como acaban de definirse.
Como síntesis de esta sección, se presenta la siguiente definición operacional de un sistema de control interno9:
9 Una definición operacional del sistema de control interno sugiere un proceso para su implementación (es decir, el desarrollo de un conjunto de actividades) y delimita su
propósito (en este caso, desarrollar las tres capacidades mencionadas). En la siguiente sección se comparará esta definición con la que establece el artículo 1º de la ley 87 de
2003.
16
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
El Control Interno es un sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos,
principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad
con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la
información y los recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro
de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.
Es claro que el legislador tenía en mente la noción general de sistema cuando propuso esta definición de control
interno, es decir, aquella que establece que un sistema es un conjunto de elementos relacionados entre sí con un
propósito definido (ver la sección 2.1). Sólo así se entiende que enumere como elementos del control interno aspectos
tan disímiles como el esquema organizacional de una entidad, los métodos y las normas, los cuales corresponden a
categorías diferentes y pertenecen a ámbitos distintos de una organización. En efecto, el esquema organizacional es
de carácter descriptivo y se refiere básicamente al organigrama de la entidad, es decir, al gráfico que señala algunas
oficinas y cargos de la entidad así como sus relaciones jerárquicas, algunas veces denominadas “canales formales de
comunicación”. Los métodos son secuencias de pasos para llevar a cabo alguna actividad, por tanto, pertenecen al ámbito
operativo. Las normas son restricciones taxativas del quehacer organizacional, en consecuencia, regulan su devenir.
El problema de utilizar definiciones tan generales radica en que dificultan su aplicación en contextos específicos, y
es probable que esta sea una de las causas de la demora en la implementación del MECI en las entidades públicas.
Esta Guía propone una definición más específica de control interno, basada en la noción de sistema como una serie
de actividades humanas. Entonces, control interno ha de entenderse como un sistema de actividades inmersas en los
procesos de la entidad cuya operación interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales, tal como lo
establece el artículo citado. Para lograr dichos fines, es necesario tener un esquema organizacional apropiado, definir un
conjunto de planes, instituir métodos de trabajo, definir unos principios, promulgar unas normas, así como establecer
unos procedimientos de acción y unos mecanismos de verificación y evaluación. En otras palabras, la definición del
sistema de control interno aquí propuesta no contradice la establecida en la norma.
El MECI es un modelo que tiene como propósito desarrollar el sistema de control interno en una entidad. En particular,
busca asegurar que esta logre sus objetivos institucionales mediante el desarrollo de tres capacidades: Autocontrol,
autorregulación y autogestión. A continuación se presentan las definiciones de estos conceptos, según el anexo
técnico del Decreto 1599 de 200510.
Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor público para controlar su trabajo, detectar desviaciones
y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su
función, de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se
desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitución Política.
Autorregulación: Es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades,
los métodos y procedimientos establecidos en la normatividad, que permitan el desarrollo e implementación
del Sistema de Control Interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuación
pública.
17
Módulo I
Autogestión: Es la capacidad institucional de toda entidad pública para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar
de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido asignada por la Constitución,
la Ley y sus Reglamentos.
En el desarrollo de la Guía, se adoptarán las siguientes definiciones sintéticas de los conceptos anteriores:
Autocontrol: es el control intrínseco de las actividades realizadas por cada servidor público.
Autorregulación: es la capacidad de formular, promulgar, ejecutar y verificar el cumplimiento de las
normas internas relacionadas con el control interno de la entidad.
Autogestión: es el control intrínseco de las actividades asociadas con los roles (o los cargos) y sus
relaciones en los procesos de la entidad.
Para lograr que la entidad desarrolle estas capacidades en su conjunto, el MECI establece tres subsistemas: De control
estratégico, de control de gestión y de control de evaluación. Cada uno se divide en un conjunto de componentes,
que a su vez se subdividen en elementos. La figura 1 ilustra de manera sintética dicha estructura.
SUBSISTEMAS
Autoevaluación
Actividades de
protocolos éticos 23
Ambiente de
control
Procedimientos 13
control
control
Evaluación independiente
independiente
25
Información
estratégico
Evaluación
Comunicación organizacional 20 27
institucional
Comunicación
mejoramiento
Identificación de riesgos 8
Planes de
pública
riesgos
ELEMENTOS
La figura evidencia una vez más la concepción sistémica del MECI basada en una definición tan general del concepto
sistema, que agrupa en una misma categoría elementos o componentes de naturaleza heterogénea. Por ejemplo, en el
subsistema de control de gestión se reúnen los componentes de actividades de control e información, a pesar de que
estos pertenecen a categorías distintas: El primero tiene un carácter dinámico que se refiere a las acciones (actividades)
que alguien realiza en la entidad para fijar políticas de operación, establecer procedimientos o definir indicadores; el
segundo tiene un carácter estático relacionado con un conjunto de datos con cierto propósito (información primaria y
secundaria). Esto mismo sucede con los elementos cuando, por ejemplo, en un mismo componente (como el ambiente
de control) se agrupan los acuerdos, los compromisos y los protocolos éticos, que son el resultado de procesos de
18
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
concertación entre miembros de la organización, con el estilo de dirección, que es un atributo propio de quienes
ejercen los cargos de dirección y gestión en la entidad.
Este uso tan general del concepto sistema dificulta la puesta en operación del MECI. Si este se concibe como un conjunto
de elementos agrupados en componentes y estos en subsistemas, puede tenderse a creer que la mera existencia de
los elementos en cada componente y de estos en cada subsistema es suficiente para la operación del sistema de
control interno. Por supuesto, esta sería una visión lejana de la operación de un sistema en donde el énfasis radica
justamente en las relaciones entre los componentes y no sólo en su existencia por separado. Es importante, por tanto,
poder subdividir simultáneamente el MECI en componentes sin perder de vista la interrelación y el propósito común
entre estos. La presente Guía ofrece una manera de reorganizar los elementos y componentes del MECI para facilitar
este proceso de “análisis holístico”11.
El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFD) elaboró y publicó el Manual para la implementación del
MECI en marzo de 2006 con el fin de promover la institucionalización del control como herramienta de gestión (DAFD,
2006). El Manual propone cuatro etapas para el proceso de implementación, que pueden sintetizarse de la siguiente
manera:
ETAPA 4
Elaboración del
Normograma
Figura 2. Descripción gráfica de las etapas para la implementación del MECI (DAFP, 2006)
3.3.1 Etapa 1.
Esta etapa debe desarrollarse de acuerdo con lo establecido por la circular No. 3 de 2005 del Consejo Asesor del
Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial. El propósito de esta
etapa es iniciar formalmente el proceso de implementación del MECI en la entidad y asegurar que exista la capacidad
funcional necesaria para que este pueda realizarse. La figura 3 ilustra los pasos requeridos en esta etapa.
Esta etapa incluye la realización de un autodiagnóstico general del MECI, a partir del cual deben elaborarse los respectivos
planes de trabajo. Según el Manual, este autodiagnóstico se basa en encuestas de percepción. Si bien dichas encuestas
son un insumo útil para medir la opinión de los encuestados con respecto a aquello que se indaga en las preguntas, no
necesariamente miden el estado de cada uno de los elementos del MECI pues dependen en gran medida de los canales
de comunicación interna. Es posible, por ejemplo, que un sistema de información que apoya un proceso misional de
la entidad se encuentre operando, pero que su divulgación haya sido escasa, lo cual incide en la percepción que de
este tienen los encuestados. En síntesis, es importante medir estas percepciones pero también complementarlas con
otras observaciones más directas. Este tipo de observaciones se explicarán en el Módulo II.
11 La expresión análisis holístico es un oxímoron, es decir, una aparente contradicción de términos por cuanto etimológicamente análisis proviene de dividir mientras que holístico
significa ‘indivisible’. Mantener un balance entre estos dos aspectos es justamente el aporte de la visión sistémica de un fenómeno.
19
Módulo I
Lograr el compromiso de
la alta dirección
Adoptar el MECI
mediante acto
administrativo
Realizar sensibilización,
Asignar
socialización y
responsabilidades
capacitación
Realizar el
Autodiagnóstico Elaborar planes
(encuesta de referencia) de trabajo
Figura 3. Descripción gráfica de los pasos de la Etapa 1 para la implementación del MECI (DAFD, 2006)
3.3.2 Etapa 2.
En esta etapa se realiza el diagnóstico específico de cada elemento de control, y a partir de allí se proponen, discuten,
acuerdan y llevan a cabo las acciones tendientes a que el elemento se implante en la entidad. La figura 4 ilustra los
pasos correspondientes.
Los diagnósticos específicos por elemento se basan fundamentalmente en encuestas de percepción. Este proceso se
repite para la gran mayoría de elementos para que al final estos existan y entren en funcionamiento. En este punto
deben tenerse en cuenta, por un lado, las limitaciones de las encuestas de percepción señaladas en la etapa anterior y,
por otro, que si se sigue el esquema de implementación propuesto en el Manual, se corre el riesgo de perder de vista
la interrelación que debe existir entre todos estos elementos para que de su operación coordinada en una entidad
particular surja el sistema de control interno deseado. Es decir, el equipo de implementación del MECI no debe olvidar
la visión holística del sistema cuando lo esté implantando elemento por elemento.
Para cada elemento, el Manual provee referencias muy útiles a las normas vigentes que los sustentan así como a
los instrumentos técnicos elaborados por el DAFD (2006). Las entidades pueden utilizarlos para facilitar el proceso de
diseño o mejoramiento de cada uno.
Establecer criterios y
parámetros para aplicar
la encuesta
Presentar los
resultados al Comité de Adoptar las acciones
Tabular, valorar, analizar Coordinación de CI correspondientes
la información y formular
propuestas
Figura 4. Descripción gráfica de los pasos de la Etapa 2 para la implementación del MECI (DAFD, 2006)
20
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
3.3.3 Etapa 3.
Esta etapa tiene como propósito hacer un seguimiento del proceso de implementación del MECI en la entidad. Este
seguimiento continuo debe reflejarse en una serie de informes de avance cuyo contenido se especifica en el Manual
(DAFD, 2006).
3.3.4 Etapa 4.
El normograma que se propone desarrollar en esta etapa es un instrumento que “le permite a las entidades delimitar
su ámbito de responsabilidad, tener un panorama claro sobre la vigencia de las normas que regulan sus actuaciones,
evidenciar las relaciones que tiene con otras entidades en el desarrollo de su gestión, identificar posible duplicidad
de funciones o responsabilidades con otros entes públicos y soportar sus planes, programas, procesos, productos y
servicios” (DAFD, 2006). Este es un instrumento importante para apoyar la operación del MECI en la entidad.
La presente Guía complementa el Manual para la implementación del MECI del DAFD por cuanto hace énfasis en la
visión holística del sistema de control interno a medida que se diagnostica y mejora cada uno de los elementos que
lo conforman. En la siguiente sección, se describe en términos generales la estructura de esta Guía y su relación con
la estructura del MECI.
Para mantener una visión holística del sistema de control interno y a la vez asegurar que cada elemento del MECI existe
y opera adecuadamente, es necesario entender el propósito sistémico de cada uno, es decir, su razón de ser dentro
de dicho sistema en la entidad. Por tanto, desde el comienzo debe hacerse explícito el contexto organizacional al
que pertenece.
En la presente Guía se propone integrar este contexto en tres tipos de gerencia: Desempeño, cohesión y desarrollo. A
continuación, se describen brevemente estas gerencias propias de las organizaciones modernas (Espejo & Schwaninger,
1993). En el Módulo II, se explicará en detalle este contexto integrador. El propósito en este punto es describir la
estructura de la Guía y compararla con la estructura del MECI.
Esta gerencia, si es posible y necesario, redefine o actualiza el contexto de la misión y la visión de la entidad. También
anticipa cambios en su entorno: En las necesidades de sus clientes (usuarios o beneficiarios), en la tecnología necesaria
para su quehacer organizacional, en las relaciones con sus suministradores, en el comportamiento y la estrategia de la
competencia –si esta existe– o en las normas que regulan su operación. En el sector público, además de los aspectos
mencionados, es necesario estar atentos a cambios en los planes de desarrollo, las políticas públicas, la normatividad
que regula el quehacer institucional e incluso las ideologías que enmarcan la gestión pública.
Todo esto puede llevar a la necesidad de realizar ajustes a las políticas de cada institución para que la entidad sea viable
en su cambiante entorno y asegurar que los bienes y servicios que ofrece sigan siendo adecuados para las necesidades
de la comunidad a la que debe servir. Este será el contenido de la primera parte del Módulo II de la Guía.
21
Módulo I
Esta gerencia integra todos aquellos procesos internos que permiten coordinar, monitorear y cohesionar los procesos
misionales que desarrolla la entidad. Es decir, asegura la calidad de los bienes y servicios que ofrece la entidad de
acuerdo con parámetros de eficacia, eficiencia, efectividad y demás estándares acordados (economía, ecología, entre
otros). Este será el contenido de la segunda parte del Módulo II de la Guía.
La gerencia de desempeño de una organización (pública o privada) reúne todos aquellos procesos tendientes a
gestionar las relaciones de la entidad con su entorno actual. El entorno de una entidad está constituido por sus
clientes (beneficiarios o usuarios)12, sus suministradores (o proveedores), su competencia (si esta existe en el ámbito
de operación de la entidad) y sus reguladores. En la siguiente sección, se explicará cómo identificar estos agentes.
En el Módulo III, se presentarán algunas pautas para gestionar efectivamente las relaciones de una entidad con sus
agentes.
Teniendo en cuenta estas definiciones, la figura 5 ilustra los tres módulos de la estructura de la Guía. En cada uno se
observan las actividades generales asociadas y la referencia a los elementos del MECI que se tienen en cuenta. El primer
módulo se centra en hacer una descripción de la entidad como un sistema organizacional mientras que los módulos
siguientes agrupan los elementos del MECI en las tres gerencias mencionadas. Los números que aparecen al frente de
cada actividad corresponden a los elementos del MECI (esta numeración es la misma que se utilizó en la figura 1). Los
elementos correspondientes a los planes de mejoramiento (los número 27, 28 y 29) se desprenden de los diagnósticos
que se realizan en cada una de las tres gerencias. Este punto se aclarará en uno de los anexos al hacer una síntesis
de las herramientas utilizadas y relacionar cada uno de los componentes del modelo. De esta forma, es claro que la
Guía no sólo incluye todos los elementos del MECI, sino que además los sitúa en un contexto organizacional preciso
(las tres gerencias). Así, los elementos mantienen su propósito sistémico como parte del sistema de control interno
de la entidad.
12 En esta Guía se utilizará el término cliente para referirse a aquellos actores (individuales o institucionales) a quienes van dirigidos los bienes o servicios que provee la entidad.
En algunos casos términos como beneficiarios o usuarios pueden ser de mayor aceptación según el contexto en el que se desenvuelva la entidad correspondiente.
22
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MÓDULOS DE LA GUÍA
MÓDULO 1 No. MÓDULO 2 No. MÓDULO 3 No.
(modelamiento de la entidad) (gerencia de desarrollo y de cohesión) (gerencia de desempeño)
Constitutir el grupo de trabajo Verificar el direccionamiento estratégico Fortalecer la relación con los
implementación
Gerencia de
Gerencia de
Desempeño
Desarrollo
Planear la
control interno
sistema organizacional
Anexos
Revisar y ajustar los sistemas de
Elaborar modelos estructurales 17, 18, 19
información Síntesis de herramientas
Determinar actividades Revisar y ajustar los sistemas de control12, 13, 14, utilizadas
primarias y funciones de apoyo de gestión 15, 16
Establecer una administración de riesgos
7, 8, 9, 10, 11
Elaborar el modelo de procesos
5 23, 24, 25, 26, Glosario
de la entidad Fortalecer los mecanismos de monitoreo
27, 28, 29
La siguiente sección describe un método para delimitar sistémicamente la organización de una entidad. Este es el
primer paso para contextualizar la operación del MECI.
En un nivel macro, la labor de cualquier entidad puede describirse como un proceso de transformación mediante el
cual se produce algún valor agregado (los bienes o servicios que ofrece) a partir de un conjunto de insumos. Este
podría denominarse como el gran macroproceso que define el quehacer de la entidad. La representación genérica de
este proceso de transformación se aprecia en la figura 6.
Figura 6. Descripción genérica del quehacer de una entidad como un proceso de transformación
13 Este término se denomina stakeholders en la literatura anglosajona (Friedman & Miles, 2006).
23
Módulo I
El método que se describe a continuación para determinar los agentes que intervienen en el quehacer de la organización
(roles individuales o grupales que tienen algún interés en la entidad) y empezar a caracterizar sus relaciones se
denomina nombrar sistemas y fue desarrollado por Raúl Espejo (Espejo, Bowling & Hoverstadt, 1999).
A partir de los tres elementos que aparecen en la figura 6, es posible identificar tres de estos agentes: Los suministradores
(o proveedores), que proporcionan los insumos requeridos para producir la transformación; los clientes (o usuarios o
beneficiarios), que reciben los bienes o servicios o tienen acceso a ellos; y los actores, que llevan a cabo los procesos
(misionales y de apoyo) que producen esta transformación. La figura 7 ilustra la relación entre elementos del proceso
de transformación y los tipos de agentes.
Lo anterior implica que el proceso de transformación es el elemento clave que guía la identificación de agentes. Por
tanto, es importante formular de una manera apropiada esta transformación, lo cual puede hacerse mediante el
empleo de la siguiente forma canónica14:
Figura 7. Tres de los agentes que intervienen en el proceso de transformación de una entidad
Esta forma canónica permite expresar la misión en uso de la entidad, es decir, aquella misión que efectivamente la
entidad realiza en el entorno actual mediante los procesos que ejecuta con los recursos que cuenta. Esta es la misión
que desarrolla el propósito en uso que se mencionó en la sección 2.2.4.
Para describir la misión en uso de la entidad se deben utilizar verbos en infinitivo que eviten ambigüedades. Para ello
se recomienda usar verbos “directos” como dirigir, hacer, erradicar, reducir en, aumentar en, proporcionar, etc., en
lugar de los “sinuosos”, tan usados cuando no se quiere asumir un compromiso claro, como coordinar, apoyar, mejorar,
estimular, etc. (Aldana & Reyes, 2004). Entre más precisos los verbos, más fácil será la definición de indicadores de
gestión que permitan medir su realización e impacto. Este tema se desarrollará con más detalle en el Módulo II de
la Guía.
Otros agentes relevantes para la operación de la entidad son los que se denominan organizadores e intervinientes.
Los organizadores son responsables por la gerencia de la entidad y tienen, además, la capacidad para modificar su
transformación. Los intervinientes no forman parte de la entidad, pero pueden afectar su operación como resultado
(intencional o no) de sus acciones. Típicamente la competencia (cuando esta existe) y los reguladores de una entidad
conforman sus intervinientes. La figura 8 reúne los elementos constitutivos de la descripción sistémica del quehacer
de la entidad. Los suministradores, los clientes y los intervinientes constituyen el entorno actual de la entidad.
14 Una forma canónica es una regla estándar o uniforme que puede aplicarse a un conjunto definido de elementos; en este caso, al conjunto de nombres de procesos de una
transformación.
24
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
El nemónico TASCOI permite recordar los seis elementos necesarios para delimitar sistémicamente una entidad:
Transformación, Actores, Suministradores, Clientes (beneficiarios o usuarios), Organizadores e Intervinientes (Espejo
et al., 1996).
Para mayor claridad, en el siguiente ejemplo se delimita sistémicamente la labor que adelanta un establecimiento
carcelario, es decir, se enuncia con precisión su proceso de transformación y sus agentes. En este caso hipotético, después
de indagar con el director de la cárcel por la misión en uso de su entidad, se obtuvo la siguiente descripción:
Esta cárcel es una organización que provee tratamiento psicológico, cuidado médico y capacitación
especializada a personas que han sido condenadas por un delito por un juez de la República, con el propósito
de ayudarlas a incorporarse a la vida productiva en sociedad cuando salgan de la cárcel.
Actores = Los abogados, guardias, médicos, sicólogos, trabajadores sociales y formadores. [Aquí el
énfasis está en identificar los roles pertinentes para la misión en uso de la cárcel, es decir,
quiénes participan más directamente en la realización de sus procesos misionales].
Suministradores = Los jueces de ejecución de penas, que proveen (y dosifican) las penas que deben cumplir los
condenados; el INPEC, que proporciona los implementos de operación de la cárcel; el SENA, que
provee materiales y equipos de entrenamiento; las droguerías, que suministran los elementos
usados por los médicos; y los proveedores de equipos de seguridad (incluido el armamento)
que requieren los guardias para llevar a cabo su función.
Clientes = Los reclusos, que se benefician de manera directa, y la comunidad, que se ve favorecida
indirectamente, de la labor de resocialización adelantada por esta cárcel.
Intervinientes = El INPEC, que reglamenta los procedimientos en las cárceles del país; el Ministerio del Interior
y de Justicia, que puede proponer reformas legales al sistema penitenciario; el Congreso de
la República que expide el código penitenciario y el código penal; el Ministerio de Protección
25
Módulo I
Lo anterior ilustra las características generales de los agentes que participan en un caso concreto y la importancia
de especificar la misión en uso de la entidad, pues de allí se desprende el resto del análisis. El ejemplo comienza con
el texto de la misión en uso de la cárcel, según una entrevista realizada a su director. Las entrevistas, de hecho, son
la fuente principal de información para obtener el texto de la misión en uso de una entidad. Como esta misión se
refiere a la descripción de lo que actualmente está llevando a cabo la entidad de acuerdo con su plan estratégico
vigente y los recursos con los que cuenta, es posible que su descripción varíe dependiendo de la perspectiva con que
lo observe cada persona entrevistada.
Para mostrar con mayor precisión las implicaciones que tiene el cambio en la perspectiva desde la cual se aprecia la
misión de una entidad, vale la pena considerar nuevamente el caso del establecimiento carcelario. En esta oportunidad,
sin embargo, el director de la cárcel establece la misión en uso en los siguientes términos.
Esta prisión es una organización que provee un servicio a la comunidad al recibir y mantener reclusos que
han sido condenados por el sistema penal colombiano con el propósito de proteger a la comunidad. Tenemos
un grupo de abogados y guardias muy bien entrenados quienes llevan a cabo su labor eficientemente según
las regulaciones del INPEC.
Actores = Los abogados y los guardias. [Nuevamente el énfasis está en identificar los roles pertinentes
para la misión en uso de la cárcel, es decir, quiénes participan más directamente en la
realización de sus procesos misionales].
Suministradores = Los jueces de ejecución de penas, que proveen (y dosifican) las penas que deben cumplir
los condenados; el INPEC, que suministra los implementos de operación de la cárcel; y los
proveedores de equipos de seguridad (incluido el armamento) que requieren los guardias
para llevar a cabo su función.
Clientes = La comunidad.
Intervinientes = El INPEC, que regula los procedimientos en las cárceles del país; el Ministerio del Interior y
de Justicia, que puede proponer reformas legales al sistema penitenciario; y el Congreso de
la República, que expide el código penitenciario y el código penal. De nuevo, y en estricto
sentido, no existe competencia para la labor adelantada por una cárcel.
Es claro, por lo tanto, que al modificar la misión en uso de la entidad la identificación de agentes cambia, así como
los indicadores de gestión respectivos.
Cuando se pide a una persona que describa qué hace una entidad, cómo lo hace (cuáles son sus proceso misionales)
y para qué lo hace (su propósito en uso), su respuesta siempre estará mediada por el rol que desempeña, el cargo que
26
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ocupa en la organización (si forma parte de esta) o por las relaciones que mantiene regularmente con ella. Este sesgo
en la respuesta a las tres preguntas se conoce como un punto de vista legítimo, es decir, una descripción en la que se
da mayor importancia a ciertos aspectos sobre otros en razón a intereses particulares o por efecto de la perspectiva
(el rol y la formación) desde la que se aprecia el quehacer de una organización.
Si varias personas observan, por ejemplo, el dibujo del lado izquierdo de la figura 9 es probable que sin mayor dificultad
coincidan en afirmar que allí aparece un sapo (o una rana). Si observan el dibujo del lado derecho quizá concuerden
en que allí aparece un caballo. Lo interesante de la figura es que los trazos de una y otra son exactamente los mismos,
lo único que varía de la segunda con respecto a la primera es una rotación de 90 grados en el sentido opuesto al
de las manecillas del reloj. En otras palabras, un cambio de perspectiva en la observación (en este caso, el cambio
de perspectiva es visual por efecto de la rotación de la figura) lleva al mismo observador a hacer descripciones muy
diferentes de los mismos trazos.
En la figura 10 se observa una sola imagen; sin embargo, es posible que diferentes personas la describan de manera
distinta. Es probable que mientras algunos afirman que allí aparece el rostro de un indio (nativo norteamericano), otros
aseguren que observan la figura de un esquimal de espaldas a punto de ingresar a una cueva. Este ejemplo también
ilustra el énfasis que hace el observador en ciertos trazos y las relaciones que elabora entre partes de la figura para
darle sentido a lo que allí observa. Lo importante aquí no es saber quién está en lo correcto o cuál es la figura que
realmente aparece en la imagen, sino cuáles son los supuestos que subyacen a una u otra descripción.
27
Módulo I
La figura 11 ilustra el mismo problema de diferentes puntos de vista en un contexto organizacional. Aquí se observa
a dos personas, por ejemplo, el gerente entrante y el gerente saliente de una empresa, quienes describen la razón de
ser su organización (¿qué hace?). El gerente saliente (la figura de la izquierda) centra su descripción y comprensión
de lo que hace la entidad en la producción a escala de vehículos. El gerente entrante se centra, por su parte, en la
contaminación que está generando el quehacer de la entidad.
Figura 11. Diversos puntos de vista legítimos en una organización (Espejo et al., 1996)
Esta diferencia en la percepción que tienen los dos gerentes incidirá en la forma como cada uno concebirá el control
interno y la gestión. Es claro que el gerente saliente concentra sus esfuerzos en el incremento de la producción de la
empresa e invierte en ello sus recursos. Los indicadores clave para medir el éxito de su gestión se concentrarán en la
productividad de la planta; indicadores sobre contaminación raramente aparecen en las discusiones sobre decisiones
estratégicas de la empresa. El gerente entrante, por su parte, muy seguramente destinará gran parte de sus recursos
y esfuerzos a disminuir los niveles de contaminación que produce la empresa. Los indicadores sobre polución serán
claves dentro del sistema de control interno de la entidad y su discusión será importante a la hora de definir los
planes estratégicos a futuro.
En síntesis, especificar la misión en uso de una entidad en un momento determinado proviene de la descripción que
hacen sus directivas al responder a las preguntas de qué hace actualmente la organización, cómo y para que lo hace15.
Esta descripción puede no coincidir debido a los puntos de vista desde los cuales se realiza. Acordar con las directivas
una sola descripción es crucial para empezar a contextualizar el sistema de control interno que se desea implantar.
Variaciones en esta descripción (por sutiles que estas sean) pueden causar problemas de coordinación en los niveles
más operativos de la entidad.
Aparte de los textos sobre misión, visión, plan estratégico, normas y demás documentos relevantes para describir el
quehacer general de la entidad, el equipo MECI cuenta con las entrevistas que realiza a sus directivas. Estas entrevistas
pueden ser individuales o colectivas, si se llevan a cabo en un taller o reunión grupal. Los pasos específicos para su
realización son los siguientes:
15 Es importante insistir en que el texto impreso de la misión de la entidad así como la norma que le dio vida indican la misión expuesta de la misma y no necesariamente su
misión en uso en un momento determinado.
28
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Procedimiento
Comentarios Equipo MECI Equipo directivo Formatos
Es importante revisar toda la documentación
relevante que permita delimitar con precisión
Revisar
el quehacer de la entidad. Estos documentos información
incluyen aquellos producidos como parte sobre misión,
visión y
de un ejercicio de planeación estratégica planes
(misión, visión, valores, principios, estrategias, estratégicos
planes operativos) así como la normatividad
correspondiente a la labor de la entidad.
Estos entrevistados deben sleeccionarse Seleccionar
del nivel directivo, profesional y assor muestra de
principalmente. entrevistados
29
Módulo I
Los siguientes ejemplos se presentan a manera de ilustración del método y se basan en trabajos en desarrollo al
momento de escribir esta Guía. Se trata de cinco casos reales que se han venido desarrollando como parte de un
convenio tripartita firmado entre la Universidad de los Andes, la Contraloría General de la República y el Departamento
Administrativo de la Función Pública. Los ejemplos provienen de las siguientes entidades: la Armada Nacional, la
Contraloría General de la República, Findeter y el Ministerio de Minas y Energía. El autor ha hecho algunos ajustes a
los trabajos originales con el fin de hacerlos consistentes con el contenido de la Guía.
Insumos Suministradores
Material de guerra: Bajo este concepto se contemplan los elementos que le
permiten a la Institución su actuar operacional; entre los que se encuentran Proveedores de material bélico
los buques de guerra, buques de apoyo operacional (guardacostas), Astilleros navales
aeronaves de apoyo operacional y armamento, entre otros.
El organizador es el señor almirante comandante de la Armada Nacional y los actores corresponden a los roles más
relevantes relacionados en el organigrama de la institución.
Los intervinientes de la Armada Nacional están conformados principalmente por sus reguladores:
16 Este trabajo estuvo a cargo del vicealmirante Carlos Humberto Pineda Gallo, CF. Miguel Alfredo Barrios Alonso, TN. Rodrigo René Ramos Caballero y Sara Nieth González
Salcedo.
30
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
La Armada Nacional, de acuerdo con el mandato constitucional, debe brindar seguridad y defensa en su área de
responsabilidad (la jurisdicción asignada). De aquí se desprende que sus principales beneficiarios son la ciudadanía
en general y, en particular, Ecopetrol, los países fronterizos y las empresas de comercio y transporte tanto marítimo
como fluvial, además de las empresas pesqueras, turísticas y hoteleras.
será una Institución admirada por la Nación y líder en el desarrollo del poder marítimo nacional.
operacional necesaria para garantizar el uso legítimo de los espacios marítimo y fluvial del país; y
fortalecido su talento humano, armas y tecnología naval hasta obtener la capacidad disuasiva y
en la recuperación y consolidación de la paz y la seguridad democrática de los colombianos; habrá
En el 2010 la Armada Nacional mediante operaciones decisivas y contundentes habrá contribuido
Comando General de las Fuerzas Militares
Organizadores Congreso de la República
Comandate Armada Nacional Contraloría General de la República
Departamento Nacional de Planeación
Ministerio del Medio Ambiente
Procuraduría General de la Nación
MISIÓN Ministerio de Hacienda
Contribuir a la defensa de la Nación
Insumos
a través del empleo efectivo de un
Material de Guerra poder naval flexible en los espacios
Tecnología y Comunicaciones marítimo, fluvial y terrestre bajo su Productos/servicios
Información responsabilidad, con el propósito de
Logística (alimentación, cumplir la función constitucional y Seguridad y defensa en los espacios
vestuario, transporte, participar en el desarrollo del poder marítimos, fluviales y terrestres asignados
a su jurisdicción
Visión
combustible, etc.) marítimo y a la protección de los
intereses de los colombianos.
31
Módulo I
La figura 14 permite entender, con bastante precisión, los agentes y la misión en uso (la transformación) de esta
entidad del orden nacional17.
A partir de información primaria y secundaria que se recoge en las visitas que realiza a
los sujetos de control así como de otras fuentes de información se producen informes
Transformación
17 Este trabajo estuvo a cargo de las doctoras Claudia Patricia Molano Vargas, Esperanza Flórez Olaya, Nubia Jannet Alvarado Bermúdez, Carmenza Judith Ricardo Martínez, Erika
Viñas Romero, Zoila Rosa Torres Noguera y el doctor Alfonso Ricardo Becerra Alarcón.
32
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Congreso de la República
Las entidades vigiladas y particulares que manejen Suministran información para el
recursos públicos proceso Micro
Entrega información para el
Grupos de auditoría y entidades vigiladas
proceso de Responsabilidad Fiscal
Ciudadanía Participación Ciudadana
Clientes
Contralor General
Congreso de la República
Auditoría General de la Nación
Intervinientes
33
Módulo I
Visión
micro través de cuatro procesos: control macro, macro sectoriales
financiera, presupuestal y
ambiental control micro, responsabibilidad fiscal y Indagaciones preliminares
participación ciudadana. Proceso - Fallos con responsabilidad
Información fiscal y responsab fiscal - Fallos de
Proceso presupuestal Estado - fiscal jurisdicciòn coactiva
macro Estadísticas fiscales,
presupuestales (niveles central Informes de auditorìa
y sectorial) Actores Participac articulada, Capacitaciòn
Proceso Informes de auditoría, Ciudadana ciudadana y Foros de
responsab Directores de Vigilancia Fiscal
hallazgos fiscales discusiòn
fiscal - Coordinadores de Gestión -
con sus soportes
Proceso
Usuarios/beneficiarios
Las entidades vigiladas y de Gestión - Profesionales
Proceso Especializados - Profesionales Congreso de la República
micro particulares que manejen
recursos públicos Universitarios
Sujetos de control
Ministerio de Hacienda y Directores de Investigaciones,
Veedurías
responsab
fiscal
34
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
4.3.3 Findeter 18
Findeter es una empresa industrial y comercial del Estado con autonomía administrativa y capital independiente,
vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuyo objetivo es el financiamiento del desarrollo territorial,
mediante el otorgamiento de crédito de redescuento para la ejecución de programas y proyectos de beneficio social
o colectivo, enmarcados en los sectores autorizados por Ley. Sus clientes directos son los intermediarios financieros
(banca comercial, compañías de financiamiento comercial, corporaciones financieras e instituciones financieras del
orden territorial) y los intermediarios no financieros (cajas de compensación, cooperativas y fondos de empleados).
Sus clientes indirectos son públicos (como las entidades territoriales, las entidades descentralizadas y las entidades
especiales) y privados (como personas naturales y personas jurídicas).
Los recursos de Findeter pueden ser utilizados para proyectos de financiación en los siguientes sectores: Servicios
públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas y telefonía), transporte, salud, educación, vivienda
de interés social, turismo y ambiente. También para proyectos relacionados con deporte, recreación y cultura, centros
de comercialización, plantas de beneficio, telecomunicaciones, apoyo al saneamiento fiscal y contable, así como
recuperación, renovación y equipamiento urbano.
18 Este trabajo estuvo a cargo de la doctora Claudia Viviana Rojas Salcedo y los doctores Jorge Alexander Sabogal Simbaqueba y Eduardo Fuentes Peña.
35
Módulo I
satisface las necesidades de sus clientes, con productos y servicios que generen impacto social.
Superintendecia Financiera
Ser la entidad lider en el desarrollo del país, reconocida por su capacidad innovadora, que
Redescuento FINDETER
*Intermediarios Financieros Contraloria General de la República
(Establecimientos de Crédito Contaduría General de la República
según el Estatuto Orgánico Organizadores Departamento Nacional de Planeación
Financiero) Asamblea de Accionistas, Junta Directiva, Ministerio de Hacienda y Crédito Público
* Bancos de redescuento Presidencia Findeter Departamento Adm. Función Pública
(Bancoldex)
*Infis (Instituciones
Financieras del Orden
territorial)
MISIÓN EN USO Productos/servicios
Apoyar el desarrollo del país ofreciendo Servicio de Redescuento (crédito, crédito y
Insumos
servicios de redescuento de recursos microcrédito inmobiliario vis) Servicio de
Recursos Financieros (Capital) financieros, que faciliten la realización Asistencia Técnica Servicio de Administración
Visión
Contratos de Fiducia de iniciativas públicas o privadas, para de Recursos
Sol. de concepto de mejorar la calidad de vida, generando Servicio de Elegibilidad de Vivienda
elegibilidad VIS resultados sociales y económicos dentro
del marco de la política del Estado.
Sol. de servicio de Asistencia
(elegibilidad, asistencia técnica y
Técnica
administración de recursos)
Sol. de redescuento Usuarios/beneficiarios
Intermediarios Financieros
Redescuento
Intermediarios NO Financieros
Admón de Ministerio de Hacienda
Suministradores Actores Recursos Ministerios de Medio Ambiente
Intermediarios Los financieros encargados de conseguir Privados
Financieros los recursos (emisión o empréstitos), de Ent.Territoriales
Capital Intermediarios NO recuperar los intereses de los créditos Ent.Publicas del Orden Nacional
Financieros otorgados y desembolsar nuevas Asistencia Ent.Descentralizadas del Orden
Banca Internacional operaciones Técnica Territorial
Intermediarios Los analistas de las solicitudes de Ent.Administrativas Especiales
Financieros redescuento Patrimonios Autonomos con
Redescuento Los comerciales encargados de vender el
Intermediarios NO Excepciones
Financieros servicio de redescuento Privados
Ministerio de Hacienda Los analistas de las solicitudes de Intermediarios Financieros
Contratos de elegibilidad Elegibilidad
Ministerios de Medio Intermediarios NO Financieros
fiducia Los encargados de administrar los Proyectos
Ambiente Municipios
recursos de fiducia VIS
Beneficiarios Públicos y Entidades Territoriales
Asistencia Asociaciones
Privados
Beneficiarios Públicos y
Privados
Elegibilidad Intermediarios
Proyectos VIS Financieros
Intermediarios NO
Financieros
El Ministerio es la cabeza del sector minero-energético del país y su misión y visión sectorial se expresan de la
siguiente manera:
19 Este trabajo estuvo a cargo de las doctoras Doris Mahecha Barrios, Gladis Yolanda Ramos y el doctor Roberto Leal Sarmiento.
36
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
El sector minero energético colombiano contribuirá al desarrollo En el año 2010, el sector de minas y energía será reconocido como
sostenible del país mediante el aprovechamiento efectivo y racional el sector consolidado que más contribuya al crecimiento sostenible
de los recursos minero-energéticos. Para ello, se fomentará la de la economía colombiana, y que promueva el desarrollo de los
inversión privada, la libre competencia, la creación y participación subsectores de hidrocarburos, energía, gas y minas, mediante
en los mercados internacionales que permitan agregar valor, la creación de condiciones favorables para tener un mercado
contando con un talento humano capacitado, con miras a mejorar abierto y competitivo, así como el aumento de las exportaciones,
las condiciones de vida de la población colombiana dentro de un el fortalecimiento de las industrias existentes y el impulso a la
marco de respeto y protección del medio ambiente. creación de nuevas empresas.
Misión Visión
Formular y adoptar políticas dirigidas al En el 2019 el Ministerio de Minas y Energía será reconocido como la entidad que más
aprovechamiento sostenible de los recursos mineros contribuya al crecimiento sostenible de la economía del país, mediante la formulación
y energéticos para contribuir al desarrollo económico y adopción de políticas, con personal competente, con sistemas de gestión unificados
y social del país. y controlados y dentro de un marco de respeto al ciudadano y el medio ambiente.
Los suministradores e insumos más relevantes para adelantar esta misión son los siguientes:
Suministradores Insumos
Provee información para la formulación, seguimiento y evaluación de los planes
Departamento Nacional de Planeación
indicativos sectoriales.
Suministra datos oficiales que sirven para alimentar los sistemas de información del
Departamento Nacional de Estadística
sector.
Superintendencia de Servicios Públicos Suministra información básica para hacer seguimiento a los indicadores sectoriales.
Agencia Nacional de Hidrocarburos, CREG, Suministran información técnica y administrativa para el cumplimiento de las funciones
INGEOMINAS, IPSE, UPME, electrificadoras del Ministerio.
Proveen información para el desarrollo de las actividades del Ministerio (contratos,
Empresas privadas nacionales e internacionales
convenios e información estadística).
Suministra información para evaluar el impacto de las políticas formuladas o para
Ciudadano
formular políticas.
Beneficiarios Beneficio
Presidencia de la República Recibe la normatividad expedida por el Ministerio.
Gobernaciones y entes territoriales Son receptores de los actos administrativos expedidos por el Ministerio.
Entidades adscritas y vinculadas y
Reciben los lineamientos de política para poder ejecutar sus actividades.
electrificadoras
Deben cumplir con la normatividad expedida para la exploración y explotación de recursos y
Empresa privada nacional y extranjera
para la realización de negocios sobre energía.
Son receptores de los productos en los cuatro sectores de energía, gas, minas e
Gremios
hidrocarburos.
Usuarios de servicios públicos de energía y Reciben los productos y servicios del sector con la fijación de tarifas, distribución y
gas comercialización de energía.
Son receptores de los actos administrativos proferidos por el Ministerio en diferentes temas
Ciudadano como el precio de la gasolina, los reglamentos técnicos para el mantenimiento de tanques de
GLP y para la destrucción de cilindros.
Empresas gasíferas y expendios de gasolina Son beneficiarias de la normatividad del Ministerio.
37
Módulo I
Los reguladores del quehacer del Ministerio de Minas y Energía son los siguientes:
En la figura 17 se puede apreciar una síntesis de esta delimitación sistémica del Ministerio.
Figura 17. Misión en uso, procesos misionales y agentes del Ministerio de Minas y Energía
Es útil tener en cuenta las siguientes recomendaciones para identificar los agentes en una organización con el fin
de evitar algunos errores comunes.
38
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
1) Recuerde que los agentes se refieren a personas, grupos de personas, roles, cargos, instituciones o grupos de
instituciones, y no a cosas. Por tanto, la información no es un actor sino quien la provee. Tampoco lo es una ley
sino quien la promulga.
2) Los intervinientes no pueden ser actores por cuanto no pertenecen a la entidad.
3) Para identificar los suministradores identifique primero los insumos.
4) Para identificar los clientes, identifique primero los bienes y servicios que ofrece la entidad.
5) Los actores son los roles (o cargos) más representativos que son responsables de realizar los procesos misionales
de la entidad.
6) Los clientes (usuarios o beneficiarios) también pueden ser suministradores de una entidad.
En la actualidad, a pesar del avance en la investigación de nuevas formas organizacionales que buscan evitar la
fragmentación funcional y promover la integración de actividades en unidades autónomas de trabajo (llamadas
unidades estratégicas de negocio en el sector privado), en algunas entidades (especialmente del sector público)
subsiste la estructura funcional. El MECI, por su parte, es un modelo cuya implementación presupone una estructura
organizacional por procesos en la entidad respectiva.
Esta diferencia entre la estructura funcional de la mayor parte de las entidades públicas colombianas y una estructura
por procesos requerida por el MECI es, tal vez, el principal escollo a la hora de su implementación. Sin embargo, aun
cuando la estructura formal de la entidad no sea por procesos, es posible planear la implementación del MECI si el
análisis e identificación de las unidades en las cuales se desarrollan las tres capacidades de autocontrol, autorregulación
y autogestión se concentra en los procesos misionales y de apoyo identificados en la entidad. Esta sección presenta
un método para hacer dicho análisis por procesos de la entidad objeto de estudio.
39
40
Junta Directiva
Control Operativo y de Sistemas Investigaciones Administrativas
Admon.
Adquisiciones y Suministros Subgerencia de la Calidad
Servicios Generales Reservas y Atención
ó al Cliente
$
$
$
Administrativa
Promoción y Ventas
cnico
Talleres de Apoyo Técnico Operaciones
Servicio al Cliente
Servicios Generales
Programación Despacho Aeronaves
Planeación y Mantenimiento
Mantenimiento
Estadistica Bodega
Clasificación y Archivo Pit
Servicio a Bordo
Despacho
á
Análisis ón
y Adaptación
Embrader ERJ
División
Confiabilidad Ingenieria División
ó Técnica Operaciones Dornier - 328
Abastecimientos
Casa
Importaciones y Aduanas Entrenamiento
Publicación y Planes de Navegación
Bodegas
Procesos Logísticos
ísticos
Módulo I
Comunicaciones
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Los modelos estructurales permiten describir los procesos (misionales y de apoyo) en los que pueden agruparse las
actividades que se llevan a cabo diariamente en una entidad para producir los bienes y servicios que esta ofrece. Los
modelos estructurales más comunes son cuatro y cada uno obedece a un criterio integrador diferente.
Todo proceso de transformación de insumos en bienes o servicios puede asociarse a uno o más tipos de tecnología
que permiten su operación. Dependiendo de la tecnología utilizada, las actividades propias de la transformación se
reunirán de una u otra manera en diversos procesos. Una forma de representar este agrupamiento de actividades es
mediante el empleo de los modelos tecnológicos que permiten identificar procesos y su relación de precedencia. La
forma de este tipo de modelos corresponde a un macrodiagrama de flujo típico.
La figura 19 ilustra el modelo tecnológico en el caso de Satena. Aquí se pueden observar los procesos comunes de una
aerolínea que ofrece servicios de transporte de pasajeros y de carga. También se aprecian los procesos de apoyo más
importantes, como la venta de tiquetes y la revisión de seguridad. En una frase, se describe la operación “del negocio”
en que se encuentra la entidad. En la sección 5.3 se presentan algunos ejemplos de entidades del sector público.
Clientes,
Gobierno Fabricantes
Fabricantes Permisos Nacional, etc.
Aerocivil
Repuestos
Aviones
Demanda
Mantenimiento Prevuelo
Flota aviones Preventivo
EMBRAER ERJ-145 Itinerario Coordinación Pilotos FAC
100
DORNIER D-328 de vuelos tripulación
L100 Info. meteorológicos
500 Cartas de navegación
Plan de vuelo Informe desempeño aeronave
1000
Otras Canje de Servicios Check-in
Aerolíneas Herramientas de
Overhall
Inspección medición
Venta de aeronave
Tiquetes Revisión de Abordaje Combustible y elementos
Seguridad de servicio abordo
Venta Vuelos Preparación
Clientes aeronave
Charter
Desembarco Vuelo
Recibo de
carga y
correo
En algunos casos, los recursos de la entidad pueden estar distribuidos físicamente según algún criterio geográfico. Para
representar esta dimensión de la operación de una organización se utiliza un modelo geográfico. La figura 20 ilustra
el uso de este modelo en el caso de Satena. En ella, cada rectángulo representa un agrupamiento de procesos que
la empresa lleva a cabo en las ciudades donde presta los servicios de transporte de pasajeros y de carga. En algunas
de estas, Satena distribuye ciertos procesos de apoyo (como los de ventas de tiquetes) en varias oficinas (es el caso
de Bogotá, Medellín, Cali y Pasto).
41
Módulo I
Hay varias razones por la cuales una entidad decide distribuir geográficamente sus recursos. Una de ellas tiene que
ver con que de esta forma puede ofrecer directamente sus servicios a los clientes, como en el caso de Satena. Otra
razón es porque los insumos necesarios para elaborar los bienes que ofrece y sus clientes se encuentran en lugares
diferentes, como sucede con una compañía petrolera que requiere colocar recursos en los campos de extracción del
crudo, en las refinerías y en los puntos de venta. Otra razón se debe a que los costos de producción de las diferentes
partes de su cadena de valor varían de un lugar a otro. Por ejemplo, algunas multinacionales dividen su proceso de
producción de tal forma que diferentes componentes del producto que ofrecen son fabricados en países distintos y
el proceso final de ensamblaje es realizado en otro país.
SATENA
Bogotá Bucaramanga Medellín Popayán
Oficinas p/pales Buenaventura La Macarena Puerto Asís
Aeropuerto El Dorado Cali Puerto Carreño
El Poblado
Bodega de carga Of. Cll. 8 No. 5-19 Puerto Leguízamo
Mitú
Centro Internacional Punto Sur
Mocoa Quibdó
Hemeroteca Nacional San José del Guaviare
Cúcuta Neiva
Of. Norte Country Corozal Nuquí
Of. Norte Unicentro Florencia Orioto San Vicente del Caguán
Guaipí Pasto
Of. Norte Cll. 102
Inírida Cosmocentro 2000 Saravena
Of. Restrepo
Ipiales Tame
Of. Norte
Apartadó La Chorrera Tumaco
Bahía Solano Leticia Pereira Villavicencio
Con el tiempo algunas entidades empiezan a diferenciar necesidades particulares de sus clientes (o beneficiarios). Esto
las lleva a producir bienes y a diseñar y ofrecer servicios más especializados dirigidos a satisfacer estas necesidades.
En otras palabras, inician un proceso de segmentación (o especialización) de su mercado. Los modelos cliente-
suministrador, también llamados de segmentación del mercado, permiten ilustrar este nivel de especialización de la
entidad. La figura 21 es un ejemplo de este tipo en el caso de Satena.
Aquí se puede observar que Satena ofrece dos grandes tipos de servicios: El transporte de pasajeros y el mantenimiento
preventivo de aviones a otras empresas aéreas del país. Dentro del primer servicio, la empresa incluye el transporte
de pasajeros (que además diferencia entre las rutas comerciales y las rutas sociales), el transporte de carga y correo,
el servicio de vuelos chárter y el servicio de intervuelos para otras aerolíneas. Este último consiste en arrendar sus
aviones cuando por alguna razón otra aerolínea no puede prestar un servicio en el que ya se ha comprometido (por
ejemplo, por una falla de última hora en una de sus aeronaves).
Este gráfico ilustra, además, los grupos de clientes a los que están dirigidos los bienes y servicios diferenciados así
como los proveedores particulares que suministran los insumos necesarios para la elaboración de estos bienes o la
prestación de estos servicios.
42
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
SATENA
Rutas comerciales
Pasajeros
Rutas sociales
FAC
Proveedores elementos
de servicio abordo
Vuelos Charter
Agencias de viajes
Intervuelos
Proveedores de
combustible Aerolíneas
Mantenimiento
Fabricantes de aviones
FAC
Un último criterio que puede incidir para agrupar y diferenciar procesos es el tiempo. Se emplea ante la necesidad de
establecer turnos para producir los bienes u ofrecer los servicios a cargo de la entidad. No todas las organizaciones
deben acudir a un agrupamiento o diferenciación de procesos por turnos, por ejemplo, Satena. Sin embargo, otras deben
hacerlo como parte inherente de su misión. Este es el caso de una cárcel que debe distribuir sus procesos (normalmente)
en tres turnos de ocho horas. La figura 22 ilustra esta situación: En el turno de la mañana se concentran los procesos
de asistencia médica, social, psicológica y legal a los reclusos; en el turno de la tarde se desarrollan los procesos de
capacitación y trabajo en talleres; y en el turno de la noche los procesos de vigilancia se fortalecen.
23 24/0 1 2
22 Turno p.m.
21 3
20 4
19 5
Turno p.m.
18 6
17 7
16 8
15 Turno de día 9
14 Turno a.m 10
13 12 11
Figura 22. Modelo de tiempo en el caso de una cárcel con tres turnos de ocho horas
43
Módulo I
Si se tienen en cuenta únicamente los procesos misionales de la entidad, es posible elaborar una representación
arborescente que sintetiza este agrupamiento de procesos de acuerdo con los cuatro criterios mencionados. Esta
representación recibe el nombre técnico de desdoblamiento de complejidad (Espejo, Bowling & Hoverstadt, 1999). La
figura 23 presenta el agrupamiento de procesos misionales de Satena en cinco niveles; cada círculo representa uno
de estos agrupamientos que se va desdoblando, es decir, subdividiendo en agrupamientos de procesos más simples
hasta llegar a los procesos misionales específicos que realiza la entidad en el último nivel.
El primer nivel reúne todos los procesos misionales que constituyen la cadena de valor de la empresa y en la figura
se representa con el círculo denominado Satena. En el segundo nivel, aparece el agrupamiento geográfico de los
procesos misionales de la empresa, es decir, todos los procesos misionales que esta desarrolla con recursos propios
en las ciudades donde tiene presencia (Medellín, Cali, Bogotá, entre otras). En el tercer nivel, se desdoblan –es decir,
se diferencian– los procesos misionales que ofrece la empresa en las ciudades respectivas. En este ejemplo, la figura
solamente muestra el caso de Bogotá, donde se llevan a cabo los procesos misionales de transporte aéreo y servicio
de mantenimiento de aeronaves a otras empresas aéreas. Si los procesos son los mismos en las demás ciudades donde
opera Satena, no es necesario repetirlos en el diagrama; basta con hacer la observación correspondiente indicándolo
con puntos suspensivos y continuar con el desdoblamiento de una ciudad típica.
En el cuarto nivel se desagregan aún más los procesos misionales; en este caso, se especifica el servicio de transporte
de pasajeros, transporte de carga y correo, vuelos chárter y el servicio de intervuelos. En el quinto, y último nivel del
desdoblamiento, se muestra la diferenciación que hace la empresa entre el transporte aéreo de pasajeros en rutas
comerciales y el transporte aéreo de pasajeros en rutas sociales.
SATENA
Transporte Mantenimiento
áereo
Rutas Rutas
comerciales sociales
44
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Esta forma de representar el agrupamiento (si se lee la figura de abajo hacia arriba) o el desdoblamiento (si se lee la
figura de arriba hacia abajo) de los procesos misionales de la entidad permite focalizar y distribuir el desarrollo de
sus mecanismos de control interno. En el MECI estos mecanismos requieren que la entidad tenga una estructura por
procesos (ver la sección 3.2). Por otra parte, la figura sirve también como guía al momento de diseñar y distribuir
los indicadores necesarios para la operación de los mecanismos de control. Cada agrupamiento de procesos (es decir,
cada círculo de la figura) debe tener un conjunto mínimo de indicadores que permitan a la entidad conocer su estado
actual (en cuanto a eficacia, eficiencia, efectividad y demás categorías de observación establecidas) para acordar las
estrategias de acción respectivas.
En el caso de Satena, tiene sentido conocer y utilizar indicadores que midan, por ejemplo, la efectividad del servicio de
transporte de pasajeros en rutas sociales que parten desde Bogotá (que corresponde en la figura al círculo señalado
con la flecha). También conocer indicadores agregados sobre la efectividad del transporte aéreo de la empresa como
un todo (que correspondería a indicadores asociados con el primer círculo, es decir, con el nivel de la dirección general
de la empresa). De esta forma, es posible distribuir los demás elementos y componentes del sistema de control interno
en la entidad manteniendo siempre, en cada caso, una visión sistémica de totalidad, es decir, de agrupamientos de
procesos misionales.
Nótese, finalmente, que los círculos del último nivel del diagrama corresponden a los procesos misionales que
aparecerían en el mapa de procesos que elaboraría la entidad al hacer la implementación de un modelo de gestión de
calidad. En el Módulo II de la Guía, se describirá la forma en que los elementos del MECI se insertan y desarrollan en
este desdoblamiento de procesos. A continuación, se presentan algunos ejemplos del uso de los modelos estructurales
y del desdoblamiento de procesos misionales en entidades específicas. Es importante anotar que al momento de
escribir este documento estos corresponden a casos en desarrollo. El autor ha hecho algunos ajustes a estos trabajos
para hacerlos compatibles con el contenido de la presente Guía.
Los ejemplos provienen de los trabajos en proceso adelantados por los equipos MECI de la Armada Nacional, la Contraloría
General de la República, Findeter y el Ministerio de Minas y Energía. En cada caso, se presentan los modelos estructurales
que aplican20 y la síntesis correspondiente en el desdoblamiento de procesos misionales respectivo.
Las figuras 24, 25 y 26 muestran los modelos tecnológico, geográfico y de segmentación de servicios correspondientes
a esta entidad.
20 No todos los modelos estructurales son pertinentes para todas las entidades. Con seguridad, habrá un modelo tecnológico y muy seguramente uno de segmentación donde se
diferencian genéricamente los bienes y servicios ofrecidos.
45
Módulo I
Sensibilización general
lecciones aprendidas
Evaluación Operacional
El modelo tecnológico (figura 24) ilustra los tres procesos básicos de las actividades que constituyen la operación
específica de la Armada: Planeación, ejecución y evaluación operacionales. Estas actividades, que son la esencia del
servicio de seguridad y defensa que brinda la Armada, se llevan a cabo en jurisdicciones territoriales en donde la
institución sitúa sus recursos. Esta distribución territorial de los recursos de la Armada se aprecia en la figura 25.
La figura 26, por su parte, ilustra la diferenciación de estos servicios de acuerdo con tres ámbitos: El marítimo, el
fluvial y el terrestre en los que se circunscribe la labor de la Armada.
46
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ARMADA NACIONAL
ZONA NAVAL DEL CARIBE ZONA NAVAL DEL PACÍFICO ZONA NAVAL DEL SUR ZONA FLUVIAL
Jurisdicción Naval del Caribe Jurisdicción Naval del Pacífico Departamento del Putumayo Red Fluvial Navegable del
Territorios insulares Territorios insulares Casco urbano de Puerto Magdalena
Territorio continental Territorio continental Leguízamo Río Magdalena
Departamento de Bolivar Departamento del Chocó La Tagua Río Cauca
Río San Jorge
Maria la Baja Juradó Canal del Dique
Arjona Bahía Solano
Turbana Nuquí Red Fluvial Navegable del
Mahates Docordó Atrato
Turbaco Pizarro
Soplaviento Río Atrato
San Estanislao Departamento del Valle Vertiente del Pacífico
Villanueva del Cauca
Santa Rosa Río Baudó
Area urbana de Río San Juan
Santa Catalina Buenaventura
Cartagena Río Naya
Calamar Departamento del Valle Río Micay
El Guamo Río Guapi
del Cauca Río Sanquianga
San Juan de Nepomuceno Area urbana de
San Jacinto Río Patia
Buenaventura Río Mira
Zambrano
Carmen de Bolívar Río Mataje
Departamento del Cauca
Córdoba Red Fluvial Navegable del
Clemencia Area Municipio de López de
Micay Orinoco
Yatí
San Cristóbal Area urbana Municipio de Río Meta
Timbiquí Río Orinoco
Departamento de Córdoba Area urbana Municipio de Río Arauca
Lorica Guapi Río Guaviare
San Bernardo del Viento Río Inírida
San Antero Departamento de Nariño Río Atabapo
Purísima Río Negro
Area urbana Municipio de Río Bita
Momil Santa Barbara (Iscuandé)
Cotorra Area urbana Municipio de Red Fluvial Navegable del
Moñitos La Tola Amazonas
Departamento de Sucre Area urbana Municipio de
Mosquera Leticia
San Onofre Corregimiento de Atanasio Río Putumayo
Tolú Girardot Río Amazonas
Tolú Viejo Municipio de Francisco Río Caquetá
Colosó Pizarro (Salahonda) Río Orteguaza
Chalán Area urbana Municipio de Río Caguán
Ovejas Tumaco
Palmito Area urbana Municipio
Sincelejo de Olaya Herrera (Bocas
Morroa Satinga)
Los Palmitos
San Pedro
Buenavista
Sampués
Coveñas
Corozal
San Juan de Betulia
Sincé
Galeras
Departamento Archipiélago
de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina
San Andrés
Providencia
Santa Catalina
47
Módulo I
ARMADA NACIONAL
Empresas Pesqueras
FLUVIAL
Control Fluvial
Asalto Fluvial Empresas Turísticas y Hoteleras
Seguridad de Fronteras
ECOPETROL
Proveedor de Equipos de Comunicación y Tecnología
TERRESTRE
Proveedores de Logística Control territorial Países Fronterizos
Operaciones Anfibios
Recursos de Gobierno Extranjero Operaciones Especiales
Empresas Privadas Relacionadas con el
Comercio Fluvial
Proveedores de Vehículos
48
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ARMADA
NACIONAL
Zona Naval Zona del Zona
Zona Naval Cuartel Fluvial
del Caribe General
del Sur
Depto. del Red Fluvial Red Fluvial Red Fluvial Red Fluvial Red Fluvial
Territorios Jurisdicción Territorio Putumayo Navegable Navegable Navegable Navegable Navegable
de Atrato de Orinoco del Pacífico del Magdalena del Amazonas
Insulares Marítima Continental
del Caribe Casco Urbano Rio
Dpto. La Tagua Rio Meta Rio Mira Magdalena
Leguizamo
Rio
Rio Arauca Rio
Cauca
Depto. San Juan
Depto. de Depto. de Depto. de Zona Naval Rio
San Andrés y
Sucre Córdoba Bolívar Providencia del Pacífico Rio Guaviare Rio Patía San Jorge
Canal del
San Onofre Rio Mataje Dique
Mosquera
Pizarro
Cartagena
Salahonda
Docordó
Operaciones Operaciones Operaciones Tumaco
Marítimas Terrestres Fluviales
49
Módulo I
La figura 28 ilustra el modelo tecnológico general de la CGR y las figuras 29, 30 y 31 lo desagregan con más
detalles.
Control Sectorial
INFORMACION
REPORTADA POR
SUJETOS DE CONTROL Informe de
Control Micro Auditoría
SEGUIMIENTO PLAN
DE MEJORAMIENTO
VIGENCIA ANTERIOR
HALLAZGOS DE
INDAGACIONES
PRELIMINARES Fallos con
Proceso Responsabilidad Responsabilidad
PROCESO AUDITOR
QUEJAS Y DENUNCIAS Fiscal
CIUDADANIA
COPNTROL POLITICO
Convenciones
Fase Siguiente Insumo interno al tipo de control División del Tipo de Control
La figura 29 detalla el modelo tecnológico de la CGR en lo concerniente al llamado control macro que realiza la entidad
en los ámbitos de los estudios macroeconómicos y la revisión de cuentas y estadísticas fiscales.
50
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Informe Situación
de las Finanzas del
Estado y Cuenta
Calcular y General del
Examinar y Establecer Incorporar Evaluar Elaborar Presupuesto y del
Factores aspectos Borrador
Procesar
Críticos a
Indicadores
Informe Tesoro
Información Teóricos de Informe Situación
Evaluar Desempeño Macro
de la deuda Pública
INFORMACION FISCAL Y PRESUPUESTAL-ESTADISTICAS
Informe Mesual
Presupuesto Nal.
Requerir Examinar Determinar Informe Mesual
Información Información Consistencia Evaluar
Resultados Deuda Pública
Información
Certificado de las
Finanzas Públicas
Informe
Financiero
Determinar
Interpretar Coherencia y Informe Cuenta
Requerir Resultados Evaluar
Información Consistencia Resultados General del
Reportados Información Presupuesto y del
Tesoro
Control Macro
Figura 29. Modelo tecnológico del control macro realizado por la CGR
La figura 30 especifica las actividades asociadas con los procesos misionales del control sectorial y el control micro
adelantados por la Contraloría General.
51
Módulo I
Análisis sectoriales
Examinar y Establecer Incorporar Elaborar y de políticas
Procesar Factores Aspectos Borrador
Información Críticos a públicas
Teóricos Informe
Evaluar Estudios Sujetos
de control
Participar en
elaboración del
PGA
Control Sectorial
INFORMACION REPORTADA POR LOS SUJETOS
DE CONTROL - SEGUIMIENTO PLAN DE
MEJORAMIENTO VIGENCIA ANTERIOR
Trasladar
Adelantar
Archivar hallazgos
indagación
del proceso
preliminar
auditor
Control Micro
Figura 30. Modelo tecnológico del control sectorial y del control micro realizado por la CGR
La figura 31 ilustra en detalle el modelo tecnológico correspondiente al proceso misional de responsabilidad fiscal
de la CGR.
52
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Proferir auto
Elaborar Decretar de archivo
auto de practicar Confirmar fallo Boletin
apertura Proferir auto RF
pruebas
Analizar indagación apertura PRF con
antecedentes responsabilidad Revocar
Elaborar fallo
auto de Decretar y Proferir Decretar y Elaborar
apertura practicar auto de practicar Confirmar
pruebas imputación pruebas fallo fallo
PRF sin
responsabilidad
Revocar
fallo
Convenciones
Fase siguiente
Insumo interno al tipo de control Division del tipo de control
Reinicia proceso
Participar Producto a realizar
Insumo para otro tipo de control
Labores de coordinación
Figura 31. Modelo tecnológico del proceso de responsabilidad fiscal realizado por la CGR
53
Módulo I
La figura 33 ilustra el modelo de segmentación de la CGR que diferencia los clientes y los suministradores para los tres
procesos misionales: Control macro, control micro y responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.
Suministradores Clientes
Grupos de auditoría
RESPONSABILIDAD FISCAL Y JURISDICCION COACTIVA
Otros
RESPONSABILIDAD FISCAL JURISDICCION COACTIVA órganos de
Entidades vigiladas
control
Las siguientes figuras muestran el desdoblamiento de los procesos misionales de la CRG. La figura 34 lo presenta hasta
el cuarto nivel y las figuras 35 a la 39 lo extienden a los otros niveles.
Modelo geográfico
Modelo tecnológico
División Administr. CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
54
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
CONTRALORÍA GENERAL
Modelo geográfico DE LA REPÚBLICA
Modelo tecnológico
División Administr.
Figura 35. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (detalle del control sectorial macro y micro).
55
Módulo I
Modelo geográfico
Modelo tecnológico
División Administr. CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
8.1.2.1.
Elabora auto 8.2.2.1. 8.2.2.2. 8.2.2.3.
de apertura Analiza Resuelve o Notifica
PRF decisiones y falla
pruebas
8.1.2.2.
Decreta y 8.3.2.3.
practica 8.3.2.2.
8.3.2.1. Resuelve Profiere
pruebas Notifica sentencia
recursos y/o
excepciones ordena
ejecución
8.1.2.3. 8.1.2.4. 8.1.2.5.
Profiere Decreta y Elabora
auto de practica fallo
imputación pruebas
56
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Modelo geográfico
Modelo tecnológico
División Administr. CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
9.2.3.3.
Elabora
borrador
9.2.1.1. 9.2.1.2. 9.2.1.3. 9.2.1.4. Calcula 9.2.1.5. informe
Examina Establece Incorpora y evalúa Elabora
y procesa factores críticos aspectos indicadores de borrador
información a evaluar teóricos desempeño informe 9.2.3.1. 9.2.3.2.
Examina Establece
metas del grado de
Plan evolución plan
57
Módulo I
Modelo geográfico
Modelo tecnológico
División Administr. CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
10.2.1. 10.2.2.
Juicios 10.3. Jurisdicc
10.1.1. 10.1.2. Investigaciones Coactiva
Desarrolla Prepara informe Fiscales
auditoría auditoría
58
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Modelo geográfico
Modelo tecnológico
División Administr. CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
10.3.2. Dicta
mandamiento
de pago
10.2.1.2.1. 10.2.1.2.2. 10.2.1.2.3. 10.2.1.2.4.
Elabora 10.2.1.2.5.
Decreta y Profiere Decreta y Elabora
auto de practica auto de practica 10.3.3.
apertura fallo
pruebas imputación pruebas Recaudo
PRF
59
Módulo I
5.3.3 Findeter.
Las figuras 40, 41 y 42 muestran los modelos tecnológico, geográfico y de segmentación de servicios de Findeter.
CUPOS INTERMEDIARIOS
NEGACIÓN DE
CUPOS
RECEPCIÓN Y
ANÁLISIS REVISIÓN
CUPO PERIÓDICA
DE INFORMACIÓN ACTIVADO
FINANCIERA DE DE CUPOS
INTERMEDIARIOS APROBACIÓN
DE CUPOS
GESTIÓN FINANCIERA
OFRECIMIENTO
DE RECURSOS
ANÁLISIS DE CAPTACIÓN
LIQUIDEZ
CONSECUSIÓN DE
RECURSOS ADQUISICIÓN DE
EMPRESTITOS
REDESCUENTO
APROBACIÓN DE DESEMBOLSO RECUPERACIÓN
LA SOLICITUD DE CARTERA
PRODUCTO LA SOLICITUD
RECHAZO DE LA
SOLICITUD
ASISTENCIA TÉCNICA
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS
DEVOLUCIÓN
NEGOCIACIÓN INVERSIONES RECURSOS
60
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
FINDETER
BOGOTÁ MEDELLÍN
CALI BARRANQUILLA
BUCARAMANGA NEIVA
PEREIRA MONTERÍA
FINDETER
REDESCUENTO
SERVICIOS PÚBLICOS
INTERMEDIARIOS DOMICILIARIOS BENEFICIARIOS DE CRÉDITO
FINANCIEROS SALUD PRIVADOS
EDUCACIÓN PERSONAS NATURALES
NO FINANCIEROS
TRANSPORTE PERSONAS JURÍDICAS
VIVIENDA
COMISIONISTAS DE BOLSAS PÚBLICOS
OFERTA (CONSTRUCTOR)
ENTIDADES TERRITORIALES
DEMANDA (MICROCRÉDITO
MINISTERIO DE HACIENDA Y Y CRÉDITO) ENTIDADES PÚBLICAS DEL
CRÉDITO PÚBLICO ORDEN NACIONAL
AMBIENTE
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS
MINISTERIO DE AMBIENTE, TURISMO DEL ORDEN TERRITORIAL
VIVIENDA Y DESARROLLO
TERRITORIAL DEPORTE RECREACIÓN ENTIDADES
Y CULTURA ADMINISTRATIVAS ESPECIALES
TELECOMUNICACIONES OTRAS ENTIDADES ESPECIALES
BENEFICIARIOS DE CRÉDITO
CENTROS DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS
COMERCIALIZACIÓN CON EXCEPCIONES
CENTRALES DE RIESGO
RECUPERACIÓN
RENOVACIÓN URBANA Y
EQUIPAMIENTO URBANO
APOYO AL SANEAMIENTO
FISCAL Y LA REACTIVACIÓN CLIENTES
EMPRESARIAL
INTERMEDIARIOS
SANEAMIENTO CONTABLE FINANCIEROS
INTERMEDIARIOS NO
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS
ASISTENCIA TÉCNICA
SECTOR GOBIERNO
MINISTERIO DE AMBIENTE
61
Módulo I
FINDETER
DIR GRAL GESTION
BOGOTA CCIAL
REG. REG,
M/LLIN a a PEREIRA
R. R. R. R. R. R. R. TELECOMU- PATRIM. E.
E PUBLICAS E. OTRAS
AMBIENTE VIS SALUD EDUCACION TRANSPORTE TURISMO NICACIONES AUTONOMOS ADM/TIVA NATURALES JURIDICAS
NACIONAL TERRITORIALES ENT.
ESPC
Las figuras 44 y 45 muestran los modelos tecnológico y de segmentación de servicios del Ministerio. La figura 46
ilustra el desdoblamiento de procesos misionales correspondiente.
DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO
PROVEEDORES
APOYO
62
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
PROVEEDORES CLIENTES
Presidencia de la República Presidencia de la República
Congreso de la República HIDROCARBUROS Gobernaciones Departamentales
Ministerio de Relaciones Exteriores Alcaldias Municipales
Ministerio de Comercio Exterior Agencia Nacional de Hidrocarburos
Ministerio de Medio Ambiente CREG
Departamento Nacional de Planeación INGEOMINAS
Departamento Nacional de Estadística
ENERGIA ECOPETROL
Superintendencia de Servicios Públicos ECOGAS
Agencia Nacional de Hidrocarburos IPSE
CREG UPME
INGEOMINAS GAS Electrificadoras
IPSE Empresas
UPME Gasiferas
Electrificadoras Expendios de Gasolina
Organizacion Mundial del Comercio MINAS Empresa Privada Nacional
Empresa Privada Nacional Empresa Privada Extranjera
Empresa Privada Extranjera Gremios
Ciudadano Usuarios de s. pub. de energia y gas
Ciudadano
MINISTERIO
DE MINAS Y ENERGIA
Las siguientes son algunas recomendaciones que pueden facilitar el proceso de elaboración de los modelos estructurales
y de desdoblamiento de procesos misionales de una entidad.
1) Tenga presente que las fuentes de información para elaborar los modelos estructurales son: a) entrevistas a
funcionarios representativos de los niveles directivos, profesional y asesor de la entidad; b) documentos sobre
modelos de procesos de la entidad; entrevistas con los responsables de estos procesos; c) normas y demás
documentos relevantes para identificar procesos y su agrupación según los cuatro criterios mencionados.
2) Comience por la elaboración del modelo tecnológico de la entidad. Recuerde que el mapa de procesos de la
63
Módulo I
Comparación entre las principales características del organigrama de una entidad y su desdoblamiento de procesos
misionales.
Para delimitar sistémicamente el contexto de la entidad donde se implantará el MECI, es necesario determinar su
misión en uso, identificar sus agentes y elaborar sus modelos estructurales y de desdoblamiento para representar el
agrupamiento de sus procesos misionales de acuerdo con los criterios de tecnología, distribución geográfica de recursos,
distribución de procesos por turnos y segmentación (o diferenciación) de los bienes y servicios que ofrece. Una vez
llevadas a cabo estas tres actividades, la implementación del sistema de control interno se facilitará enormemente.
Describir en detalle este proceso de implementación será el propósito del Módulo II de la Guía.
Al finalizar este módulo el equipo MECI debe haber identificado con precisión la misión en uso de su entidad así como los
agentes relevantes para el quehacer de la institución. Igualmente debe contar con el conjunto de modelos estructurales
que describe la manera en que la entidad agrupa sus procesos de acuerdo con su tecnología, los factores geográfico
y temporal, así como con la segmentación de sus servicios. Estos modelos permitirán elaborar el desdoblamiento de
los procesos misionales de la entidad.
En el módulo siguiente se describirán los procesos de apoyo que deberá tener la entidad para asegurar una adecuada
gerencia de desarrollo y una apropiada gerencia de cohesión. La primera busca asegurar la capacidad de adaptación
de la entidad y la segunda el manejo coordinado de sus recursos (físicos, humanos y tecnológicos).
64
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Aldana, E. & Reyes, A. (2004). Disolver problemas: Criterio para formular proyectos
sociales. Bogotá: Uniandes.
Beer, S. (1959). Cybernetics and Management. London: The English Univ. Press.
Espejo, R. & Reyes, A. (1996). “Norbert Wiener”. (An entry to the International
Encyclopedia of Bussiness and Management). London: Routledge. (Forthcoming).
Espejo R., Bowling, D. y Hoverstadt, P. (1999). “The Viable System Model and the
Viplan Software”, en Kybernetes, vol. 28, No. 6/7, pp. 661-678.
Friedman, A. & Miles, S. (2006). Stakeholders: Theory and Practices. Oxford University
Press.
65
Módulo I
Wiener, N. (1948). Cybernetics: or Control and Communication in the Animal and the
Machine. New York: Wiley
66
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ANEXO 1
Esta entrevista se realiza a un grupo representativo de funcionarios de la institución seleccionados entre su nivel
directivo, profesional y asesor principalmente.
El propósito de la entrevista es identificar la misión en uso de la entidad así como sus agentes (clientes / usuarios
/ beneficiarios, suministradores, actores, organizadores, reguladores y competencia).
Entrevistado(a):
Cargo:
1. De acuerdo con su nivel de conocimiento y experiencia, ¿cuál es el objetivo principal de <espacio para escribir
el nombre de la entidad>? ¿De qué manera podría medirse el impacto de la labor de la entidad?
2. ¿Cuáles considera que son los procesos misionales de la entidad? Por favor utilice verbos en infinitivo. ¿Cuáles
son los roles (cargos) responsables de realizar estas actividades?
3. ¿Cuáles considera que son los principales procesos de apoyo de la entidad? ¿Cuáles son los roles (cargos)
responsables de realizar estas actividades?
4. ¿Cuáles son los principales productos y servicios que ofrece la entidad? Para cada uno, por favor especifique
los usuarios, beneficiarios o clientes a los cuales están dirigidos.
5. ¿Cuáles son los principales insumos que requiere la entidad para poder ofrecer estos productos y servicios?
Para cada uno, por favor identifique los proveedores más importantes.
6. ¿Quiénes conforman la alta gerencia de la entidad? ¿Cuáles son sus principales actividades?
7. ¿Cuáles son los entes externos reguladores de la entidad? ¿Qué controla o regula cada uno de estos?
8. ¿Considera usted que esta entidad tiene una competencia, es decir, que existen otras entidades que ofrecen
productos o servicios equivalentes para la misma población? Si es así, por favor, relacione los más importantes
e indique cuáles productos o servicios se perciben como competencia de la entidad.
67
Módulo I
ANEXO 2
¿Quiénes la
Entrevistado(a) ¿De quiénes se nutre? ¿Quiénes la regulan? Competencia
dirigen?
Entidad ¿Qué aspectos ¿En qué productos
Insumos Proveedores Organizadores Entidad
reguladora regula? o servicios?
68
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ANEXO 3
Organizador(a)
Visión
Roles Insumos
Metas
Formato que sintetiza la misión en uso de una entidad y sus agentes
69
Guía para la implementación del
Modelo Estándar de Control Interno
(MECI) con Enfoque Sistémico
Módulo II
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MAPA CONCEPTUAL
Gerencia de Gerencia de
Desarrollo Cohesión
Gestionar Propiciar un
los Riesgos buen ambiente
Elaborar el Mapa
de control
Estratégico
Balancear Revisar los
Centralización Estilos de
de Funciones Dirección
Monitorear
la Estrategia
INTRODUCCIÓN
El Módulo II de la Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con enfoque sistémico 1
tiene como propósito presentar las herramientas metodológicas necesarias para que una entidad pública fortalezca su
capacidad gerencial. El MECI, como apoyo de la gerencia pública, propone la articulación de tres subsistemas: control
estratégico, control de gestión y control de evaluación. En la figura 1 se presentan los componentes de cada uno de
estos subsistemas.
1 En adelante, Guía.
73
Módulo II
SUBSISTEMAS
Autoevaluación
Actividades de
control
de control
Procedimientos 13
Ambiente
control
Desarrollo del talento humano 2
Controles 14
Indicadores 15 Autoevaluación de la
Estilo 24
3 Manual de gestión
de dirección 16
procedimientos
independiente
al sistema de control 25
Información
COMPONENTES
estratégico
Evaluación
Modelo de operación por procesos 5 Información secundaria 18 interno
Contexto estratégico 7
Comunicación Plan de mejoramiento
Administración de riesgos
20 27
organizacional institucional
Identificación de riesgos 8
Comunicación
mejoramiento
Planes de
pública
ELEMENTOS
En el Módulo I de la Guía se argumentó que la articulación de estos componentes debe ir más allá de su simple
implementación por separado en una entidad. En efecto, el desarrollo independiente de estos componentes no
asegura per se su operación coordinada en la entidad. La propuesta metodológica de la Guía se centra en articular
los componentes del MECI alrededor de tres ámbitos gerenciales: una gerencia de desarrollo, una gerencia de cohesión
y una gerencia de desempeño.
La gerencia de desarrollo tiene como propósito proyectar la entidad al futuro para adaptarla a su entorno cambiante,
en otras palabras, está relacionada con el fortalecimiento de su capacidad estratégica. La gerencia de cohesión, por su
parte, busca el funcionamiento armonioso (es decir, coordinado y sinérgico2) de todas las actividades que se adelantan
en su quehacer cotidiano. La gerencia de desempeño tiene como objetivo reconocer y gestionar las relaciones de la
organización con sus grupos de interés3 más relevantes. El cuadro de la figura 2 ilustra la manera en que estas tres
gerencias articulan todos los componentes del MECI. En los siguientes módulos se desarrollará lo correspondiente a la
gerencia de desarrollo y la gerencia de cohesión.
2 Sinérgico significa, en este contexto, que el todo es más que la suma de las partes.
3 La expresión anglosajona para estos grupos de interés es stakeholders.
74
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MÓDULOS DE LA GUÍA
Sistema
entorno institucional
Determinar la capacidad Identificar grupos de
relaciones con el
adaptación de la
estratégica de la entidad interés
Fortalecer las
capacidad de
Fortalecer la
Comunicación 20,
entidad
21,
Fortalecer la relación con 22
Monitorear la estrategia 4
Control los grupos de interés
identidad
Normograma general
Delimitación sistémica de una entidad
Anexos
estructurales información 19
Síntesis de herramientas
12, 13, utilizadas
Determinar procesos Monitorear la operación de la
14, 15,
misionales y de apoyo entidad
16
Establecer una administración 7, 8, 9, Ejemplos de aplicación de
de riesgos 10, 11 las herramientas
Elaborar el desdoblamiento
5
de procesos de la entidad
Revisar los estilos de dirección 3 Glosario
Figura 2. Articulación de los componentes del MECI alrededor de las tres gerencias de una entidad
1. GERENCIA DE DESARROLLO
Las organizaciones en general, y las entidades públicas en particular, coexisten en un entorno con el que se relacionan
permanentemente. El entorno de una organización está constituido por sus clientes (usuarios o beneficiarios), sus
suministradores y sus intervinientes. Entre estos últimos se destacan la competencia (si esta existe) y sus reguladores
(ver el Módulo I).
Hoy en día las expectativas de las entidades que conforman el entorno de una organización pueden cambiar
rápidamente. Otro tanto puede suceder con el contexto social, político y económico en el que esta se desempeña.
Estos cambios hacen necesario que la organización ajuste su operación a estas nuevas condiciones. En el caso de una
entidad del Distrito, las expectativas y necesidades particulares de los clientes/beneficiarios pueden modificarse y,
por lo tanto, generar algunos cambios en los servicios que esta brinda a la comunidad.
Las tecnologías de información y comunicación se modifican rápidamente, lo cual incide en los ajustes que hace
una entidad para ofrecer sus servicios y comunicarse con los grupos de interés de su entorno. Esto se evidencia, por
ejemplo, cuando una organización elabora una página en Internet donde sus posibles proveedores puedan consultar
las condiciones para concursar por el suministro de insumos requeridos por la entidad. O cuando organiza un centro
de comunicaciones (call center) para que sus usuarios/beneficiarios formulen allí sus quejas y reclamos.
75
Módulo II
Pero no sólo las variaciones en el contexto, social, político, económico y tecnológico del entorno de una entidad
pueden generar la necesidad de adaptación, también puede hacerlo el simple deseo por mejorar continuamente la
manera de ofrecer los bienes o prestar los servicios a la comunidad. La comparación con actividades similares que
desarrollan otras entidades puede llevar a la identificación de formas de trabajo más eficientes y efectivas. Adaptar
y adoptar estas nuevas formas de trabajo es una estrategia gerencial cada vez más común que se conoce como la
búsqueda de las mejores prácticas.
Las apreciaciones anteriores sugieren la existencia de presiones externas e internas que pueden afectar las decisiones
de los responsables de gerenciar una entidad. Metafóricamente podría decirse que el cuerpo directivo de una entidad
actúa como si estuviese situado en medio de un terreno inhóspito por el que debe transitar. Para salir exitosamente
de allí, debe observar hacia el frente para no perderse pero también debe hacerlo hacia abajo para no caerse (ver la
figura 3). La observación hacia el frente significa un estudio cuidadoso del entorno actual y potencial de la entidad,
es decir, una mirada a sus futuros posibles. La observación hacia abajo, por su parte, implica un cuidado particular
de los problemas diarios de su devenir, es decir, de su entorno interno. La síntesis de estas observaciones define la
capacidad estratégica de una entidad.
El afuera y el mañana
Observar hacia el frente
para no perderse
Adaptación
Entrono
Externo Gerencia de la
Entidad
Cohesión
El adentro y el ahora
El direccionamiento estratégico de una entidad, como parte de su actividad gerencial, le permite mantenerse en un
estado de búsqueda permanente del rumbo. En otras palabras, como no es posible predecir el futuro pero sí estar
preparados para actuar en caso de que se reconozcan eventos que puedan perturbar el funcionamiento esperado de
una entidad, la recomendación de “derivar en estado de máxima alerta” parece ser una opción pertinente (Max-Neef
et al, 1997). La planeación estratégica debe, por lo tanto, corresponder con un estilo gerencial más que con una
actividad que debe realizarse de vez en cuando.
76
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Tener la capacidad para reconocer las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas del quehacer institucional
para, a partir de allí, redefinir su rumbo debe ser parte inherente de la gestión organizacional. La baja capacidad
estratégica de una entidad o su carencia constituye un riesgo para su viabilidad. Sin esta capacidad no podría anticipar
cambios en su entorno que podrían poner en peligro su legitimidad o aun su propia existencia.
El coeficiente estratégico permite diagnosticar la capacidad estratégica de una entidad situándola en uno de tres
estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado. Con esto es posible identificar las actividades que es necesario
desarrollar para mejorar dicha capacidad.
La entidad sistemáticamente recoge y analiza información sobre el impacto de sus actividades, las necesidades/
expectativas de sus clientes/beneficiarios/usuarios, las nuevas tecnologías que podría utilizar para ofrecer sus
servicios, las regulaciones que podrían afectar su labor.
La entidad sistemáticamente realiza estudios sobre las nuevas competencias y habilidades que debe desarrollar
internamente y otros servicios que podría ofrecer a sus beneficiarios.
La entidad sistemáticamente explora nuevos convenios con otras entidades para mejorar la prestación de sus
servicios, la posibilidad de ofrecer sus servicios a otros clientes/beneficiarios/usuarios y las mejores prácticas que
puedan optimizar el quehacer organizacional.
La entidad tiene claramente establecidos su misión y visión, sus objetivos estratégicos, así como un presupuesto
que los respalda y un mecanismo para monitorear su consecución.
En el anexo 1 se presenta el instrumento específico para realizar esta medición y se explica en detalle cómo se calcula
este coeficiente.
Si la entidad tiene un coeficiente estratégico incipiente seguramente no contará, entre otros aspectos, con un plan de
desarrollo con objetivos estratégicos claramente definidos. Si tiene un coeficiente estratégico medio, es muy probable
que aunque formule sus objetivos estratégicos, no les haga seguimiento. Si su coeficiente estratégico es avanzado
seguramente contará con objetivos estratégicos claramente formulados y con un mecanismo de monitoreo apropiado.
En los primeros dos casos desarrollar una forma para monitorear la estrategia de la entidad es crucial pues sólo así
podría verificarse que se está marchando en la dirección definida. Este es justamente el aspecto del sistema de control
interno que se desarrollará a continuación.
Esta sección ofrece un método para monitorear la estrategia de una entidad a partir de los objetivos legales y
estratégicos de la organización. Se desarrolla en tres partes: la primera explica qué es un mapa estratégico, la segunda
presenta su utilidad para las entidades del Distrito y la tercera especifica cómo construir un mapa estratégico y un
cuadro de mando integral (CMI).
El cuadro de mando integral contiene un conjunto de indicadores que permiten a la entidad monitorear el desarrollo
de su estrategia observando periódicamente el nivel de cumplimiento de sus objetivos estratégicos. Más adelante, en
la sección 2.1, se explicará un método para elaborar un conjunto complementario de indicadores para monitorear la
operación de la entidad.
77
Módulo II
Un mapa estratégico es la representación gráfica de los objetivos planificados para el logro de la estrategia o política
de una entidad. En palabras simples, es un gráfico de la estrategia de la entidad para desarrollar su promesa de valor,
es decir, aquellos compromisos que tácita o explícitamente adquiere con sus grupos de interés especialmente con sus
usuarios, clientes o beneficiarios. Su propósito es generar una imagen común dentro de la organización que oriente
los esfuerzos de los procesos, las áreas y los funcionarios.
Dado que las entidades del Distrito deben realizar ajustes periódicos en su orientación y objetivos estratégicos, así
como en sus sistemas de gestión y de control interno para satisfacer las nuevas necesidades de la ciudadanía, la
relación coherente entre las entidades distritales y su entorno se torna prioritaria. Conseguir los resultados deseados
para la ciudad requiere que los funcionarios entiendan la estrategia de gestión de sus entidades. Es en este sentido
que el uso de los mapas estratégicos es clave para la comunicación, el mejoramiento continuo y el desarrollo exitoso
del control interno.
Mejoran la comunicación interna y externa: Para que la estrategia se aplique adecuadamente, esta debe ser accesible
a todos los niveles de la organización y, en particular, a los funcionarios de control interno. “La estrategia no se
puede aplicar si no se comprende y no se comprende, si no se puede describir”. Esta frase de Kaplan y Norton (1993)
refleja la necesidad de difundir la estrategia a todos los niveles de la organización para mejorar la ejecución, uno
de los aspectos más críticos y sensibles en la ciudad. Dicho de otra manera, la estrategia no debe ser un tema de
expertos, sino un tema del día a día de los funcionarios que, en la práctica, la interpretan y aplican.
Mejoran la gestión: Parafraseando la cita de Kaplan y Norton, puede afirmarse que el control interno no se puede
realizar de una manera exitosa, si no se comprende la intencionalidad de la estrategia y los objetivos de la misma. Es
evidente que el control interno no es un tema abstracto sino que está directamente relacionado con las prioridades
de la entidad, por tanto, es requisito indispensable conocer la estrategia institucional para controlarla.
Mejoran la ejecución: La evidencia indica que menos del 10% de las estrategias efectivamente formuladas en
empresas norteamericanas en la última década tienen verdadero éxito4. Por tanto es prioritario aumentar el nivel
de eficiencia, eficacia y efectividad de la administración por parte del control interno para asegurar el logro de
la estrategia planteada.
La promesa de valor de una organización es el resultado o contribución que una entidad hace al ciudadano, usuario
o cliente. En el caso de una entidad Distrital, se refiere a los beneficios que este recibe en el marco legal vigente
del estado social de derecho. Por ejemplo, atender expectativas de sectores o actores externos clave en aspectos
relacionados con salud, seguridad, medio ambiente o educación.
Esta promesa de valor orienta el conjunto de elementos que conforman un mapa estratégico: perspectivas, vectores,
objetivos y relaciones causa-efecto. La relación e integración entre estos elementos se ilustra a continuación (ver
figura 4):
78
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
1.2.3.1 Perspectivas.
Son las dimensiones para describir el desempeño estratégico de la entidad en la forma de construir la promesa de
valor hacia la comunidad y la ciudadanía. Estas dimensiones clasifican los objetivos de la entidad a partir de preguntas
basadas en la cadena de valor de la organización, las cuales buscan identificar sus aspectos críticos. La cadena de valor
se analiza por los resultados esperados, los procesos de transformación de la entidad en la relación con los clientes
y los recursos intelectuales necesarios para proveer una promesa de valor.
A continuación se explica cuáles son las perspectivas más comunes en las entidades distritales.
Perspectiva del ciudadano: refleja los términos en que la promesa de valor se ha diseñado para alcanzar el fin último
de la entidad; por ejemplo, calidad del servicio, precio, oportunidad, calidad de la atención, cobertura de los tipos de
servicios. Mide las expectativas que los ciudadanos tienen sobre los bienes y servicios que se ofrecen. La pregunta
que ayuda a precisar el alcance de esta perspectiva es la siguiente: ¿cuáles son las necesidades prioritarias de los
ciudadanos que debemos atender o satisfacer?
Promesa de Valor
Perspectiva
Dimensión de Perspectiva Procesos Ojetivo 2
la propuesta
de Valor
Perspectiva Conocimiento Ojetivo 3
Vector Productividad
Estrategias o programas que aglutinan los objetivos de forma transversal a las perspectivas
Perspectiva de procesos: aglutina los procesos requeridos para hacer realidad la promesa de valor y obtener así la
satisfacción del ciudadano; por ejemplo, atención de solicitudes y de imprevistos, tiempos de respuesta y facilidades
de atención. La pregunta que ayuda a delimitar esta perspectiva es: ¿en qué procesos debemos ser excelentes para
satisfacer las necesidades de los ciudadanos?
Perspectiva de conocimiento y aprendizaje: identifica las necesidades de capital organizacional, capital intelectual
y capital tecnológico necesarias para adelantar los procesos y generar los productos y los servicios que brinda la
entidad. En otras palabras, es el conjunto de activos intelectuales que deben desarrollarse para aprender y mejorar
continuamente; por ejemplo, conocimientos, destrezas y actitudes, motivación y entendimiento de la estrategia. Busca
responder la pregunta: ¿cómo debe nuestra entidad aprender e innovar para alcanzar sus objetivos?
79
Módulo II
Perspectiva financiera: se refiere tanto a los objetivos asociados al financiamiento de la entidad, sus costos e ingresos,
como a la rentabilidad. Tiene en cuenta aspectos como eficiencia en la ejecución presupuestal, eficiencia en el recaudo,
manejo del portafolio y gestión del riesgo, entre otros. Su propósito es asegurar y garantizar las promesas de valor
ofrecidas. Esta perspectiva busca responder las preguntas: a) ¿de qué manera podemos garantizar el manejo eficiente
y transparente de los recursos financieros y la capacidad de generar excedentes para transferir al Distrito? (para las
entidades que aplique); y b) ¿qué objetivos financieros debemos lograr para ser exitosos?
1.2.3.2 Vectores.
Describen las estrategias o programas para alcanzar la promesa de valor. Es una clasificación asociada a una cadena
de objetivos que atraviesa las cuatro perspectivas enunciadas (caso ideal), y que por sí solo tiene un sentido y una
coherencia particular para alcanzar la promesa de valor. En general, los vectores están asociados a dos aspectos
fundamentales de la gestión estratégica: crear valor futuro y garantizar el funcionamiento actual de la entidad
(figura 5).
Gestión Estratégica
Entre los vectores más representativos se encuentran los siguientes: aumento de cobertura y de ingresos, productividad
y crecimiento. En el modelo de Kaplan y Norton, los vectores sustantivos son crecimiento y productividad.
1.2.3.3 Objetivos.
Enuncian el estado final deseado hacia el cual está dirigida la acción de la entidad, área, proyecto, proceso, programa
o plan. Por ejemplo, un objetivo de la Secretaria de Educación puede ser lograr una cobertura total en educación
básica primaria para la población menor de diez años.
Los objetivos se describen mediante metas, indicadores e iniciativas. Las metas son los resultados que se pretende
alcanzar en un período específico para avanzar hacia el cumplimiento de un objetivo. En el ejemplo anterior, una meta
sería lograr una cobertura del 95 % de la población menor de diez años en un período determinado.
Los indicadores son los medios, instrumentos o mecanismos para poder evaluar en qué medida se están logrando los
objetivos estratégicos propuestos. Son medidos en tiempo, cantidad y calidad. Por ejemplo:
Indicador de cobertura = Población menor de 10 años en educación básica primaria / Población menor
de 10 años
Las iniciativas son actividades, programas, proyectos o esfuerzos especiales que, contando con recursos asignados
(humanos, técnicos, financieros, etc.) apuntalan o contribuyen al logro de uno o varios objetivos estratégicos. En el
80
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
caso del sector educativo, algunas iniciativas podrían ser construir un colegio o implementar un programa contra la
deserción académica.
Gráficamente, la relación entre objetivos, metas e indicadores se representa de la siguiente manera (figura 6):
OBJETIVO
Enunciado del estado final deseado hacia el cual
esta dirigida la acción de la entidad, área, proyecto,
proceso, programa ó plan
META
Resultado que se pretende alcanzar en un plazo
determinado para avanzar hacia el cumplimiento de
un objetivo
INDICADOR
Mecanismos para poder evaluar en que medida
estamos logrando los objetivos estratégicos
propuestos frente a la meta.
Las perspectivas tienen sentido cuando entre sus objetivos se establecen relaciones causa-efecto. Estas tienen en
cuenta tres aspectos: tipo de relación (directa/indirecta), intensidad y motricidad/dependencia. En un mapa estratégico,
la relación causa-efecto se representa uniendo dos objetivos con una flecha (figura 7):
En el ámbito educativo un ejemplo es la relación que existe entre calidad y cobertura educativa con los procesos de
formación del profesorado y los procesos de acreditación de las instituciones.
Las figuras 7 y 8 presentan los mapas estratégicos de Isagen y la Aeronáutica Civil para ilustrar la mayoría de los
conceptos explicados.
81
Módulo II
MAPA DE ENLACES
DEL BALANCED SCORECARD OBJETIVOS
Avance Disponibilidad
PERSPECTIVA operacional
RELACIONES INTERNA acciones
CAUSA EFECTO
Todos
PERSPECTIVA
INNOVACIÓN Y Formación de Estado de
APRENDIZAJE competencias valores
VECTOR
FUENTE: CUADRO DE MANDO INTEGRAL
Ricardo Martinez Rivanedeira
82
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
DE IMPACTOS
PERSPECTIVA
SEGURIDAD AÉREA
ECONÓMICA -
PERSPECTIVA
FINANCIERA
Cumplimiento de
Volumen de negocios Efectividad estándares de seguridad,
operaciones Calidad de
PERSPECTIVA
prevuelo inspección
Calidad de oferta técnica y Procedimientos
de servicios operacional eficientes de Información
aeronavegación aeronáutica AIS/
Calidad de operación COM/MET
y funcionamiento Calidad de certificación
Calidad de expedición de empresas
Equidad y permiso de operación aeronáuticas Eficacia en
eficiencia Calidad de control de
PERSPECTIVA
PROCESOS
estándares de
INTERNOS
en servicios licenciamiento
aerocciales seguridad
Diseño eficiente del Disponibilidad.
espacio aéreo Cobertura
comunicaciones
Desarrollo de Disponib.
relaciones y cobertura de
ORGANIZACIONAL
Para elaborar un mapa estratégico es necesario realizar tres etapas: 1) identificar las variables, 2) construir las
relaciones y 3) construir el cuadro de mando integral (CMI) (figura 9).
83
Módulo II
La figura 10 presenta un diagrama de flujo del proceso general para elaborar el mapa estratégico y el cuadro de
mando integral (o tablero de control) (CMI).
Recopilar Documentos
estratégicos 2.2. Construir 3.3. Asociar iniciativas
Las relaciones Causa efecto
Figura 10. Descripción general del proceso para elaborar un mapa estratégico y el CMI
Esta etapa tiene por objetivo identificar las variables clave del direccionamiento estratégico. Se compone de tres
actividades: definición de las perspectivas relevantes para la entidad, definición de vectores pertinentes y definición
de los objetivos estratégicos. La figura 11 ubica esta etapa en el proceso general.
84
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
A continuación se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para identificar las variables
relevantes para la construcción del mapa estratégico de la entidad.
Promesa de valor
Productos/servicios
Niveles de satisfacción del ciudadano
Principales problemas, necesidades o propósitos estratégicos a los que debe responder la entidad
Orientación estratégica: misión y visión
Objetivos-metas-indicadores
Iniciativas-proyectos
Los procesos primarios o misionales
La información anterior normalmente se obtiene de los documentos estratégicos de la entidad; entre ellos: la
información del plan de desarrollo, los mandatos legales, el plan estratégico, las estrategias más representativas, los
objetivos institucionales, el banco de proyectos, el mapa de procesos de la entidad y la cadena de valor.
Fase 1.2 Identificar los objetivos estratégicos de la entidad: Clasificar cada objetivo en la perspectiva y en el vector
que mejor lo represente (ver ejemplo en la figura 7).
Una vez surtidas las fases 1.1 y 1.2, las perspectivas y los vectores identificados deben incluirse en una matriz cuya
estructura general se puede observar en la figura 12. Las perspectivas deben ubicarse en la primera columna y ordenarse
de la siguiente manera: en la parte superior se encuentran las perspectivas asociadas con los ciudadanos, la comunidad
o los clientes. A continuación, aparecen las perspectivas asociadas con los procesos que desarrolla la entidad. En la
parte inferior de la matriz, se colocan las perspectivas relacionadas con los recursos que utiliza la organización. Los
vectores, por su parte, deben ubicarse en la última fila de la matriz. En la figura 13 se puede observar un ejemplo de
esta matriz para el caso de Findeter.
Salida: matriz con las perspectivas, vectores y objetivos identificados (figura 12).
Herramienta: matriz de perspectivas y vectores (figura 12). Es importante tener en cuenta que si se requieren más
perspectivas o vectores estos deben agregarse a la matriz.
Perspectiva 1 Objetivo
Perspectiva 2
Perspectiva 3
Perspectiva 4
Vector 1 Vector 2
85
Módulo II
Perspectivas Vectores
Financiera RD, FO
Gobierno
Clientes RE IS, SGB, EL INV
Procesos internos GE, TEC
Aprendizaje y crecimiento HU
Negocios Optimización
Rentable y sostenible Rentabilidad social y productos innovadores de la gestión empresarial
La figura 14 ilustra otro ejemplo de construcción de esta matriz para el caso del Departamento Administrativo de la
Función Pública (DAFP).
Esta etapa tiene por objetivo identificar las relaciones causales o de dependencia entre las diferentes variables
seleccionadas. La figura 15 ubica etapa en el proceso general de elaboración del mapa estratégico.
A continuación se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para construir las relaciones
causa-efecto entre los objetivos.
Entradas: variables identificadas en la etapa 1 y consignadas en la matriz de perspectivas y vectores (figura 12).
86
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Información Cumplimiento
TALENTO Aprendizaje y políticas
crecimiento actualizada RH
HUMANO gubernamentales
del Estado
87
Módulo II
Fase 2.1 Clasificar los objetivos dentro de las perspectivas y los vectores por medio de las siguientes actividades:
a. Construir una matriz de doble entrada de orden N x N, donde N es el número de objetivos identificados en la
etapa anterior. Esta matriz se denomina matriz de análisis estructural – MAE -. Ver figura 16.
b. Ubicar los objetivos agrupados por perspectiva tanto en la fila 1 como en la columna 1 respetando el orden con
que fue construida la matriz de perspectivas y vectores (ver la figura 12).
Fase 2.2 Construir las relaciones causa-efecto entre los objetivos mediante las siguientes actividades:
a. Identificar si existe relación de causalidad entre los objetivos de las filas (i) y los objetivos de las columnas (j).
Para ello siempre se debe preguntar si el primero influye sobre el segundo.
b. Construir las relaciones de la matriz asegurándose de que sólo exista una relación entre el objetivo (i) y el objetivo
(j). Esto significa que las relaciones entre los objetivos deben ser unidireccionales: si Xij existe, entonces Xji no
debe existir y viceversa, debido a las características del diagrama del mapa estratégico.
c. Valorar las relaciones entre los objetivos con base en la siguiente escala: 0 = no hay relación; 1 = relación leve;
2 = relación media; 3 = relación alta.
d. Hacer la sumatoria de los valores consignados en las celdas por cada fila y por cada columna. Los objetivos con
mayor sumatoria en las filas son los objetivos más importantes o con mayor motricidad del mapa estratégico.
Fase 2.3 Graficar el mapa estratégico: para esto se requiere unir el objetivo de la fila con el objetivo de la columna
con una fecha que refleje la intensidad de la relación de causalidad, según lo establecido y registrado en la matriz
MAE. Debe tenerse en cuenta la convención de colores de la figura 17.
88
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Salida: mapa estratégico con las relaciones causa efecto entre objetivos.
Herramienta: matriz de análisis estructural (MAE). En ella cada intersección Xij indica el valor de la relación de
causalidad del objetivo i (fila) sobre el objetivo j (columna). Un ejemplo de esta matriz se aprecia en la figura 18.
1: redescuento
2: fondeo
3: relaciones
4: Impsocial
5: Elegibilidad
6: Innovación
7: Sigob
8: Tecnología
9: Gestión
10: Humano
1 : Impulsar actividades de redescuento 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2 : Mezcla de fondeo adecuada 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0
3 : Fortalecer la relación con intermediarios y 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0
beneficiarios
©LIPSOR-EPITA-MICMAC
4 : Evaluar el impacto social 2 1 2 0 0 0 0 0 0 0
5 : Otorgar certificados de elegibilidad 0 0 1 3 0 0 0 0 0 0
6 : Diseño de productos diferenciados 3 3 2 2 1 0 0 0 0 0
7 : Metas SIGOB 1 0 0 2 2 0 0 0 0 0
8 : Infraestructura tecnológica 3 1 0 0 3 2 2 0 0 0
9 : Gestión Administrativo y de procesos 3 3 2 2 2 2 1 3 0 0
10 : Capital Humano idóneo 2 3 2 2 2 2 2 2 3 0
Note que los objetivos se pueden graficar en un plano XY en donde la dimensión X se refiere al grado de dependencia
y la dimensión Y al grado de motricidad. Este plano permite identificar cuál es la importancia de los objetivos en
forma contextual. En efecto, dentro del mapa se pueden identificar cinco zonas que se aprecian en la figura 19. Estas
zonas se denominan de la siguiente manera:
Área motora (o variables determinantes): Agrupa los objetivos con gran motricidad es decir, aquellos que
“mueven la entidad”;
Área clave (o variables claves): Son los objetivos que tienen la doble propiedad de alta motricidad y dependencia.
Por lo por tanto pueden mover y ser movidos y por eso se vuelven vitales en la gestión de la entidad;
Área intermedia (o variables reguladoras): Son aquellos objetivos que tienen la doble propiedad de mediana
motricidad y dependencia. Por lo tanto son importantes en la gestión de la entidad;
Área autónoma (o variables autónomas): Son los objetivos con baja motricidad y dependencia y por ello no
tienen un alto impacto sobre la entidad.
Área resultado (o variables de resultado): Son los objetivos que tienen una muy baja motricidad pero una alta
dependencia.
Para el analista es clave poder identificar las tres primeras zonas para efectos de priorizar y entender las relaciones
causa-efecto en su real dimensión.
89
Módulo II
Reguladoras
Entorno
Palancas secundarias Variables
Autónomas resultado
La figura 20 muestra un ejemplo de un mapa estratégico construido según las indicaciones mencionadas. En este se
identifican las relaciones más fuertes con líneas de color rojo y las relaciones más débiles con líneas azules; igualmente
se identifican los objetivos motores en recuadros de color rojo.5
FONDEO
IMPULSO ADECUADO
Financiera REDESCUENTO
FORTALECER FORTALECER
RELACIONES CLIENTES RELACIONES CLIENTES
Cliente OTORGAR
ELEGIBILIDAD
EVALUAR IMPACTO
SOCIAL
Gobierno
METAS SIGOB
GESTION ADM Y
Procesos PROCESOS
Internos INFRAESTRUCTURA
TECNOLOGICA
Aprendizaje y
CAPITAL HUMANO
Crecimiento IDONEO
5 El lector interesado en profundizar en la metodología de análisis estructural puede consultar la bibliografía sobre MICMAC
(matriz de impacto cruzado con multiplicación aplicada a una clasificación). En la siguiente dirección de Internet: http://
www.3ie.fr/lipsor/ puede obtener gratuitamente el programa MICMAC con la guía de operación correspondiente.
90
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
El propósito de esta etapa es identificar las metas, los indicadores y las iniciativas que se derivan de los objetivos. La
figura 21 muestra esta etapa en el contexto del método completo.
A continuación se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para construir el cuadro
de mando integral (CMI).
Entradas: mapa estratégico con las relaciones causa-efecto entre objetivos consignadas en la matriz de análisis
estructural (ver la matriz de la figura 16).
Fase 3.2 Identificar los indicadores, sus unidades de medida, la frecuencia de medición, las variables y la fórmula que
relaciona las variables. Aquí es útil diferenciar los siguientes dos tipos de indicadores: a) Indicadores de resultado, que
están asociados con las metas corporativas que se establecen con base en los objetivos estratégicos de la entidad; y
b) indicadores de desempeño, que se encuentran asociados a iniciativas de gestión y de inversión del plan estratégico.
Más adelante, en la sección 2.1.3.1 de este módulo, se hará una conexión entre este tipo de indicadores y aquellos
indicadores que se utilizan para monitorear los procesos operativos de la entidad.
91
Módulo II
Un ejemplo de tablero de control (o también llamado cuadro de mando integral) se presenta en la figura 23.
El desarrollo del mapa estratégico y del cuadro de mando integral para facilitar el monitoreo de la estrategia son
dos aspectos claves de la gerencia de desarrollo de una entidad. A continuación se presenta una lista de verificación
para facilitar el proceso de su implementación así como las preguntas más frecuentes que suelen surgir durante este
proceso.
Umbrales
Tipo
No. Objetivos Nombre Indicador Frecuencia Fórmula Meta Iniciativas
Indicador Relación Rojo Amarillo Verde
92
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Para asegurar que el proceso de construcción del mapa estratégico y del tablero de control ha sido apropiado, es
posible utilizar la siguiente lista de verificación (ver la figura 24). Se usa el símbolo en la columna Estado si el
mapa construido cumple con el aspecto correspondiente. En caso contrario, es necesario revisarlo y hacer los ajustes
pertinentes.
Figura 24. Lista de verificación para la construcción del mapa estratégico y del tablero de control
A continuación se presentan las preguntas más frecuentes relacionadas con la construcción de un mapa estratégico
y sus respectivas respuestas.
¿Siempre son cuatro perspectivas? No necesariamente. El número de perspectivas está asociado con la forma
como la entidad construye valor. Si bien es frecuente encontrar las cuatro perspectivas, esto no es una regla. Es
importante tener presente la naturaleza del quehacer de la entidad, en particular si es de producción o servicios.
También analizar la continuidad del negocio en la relación con el ciudadano para determinar la existencia de
perspectivas adicionales.
¿Siempre son dos vectores? Si bien el crecimiento y la productividad son los vectores clásicos, los vectores deben
asociarse con la forma de crear valor y la manera de garantizar el funcionamiento de la entidad. Como se mencionó
en la sección 1.2.3.2, otros vectores pueden ser cobertura, aumento de ingresos, nuevos nichos de atención y
nuevos servicios.
¿Pueden existir objetivos aislados? Ningún objetivo debe estar aislado. Si existe alguno es probable que no sea
relevante o que las relaciones causa-efecto estén mal construidas.
93
Módulo II
¿Se puede construir un mapa para el sector público con los mismos criterios empleados en el caso de una empresa?
Hay una diferencia sustantiva entre los mapas estratégicos de una empresa y una entidad pública. En la primera,
los resultados financieros son fundamentales; en la segunda, sin menoscabo de una gestión austera, rentable o
que genere utilidad, la perspectiva financiera es un medio y no un fin.
Aquellas que generan ingresos: para este tipo de entidades, como el ejemplo que se presentó de la Aeronáutica
Civil, se deben incluir perspectivas orientadas a la sociedad y al ciudadano pero también debe tenerse en
cuenta la perspectiva financiera que debe ubicarse en la parte superior del mapa estratégico. Entidades del
Distrito como los Hospitales o la EAAB están clasificadas dentro de esta categoría.
Aquellas netamente ejecutoras y que no generan ingresos: en este caso, la perspectiva financiera es de medio
y no de resultado y por lo tanto debe aparecer en la parte inferior del mapa estratégico. Un ejemplo de este
tipo de entidad es la Alcaldía Mayor.
2. GERENCIA DE COHESIÓN
La gerencia de cohesión apunta a diseñar, implantar y mantener actualizados los mecanismos de coordinación y
monitoreo para asegurar la cohesión de los procesos que cotidianamente realiza una entidad. Alrededor de esta
gerencia es posible articular varios de los componentes del MECI.
En la sección anterior se presentó un método para hacer un seguimiento de los objetivos estratégicos de la entidad.
Dado que la gestión organizacional integra la capacidad de tomar decisiones, la habilidad de convertir estas decisiones
en acciones efectivas y la capacidad de observar el efecto de estas acciones, es importante que la función de monitoreo
se extienda también a los demás procesos (misionales y de apoyo) que ejecuta la entidad. En otras palabras, es necesario
monitorear la operación de la entidad en su cotidianidad. Este es uno de los ámbitos de la gerencia de cohesión que
se desarrollarán en esta sección de la Guía.
Un segundo ámbito de la gerencia de cohesión está relacionado con la alineación de los sistemas de información que
operan en la entidad. Dichos sistemas posibilitan la comunicación y el control de gestión en la organización, por lo
tanto asegurar una cohesión entre ellos es importante para facilitar la operación del sistema de control interno.
El tercer ámbito de la gerencia de cohesión está asociado con la capacidad institucional para identificar posibles
eventos que puedan afectar la gestión de los procesos de la entidad. Estimar su probabilidad así como su impacto y
diseñar estrategias de acción para prevenirlos, mitigarlos y asumirlos se conoce como gestión de riesgos.
Finalmente, es necesario propiciar un adecuado ambiente de control en la entidad para que las características de
autocontrol, autogestión y autorregulación puedan desarrollarse. Este será el tema del cuarto ámbito de la gerencia
de cohesión que se presentará en esta sección.
La relevancia de un indicador radica en su utilidad para tomar decisiones en una organización y volverlas acciones.
En otras palabras, aquellos indicadores que no se utilicen en la gestión de una entidad son irrelevantes.
94
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Existen tres preguntas frecuentes en torno al desarrollo de sistemas de control de gestión organizacional: ¿qué es un
indicador?, ¿qué medir?, ¿cuándo hacer las mediciones? Para responderlas es necesario construir un marco referencial
adecuado que permita establecer su relación con ciclos de control, es decir, que conecte la toma de decisiones con
la ejecución de acciones.
Un modelo genérico de seguimiento y control describe la actividad de gestión que realiza continuamente el gerente
de un sistema organizacional6 en términos de un proceso de aprendizaje continuo. Este proceso consiste en un ciclo
de cuatro fases: observación, evaluación, diseño e implementación (ver figura 25). La observación se realiza mediante
la definición y la medición de un conjunto de indicadores. La evaluación se lleva a cabo al comparar los valores
observados de estos indicadores con un conjunto de valores esperados previamente establecidos. El diseño consiste en la
especificación de una o varias estrategias de acción para disminuir el desajuste entre los valores observados y aquellos
esperados. Por último, la fase de implementación se refiere al proceso de convertir las estrategias en acciones.
Estas acciones deben, si fueron correctamente diseñadas e implantadas, afectar nuevamente la medición de los
indicadores del sistema de tal manera que estos vuelvan a estar dentro del conjunto de valores esperados. Si esto
ocurre, se dice que el sistema está “bajo control” en el ámbito al cual corresponden los indicadores que se observan
(dominio de acción). Si no sucede esto, el ciclo deberá realizarse una vez más en busca de una nueva estrategia de
acción para retomar el control de la gestión del sistema.
Observar
Indicadores
Perturbaciones
Valores
SISTEMA esperados
Reportes por
Estrategias de
excepción
acción
Diseñar
Un antiguo aforismo del control organizacional establece que “aquello que no se puede medir, no se puede controlar”. En
otras palabras, si el responsable de la gestión de un proceso (misional, de apoyo o estratégico) no está en capacidad de
6 En este documento, sistema organizacional se refiere a una entidad (pública o privada) o a uno de sus subconjuntos: dependencia, proceso misional o proceso de apoyo.
95
Módulo II
medir aquellos aspectos que considera relevantes para ser efectivo en su labor, no puede ejercer un control intencional
sobre estos. Si el desempeño del proceso en estos aspectos es adecuado, esto se debe más al azar que a una gestión
consciente del responsable. De allí que sea necesario medir cuando se desea ejercer un control organizacional. Pero
esto apunta nuevamente a las tres preguntas iniciales que ya se formularon: ¿qué es un indicador?, ¿qué debe medirse?,
¿cuándo debe hacerse la medición?
En general, un indicador es el resultado de una función calculada periódicamente en un dominio de acción. El valor
que se obtiene de aplicar la función indica el estado en que se encuentra el aspecto que mide el indicador en ese
dominio de acción; por ejemplo, la cobertura de educación básica primaria en las escuelas públicas en el Distrito
Capital en un mes y un año determinados.
La anterior definición establece que en todo indicador concurren cuatro aspectos necesarios y suficientes para su
especificación:
Un dominio de acción: que constituye el contexto en el que se interpreta el indicador. En el ejemplo, el dominio
es la educación básica primaria en la ciudad de Bogotá.
Un aspecto de medición: delimita el ámbito específico que se medirá en el dominio de acción. En el ejemplo, se
trataría de la cobertura de la educación básica primaria en Bogotá). Estos aspectos reciben el nombre técnico de
factores clave de éxito y de factores críticos de éxito (ver la sección 2.1.3.1).
Una definición operacional: permite el cálculo numérico del indicador como una función de un conjunto de
variables. En el ejemplo, la definición operacional sería:
Cobertura = (No. niños(as) que asisten a la escuela / No. niños(as) en edad de estudio) * 100
Esta permite calcular un indicador de cobertura de la educación primaria en Bogotá como un porcentaje de
niños(as) que asisten a la escuela primaria. Es importante señalar que no necesariamente la definición operacional
de un indicador debe ser una medida porcentual. Puede ser cualquier función (o algoritmo) cuyo resultado sea
una cifra.
Un criterio de comparación: permite formarse un juicio sobre el estado actual del indicador. Para esto el criterio
de comparación debe incluir una condición (que se especifica por medio de un operador lógico: mayor que, menor
que, igual a, pertenece al conjunto, entre otros) y un conjunto de valores esperados. El criterio para el caso de la
cobertura de la educación primaria en Bogotá puede ser “…mayor al 70 %…”, lo cual significa que un valor del
indicador menor o igual al 70% se interpretaría como un estado no adecuado para la gestión de la educación
básica primaria en el Distrito Capital.
Los indicadores constituyen la base para observar el sistema de control de gestión de un sistema organizacional. Aunque
existen diferentes maneras de medir la gestión de un proceso, en esta Guía se tendrán en cuenta principalmente
tres dimensiones: a) ¿qué se hizo?, b) ¿cómo se hizo? y c) ¿para qué se hizo? Estas corresponden a tres preguntas
asociadas con el proceso de transformación característico del valor agregado de cualquier proceso. La figura 26
ilustra este punto.
96
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Productos /
Insumos Servicios
Situación Situación
Transformación
anterior actual
¿QUÉ SE HIZO?
¿CÓMO SE HIZO? INDICADORES
¿PARA QUÉ SE HIZO?
En virtud de lo anterior, los indicadores pueden ser de eficacia, eficiencia o efectividad. Los indicadores de eficacia
miden el cumplimiento de metas de la transformación, es decir, indican qué hizo el proceso. Los de eficiencia miden
que tan óptimamente se están empleando los recursos del proceso para llevar a cabo su transformación, es decir, se
enfocan en cómo se realiza la transformación. Los indicadores de efectividad miden el cumplimiento del propósito
del proceso, es decir, el para qué se lleva a cabo la transformación.
A continuación se presenta un ejemplo de cada uno de estos indicadores teniendo como referente el proceso de
capacitación de jueces en gestión judicial:
Nótese que mientras los dos primeros tipos de indicadores se pueden medir dentro de la entidad, los indicadores de
efectividad normalmente se deben medir fuera de esta.
En la bibliografía sobre indicadores de gestión se suele presentar una taxonomía con las categorías de indicadores
de eficacia, eficiencia y efectividad mencionados aquí. Sin embargo, existe una diferencia importante en el caso de
los indicadores de efectividad. La literatura suele definirlos como una función de los indicadores de eficacia y de
eficiencia; en este documento se conciben como ortogonales, es decir, no son una función de los otros dos. Lo mismo
rige para los indicadores de eficacia y efectividad. De lo anterior se deduce que es posible encontrar los siguientes
casos para una entidad:
97
Módulo II
Es posible extender esta taxonomía de indicadores para incluir otras dimensiones asociadas con el proceso de
transformación descrito en la figura 26. Estas nuevas dimensiones surgen de formular las siguiente preguntas: ¿cuáles
son los insumos requeridos para prestar los servicios?, ¿en qué cantidad se requieren?, ¿cuál debe ser su calidad?;
¿cuáles son las expectativas en la demanda de los bienes/servicios que se están ofreciendo?; ¿cuál es la relación
beneficio/costo de los servicios que se brindan?; ¿cuál es el impacto medioambiental de la producción de estos bienes?
Con esto se puede generar una clasificación aún más detallada de los indicadores en una organización.
Todo indicador debe producir una medición periódica que permita observar el cambio en el estado de un factor clave
o crítico de éxito en el dominio de acción correspondiente del proceso bajo control. Esto lleva a preguntarse por la
frecuencia apropiada para realizar esta medición. ¿Debe hacerse quincenalmente? ¿Debe ser mensual? Tal vez, ¿anual
o quinquenal? La pregunta no es trivial y tiene que ver con el concepto de medición en tiempo real.
En efecto, la pregunta por la frecuencia de medición de un indicador tiende a responderse rápidamente afirmando que
es necesario medir en tiempo real, pero ¿qué significa esto? ¿Quiere decir que debemos medir en el instante mismo
en que ocurre un evento? ¿Cada cuánto deberíamos, por ejemplo, medir la cobertura de la educación básica en la
ciudad de Bogotá? Para responder a esta pregunta es necesario distinguir entre dos tiempos de medición: el tiempo
entre observaciones y el tiempo del ciclo de control. La figura 27 ilustra estos conceptos.
El tiempo del ciclo de control ( t) se refiere al tiempo que transcurre desde el momento en que el responsable del
proceso se percata de que existe una diferencia entre el valor actual del indicador y el valor esperado del mismo hasta
el momento en que las decisiones que toma afectan nuevamente el valor del indicador. Este tiempo depende de los
procesos de comunicación que caracterizan el control de gestión del proceso correspondiente. Por su parte, el tiempo
entre observaciones (To) corresponde a la frecuencia de medición del indicador respectivo.
P I
Sistema
VE
Comparador Tiempo del ciclo de control
To Tiempo entre observaciones
EA RE
P I
Sistema
VE
Comparador
To
EA RE
P I
Sistema
VE
Comparador
EA RE
Figura 27. Diferencia entre el tiempo entre observaciones y el tiempo del ciclo de control
98
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Surge entonces la pregunta por la relación entre estos dos tiempos: ¿el tiempo del ciclo de control es mucho mayor
que el tiempo entre observaciones, ese mismo tiempo es menor o estos tiempos son equivalentes? En la primera
opción ( t >> To) se corre el riesgo de que las decisiones sucesivas que se tomen no tengan en cuenta el impacto
que producirán las decisiones ya tomadas por cuanto su efecto es mucho más lento que el tiempo que transcurre
entre una medición y la siguiente. El resultado es que el responsable del proceso tome decisiones que perjudiquen su
gestión al considerar que las decisiones anteriores no han sido efectivas (pues el indicador no muestra a tiempo el
efecto real que estas tienen sobre el proceso).
En la segunda opción (To << t), el responsable del proceso no podrá establecer una conexión entre las decisiones que
tomó y el efecto que observa en la siguiente medición del indicador por cuanto esta medición ocurre mucho después
de que el efecto de estas decisiones ha tenido lugar. En otras palabras, el responsable del proceso no podrá establecer
un ciclo de aprendizaje que le permita mejorar su gestión en el ámbito de medición del indicador.
Dicho lo anterior, debe ser claro que la medición en tiempo real implica un ajuste entre la frecuencia de medición y el
tiempo del ciclo de control del indicador. Hacer que estos dos tiempos coincidan puede requerir de una reingeniería
del proceso analizado para reducir el tiempo del ciclo de control correspondiente. El uso de tecnologías de información
y comunicación (TIC) es crucial para realizar este ajuste.
Una vez establecidas las bases conceptuales necesarias para definir un marco referencial a partir del cual se entienda
la construcción de los indicadores de gestión, es posible describir un método para definir indicadores que permitan
el monitoreo de la estrategia y la operación de una entidad.
Una vez se cuente con el diseño de un mecanismo para monitorear la estrategia de la entidad, es posible diseñar un
mecanismo que permita monitorear la operación de la entidad. Por operación se entiende aquí la ejecución, en su día
a día, de los procesos misionales y de apoyo de la entidad.
Este monitoreo de los procesos de la entidad se lleva a cabo mediante la instauración de una red de ciclos de control
como los descritos anteriormente (ver figura 25). Esta red permite distribuir la labor de control en toda la entidad
facilitando el desarrollo de una capacidad de autogestión propia del MECI.
¿Cómo diseñar y poner en funcionamiento estos ciclos de control para todos aquellos aspectos que sean relevantes
para la gestión de una entidad? Las etapas del método que aquí se presenta junto con sus herramientas características
pueden sintetizarse tal como aparece en la figura 28 a continuación.
Etapas Herramientas
Construir Declaración de Identidad. Nombrar sistemas y TASCOI
Elaborar Desdoblamiento de Complejidad. Modelos estructurales.
Seleccionar aspectos relevantes. Factores Criticos de Exito.
Construir indicadores. Hoja de vida de Ind. CYBERFILTER.
Calcular índices. Ciclos de control.
Desarrollar practicas.
Figura 28. Etapas y herramientas del método propuesto para construir indicadores de gestión
99
Módulo II
Las dos primeras etapas del método se describieron en el módulo I. A continuación se explican, de una manera sucinta,
las cuatro últimas que se relacionan directamente con la construcción de indicadores.
Una vez que se han representado los procesos misionales relacionados en una jerarquía lógica de inclusiones, es
decir, su desdoblamiento de complejidad, es posible empezar a pensar en los indicadores que servirán para realizar
un seguimiento a su gestión y una evaluación de su impacto, es decir, un monitoreo de su operación.
Antes de definir estos indicadores, es importante determinar cuáles son los aspectos más relevantes que serán objeto
de observación para el sistema de control de gestión que se está diseñando. Esta pregunta puede abordarse mediante
la identificación de factores críticos de éxito y de factores claves de éxito7.
Los factores críticos de éxito son aquellos aspectos esenciales para la viabilidad de la entidad. En otras palabras, si la
gestión en uno de estos factores falla, es probable que la existencia misma de la organización esté en entredicho. Los
factores claves de éxito son aquellos aspectos en los cuales la gestión debe ser exitosa para asegurar que la estrategia
de la administración de la entidad ha sido desarrollada a cabalidad. En el sector público, los factores claves de éxito
están normalmente asociados con las estrategias que define cada nueva administración para cumplir con las metas
que se ha fijado de acuerdo con sus propias prioridades.
Estos dos tipos de factores se obtienen en la práctica mediante una lluvia de ideas realizada con las personas
responsables de los procesos misionales y de apoyo más relevantes de la organización objeto de estudio. Esta lluvia
de ideas debe situarse dentro del plan estratégico de la entidad. Una vez identificados, se priorizan los factores para
seleccionar los de mayor importancia mediante un análisis estructural (Godet, 1993). Nótese que este es el mismo
método que se explicó en la sección 1.2.4.2 para identificar las relaciones entre los objetivos estratégicos al elaborar
el mapa estratégico de la entidad. En esa sección se denominó matriz de análisis estructural (MAE)
Este análisis se hace mediante un estudio detallado de la incidencia que tiene cada FCE sobre los demás. Al mapear
el resultado en un cuadro bidimensional, cuyos ejes son el grado de incidencia y el grado de dependencia, se obtienen
cuatro grupos de FCE (ver la figura 29). Los FCE que se encuentren en la banda superior, es decir, aquellos que tengan
mayor incidencia sobre los demás (los llamados motrices y los claves) serán seleccionados como prioritarios. Los
irrelevantes serán descartados y los de salida son factores sobre los que se puede actuar a través de los motrices.
Motricidad
motrices claves
irrelevantes salida
Dependencia
7 Cuando se use la sigla FCE se entenderá cualquiera de los dos: factores críticos de éxito o factores claves de éxito.
100
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Una vez priorizados, es posible asociar estos FCE con las actividades del diagrama de desdoblamiento de complejidad.
La figura 30 ilustra el resultado de la aplicación de esta etapa del método.
FCE 4
FCE 1
FCE 7 FCE 5
FCE 2
FCE 8 FCE 6
FCE 3
FCE 9
FGN
FCE 13
FCE 14
Unidad Unidad Direcc. FCE 15
Nal. 1 Nal. n Direcc. Secc. m
Secc. 1
FCE 16
FCE 17
FCE 18 Recibir Acusar
denuncias FCE 22
Investigar
FCE 23
FCE 24
FCE 25
FCE 26
FCE 27
Practicar Resolver
pruebas Sit. Jur. Notificar
FCE 28 FCE 34
FCE 29 FCE 31 FCE 35
FCE 30 FCE 32 FCE 36
FCE 33
Figura 30. Definición de factores críticos y factores clave de éxito para una entidad
Realizar el proceso de priorización de los factores previene el riesgo de identificar un gran número de aspectos que
valdría la pena observar, pero que no pueden usarse en procesos efectivos de gestión debido a las limitaciones en la
capacidad institucional.
Por último, es importante resaltar la relación entre los objetivos estratégicos de la entidad y los aspectos relevantes
para medir en el sistema de monitoreo. Recuérdese que al diseñar el mecanismo de monitoreo de la estrategia de la
entidad se identificaron sus objetivos estratégicos y se agruparon por dimensiones y por vectores (ver sección 1.2.4.3).
Cada uno de estos objetivos estratégicos, por definición, es un factor clave o crítico de éxito que deberá agregarse
a aquellos que se identificaron mediante la lluvia de ideas descrita en esta sección. Es posible que en la práctica
la realización de un objetivo estratégico esté a cargo del responsable de un proceso misional o de varios procesos
misionales. En cualquiera de los dos casos, siempre es posible situar este objetivo estratégico como uno de los FCE
que aparecen en el gráfico del desdoblamiento de complejidad de la figura 30.
101
Módulo II
Por ejemplo, si uno de los objetivos estratégicos de SATENA es incrementar la cobertura de los vuelos en rutas sociales
(dentro de la perspectiva ciudadana), este obejtivo estratégico automáticamente será uno de los FCE del proceso
respectivo (“rutas sociales”) en el desdoblamiento de complejidad de SATENA (ver figura 49 en la sección 2.2.3). Los
indicadores que se definieron para monitorear este objetivo estratégico serán los mismos indicadores asociados al
monitoreo de la gestión de este proceso misional.
De manera similar, si otro de los objetivos estratégicos de SATENA apunta a aumentar su rentabilidad operacional
(dentro de la perspectiva financiera), este objetivo estratégico automáticamente sería un FCE de la empresa como un
todo. Nuevamente los indicadores diseñados para monitorear este objetivo estratégico serían parte de los indicadores
necesarios para monitorear la operación de SATENA como un todo.
Los indicadores constituyen la base de observación del sistema de control de gestión de la entidad. Por tanto, cada
uno de los FCE definidos en la etapa anterior debe tener asociado uno o más indicadores que permitan observar (es
decir, medir) su gestión. Nótese una vez más que cuando el FCE corresponde a un objetivo estratégico, el indicador
relevante ya fue definido en la etapa de diseño del monitoreo de la estrategia de la entidad.
Elaborar un inventario de indicadores. Para construir los indicadores asociados con los FCE prioritarios, es importante
partir de los indicadores que la entidad ya ha definido. Así, el método sugiere realizar primero un inventario de todos
aquellos indicadores que se encuentran activos en la entidad y luego analizarlos críticamente. Para elaborar este
inventario, se provee la matriz que se presenta en la figura 31. Para simplificar la exposición, en la figura se resaltan
únicamente tres tipos de indicadores.
En esta matriz se relacionan los indicadores existentes en una entidad y se clasifican de acuerdo con la taxonomía
propuesta aquí. Al frente de cada nombre del indicador se debe especificar su definición operacional. Una vez realizado
este inventario, cada uno de los indicadores quedará con un código de dos caracteres asociado.
Un simple vistazo a esta matriz permite hacer algunas observaciones sobre el conjunto de indicadores que posee la
organización. Por ejemplo, es relativamente común en entidades del sector público encontrar una gran cantidad de
indicadores de eficacia y de eficiencia y muy pocos o casi ninguno de efectividad o impacto. En la práctica, la carencia
de indicadores de impacto refleja la incapacidad que tiene la gerencia de la entidad para percibir si la transformación
que se está llevando a cabo (es decir si la entrega de los bienes o servicios respectivos) está cumpliendo o no con el
propósito que le da sentido a la existencia del sistema.
102
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Confrontar los indicadores y la estructura organizacional. El siguiente paso consiste en confrontar estos indicadores
y los procesos misionales del sistema descritos en su desdoblamiento de complejidad. Para ello se hace uso de la
matriz que se presenta en la figura 32. Aquí se presenta, a manera de ejemplo, el caso de Satena.
En esta matriz, la primera columna contiene todos los procesos misionales del desdoblamiento de complejidad y las
demás columnas, los indicadores. Al confrontarlas, es posible identificar las relaciones actuales entre los indicadores
y los procesos misionales.
Un análisis cuidadoso de esta matriz permitirá identificar posibles vacíos de control de gestión en la gerencia de
la entidad. Por ejemplo, las filas en las que no aparezca el código de algún indicador representan actividades para
las cuales no es posible ejercer ningún tipo de control de gestión con los indicadores actuales. Es común, como se
mencionó antes, encontrar en el sector público que la mayoría de los procesos misionales no poseen indicadores de
su impacto.
Una vez que se ha realizado un análisis crítico de los indicadores que tiene actualmente la entidad, es necesario definir
con precisión aquellos indicadores que serán parte del diseño del nuevo sistema de control de gestión y aquellos que
serán nuevos y que responden a los vacíos de control observados.
Figura 32. Cruce del inventario de indicadores existentes con los procesos primarios del desdoblamiento para el caso de Satena
Para evitar definir indicadores que no puedan implementarse o cuya implementación sea demasiado costosa, es
importante hacer un estudio de su viabilidad. Este es el segundo momento para reducir la complejidad del sistema de
103
Módulo II
evaluación del seguimiento e impacto que se propone8. Para determinar la viabilidad de los indicadores se deberán
tener en cuenta los siguientes aspectos:
Fuentes de información: de acuerdo con las necesidades de información para la construcción de los indicadores, se
deben identificar las fuentes disponibles y la viabilidad de construir nuevas herramientas para la captura de datos (por
ejemplo, el diligenciamiento de encuestas por parte de los usuarios). A su vez, para cada una de las fuentes, se debe
concretar su oportunidad, periodicidad, confiabilidad y cobertura. Una vez realizado este análisis, se debe obtener la
relación de fuentes con las variables necesarias para la construcción del indicador.
Características técnicas del indicador: las características técnicas del indicador deberán evaluarse teniendo en
cuenta su claridad, facilidad de interpretación y sensibilidad. Lo primero se refiere a la relación entre el indicador y
el criterio que desea medirse; lo segundo a la función del indicador en la toma de decisiones del sistema, evitando,
por ejemplo, adoptar aquellos que lleven a actitudes indeseables de los actores involucrados – también conocidos
como indicadores perversos) y lo tercero a la capacidad del indicador para cambiar en el tiempo; es importante incluir
indicadores que permitan realizar el seguimiento tanto a corto como a largo plazo. Un ejemplo de un indicador perverso
es aquél que mide la efectividad de la labor de auditoria de la Contraloría General de la República (CGR) en términos
de la cantidad de dinero que haya podido recuperar como resultado de acciones de corrupción. El análisis de este
indicador llevaría a concluir que la CGR sería más efectiva entre más corrupción hubiese en las entidades públicas.
Indicadores de gran sensibilidad son, por ejemplo, aquellos relacionados con el comportamiento de las acciones en
una bolsa de valores.
Para especificar en detalle la información pertinente de cada uno de los indicadores seleccionados se propone utilizar
un formato de hoja de vida como el que se muestra en las figuras 33 y 349.
8 El primer momento ocurre cuando se hace la priorización de aspectos relevantes (sección 2.1.3.1).
9 Este formato se presenta como una guía que puede ser adaptada según las características particulares de cada entidad.
104
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
NIT
El indicador refleja en parte la gestión en el uso de los recursos que dispone un despacho de fiscalía para adelantar su
actividad.
Cómo se mide el INDICADOR?
Fórmula:
Ci = Xi - Yi + Zi; en donde
DEFINICIÓN
Xi es el numero de procesos activos en el despacho i en el período k;
OPERACIONAL
Yi es el número de procesos evacuados por el despacho i en el período [k-1,k]; y
Zi es el número de procesos recibidos por el despacho i en el período k
MECANISMO DE
A partir de los datos estadisticos que colecta cada uno de los despachos de fiscalía
MEDICIÓN
DATOS DE LAS VARIABLES
Nombre de la Nivel de Frecuencia de Unidad de
Fuente Responsable
variable Desagregación Medición Medida
Figura 33. Ejemplo del uso de la hoja de vida de un indicador (primera parte)
105
Módulo II
Figura 34. Ejemplo del uso de la hoja de vida de un indicador (segunda parte)
Haciendo una recopilación de la aplicación del método propuesto, hasta este punto se debe haber elaborado un
modelo de procesos de la entidad (su desdoblamiento de complejidad), haber seleccionado y priorizado los FCE para
la gestión de la entidad, haber realizado un inventario y un análisis crítico de los indicadores actuales de la entidad,
así como una selección de estos y una definición de los nuevos indicadores para cada FCE acordado. Para cada uno
de estos indicadores debe existir una hoja de vida en donde se relaciona su información pertinente. Nótese que el
propósito de usar una hoja de vida por cada indicador es asegurar, en cierta medida, la continuidad del indicador en
caso de que quienes hayan participado de su definición no sigan haciendo parte de la gerencia del sistema.
El número de indicadores que pueden construirse para una entidad puede ser muy alto. Por ejemplo, si un sistema
organizacional tiene diez actividades primarias y para cada una se definen cinco FCE y cada uno de estos tiene
asociados tres indicadores, se estaría hablando de un total de 150 indicadores.
Aun cuando no todos estos indicadores se enviarían a la misma persona u oficina por cuanto están definidos para cada
proceso misional, su volumen y la complejidad en la operación de este sistema de control de gestión en un momento
determinado pueden ser altos (aún después de los dos momentos propuestos para reducir su número) porque cada
indicador puede medir aspectos muy disímiles de la gestión de una actividad. Las unidades de medida, por ejemplo,
pueden ser en dinero o pueden referirse al número de unidades producidas en un período, a un número de personas
o a una unidad de tiempo. Para reducir la complejidad del manejo del sistema de control de gestión basado en
indicadores, se normalizan las unidades de medida de los indicadores a una escala fija entre cero y uno, es decir a
106
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
una escala porcentual, con una herramienta conocida como Cyberfilter10. Este es el tercer momento para reducir la
complejidad del sistema de evaluación del seguimiento.
El propósito del cálculo de índices es precisamente reducir la complejidad del manejo del sistema de control de gestión
basado en indicadores. Esto se logra normalizando las unidades de medida de los indicadores a una escala fija entre
cero y uno, es decir, a una escala porcentual. La forma de lograr esta normalización es el propósito de esta etapa del
método que utiliza una herramienta conocida como Cyberfilter.
El punto de partida es la definición de tres valores para cada uno de los indicadores construidos: su valor actual, su valor
óptimo efectivo y su valor óptimo potencial. El valor actual es el que toma el indicador en un momento determinado;
puede, por tanto, variar en cada instante t de medición. Se encuentra relacionado con la operatividad y el día a día
de la entidad. Comúnmente es el valor observado en los sistemas más tradicionales de indicadores.
El valor óptimo efectivo es el máximo valor (o el mínimo, según sea el sentido de interpretación del indicador)11,
que puede tomar el indicador aceptando las restricciones actuales de la entidad12. El valor óptimo potencial de un
indicador es el máximo valor (o el mínimo, según sea la interpretación del indicador) que este tomaría si la gerencia
de la entidad invirtiera para reducir (o eliminar) las restricciones actuales. Este valor es el resultado de un proceso
de negociación de recursos y refleja los compromisos adquiridos. Nótese que mientras que el valor actual se obtiene
cada vez que se mide el indicador, los valores de óptimo efectivo y de óptimo potencial se asignan.
Existen por lo menos tres formas para estimar el valor óptimo efectivo para un indicador dado. La primera está
relacionada con la experiencia que tenga la persona responsable de la gerencia del proceso al que está asociado el
indicador. Si esta experiencia le permite reconocer las restricciones estructurales que tiene la entidad en el proceso
correspondiente y que justifican que el valor del indicador esté restringido, esta persona podrá definir el tope máximo
(o mínimo según sea la definición del indicador) de este indicador. Este tope corresponderá con su valor de óptimo
efectivo.
La segunda forma consiste en utilizar el comportamiento histórico del valor del indicador correspondiente. En este
caso, se observa el comportamiento del indicador en los últimos períodos y se toma el mayor valor obtenido en este
período (o menor, según sea la interpretación del indicador), una vez descartados los valores que correspondan a
situaciones coyunturales. La figura 35 ilustra un ejemplo para el caso de un indicador de salidas efectivas de procesos
en la Fiscalía General de la Nación.
En este ejemplo se descarta el valor más alto de la serie (ocurrida en abril de 1999) porque corresponde a la aplicación
de un censo de expedientes en la Fiscalía. Este censo generó, como una de sus consecuencias no esperadas, que los
fiscales profirieran un mayor número de resoluciones de terminación de sus investigaciones para evitar mostrar una
mora debido a los procesos que tenían represados.
10 Cyberfilter fue desarrollado originalmente por Stafford Beer en los artículos “Fanfare for Effective Freedom” (1975) y “The Heart of Enterprise” (1979).
11 El sentido que toma el indicador se refiere a cómo se interpreta el hecho de que su valor aumente o disminuya. Por ejemplo, es posible que a medida que crezca el valor del
indicador esto sea considerado como algo deseable. Tal es el caso de un indicador que mide el volumen de ventas de un producto. También es posible definir indicadores cuya
interpretación sea la opuesta, es decir, entre menor sea su valor, mejor. Este sería el caso de un indicador que mide los costos de llevar a cabo una actividad.
12 Estas pueden ser restricciones de diversa índole. Por ejemplo, limitaciones de la tecnología que se está utilizando, del número de personas, de la competencia de los trabajadores
por una deficiente capacitación o de otros recursos necesarios para la labor de la entidad.
107
Módulo II
50000
No. de procesos
40000
SALIDAS (Previas)
30000 SALIDAS (Instrucción)
Salidas (Total)
20000
10000
0
ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep
Meses (Enero de 1999 a Septiembre de 2000)
Censo
La tercera forma de estimar el valor óptimo efectivo hace uso de la técnica del benchmarking. En este caso, se
selecciona el máximo valor (o el mínimo, según sea la interpretación del indicador) de un indicador similar luego de
observar una actividad análoga que se realiza en otro sistema organizacional. Es importante que esta actividad se
desarrolle en un contexto similar al de la actividad objeto de estudio.
Una vez determinados los tres valores de un indicador, es posible calcular tres índices: logro, latencia y desempeño.
Estos índices se calculan con base en las definiciones que se presentan en la figura 36. A partir de este diagrama es
fácil inferir las siguientes características de los índices:
Por definición, cada índice está entre 0 y 1 (tal como se había anunciado)
Un valor bajo de logro indica problemas en la gerencia (o gestión) de recursos. Su dimensión temporal se refiere
al presente.
Un valor bajo de latencia indica un bajo nivel de inversión o que esta no causa los efectos esperados sobre el
indicador respectivo. Su dimensión temporal es el futuro.
Pero ¿qué mide el índice de desempeño? Nótese que este índice solamente tiende a 1 cuando simultáneamente el
índice de logro y el de latencia tienden a 1. Es decir, que el índice de desempeño mide el balance entre la gestión del
presente y la inversión del futuro.
Gracias a Cyberfilter es posible ir más allá de las mediciones históricas en las que se basan la mayoría de los sistemas
de control de gestión. En efecto, además de controlar la gestión de una actividad, permite hacer un seguimiento
a su desarrollo midiendo el impacto que tienen las estrategias de inversión definidas para reducir las limitaciones
estructurales de la entidad.
108
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Óptimo potencial
Latencia
Logro
Actual
Figura 36. Cálculo de los índices de logro, latencia y desempeño para un indicador dado
Un último punto que vale la pena mencionar con respecto a la simplificación en la operación del sistema de control de
gestión utilizando cyberfilter tiene que ver con el empleo de reportes por excepción. Esto significa que los responsables
de observar el valor de los índices únicamente recibirán reportes cuando algo vaya mal, es decir, cuando los valores
calculados estén por fuera de aquellos definidos como esperados (o aceptables).
Una vez se interpretan los índices (y los indicadores), el paso siguiente en un proceso de control de gestión es definir
estrategias de acción y ponerlas en ejecución. Esto corresponde a la última etapa del método propuesto.
Para que un sistema de control de gestión sea efectivo, es necesario asegurar que la observación de indicadores (o
índices), su análisis, la definición de estrategias y su puesta en operación sean parte de las prácticas recurrentes en
el quehacer organizacional. Por supuesto, como ya se mencionó, es insuficiente (y una pérdida de recursos) definir
indicadores que no se utilicen en la toma de decisiones o que estas no se conviertan en acciones.
Las entidades (públicas y privadas) suelen tener varios manuales de indicadores que no pasan de ser parte de los
activos de sus bibliotecas. Los sistemas de control de gestión a los que se refiere esta Guía, por el contrario, tienen
como fin último el desarrollo de prácticas dinámicas, es decir, de rutinas que se incorporen al proceso de gestión
natural de las organizaciones. Estas prácticas emergen de la operación recurrente de ciclos de control como el que
se mostró en la figura 25. En principio, para cada uno de los indicadores definidos en las actividades primarias de la
entidad debe haber un ciclo de control. Para registrar la configuración de estos ciclos se puede utilizar el formato
que se presenta en la figura 37.
En este formato es posible registrar, para cada indicador, el FCE al que está asociado así como las perturbaciones
(externas o internas) que siendo amenazas (o riesgos) al ocurrir podrían afectar el valor del indicador (o sus índices)
y llevarlo fuera del conjunto de valores esperados. El ejercicio aquí consiste en determinar estas perturbaciones (o
riesgos) y las correspondientes estrategias de acción que sería necesario implementar para retomar el control de la
actividad primaria correspondiente.
109
Módulo II
Estas estrategias se clasifican en dos: estrategias de gestión, que se concentran en la manera en que se organizan y
utilizan los recursos del proceso, y estrategias de inversión, que tienen como propósito modificar (aumentar, redistribuir
o alterar de alguna manera permanente) los recursos necesarios para llevar a cabo el proceso.
FCE MONITOREAR
I
INDICES
Estrategias
De gestión
Valores
esperados
De Inversión
El sistema de control de gestión que resulta de la aplicación de las etapas del método expuesto en este documento
permitirá identificar estos ciclos de control para cada uno de los indicadores definidos en todos los aspectos que se
consideran relevantes (FCE) de las actividades primarias de la entidad. La figura 38 sintetiza el método.
Los flujos de información necesarios para recopilar los datos requeridos para calcular los indicadores e índices, así
como las rutinas para su despliegue y la distribución de reportes por excepción, pueden derivarse a partir del método
descrito.
110
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
CSF 1
CSF 2
CSF 3
SATENA
CSF 4 CSF 10
CSF 5 CSF 11
CSF 7 CSF 12
CSF 6 CSF 8
CSF 9
Air
Passengers Packages Charters
Transport Maintenance Passengers Renting
planes letters
CSF 19
CSF 20 Packages Charters
CSF 21 letters
Packages “Social” Commercial
letters CSF 25
Renting CSF 26
CSF 22 Charters planes CSF 27
CSF 23 Passengers
CSF 24
CSF 31
“Social” Commercial CSF 32
CSF 33
CSF 28
CSF 29
CSF 30
Hoy en día los sistemas de información de una entidad son vitales para el ejercicio de su labor. No sólo facilitan la
comunicación entre los actores organizacionales sino entre la entidad y su entorno (por ejemplo, suministradores,
beneficiarios, reguladores y aliados). También apoyan el control de la gestión de la entidad al proveer los insumos
necesarios para elaborar los indicadores requeridos para el monitoreo de su estrategia y su operación, según se
mencionó en las secciones 1.2 y 2.1. El advenimiento de Internet, por su parte, ha posibilitado que los ciudadanos
tengan un acceso más directo a información producida en las entidades públicas e incluso puedan hacer solicitudes
o interponer quejas y reclamos sin tener que desplazarse hasta la entidad.
Lo anterior ha llevado a que las entidades dediquen grandes esfuerzos y recursos para la construcción de sistemas de
información cada vez más sofisticados. El desarrollo de estos sistemas, sin embargo, suele seguir un camino tortuoso
y poco estructurado. Los cambios de administración, la consecuente rotación de personal, la incipiente cultura de una
111
Módulo II
planeación de largo plazo, el avance vertiginoso de la tecnología y los ajustes en las necesidades de la ciudadanía
suelen incidir en este desordenado desarrollo tecnológico de las entidades.
Como consecuencia de esto, si se tomara una fotografía de todos los sistemas de información en una institución,
podrían observarse varios problemas: duplicidad en el manejo de información, vacíos de información, inconsistencias
en el procesamiento de datos, entre otros. Lo anterior puede llevar a sobrecostos, ineficiencia en los procesos y baja
calidad de los servicios ofrecidos. Evitar que dicha situación se presente y asegurar un alineamiento de los sistemas
de información de la entidad es, por lo tanto, un componente importante de un sistema de control interno.
El punto de partida para lograr este alineamiento consiste en tomar la foto que se mencionó en el párrafo anterior. ¿Cómo
hacerlo? Una posibilidad es mediante encuestas de percepción como las sugeridas en el Manual de implementación
del MECI elaborado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP). En la figura 39 se aprecian algunas
de las afirmaciones de esta encuesta.
Esta forma de realizar un diagnóstico en un tema técnico (como lo es el estado actual de los sistemas de información
en una entidad) presenta varios inconvenientes. Uno de ellos se relaciona con la ambigüedad de las afirmaciones que
se plantean. Por ejemplo en las afirmaciones 3, 5 y 10 se utilizan categorías que admiten diversas interpretaciones
(como calidad, oportunidad, forma de presentación, utilidad de la información y capturar eficientemente los datos)
que hacen prácticamente imposible elaborar un juicio preciso en cada aspecto cuando se indaga a una muestra
representativa de funcionarios de la entidad, tal como lo sugiere el manual del DAFP. Otro inconveniente radica en
el empleo de preguntas muy generales cuya respuesta puede ir de un extremo a otro dependiendo de qué caso se
examine13. Esto sucede con las afirmaciones 4, 6, 7 y 8.
Por su parte, las afirmaciones 9, 11 y 12 son bastante precisas y su verificación se desprende de una observación
directa. Por esta razón no tiene mucho sentido incluirlas como parte de una encuesta de percepción.
Figura 39. Encuesta para diagnosticar los sistemas de información (DAFP, 2006, p. 51).
13 En este caso se pedía al encuestado que calificara cada una de las afirmaciones según una escala de valoración que incluía opciones como No sabe o No se cumple, en un
extremo, y Se cumple en alto grado o Se cumple plenamente, en el otro.
112
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Finalmente, la afirmación 13 (“los sistemas de información existentes están integrados y realizan operaciones confiables
entre sí”) se refiere justamente al problema que debe abordarse y cuyo estudio requiere de la realización de una serie
de pasos que se describen en las secciones siguientes.
Como sucedió en el Módulo I de la Guía, en esta sección es importante establecer algunos acuerdos semánticos en
el empleo de tres conceptos claves: comunicación, información y sistemas de información.
La comunicación suele concebirse como un proceso de emisión, transmisión y envío de información de una fuente
a un emisor. Este fue el modelo originalmente planteado por Claude Shannon en su reconocido artículo sobre una
teoría de la comunicación (Shannon & Weaver, 1949). Este modelo ha sido vital para el desarrollo de la tecnología
de las telecomunicaciones (radio, teléfono, televisión, fax, redes de computadores, Internet, entre otras) y ha sido
aplicado con rotundo éxito en otras disciplinas como la comunicación social y la genética. La primera lo ha utilizado
en el desarrollo de técnicas para la comunicación de masas y la segunda para descifrar el genoma humano. Tal vez
por su éxito en estos dominios, el modelo de comunicación de Shannon se ha difundido en los cinco continentes en
donde los jóvenes lo aprenden como parte natural de su formación básica primaria.
Este modelo, sin embargo, tiene varias limitaciones de las cuales el propio Shannon era consciente. En efecto, en un
libro que publicó sobre el tema con Weaver (Shannon & Weaver, 1949) formuló las siguientes tres preguntas que, a
juicio de los autores, caracterizan los principales problemas en un proceso de comunicación:
¿Cómo asegurar que un mensaje llegue a su destino a pesar de que el canal de comunicación tenga ruido?
¿Cómo asegurar que el receptor interprete el mensaje de igual modo que el emisor?
¿Cómo asegurar que el receptor se comporte como le solicita el emisor?
Shannon, con su teoría de la comunicación, sólo contestó la primera pregunta, porque su respuesta es una condición
necesaria para responder las otras dos14, y dejó de lado las dificultades derivadas de no responder las dos últimas.
Por supuesto, los problemas de interpretación y de coordinación son vitales para una comunicación efectiva en
una organización. Por esta razón, definir la comunicación como un proceso de transmisión de información no es
suficiente. Como este es precisamente el caso que interesa en el contexto de la presente Guía, es necesario revisar
dicha definición.
En esta Guía, como se mencionó en el Módulo I, se entenderá la comunicación como coordinación de acciones (Maturana
& Varela 1987). Esta definición es consistente con el modelo de Shannon pues supone que si la información no llega
del emisor al receptor, no puede haber coordinación. Además tiene en cuenta las otras dos preguntas pues sólo es
posible la coordinación de acciones cuando hay un acuerdo en la interpretación del significado del mensaje y cuando
el comportamiento del emisor y el receptor es consistente con las expectativas del otro.
El segundo acuerdo semántico necesario se relaciona con el significado que se adscribe al concepto de información. En
la Guía, información se define como datos más significado (o propósito). Esto quiere decir que los datos se convierten
en información en el momento en que se les asigna un propósito, es decir, cuando tácita o explícitamente se establece
para qué van a ser utilizados.
Con esta definición en mente, es claro que un mismo dato puede representar información diferente para diversas
personas dependiendo del significado que cada cual le asigne al mismo. Por ejemplo, el número de horas que trabaje
14 En efecto, si el mensaje no llega, como lo indica la primera pregunta, no es posible que haya acuerdos en la interpretación ni coordinación entre emisor y receptor como lo
sugieren las otras dos preguntas.
113
Módulo II
un servidor público en una tarea específica es un dato. Se convierte en un tipo de información cuando la usa alguien
para calcular la nómina de la entidad en la que trabaja. Pero es otro tipo de información cuando el mismo dato se
emplea para estimar un programa de actividades en un proyecto de la entidad.
Las organizaciones están conformadas por personas que en el ejercicio de sus cargos realizan actividades recurrentes.
Mediante estas actividades establecen relaciones con otros miembros organizacionales o con personas que no
pertenecen a la entidad (por ejemplo, con proveedores de insumos o con beneficiarios de los servicios ofrecidos). Estas
relaciones definen la estructura-de-facto de la organización que se diferencia de la estructura formal comúnmente
representada por su organigrama.
Para sostener estas relaciones las personas establecen vínculos de comunicación utilizando diferentes recursos. Esto
quiere decir, haciendo uso de los significados adscritos a los términos recién definidos en esta sección, que la estructura
de una organización emerge y se mantiene mediante la coordinación de acciones de sus miembros (es decir, mediante
flujos de comunicación) en donde la información es el recurso más importante.
Los sistemas de información, por lo tanto, aparecen como recursos tecnológicos que posibilitan el desarrollo de
las actividades recurrentes de la organización. Es posible diferenciar, según su propósito, tres tipos de sistemas de
información:
Sistemas de información misionales: apoyan los procesos misionales de la entidad, por ejemplo, el sistema de
banca por Internet que permite realizar transacciones entre las cuentas de un cuenta-habiente, o el sistema
de información catastral del Distrito.
Sistemas de información de apoyo: respaldan los procesos de apoyo de la entidad, por ejemplo, el sistema de
información de la nómina de una institución o el sistema de información relacionado con el inventario de
activos de la entidad.
Sistemas de información reguladores: apoyan los procesos de monitoreo, control y toma de decisiones, por
ejemplo el cuadro de mando integral que permite monitorear la estrategia de una entidad o el sistema de
información de indicadores de gestión.
Habiendo definido con precisión los conceptos de comunicación, información y sistemas de información, es posible
ahora explicar un método para elaborar un diagnóstico del grado de integración de los sistemas de información de
una entidad.
La herramienta metodológica que se utilizará para hacer este tipo de diagnóstico se conoce con el nombre de Cruz de
Malta (Wilson, 1993). Para su elaboración es necesario definir dos términos adicionales: tipos de datos y procedimientos
de procesamiento de información (IPP).
Un tipo de datos es un agrupamiento jerárquico de datos. Por ejemplo, en la figura 40 se puede apreciar el tipo de
datos Usuario del servicio de teléfonos de la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB). Este tipo de datos se compone de
dos datos: la identificación del usuario (integrada por la cédula y el nombre) y la ubicación del usuario (constituida
por la ciudad, la dirección y el teléfono).
114
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Usuario
Identificación Ubicación
La figura 41 representa el tipo de datos Estadísticas de vuelo en un período dado para la empresa Satena. Aquí se
integran los datos sobre las horas de vuelo (nacionales e internacionales) y el número de aviones que volaron en el
mismo periodo. Este último dato discrimina los tres tipos de aviones que posee la empresa (boing, cesna y otros). El
tipo boing se descompone, a su vez, en tres modelos de avión.
Los procedimientos de procesamiento de información (IPP), por su parte, se definen como un conjunto de actividades
mediante las cuales se transforman tipos de datos. Estos procedimientos pueden ser manuales o automatizados.
Estos últimos suelen ser los componentes de sistemas de información ya existentes en la entidad. Por ejemplo, el IPP
Facturación de uno de los sistemas de información de la ETB seguramente hace uso del tipo de datos Usuario definido
en la figura 40 para producir las facturas mensuales que la empresa envía a sus clientes. De igual forma, el IPP Control
de vuelos del sistema de información de Satena modificará el tipo de datos Estadísticas de vuelo que aparece en la
figura 41.
Estadísticas de vuelo
Tipo 1 Tipo 3
Tipo 2
Figura 41. Tipo de datos sobre las estadísticas de vuelo
El análisis anterior es útil para entender la Cruz de Malta tal como se muestra en la figura 42. El eje horizontal de
la Cruz lo conforman los tipos de datos más relevantes para los sistemas de información y para los procesos de la
entidad que se están estudiando. Estos se indican con las letras I1, I2, y así sucesivamente. Se ubican en orden en el
lado izquierdo de dicho eje y en el lado derecho con el orden inverso.
En el lado inferior del eje vertical de la Cruz aparecen los IPP que transforman (es decir, usan o modifican) los tipos de
datos en los sistemas de información que se están analizando. En el lado superior se ubican los procesos misionales,
los de apoyo o los de monitoreo o control, según se estén analizando los sistemas de información misionales, de
apoyo o reguladores. Esto significa que se construirán tres matrices por entidad: una para cada tipo de sistemas de
información que se esté diagnosticando.
115
Módulo II
X PM9 X
X PM8 X
X X PM7 X X X
X X PM6 X X
X X PM5 X
X X PM4 X X
X X X PM3 X X
X PM2 X
X X PM1 X
Procesos
N
I10 I9 I8 I7 I6 I5 I4 I3 I2 I1 Entrada O E Salida I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 I10
S
IPP
X X X IPP1 X
X X IPP2 X X X
X IPP3 X
X IPP4 X X
X X X X IPP5 X
IPP6
X X IPP7 X X
X X IPP8 X
IPP9
X X X X X IPP10 X
X X IPP11 X
X IPP12 X
La Cruz demarca con precisión cuatro cuadrantes, los cuales se denominarán en esta sección de la siguiente manera:
cuadrante nororiental (extremo superior derecho); cuadrante noroccidental (extremo superior izquierdo); cuadrante
suroccidental (extremo inferior izquierdo) y cuadrante suroriental (extremo inferior derecho).
Para poder diligenciar la Cruz de Malta son necesarios dos insumos. En primer lugar, el mapa de procesos de la entidad
junto con su particular caracterización (según lo estipulado en las normas de gestión de calidad como la NTCGP
1000:2004). En segundo lugar, un inventario de los sistemas de información de la entidad en donde se caractericen
los diferentes subsistemas que lo componen.
116
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
La caracterización de los procesos de la entidad se emplea para completar el hemisferio norte de la Cruz de Malta.
Para ello:
El hemisferio sur de la Cruz de Malta se diligencia de manera análoga con la caracterización de los subsistemas de
información que se manejan en la entidad. Para hacerlo:
De esta manera se obtiene la Cruz de Malta para cada uno de los tres tipos de sistemas de información (ver la figura
42).
El punto de partida es el hemisferio sur de la Cruz. Si se observa cualquier IPP (por ejemplo, el IPP 5 en la figura 43) es
fácil reconocer los tipos de datos que se necesitan como insumo (en el ejemplo, estos son I8, I6, I4 e I3). Cuando este
IPP se ejecuta, transforma varios tipos de datos (en este caso, solamente altera a I3). Los tipos de datos modificados
por el IPP son, a su vez, insumos de los procesos de la entidad (en el ejemplo, los procesos que usan a I3 como insumo
son PM2, PM5 y PM7). Por último, cuando la entidad desarrolla estos procesos se alteran otros tipos de datos (en el
ejemplo son los siguientes: I2, I3, I4, I5 e I7).
Los demás componentes de la Cruz se pueden leer de manera similar a partir de los IPP de los sistemas de información
que se están estudiando.
15 Recuerde que se construye una Cruz para cada tipo de sistema de información: misionales, de apoyo y de monitoreo/control.
16 Recuerde que estos IPP corresponden con el tipo de sistema de información que se esté analizando: misional, de apoyo o de monitoreo/control.
117
Módulo II
X PM 9 X
X PM 8 X
X X PM 7 X X X
X X PM 6 X X
X X PM 5 X
X X PM 4 X X
X X X PM 3 X X
X PM 2 X
X X PM 1 X
Procesos
N
I10 I9 I8 I7 I6 I5 I4 I3 I2 I1 Entrada O E Salida I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 I10
S
IPP
X X X IPP 1 X
X X IPP 2 X X X
X IPP 3 X
X IPP 4 X X
X X X X IPP 5 X
IPP 6
X X IPP 7 X X
X X IPP 8 X
IPP 9
X X X X X IPP 10 X
X X IPP 11 X
X IPP 12 X
Una vez diligenciada la Cruz de Malta, es posible realizar varios tipos de diagnósticos sobre la integración de los sistemas
de información de la entidad. Estos se pueden agrupar en los siguientes cinco problemas generales: a) dispersión de
información, b) duplicación, c) vacíos de procesamiento de información, d) no pertinencia y e) descoordinación entre
procesos.
Dispersión de información. Para hacer este diagnóstico se debe observar el cuadrante suroccidental (ver la figura
44). Varias X en una misma columna sugieren la necesidad de integrar la información de estos tipos de datos en
una sola base de datos para que desde allí sea consultada por los diferentes IPP que la requieren como insumo (en la
figura 44 estos tipos de datos se encuentran resaltados al igual que los IPP que los usan). El problema radica en que
utilizar diferentes fuentes de información puede ser la causa de inconsistencias en el procesamiento de información
de la entidad.
118
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Duplicación de información. En este caso, se deben observar las X en el cuadrante suroriental buscando los IPP que
tengan como salida un número similar de tipos de datos, en especial aquellos IPP cuyas salidas sean un subconjunto
de las salidas de otros IPP (en la figura 45 esto ocurre con los dos últimos IPP ). Si estos IPP comparten también varios
tipos de datos como insumo, entonces algunos de ellos seguramente serán redundantes y podrán ser remplazados
por los otros (en el ejemplo, este es el caso del IPP llamado Repair control systems que puede ser remplazado por el
IPP Materials management system, puesto que emplea los mismos insumos y genera los mismos tipos de datos como
resultado de su operación.
119
Módulo II
Vacíos de procesamiento de información. En este caso se observan aquellas columnas del cuadrante suroriental
que estén vacías (aparecen resaltadas en la figura 46). A continuación se identifican los tipos de datos respectivos y
a partir de estos se identifican en el cuadrante noroccidental cuáles procesos de la entidad necesitan estos tipos de
información como insumo (están resaltados en la figura 46). El resultado de este análisis indica la posible necesidad
de desarrollar uno o más IPP que generen esta información para los procesos así identificados.
120
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
No pertinencia. En este caso, se observan las filas del cuadrante suroccidental que no tengan una X. Esto indica los
IPP que no son pertinentes en este nivel de análisis y que podrían ser remplazados por otros que produzcan la misma
información. En la figura 47 se observa un ejemplo concreto: el IPP CFCS podría reemplazar el IPP MRS puesto que genera
el mismo tipo de información.
121
Módulo II
Descoordinación entre procesos. En este caso, se observan las columnas del cuadrante nororiental que tengan
varias X y a continuación se identifican los IPP que generan este tipo de datos. Los procesos que los producen deben
coordinarse en el uso de estos IPP; de lo contrario, podría generarse información inconsistente. En la figura 48 se
presenta un ejemplo. Aquí los dos procesos resaltados utilizan el mismo IPP (denominado DISC) para modificar el tipo
de datos Unsheduled detects. Si estos dos procesos no se coordinan al utilizar el mismo IPP se corre el riesgo de que
cada uno altere la información de manera inconsistente.
Cada uno de los tipos de problemas mencionados en el diagnóstico anterior evidencia las estrategias de solución.
Finalmente, es importante resaltar, una vez más, que el análisis se realiza para cada tipo de procesos: misionales, de
apoyo y de monitoreo/control. En cada caso se requiere la construcción de una Cruz de Malta.
122
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Cuando se hace el diagnóstico de los sistemas de información misionales, es posible utilizar el diagrama de
desdoblamiento de procesos que se describió en el Módulo I de la Guía (sección 5). La figura 49 ilustra la forma de
hacerlo.
En este punto debe ser claro que el análisis de la integración de los sistemas de información de una entidad es un
proceso que va más allá de la realización de una encuesta de percepción. Es necesario llevar a cabo un estudio técnico
más detallado de los IPP de los sistemas de información de la entidad y de su relación con los procesos que allí se
adelantan. La conexión entre los unos y los otros está dada por la transformación de tipos de datos. El uso de la Cruz
de Malta provee un método para realizar este tipo de diagnóstico.
123
Módulo II
P1
SATENA
P 11 P 12 P 13 P 1n
Medellín Cali Bogotá Villavicencio
P 131 P 132
Transporte Manteni-
aéreo miento
X
X P1
P11
P12
X
X
X
X
de de Vuelos Intervuelos
X
X X
X P13
P131
X X
X X X
X
X
X
X
X
P1311
P13111
P131111
X
X
X
y correo X
X
X
X
X
X X
X X P131112
P131113
P131114 X
X
X
X
X
X
X
X P13112 X X X X
X X X P131121 X X X
P13111
X P131122 X
X P131123 X
P 13112
X X P131124 X X X
X X P1312 X X
X X P1313 X
X X P1314 X X
Rutas
P132
Rutas
X X X X X
X …… . X
X X P1n X
Figura 49. Empleo del desdoblamiento de procesos para construir la Cruz de Malta
La presente sección busca orientar a las oficinas de control interno del Distrito Capital sobre los principios generales
de la gestión de riesgos dentro del marco del MECI. Se cubren dos aspectos: el primero explica los conceptos básicos
asociados al riesgo, la prospectiva del riesgo en la gestión estatal, así como el modelo de referencia para su gestión.
El segundo es una guía paso a paso sobre las principales etapas que se deben realizar para la gestión del mismo. Estos
aspectos tienen como base la norma técnica colombiana 5254, el modelo COSO de control interno y los preceptos de
las normas australianas y neozelandesa que son los principales referentes al respecto. Se incluyen algunos aspectos
complementarios, producto de la experiencia de los autores.
A continuación se explican los principales aspectos conceptuales que el lector debe dominar para adelantar la gestión
de riesgos en su entidad.
124
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
2.3.1.1 ¿Para qué sirve la gestión de riesgos a las entidades del Distrito?
La gestión de riesgos es un instrumento necesario para garantizar la supervivencia de las entidades en un entorno
complejo e incierto. Quedaron en el pasado aquellos escenarios donde la certidumbre en el comportamiento del
entorno y de las decisiones permitía predecir con mucha precisión lo que iba a pasar.
En el inicio de este Módulo se precisó que el propósito de la gerencia de desarrollo es lograr que las entidades desarrollen
la capacidad para adaptarse a su cambiante entorno. Parte del proceso de adaptación incluye un ajuste permanente
de los mecanismos de gestión del día a día que le permitan a los directivos de la organización, en todos los niveles
estructurales, navegar por este incierto entorno en estado de máxima alerta. Esta habilidad de permanecer alerta a
cambios del entorno es la base de la gestión de riesgos.
La figura 50 ilustra la evolución en la gestión organizacional cuando se pasa de ambientes estables y poco complejos
a ambientes complejos e inciertos.
Alta
Incertidumbre
Baja
Baja Alta
Complejidad
Figura 50. Evolución de la gestión organizacional hacia ambientes más complejos e inciertos
Para el caso específico de las entidades del Distrito podría afirmarse que, hoy en día, se requiere la gestión
de riesgos para desarrollar una gestión pública que responda a las necesidades y expectativas cambiantes de
la ciudadanía. Aun cuando lo anterior es claro, es necesario definir qué se entiende por riesgo para precisar
un método concreto.
El concepto de riesgo está asociado con las características de la relación que una organización tiene con su entorno.
Una vez establecida, esta relación es fuente potencial de amenazas u oportunidades para el desarrollo futuro de la
entidad. Por lo tanto, el riesgo es la posibilidad de que suceda algo que tendrá un impacto (negativo o positivo) en
la gestión (global o de un ámbito determinado) de una entidad. De aquí que el riesgo se mida en función de dos
aspectos: la posibilidad de su ocurrencia y las consecuencias correspondientes de llegar a suceder. La figura 51 ilustra
los componentes del riesgo.
125
Módulo II
Posibilidad de
ocurrencia
Riesgo
Consecuencias
La posibilidad de ocurrencia de un evento se mide por su frecuencia, es decir, por el número de ocurrencias del evento
en un tiempo determinado. Esto se conoce técnicamente como la tasa de ocurrencia de un evento. Las consecuencias
hacen referencia a los resultados de un evento expresado cualitativa o cuantitativamente (NTC 5254), como por
ejemplo las que llevan a una pérdida, lesión, desventaja o ganancia de la organización.
Una medición más directa de la posibilidad de ocurrencia de un hecho es su probabilidad. Esta se entiende como la
relación entre el número de veces que se presenta un evento en un periodo determinado frente al número total de
eventos ocurridos en el mismo período. En este caso, la probabilidad se expresa como un número entre 0 y 1, en donde
0 indica un evento o resultado imposible de ocurrir y 1 un evento o resultado que con seguridad ocurrirá.
Teniendo en cuenta lo anterior, una expresión matemática del riesgo sería la siguiente:
Nótese que más que aplicar esta ecuación para un riesgo específico, su uso está en clasificar los riesgos cruzando su
probabilidad de ocurrencia con las consecuencias respectivas. La matriz resultante, denominada RAM, se explicará
más adelante (ver figura 63).
El riesgo se origina por la conjunción de una amenaza (fuente de daño potencial o situación con potencial para
causar pérdida o impacto) y la vulnerabilidad (capacidad del sistema para resistir un nivel de amenaza). La figura 52
representa el análisis causa-efecto del riesgo.
Es posible diferenciar entre amenazas, los eventos que no controla la entidad, y peligros, aquellos que se originan en
su interior. Si una amenaza se vuelve real, entonces se denomina siniestro y se valora por la medida del impacto o
daño que pueda generar. Algunos peligros pueden surgir por la fatiga de un material o por el incumplimiento en los
términos de un proceso, en tanto un daño deliberado o un evento como un terremoto se consideran amenazas. En el
ámbito de la administración distrital se puede hablar, por ejemplo, de amenazas derivadas del desbordamiento del
río Bogotá que generan riesgos de destrucción de propiedad privada y pública, damnificados, así como pérdidas de
productos y alimentos. Otro ejemplo es la pérdida de vidas humanas por impericia en la conducción de maquinaria
pesada.
126
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Causas
Vulnerabilidad
Amenazas/peligros
del Sistema o dominio
Riesgo
Consecuencias Frecuencia
Efecto
Afectación del
Sistema
Por otra parte, el dominio se refiere al ámbito organizacional en donde se realiza el estudio de riesgos; puede ser un
proceso misional o un proceso de apoyo de la entidad en cuestión. El daño potencial que puede producir un evento
sobre este dominio depende directamente de la magnitud de la amenaza y de la vulnerabilidad del sistema. Es así
como el riesgo inherente aparece precisamente en la intersección entre el grado de vulnerabilidad de la organización
en ese dominio y el grado de la amenaza del evento.
Es posible controlar las consecuencias y la frecuencia de ocurrencia del riesgo con medidas de salvaguarda o tratamiento
que tienen como propósito reducir los efectos que este tenga sobre la entidad. El riesgo que subsiste, una vez tomadas
estas medidas de prevención, se denomina riesgo residual. Este tipo de riesgo debe ser, en su valoración, menor o igual
que el riesgo aceptable, es decir, aquel que la entidad está dispuesta a aceptar en su operación diaria.
127
Módulo II
Riesgo inherente
Tratamiento
Tratamiento
Evento
Siniestro Vulnerabilidad Residual Real
Impacto/Perdida
Riesgos con terceros: relacionados con daños o afectaciones a los grupos de interés de la entidad.
Riesgos de conocimiento: asociados con daños por la pérdida del conocimiento e información vital para
el desarrollo de las actividades de una entidad. En el caso de las entidades del Distrito pueden ocurrir, por
ejemplo, por la pérdida de fichas catastrales para el pago de impuestos.
Riesgos de imagen: generan un daño en la confianza por parte de la ciudadanía hacia la institución. En el
caso de las entidades distritales, estos riesgos se pueden relacionar con la confianza que tiene la ciudadanía
en las decisiones de la administración.
Riesgos de recursos: asociados a daños en insumos, materias primas, y, en general, en los suministros que
permiten desarrollar el objeto social.
Riesgos financieros: asociados con daños en los activos de la entidad o en su capacidad para producir ingresos.
Para el caso del Distrito, un ejemplo podría ser la destrucción de una planta de tratamiento.
128
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Riesgos fiscales: están relacionados con daños por incumplimiento de obligaciones tributarias.
Riesgos legales: relacionados con sanciones de tipo legal como intervenciones, multas, pérdida de una licencia
de operación o de la personería jurídica, entre otros. Estos riesgos suelen estar vinculados también con sanciones
económicas. Un ejemplo relevante para las entidades distritales puede ser la liquidación de una empresa de
servicios públicos como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
Riesgos operacionales: se refieren al daño o degradación que limita o restringe el desarrollo normal de los
procesos, la producción y entrega de productos y la prestación de servicios. En el caso de las entidades
distritales, se puede mencionar la limitación para suministrar un servicio público.
Riesgos regulatorios: asociados con los daños ocasionados por la violación de una prescripción u obligación
legal, por ejemplo, el incumplimiento de la presentación de estados financieros ante la Contraloría Distrital.
En algunos casos, no hay gran diferencia entre los riesgos legales y los regulatorios.
Riesgos tecnológicos: se refieren al daño de sistemas o equipos.
Es importante resaltar que la gestión de riesgos no es un fin en sí misma sino que tiene un propósito institucional.
En este sentido, la gestión de riesgos busca garantizar la integridad y continuidad de los servicios que ofrece una
entidad con miras al cumplimiento de su razón social. Refleja, pues, una visión de responsabilidad frente al entorno,
los ciudadanos y la misma entidad.
El modelo de gestión de riesgos tradicional está basado en el denominado modelo COSO17. Para el caso de las entidades
distritales, es necesario tener como referente adicional la norma técnica colombiana sobre gestión de calidad en el
sector público. Esta norma define la gestión del riesgo como la “cultura, procesos y estructuras que se dirigen hacia
la gestión eficaz de las oportunidades y los efectos adversos” (NTC 5254 sobre gestión de riesgos).
La definición del modelo COSO es más específica: “La gestión de riesgos es el proceso por medio del cual las organizaciones
en todas las industrias valoran, controlan, explotan, financian y monitorean el riesgo de todas las fuentes con el
propósito de incrementar el valor a los grupos de interés”18. En el Módulo III de la Guía se explica cómo determinar
y valorar las relaciones de la entidad con los grupos de interés.
En el modelo COSO se consideran tres dimensiones representadas por las aristas del cubo que aparece en la figura 54.
Las dimensiones se refieren a: 1) el ciclo de gestión, 2) los criterios de valoración del riesgo y 3) el desdoblamiento
estructural de la organización.
129
Módulo II
N
S
O
ER A
NE
NT
IO
OP E G I
AC
IE
IO
IM
AT
AC
RM
PL
TR
FO
M
ES
CU
IN
Ambiente Interno
UNIDAD DE NEGOCIO
Establecimiento de Objetivos
FILIAL
Identificación de Eventos
DIVISION
ENTIDAD
Evaluación de Riesgos
Información y Comunicación
Supervisión
Figura 54. Modelo COSO de riesgo (Moeller 2007)
La figura 55 describe las tres dimensiones de la gestión del riesgo del modelo COSO y su relación con los preceptos
respectivos del MECI.
Figura 55. Relación entre los componentes de gestión de riesgos del modelo COSO y el MECI
En la figura anterior puede apreciarse que el modelo coincide con el énfasis del MECI en cuanto al ciclo de gestión y a
los criterios de valoración del riesgo. Con respecto al desdoblamiento, es decir a la agrupación de actividades sujetas
a la gestión del riesgo, se presentan algunas diferencias. Mientras el modelo COSO hace énfasis en un agrupamiento
ascendente por filial, unidad de negocio, división y entidad, el MECI, aplicado a las entidades distritales, seguiría un
130
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
desdoblamiento de procesos como el que se explicó en el Módulo I de la Guía. Lo anterior permite concluir que existe
una correspondencia muy alta entre la visión de COSO y la estructura del MECI en cuanto a la gestión de riesgos.
Tres comentarios finales antes de proceder a describir el método de gestión de riesgos. Primero, los enfoques
tradicionales suponen que el riesgo sólo produce daños. En el enfoque que aquí se desarrolla, de acuerdo con lo
establecido por la norma colombiana NTC 5254, el riesgo puede ser una fuente de oportunidades. Segundo, el modelo
tradicional de gestión de riesgos sólo contempla la planificación y la preparación para mitigar el riesgo, es decir, no
se aborda explícitamente la gestión del siniestro pese a que se contempla la formulación de planes de contingencia.
Por su parte, en el esquema que aquí se presenta, la gestión del riesgo considera una gestión global del riesgo: antes,
durante y después de la ocurrencia de un siniestro. Tercero, comúnmente los riesgos se tratan de manera individual
identificando sus causas de manera separada. En la aproximación que aquí se propone, se acepta que, por un lado,
los riesgos pueden estar relacionados y, por otro, que varios pueden suceder al mismo tiempo (fenómeno conocido
como concurrencia de siniestros), lo cual lleva a tratar los riesgos de una manera integral, a entender las relaciones
entre ellos y a definir estrategias que permitan la atención de varios siniestros simultáneamente.
En resumen, la gestión de riesgos que aquí se propone puede caracterizarse de la siguiente manera:
Si bien se presentan variantes frente al modelo COSO, la NTC 5254 y los preceptos del MECI, todos ellos, en sus
aspectos básicos, son bastante parecidos.
Los riesgos pueden ser conocidos o desconocidos y esto determina el método de identificación, evaluación
y tratamiento.
La gestión de riesgos aborda el riesgo desde la óptica adicional de la oportunidad y no sólo del daño.
El ciclo de riesgo se aborda de una manera integral al considerar las etapas expost de los sucesos.
El contexto organizacional para el análisis de los riesgos se construirá agrupando los procesos de la entidad
de acuerdo con el desdoblamiento de procesos visto en el Módulo I de la Guía.
La gestión del riesgo se puede abordar con tres enfoques: gestión individual de riesgos, gestión de la relación
entre riesgos y gestión de la concurrencia de eventos, riesgos y siniestros.
Una vez que se ha definido el riesgo y se han hecho explícitos sus componentes, la pregunta obligada es: ¿cómo se
gestiona el riesgo en una organización? Responder a esta pregunta es el objetivo de esta sección.
La figura 56 ilustra las nueve etapas que componen la gestión de riesgos en una entidad. Cada etapa se describirá
mediante un diagrama de procesos en donde se diferenciarán cuatro componentes:
131
Módulo II
Antes
Monitorear
Comunicar
Tiene como propósito definir la estructura básica de la gestión de riesgos de una entidad manejándola como un
proyecto específico que requiere una persona responsable, recursos (económicos, tecnológicos y humanos), así como
un plan de trabajo con objetivos y metas medibles (ver la figura 57).
Transformación
A) Definición del proyecto o actividad y
establecimiento de sus metas y objetivos Estructura del
B) Definición del alcance del proyecto, proyecto
Prioridades en cuanto a tiempo y lugar Objetivos
Necesidades Entrada C) Identificación y estudios necesarios, y su Salida Estrategias
alcance, objetivos y los recursos requeridos.
Problemas D) Identificación del alcance y cobertura de Etapas
las actividades de gestión del riesgo por Gobierno
realizar
Recursos
Herramientas
TASCOI
Planeación Estratégica
Gerencia de proyectos
132
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
El punto de partida es un diagnóstico sobre el estado de la gestión de riesgos de la entidad para identificar sus
prioridades, necesidades, problemas concretos y capacidad en esta materia. Es importante mencionar que la gestión
de riesgos debe estar claramente alineada con los propósitos estratégicos de la organización. Por esto las principales
herramientas para delimitar el alcance y el contexto del proyecto de desarrollo de una gestión de riesgos en la entidad
provienen de su planeación estratégica, de la gerencia de proyectos y del empleo del TASCOI (ver la sección 4.1 del
Módulo I de la Guía). En algunas entidades la delimitación se hace teniendo en cuenta sus activos (por ejemplo, los
sistemas de información o las instalaciones) mientras que en otras consideran los efectos que pueden generar sus
actividades sobre los habitantes, como por ejemplo la contaminación ambiental. Esta delimitación puede hacerse a
nivel institucional, por línea de servicio o por macroproceso.
Las principales actividades apuntan a delimitar el proyecto, sus alcances, recursos y propósitos así como a elaborar
un plan de trabajo detallado. Los documentos que se elaboren al realizar estas actividades conforman las salidas de
esta primera etapa.
Busca detectar los principales riesgos que afectan a la entidad. Las entradas son las siguientes fuentes convencionales
de riesgo:
Relaciones legales y comerciales que ocurren dentro de la organización y con otras organizaciones, por ejemplo
con los proveedores, subcontratistas, arrendatarios, entre otros.
Circunstancias económicas y de mercado, organizacionales, nacionales e internacionales, así como factores
que contribuyen a cambios en estas circunstancias, como por ejemplo las tasas de cambio.
Comportamiento humano de quienes están involucrados en la organización y de quienes no lo están.
Eventos naturales.
Circunstancias políticas como cambios legislativos y factores sociales que pueden influenciar otras fuentes
de riesgo.
Tecnología y asuntos técnicos, tanto internos como externos, de la organización.
Actividades de gestión y control.
Actividades individuales.
133
Módulo II
FUENTES DE RIESGO
Las principales herramientas utilizadas en esta etapa son las siguientes: lluvia de ideas, juicios basados en la experiencia
de funcionarios y expertos, listas de verificación, registros históricos de eventos y sucesos, diagramas de flujo de
procesos, además de los análisis de sistemas y de escenarios
Una vez realizada la identificación preliminar de riesgos, es importante analizar sus áreas de impacto sobre la entidad
determinando qué podría suceder y cómo podría ocurrir. Esto ayuda a descartar algunos posibles riesgos que impactarían
únicamente sobre áreas no muy importantes para el quehacer de la organización.
Pero la actividad crítica en esta etapa, una vez obtenido el inventario inicial, es proceder a elaborar una homologación,
normalización y estandarización en la manera de describir los riesgos de la entidad. Esta actividad es crucial porque
es muy común que un riesgo se describa de maneras distintas y que se confunda una amenaza con el riesgo.
La mejor manera de identificar adecuadamente un riesgo es verificar si este corresponde al efecto de un evento sobre
el respectivo dominio y si sus amenazas corresponden a causas de este efecto. Una de las herramientas más utilizadas
con este propósito es la matriz componentes-fuente de riesgo (MCF) que busca interrelacionar las fuentes de riesgo con
el dominio de la entidad, reflejado en los componentes del TASCOI susceptibles de ser afectados (ver la figura 59).
Como se observa, la lista de riesgos corresponde a una visión de desdoblamiento basado en TASCOI. Por supuesto la
ampliación de cada uno de los riesgos identificados está asociada con la naturaleza de cada entidad.
134
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Fuentes de riesgos
Externas Internas
Relaciones Fatiga
Eventos Circ unstancias Circunstancias Circus ntanc ias Acciones Fatiga y fallas Actividades de Act ividades
c omerciales o desperfectos Otros
naturales soc iales políticas legales Económicas equipos gest ión y c ontrol individuales
y legales Tec nológicas
Medio
Ambiente
Comunidad
Clientes Riesgo
Personas
Asociados
Imagen
Figura 59. Descripción de la matriz MCF
instituc ional
Marcas
Objetivos
Proyec tos
Ingres os
Rentabilidad
Costos
Productos y
servicios
Dominio Procesos
Desempeño
/ANS
Activos
Riesgo financiero
(Pérdida de
depósitos)
Recursos Consecuencia
alta/ Probabilidad
alta
Información
Conocimiento
Intengibles
Comportamiento
organizacional
Otros
135
Módulo II
Su propósito es identificar cuál es la naturaleza del riesgo y determinar su magnitud (ver la figura 60). Para ello se
parte del inventario de riesgos homologados, normalizados y estandarizados elaborado en la etapa anterior.
Para identificar cuál es el nivel de riesgo, es decir, cuál es la magnitud de sus consecuencias y la frecuencia con que se
pueden presentar, normalmente se utilizan escalas cualitativas que miden tanto las consecuencias como la frecuencia
y permiten clasificar el nivel de riesgo dentro de la denominada matriz RAM (Risk Assessment Matrix). Esta matriz se
emplea de dos maneras durante el proceso: en esta etapa permite clasificar los riesgos inherentes o iniciales y en
la etapa de tratamiento se usa para obtener la matriz RAM de riesgo residual, es decir, aquella que surge una vez se
introducen las salvaguardas del caso.
Transformación
Análisis para determinar Mapa de riesgos
Matriz Componente /
Entrada probabilidades y Consecuencias Salida
(Matriz RAM)
fuente de riesgo MCF Lista priorizada de
Separar los riesgos aceptables riesgos
menores de los mayores Riesgos valorados
A continuación se ilustran las escalas de calificación más comunes y su aplicación en la matriz RAM. La matriz de la
figura 61 muestra los cinco niveles en que se califican las consecuencias de un riesgo. Es importante que cada entidad
decida cuáles de estos valores utilizará para clasificar los riesgos respectivos.
Nota. Las medidas tomadas deberían reflejar las necesidades y la naturaleza de la organización así como las actividades en estudio.
La escala de calificación de la frecuencia de los riesgos se muestra en la figura 62. Estas escalas, por supuesto, deben
ajustarse a los casos particulares de las entidades en donde se esté realizando el proceso.
136
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Las dos escalas anteriores permiten clasificar el riesgo en la matriz RAM como se ilustra en la figura 63. Esta matriz,
como se observa, está dividida por zonas que miden el grado de severidad o nivel del riesgo para la organización. En
otras palabras, un riesgo clasificado en la zona verde representa un nivel de riesgo bajo, en tanto que en las zonas
amarilla, naranja y roja muestra un escalamiento en la severidad tanto desde el punto de vista de la magnitud de las
consecuencias como de la frecuencia con que se pueda presentar.
En este ejemplo se
ilustra cómo se pasa del
cuadrante probabilidad
probable consecuencia
mayor al cuadrante
probabilidad improbable
consecuencia mayor
luego de la variación del
riesgo 1.
Nótese que en este orden de ideas el riesgo residual debe ser menor o igual que el riesgo inherente y, por lo tanto,
al graficarlo tiene que estar en una celda inferior de la matriz RAM como evidencia de que la severidad del riesgo
disminuyó debido a la introducción de las salvaguardas respectivas.
Tiene como propósito priorizar los riesgos luego de conocer su naturaleza y sus causas (ver la figura 64). Para ello, el
insumo básico es la matriz RAM que determina las prioridades de análisis de acuerdo con la severidad de los riesgos.
137
Módulo II
TRANSFORMACIÓN
Inventario Analizar cuál es la causa Causas de
de riesgos
Entrada de los riesgos Salida los riesgos
Herramientas
Entrevistas estructuradas con expertos en el área
de interés;
Empleo de grupos de expertos
multidisciplinarios;
Evaluaciones individuales empleando
cuestionarios;
Uso del computador y otros modelos;
Uso de análisis causa-raíz ACR, árboles de falla
(AEMF) y árboles de eventos;
Evaluación de riesgos-perfil de riesgo
Los riesgos se pueden visualizar como un iceberg (hay una parte visible y una parte que no se aprecia). Siguiendo
esta analogía pueden clasificarse en dos tipos de riesgos. Los primeros se denominan riesgos conocidos; estos
corresponden a aquellos que históricamente han sido estudiados y de los cuales ya se han presentado siniestros. Por
lo tanto, existe amplia información y referentes sobre su ocurrencia y tratamiento tanto en la entidad y como en el
sector. Los segundos son los riesgos desconocidos o aquellos que aún no han sido detectados. Por ello los métodos
de identificación y mitigación no están basados en un análisis histórico sino en análisis prospectivos, de escenarios,
probabilísticos o de sucesos.
Las principales herramientas que se utilizan en esta etapa dependen de la clasificación anterior. Para los riesgos
conocidos, suele recurrirse al análisis causa-raíz (ACR) y los árboles de falla (AEMF). Para los riesgos desconocidos, por
lo general, se emplean los árboles de eventos. Estas herramientas permiten identificar las causas, analizar las fallas
que se presentan en los procesos e identificar sucesos a partir del cumplimiento de condiciones predeterminadas por
el analista.
En la figura 65 se ilustra con un ejemplo una de las herramientas más conocidas, el análisis causa-raíz. Aquí pueden
observarse las principales causas, o más precisamente, los principales aspectos que influyen en la aparición de un
riesgo como el retardo en las órdenes de compra de una entidad.
Este diagrama, también conocido como de espina de pescado, puede detallarse teniendo en cuenta sub-causas en
sucesivos niveles de especificidad a partir de cada uno de los componentes.
El resultado de esta etapa es una lista priorizada de los riesgos junto con su valoración causal.
138
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Tiene como objetivos determinar el riesgo residual con el cual la entidad debe convivir, establecer el conjunto de
salvaguardas que se deben adoptar para reducir el riesgo inicial y formular los planes de contingencia que permitan
la recuperación de la entidad y su continuidad en el servicio en caso de un siniestro (ver la figura 66).
TRANSFORMACIÓN
Identificar opciones de tratamiento
Riesgo
Mapa de riesgos Entrada Evaluar opciones de tratamiento Salida residual
Preparar planes de tratamiento
Salvaguardas
Implementar planes
Herramientas
Opciones de acción
Durante esta etapa se debe tener en cuenta que la valoración del riesgo residual más el valor de las salvaguardas
establecidas debe ser menor o igual al valor del riesgo inicial. Esta relación determina el límite máximo hasta donde
deben llegar la erogación y las medidas de mitigación adoptadas por la entidad.
En la figura 67, se esquematizan las siguientes opciones para tratar los riesgos:
139
Módulo II
La entidad puede mitigar o convivir con el riesgo actual pero minimizando sus impactos.
La entidad puede transferir el riesgo a un tercero en cuyo caso se pueden presentar dos situaciones:
Transferir las consecuencias; por ejemplo, esto ocurre con una póliza de seguros: la entidad sigue siendo
responsable de sus actuaciones y está expuesta al riesgo pero, en caso de un siniestro, la compañía de
seguros asume el valor de la pérdida o daño en las condiciones contractuales estipuladas.
Tercerizar, aquí lo que se traslada es un riesgo para el cual la entidad no debe asumir la
responsabilidad.
Opciones de
tratamiento
Afronto No Afronto
Retengo Transfiero
Oportunidad
Convertir /
Transformar
Mitigar
Eliminar
Busca realizar un seguimiento al comportamiento del riesgo, determinar sus índices y alertas tempranas (ver la figura
68).
HERRAMIENTAS
Cuadro de mando
integral
Figura 68. Etapa 8: monitorear los riesgos
La entrada de esta etapa es la matriz RAM de riesgo residual y la herramienta principal es el cuadro de mando integral
que se explicó en el inicio de este módulo de la Guía. Las actividades más importantes, por lo tanto, apuntan a
determinar los índices que permiten este monitoreo y a gestionarlos.
140
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Su propósito es socializar el tema de riesgos dentro de la entidad para que haya una acción conjunta y unificada en
su tratamiento (ver la figura 69).
Matriz RAM
de riesgo TRANSFORMACIÓN Mecanismo de
residual ENTRADA SALIDA comunicación
Interiorizar la gestión del de riesgos
Resultados
de las etapas Riesgo
anteriores
HERRAMIENTAS
Sistemas de
comunicación
Figura 69. Etapa 7: Comunicar los riesgos
La entrada de esta etapa es la matriz RAM de riesgo residual y los resultados de las etapas anteriores. La herramienta
más importante se dirige a interiorizar la gestión del riesgo dentro del modelo de trabajo de la entidad como un
aspecto inherente y natural de su gestión.
Se contempla en caso de que efectivamente suceda un siniestro dentro de la entidad, y para ello se busca tener un
protocolo que, de acuerdo con el plan de contingencia y continuidad que se haya diseñado en la etapa de tratamiento,
se pueda desarrollar de una manera coordinada y con los debidos escalamientos en su accionar (ver la figura 70).
Las principales herramientas son la gerencia de proyectos en crisis, la recuperación de desastres, la atención de
emergencias, y el plan de continuidad y de contingencia.
141
Módulo II
TRANSFORMACIÓN
Detección Sistema
Siniestro ENTRADA Dimensionamiento SALIDA estable y con
Inventario de recursos y cadena de mando continuidad
Plan de acción
Prioridades
Aislamiento y control
Evaluación de daños
Plan de recuperación
HERRAMIENTAS
Recuperación de desastres
Atención de emergencias
Plan de continuidad
Plan de contingencia
Gerencia de crisis
Busca generar un proceso de reflexión interna y compartida que permita a la entidad capitalizar las experiencias
acumuladas con esta visión de gestión de sus riesgos (ver la figura 71).
TRANSFORMACIÓN Lecciones
Siniestro aprendidas
controlado ENTRADA Evaluación del comportamiento SALIDA
HERRAMIENTAS
Indicadores
Experiencias
Fallas y éxitos
Los resultados esperados, fruto de la aplicación de las etapas reseñadas de la gestión de riesgos, son los siguientes:
identificar eventos potenciales que puedan afectar a la organización, gestionar los riesgos dentro del nivel aceptado
y proporcionar una seguridad razonable en la consecución de los objetivos de la entidad.
142
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Para efectos de verificar que los pasos del método mencionado se cumplan adecuadamente es útil la siguiente lista
de verificación (ver la figura 72). En cada caso, la última columna se marca con el símbolo una vez verificado el
cumplimiento del aspecto correspondiente.
También vale la pena tener en cuenta los siguientes errores frecuentes a la hora de realizar, en la práctica, una gestión
de riesgos.
Las preguntas más frecuentes cuando se implanta una gerencia de riesgos en una entidad son las siguientes.
¿Cuál es el error más común en la gestión de riesgos? El error más común es confundir la amenaza con el
riesgo. Es frecuente describir un riesgo en forma errónea como se menciona a continuación: “el riesgo de un
incendio”, cuando lo que se quiere describir en este caso son dos situaciones: la amenaza, es decir el incendio,
y el riesgo: los costos asociados a las pérdidas en la infraestructura, materias primas, entre otros.
¿Cómo se puede validar si un riesgo está bien descrito? Para asegurarse de que un riesgo este bien descrito
verifique lo siguiente:
143
Módulo II
¿Cuáles son los aspectos clave para adelantar un proceso de gestión de riesgos? Los aspectos más importantes
son los siguientes:
Una de las actividades propias de la gerencia de cohesión consiste en asegurar un adecuado balance en la centralización
o descentralización de funciones. Esta sección desarrolla un método que permite, por una parte, elaborar un diagnóstico
de este balance en una entidad y, por otra, diseñar un nivel adecuado de descentralización funcional.
Es común abordar el tema de la centralización o descentralización institucional como si estos términos constituyeran
un dualismo, como si fueran dos polos opuestos difíciles de reconciliar. Como resultado de este planteamiento las
políticas institucionales pueden fluctuar entre uno y otro polo dependiendo de cuál sea la posición mayoritaria del
momento. Podría decirse, en cierto sentido, que el punto se plantea como un problema ideológico o como un estilo
de dirección.
En esta sección se presenta una posición alterna en donde el problema se plantea como un problema de diseño
organizacional. Pero, ¿cuál es, en concreto, el problema que se está estudiando?
Una inadecuada centralización genera problemas como: “cuellos de botella”; “burocracia”, entendida esta como la
existencia de cargos que no “agregan valor” en la organización; y decisiones que se toman sin contexto, en otras
palabras, decisiones que centralmente se toman sin que se conozca el contexto local que les da origen.
Pero, por otra parte, una inadecuada descentralización también puede producir serios problemas. La mayoría de estos
se derivan de la descoordinación entre aquellos(as) que, de manera descentralizada, pueden tomar decisiones sobre
temas comunes a la entidad.
Para poder plantear la aparente disyuntiva entre centralización y descentralización en términos de un problema de
diseño es necesario introducir el concepto de discrecionalidad.
Se define discreción, en este contexto, como delegación más capacidad de acción. En otras palabras, una persona
tiene discrecionalidad para ejercer una función si y solo si ésta le ha sido delegada y simultáneamente tiene capacidad
para poder ejecutarla. La capacidad de ejecución se refiere tanto a los recursos como al entrenamiento necesario para
adelantar la función. El simple acto de delegar, por lo tanto, no es suficiente para otorgar discrecionalidad.
144
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
En estos términos es claro que es posible otorgar discrecionalidad en unas funciones y no en otras. Por ejemplo, es
posible que los jefes de oficina de una entidad tengan discrecionalidad para seleccionar a las personas que vayan
a trabajar con ellos. Pero, al mismo tiempo, es posible que no tengan discrecionalidad para realizar la contratación
formal de estas personas, esta probablemente será una función asignada a la oficina de personal de la entidad.
En estos términos el problema de centralización o descentralización funcional se puede plantear como un problema
de distribución de discrecionalidad de funciones a lo largo de la estructura organizacional de la entidad. Este es,
precisamente, el problema de diseño.
El análisis de discrecionalidad es una técnica que permite diseñar el grado de centralización o descentralización
funcional en una entidad. Para ello las actividades y funciones se agrupan en procesos misionales y procesos de apoyo.
Mientras que aquellos se refieren al conjunto de actividades que desarrollan los productos y servicios que ofrece la
entidad, estos agrupan las actividades necesarias para que los procesos misionales puedan realizarse.
En una entidad como Satena, por ejemplo, los servicios de transporte aéreo de pasajeros, de carga y el servicio de
intervuelos son todos ejemplos de procesos misionales. Mientras que el proceso de gestión de calidad, el mantenimiento
de sus aeronaves y el mercadeo y publicidad son ejemplos de procesos de apoyo.
De manera similar, en una entidad como la Contraloría General de la República (CGR), los procesos de auditoria y de
responsabilidad fiscal son misionales, mientras que la administración del talento humano, el mantenimiento de los
sistemas de información y el ejercicio del control interno son ejemplos de procesos de apoyo.
Es importante aclarar que dado un proceso este se cataloga como misional o de apoyo dependiendo de la razón de
ser de la entidad en la que se realiza. Por ejemplo, mientras que el mantenimiento de los sistemas de información es
un proceso de apoyo para la CGR, esta misma actividad sería un proceso misional para una empresa cuya misión sea
justamente ofrecer este tipo de mantenimiento a otras organizaciones.
Ahora bien, los procesos misionales requieren de procesos de apoyo para ser realizados y estos, a su vez, requieren de
recursos (personas, tecnología, insumos, etc.). Surge, entonces, la pregunta de ¿en dónde situar estos recursos en la
organización? Es posible identificar dos alternativas: 1) los recursos necesarios para ejecutar los procesos de apoyo
son compartidos por varios procesos misionales, lo que equivale a un esquema de centralización (por ejemplo cuando
los jefes de oficina de una entidad deben solicitar apoyo de la dirección de sistemas cada vez que fallan sus sistemas
de información) y 2) los recursos necesarios para realizar los procesos de apoyo forman parte de los recursos de los
procesos misionales que apoyan, lo que equivale a un esquema descentralizado (por ejemplo cuando una oficina tiene
sus propios ingenieros de sistemas que le brindan mantenimiento a los sistemas de información de la oficina).
Pero, una vez se escoge un proceso de apoyo necesario para realizar un proceso misional, ¿qué criterios se pueden
utilizar para seleccionar la primera o la segunda alternativa? El punto de fondo está en comprender la relación que
debe existir entre estos dos procesos. Esta relación se puede caracterizar al observar los siguientes aspectos:
1. Si el proceso de apoyo es un factor clave para el éxito del proceso misional (de acuerdo con algún criterio
(e.g., indicador) de éxito predefinido;
2. Si la realización concreta del proceso de apoyo tiene características particulares propias del proceso misional
(más adelante se ilustrará este punto con un ejemplo);
145
Módulo II
3. Si la demanda por el proceso de apoyo por parte del proceso misional es alta (según un criterio predefinido
para el efecto).
Ahora bien, si las tres condiciones que se mencionan se cumplen para una relación dada entre un proceso de apoyo y
uno misional, es muy probable que deba optarse por la segunda alternativa, es decir, por un esquema descentralizado.
En otras palabras, se le otorgaría discrecionalidad al responsable del proceso misional para que se haga cargo de la
realización de este proceso de apoyo. Si por lo menos una de estas condiciones no se cumple, es muy factible que la
decisión apunte a la primera alternativa, es decir, a un esquema centralizado. El proceso de apoyo sería compartido
con otros procesos misionales.
El siguiente ejemplo ilustra el uso de estos criterios. Suponga que en una entidad como el Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior (Icfes) se identifican dos procesos misionales: el servicio nacional de pruebas
y la vigilancia y control de instituciones de educación superior19. Suponga, además, que el proceso de apoyo que se
está estudiando corresponde al servicio de mantenimiento de sistemas de información. Con respecto al problema
de centralización o descentralización de esta función, en este caso particular, habría cuatro alternativas (ver figura
73):
1. El proceso de apoyo se encuentra centralizado (es decir, la oficina de sistemas del Icfes ofrece el servicio a
las dos dependencias que ejecutan los procesos misionales);
2. El proceso de apoyo se encuentra descentralizado (es decir, cada una de las dos dependencias tienen los
recursos necesarios para realizar el mantenimiento de sus sistemas de información);
3. El proceso de apoyo está centralizado para el proceso de vigilancia y control de las instituciones de educación
superior y descentralizado para el SNP (es decir, mientras que el SNP tiene los recursos para ejecutar el
mantenimiento de sus propios sistemas de información, la otra oficina depende del servicio prestado por la
oficina de sistemas del Icfes);
Proceso de apoyo
Oficina de sistemas
Icfes Mantenimiento de
sistemas de información
19 El ejemplo es real pero corresponde a la estructura organizacional que tenía el Icfes en la década de los 90s.
146
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Un análisis detallado de la relación entre los dos procesos misionales y el proceso de mantenimiento de sistemas de
información arroja los siguientes puntos:
1. Las actividades que se llevan a cabo en el SNP dependen fundamentalmente de sus sistemas de información
(registro, procesamiento y análisis de los resultados de exámenes de Estado presentados por los egresados
de instituciones de educación básica a nivel nacional);
2. Quienes realizan las actividades de vigilancia y control de las instituciones de educación superior hacen uso
de tecnología básica (computadores personales, programas de edición de texto y hojas electrónicas);
3. Los problemas tecnológicos que suelen ocurrir en el SNP son particulares de los sistemas de información
que allí se utilizan;
4. Los problemas tecnológicos que ocurren en el proceso de vigilancia y control de instituciones de educación
superior tienen que ver con el daño parcial de un computador personal o con la desconfiguración de los
programas de procesamiento de texto o de las hojas electrónicas;
5. Si una falla del sistema de información del SNP no es atendida a tiempo, el impacto negativo sobre la
efectividad del proceso es muy alto dados los compromisos de tiempo adquiridos para publicar los resultados
de los exámenes de Estado;
6. La oficina de sistemas del Icfes atiende solicitudes de apoyo de todas las dependencias de la entidad (no
solamente de las dos que se mencionan en este ejemplo);
7. En los últimos seis meses, la frecuencia de problemas tecnológicos en el proceso de vigilancia y control de
instituciones de educación superior es alta (una vez a la semana);
8. En los últimos seis meses, la frecuencia de problemas tecnológicos en el proceso del SNP es alta (una vez
a la semana).
Si se toma la relación entre el proceso de apoyo y el SNP es posible relacionar los puntos 1) y 5) con el primero de los
tres criterios mencionados atrás. Por otra parte, es posible relacionar el punto 3) con el criterio 2; y el punto 8) con
el criterio 3). En este orden de ideas tiene sentido descentralizar el mantenimiento de sistemas de información en el
SNP. En otras palabras, como parte de los recursos propios del SNP se contaría con aquellos necesarios para poder
hacerse cargo del mantenimiento de sus propios sistemas de información. Por ejemplo un técnico de sistemas haría
parte del grupo de personas que laboran en el SNP.
Por otra parte, en el caso de la relación entre el mismo proceso de apoyo y el otro proceso misional solamente el
criterio 3) podría sustentarse con el punto 7) del análisis. Esto sugeriría que es más conveniente centralizar este proceso
en este caso. En otras palabras, cada vez que ocurra un problema tecnológico en el proceso de vigilancia y control
de instituciones de educación superior, la oficina de sistemas delegaría a alguno de sus técnicos para que preste el
servicio en el momento que pueda hacerlo. Nótese que demoras en la prestación de este servicio, en este caso, no
generarían un impacto negativo apreciable sobre la efectividad de la labor de esta dependencia (ver figura 74).
147
Módulo II
Proceso de apoyo
Oficina de sistemas
Icfes Mantenimiento de
sistemas de información
Apoyo compartido
Vig. y
ctrol. de
SNP Inst. de
Educ. Sup.
Procesos misionales
Técnico en bases de datos
Es importante resaltar que el hecho de que el SNP tenga sus propios recursos para hacerse cargo del mantenimiento
de sus sistemas de información no solamente agiliza los tiempos de respuesta a estas fallas sino que además, con el
tiempo, es posible iniciar un proceso de aprendizaje en donde el técnico de sistemas del SNP se especialice cada vez
más en el manteniendo que realiza y, de esta forma, pueda desarrollar prácticas que prevengan los problemas más
comunes y propicie el desarrollo innovador de los sistemas de información.
Es igualmente importante mencionar que otorgar discrecionalidad de un proceso de apoyo a uno misional no
necesariamente implica que deba incrementarse la planta de personal que lleva a cabo el proceso misional. Dependiendo
de la demanda que exista por el proceso de apoyo es probable que una misma persona realice varios de estos procesos.
Sobre este punto se volverá más adelante.
Esta matriz es la herramienta adecuada para realizar un análisis de discrecionalidad como el que se describió en el
ejemplo anterior. La matriz cruza los procesos misionales de una entidad con sus procesos de apoyo. Los primeros se
agrupan en niveles de recursión de acuerdo con el desdoblamiento de procesos de la entidad según se explicó en el
módulo I de la presente Guía. Los procesos de apoyo pueden identificarse a partir del mapa de procesos de la entidad
o pueden derivarse de su organigrama. Los procesos misionales se escriben en las filas y los de apoyo en las columnas
según se puede observar en la figura 75.
148
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
La celda en donde se cruza un proceso de apoyo con un proceso misional significa que en este proceso misional se
tiene discrecionalidad para realizar el proceso de apoyo. Por ejemplo, si se observa la figura 76, el punto negro que
aparece en la celda en donde se cruza el proceso (de apoyo) de gestión de personal con la fila que se denomina
“entidad” (y que representa la agrupación de los procesos misionales que ofrece la entidad), indica que este proceso
se realiza en el nivel estructural más alto de la organización. En otras palabras, la gestión de personal, para esta
entidad, se encuentra centralizada.
Por otra parte, los puntos que aparecen en la columna de “entrenamiento” significan que los recursos para realizar
esta función se encuentran distribuidos en todos los niveles estructurales de la entidad. En otras palabras, cada uno
de los tres procesos misionales de la entidad tiene sus propios recursos para realizar el entrenamiento de las personas
que laboran en este nivel (figura 76).
Una lectura general de esta matriz indicaría lo siguiente con respecto a su distribución de discrecionalidad:
a. Todos estos procesos de apoyo se realizan en el nivel estructural más alto de la entidad.
b. No existe discrecionalidad en ninguno de los tres procesos misionales para realizar estos procesos
de apoyo.
c. Los recursos necesarios para realizar estos procesos de apoyo son compartidos por los tres procesos
misionales de la entidad.20
20 Hay una excepción a esta última forma de interpretar la matriz que se explicará más adelante.
149
Módulo II
Sistema de calidad
Función
Desar. de procesos
Control de calidad
Control de crédito
Desar. de equipos
Almacenamiento
Prog. Producción
Gasta de capital
Ger. Producción
Mantenimiento
Administración
Entrenamiento
Cotizaciones
Mercadeo
Logística
Compras
Finanzas
Personal
Recursión
Ventas
Legal
Entidad
Proceso 1
Proceso 2
Proceso 3
Entidad
a. Estos procesos de apoyo se llevan a cabo en todos los niveles estructurales de la entidad.
b. Los tres procesos misionales tienen discrecionalidad para realizar estos procesos de apoyo.
c. Los recursos necesarios para realizar estos procesos de apoyo se encuentran distribuidos en los tres
procesos misionales.
150
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Junta Directiva
Control Operativo y de Sistemas Investigaciones Administrativas
Admon.
Adquisiciones y Suministros Subgerencia de la Calidad
Servicios Generales Reservas y Atención
ó al Cliente
$
$
$
Administrativa
Promoción y Ventas
cnico
Talleres de Apoyo Técnico Operaciones
Servicio al Cliente
Servicios Generales
Programación Despacho Aeronaves
Planeación y Mantenimiento
Mantenimiento
Estadistica Bodega
Clasificación y Archivo Pit
Servicio a Bordo
Despacho
á
Análisis ón
y Adaptación
Embrader ERJ
División
Confiabilidad Ingenieria División
ó Técnica Operaciones Dornier - 328
Abastecimientos
Casa
Importaciones y Aduanas Entrenamiento
Publicación y Planes de Navegación
Bodegas
Procesos Logísticos
ísticos
Comunicaciones
151
Módulo II
SATENA
Transporte Mantenimiento
aéreo
Rutas Rutas
comerciales sociales
La figura 79 muestra la matriz de recursión/función para Satena. Un análisis de esta matriz, en términos de distribución
de discrecionalidad, permite concluir los siguientes puntos:
Los procesos de talento humano, entrenamiento, asignación de tarifas, reservas, compras y planeación y
sistemas se encuentran centralizados.
Las sucursales de la empresa en Bogotá y Medellín tienen discrecionalidad para elaborar y ejecutar su
presupuesto. En el nivel central de la empresa se consolida y distribuye el presupuesto de la organización.
El nivel central de la empresa, las sucursales de Bogotá y Medellín, los niveles responsables del transporte de
pasajeros, carga y correo, así como el que se encarga de los vuelos charter y el servicio de intervuelos, todos,
tiene discrecionalidad para llevar a cabo el proceso de ventas.
El proceso de mercadeo y publicidad se lleva a cabo, discrecionalmente, en todos los niveles estructurales de
la entidad con excepción del manejo de las rutas comerciales y sociales, así como del transporte de carga y
correo, el servicio de intervuelos y el servicio de mantenimiento.
El mercadeo y publicidad de las rutas comerciales y sociales se realiza desde el nivel encargado del transporte
de pasajeros.
El nivel encargado del transporte aéreo realiza el mercadeo y la publicidad del servicio de transporte de carga
y correo y del servicio de intervuelos.
El mercadeo y la publicidad del servicio de mantenimiento se lleva a cabo directamente desde la sucursal de
Bogotá.
Los servicios generales, el control de operaciones, y la seguridad son procesos que se encuentran distribuidos
en el nivel central y en las sucursales de Bogotá y Medellín.
Todos los niveles estructurales de la entidad tienen discrecionalidad para llevar a cabo su propio proceso de
control interno.
152
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Control de Operaciones
Mercadeo y Publicidad
Planeación y Sistemas
Procesos de apoyo
Servicios Generales
Talento Humano
Control Interno
Entrenamiento
Presupuesto
Seguridad
Procesos misionales
Compras
Reservas
Ventas
Tarifas
Satena
Bogotá
Transporte aéreo
Transporte de pasajeros
Rutas comerciales
Rutas sociales
Transporte de carga y correo
Vuelos charter
Intervuelos
Servicio de mantenimiento
Medellín
Nótese que todos los puntos que se mencionaron arriba provienen de una lectura de la matriz centrada en sus
columnas. Si se lee la misma matriz tomando como eje las filas, es posible describir la capacidad funcional de cada
nivel estructural de la entidad. Las siguientes conclusiones se desprenden de este tipo de lectura de la figura 79.
Las sucursales de Bogotá y Medellín22 tienen capacidad y recursos para hacerse cargo de su presupuesto, las
ventas, el mercadeo y publicidad, los servicios generales, el control de operaciones, el control interno y la
seguridad de sus respectivas jurisdicciones.
El nivel encargado del servicio del transporte aéreo tiene capacidad (discrecionalidad) para hacerse cargo del
mercadeo y publicidad así como del proceso de control interno de sus actividades.
Los procesos de transporte de pasajeros y de vuelos charter incluyen recursos para hacer ventas, mercadeo y
publicidad, y control interno.
El servicio de transporte de carga y correo y el de intervuelos incluye las actividades propias de ventas y de
control interno.
Es muy importante, en este punto, aclarar que cuando un proceso de apoyo se encuentra distribuido en varios niveles
estructurales no significa que en cada uno de estos niveles se lleve a cabo la misma actividad. La figura 80 ilustra
este punto tomando como referencia el proceso de ventas en Satena.
22 Nótese que todo lo dicho para las sucursales de Bogotá y Medellín es igualmente aplicable para todas las demás sucursales de la empresa que aparecen en su desdoblamiento
de procesos misionales (ver figura 78).
153
Módulo II
Control de Operaciones
Mercadeo y Publicidad
Planeación y Sistemas
Procesos de apoyo
Servicios Generales
Talento Humano
Control Interno
Entrenamiento
Presupuesto
Seguridad
Procesos misionales
Compras
Reservas
Ventas
Tarifas
Consolida ventas en el país
Figura 80. Alcance del proceso de ventas en cada nivel de recursión en donde hay discrecionalidad
En efecto, nótese que el alcance del proceso de ventas difiere en cada uno de los niveles estructurales en donde
se realiza. Así pues, mientras que al nivel central se consolidan las ventas nacionales, en la sede de las sucursales
de la empresa se coordinan las ventas de la región correspondiente. De manera similar, el proceso de transporte de
pasajeros en Bogotá incluye la venta de los pasajes. Por otra parte, las ventas de los servicios de carga y correo, de los
vuelos charter y del servicio de intervuelos en cada sucursal se realizan como parte de los procesos en estos niveles
estructurales. Más adelante se hará especial énfasis en el adecuado uso de verbos para acotar con precisión el alcance
de los procesos de apoyo cuando estos se distribuyen entre varios niveles estructurales de la entidad.
Nótese que los procesos de apoyo pueden desdoblarse al igual que los procesos misionales. En efecto, el proceso de
gestión del talento humano, por ejemplo, podría descomponerse en los sub-procesos de selección, contratación,
capacitación y evaluación. De manera similar el proceso de gestión de sistemas de información podría subdividirse en
los sub-procesos de diseño, desarrollo, mantenimiento y entrenamiento. La matriz de la figura 81 ilustra un ejemplo
de desagregación de procesos de apoyo tomando como referente la Contraloría General de la Nación.
154
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
FUNCION RECURSOS
PARTICIPACION
TALENTO HUMANO ADMINISTRATIVOS Y CONTROL SISTEMAS CIUDADANA
FINANCIEROS
FUNCION
COMUNICACION Y PUBLICACIONES
MANTEMIENTO PROGRAMAS
AUDITORIAS ARTICULADAS
CONCEPTOS Y ASESORIAS
PROMOCIÓN Y SELECCIÓN
MENTENIMIENTO EQUIPOS
CONTROL DISCIPLINARIO
FORMACION VEEDORES
QUEJAS Y DENUNCIAS
ARCHIVO Y CORRESP.
AUDITORIA CALIDAD
RECURSOS FISICOS
CONTROL INTERNO
MANTENIMIENTO
ADQUISICIONES
CAPACITACION
CONTABILIDAD
RECURSION
VINCULACION
PLANEACION
APLICATIVOS
EVALUACIÓN
RECURSION
LICENCIAS
VIATICOS
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÙBLICA
1. SECTOR INFRAESTRUCTURA FISICA Y
TELECOMUNICACIONES, COMERCIO
EXTERIOR Y DESARROLLO REGIONAL
1.1. CONTROL SECTORIAL MICRO
1.2. CONTROL SECTORIAL MACRO
........
10.32. VICHADA
10.32.1. CONTROL FISCAL MICRO
10.32.2. INVESTIGACIONES, JUICIOS
FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA
Por supuesto, cada sub-proceso, dependiendo de su nivel de complejidad, podría seguir desdoblándose aún más. ¿Cuándo
detenerse? El desdoblamiento de un proceso de apoyo debe parar cuando dos nuevos niveles de descomposición son
indiferenciables en su distribución de discrecionalidad sobre los procesos misionales a los que sirven. En otras palabras,
estos dos sub-procesos podrían agruparse bajo un solo nombre. Visualmente esto se observa cuando los puntos que
aparecen en las columnas correspondientes a estos sub-procesos son idénticos. Por ejemplo en la matriz de la figura
81, en el proceso de gestión del talento humano, los sub-procesos de vinculación capacitación y otorgamiento de
licencias tienen la misma distribución de discrecionalidad (es decir, los mismos puntos en las mismas filas) por lo
tanto podrían concentrarse en un solo sub-proceso con un nombre que integre los tres.
Antes de pasar a explicar un método para construir la matriz de recursión/función es importante señalar un punto
adicional a los vistos hasta el momento. Es posible, hoy en día, centralizar recursos altamente especializados y,
155
Módulo II
simultáneamente, descentralizar el apoyo que se brinda a través de estos. Las modernas TICs (tecnologías de información
y comunicación) permiten hoy en día desarrollar estos mecanismos. Los centros de respuestas (call centers) son un
ejemplo concreto (ver figura 82).
Proceso 1 Proceso 1
Proceso 1
Proceso 1
Proceso 1
Proceso 1
Proceso 1
Proceso 1
Proceso 1
Proceso 1
En la figura 83 se puede apreciar un método para construir la matriz de recursión/función de una entidad y realizar
el análisis de discrecionalidad correspondiente. Los insumos que se requieren son los siguientes: el desdoblamiento de
procesos misionales de la entidad; el organigrama; el mapa de procesos (si existe); y el resultado de entrevistas cuyo
contenido se explicará más adelante. Los pasos del método son: elaborar la matriz; analizar los procesos centralizados;
ajustar los perfiles de cargos y los manuales de funciones; y cohesionar los procesos descentralizados. El resultado
será un diagnóstico del nivel de centralización / descentralización de funciones y una propuesta de ajuste.
Elaborar la matriz de
Recursión /Función Diagnóstico del nivel
Desdoblamiento de
Analizar los procesos de centralización /
procesos misionales
centralizados descentraliación de
Organigrama
Ajustar los perfiles de funciones
Mapa de procesos
cargos y los manuales de
Entrevistas
funciones Propuesta de ajuste
Cohesionar los procesos
descentralizados
156
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
A partir del desdoblamiento de procesos misionales de la entidad y del mapa de procesos (si la entidad tiene uno) se
llena la primera columna de la matriz. A partir del organigrama y del mapa de procesos se llenan los nombres de las
demás columnas de la matriz. La figura 84 lustra esta construcción.
El cruce de filas y columnas en la matriz, que indica el nivel de discrecionalidad de cada proceso, se obtiene a partir
de entrevistar a los responsables de los procesos de apoyo y los procesos misionales. Las figuras 85 y 86 ilustran la
información que se extrae de entrevistar a los responsables de los procesos de apoyo. Las figuras 87 y 88 muestran
la información que se obtiene de entrevistar a los responsables de los procesos misionales.
PROPÓSITO DE LA ENTREVISTA
Nombre y apellidos:
Cargo:
A su juicio, ¿cuáles son los cinco principales procesos que constituyen la esencia de la
dependencia a su cargo? Comience la descripción de cada proceso utilizando un verbo.
Descripción
1.
2.
3.
4.
5.
157
Módulo II
D = Deficiente
A = Aceptable
E = excelente
R = Regular
DESCRIPCIÓN RELACIONAL DEL CARGO
B = Bueno
Proceso:
Nótese que una vez que se identifican los procesos misionales asociados con un cargo particular en la entidad, se
indaga por los procesos de apoyo que son necesarios para su ejecución.
PROPÓSITO DE LA ENTREVISTA
Nombre y apellidos:
Cargo:
A su juicio, ¿cuáles son las cinco principales procesos que constituyen la esencia de su cargo?
Comience la descripción de cada proceso utilizando un verbo.
Descripción
1.
2.
3.
4.
5.
En las dos entrevistas (a los responsables de los proceso de apoyo y a los responsables de los procesos misionales) lo
central es indagar si el proceso de apoyo está centralizado o descentralizado con respecto a cada proceso misional
que sirve.
158
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
D = Deficiente
A = Aceptable
E = excelente
R = Regular
DESCRIPCIÓN RELACIONAL DEL CARGO
B = Bueno
Proceso:
Oficina Apoyo E B A R D
Figura 88. Información sobre los procesos de apoyo que requiere cada proceso misional seleccionado
A partir de esta información es posible marcar la distribución de discrecionalidad en la entidad. En la figura 89, por
ejemplo, se muestra esta distribución para el caso de una universidad regional. Nótese que aquí se muestran 31
procesos de apoyo agrupados de la siguiente forma23:
Gestión de recursos financieros: (contratación, generación de recursos, contabilidad, presupuesto, auditoria, tesorería,
cartera)
Los procesos misionales, a su vez, se agrupan en facultades, programas, especializaciones, maestría, grupos de
investigación y profesores. El nivel global de la universidad está desagregado en las diferentes oficinas que centralmente
se encargan de ejecutar los procesos de apoyo.
La matriz indica que esta universidad, en el momento en que se realizó este análisis, tenía una estructura organizacional
con una marcada tendencia hacia la centralización de sus procesos de apoyo. Esto se deduce al observar que la gran
23 La universidad realiza más procesos de apoyo como: gestión de recursos físicos, tecnológicos y bibliográficos; gestión administrativa y jurídica; gestión de la investigación; y
gestión del entorno. Sin embargo, para efectos de claridad, aquí solamente se presentan los tres mencionados en el texto.
159
Módulo II
mayoría de los procesos de apoyo están a cargo de las oficinas del nivel central (las “X” en la matriz se encuentran
distribuidas en la parte superior). Se nota muy poca discrecionalidad al nivel de las facultades y de los programas (en
la parte inferior de la matriz hay muy pocas “X”).
El siguiente paso del análisis consiste en identificar todos los procesos que se encuentran centralizados e indagar si
en la realización de éstos se presentan “cuellos de botella” (ver figura 90). Esta percepción surge de las entrevistas
realizadas previamente. Allí se pide una calificación del apoyo brindado por estos procesos a los procesos misionales
de la entidad. Para cada uno de estos procesos es necesario estudiar la factibilidad de delegarlos utilizando los tres
criterios que se mencionaron en el acápite sobre el análisis de discrecionalidad
Administración de matrículas
Actualización curricular
Carrera Administrativa
Actualizar egresados
Admisión y Registro
Registro calificado
Carrera Profesoral
Capacitación
Contratación
Contratación
Contratación
Presupuesto
Acreditación
Contabilidad
Recreación
Evaluación
Evaluación
Tesorería
Auditoría
Deportes
Cartera
Grados
Cultura
Salud
UNIVERSIDAD
Rectoría X X X X X X
Vicerrectoría Académica X X X X X X X X X X X X
Oficina de Admisiones y Registro
Dirección Administrativa y Financiera X X X X X X X X X X X X X X
Promocióm y Marketing
Talento Humano X X X X X X X X X X X X X X
Bienestar Universitario X X X X
Centro de Gestión Y Redes
Centro de Cómputo
Sistemas X
Mantenimiento
Secretaría General X X X X
Dirección de Planeación
Oficina de Autoevaluación y Acreditación X X
Comité Central de Acreditación
Comité Central de Investigaciones
Centro de Idiomas X X
Oficina de Relaciones Internacionales X X
Oficina de Asesoría de Investigaciones X
Oficina de Postgrados X X
Biblioteca
Centro de Educación Permanente X X
Comité Curricular X X
Auditoria X X X
Centro de Didáctica y Pedagogía X X X
Consejo de Fundadores X X
Consejo Académico X X X X X X X X
Consejo de Superior X X X X X X X X X X X X X
Comité de evaluación de carrera profesoral
Comité de auditoría administrativa y financiera. X
Universidad Empresa
FACULTADES X X X X X X X X
Programas
Especialización
Maestría
Grupo de investigación
Profesor(a)
160
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Control de Operaciones
Mercadeo y Publicidad
Planeación y Sistemas
Procesos de apoyo
Servicios Generales
Talento Humano
Control Interno
Entrenamiento
Presupuesto
Seguridad
Procesos misionales
Compras
Reservas
Ventas
Tarifas
Satena
Bogotá
Transporte aéreo
Transporte de pasajeros
Rutas comerciales
Rutas sociales
Transporte de carga y correo
Vuelos charter
Intervuelos
Servicio de mantenimiento
Medellín
Para especificar el nivel de discrecionalidad de un proceso de apoyo particular es recomendable hacer el ejercicio
involucrando en la discusión, en uno o varios talleres, a las personas directamente afectadas por este proceso. El
propósito de estos talleres es acordar el nivel de responsabilidad sobre el proceso de apoyo que se asumiría en cada uno
de los niveles estructurales de la entidad en donde se llevan a cabo los procesos misionales a los que brinda soporte.
Por ejemplo en la figura 91 se puede apreciar esta distribución de responsabilidades en la realización del proceso
de contratación de profesores entre los diferentes niveles estructurales de la universidad. Nótese que la distribución
de discrecionalidad se describe con la asignación precisa de verbos en cada nivel. Es importante que estos verbos
permitan delimitar claramente el nivel de responsabilidad. No deben utilizarse verbos “sinuosos” como acompañar,
propender, apoyar, estimular y similares.
Mediante esta serie de talleres es posible definir con bastante precisión el nivel de discrecionalidad de aquellos
procesos que se deban descentralizar. Nótese que al lado izquierdo de cada verbo (figura 91) aparece un punto. El
resultado de todos estos talleres puede sintetizarse en una nueva matriz de recursión/función que ilustra la distribución
de discrecionalidad deseada para la entidad. Los puntos que se observan en la matriz de la figura 92 consolidan el
resultado de este ejercicio de ajuste en la estructura centralizada de la universidad regional.
Esta matriz indica una estructura en la cual hay un mayor nivel de responsabilidad en los niveles de las facultades
y de los programas. Allí se asumirá la ejecución de gran parte de los procesos de apoyo. Recuérdese que cada punto
de la matriz está asociado con uno o varios verbos que especifican el nivel de responsabilidad que se adquiere en la
ejecución del proceso de apoyo respectivo.
161
Módulo II
Profesores
Contr atació n
UNIVERSIDAD
Rectoría
Vicerrectoría Académica ł Elaborar propuesta de políticas de contratación
Promocióm y Marketing
Talento Humano ł Realizar la contratación
Consejo Académico
Consejo de Superior ł Definir políticas de contratación
Dirección de Programa
Dirección de Especialización ł Convocar concurso Seleccionar candidato a
Dirección de Tecnología
Grupo de investigación
Profesor(a)
Nótese que en el nuevo diseño se propuso la creación de dos niveles de decisión: el consejo de facultad y el comité de
programas, cada uno con responsabilidad sobre los procesos en los que aparece un punto en la fila correspondiente.
Este análisis por filas permite observar la capacidad funcional que debe existir en cada nivel estructural de la entidad.
Este análisis es el siguiente paso del método.
Las filas de la matriz de recursión/función muestran los niveles estructurales de la entidad en donde se llevan a
cabo los procesos misionales. Cada fila de esta matriz, como se dijo al comienzo de esta sección, corresponde con
uno de los círculos del desdoblamiento de procesos. Si se observa una de estas filas, por ejemplo la correspondiente
con las facultades en el caso de la universidad (figura 92), es posible identificar en que procesos de apoyo se tendrá
discrecionalidad en este nivel.
162
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Actualización curricular
Carrera administrativa
Admisión y registro
Registro calificado
Carrera profesoral
Capacitación
Contratación
Contratación
Contratación
Presupuesto
Acreditación
Contabilidad
Recreación
Evaluación
Evaluación
Tesorería
Auditoría
Deportes
Cartera
Grados
Cultura
Salud
UNIVERSIDAD
Rectoría ł ł ł ł
Vicerrectoría Académica ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł
Oficina de Admisiones y Registro ł ł
Dirección Administrativa y Financiera ł ł ł ł ł ł ł ł ł
Promocióm y Marketing
Talento Humano ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł
Bienestar Universitario ł ł ł ł
Centro de Gestión y Redes
Centro de Cómputo
Sistemas ł
Mantenimiento
Secretaría General ł
Dirección de Planeación ł ł
Oficina de Autoevaluación y Acreditación
Comité Central de Acreditación ł
Comité Central de Investigaciones
Centro de Idiomas ł
Oficina de Relaciones Internacionales
Oficina de Asesoría de Investigaciones
Oficina de Postgrados
Biblioteca
Centro de Educación Permanente
Comité Curricular ł
Auditoría ł ł
Centro de Didáctica y Pedagogía ł
Consejo de Fundadores ł ł
Consejo Académico ł ł ł ł ł ł ł ł
Consejo de Superior ł ł ł ł
Comité de evaluación de carrera profesoral ł
Comité de Auditoría Administrativa y Financiera ł ł
Universidad Empresa ł
FACULTAD ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł
Consejo de Facultad ł ł ł ł
Comité de Programa ł ł ł ł
Dirección de Programa ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł ł
Dirección de Especialización ł ł ł ł ł ł ł
Dirección de Maestría ł ł ł ł ł ł
Grupo de investigación
Profesor(a) ł ł ł ł ł ł
Figura 92. Diseño de una nueva distribución de discrecionalidad para la universidad regional
En efecto, observando cada uno de los puntos que aparecen en esta fila se concluye que las facultades tendrán
discrecionalidad en los siguientes procesos: contratación, evaluación, formación y capacitación de los profesores de
la facultad; administración de la carga laboral; administración de la carrera profesoral; contratación, evaluación y
capacitación del personal administrativo de la facultad; elaboración del presupuesto; parte del proceso de admisiones y
registro; administración de matrículas; administración de las notas; administración de becas y créditos; administración
de sus programas; actualización curricular; y acreditación de los programas de la facultad.
Nuevamente, para cada uno de estos procesos se ha definido la función específica a través de los verbos que delimitan
su responsabilidad (figura 91). Comparando este diseño con la situación actual reflejada en la matriz de la figura 89 es
posible determinar el perfil de los roles o cargos requeridos para asumir estas nuevas responsabilidades. Los manuales
de funciones de estos cargos se actualizarían también a partir de la información contenida en esta matriz.
163
Módulo II
Finalmente, el número de personas que se requieran para cada nivel, por ejemplo para formar parte del equipo de
apoyo de la facultad en el ejemplo de la universidad, se calcularía de acuerdo con la complejidad de cada proceso
de apoyo. En otras palabras, de acuerdo con la demanda por cada función y la cantidad de recursos que se requieran
para responder a esta demanda. Note, por lo tanto, que cada punto de la matriz no corresponde con una persona sino
con una función dentro de un proceso. Una persona, por lo tanto, podría hacerse cargo de más de una función. De
esta manera es posible ajustar los perfiles de los cargos y los manuales de funciones de la entidad de acuerdo con la
nueva estructura organizacional que implica la distribución de discrecionalidad que se acordó.
Cuando se descentraliza un proceso de apoyo entre varios procesos misionales se genera la posibilidad de pérdidas
de control. En otras palabras, otorgar discrecionalidad (o “empoderar” para usar un término común en el ámbito
organizacional) requiere del establecimiento de un mecanismo que asegure la cohesión entre los diferentes procesos
misionales que asumen la ejecución de este proceso de apoyo. El siguiente ejemplo ilustra este problema.
A mediados de la década de los 80s una entidad del orden nacional decidió sistematizar todos sus procesos. Para
ello optó como estrategia descentralizar el área de sistemas que hasta el momento estaba concentrada en una gran
oficina en la capital del país. Decidió, entonces, crear oficinas de sistemas en cada una de las 32 regionales y les
delegó la función de sistematización de sus sedes. En el lenguaje que se ha venido utilizando en esta sección se
diría que las regionales tenían ahora la discrecionalidad para sistematizar la información de su competencia. Cada
regional recibió el presupuesto correspondiente con la meta de implantar sus sistemas de información en un plazo
no mayor a dos años.
Dos años después todas las regionales contaban con sistemas de información operacionales, sin embargo, cuando
la sede nacional pidió reportes consolidados se encontró que era casi imposible producirlos por cuanto los sistemas
desarrollados no eran compatibles entre si. En efecto, cada regional, a través de sendas licitaciones, contrató la
sistematización de sus procesos. Cada director regional actuó de manera transparente y diligente haciendo uso de la
discrecionalidad para decidir que había sido delegada en ellos y ellas. Sin embargo, la ausencia de un mecanismo de
cohesión propició el descalabro descrito.
Este mecanismo de cohesión consta de cuatro componentes (ver figura 93): un mecanismo de formulación de
políticas centralizadas; un mecanismo de negociación de recursos; un mecanismo de coordinación; y un mecanismo
de monitoreo. A continuación estos se explican en detalle.
164
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Mecanismo de Mecanismo de
monitoreo coordinación
Políticas Mecanismo de
Centralizadas negociación
Son condiciones Permiten la asignación
generales que regulan de recursos para
el proceso ejecutar el proceso
Figura 93. Descripción general del mecanismo de cohesión para un proceso descentralizado
Mecanismo formulación de políticas centralizadas: permite la definición y divulgación de políticas, pautas y condiciones
o restricciones generales que facilitan la regulación del proceso de apoyo. Estas reflejan el ethos organizacional, los
principios y valores de la entidad y, por lo tanto, no son negociables. Ejemplos de estas son normas internas sobre
calidad; principios sobre equidad de género en la contratación de personal; políticas sobre contaminación del medio
ambiente; normas sobre seguridad industrial; restricciones sobre el uso de “software” pirata; políticas sobre el empleo
de plataformas de comunicación, etc.
Mecanismo de negociación de recursos: discrecionalidad significa delegación más capacidad de acción. Esto quiere
decir que cuando se descentralizan procesos en una entidad es necesario distribuir los recursos que se requieran para
que las funciones puedan desarrollarse adecuadamente. Siendo finitos los recursos en una entidad, debe proveerse
un canal de comunicación que facilite la negociación y asignación distribuida de estos recursos. Pero, por otra parte,
quien asume la ejecución del proceso acepta, al mismo tiempo, la responsabilidad de su ejecución dado que tendrá los
recursos necesarios y la discrecionalidad para tomar decisiones. Por lo tanto, esta negociación de recursos debe incluir
el acuerdo de un conjunto mínimo de indicadores que permitan la verificación de los compromisos adquiridos.
165
Módulo II
Los cuatro mecanismos descritos deben diseñarse e implantarse para cada uno de los procesos de apoyo en los que
se haya decidido otorgar discrecionalidad. La figura 94 es un ejemplo para el caso del proceso de sistematización de
una entidad pública del orden nacional que se mencionó a tras.
Mecanismo de Mecanismo de
monitoreo Sistematización de coordinación
Procesos
Manuales de codificación
Auditoría de sistemas Estándares de programación,
formatos de documentación
El mecanismo genérico puede apreciarse en la figura 95 para todos los procesos de apoyo que hayan sido
descentralizados.
El método descrito en esta sección permite, por lo tanto, realizar un diagnóstico del nivel de centralización/
descentralización de procesos en una entidad y, con base en este, diseñar un adecuado nivel de discrecionalidad que
elimine cuellos de botella, agilice los procesos misionales y promueva la autonomía organizacional asegurando un
adecuado nivel de cohesión.
166
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
En esta sección se desarrollarán dos temas. El primero es la construcción de acuerdos éticos en la entidad. El segundo
se refiere a la revisión de los estilos de dirección que se manifiestan en la organización y su relación con los propósitos
sistémicos de los procesos que se llevan a cabo.
La construcción de acuerdos éticos es relativamente nueva en Colombia como tema de interés público y en particular
como referente del fortalecimiento del entorno organizacional “virtuoso” en entidades públicas. De hecho, no hace
más de diez años que en el país la Corporación Transparencia por Colombia comenzó a trabajar en la promoción y
suscripción de pactos de integridad en procesos de contratación pública específicos. En este contexto, y como uno de
los elementos de la metodología de construcción de los pactos, se comenzaron a conocer públicamente los acuerdos
éticos elaborados y suscritos por funcionarios públicos. Su finalidad estaba centrada en dar señales de integridad y
transparencia, para prevenir sobornos, desde las entidades públicas en los procesos de contratación, por excelencia el
escenario de negocios entre el sector público y sector privado (Transparencia por Colombia, 1999 y 2000). Posteriormente
los pactos de integridad originaron lo que los últimos gobiernos, a través del Programa Presidencial de Lucha Contra
la Corrupción (PPLC), han promovido en otros ámbitos como pactos por la transparencia, principalmente suscritos por
candidatos a gobernaciones y alcaldías.
Los códigos de ética son prácticas habituales en las organizaciones, implementadas sobre todo en el sector privado
y en algunos casos por entidades públicas. Sin embargo, su efectividad ha sido cuestionada en los últimos años
por reiterados casos de corrupción tanto en el sector privado como público. Estos hechos han generado diversos
interrogantes tanto en ámbitos académicos como en quienes trabajan en torno a la gestión organizacional y han
posicionado nuevamente en la agenda pública la pertinencia del tema ético y el de la integridad en las organizaciones.
“La sociedad valora la integridad especialmente en los momentos de desasosiego moral […] se busca la integridad
porque de alguna manera se percibe que los pilares sobre los cuales se ha construido la moral empiezan a flaquear.
Las personas piden integridad porque tienen dudas y desconfianza. La sola preocupación por la integridad ya es la
expresión de que algo anda mal” (González, 1971, p. 519).
167
Módulo II
Por ello, no es casual que dentro de la reciente propuesta del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) adoptado
por el gobierno colombiano para todas sus entidades públicas se incluyeran “los acuerdos, compromisos o protocolos
éticos” como uno de los elementos del componente de Ambiente de control, dentro de un subsistema que el MECI
denomina Direccionamiento estratégico.
Hablar de acuerdo implica un proceso colectivo y de consenso, en este caso, en relación con el entorno ético que se
pretende propiciar o promover en el contexto del ejercicio de la función pública. Por ello, el referente fundamental y
básico del que debiera partir la construcción de acuerdos éticos en entidades públicas son los principios consagrados
en el artículo 209 de la Constitución Política. A partir de ellos, cada entidad pública, de acuerdo con su misión y
ámbito de trabajo, puede desarrollar y adecuar a sus funciones específicas y prácticas de trabajo dichos principios; su
reto es hacerlos aplicables en las prácticas cotidianas de trabajo y en cada una de las decisiones que los funcionarios
públicos deben tomar en el ejercicio de sus cargos.
Pero, ¿qué implica que los acuerdos éticos sean un tema relativamente nuevo en las propuestas de mejoramiento
de la gestión pública? El hecho de que el tema sea relativamente nuevo en las organizaciones del sector público
significa que:
La construcción de acuerdos éticos es un proceso propio y específico de cada entidad porque su historia y su cultura, las
calidades del recurso humano y en general el ambiente organizacional son particulares. Las diferencias misionales y de
complejidad de cada institución pública hacen aún más difícil la construcción de sus acuerdos éticos. Hay entidades de
tal nivel de complejidad que presentan grandes diferencias entres sus áreas o dependencias, a tal punto que parecieran
entidades distintas. Este tipo de contextos implican retos para interpretar la diversidad y diseñar las metodologías
apropiadas, es decir, a la medida, para cada entidad, a la hora de desarrollar el tema de los entornos éticos.
Para que los acuerdos éticos sean efectivos, deben desarrollarse en organizaciones que buscan la autorregulación. Si
se constituyen tan sólo en un requisito de cumplimiento obligatorio, fracasarán y perderán sentido, como ha sucedido
con los códigos de ética formales. Por lo anterior, la definición de los acuerdos éticos debe obedecer a un proceso de
construcción participativa y voluntaria.
168
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Idealmente, pero no como una condición sine qua non, se debe contar con una cultura organizacional y con una
voluntad política de los directivos favorables a la construcción de entornos éticos. Sin embargo, puede suceder que en
un área específica de la organización se desarrolle un proceso ejemplarizante que tenga efecto de réplica de buenas
prácticas éticas en el conjunto de la organización.
Además, el contenido de dichos acuerdos relacionarse con las prácticas cotidianas de trabajo, es decir, no solamente
supeditarse a identificar y definir los principios y valores.
Lo anterior debe acompañarse de una reflexión acerca de que los compromisos éticos van más allá de la ley, es decir,
son complementarios a lo que esta define. Sin embargo, su punto de partida es el compromiso de cumplir la ley.
También es necesario estar atentos al riesgo de banalizar este trabajo o de convertirlo en “saludos a la bandera”.
La experiencia muestra que no existe una sola fórmula para la construcción de acuerdos éticos. La complejidad y
la heterogeneidad de las organizaciones públicas y la diversidad en su cultura organizacional hacen necesaria la
creatividad a la hora de alcanzarlos. Sin embargo, no debe olvidarse que el proceso sea participativo, mirar con
espíritu crítico la idea de “estandarización” y desarrollar el proceso desde el nivel más propicio dependiendo de las
condiciones particulares de cada entidad.
Algunas metodologías para la construcción de acuerdos éticos que cumplen con estos principios son las siguientes:
1) la metodología propuesta por el Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado, propuesto en el marco del
MECI por USAID; 2) la metodología que utiliza Transparencia por Colombia para la construcción de pactos de integridad
y acuerdos éticos con funcionarios públicos en temas específicos como la contratación pública; 3) las metodologías
que se utilizaron en las experiencias de la Procuraduría General de la Nación; 4) las metodologías desarrolladas por
el Centro de Responsabilidad Social Empresarial24; 4) la metodología del caso particular del Ministerio de Minas que
desde hace varios años ha desarrollado un trabajo, ligado a la Gestión del Talento Humano, que ha buscado de manera
permanente fortalecer el contexto ético de esa institución.
Algunas de estas metodologías no se han sistematizado o permanecen inéditas. No obstante lo anterior, se pueden
sugerir unos referentes metodológicos básicos, con la salvedad de que se deben adaptar según los diferentes contextos
y condiciones particulares:25
Se parte del supuesto que existe un grupo específico de funcionarios públicos, bien sea de una institución en
su conjunto o de un área específica, interesados en construir uno o varios acuerdos éticos.
El grupo específico debe comenzar por conocer o reconocer los principios de la función pública consagrados
en el artículo 209 de la Constitución Política y otros principios que, según su misión y en el contexto de
su función pública, le competen. Por ejemplo, las entidades que trabajan asuntos ambientales o de control
cuentan con normas específicas que hacen alusión a principios específicos a esas funciones.
El grupo debe también identificar qué ha desarrollado su institución en relación con el entorno ético de la
organización. Por ejemplo, principios y valores consagrados en sus planes estratégicos, códigos de ética (si
existen) u otras prácticas que den cuenta de lo que la institución pretende proyectar en su entorno ético.
169
Módulo II
A partir de lo anterior el grupo, apoyado en una metodología participativa y con la colaboración de expertos
externos, o sin ella, según el caso, identifica los riesgos que pueden afectar el cumplimiento de los valores,
los principios o las prácticas éticas seleccionadas.
La consulta a actores externos interesados en la función que realiza el grupo específico es un insumo muy
importante para elaborar un completo mapa de riesgos.
Una vez detectados los riesgos a que está enfrentado el entorno ético específico, el grupo identifica las
medidas que permitan mitigarlos. Para que estas medidas tengan relación con la vida cotidiana y la toma
de decisiones a que se enfrenta cualquier funcionario público en el ejercicio de su cargo, se deben referir
a procesos o procedimientos concretos del quehacer del grupo específico, así como a medidas que afectan
sus prácticas recurrentes en las que las personas (en calidad de funcionarios públicos) ponen en acción los
principios, los valores o los comportamientos éticos individuales.
Es importante llegar a acuerdos en cómo hacer seguimiento a la aplicación de las medidas a tomar frente a
los riesgos y a la renovación continua del acuerdo ético.
Las medidas resultantes del ejercicio anterior generalmente se plasman en los documentos denominados
acuerdos, declaraciones o protocolos éticos. La discusión participativa de la edición del texto final es un trabajo
muy importante para que el grupo se sienta comprometido realmente con su contenido y su aplicación.
2.5.5 Algunos comentarios sobre el Modelo de Gestión Ética para entidades del Estado propuesta
en el contexto del MECI
Para desarrollar este tema, el gobierno colombiano con el apoyo de USAID desarrolló el Modelo de gestión ética para
entidades del Estado que da orientaciones conceptuales y metodológicas para desarrollar este elemento del componente
Ambiente de control del MECI.
Las propuestas de estandarización y el enfoque conceptual y metodológico del modelo mencionado han generado
algunos cuestionamientos y críticas, como los siguientes:
Se critica las definiciones de ethos, moral, valores, entre otras, que aparecen en el documento. Por ejemplo,
“Ethos no significa en modo alguno *morada, costumbres, tradiciones*, sino formación (paideia) del ciudadano
(polités) para la vida de la *ciudad*, como sociedad civil (polis), es decir, formación de un *carácter*; o más
bien de un *talante* político” (Jaramillo, 2006).
170
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Se cuestiona el “asumir que la ética no tiene ningún fundamento racional argumentativo sino que viene de
algo solamente emocional” (Jaramillo, 2006).
Por lo anterior, es importante que quienes implantan el MECI realicen una lectura crítica del modelo mencionado y lo
adapten a las condiciones organizacionales y humanas de cada entidad pública.
La secuencia de pasos propuestos por el Modelo de gestión ética para abordar los acuerdos éticos es:
El proceso de construcción de cada uno de los elementos que prevé el Modelo de gestión ética para entidades del
Estado, aunque es un referente, en la práctica no se da uniformemente por las razones de diferenciación y complejidad
institucional antes anotadas. Dependiendo de la dinámica institucional, en algunas entidades es más práctico iniciar
el proceso por la construcción de lo que se denomina código del buen gobierno, en otras las condiciones permiten
desarrollar un proceso de abajo hacia arriba, es decir, partiendo de la construcción de acuerdos éticos por áreas. En
fin, cada entidad debe hacer lo mejor posible de acuerdo con sus condiciones particulares y dependiendo de quién
esté liderando el proceso.
Es importante tener en cuenta que para muchas entidades no es nuevo trabajar sobre el entorno ético con sus
funcionarios. El tema ha podido estar articulado a sus políticas y estrategias de administración del talento humano y
a programas de formación humanística. Sin embargo, para otras puede ser totalmente desconocido como ejercicio de
construcción colectivo y planificado. No obstante, toda organización es por excelencia un grupo de personas que de
manera consciente o no inciden en el ambiente organizacional y ético de una institución. Esto brinda la oportunidad,
en cualquier circunstancia, de abordar un proceso de reflexión y mejoramiento del entorno ético-organizacional.
Además, los códigos de ética en general se circunscriben a una declaración de valores con sus definiciones. En ese
sentido, son sólo un referente sobre el cual es necesario reflexionar acerca de cómo influyen o no en las prácticas
cotidianas de trabajo: de lo contrario, seguirán siendo enunciados con poco o ningún impacto en la cultura
organizacional. De ahí la importancia de que los acuerdos éticos por áreas (o como se les quiera denominar) se
construyan con cada funcionario y grupos afines en funciones, para llevar su contenido y su aplicación efectivamente
a las prácticas cotidianas de trabajo.
Generar entornos éticos es intrínseco a generar procesos de construcción participativa a partir de los cuales se generen
consensos sobre lo que una organización pretende proyectar como mensaje ético, en el supuesto de que el contenido
de los valores y los principios no es único ni neutral (Jaramillo, 2006).
Por ahora, y a futuro próximo, lo interesante para el Estado colombiano en el tema de la construcción de acuerdos
éticos podría ser recoger y difundir las experiencias exitosas sobre las diferentes metodologías que creativamente
desarrollen a su medida las diversas instituciones u organizaciones públicas, con la idea de que este es un proceso
de aprendizaje colectivo.
171
Módulo II
Un estilo de dirección se refiere a la manera particular en que una persona encargada de un proceso organizacional
desarrolla su rol. Es claro, por lo tanto, que diferentes estilos de dirección pueden afectar la gestión de un proceso porque
habrá algunos estilos que se adecuen mejor a sus objetivos generales. Por esto, identificar los estilos de dirección de
quienes son responsables de gestionar los procesos de la entidad y compararlos con los propósitos de estos procesos
es importante para asegurar un adecuado alineamiento entre estos. Esta sección explicará cómo lograrlo.
Un método común para diferenciar estilos de dirección proviene del uso del índice de Myers Briggs26. Este índice se
construye con base en la identificación de varias preferencias en el estilo de dirección. Así como una persona puede
usar ambas manos para realizar diferentes actividades, la mayoría tiene una preferencia por ser diestros o zurdos; en
este mismo sentido se utiliza la expresión de preferencias en los estilos de dirección.
El índice de Myers Briggs distingue cuatro preferencias a partir de la forma en que una persona se hace cargo de los
siguientes aspectos propios de la gestión organizacional:
¿Hacia dónde prefiere enfocar sus acciones?: si una persona tiende a dirigir sus acciones a relacionarse con la
gente, recursos, cosas o situaciones del mundo que la rodea, es decir, a construir y mantener relaciones con su
entorno, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser extrovertido (E). Si se inclina por dirigir sus acciones
al estudio de ideas, al análisis de información, a elaborar explicaciones y reflexionar sobre creencias, es decir
a centrarse en su mundo interior, su estilo se caracteriza por ser introvertido (I).
¿Cómo prefiere procesar la información?: si una persona da prelación a considerar hechos objetivos, datos
concretos, tener claridad, describir lo que directamente puede observar, entonces su estilo en este aspecto se
caracteriza por ser el de un observador (V). Si prefiere explorar nuevas posibilidades, acercarse a lo incierto,
anticipar situaciones no obvias, entonces su estilo se caracteriza por ser intuitivo (N).
¿Cómo prefiere tomar decisiones?: si una persona tiende a tomar decisiones con base en una lógica objetiva
usando una aproximación analítica y desapasionada, su estilo en este aspecto se denomina racional (R). Por
el contrario, si se inclina a hacerlo con base en sus valores, creencias personales y emociones, su preferencia
es hacia lo emocional (O).
¿Cómo prefiere organizar sus actividades?: si una persona prefiere que sus actividades estén adecuadamente
planeadas, sean estables y organizadas, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser el de un planeador (P).
Si tiende a ir a la deriva, mantener flexibilidad y responder a las situaciones según estas se vayan presentando,
entonces su preferencia es la de ser adaptativo (A).
Con base en las preferencias mencionadas en los cuatro aspectos anteriores es viable identificar 16 estilos posibles de
dirección, cada uno caracterizado por la combinación de cuatro letras según la siguiente convención: E = extrovertido;
I = introvertido; V = observador; N = intuitivo; R = racional; O = emocional; P = planeador; A = adaptativo. El cuadro
de la figura 96 muestra estas combinaciones.
172
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Introvertido;
Observador; Racional; IVRP IVOP INOP INRP
Planeador
IVRA IVOA INOA INRA
EVRA EVOA ENOA ENRA
Extrovertido;
EVRP EVOP ENOP ENRP Intuitivo; Emocional;
Adaptativo
En el Módulo I de la Guía se distinguió entre procesos misionales y de apoyo. Los primeros son aquellos mediante los
cuales la entidad produce los bienes o servicios que ofrece a sus beneficiarios (usuarios, clientes o ciudadanía). Los
segundos son aquellos necesarios para desarrollar los procesos misionales. Estos últimos, a su vez, se pueden clasificar
en cuatro categorías según su propósito sistémico, es decir, según su valor agregado en los procesos misionales que
apoya. Estos cuatro propósitos sistémicos son: coordinar, monitorear, proveer inteligencia y definir la estrategia.
Procesos de coordinación: buscan alinear intereses entre procesos misionales. Por ejemplo los procesos de
capacitación, selección de personal, contratación, asesoría legal, desarrollo de sistemas de información,
elaboración del presupuesto, contabilidad, entre otros, son todos procesos cuyo propósito sistémico es el de
coordinar procesos misionales.
Procesos de monitoreo: su objetivo es evitar rupturas en expectativas que se han acordado. Los más comunes
son los procesos de auditoria y los de evaluación de actividades.
Procesos que proveen inteligencia: su foco de observación es el entorno de la entidad y su énfasis está en
el futuro. El objetivo de estos procesos es explorar alternativas de desarrollo para la entidad en cuanto a
nuevos productos o servicios que pueda ofrecer, beneficiar a más personas, desarrollar prácticas novedosas,
introducir el uso de nuevas tecnologías o realizar alianzas estratégicas. Ejemplos de este tipo de procesos son
los de mercadeo, planeación prospectiva (no los de planeación operativa) y búsqueda de mejores prácticas
(mediante técnicas como el benchmarking).
Procesos que definen la estrategia: son los procesos que utiliza la entidad para definir sus objetivos estratégicos.
Por lo general, consideran tanto las propuestas que emanan de los procesos que proveen inteligencia como las
restricciones que surgen de la gestión de los procesos misionales. Una síntesis dialéctica de estas propuestas
y restricciones debe dar como resultado la formulación de la dirección estratégica de la entidad.
Es posible adscribir un estilo de dirección deseado para cada uno de los procesos misionales y de apoyo teniendo
como referente el propósito sistémico que lo caracteriza (ver la figura 97). A partir de esta caracterización y de la
identificación del estilo de dirección de cada persona responsable por la gestión de un proceso, se puede elaborar un
diagnóstico de los estilos de dirección en la entidad. El proceso detallado para realizar este diagnóstico se explica a
continuación.
173
Módulo II
Figura 97. Estilo de dirección deseado para cada tipo de proceso según su propósito sistémico
Las actividades que se recomienda adelantar para realizar un diagnóstico de los estilos de dirección en una entidad
son los siguientes:
Identificar los procesos de la entidad: lo cual puede hacerse a partir del mapa de procesos de la entidad.
Clasificar los procesos entre misionales y de apoyo y estos últimos según los cuatro propósitos sistémicos
mencionados (ver la figura 97).
Identificar los responsables de la gestión de los procesos: nótese que una misma persona puede estar a cargo
de más de un proceso.
Determinar el estilo gerencial de cada persona responsable de un proceso: para ello se utilizará una adaptación
de la encuesta de Myers Brigss (ver el anexo 2).
Elaborar un diagnóstico de los estilos de dirección: con la información recogida en los puntos anteriores se
elabora la matriz que se presenta en la figura 98. En cada fila de esta matriz, aparece el nombre de una persona
responsable por la gestión de uno o más procesos. Para cada uno de los procesos a su cargo, se escriben
las cuatro letras que caracterizan su estilo de dirección debajo del propósito sistémico que caracteriza los
procesos que tiene a su cargo. Por ejemplo, en la figura 98 la primera persona está a cargo de un proceso cuyo
propósito sistémico es la coordinación. En la intersección de esta primera columna con esta fila aparecen las
letras IVEP que describen el estilo gerencial de esta persona.
174
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Figura 98. Matriz para elaborar el diagnóstico de los estilos de dirección en la entidad
El diagnóstico particular surge al comparar este estilo de dirección con el estilo esperado de este tipo de procesos,
que en la figura aparece en color naranja en la segunda fila. En el ejemplo analizado, el estilo de dirección esperado
es el caracterizado por las letras EVRA. Esto quiere decir que mientras que esta persona es introvertida, observadora,
emocional y planeadora, el cargo sugiere a una persona cuyas preferencias en su estilo de dirección sean las de alguien
extrovertido, observador, racional y adaptativo. Esto indicaría que habría un desfase en la forma en que la persona
actualmente prefiere enfocar sus acciones (es introvertida y se requiere alguien más extrovertido), una diferencia en
la forma en que prefiere tomar decisiones (es emocional y se requiere alguien más racional) y una diferencia en la
manera en que la persona organiza sus actividades (es planeadora y se requiere a alguien más adaptativo).
Lo anterior indica a cada una de las personas responsables de procesos hacia donde debería focalizar sus esfuerzos
para adaptar sus preferencias en cuanto a su estilo de dirección al propósito de los procesos a su cargo. El cuadro
de la figura 98, por lo tanto, es un mapa de los desajustes en los estilos de dirección que debe considerar la entidad
para fortalecer su ambiente de control de acuerdo con este componente del MECI.
175
Módulo II
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Beer, S. (1959). “Cybernetics and Management”. London: The English Univ. Press.
Beer, S. (1975). “Fanfare for Effective Freedom”. In: “Platform for Change”, London:
Wiley
Espejo R., Bowling, D. and Hoverstadt, P. (1999). “The Viable System Model and the
Viplan Software”, in Kybernetes, Vol 28 Number 6/7, 661-678.
Espejo, R. and Bowling, D. (1993). “An Intervention with the Cybernetic Methodology
in Regent Engineering”. In: “Organisational Fitness”, Espejo, R. and Schwaninger, M.
(eds.), Frankfurt: Campus Verlag.
Kaplan, R., Norton, D. (1993). “Putting the Balanced Scorecard to Work”, Harvard
Business Review, September-October, p.: 4-17.
Kim, D. (1993) “The Link between Individual and Organizational Learning”, Sloan
Management Review, Fall, pp.37-50.
176
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Max-Neef, M., Elizalde, A., Hopenhayn, M. (1997). “Desarrollo a escala humana: una
opción para el futuro”, CEPAUR, Fundación Dag Hammarskjöld, Medellín: proyecto
20 editores.
Maturana, H. and Varela, F. (1987). “The Tree of Knowledge: The Biological Roots of
Human Understanding”. Boston: New Library Science.
177
Módulo II
ANEXO 1
El instrumento tiene cuatro grupos de afirmaciones claramente diferenciadas por color. El equipo MECI debe reunirse
con el nivel directivo de la entidad para discutir y acordar las respuestas que revelan la situación actual de la entidad
en cada caso.
Primera parte
Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un "1" en
la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmación, por
favor escriba la evidencia que respalda esta posición.
La entidad sistemáticamente recoge y analiza información sobre el impacto de sus
Evidencia
actividades
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
178
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Segunda parte
Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un "1" en
la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmación, por
favor escriba la evidencia que respalda esta posición.
La entidad sistemáticamente realiza estudios sobre nuevas competencias y habilidades
Evidencia
que debe desarrollar internamente
Frente a la anterior afirmación, usted se encuentra:
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
La entidad sistemáticamente realiza estudios sobre nuevos servicios que podría ofrecer a
Evidencia
sus beneficiarios
Frente a la anterior afirmación, usted se encuentra:
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
179
Módulo II
Tercera parte
Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un “1” en
la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmación, por
favor escriba la evidencia que respalda esta posición.
La entidad sistemáticamente explora nuevos convenios con otras entidades para mejorar
Evidencia
la prestación de sus servicios
Frente a la anterior afirmación, usted se encuentra:
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
180
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Cuarta parte
Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un "1" en
la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmación, por
favor escriba la evidencia que respalda esta posición.
La entidad tiene claramente establecidos su misión y visión Evidencia
Frente a la anterior afirmación, usted se encuentra:
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
Completamente de acuerdo
Parcialmente de acuerdo
Totalmente en desacuerdo
181
Módulo II
ANEXO 2
Para calcular los estilos de dirección de personas en cargos directivos de su entidad, use el archivo en Excel denominado
Instrumento para identificar los estilos de dirección (v3). Este archivo se provee con la versión electrónica de la Guía,
la cual se encuentra en la página web de la Veeduría Distrital, www.veeduriadistrital.gov.co, en el link MODELO
ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO - HERRAMIENTAS MECI.
En las primeras filas de la hoja de Excel encontrará las siguientes casillas (figura A1).
3 2 1 1 2 3
En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la actividad
en la cual generalmente usted se siente mejor ya sea actuando o pensando:
Ayudando a otras personas a hacer las cosas Valorando las cosas que considero más
1 correctamente. importantes para mi.
Produciendo ideas creativas. Reaccionando ante hechos inesperados.
2
Buscando mejores perspectivas frente a lo que
Buscando tanta información como pueda.
3 ocurre.
Teniendo muy en cuenta los sentimientos de las
Entendiendo por qué ocurren las cosas.
4 otras personas.
Escriba un 1 en alguno de los seis espacios numerados de 1 a 3, dependiendo de las instrucciones en la casilla superior
blanca. Siendo 3 el espacio que representa su más alta preferencia y 1 el que representa su preferencia más baja.
Por ejemplo, en la figura A1 suponga que usted se siente mejor “ayudando a otras personas a hacer las cosas
correctamente”. Para indicar esta preferencia debe escribir un 1 en la casilla 3 de la fila de color amarillo, como se
ve en la figura A2.
3 2 1 1 2 3
En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la actividad
en la cual generalmente usted se siente mejor ya sea actuando o pensando:
Ayudando a otras personas a hacer las cosas Valorando las cosas que considero más
1 correctamente. 1 importantes para mi.
Produciendo ideas creativas. Reaccionando ante hechos inesperados.
2
Buscando mejores perspectivas frente a lo que
Buscando tanta información como pueda.
3 ocurre.
Teniendo muy en cuenta los sentimientos de las
Entendiendo por qué ocurren las cosas.
4 otras personas.
Figura A2. Ejemplo de cómo se diligencia la matriz del cuestionario sobre estilos de dirección
Llene el resto de la hoja teniendo en cuenta las instrucciones y sus preferencias. Recuerde siempre escribir un 1 en
la casilla que representa más lo que usted piensa, hace o siente. También diligenciar una sola casilla por fila; de lo
182
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Conteste las siguientes preguntas escribiendo 1 en la casilla que corresponda con su preferencia
3 2 1 1 2 3
En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la actividad
en la cual generalmente usted se siente mejor ya sea actuando o pensando:
Ayudando a otras personas a hacer las cosas Valorando las cosas que considero más
1 correctamente. 1 importantes para mi.
Produciendo ideas creativas. Reaccionando ante hechos inesperados.
2 1
Buscando mejores perspectivas frente a lo que
Buscando tanta información como pueda.
3 1 ocurre.
Teniendo muy en cuenta los sentimientos de las
Entendiendo por qué ocurren las cosas.
4 otras personas. 1
En el contexto de su relación con las personas que trabajan directamente con usted, seleccione la afirmación que representa la
situación que a usted más le disgusta.
Cuando las personas cambian las cosas que no Cuando las personas me dan demasiada
5 necesitan ser cambiadas. 1 información detallada.
Cuando las personas tienen fuertes convicciones
Cuando las personas me dicen qué debo hacer.
6 1 personales que no cambian.
Cuando las personas no entienden cómo funcionan Cuando las personas no tienen en cuenta los
7 las cosas. 1 sentimientos de los demás miembros del grupo.
Cuando las personas carecen de imaginación para Cuando las personas no hacen lo que se necesita
8 considerar otras alternativas en una situación. 1 hacer.
En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la
afirmación que representa el peor defecto de las personas que trabajan con usted:
Que la gente adopte un solo punto de vista. Que la gente sueñe con ideas poco realistas.
9 1
Que la gente no tenga en cuenta los sentimientos
Que la gente piense de manera ilógica.
10 1 de las demás personas del grupo.
Que la gente no sea consciente de sus propias
Que la gente no sea organizada.
11 creencias y valores. 1
Que la gente se fije demasiado en los pequeños Que la gente cambie continuamente el tema de
12 detalles de su trabajo. 1 conversación.
En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la
afirmación que represente lo que más disfruta hacer o pensar.
Estructurar claramente cómo se deben hacer las Ser apasionado respecto a mis convicciones
13 cosas. 1 personales.
Tratar de hacer algo que nunca se ha hecho antes. Producir gran cantidad de información detallada.
14 1
Asegurar que los problemas se resuelvan tan
Explorar nuevos y diferentes puntos de vista.
15 1 pronto como aparezcan.
Desarrollar nuevas teorías que expliquen lo que está
16 ocurriendo. 1 Construir una atmósfera de trabajo más amigable.
En el contexto de su trabajo como responsable de un área (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la
afirmación que represente aquello que preferiría hacer durante todos los días.
Pensar en aquello que es más importante para el
Organizar las actividades del trabajo.
17 desarrollo del trabajo. 1
Servir de agente de cambio para realizar múltiples Leer sobre datos y antecedentes de proyectos en
18 proyectos. 1 curso.
Elaborar explicaciones sobre cómo operan las
Construir armonía entre las personas a cargo.
19 1 cosas en el trabajo.
Imaginar una visión radical sobre el futuro del Adelantar actividades que necesitan llevarse a
20 trabajo. 1 cabo.
Figura A3. Ejemplo de cómo diligenciar el cuestionario sobre estilos de dirección
183
Módulo II
Tras diligenciar completamente la hoja en Excel encontrará el resultado que identifica sus preferencias en su estilo
de dirección en la matriz Resultado de su prueba (ver la figura A4). Esta matriz se encuentra en la parte inferior
derecha de la hoja.
Resultado de su prueba
IVRP IVOP INOP INRP
195 230 362 327
IVRA IVOA INOA INRA
228 305 365 288
EVRA EVOA ENOA ENRA
128 163 295 260
EVRP EVOP ENOP ENRP
125 202 262 185
Figura A4. Ejemplo del resultado de aplicar el cuestionario sobre estilos de dirección
El valor más alto corresponde a la combinación de preferencias que caracterizan su particular estilo de dirección. En
este caso es INOP que significa: Introvertido, Intuitivo, Emocional y Adaptativo.
Para caracterizar los estilos de dirección de cada proceso se propone utilizar la siguiente matriz denominada:
CARACTERIZACION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION SEGÚN PROCESOS que se muestra en la Figura A527. La forma de
diligenciar esta matriz es la siguiente.
En las dos primeras columnas se listan los procesos y subprocesos identificados en el desdoblamiento de procesos
de la entidad, con su respectiva numeración o código; en las primeras filas, se relacionan los diferentes estilos o
preferencias de dirección que fueron definidos en El índice de Myers Briggs a saber:
¿Hacia donde prefiere enfocar sus acciones?: si prefiere dirigir sus acciones a relacionarse con personas,
recursos, cosas o situaciones del mundo que la rodea, es decir, a construir y mantener relaciones con su entorno,
su estilo en este aspecto se caracteriza por ser EXTROVERTIDO (E). Por otra parte, si prefiere dirigir sus acciones
al estudio de ideas, al análisis de información, a elaborar explicaciones y reflexionar sobre creencias, es decir a
centrarse en su mundo interior, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser INTROVERTIDO (I).
¿Cómo preferimos procesar la información?: si prefiere considerar hechos objetivos, datos concretos, tener
claridad, describir lo que directamente puede observar, entonces su estilo en este aspecto se caracteriza como
ser el de un OBSERVADOR (V). Por otra parte, si prefiere explorar nuevas posibilidades, acercarse a lo incierto,
anticipar situaciones no obvias, entonces su estilo en este respecto se caracteriza por ser INTUITIVO (N).
27 Esta herramienta fue diseñada por el consultor de la Veeduría Distrital, Alberto Castiblanco Bedoya.
184
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
PROCESOS MISIONALES ENFOQUE DE LAS ACCIONES PROCESAMIENTO DE INFORMACION TOMA DE DECISIONES ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO
Implica Implica estudio de Requiere observar Requiere explorar Se requiere Se requiere Requiere que las Requiere que el
ideas, análisis de nuevas tomar decisiones tomar CARACTERIZACION
relaciones con hechos concretos posibilidades, actividades estén trabajo diario sea
CODIGO MACROPROCESO informacion, con base en una decisiones con plenamente flexible y responda DE LOS
personas, elaborar y describir lo que acercarse a lo lógica objetiva, base en valores, a situaciones
/ PROCESO utilizando una planeadas, sean ESTILOS DE
recursos, cosas explicaciones y sucede en el incierto, anticipar aproximación creencias estables y especificas
MISIONAL o situaciones reflexionar sobre entorno situaciones analítica y personales y presentadas en el DIRECCION POR
organizadas
creencias obvias desapasionada emociones momento PROCESOS
EXTROVERTIDO (E.) INTROVERTIDO (I) OBSERVADOR (V) INTUITIVO (N) RACIONAL( R.) EMOCIONAL (O) PLANEADOR (P) ADAPTATIVO (A)
1
1.1 MACROPROCESO 1 1 0 1 0 0 1 1 0 E V O P
1.2 Proceso 0 1 0 1 1 0 1 0 I N R P
Proceso 1 0 1 0 1 0 0 1 E V R A
1.3
1.4 Proceso 1 0 0 1 1 0 0 1 E N R A
2 Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P
2.1 MACROPROCESO 2 1 0 1 0 1 0 1 0 E V R P
2.2 Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P
2.3 Proceso 1 0 0 1 1 0 1 0 E N R P
2.4 Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P
3 Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P
3.1 MACROPROCESO …n 1 0 0 1 1 0 0 1 E N R A
3.2 Proceso 1 0 1 0 1 0 1 0 E V R P
3.3 Proceso 1 0 0 1 1 0 0 1 E N R A
Proceso 0 1 1 0 1 0 1 0 I V R P
¿Cómo preferimos tomar decisiones?: si prefiere tomar decisiones con base en una lógica objetiva usando
una aproximación analítica y desapasionada, su estilo en este aspecto se denomina como RACIONAL (R). Por el
contrario, si prefiere tomar decisiones con base en sus valores, creencias personales y emociones, su preferencia
en este aspecto es hacia lo EMOCIONAL (O).
¿Cómo preferimos organizar nuestras actividades?: si prefiere que sus actividades estén adecuadamente
planeadas, sean estables y organizadas, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser de un PLANEADOR (P).
Por otra parte, si prefiere ir a la deriva, mantener flexibilidad y responder a las situaciones según estas se vayan
presentando, entonces su preferencia en este aspecto es por ser ADAPTATIVO (A).
Posteriormente, y mediante un ejercicio de discusión en grupo28, se procede a designar el valor de uno (1) en el
caso en que se considere que dicha característica deba cumplirse y cero (0) en caso contrario, frente a cada proceso
listado, es decir, se colocará el valor de uno si se considera que dicha característica debe ser la predominante en el
estilo de dirección de ese proceso. Automáticamente en las últimas columnas, la herramienta seleccionará la letra
respectiva que corresponde al estilo calificado con uno, mostrando al final las cuatro letras respectivas que identifican
cada una de las preferencias identificadas anteriormente, por lo que se recomienda que estas últimas columnas no
se modifiquen manualmente o cambiando las formulas que contiene la matriz para dichos cálculos. Para ilustrar el
ejercicio, considérese el siguiente ejemplo.
En una entidad del Distrito se definió que frente al macroproceso de servicio al ciudadano de esta entidad, se considera
que respecto al enfoque de las acciones se requiere un estilo de dirección Extrovertido, por lo tanto se asigna el valor
de uno (1) a éste estilo y cero (0) para el Introvertido. Así mismo, frente al primer proceso denominado administración
de políticas de los servicios, se considera que el estilo de dirección predominante debe ser el Introvertido, por lo que
28 Se sugiere que el grupo encargado de discutir el estilo de dirección deseado por cada proceso esté conformado por los integrantes de los equipos MECI-SGC
185
Módulo II
el valor de uno (1) se asignará a dicho estilo y por lo tanto el estilo de dirección Extrovertido tendrá un valor de cero
(0). (Figura A6).
Figura A6. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de dirección por proceso (etapa 1)
Siguiendo con el mismo ejemplo, para el caso del mismo proceso, se considera que el estilo de dirección predominante
respecto al procesamiento de información, debe ser el del Observador, por lo que se asignará el valor de uno (1) a este
estilo y de cero (0) al estilo intuitivo. De manera similar se asignará un valor a cada subproceso. (Ver figura A7).
Requiere explorar
Requiere observar hechos nuevas posibilidades,
PROCESO/SUBPROCESO concretos y describir lo acercarse a lo incierto,
que sucede en el entorno anticipar situaciones
obvias
Figura A7. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de dirección por proceso (etapa 2)
Igual procedimiento se sigue para asignar un valor de uno (1) o cero (0) al estilo de dirección que debería predominar
frente a la toma de decisiones. Para efectos del ejemplo se afirmará que el proceso debería tener un estilo predominante
de Emocional sobre el racional, como se puede observar en la figura A8
186
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Se requiere tomar
Se requiere tomar
decisiones con base en
decisiones con base
una lógica objetiva,
PROCESO/SUBPROCESO en valores, creencias
uilizando una
personales y
aproximación analítica
emociones
y desapasionada
RACIONAL( R.) EMOCIONAL (O)
1 1. SERVICIO AL CIUDADANO 0 1
1.1. Administración de polÍticas de
1.1 servicios 1 0
1.2. Administración canales de
1.2 comunicación 1 0
1.3 1.3. Gestión de quejas y reclamos 1 0
1.4 1.4. Seguimiento y medición del servicio 1 0
Figura A8. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de dirección por proceso (etapa 3)
En el mismo ejemplo se tendrá que para este proceso, frente al estilo que debe predominar respecto a la forma de
organizar el trabajo, sería el estilo Adaptativo, por lo que se asignará el valor de uno (1) al mismo y cero al estilo
planeador. (Ver figura A9).
Figura A9. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de dirección por proceso (etapa 4)
Finalmente se tendrá que el estilo de dirección deseable o predominante para el macroproceso de servicio al ciudadano
debería ser descrito como EVOA: Extrovertido, Observador, Emocional y Adaptativo, según se puede observar en el
cuadro de la figura A10.
187
Módulo II
PROCESOS MISIONALES
1 1. SERVICIO AL CIUDADANO E V O A
1.1. Administración de polÍticas de
1.1
servicios I N R P
1.2. Administración canales de
1.2
comunicación E V R A
1.3 1.3. Gestión de quejas y reclamos E N R A
1.4 1.4. Seguimiento y medición del servicio I V R P
Figura A10. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de dirección por proceso (estilo seleccionado)
Este mismo procedimiento se deberá seguir para cada macroproceso y proceso misional y de apoyo del mapa de procesos
de la entidad, obteniendo así las características predominantes de los estilos de dirección deseados por proceso.
La matriz resultante será el referente para comparar los estilos de dirección existentes en la actualidad una vez se
aplique el Índice de Mayer Briggs con el instrumento que se describió en este anexo. De esta comparación saldrán
los insumos para formular el plan de mejoramiento individual aplicable a los directivos que obtengan un perfil de
estilos muy disimiles frente a los identificados como estilos deseados según el consenso de los grupos. La aplicación
de esta herramienta, por supuesto, debe ser sometida a revisión, validación y aprobación por parte de alta dirección
de la entidad.
188
Guía para la implementación del
Modelo Estándar de Control Interno
(MECI) con Enfoque Sistémico
Módulo III
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MAPA CONCEPTUAL
Gerencia de
desempeño
1. INTRODUCCIÓN
El módulo III de la Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno – MECI – tiene cinco propósitos:
1) presentar las herramientas metodológicas necesarias para que una entidad pública fortalezca sus relaciones con
el entorno que le es más relevante, lo que aquí se denomina una gerencia de desempeño; 2) ilustrar las estrechas
relaciones que existen entre el MECI y el sistema de gestión de la calidad NTCGP 1000:2004; 3) Mostrar las relaciones
entre cada componente del MECI y las herramientas metodológicas desarrolladas a lo largo de esta Guía; 4) presentar
algunos ejemplos de aplicación específica de las herramientas de la Guía en varias entidades del Distrito; 5) presentar
de manera organizada las normas más relevantes asociadas con el control interno; y 6) desarrollar un glosario de
términos técnicos usados a lo largo de la Guía. Los tres primeros serán el tema de las siguientes secciones mientras
que los tres últimos formarán parte de los anexos.
2. GERENCIA DE DESEMPEÑO
Cualquier organización existe en un entorno con el cual mantiene relaciones de manera recurrente. Una forma de
establecer el entorno de una entidad se describió en el módulo I de la presente Guía.
En efecto, cuando se presentaron las herramientas para hacer una delimitación sistémica de una entidad se planteó
como instrumento el nemónico TASCOI. Este término permite recordar seis elementos asociados con la descripción
sistémica de una organización: su Transformación, es decir, el proceso de elaboración de los bienes o el de prestación
de los servicios que ofrece; los Actores, que se refiere a los roles organizacionales que desarrollan la misión de la
entidad; los Suministradores, que son otras organizaciones que proveen los insumos que se requieren para producir
191
Módulo III
los bienes y servicios que ofrece la entidad; los Clientes, usuarios o beneficiarios que reciben estos bienes o servicios;
los Organizadores, quienes forman parte de la entidad y tienen la responsabilidad por su efectiva operación; y los
Intervinientes, que son otras entidades que con su actuar pueden afectar el quehacer de la entidad objeto de estudio
(por ejemplo los entes reguladores).
Es claro, a partir de la definición anterior, que los suministradores, los clientes (usuarios o beneficiarios) y los
Intervinientes, de manera genérica, constituyen el entorno con el cual una entidad mantiene (o debería mantener)
relaciones recurrentes para asegurar su viabilidad. En otras palabras, estar pendientes de las necesidades y expectativas
de quienes conforman el entorno institucional es una condición hacia el desarrollo de nuevos mercados, la innovación,
la reducción de riesgos económicos y la libertad de operaciones.
En este orden de ideas, la gerencia de desempeño de una entidad pública se concentra, precisamente, en fortalecer las
relaciones de la entidad con su entorno institucional. Por supuesto, una vez se comprende la importancia de gestionar
estas relaciones, las preguntas metodológicas concretas son: ¿cómo identificar de manera precisa el entorno de una
entidad? Y, una vez identificado este entorno, ¿cómo establecer una estrategia adecuada para gestionar las relaciones
de la entidad con este entorno? Estas son las dos preguntas que se abordarán en esta sección.
En la literatura anglosajona el término que se utiliza para caracterizar el entorno relevante de una entidad es el de
“stakeholder” cuya traducción puede ser alguna de las siguientes expresiones: “agentes relevantes”, “interesados” o
“grupos de interés”. En esta Guía se usará la última expresión cuya definición precisa es la siguiente:
Un grupo de interés es cualquier grupo (formal o informal de individuos o entidades) que pueda afectar o ser
afectado por el logro de los objetivos de la organización en foco.
La figura 1 ilustra algunos grupos de interés típicos que se desprenden de esta definición. Pero para una entidad
particular, el número de grupos de interés concreto puede ser muy elevado. Surge entonces la pregunta de cómo
focalizar los recursos disponibles de la entidad para centrar su atención en gerenciar aquellas relaciones que sean
más relevantes. ¿Cómo priorizar los grupos de interés?
192
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Gobierno Autoridades
locales
Medios de
ONGs comunicación
Otras
Servidores
empresas
Clientes Inversores
Entidad
Beneficiarios
Consumidores Universidades
La literatura al respecto sugiere tener en cuenta tres atributos para realizar este ordenamiento de grupos de interés:
poder, legitimidad y urgencia [Mitchell et al 1997]. En la figura 2 se ilustra esta triada.
Poder
Grupos de Interés
Atributos
Legitimidad Urgencia
Figura adaptada de Novo Nordisk A/S.
193
Módulo III
Poder se entiende aquí como la capacidad para influir en el logro de los objetivos de la entidad por parte del grupo
de interés. Legitimidad, en este contexto, se refiere a la percepción generalizada de que las acciones de un grupo
son deseables o apropiadas de acuerdo con un conjunto de expectativas socialmente aceptadas tales como normas,
valores, creencias y modelos mentales compartidos. Por su parte, el atributo de urgencia se refiere al grado con el
cual las demandas de un grupo requieren de atención inmediata [Mitchell et al, 1997].
A partir de estas definiciones debe ser claro que, dado un grupo de interés, estos tres atributos son variables en el
tiempo (es decir, el grado de poder, legitimidad y urgencia de un grupo de interés frente a una entidad puede cambiar).
De igual forma, es importante señalar que los atributos son construcciones sociales y no realidades objetivas (es decir,
su grado de valoración depende de criterios acordados dentro de la entidad que realiza el análisis y no de mediciones
objetivas).
Por otra parte, es posible que a un mismo grupo de interés se le puedan adscribir dos o incluso tres de estos atributos lo
cual da origen a siete posibles combinaciones al intersectar los tres atributos. Estas combinaciones reciben el nombre
de dimensiones y permiten clasificar los grupos de interés para una entidad particular [Mitchell et al, 1997]. La figura
3 ilustra las siete dimensiones de grupos de interés. Las características de los grupos de interés que pertenecen a
cada dimensión son las siguientes:
1. Grupo latente: pueden ejercer un gran poder sobre la entidad pero carecen de legitimidad y de urgencia (vg.
un grupo al margen de la ley);
2. Grupo discrecional: son grupos de alta legitimidad pero de poca urgencia y carecen de poder para influir
en la entidad (vg. Algunas ONGs);
3. Grupo exigente: se caracterizan porque tienen mucha urgencia por satisfacer sus necesidades pero carecen
de poder y de legitimidad (algunos grupos de protesta);
4. Grupo de riesgo: se denominan así a los grupos que tienen poder para influir sobre la entidad y además
tienen urgencia para satisfacer sus expectativas y necesidades, pero carecen de legitimidad (vg. Algunos
trabajadores no sindicalizados).
5. Grupo dominante: son aquellos grupos que aunque no tienen urgencia si poseen legitimidad y poder de
influir (vg. proveedores únicos);
6. Grupo dependiente: son grupos considerados como legítimos por la entidad que, además, tienen urgencia
sobre la satisfacción de expectativas y necesidades pero carecen de poder para influir sobre el quehacer de
la entidad (vg. Algunas asociaciones de usuarios y algunos grupos ecológicos);
7. Grupo definitivo: son aquellos grupos que poseen los tres atributos, son legítimos, tienen urgencia y pueden
ejercer gran poder sobre la entidad (vg. Organismos de control y algunos grupos de usuarios).
194
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Poder
Latente
De riesgos Dominante
Con lo desarrollado hasta ahora ya es posible definir un método para responder a la pregunta de cómo identificar el
entorno relevante de una entidad. El método comprende los siguientes pasos2:
Elaborar la lista inicial de grupos de interés: esta lista se construye a partir del uso del TASCOI descrito
en el módulo I de la presente Guía. La identificación inicial de los grupos de interés parte, por lo tanto, de
hacerse las siguientes preguntas3:
¿Quiénes proveen los insumos necesarios para elaborar los bienes u ofrecer los servicios de la entidad?
¿Quiénes reciben los bienes o servicios que ofrece la entidad?
¿Quiénes son los beneficiarios potenciales?
¿Cuáles grupos son vulnerables a las actividades que realiza la entidad?
¿Quiénes regulan la labor de la entidad?
¿Quiénes son partidarios de las actividades que realiza la entidad?
¿Quiénes se oponen a las actividades de la entidad?
¿Quiénes compiten con bienes o servicios sustitutos (si es el caso) por el mismo grupo de beneficiarios
de la entidad?
La lista de grupos típicos de interés de una entidad que aparece en la figura 1 también puede servir de guía
en este paso inicial del método.
Clasificar los grupos de interés: cada uno de los grupos identificados en el paso anterior se clasifica de
acuerdo con los tres atributos de poder, legitimidad y urgencia. El resultado es una clasificación de los grupos
de interés según las siete dimensiones de la figura 3.
Seleccionar los grupos de interés prioritarios: estos serán los que están en las categorías que tienen dos o
tres atributos, es decir, los que se clasificaron en las siguientes cuatro dimensiones: dominante, de riesgo,
dependiente y definitivo. El resultado es una lista con los grupos de interés que conforman el entorno relevante
de la entidad.
2 Esta labor recae en manos del grupo MECI de la entidad con la participación del nivel directivo que se requiera.
3 Para este análisis se dejan de lado los Actores y los Organizadores debido a que el interés es por las relaciones de la entidad con su entorno externo.
195
Módulo III
Una vez establecidos los grupos de interés prioritarios la siguiente pregunta es ¿cómo establecer una estrategia para
gestionar las relaciones de la entidad con este entorno? Responder este interrogante es el objetivo del siguiente
acápite.
Elaborar una estrategia adecuada para gestionar las relaciones con los grupos de interés identificados en la fase anterior
requiere llevar a cabo tres actividades: identificar las expectativas y necesidades de los grupos de interés; establecer
la incidencia de los objetivos estratégicos de la entidad en el logro de estas expectativas y necesidades; determinar
el grado de participación de los grupos de interés para el logro de los objetivos estratégicos de la entidad; definir
estrategias de gestión con cada grupo; establecer mecanismos de monitoreo de estas estrategias. A continuación se
presentará en detalle la forma de adelantar estas actividades.
Identificar las expectativas y necesidades de los grupos de interés: para cada uno de los grupos de interés
seleccionados en la fase anterior es necesario identificar cuáles aspectos los relacionan estrechamente con
el quehacer de la entidad. Para ello, y a partir de estudiar información secundaria (por ejemplo la misión,
visión, los planes estratégicos y los planes de acción de aquellos grupos que tengan una organización formal)
y mediante entrevistas a sus directivos, se precisan las necesidades y las expectativas que caracterizan esta
relación. Las necesidades se refieren a los productos y servicios que el grupo espera que lleve a cabo la
entidad. Las expectativas tienen que ver con los beneficios que espera el grupo de interés como resultado de
las actividades que realiza la entidad. La matriz que se presenta en la figura 4 es una herramienta útil para
recopilar esta información.
NECESIDADES EXPECTATIVAS
Grupo de interés ¿Qué servicios o productos se espera que ¿Qué beneficios esperan como resultado de
preste la entidad? las actividades que realiza la entidad?
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo n
Establecer la incidencia de los objetivos estratégicos de la entidad: por definición los grupos de interés
son aquellos que se ven directamente afectados por el logro de los objetivos estratégicos de una entidad. Por
lo tanto, es importante precisar el grado de incidencia que tiene cada uno de los objetivos estratégicos de
la entidad (que fueron establecidos como parte de su gerencia de desarrollo (ver el módulo II de la presente
Guía) sobre las expectativas y necesidades del grupo respectivo. Para ello se construye la matriz de incidencia
que se ilustra en la figura 5. A partir de esta matriz es posible identificar con precisión el grado de incidencia
que tendrá cada uno de los objetivos estratégicos sobre el cumplimiento de las expectativas y necesidades
de cada grupo de interés seleccionado.
196
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Figura 5. Grado de incidencia de los objetivos estratégicos de la entidad sobre las expectativas y necesidades de los grupos de
interés prioritarios
Determinar el grado de incidencia de los grupos de interés en el logro de los objetivos estratégicos de
la entidad: por definición, son también grupos de interés aquellos que influyen en el logro de los objetivos
estratégicos de la entidad. Por lo tanto, es necesario determinar este grado de influencia. La matriz de la
figura 6 es útil en este sentido. Su uso es similar a la matriz de la figura anterior solo que permite medir que
tanto incide cada grupo de interés seleccionado en el logro de cada uno de los objetivos estratégicos de la
entidad.
Figura 6. Grado de incidencia de los Grupos de Interés prioritarios sobre el logro de los objetivos estratégicos de la entidad
Definir estrategias de gestión con cada grupo: a partir de las matrices de las figuras 5 y 6 es posible
determinar con precisión aquellos aspectos que caracterizan las relaciones entre la entidad y sus grupos de
interés (expectativas, necesidades, objetivos estratégicos y grado de incidencia entre estos y aquellos). Con
esta información se pueden definir estrategias de comunicación, de rendición de cuentas, de participación
(para involucrar al grupo de interés en el logro de los objetivos de la entidad), entre otras, que enmarcarán
las relaciones entre la entidad y sus grupos de interés. Estas estrategias definen la gerencia de desempeño
197
Módulo III
de la entidad. Las siguientes preguntas pueden ser útiles para definir estas estrategias con cada grupo
pertinente:
¿Qué papel se espera que juegue el grupo de interés para contribuir al logro de los objetivos de la
entidad?
¿Cómo podría estimularse el apoyo del grupo de interés?
¿Qué recursos estaría dispuesto a movilizar el grupo de interés para apoyar el logro de los objetivos de
la entidad?
¿Qué impacto negativo tendría para la entidad una oposición del grupo de interés?
¿Qué podría hacerse para mitigar este impacto negativo?
¿Cuáles intereses del grupo están en conflicto con los objetivos estratégicos de la entidad?
La matriz que se presenta en la figura 7 permite detallar los elementos de esta gerencia.
Establecer mecanismos de monitoreo de estas estrategias: estos mecanismos incluyen la definición de metas
y de indicadores que permitan hacer un seguimiento de las estrategias de la entidad para relacionarse con cada
uno de sus grupos de interés. La matriz de la figura 7 permite especificar estos mecanismos de monitoreo.
198
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Desdoblamiento de procesos
Describir
sistémicamente Guía para
la entidad la implantación
del MECI
Au
l
to
tro
ge
n
st
co MECI ió
to
n
Au
La norma que regula el sistema de gestión de la calidad en el sector público es la NTCGP 1000:2004. Esta norma se
basa en el estándar NTC ISO 9001:2000. De hecho, al comparar punto por punto los temas desarrollados en los dos
la coincidencia es casi total.
Por su parte, la estrecha relación de la norma de calidad (NTCGP 1000:2004) con la estructura del MECI puede
apreciarse al compararlos bajos los siguientes aspectos: 1) principios, 2) gestión por procesos, 3) riesgos, 4) trazabilidad,
5) compromiso de la dirección, 6) talento humano, 7) indicadores, 8) auditoría interna. La matriz de la figura 9 ilustra
esta relación.
Lo anterior sugiere que como estrategia de implementación de estos sistemas es importante constituir UN solo equipo
responsable de la implementación del MECI y del sistema de gestión de la calidad. Igualmente, y dado que la norma de
calidad fue anterior, es recomendable hacer uso de todos los adelantos que se hayan hecho en su implementación para
desarrollar el MECI en la entidad. En otras palabras, no solo NO son sistemas contradictorios en términos conceptuales,
sino que desde un punto de vista metodológico son complementarios.
199
Módulo III
Aspectos Sistema de calidad (NTCGP 1000:2004) Modelo estándar de control interno (MECI)
Enfoque hacia el cliente, liderazgo, participación activa
de los servidores públicos, enfoque basado en los
Responsabilidad, moralidad, igualdad, imparcialidad, procesos, enfoque del sistema para la gestión, mejora
Principios eficiencia, eficacia, economía, celeridad, publicidad, continua, enfoque basado en hechos para la toma de
preservación del medio ambiente, transparencia. decisiones, relaciones mutuamente beneficiosas con los
proveedores, coordinación, cooperación, articulación, y
transparencia.
Requiere de la elaboración del mapa de procesos de Supone una estructura organizacional de la entidad
Gestión por procesos
la entidad. basada en procesos.
Requiere de una administración de riesgos de los Se establece en el componente de administración de
Riesgos
procesos de la entidad. riesgos del subsistema de control estratégico.
Está implícito en los elementos de procedimientos,
Es parte inherente al proceso de documentación de
Trazabilidad información secundaria y el modelo de operación por
los procesos de la entidad.
procesos de la entidad.
Es parte de los requisitos para la implantación del
Compromiso de la dirección ïdem.
sistema de calidad.
Aparece como parte de la gestión de recursos en el Está en el elemento de desarrollo del talento humano
Talento humano acápite de competencias, toma de conciencia y como parte del componente de ambiente de control en el
formación. subsistema de control estratégico.
Es parte escencial del mecanismo de medición, Aparece como parte del componente de actividades de
Indicadores
análisis y mejora de los procesos de la entidad. control del subsistema de control de gestión.
Es parte fundamental del proceso de mejoramiento Es uno de los elementos del componente de evaluación
Auditoria interna
de calidad. independiente del subsistema de control de evaluación.
SUBSISTEMAS
protocolos éticos 23
Ambiente de
control
Procedimientos 13
control
control
Evaluación independiente
independiente
25
Información
estratégico
Evaluación
Comunicación organizacional 20 27
institucional
Comunicación
mejoramiento
Identificación de riesgos 8
Planes de
pública
riegos
ELEMENTOS
200
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Por otra parte, la estructura de la presente Guía sigue una organización modular como se describe en la Figura 11.
MÓDULOS DE LA GUÍA
MÓDULO 1 No. MÓDULO 2 No. MÓDULO 3 No.
(modelamiento de la entidad) (gerencia de desarrollo y de cohesión) (gerencia de desempeño)
Sistema
Anexos
17, 18, Síntesis de herramientas
Elaborar modelos estructurales Alinear los sistemas de información
19 utilizadas
12, 13,
Determinar procesos Ejemplos de aplicación de las
Monitorear la operación de la entidad 14, 15,
misionales y de apoyo herramientas
16
7, 8, 9,
Elaborar el desdoblamiento de Establecer una administración de riesgos
5 10, 11 Glosario
procesos de la entidad
Revisar los estilos de dirección 3
El propósito de esta sección de la Guía es establecer con precisión la relación entre cada uno de los componentes del
MECI y las herramientas metodológicas desarrolladas a lo largo de esta Guía.
Para facilitar la observación de estas relaciones, así como la consulta rápida de las herramientas metodológicas, se
hará uso de cuadros sintéticos (figuras 12 a 19). Se presentará un cuadro por cada uno de los componentes del MECI.
En cada cuadro aparecerán los elementos que lo conforman, su propósito, los conceptos asociados en la Guía, las
herramientas metodológicas, su localización en los módulos, otras referencias relevantes al mismo tema y las normas
pertinentes.
201
202
relación con las conductas de los propiciar un Associates Inc., 2006. 1567 de 1998, art. 24; Ley 734
compromisos servidores públicos, son acordados adecuado Procesos metodológicos
en forma participativa para la Ninguna Módulo II, de 2002; Decreto 1227 de 2005,
o protocolos consecución de los propósitos de la
ambiente de para construir acuerdos
sección 2.5 2) Cartilla de cultura art. 75, numeral 75.4; Decreto
éticos control; éticos. organizacional (capítulo 4)
entidad, manteniendo la acuerdos éticos 3622 de 2005.
coherencia de la gestión con los (www.dafp.gov.co)
principios consagrados en la
Constitución Política, la ley y la
finalidad social del Estado.
Módulo III
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MECI - Subsistema de control estratégico Relación con la Guía
Propósito (tomado del "Manual de Condiciones
Figura 13. Subsistema de control estratégico – Direccionamiento estratégico
Constitución política de
Colombia, arts. 334 y
Coeficiente 339; Decreto 841 de
Modelar la proyección de Kaplan, R., Norton,
estratégico; 1990, arts. 2, 5, 7, 22,
la entidad pública a monitorear la D. (1993). “Putting 26, 28 , 32 y 34; Ley 87
Instrumento para Módulo II,
corto, mediano y largo estrategia; el medir el coeficiente the Balanced de 1993, art. 4; Ley 152
sección 1.1;
plazo e impulsar y guiar mapa estratégico; el mapa sección 1.2; Scorecard to Work”, de 1994, arts. 3, 4, 5, 6,
Planes Ninguna estratégico; el cuadro sección 1.3 Harvard Business 27, 31 y 49; Ley 190 de
sus actividades hacia las estratégico; el
de mando integral. 1995, art. 48; Decreto
y programas metas y los resultados cuadro de y Anexo 1. Review, September-
111 de 1996, arts. 8, 9
mando integral. October. y 68; Ley 489 de 1998;
previstos.
Decreto 2145 de 1999,
art. 12; Decreto 1363
de 2000, art. 19.
Conformar el estándar
organizacional que soporta (SIC) la
operación de la entidad pública, Delimitación TASCOI; modelo
armonizando con enfoque Deseable Norma técnica de Decreto 1537 de
sistémica de la tecnológico; modelo
sistémico la misión y visión tener el calidad NTCGP 2001; Ley 872 de
institucional, orientándola hacia entidad; Mapa geográfico; modelo
Modelo una organización por procesos, los de procesos; mapa de
de segmentación;
1000: 2004 2003; Decreto 4110
procesos Módulo I, (www.dafp.gov.co).
de operación cuales en su interacción, modelos modelo de tiempo; capítulos 4 y 5. de 2004; Decreto
interdependencia y relación estructurales; de la
por procesos causa-efecto garantizan una desdoblamiento de 3622 de 2005.
desdoblamiento entidad.
ejecución eficiente y el de procesos. procesos.
cumplimiento de los objetivos de
la entidad pública.
Estructura
Configurar integral y organizacional; Ley 87 de 1993; Ley
articuladamente los cargos, las distribución de La entidad 489 de 1998, capítulo
funciones, las relaciones y los discrecionalidad; debe tener sus Matriz de Guía de XI; Ley 909 de 2004;
niveles de responsabilidad y mecanismo de manuales de recursión/función; modernización de Decreto 770 de 2005;
Estructura autoridad en la entidad pública, cohesión; funciones y mecanismo de Módulo II, entidades públicas Decreto 785 de 2005;
permitiendo dirigir y ejecutar competencias sección 2.4. Decreto 1227 de 2005;
organizacional los procesos y actividades de
centralización y
actualizados.
cohesión. (www.dafp.gov.co). Decreto 2772 de 2005;
descentraliza-
conformidad con su misión y su ción de Decreto 2539 de 2005;
función constitucional y legal. funciones. Decreto 3622 de 2005.
203
204
Módulo III
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MECI - Subsistema de control de gestión Relación con la Guía
Figura 15. Subsistema de control de gestión – Actividades de control
Información; sistema de
información; sistema de
información misional; sistema
de información de apoyo; Ley 87 de 1993, art. 4; Ley 594
Agilizar la obtención de informes y hacer confiable la Wilson, B. (1993). “Sistemas:
sistema de información Inventario y caracterización de 2000; Documento Conpes
Sistemas de ejecución de las operaciones internas, al igual que la conceptos, metodología y
regulador; tipos de datos; de los sistemas de Cruz de malta Módulo II, sección 2.2 3072 de 2000; Directiva
información generación de datos e información dirigidas a la
procedimiento de información de la entidad. aplicaciones”, México: Grupo
presidencial 02 de 2000; Ley
ciudadanía y a las partes interesadas. Noriega Editores. 909 de 2004.
procesamiento de información;
procesos misionales; procesos
de apoyo; desdoblamiento de
procesos; cruz de malta.
Módulo III
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MECI - Subsistema de control de gestión Relación con la Guía
Propósito (tomado del "Manual de Condiciones mínimas
Figura 17. Subsistema de control de gestión – Comunicación pública
Componentes Elemento implementación" del MECI, DAFP, marzo de Conceptos Herramientas Localización en la Guía Otras referencias útiles Normas relevantes
previas al uso de la Guía
2006.
Estructura organizacional;
distribución de discreciona- Matriz de
Determinar la calidad y efectividad de los controles lidad; mecanismo de Ley 87 de 1993;
Ninguna recursión/ Módulo II,
internos a nivel de los procesos y de cada área cohesión; centralización y Decreto 2145 de
Auto-evaluación función; sección 2.4.4.
organizacional responsable, permitiendo emprender descentralización de 1999; Ley 489
del control mecanismo de
de 1998.
las acciones de mejoramiento del control requeridas. funciones; monitoreo; cohesión.
Auto-evaluación coordinación; negociación
de recursos.
Módulo III
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Figura 19. Subsistema de control de evaluación – Planes de mejoramiento
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Mitchell, R., Agle, B., Wood, D. (1997). “Toward a theory of stakeholder identification
and salience: defining the principle of who and what really counts”, Academy of
Management Review, Vol. 22, No. 4, pp: 853 – 886.
210
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ANEXO 1
En este anexo se presentan varios ejemplos de aplicaciones específicas de algunas de las herramientas desarrolladas
en la Guía para el caso de varias entidades del Distrito. Cada herramienta se presenta en una hoja aparte.
211
Módulo III
GERENCIA DE DESARROLLO
MAPA ESTRATÉGICO
Promover nuevos
Gestionar otros espacios de talentos musicales Consolidar imagen
difusión y divulgación corporativa
PRODUCTOS Y
SERVICIOS
Diversificar actividades Desarrollar nuevas didácticas
musicales
DESARROLLO DEL
TALENTO HUMANO
Fortalecer el plan de Consolidar una cultura
capacitación organizacional ética
y de servicio
212
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MAPA ESTRATÉGICO
Secretaria General
PERCEPCIÓN
CIUDADANA FRENTE A
LOS SERVICIOS
CIUDADANO
POLÍTICAS
TRÁMITES DE SERVICIO
RED DE
SERVICIOS
COMUNICACIÓN
EFECTIVA
DESARROLLO
PROCESOS
INSTITUCIONAL
BIENESTAR
COMUNICACIÓN
CAPACITACIÓN ORGANIZACIONAL COMPETENCIAS
EVALUACIÓN
FINANCIERA
FINANCIERA
PRESUPUESTO EJECUCIÓN
213
Módulo III
MAPA ESTRATÉGICO
214
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ComprTraba
E celencia
Sost Finan
Sost RHid
215
Módulo III
Los objetivos de excelencia operacional y crear comunidad empresarial comprometida son los de mayor
motricidad. Garantizar la sostenibilidad financiera es el de mayor dependencia, seguido de la sostenibilidad
del recurso hídrico.
PÚBLICO HABITUAL Y NO
1. CONCIERTOS EN VIVO HABITUAL
216
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
EAAB
Agua ESTABLECIMIENTOS
ATENCION DE
COMERCIALES
EMERGENCIAS
COMUNIDAD EN GENERAL Generales
Emergencias
Incendios DIFERENTES ENTIDADES
Búsqueda y Rescate (SENA, Escenarios Deportivos, etc.)
PROVEEDORES DE Accidentes
EQUIPOS Y MATERIALES Emergencia de Origen Natural
Vehículos Emergencias de Origen Antrípico
Uniformes Emergencias Químicas ENTIDADES PROTECTORAS
Equipos Atención de Accidentes Aéreos
Herramientas MEDIO AMBIENTE
ESTANDARES
INTERNACIONALES
Normatividad
217
Módulo III
MAPA DE PROCESOS
218
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
219
Módulo III
MAPA DE PROCESOS
PROMESA DE VALOR
La Orquesta Filarmónica de Bogotá se compromete a difundir y fortalecer la cultura musical sinfónica a todos los
sectores de la población, mediante la utilización efectiva de canales de comunicación y alianzas estratégicas, apoyados
en su talento humano.
La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB) es una entidad encargada de la reducción
del riesgo a través de la investigación de incendios, capacitación, prevención, desarrollo de normas y políticas públicas,
emisión de conceptos, con el fin de mitigar la ocurrencia de hechos que pongan en riesgo la vida y el patrimonio de los
habitantes del Distrito Capital mediante el ofrecimiento de escenarios seguros a través de todos estos mecanismos.
220
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
GERENCIA DE COHESIÓN
DECLARACIÓN DE IDENTIDAD
La Orquesta Filarmónica de Bogotá es un establecimiento público descentralizado, que presta servicios culturales,
mediante ejecución de conciertos y programas didácticos, grabación y emisión de conciertos por radio y televisión,
realización de concursos musicales, producción de discos compactos y atención en el banco de partituras y cintoteca,
para generar un espacio cultural que rescate y preserve el patrimonio musical sinfónico universal y colombiano.
La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos es una entidad responsable del ciclo de respuesta de
atención de emergencias e incidentes, a través de la puesta en marcha de los protocolos, procesos y procedimientos
de atención y el fortalecimiento técnico, tecnológico y del patrimonio humano, con el fin de salvaguardar la vida de
los habitantes del distrito capital y proteger el patrimonio de estos.
Conservar, captar, tratar, distribuir y vender agua potable, recolectar aguas servidas y lluvias a los habitantes de Bogotá
D.C. y municipios circunvecinos; mediante: la comercialización, control, construcción, operación y mantenimiento de
las fuentes e infraestructura en el sistema de acueducto y alcantarillado; contribuyendo al sostenimiento hídrico y
ambiental de la ciudad, satisfacer las necesidades de servicio de la comunidad y contribuir al desarrollo ordenado del
Distrito Capital, cumpliendo así los fines sociales del Estado.
TASCOI
Transformación: Prestar Servicios Culturales: Difusión de actividades sinfónicas. Fomento a la apreciación de la música
sinfónica. Conservación y servicios del material musical.
Clientes: conciertos en vivo, público habitual y no habitual. Estratos 2 a 6; todas las edades. Programas Didácticos,
profesores de música colegios distritales, niños y niñas todos los estratos hasta los 12 años; jóvenes estudiantes de
música sinfónica. Programa de Radio y Televisión y Discos compactos, población colombiana con preferencia a la
música sinfónica, estratos 3 a 6; mayores de 25 años. Concursos Musicales, jóvenes intérpretes de música sinfónica;
estratos 3 a 6, gremio musical. Banco de Partituras, gremio musical; entidades musicales sinfónica; estudiantes y
profesionales de música sinfónica; estratos 3 a 6. Cintoteca, gremio musical.
221
Módulo III
Intervinientes: Concejo Distrital, Alcaldía Mayor de Bogotá, críticos de música, organismos de control, entidades
públicas y privadas relacionadas con la música y sindicato Asprofibo.
Secretaría General
SECRETARIA GENERAL
Asistir al alcalde en el ejercicio de sus funciones, formular políticas para el fortalecimiento institucional,
articular y coordinar las entidades distritales, mejoramiento continuo del servicio al ciudadano, promoción
T del desarrollo institucional, orientación de la gestión jurídica, defensa judicial del DC, vigilancia y control
sobre ESAL y conservación de la memoria institucional.
A Alcalde Mayor, Secretario General, Directores, Subdirectores y personas vinculadas a los procesos.
222
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
DELIMITACIÓN SISTÉMICA
Visión
producción de discos compactos y radio y televisión.
Insumos atención en el banco de partituras y
cintoteca, para generar un espacio
Obras musicales (partituras), cultural que rescate y preserve el
recursos locativos, patrimonio musical sinfónico universal y
tecnológicos y humanos. colombiano.
Clientes/beneficiarios
223
Módulo III
Delimitación Sistémica. Atención de Incendios, Emergencias conexas e incidentes con materiales peligrosos
224
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
225
Módulo III
DELIMITACIÓN SISTÉMICA
Visión
Distrito Capital, cumpliendo asi los fines Recolección y Transporte aguas lluvias
Corporaciones autónomas
regionales sociales del Estado” Asesoria, capacitación y manejo del
Cia. insumos químicos y recurso ambiental
reactivos Servicio al Cliente
Comunidad y entidades del Venta de Servicios Relacionados (¿se debe
estado incluir en la mision en uso?)
Cia. tecnología
Contratistas, Cia. materiales y Funcionarios responsables de procesos
equipos para obra misionales
Trabajadores Gerencia Corporativa del
Sistema Maestro
Trabajadores Gerencia Corporativa del Usuario
Servicio al Cliente
Contratistas Habitantes de Bogotá
Aguas de Bogota (comercialización a Alcaldías de municipios circunvecinos.
municipios) Otras empresas de servicios a nivel
nacional o internacional
226
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
DESDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD
SECRETARIA GENERAL
Inspección Coordinación
Asesoria Acompañamiento
vigilancia y Gestión Jurídica
Y Estudios protocolario
control ESAL Distrital
227
Módulo III
DESDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD
OFB
PRESTACIÓN SERVICIOS
CULTURALES
DIFUSIÓN ATENCIÓN
FOMENTO
Grabación y Consulta
Producción Ejecución de Banco Partitura
Conciertos emisión de
Disco programas Actividades
didácticas
No habituales Radio
Didácticos de Concursos
Temporada Musicales
Ensayos Talleres
abiertos musicales
Video Recitales
conciertos universitarios
Seminarios Didácticos
didáctico Localidades
228
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
MODELO TECNOLÓGICO
DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO
USUARIOS
Fomento a la
Difusión Atención banco
apreciación
de música de partituras y
de la música
sinfónica cintoteca
sinfónica
229
Módulo III
MODELO TECNOLÓGICO
Entrega del
radicado de la
inspección Despacho a la
estación que
competa
Vista al
establecimiento
por parte de los
bomberos Activación de
maquinaria y
Aplicación del recursos
Entrega del procedimiento
concepto al cliente según la emergencia
230
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
ANEXO 2
Un contexto normativo general del control interno en Colombia se puede apreciar en la siguiente gráfica.
Control Contanble Art. 354 Ley 298 de 1996 Resolución 948 de 2004
La gran mayoría de estas normas, así como las que se relacionan con los elementos del MECI que se presentaron en este
módulo, pueden descargarse de la página del Departamento Nacional de la Función Pública (www.dafp.gov.co).
231
Módulo III
ANEXO 3
Actores: son los agentes responsables por adelantar los procesos de la entidad.
Actualidad de un indicador: es el valor que toma un indicador en el momento de hacer la medición.
Acuerdos éticos: son declaraciones explícitas que en relación con las conductas de los servidores públicos, son
acordadas en forma participativa para la consecución de los propósitos de la entidad, manteniendo la coherencia
de la gestión con los principios consagrados en la Constitución Política, la ley y la finalidad social del Estado.
Agentes: son todas aquellas entidades, grupos de entidades, personas o grupos de personas que son afectadas o
pueden afectar los procesos misionales de una entidad.
Amenazas: aquellos eventos que no controla la entidad y que pueden afectar negativamente su operación.
Análisis de riesgos: proceso que permite identificar, clasificar y evaluar los riesgos de un proceso.
Análisis holístico: es un oxímoron, es decir, una aparente contradicción de términos por cuanto etimológicamente
análisis proviene de dividir mientras que holístico significa ‘indivisible’. Mantener un balance entre estos dos
aspectos es justamente el aporte de la visión sistémica de un fenómeno.
Árbol de causa raíz (ACR): herramienta que permite describir las relaciones entre las causas y las consecuencias
de los riesgos. Tambien se conoce como diagrama de espina de pescado.
Área autónoma (o variables autónomas): son los objetivos con baja motricidad y dependencia y por ello no tienen
un alto impacto sobre la entidad.
Área clave (o variables claves): son los objetivos que tienen la doble propiedad de alta motricidad y dependencia.
por lo por tanto pueden mover y ser movidos y por eso se vuelven vitales en la gestión de la entidad.
Área de resultado (o variables de resultado): son los objetivos que tienen una muy baja motricidad pero una alta
dependencia.
Área intermedia (o variables reguladoras): son aquellos objetivos que tienen la doble propiedad de mediana
motricidad y dependencia. por lo tanto son importantes en la gestión de la entidad.
Área motora (o variables determinantes): agrupa los objetivos con gran motricidad o sea aquellos que “mueven
la entidad”.
Aspecto de medición: delimita el ámbito específico que se medirá en un dominio de acción. Por ejemplo la
cobertura de la educación básica primaria en Bogotá.
Atributos de los grupos de interés: permiten clasificar los grupos de interés según su grado de poder, legitimidad
y urgencia.
Autocontrol (1): en el contexto de la presente Guía, es el control intrínseco de las actividades realizadas por
cada servidor público.
Autocontrol (2): es la capacidad que ostenta cada servidor público para controlar su trabajo, detectar desviaciones
y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su función,
232
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con
fundamento en los principios establecidos en la Constitución Política (Decreto 1599 de 2005, anexo técnico).
Autogestión (1): en el contexto de la presente guía, es el control intrínseco de las actividades asociadas con los
roles (o los cargos) y sus relaciones en los procesos de la entidad.
Autogestión (2): es la capacidad institucional de toda entidad pública para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar
de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido asignada por la constitución, la
ley y sus reglamentos (Decreto 1599 de 2005, anexo técnico).
Autorregulación (1): en el contexto de la presente Guía, es la capacidad de formular, promulgar, ejecutar y
verificar el cumplimiento de las normas internas relacionadas con el control interno de la entidad.
Autorregulación (2): es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades,
los métodos y procedimientos establecidos en la normatividad, que permitan el desarrollo e implementación del
sistema de control interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuación pública
(Decreto 1599 de 2005, anexo técnico).
Clientes: son los agentes que reciben los bienes o servicios que ofrece la entidad. También se denominan como
beneficiarios o usarios.
Coeficiente estratégico: permite diagnosticar la capacidad estratégica de una entidad situándola en uno de tres
estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado.
Comunicación del riesgo: proceso cuyo propósito es socializar el tema de riesgos dentro de la entidad para que
haya una acción conjunta y unificada en su tratamiento.
Comunicación: es un proceso de coordinación de acciones.
Control de segundo grado: es un control externo sobre el mecanismo de control ejercido por una institución
especializada sobre otra.
Control de segundo orden: es aquel que se realiza sobre los sistemas de control de una organización para asegurar
la existencia y efectividad de dichos sistemas. Puede realizarse externamente, como cuando la CGR evalúa los
mecanismos de control que ha desarrollado una entidad, o puede ser realizado internamente cuando la oficina
de control interno de una entidad evalúa sus propios sistemas de control.
Control externo: se ejerce desde fuera del proceso en consideración, por ejemplo, las auditorias tradicionales
(financiera, legal, de gestión, física, entre otras). su propósito es asegurar la cohesión organizacional en el dominio
donde tal proceso se realiza con respecto a parámetros acordados previamente. Este tipo de control suele ser
esporádico, pero regular.
Control interno (1): es un sistema de actividades inmersas en los procesos de la entidad cuya operación
interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales de la entidad.
Control interno (2): es un sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos,
principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad con el
fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información
y los recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las políticas
trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos (Ley 87 de 2003, art. 1).
Control intrínseco: es aquel que se encuentra inmerso en las actividades que desarrolla una organización. Los
llamados círculos de calidad, en su operación, son un ejemplo claro de control intrínseco.
233
Módulo III
Control organizacional: se define como un proceso cuyo propósito es cerrar la brecha entre el estado actual que
se observa en la organización y el estado futuro que se desea alcanzar.
Criterio de comparación: permite formarse un juicio sobre el estado actual del indicador. Para esto el criterio de
comparación debe incluir una condición (que se especifica por medio de un operador lógico: mayor que, menor
que, igual a, pertenece al conjunto, entre otros) y un conjunto de valores esperados. El criterio para el caso de la
cobertura de la educación primaria en Bogotá puede ser “…mayor al 70 %…”, lo cual significa que un valor del
indicador menor o igual al 70% se interpretaría como un estado no adecuado para la gestión de la educación
básica primaria en el Distrito Capital.
Cruz de malta: herramienta que pemite observar el alineamiento entre procesos y sistemas de información en
una entidad.
Cuadro de mando integral: es un instrumento en donde se plasman, para cada objetivo estratégico de la entidad,
sus metas, indicadores e iniciativas asociadas. El cuadro permite hacer un seguimiento al desarrollo de los objetivos
estratégicos de la entidad.
Definición operacional: permite el cálculo numérico del indicador como una función de un conjunto de
variables.
Delimitación sistémica de la entidad: consiste en especificar cuáles son los bordes del sistema organizacional
que se está estudiando. En otras palabras, identificar aquellos procesos que definen el quehacer de la entidad así
como los agentes que participan en él.
Desdoblamiento de procesos: es un gráfico que permite describir los procesos misionales de una entidad organizados
jerárquicamente según los criterios tecnológicos, geográficos, de tiempo y de segmentación.
Discrecionalidad: es delegación más capacidad de acción. Equivale al término empoderar.
Distribución de discrecionalidad: es el proceso mediante el cual se define el nivel de discrecionalidad en los
procesos de apoyo de una entidad con respecto a sus procesos misionales.
Dominio de acción de un indicador: es el contexto en el que se interpreta un indicador.
Efectividad: mide el grado de cumplimiento del propósito de un proceso. Responde a la pregunta ¿para qué se
hizo?
Eficacia: mide el cumplimiento de metas de un proceso. Responde a la pregunta ¿qué se hizo?
Eficiencia: mide el uso óptimo de los recursos necesarios para realizar un proceso. Responde a la pregunta ¿cómo
se hizo?
Estilos de dirección: se refiere a la manera particular en que una persona encargada de un proceso organizacional
desarrolla su rol.
Estrategias de gestión: se concentran en la manera en que se organizan y utilizan los recursos del proceso bajo
observación.
Estrategias de inversión: tienen como propósito modificar (aumentar, redistribuir o alterar de alguna manera
permanente) los recursos necesarios para llevar a cabo el proceso.
Estructura organizacional: es el conjunto de roles, recursos y sus relaciones que desarrollan la misión-en-uso de
una entidad.
234
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Evaluación de riesgos: proceso mediante el cual se priorizan los riesgos luego de conocer su naturaleza y sus
causas.
Factores clave de éxito: son aquellos aspectos en los cuales la gestión debe ser exitosa para asegurar que la
estrategia de la administración de la entidad ha sido desarrollada a cabalidad. En el sector público, los factores
claves de éxito están normalmente asociados con las estrategias que define cada nueva administración para
cumplir con las metas que se ha fijado de acuerdo con sus propias prioridades.
Factores críticos de éxito: son aquellos aspectos esenciales para la viabilidad de la entidad. En otras palabras,
si la gestión en uno de estos factores falla, es probable que la existencia misma de la organización esté en
entredicho.
Gerencia de cohesión: esta gerencia integra todos aquellos procesos internos que permiten coordinar, monitorear
y cohesionar los procesos misionales que desarrolla la entidad. Es decir, asegura la calidad de los bienes y servicios
que ofrece la entidad de acuerdo con parámetros de eficacia, eficiencia, efectividad y demás estándares acordados
(economía, ecología, entre otros).
Gerencia de crisis: es un proceso que se activa en caso de que efectivamente suceda un siniestro dentro de la
entidad. Para ello se busca tener un protocolo que, de acuerdo con el plan de contingencia y continuidad que
se haya diseñado en la etapa de tratamiento, se pueda desarrollar de una manera coordinada y con los debidos
escalamientos en su accionar.
Gerencia de desarrollo: esta gerencia, si es posible y necesario, redefine o actualiza el contexto de la misión y
la visión de la entidad. También anticipa cambios en su entorno: en las necesidades de sus clientes (usuarios o
beneficiarios), en la tecnología necesaria para su quehacer organizacional, en las relaciones con sus suministradores,
en el comportamiento y la estrategia de la competencia –si esta existe– o en las normas que regulan su
operación.|
Gerencia de desempeño: la gerencia de desempeño de una organización (pública o privada) reúne todos aquellos
procesos tendientes a gestionar las relaciones de la entidad con su entorno actual. El entorno de una entidad
está constituido por sus clientes (beneficiarios o usuarios), sus suministradores (o proveedores), su competencia
(si esta existe en el ámbito de operación de la entidad) y sus reguladores.
Gestión de riesgos: es el proceso por medio del cual las organizaciones en todas las industrias valoran, controlan,
explotan, financian y monitorean el riesgo de todas las fuentes con el propósito de incrementar el valor a los
grupos de interés.
Gestión expost del riesgo: busca generar un proceso de reflexión interna y compartida que permita a la entidad
capitalizar las experiencias acumuladas con esta visión de gestión de sus riesgos.
Grupo de riesgo: se denominan así a los grupos que tienen poder para influir sobre la entidad y además tienen
urgencia para satisfacer sus expectativas y necesidades, pero carecen de legitimidad (vg. Algunos trabajadores
no sindicalizados).
Grupo definitivo: son aquellos grupos que poseen los tres atributos, son legítimos, tienen urgencia y pueden
ejercer gran poder sobre la entidad (vg. organismos de control y algunos grupos de usuarios).
Grupo dependiente: son grupos considerados como legítimos por la entidad que, además, tienen urgencia sobre
la satisfacción de expectativas y necesidades pero carecen de poder para influir sobre el quehacer de la entidad
(vg. Algunas asociaciones de usuarios y algunos grupos ecológicos);
Grupo discrecional: son grupos de alta legitimidad pero de poca urgencia y carecen de poder para influir en la
entidad (vg. Algunas ONGs);
235
Módulo III
Grupo dominante: son aquellos grupos que aunque no tienen urgencia si poseen legitimidad y poder de influir
(vg. proveedores únicos);
Grupo exigente: se caracterizan porque tienen mucha urgencia por satisfacer sus necesidades pero carecen de
poder y de legitimidad (algunos grupos de protesta);
Grupo latente: pueden ejercer un gran poder sobre la entidad pero carecen de legitimidad y de urgencia (vg. un
grupo al margen de la ley);
Grupos de interés: es cualquier grupo (formal o informal de individuos o entidades) que pueda afectar o ser
afectado por el logro de los objetivos de la organización en foco.
Hoja de vida de un indicador: es un formato en donde se registran las características más relevantes de un
indicador.
Indicador de gestión: es el resultado de una función calculada periódicamente en un dominio de acción. El valor
que se obtiene de aplicar la función indica el estado en que se encuentra el aspecto que mide el indicador en ese
dominio de acción; por ejemplo, la cobertura de educación básica primaria en las escuelas públicas en el distrito
capital en un mes y un año determinados.
Índice de desempeño: mide el balance entre la gestión del presente y la inversión del futuro en el aspecto al que
se refiere el indicador correspondiente.
Índice de latencia: se calcula como el cuociente entre el óptimo efectivo de un indicador y el óptimo potencial
del mismo indicador o viceversa según sea la definición operacional del indicador. Un valor bajo de latencia indica
un bajo nivel de inversión o que esta no causa los efectos esperados sobre el indicador respectivo. Su dimensión
temporal es el futuro.
Índice de logro: se calcula como el cuociente entre el valor de actualidad de un indicador y el óptimo efectivo
del mismo indicador o viceversa según sea la definición operacional del indicador. Un valor bajo de logro indica
problemas en la gerencia (o gestión) de recursos. Su dimensión temporal se refiere al presente
Índice de Myers Briggs: es un método común para diferenciar estilos de dirección. Se construye con base en la
identificación de cuatro preferencias a partir de la forma en que una persona se hace cargo de los siguientes
aspectos propios de la gestión organizacional: ¿hacia dónde prefiere enfocar sus acciones?, ¿cómo prefiere procesar
la información?, ¿cómo prefiere tomar decisiones? y ¿cómo prefiere organizar sus actividades?
Índice: es el cuociente entre dos valores de un indicador.
Información: se define como datos más significado (o propósito). Esto quiere decir que los datos se convierten
en información en el momento en que se les asigna un propósito, es decir, cuando tácita o explícitamente se
establece para qué van a ser utilizados.
Iniciativas: son actividades, programas, proyectos o esfuerzos especiales que, contando con recursos asignados
(humanos, técnicos, financieros, etc.) apuntalan o contribuyen al logro de uno o varios objetivos estratégicos.
En el caso del sector educativo, algunas iniciativas podrían ser construir un colegio o implementar un programa
contra la deserción académica.
Intervinientes: son agentes que no forman parte de la entidad, pero pueden afectar su operación como resultado
(intencional o no) de sus acciones. Típicamente la competencia (cuando esta existe) y los reguladores de una
entidad conforman sus intervinientes.
236
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Legitimidad: en este contexto, se refiere a la percepción generalizada de que las acciones de un grupo son
deseables o apropiadas de acuerdo con un conjunto de expectativas socialmente aceptadas tales como normas,
valores, creencias y modelos mentales compartidos.
Mapa de procesos: es un diagrama que describe los macroprocesos y principales procesos de una entidad.
Mapa estratégico: es la representación gráfica de los objetivos planificados para el logro de la estrategia o política
de una entidad.
Matriz de análsis estructural (MAE): permite identificar los objetivos estratégicos de mayor motricidad o grado
de incidencia.
Matriz de recursión/función: esta matriz cruza los procesos misionales de una entidad con sus procesos de apoyo
y permite realizar una distribución de discrecionalidad en la entidad.
Matriz RAM (Risk Assessment matrix): se utiliza para registrar cuál es el nivel de riesgo, es decir, cuál es la
magnitud de sus consecuencias y la frecuencia con que se puede presentar.
Mecanismo de cohesión: conjunto de actividades interrelacionadas que permiten balancear el nivel de
discrecionalidad de un proceso asegurando su cohesión entre los procesos misionales que apoya.
Mecanismo de coordinación: el propósito de este mecanismo es evitar (o anticiparse) a la ocurrencia de quiebres
en la realización del proceso como consecuencia de la discrecionalidad. La conformación de comités que se reúnen
periódicamente para tratar casos atípicos; la redacción y divulgación de manuales, estándares y formatos; el
empleo de sistemas de información y la realización de cursos de entrenamiento son todos ejemplos de mecanismos
que ayudan a una coordinación entre procesos de apoyo que han sido delegados.
Mecanismo de formulación de políticas centralizadas: permite la definición y divulgación de políticas, pautas
y condiciones o restricciones generales que facilitan la regulación del proceso de apoyo. Estas reflejan el ethos
organizacional, los principios y valores de la entidad y, por lo tanto, no son negociables. Ejemplos de estas son
normas internas sobre calidad; principios sobre equidad de género en la contratación de personal; políticas sobre
contaminación del medio ambiente; normas sobre seguridad industrial; restricciones sobre el uso de “software”
pirata; políticas sobre el empleo de plataformas de comunicación, etc.
Mecanismo de monitoreo: su propósito es asegurar la estabilidad de los compromisos y acuerdos establecidos al
momento de distribuir discrecionalidad en el proceso de apoyo bajo consideración. Las actividades de auditoria
son propias de este mecanismo de monitoreo.
Mecanismo de negociación de recursos: es necesario para que la delegación de un proceso pueda ser efectiva.
El mecanismo incluye acordar indicadores y metas que puedan usarse para medir la gestión del responsable del
proceso.
Medición en tiempo real: ocurre cuando el tiempo del ciclo de control es muy similar al tiempo de medición del
indicador.
MICMAC: Matriz de Impacto Cruzado con Multiplicación Aplicada a una Clasificación. Es una aplicación que
permite construir la matriz de análisis estructural (MAE). En la siguiente dirección de internet: http://www.3ie.
fr/lipsor/ se puede obtener gratuitamente con la guía de operación correspondiente.
Misión expuesta: es el texto que plantea la razón de ser de una entidad.
Misión-en-uso: es la que se deriva de observar los procesos que realiza una entidad de manera cotidiana.
237
Módulo III
Modelo de control: describe los componentes de un proceso cíclico de monitoreo de la gestión de un proceso.
Modelos de segmentación: describen la manera en que una entidad agrupa sus procesos misionales de acuerdo
a la segmentación del mercado que realiza para ofrecer bienes o servicios diferenciados.
Modelos de tiempo: describen la forma en que una entidad agrupa sus procesos de acuerdo a las necesidades de
establecer turnos en su operación.
Modelos estructurales: son descripciones de la forma en que una entidad agrupa sus procesos.
Modelos geográficos: describen la forma en que una entidad distribuye geográficamente sus procesos.
Modelos tecnológicos: es un diagrama de flujo que describe las relaciones entre los macro-procesos de una
entidad.
Monitorear la estrategia: proceso mediante el cual se hace un seguimiento al cumplimiento de los objetivos
estratégicos de una entidad.
Monitorear la operación: proceso mediante el cual se hace un seguimiento a la gestión de los procesos de una
entidad.
Monitoreo del riesgo: proceso que busca realizar un seguimiento al comportamiento del riesgo, determinar sus
índices y alertas tempranas.
Objetivos: enuncian el estado final deseado hacia el cual está dirigida la acción de la entidad, área, proyecto,
proceso, programa o plan. Por ejemplo, un objetivo de la Secretaria de Educación puede ser lograr una cobertura
total en educación básica primaria para la población menor de diez años.
Óptimo efectivo: es el máximo valor (o el mínimo, según sea el sentido de interpretación del indicador), que
puede tomar el indicador aceptando las restricciones actuales de la entidad.
Óptimo potencial: es el máximo valor (o el mínimo, según sea la interpretación del indicador) que este tomaría
si la gerencia de la entidad invirtiera para reducir (o eliminar) las restricciones actuales. Este valor es el resultado
de un proceso de negociación de recursos y refleja los compromisos adquiridos.
Organizadores: son los agentes responsables por la gerencia de la entidad y tienen, además, la capacidad para
modificar sus procesos misionales.
Pactos de integridad: su finalidad se centra en dar señales de integridad y transparencia, para prevenir sobornos,
desde las entidades públicas en los procesos de contratación, por excelencia el escenario de negocios entre el
sector público y sector privado.
Peligro: son eventos adversos que se originan en una entidad.
Perspectiva de conocimiento y aprendizaje: identifica las necesidades de capital organizacional, capital intelectual
y capital tecnológico necesarias para adelantar los procesos y generar los productos y los servicios que brinda la
entidad. En otras palabras, es el conjunto de activos intelectuales que deben desarrollarse para aprender y mejorar
continuamente; por ejemplo, conocimientos, destrezas y actitudes, motivación y entendimiento de la estrategia.
Busca responder la pregunta: ¿cómo debe nuestra entidad aprender e innovar para alcanzar sus objetivos?
Perspectiva de procesos: aglutina los procesos requeridos para hacer realidad la promesa de valor y obtener así
la satisfacción del ciudadano; por ejemplo, atención de solicitudes y de imprevistos, tiempos de respuesta y
facilidades de atención. La pregunta que ayuda a delimitar esta perspectiva es: ¿en qué procesos debemos ser
excelentes para satisfacer las necesidades de los ciudadanos?
238
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Perspectiva del ciudadano: refleja los términos en que la promesa de valor se ha diseñado para alcanzar el fin
último de la entidad; por ejemplo, calidad del servicio, precio, oportunidad, calidad de la atención, cobertura de
los tipos de servicios. Mide las expectativas que los ciudadanos tienen sobre los bienes y servicios que se ofrecen.
La pregunta que ayuda a precisar el alcance de esta perspectiva es la siguiente: ¿cuáles son las necesidades
prioritarias de los ciudadanos que debemos atender o satisfacer?
Perspectiva financiera: se refiere tanto a los objetivos asociados al financiamiento de la entidad, sus costos e
ingresos, como a la rentabilidad. Tiene en cuenta aspectos como eficiencia en la ejecución presupuestal, eficiencia
en el recaudo, manejo del portafolio y gestión del riesgo, entre otros. Su propósito es asegurar y garantizar
las promesas de valor ofrecidas. Esta perspectiva busca responder las preguntas: a) ¿de qué manera podemos
garantizar el manejo eficiente y transparente de los recursos financieros y la capacidad de generar excedentes
para transferir al Distrito? (para las entidades que aplique); y b) ¿qué objetivos financieros debemos lograr para
ser exitosos?
Perspectivas: son las dimensiones para describir el desempeño estratégico de la entidad en la forma de construir
la promesa de valor hacia la comunidad y la ciudadanía.
Poder: la capacidad para influir en el logro de los objetivos de la entidad por parte del grupo de interés.
Procedimiento de procesamiento de información: es un conjunto de actividades mediante las cuales se transforman
tipos de datos. Estos procedimientos pueden ser manuales o automatizados. Estos últimos suelen ser los
componentes de sistemas de información ya existentes en la entidad.
Procesos de apoyo: apoyan los procesos misionales.
Procesos misionales: desarollan la promesa de valor de la entidad.
Promesa de valor: es el resultado o contribución que una entidad hace al ciudadano, usuario o cliente. En el caso
de una entidad Distrital, se refiere a los beneficios que este recibe en el marco legal vigente del estado social
de derecho. Por ejemplo, atender expectativas de sectores o actores externos clave en aspectos relacionados con
salud, seguridad, medio ambiente o educación.
Propósito sistémico de un proceso: se refiere a la razón de ser del proceso. Suelen distinguirse cuatro: coordinar,
monitorear, proveer inteligencia y definir la estrategia.
Reportes por excepción: es una estrategia de información en donde los responsables de observar el valor de los
índices únicamente recibirán reportes cuando algo vaya mal, es decir, cuando los valores calculados estén por
fuera de aquellos definidos como esperados (o aceptables).
Riesgo aceptable: es aquél que la entidad está dispuesta a tolerar en su operación diaria.
Riesgo inherente: aparece en la intersección entre el grado de vulnerabilidad de la organización en un dominio
y el grado de la amenaza de un evento en ese dominio.
Riesgo residual: es el riesgo que permanece después de que se han tomado las medidas de salvaguarda o tratamiento
para reducir los efectos de un evento adverso.
Riesgo: es la posibilidad de que suceda algo que tendrá un impacto (negativo o positivo) en la gestión (global o de
un ámbito determinado) de una entidad. De aquí que el riesgo se mida en función de dos aspectos: la posibilidad
de su ocurrencia y las consecuencias correspondientes de llegar a suceder.
Riesgos con terceros: relacionados con daños o afectaciones a los grupos de interés de la entidad.
239
Módulo III
Riesgos de conocimiento: asociados con daños por la pérdida del conocimiento e información vital para el
desarrollo de las actividades de una entidad. En el caso de las entidades del Distrito pueden ocurrir, por ejemplo,
por la pérdida de fichas catastrales para el pago de impuestos.
Riesgos de imagen: generan un daño en la confianza por parte de la ciudadanía hacia la institución. En el caso
de las entidades distritales, estos riesgos se pueden relacionar con la confianza que tiene la ciudadanía en las
decisiones de la administración.
Riesgos de recursos: asociados a daños en insumos, materias primas, y, en general, en los suministros que permiten
desarrollar el objeto social.
Riesgos financieros: asociados con daños en los activos de la entidad o en su capacidad para producir ingresos.
Para el caso del Distrito, un ejemplo podría ser la destrucción de una planta de tratamiento.
Riesgos fiscales: están relacionados con daños por incumplimiento de obligaciones tributarias.
Riesgos legales: relacionados con sanciones de tipo legal como intervenciones, multas, pérdida de una licencia
de operación o de la personería jurídica, entre otros. Estos riesgos suelen estar vinculados también con sanciones
económicas. Un ejemplo relevante para las entidades distritales puede ser la liquidación de una empresa de
servicios públicos como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
Riesgos operacionales: se refieren al daño o degradación que limita o restringe el desarrollo normal de los procesos,
la producción y entrega de productos y la prestación de servicios. En el caso de las entidades distritales, se puede
mencionar la limitación para suministrar un servicio público.
Riesgos regulatorios: asociados con los daños ocasionados por la violación de una prescripción u obligación legal,
por ejemplo, el incumplimiento de la presentación de estados financieros ante la Contraloría Distrital. En algunos
casos, no hay gran diferencia entre los riesgos legales y los regulatorios.
Riesgos tecnológicos: se refieren al daño de sistemas o equipos.
Sistema de control interno: es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo
de las capacidades de autocontrol, autorregulación y autogestión en una organización.
Sistema de información de apoyo: respaldan los procesos de apoyo de la entidad, por ejemplo, el sistema de
información de la nómina de una institución o el sistema de información relacionado con el inventario de activos
de la entidad.
Sistema de información misional: apoyan los procesos misionales de la entidad, por ejemplo, el sistema de
banca por internet que permite realizar transacciones entre las cuentas de un cuenta-habiente, o el sistema de
información catastral del Distrito.
Sistema de información regulador: apoyan los procesos de monitoreo, control y toma de decisiones, por ejemplo
el cuadro de mando integral que permite monitorear la estrategia de una entidad o el sistema de información
de indicadores de gestión.
Sistema de información: son recursos tecnológicos que posibilitan el desarrollo de las actividades recurrentes de
la organización.
Sistema: en el contexto de esta Guía, un sistema es un conjunto de actividades humanas interrelacionadas que
apuntan a un propósito.
240
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Suministradores: son los agentes que proveen los insumos necesarios para realizar los procesos misionales de la
entidad.
TASCOI: es un nemónico útil para recordar los principales agentes de una entidad: Actores, Suministradores,
Clientes, Organizadores, Intervinientes.
Tiempo de medición del indicador: corresponde a la frecuencia de medición del indicador respectivo.
Tiempo del ciclo de control: se refiere al tiempo que transcurre desde el momento en que el responsable del
proceso se percata de que existe una diferencia entre el valor actual del indicador y el valor esperado del mismo
hasta el momento en que las decisiones que toma afectan nuevamente el valor del indicador. Este tiempo depende
de los procesos de comunicación que caracterizan el control de gestión del proceso correspondiente.
Tipos de datos: es un agrupamiento jerárquico de datos.
Tipos de indicadores: clasificación de indicadores de gestión de procesos de una entidad.
Tratamiento del riesgo: proceso que tiene como propósito determinar el riesgo residual con el cual la entidad debe
convivir, establecer el conjunto de salvaguardas que se deben adoptar para reducir el riesgo inicial y formular
los planes de contingencia que permitan la recuperación de la entidad y su continuidad en el servicio en caso
de un siniestro.
Urgencia: se refiere al grado con el cual las demandas de un grupo requieren de atención inmediata.
Vectores: describen las estrategias o programas para alcanzar la promesa de valor. Es una clasificación asociada
a una cadena de objetivos que atraviesa las cuatro perspectivas comunes y que por sí sola tiene un sentido y
una coherencia particular para alcanzar la promesa de valor. En general, los vectores están asociados a dos
aspectos fundamentales de la gestión estratégica: crear valor futuro y garantizar el funcionamiento actual de
la entidad.
241
Guía para la implementación del
Modelo Estándar de Control Interno
(MECI) con Enfoque Sistémico
Anexo: Aplicación para las
instituciones del Sector Salud
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
1. PROPÓSITO
Teniendo en cuenta los elementos planteados en la guía para la implementación del Modelo Estándar de Control
Interno (MECI) se presenta un anexo para las instituciones del sector salud, que tiene el propósito de presentar una
serie de lineamientos que permitan a este grupo de instituciones alinear operativamente la puesta en marcha del
Modelo Estándar de Control Interno y el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en salud (SOGCS)
2. ACUERDOS SEMÁNTICOS
Con base en lo propuesto en los módulos anteriores a continuación se presentan los elementos propios del SOGCS y
aquellos que se comparte con el MECI, lo anterior permite entender desde lo conceptual la complementariedad que
existe entre de los dos sistemas para su implementación.
2.1 Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad (Decreto 1011 de 2006, Resoluciones 1445 de
2006, 1446 de 2006, 1043 de 2006, 2080 de 2007 y pautas indicativas de la auditoría
para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud)
Es el conjunto de instituciones, normas, requisitos, mecanismos y procesos deliberados y sistemáticos que desarrolla
el sector salud para generar, mantener y mejorar la calidad de los servicios de salud en el país.
Características del SOGCS. Las acciones que desarrolle el SOGCS se orientarán a la mejora de los resultados de la
atención en salud, centrados en el usuario, que van más allá de la verificación de la existencia de estructura o de la
documentación de procesos los cuales solo constituyen prerrequisito para alcanzar los mencionados resultados.
Para efectos de evaluar y mejorar la Calidad de la Atención de Salud, el SOGCS deberá cumplir con las siguientes
características:
1. Accesibilidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de utilizar los servicios de salud que le garantiza el Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
2. Oportunidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de obtener los servicios que requiere, sin que se presenten
retrasos que pongan en riesgo su vida o su salud. Esta característica se relaciona con la organización de la
oferta de servicios en relación con la demanda y con el nivel de coordinación institucional para gestionar el
acceso a los servicios.
4. Pertinencia. Es el grado en el cual los usuarios obtienen los servicios que requieren, con la mejor utilización de
los recursos de acuerdo con la evidencia científica y sus efectos secundarios son menores que los beneficios
potenciales.
5. Continuidad. Es el grado en el cual los usuarios reciben las intervenciones requeridas, mediante una secuencia
lógica y racional de actividades, basada en el conocimiento científico.
245
Anexo: Aplicación para las instituciones del Sector Salud
1. Sistema Único de Habilitación: Es el conjunto de normas, requisitos y procedimientos mediante los cuales se
establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y
científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico-administrativa, indispensables para
la entrada y permanencia en el Sistema, los cuales buscan dar seguridad a los usuarios frente a los potenciales
riesgos asociados a la prestación de servicios y son de obligatorio cumplimiento por parte de los Prestadores
de Servicios de Salud y las Empresas Administradoras de Planes de Beneficio (EAPB).
Autocontrol. Cada miembro de la entidad planea, ejecuta, verifica y ajusta los procedimientos en los cuales
participa, para que estos sean realizados de acuerdo con los estándares de calidad definidos por la normatividad
vigente y por la organización.
Auditoría Interna. Consiste en una evaluación sistemática realizada en la misma institución, por una instancia
externa al proceso que se audita. Su propósito es contribuir a que la institución adquiera la cultura del
autocontrol. Este nivel puede estar ausente en aquellas entidades que hayan alcanzado un alto grado de
desarrollo del autocontrol, de manera que este sustituya la totalidad de las acciones que debe realizar la
auditoría interna.
Auditoría Externa. Es la evaluación sistemática llevada a cabo por un ente externo a la institución evaluada.
Su propósito es verificar la realización de los procesos de auditoría interna y autocontrol, implementando el
modelo de auditoria de segundo orden. Las entidades que se comporten c como compradores de servicios de
salud deberán desarrollar obligatoriamente la auditoría en el nivel de auditoría externa.
Se entiende como la provisión de servicios de salud a los usuarios individuales y colectivos de manera accesible y
equitativa, a través de un nivel profesional óptimo, teniendo en cuenta el balance entre beneficios, riesgos y costos,
con el propósito de lograr la adhesión y satisfacción de dichos usuarios.
246
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Comprende un conjunto de principios que deben llevar a las organizaciones a pensar más allá de la evaluación de la
calidad o de establecer guías o protocolos de seguimiento que sirven únicamente para la inspección.
El MCC debe ser visto como un proceso de autocontrol, centrado en el cliente y sus necesidades, que lo involucra en
sus actividades, y que consiste en la identificación permanente de aspectos del proceso que resulten susceptibles de
mejoramiento, con el fin de establecer los ajustes necesarios y superar las expectativas de dichos clientes.
La filosofía de mejoramiento continuo nace en la industria como el resultado del desarrollo y aplicación de herramientas
y métodos de calidad, por personas como Edward Deming, Joseph Juran y Philip Crosby en los Estados Unidos y
en el Japón, se introduce en salud a raíz de los trabajos de Donald Berwick en la década de los 90, integrándose y
potenciándose con los conceptos y métodos provenientes del modelo asistencial, incluidos los planteamientos pioneros
de EA Codman. Las acciones de mejoramiento deben involucrar a todas las personas en la organización.
El MCC ocasiona una inversión económica relativamente pequeña, comparativamente inferior a la de otros enfoques,
por cuanto implica una filosofía de vida laboral, personal y social, centrada en esfuerzos de mejoramiento constante,
y aunque los mejoramientos aislados son pequeños, el proceso origina resultados dramáticos a través del tiempo,
además de constituir un modelo de bajo riesgo.
El MCC procura convertir en cultura organizacional el mejoramiento de los procesos: hace esfuerzos para trabajar en
las personas, en su estado de ánimo, en la comunicación, en el entrenamiento, el trabajo en equipo, el compromiso y
la disciplina. Es un enfoque de sentido común que fomenta el pensamiento orientado a procesos, ya que los procesos
deben perfeccionarse para que mejoren los resultados. El hecho de no lograr los resultados indica que hay una falla
en el proceso. Es responsabilidad de la gerencia identificar y corregir los errores debidos al proceso.
El otro pilar del Sistema de Garantía de Calidad es la atención centrada en el cliente; la norma entiende como cliente
al usuario, es decir, al cliente externo.
No significa esto que a la luz del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud no sea importante
la satisfacción del cliente interno, lo es y mucho, sobre todo en la medida en que su satisfacción es un prerrequisito
para obtener los resultados centrados en el usuario.
En la actualidad la integridad y la continuidad son aspectos necesarios para el buen resultado de la atención y el
bienestar de la población. Para lograr este objetivo se requiere que las organizaciones cambien la forma de planear,
realizar y evaluar los procesos; el esfuerzo debe estar dirigido a la atención y entrega del servicio en forma planeada
e integral, acompañada de una gestión transparente para el usuario y su familia e incorporando las necesidades del
paciente y su familia en el diseño, ejecución, evaluación y mejoramiento de los procesos de atención. Esta forma de
evaluación implica que la organización debe coordinar y articular todas las actividades desde que el usuario llega a
la institución hasta que sale.
Las instituciones, sus programas y sus servicios deben identificar con precisión quiénes son sus clientes y
cuáles son sus necesidades y expectativas de cuidado y servicio.
247
Anexo: Aplicación para las instituciones del Sector Salud
La evaluación de los procesos no se realiza por dependencias, sino de manera transversal, con los equipos de
trabajo que participan en el resultado de los procesos, de tal forma que se reflejen todos los niveles y áreas
de la organización involucradas en cada proceso.
El respaldo y el compromiso gerencial son factores claves para el éxito de los procesos de mejoramiento
de la calidad. Así, los directivos de las instituciones juegan un papel preponderante en el desarrollo de esta
cultura.
Los sistemas de atención en salud han alcanzado un importante desarrollo y son complejos. Aún acciones de atención
en salud aparentemente simples se desarrollan mediante la operativización de secuencias de procesos múltiples y en
los cuales intervienen muchos profesionales y trabajadores de la salud, durante los cuales pueden presentarse fallas
en la calidad impactando en la seguridad del paciente.
Es necesario ser conscientes entonces de que los sistemas de atención en salud son de alto riesgo y que por lo tanto
en ellos deben analizarse permanentemente tanto de manera retrospectiva para establecer cuáles han sido los
errores que se han cometido y han culminado en un daño al paciente (eventos adversos) o que podrían haberlo hecho
(incidentes o casi - evento adverso), como de manera proactiva cuáles son las fases en los procesos de atención en
las cuales se podrían presentar fallas para prevenirlas de manera sistemática a través del establecimiento de barreras
de seguridad (modo de falla).
La seguridad del paciente debe involucrar acciones hacia el paciente y la familia en los temas de información cuando
ocurre un evento adverso y de apoyo durante el despliegue de las acciones requeridas para remediar o mitigar sus
consecuencias.
La auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud debe constituir una de las herramientas clave
para proteger la seguridad del paciente: elegir prioritariamente fuentes de trabajo que impacten en ella, desplegar
metodologías que favorezcan el análisis causal y el análisis de las fallas para desatar acciones de mejoramiento
efectivas y eficientes.
Igualmente durante el despliegue de las acciones de la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención
debe facilitar la creación de una cultura organizacional autocrítica y proactiva ante los errores y que sea solidaria
con los pacientes y sus familias.
Los conceptos que comparten el MECI y el SOGCS permiten a los equipos directivos y operativos de los hospitales
entender porqué es posible implementar en forma complementaria los dos sistemas. A continuación se presentan los
conceptos de mayor relevancia:
1. Los dos sistemas son de tipo evaluativo y el objeto de evaluación son las instituciones como sistemas
organizacionales, en el caso del SOGCS el enfoque de la concepción de Sistema es homologable con la utilizada
en esta guía, la de sistemas organizacionales, definiendo estos como un conjunto de actividades humanas
interrelacionadas que apuntan a un propósito.
248
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
2. El propósito de la evaluación no es evaluar por evaluar, ni realizar un diagnóstico de fallas para establecer
culpables, es generar acciones de mejoramiento que contribuyan al cumplimiento del propósito institucional,
en el caso particular de este anexo, el mejoramiento de las condiciones de salud de la población que asiste
a los hospitales.
3. El propósito del control en los dos sistemas es facilitar en los términos utilizados en el MECI, el autocontrol,
la autorregulación y la autogestión, en el SOGCS en el ámbito de la calidad y en el MECI del control
organizacional.
4. El concepto de control presentado en la guía para la implementación del MECI se fundamenta en los conceptos
de cibernética organizacional, lo mismo sucede con la auditoría para el mejoramiento continuo de la calidad
de la atención en salud del SOGCS.
5. El sistema de control interno es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo
de las capacidades de autocontrol, autorregulación y autogestión en una institución y el SOGCS es de igual
forma un sistema de actividades humanas interrelacionadas que propende por el cumplimiento de una serie
de estándares mínimos, otros óptimos y alcanzables e indicadores en los diferentes niveles organizacionales
y de gestión de las instituciones de salud.
Con esta premisa en el SOGCS se establecieron una serie de referentes2 para evaluar si los procesos organizacionales
cumplen con ellos, en caso de que no sea así, se requiere implementar planes de mejora para cerrar la brecha entre
el desempeño actual de los procesos y el desempeño esperado, para lo cual se deben definir una serie de principios,
políticas, planes, métodos de trabajo en redes de procesos y mecanismos de verificación y evaluación. La evaluación
del cierre de brecha es el propósito de la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en salud.
El primer paso para iniciar la implementación del Sistema Único de Acreditación requiere realizar la delimitación
sistémica del hospital, con el propósito de conocer su quehacer y organizar los equipos de autoevaluación, para lo
cual es necesario con personal de los diferentes niveles de la organización, incluyendo no los dueños de los procesos,
sino de los clientes – proveedores, personal de los diferentes turnos y sitios donde se realizan los procesos objeto de
evaluación.
Lo anterior, permite utilizar la herramienta planteada en el módulo 1 de esta guía como primer paso para la
implementación del SOGCS en los hospitales, a partir de este punto se presenta en paralelo los elementos propuestos
en los otros módulos de la guía y los estándares, pasos críticos e indicadores propuestos en el SOGCS con el objetivo
de que los equipos de los hospitales observen como los dos sistemas son complementarios.
1 La alineación propuesta entre el MECI y el SOGCS no incluye el Sistema Único de Acreditación por considerar que sin el cumplimiento de estos mínimos los hospitales no pueden
prestar los servicios que no cumplan.
2 Estos referentes son los estándares del Sistema Único de Acreditación y son específicos para las instituciones de salud y no aplicable a otro tipo de instituciones.
249
Anexo: Aplicación para las instituciones del Sector Salud
En el desarrollo de la primera gerencia, la de desarrollo, se propone para su diagnóstico la herramienta del coeficiente
estratégico, que permite observar la capacidad estratégica de una entidad situándola en uno de tres estadios de
desarrollo: incipiente, medio y avanzado. Con esto es posible identificar las actividades que es necesario desarrollar
para mejorar dicha capacidad.
El diagnóstico anterior, es posible complementarlo con los estándares de direccionamiento y gerencia del SOGCS
que tiene el propósito de evaluar cómo los órganos de direccionamiento de la organización están permanentemente
en capacidad de desarrollar, implementar y desplegar una serie de competencias organizacionales que orienten
a la institución hacia la calidad. De esta manera se promueve que estos órganos de gobierno estén involucrados
explícitamente en la continua orientación de la institución hacia procesos de mejoramiento y contribuir en su
despliegue hacia los diferentes niveles de decisión. De igual forma permite evaluar cómo la organización soporta los
procesos de atención al cliente y su familia, así como los procesos que involucran a los clientes internos, a través de la
implementación de una serie de decisiones estratégicas que orienten el adecuado desarrollo y desempeño de cada uno
de estos. También facilita establecer cómo la gerencia de la organización, garantiza espacios, recursos y mecanismos
para desarrollar este tipo de decisiones y logra mantenerlos en el día a día de los procesos organizacionales.
En segundo lugar, en la guías se propone para monitorear la estrategia un método a partir de los objetivos legales y
estratégicos de la organización, el cual se desarrolla en tres partes: la primera explica qué es un mapa estratégico, la
segunda presenta su utilidad para las entidades del Distrito y la tercera especifica cómo construir un mapa estratégico
y un cuadro de mando integral (CMI).3
250
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
La implementación de los mecanismos para el monitoreo de la estrategia propuestos en la guía son herramientas valiosas
para el cumplimiento de los estándares de acreditación y la evaluación del nivel de desempeño organizacional.
La segunda gerencia es decir, la de cohesión, apunta a diseñar, implantar y mantener actualizados los mecanismos
de coordinación y monitoreo para asegurar la cohesión de los procesos que cotidianamente realiza una entidad.
En la guía se propone la utilización de una serie de métodos y herramientas, unas para realizar los diagnósticos de
los elementos que componen esta gerencia y otros para realizar el monitoreo, a saber:
Los métodos y herramientas que se mencionan en el párrafo anterior, pueden igual que en el caso de la gerencia de
desarrollo complementarse con los componentes del SOGCS, dado que las secciones de evaluación del Sistema Único
de Acreditación permiten hacer el diagnóstico del nivel de desempeño de los procesos organizacionales, los cuales
son el objeto de la gerencia de cohesión, la auditoría hacer el seguimiento a través de los indicadores y cumplimiento
de los estándares y los indicadores de obligatorio reporte que pertenecen a uno de los procesos institucionales, así:
Los estándares del proceso de atención – asistencial, evalúa si el hospital tiene una política respecto a los derechos
de los clientes, acorde con el direccionamiento estratégico, los cuales son difundidos y conocidos por todos en la
organización; así mismo se conoce por todos el proceso de atención desde el ingreso hasta la salida del paciente.
En este sentido se deberá evaluar por parte de la organización si se están planeando, ejecutando, midiendo y mejorando
dentro del proceso de atención, los subprocesos de: admisión para la atención inicial e información al paciente; registro
para la atención, donde se captura la información de identificación del paciente y su familia y se brinda información
inicial de la organización frente al proceso de atención y derechos o servicios cubiertos; evaluación inicial del ingreso
donde se recoge la mayor cantidad posible de información acerca de las condiciones de ingreso, y se brinda la educación
acerca de las características de la enfermedad, del tratamiento y sus posibles resultados.
Que con base en la información obtenida la entidad planea el cuidado y tratamiento del paciente, así como su
seguimiento, lo cual parte de la obtención del consentimiento informado, aceptación de participar o no en una
investigación, se garantiza la privacidad y confidencialidad, asesoría farmacológica, valoración anestésica cuando es
requerida y apoyo emocional y espiritual. Que los resultados del tratamiento son asegurados mediante la atención
por parte de un equipo interdisciplinario que brinda una buena información al paciente y su familia acerca de la
enfermedad su evolución y cuidados posteriores.
En cuanto al proceso de gestión de la atención, si cuenta con procesos como: un sistema de información que asegura
el registro de la información y el mantenimiento de la historia clínica de manera integral, única y segura, identificando
e informando a los profesionales involucrados la evolución y respuesta del paciente; el cuidado y tratamiento de
acuerdo con estándares, guías y procedimientos aceptados; así mismo debe existir un proceso para el manejo de
las quejas para su investigación, respuesta y mejoramiento. Si cuenta con un proceso y políticas de aislamiento de
pacientes en los casos que sea necesario, en condiciones dignas y que aseguren su tratamiento. El tratamiento debe
ser evaluado permanentemente por la entidad y los clientes para lo cual se debe contar con procesos definidos de
evaluación muestral que verifiquen el cumplimiento de estándares de atención y procedimientos adecuados para
251
Anexo: Aplicación para las instituciones del Sector Salud
casos exitosos y para casos con resultados adversos. En la evaluación con la familia se debe contar con la posibilidad
de revisar los resultados esperados contra los reales y analizar las diferencias.
El egreso del paciente debe ser registrado de forma tal que indique los requerimientos futuros que permitan planear los
cuidados del cliente en ese momento. El plan de egreso contiene información relacionada con cuidados, medicación,
alimentación, uso de equipos médicos y rehabilitación si se requiere. Así mismo, información completa del tratamiento
y resultados a la EPS y a la entidad o médico que lo refirió.
Este proceso de atención se debe monitorear por medio de indicadores de desempeño, redundando esto en procesos
de mejoramiento que son compartidos y seguidos permanentemente.
Los estándares de recursos humanos, evalúa que la organización cuente con procesos claros acerca de los clientes
internos relacionados con el cumplimento de condiciones básicas, sistemas de evaluación, así como de selección,
vinculación, capacitación, promoción y retiro. Además, de contar con una planeación del recurso humano que atienda
el cumplimiento del plan estratégico o de cambios importantes en la organización con el apoyo de recursos financieros
y tecnológicos.
Para ello es necesario que la organización se asegure de la calificación y competencia del personal tanto administrativo
como médico asistencial mediante la documentación de los requisitos de competencia, calificaciones de cada cargo, así
como el proceso de inducción, entrenamiento y capacitación que incluyen las responsabilidades del cargo acordes con
su relación sistémica hacia la organización y el cumplimiento de los grandes propósitos. De la evaluación permanente
se retroalimenta para el mejoramiento. Respecto a la práctica profesional, se evalúa su actualización y certificación
especializada y sus aportes de valor agregado.
Que exista un proceso definido del manejo de las relaciones con los empleados enmarcadas en el diálogo, se evalúa
sistemáticamente su satisfacción y se cuenta con procesos de salud ocupacional y seguridad industrial.
Además, se mide con indicadores la gestión del recurso humano, los factores de calidad del proceso de atención
de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medición se
desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitoreados permanentemente.
Los estándares de ambiente físico, evalúan si se cuenta con procesos para el control de infecciones de acuerdo con
la legislación y estándares de manejo de pacientes, recolección, análisis y reporte de infecciones o enfermedades de
transmisión, así como de la detección y manejo cuando es intrahospitalaria; el empleo adecuado de los equipos e
insumos acorde con la legislación y procedimientos internos. De igual manera, el manejo y disposición de los desechos
en forma segura.
Se deberá verificar entonces si existen procesos definidos para el control y manejo de emergencias y desastres
debidamente documentados y articulados con entidades coordinadoras, se contempla la realización de ejercicios
periódicos para revisar protocolos y mantener una disciplina y organización de responsabilidades del personal en
temas tales como incendios, donde se cuenta con prácticas de prevención y capacitación como para el manejo de las
situaciones de emergencia, la activación de alarmas, el manejo de pacientes y su reubicación adecuada, sistemas de
evacuación y desactivación de sistemas inflamables; proceso de recepción de personas involucradas en emergencia o
desastre, áreas dispuestas, registro e ingreso de los pacientes, proceso de triage, señalización y protocolos de egresos
para estas situaciones. Se debe contar también con un proceso para el manejo de pacientes extraviados dentro de la
entidad, identificación de las personas con posibilidad de extravío, protocolo de búsqueda e información a la familia
y policía.
252
Guía para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistémico
Además, si se miden con indicadores la gerencia del ambiente físico, los factores de calidad del proceso de atención
de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medición, se
desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitorizados permanentemente.
Los estándares de gestión de la información pretende evaluar si los procesos de este tema son diseñados a partir
de los requerimientos de información de la organización en factores como procesos de atención y necesidades de
los clientes, planeación, direccionamiento y mejoramiento de la organización, gestión de recursos, productividad. Se
define un plan de gerencia de la información que garantiza su gestión priorizada desde la estandarización, captura,
análisis, transmisión y difusión, seguridad con niveles de acceso y almacenamiento. La organización hace seguimiento
de las variaciones de desempeños de equipos y procesos.
Observaremos entonces si la organización promueve la cultura de toma de decisiones sobre hechos y datos así como
su acceso de acuerdo con necesidades para el análisis agregado y desagregado que permita monitorear y referenciar
de manera sistemática. Además, se mide con indicadores la gerencia de la información, los factores de calidad del
proceso de atención de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de
su medición se desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitorizados permanentemente.
En todas las secciones presentadas en forma explícita se pregunta si la organización cuenta con mecanismos
formales para hacer el monitoreo y seguimiento a los resultados, esto es posible de hacer utilizando los conceptos y
herramientas propuestos en el modelo de control de la operación de esta guía, incluyendo aquellos definidos por el
sistema de información del SOGCS.
Al evaluar los estándares de gerencia de la información, la aplicación de la cruz de malta es valiosa al permitir identificar
la relación de los procesos organizacionales con los tipos de datos y las herramientas tecnológicas del hospitales, al
igual que permite conocer como se está dando respuesta a estas necesidades.
Las herramientas propuestas en esta guía para propiciar un adecuado ambiente de control a través de la formulación
de acuerdos, compromisos y protocolos éticos y la revisión de los estilos de dirección en el SOGCS hacen parte de
la sección de direccionamiento estratégico y gerencia, por lo que se sugiere implementar estas herramientas en el
mejoramiento de estas secciones.
La matriz de recursión/función como herramienta que contribuye a la autoevaluación del autocontrol y de la autogestión
y de la auditoría interna puede ser implementada en forma complementaria con la auditoría para el mejoramiento de
la calidad de la atención en salud en los niveles de autocontrol y de auditoría interna, es una herramienta que permite
a los equipos de auditoría entender cómo es el balanceo entre los niveles de centralización y descentralización para
formular e implantar herramientas para el mejoramiento continuo de la calidad y de capacidad de autocontrol que
realmente tienen los procesos al interior del hospital.
Como se observa, existe un concepto que no ha sido mencionado, el modelo de gestión del riesgo, lo anterior debido
a que el enfoque de gestión del riesgo del SOGCS no es el mismo que el planteado en el MECI, lo anterior no quiere
decir, que no sea complementario, por ejemplo en temas como la Seguridad del Paciente, los indicadores de riesgo y
los estándares del Sistema Único de Habilitación, sino que se hace necesario que las herramientas propuestas en la
guía deban ser adaptadas al enfoque de riesgo propuesto por el SOGCS.
En relación al tercer módulo, el de la gerencia de desempeño, las herramientas que se proponen en ella, permiten
cumplir los estándares de direccionamiento del SOGCS.
253