Capítulo 3:

La prospectiva estratégica para los territorios

La prospectiva territorial obedece a las leyes de la prospectiva estratégica

aplicadas a un objeto en particular: los territorios.
En los territorios se recurre a la prospectiva por los diversos desafíos a los
que se enfrentan los actores territoriales. En primer lugar, la prospectiva constituye
un instrumento privilegiado para contribuir a la comprensión de las dinámicas
territoriales, en un contexto cada vez más marcado por la descentralización, la
autonomía de decisión y la necesidad de cooperar. Además, permite inculcar una
cultura de la previsión y el debate colectivo, acerca de los retos futuros y las
decisiones presentes que de ellos se derivan, paso obligatorio para prever los cambios
estructurales y las mutaciones profundas de los territorios. También representa una
poderosa mayéutica para poner a los actores locales en el camino de estrategias
voluntaristas y proactivas, basadas en una convergencia de lo posible y lo deseable, y
cuyos elementos, a fin de cuentas, se llevan a acciones de ordenamiento o desarrollo
en un documento contractual o estratégico que sea, por ejemplo, un esquema de
coherencia territorial, la carta de un país, un contrato de aglomeración (NdT:
conjunto de comunidades vecinas) o, incluso, un esquema regional de desarrollo
económico. En fin, el trabajo prospectivo permite sacar a la luz datos ignorados o
menospreciados y tomar distancia en los temas que los representantes y dirigentes
locales tienen que tratar con urgencia.
Bajo el doble efecto de una competencia creciente entre los territorios, y de
un aumento del poder de la sociedad civil y sus exigencias, los representantes de los
territorios necesitan poder prever el futuro de otra manera, para tomar las decisiones
más pertinentes en el plano económico, las más aceptables desde el punto de vista
social y las más respetuosas del medio ambiente.
Esa necesidad exige un enfoque prospectivo – o sea global, previsor y
sistémico – para tratar de entender los cambios, presentes o futuros, del contexto en
el que se desenvuelven los territorios. Esa reflexión prospectiva exploratoria
desemboca en la expresión de los mayores retos a los que responden determinados
objetivos estratégicos para hacerles frente y determinadas pistas de acción para
alcanzarlos.
Aunque la mirada y la actitud prospectiva se han arraigado irreversiblemente
en las prácticas territoriales, son numerosos los territorios que han entrado a la
prospectiva sin que sus responsables posean las bases conceptuales y metodológicas
necesarias. Sin embargo, estas son necesarias para aplicar, de forma rigurosa y bien
fundamentada, este tipo de enfoques, cuyo inicio se hace muchas veces complejo,
pero cuyo carácter innovador influye desde hace diez años en la renovación de la
gestión pública y participa en su movimiento de reinvención de sí. En el manejo
estratégico de los territorios, la prospectiva ha de desempeñar un papel primordial,
como mismo la evaluación de las políticas públicas territoriales.

I. GÉNESIS Y AUGE DE LA PROSPECTIVA TERRITORIAL

Aunque su generalización es reciente, la prospectiva territorial no surgió ayer.
Entre 1955 y 1975, múltiples iniciativas condujeron a la constitución de una práctica
88 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

francesa de la prospectiva aplicada al futuro de los territorios. Aunque no se hablaba

aún de prospectiva territorial, sus fundamentos, a la vez conceptuales y
metodológicos, se forjaron en ese periodo.

1. Planificación, prospectiva y ordenamiento territorial29

La aplicación de una postura prospectiva al futuro de un territorio comenzó
realmente en 1962 cuando Pierre Massé, entonces comisario del Plan, creó un grupo
encargado de “estudiar, desde el ángulo de los hechos que contienen futuro, lo que
sería útil conocer, desde ahora, acerca de la Francia de 1985” (Massé, 1964) como
preparación del 5º Plan (1966–1970).
La misión del Plan fue lograr un rápido auge industrial a la vez que un
progreso social desarrollando los equipamientos colectivos. El estudio prospectivo
solicitado al “grupo 85” debía permitir “extraer del campo de los posibles algunas
representaciones del futuro, inteligibles para la mente y útiles para la acción”. Esas
representaciones, destinadas a guiar las decisiones, se compondrían de algo de
probable y algo de deseable; el objetivo era preparar eficazmente lo deseable. Las
Reflexiones para 1985, constituyeron uno de los primerísimos procedimientos, si no
el primero, de prospectiva aplicada al futuro de un territorio, Francia; y al sobrepasar
las simples proyecciones macroeconómicas, representaron un cambio profundo en la
aprehensión del futuro. Se consultó a muchos intelectuales y especialistas, entre los
que se encuentran, Claude Lévi-Strauss, Jacques Delors, Paul Delouvrier y Raymond
Aron. Ese trabajo marca el “fin de la prehistoria de la planificación” (Decouflé,
1972), se trata del primer encuentro entre prospectiva y planificación, “la primera
[…] concentra su atención en las propiedades del futuro útiles para las decisiones que
hay que tomar en el presente, y la segunda […] elabora, gracias y más allá de sus
análisis a medio plazo, una especie de cuestionario sobre el futuro del hombre”
(Massé, 1964).
En tal ocasión, los ponentes formulan su deseo de que se creen células de
prospectiva en todas las administraciones, instituciones, organizaciones
profesionales, económicas, sociales y sindicales, de manera que la sociedad, con el
aprendizaje de la prospectiva, aprenda de movilidad y cambio (Monod, 1970). Como
resultado de este trabajo se crearon, efectivamente, células de prospectiva en
diferentes administraciones: Ministerio de Asuntos Exteriores (el Centro de Análisis
y Prospectiva), Ministerio de Defensa (el Centro de Prospectiva y Evaluación) y
Ministerio de Industria.
• La creación de la Datar
En febrero de 1963 se creó la Délégation à l’aménagement du territoire et à
l’action régionale (Datar, por sus siglas en francés, Delegación de ordenamiento
territorial y acción regional), que se subordinó directamente al primer ministro. Su

29
Para más información remítase a Philippe Durance, 2008, « Planification, prospective et
aménagement du territoire. Une genèse de la prospective territoriale en France » (NdT: Planificación,
prospectiva y ordenamiento territorial. Una génesis de la prospectiva territorial en Francia),
disponible en el sitio de la Datar.
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 89

creación respondía, ante todo, al deseo de eficacia en la coordinación de las

operaciones dirigidas por los ministerios, en materia de ordenamiento territorial.
Allí, un hombre se encargó de desarrollar la prospectiva: Serge Antoine. Él
fue el artífice, en 1966, de la revista 2000, y en los años siguientes su principal
organizador. Esta revista de prospectiva tenía como objetivo habituar a la opinión
pública “a las dificultades que suponen los hechos, su interpretación y
contradicciones, en todos los campos que mañana tendrán […] un significado
imprevisto y esencial”.
En marzo de 1968, Antoine organizó un coloquio internacional de
prospectiva acerca de las técnicas avanzadas y el ordenamiento territorial. Ese
encuentro tuvo como rasgo de originalidad el imponer “a todas las reflexiones
prospectivas una referencia común, “los territorios y su organización” para 2020,
dando inicio así a una “geoprospectiva” (Aigrain et al, 1968).
Esta cita hizo historia en muchos sentidos. En primer lugar arraigó el
diacronismo en las reflexiones sobre el futuro de los territorios: se reconoció que los
horizontes de trabajo eran, y debían ser, diferentes según los temas abordados. El
horizonte de trabajo “es una convención de lenguaje y no un horizonte objetivo”.
Cada problema tiene sus horizontes de certeza, probabilidad, plausibilidad y utopía
que se vuelven confusos en la medida en que pasa el tiempo.” (Antoine, Durand,
Monod, 1971). Ese coloquio tuvo el efecto de responder a una doble exigencia:
despejar esos momentos diferenciales y responder a la necesidad de vincular los
puntos de vista específicos.
También selló la asociación formal entre los principios de la prospectiva,
resultado del trabajo de Berger y el Centro International de Prospectiva, y el devenir
de los territorios, y recordó las exigencias de rigor de su práctica: “La prospectiva es
la única oportunidad de plantear los verdaderos problemas y escoger a tiempo su
destino, ella crea una libertad más real. Ella es incluso la libertad, porque es la
conciencia del devenir. Pero es necesario saber usarla. La prospectiva es una técnica
de acción al servicio de un espíritu exigente: ella se reafirma con el ejercicio. Su
enfoque no la asemeja a las visiones perezosas de las escenas de la vida futura. La
idea no es predecir lo que sucederá en 1985, en 2000 o en 2020. La idea no es
entregarse al fetichismo de la fecha futura y a la cronología de los giros de la historia.
La prospectiva no es un determinismo a la carta. Ella enumera las posibilidades […],
confronta grandes tendencias con los hechos portadores de futuro: no pretende
enunciar lo seguro, sino ofrecer un método para perseguir lo deseable. Su dinámica
es la de incitar a la sociedad a escoger entre las opciones fundamentales. […] No
todo se decidió en 1968 y constantemente se le ha dado a la sociedad la oportunidad
de redefinirse. […] Por tanto, lo importante no es fijar lo definitivo de 2020, sino
hacer que las acciones de la sociedad de 1968, la de 1970, ó 1972 por ejemplo, sean
propicias para que la sociedad del mañana tenga la posibilidad de tomar las
decisiones convenientes30.” (Aigrain et al., 1968).

30
Un poco más adelante, Jérôme Monod reafirmó ese sentimiento de responsabilidad para con las
generaciones futuras y el papel preponderante de la prospectiva en ese marco: “[…] corresponde […]
a la política, en función de los estudios prospectivos, decidir de inmediato, o lo contrario, no decidir
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Finalmente, el entonces ministro del Plan y de Ordenamiento Territorial

reafirma así el empeño del poder político de generalizar la práctica de la prospectiva,
y llama a todos los responsables del Estado, las colectividades locales y las empresas,
a incorporar esa búsqueda de futuro a sus preocupaciones cotidianas. Desde esa
óptica se anuncia la instauración de un dispositivo con vistas a dar un gran impulso a
las reflexiones sobre el futuro: el sistema de estudios del esquema de ordenamiento o
Sésame.
• Un sistema de estudio sobre el futuro: el Sésame
Después de haber efectuado diversas misiones al extranjero y haber conocido
las opiniones de especialistas en estudios prospectivos como el célebre Herman
Kahn, los responsables del ordenamiento territorial decidieron crear un marco de
reflexiones que sirviese de referencia para las políticas a largo plazo y las decisiones
relativas al ordenamiento que los poderes públicos habrían de tomar a nivel nacional
o regional. Ese marco, denominado “sistema de estudios del esquema de
ordenamiento” (Sésame, por sus siglas en francés), se instauró a finales de 1968 bajo
la responsabilidad conjunta de la Datar y el Plan.
El Sésame se define como un sistema que permite tomar las decisiones
“correctas” en materia de ordenamiento, es decir, con un mayor conocimiento de los
efectos previsibles sobre el futuro31. El esquema de ordenamiento se diseñó, en parte,
como un conjunto de métodos y medios de análisis del futuro lejano y de
conocimiento del futuro en general y como medida de las acciones que se deberán
mejorar progresivamente. Estos métodos y medios se hicieron operativos y se
divulgaron entre los responsables del sector público y el sector privado.
Ese trabajo sobre los métodos y medios tomó dos formas principales: la de las
investigaciones teóricas, confiadas principalmente a universitarios, y la de los
ensayos metodológicos.
Las investigaciones siguieron varias direcciones. En primer lugar, una
apertura al análisis de los sistemas, disciplina de la que se considera puede aportar un
nuevo aliento a la prospectiva pues permite determinar cuál es la mejor acción entre
varias alternativas posibles (Barel, 1971).
Posteriormente, una apertura a la prospectiva social, principal preocupación
del entonces delegado de ordenamiento territorial, Jérôme Monod (Durance,
Cordobes, 2007), para quien “[existe] la necesidad de abrirse a la prospectiva social y
no encasillarse en la prospectiva tecnológica; hace falta que las humanidades nos
ayuden a entrar en la prospectiva y que ellas mismas entren en la prospectiva. […] Es
la única manera de evitar que la prospectiva quede marcada por una especie de
fatalidad racional que realmente no tiene en sí misma.” (Monod, 1970). Esa
orientación se contrapone explícitamente a las prácticas anglosajonas evidenciadas,
en las que se privilegian los factores tecnológicos en detrimento de la sociedad

nada de inmediato, cada vez que se puedan reservar posibilidades de opciones futuras; esa es la
preservación de la libertad de las generaciones futuras.”
31
(NdT: Sésamo en francés) Hace referencia explícita a las claves que el sistema proporcionará a la
sociedad para permitirle construir su propio futuro.
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 91

(Antoine, Durand, 1970). El trabajo lo realizó un grupo de reflexión formado por

representantes de varios centros de investigación y administraciones importantes.
Ellos pusieron de relieve la distinción que es necesario hacer entre los tres momentos
del proceder prospectivo, arraigados hoy en la práctica prospectiva: el de la
recopilación de hechos y análisis del presente, análisis que se arraiga en el pasado
(fase analítica); el momento de la previsión de los “futuros posibles”, basado en el
reconocimiento de los determinismos (fase exploratoria); y el momento de la
confrontación de los futuros posibles con las opciones deseables, en función de un
sistema de valores explícito, con luego la vuelta al presente a fin de redefinir en
función del futuro deseado (fase normativa) (Decouflé, Nicolon, 1972).
Finalmente, una apertura a lo internacional. Jérôme Monod viajó mucho al
extranjero, sobre todo a los Estados Unidos acompañado por Serge Antoine. Esos
viajes fueron una oportunidad para visitar algunos centros importantes de la
prospectiva estadounidense y encontrarse con diversos personajes tales como Daniel
Bell, Herman Kahn e incluso Hasan Ozbekhan (Durance, Cordobes, 2007) gracias a
lo que pudieron dar una idea clara de las prácticas públicas de la prospectiva en el
extranjero. Se publicaron textos de Bell y de Ozbekhan en la revista de prospectiva
de la Datar. El griego Constantinos Doxiadis inició a la Datar en su teoría del
desarrollo humano, la ekística. En su búsqueda de nuevos métodos, Monod confió al
Hudson Institute, organismo fundado y dirigido por Kahn, un estudio que se
realizaría a partir de un examen rápido y superficial de Francia.
• El escenario de lo inaceptable
Paralelamente a las investigaciones teóricas sobre la prospectiva se llevaron a
cabo numerosos trabajos aplicados. Eran ensayos metodológicos basados en la
elaboración de escenarios, cuyo método se puso a punto progresivamente desde 1970
con la ayuda de una oficina de estudios, la OTAM, filial de la SEMA dirigida por
Jacques Lesourne.
El principio escogido fue el de un escenario tendencial, construido a partir de
las tendencias identificadas realmente, tanto en el campo de lo económico como en el
de lo social. La prolongación de las tendencias hacia el futuro condujo a la aparición
de tensiones capaces de cuestionar la existencia global del sistema; desde entonces se
piensa en los impactos sobre las instituciones y las regulaciones que es necesario
aplicar. El escenario tendencial no deja de ser un ejercicio exploratorio, una vez que
se han definido las hipótesis y exigencias que conducen a lo tendencial, el escenario
sirve de referencia para “medir” otros escenarios o estimar los efectos de una
determinada política (Antoine, Durand, 1970).
Los primeros escenarios de ordenamiento territorial se elaboraron en el año
1970. En esencia, se resolvieron los numerosos problemas señalados tanto en el
plano conceptual, como en términos de modalidades prácticas. Se elaboraron tres
escenarios exploratorios de contraste para 2000; cada uno definía una orientación
posible de desarrollo, lo que dio como resultado “una imagen de una sociedad en un
espacio geográfico y en un futuro dado y en caminos que relacionaban el estado real
de la sociedad con el descrito por la imagen” (Bluet, Zémor, 1971). Tres grupos de
trabajo distintos diseñaron esos escenarios utilizando dos procedimientos
complementarios: el primero, exploratorio, consistía en pasar del presente al futuro
92 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

por medio de factores dinámicos; el segundo, regresivo, partía del futuro y escalaba
hasta el presente, induciendo los factores de evolución.
Esos escenarios de ordenamiento sirvieron para elaborar directamente el
escenario tendencial del esquema prospectivo de la Francia de 2000, más conocido
por el nombre de “escenario de lo inaceptable”. A partir de ahí, el método quedó bien
definido. La construcción de escenarios se basa en tres elementos: la base, “informe
descriptivo de la situación inicial del sistema considerado, de sus leyes y tendencias
evolutivas, incluyendo las que están sólo presentes como “germen”; un camino, “que
marca nuevamente la evolución de todo el sistema” y que puede incluir puntos de
bloqueo o “cruces de caminos a partir de los cuales se presentan varias
posibilidades”; y una imagen terminal, “resultado de esa evolución”32 (OTAM,
1971).
De esos tres componentes surgen dos posibilidades: avanzar y descubrir una o
varias imágenes finales, o dibujar una imagen final y buscar los caminos que
conducen hasta allí. Aunque es seductor, el segundo modus operandi constituye un
problema fundamental: las imágenes finales son múltiples y, como no es posible
estudiarlas todas, es necesario escoger. Pero ¿según qué criterios?; o más
exactamente, qué regla utilizar para definir un deseable antes que otro, pues de eso se
trata. Sería necesario conocer “las necesidades y gustos de los franceses del futuro”,
lo que necesitaría de una “prospectiva sociológica que está, mayormente, aún por
hacerse” (OTAM, 1971). Se acordó proceder según el primer modus operandi:
caminar del presente al futuro dejando actuar las tendencias identificadas. La imagen
final que surge entonces es “una de las historias posibles, una historia inaceptable
que evidencia la necesidad de una acción de la sociedad sobre su entorno.” (OTAM,
1971). El escenario tendencial desempeña un papel no solo de referencia, sino
también de realce. Es clara la necesidad de saber distinguir entre la fase exploratoria
y la fase normativa.
Dirigido desde una óptica territorial nacional, este estudio hizo nacer
espontáneamente, en algunos actores locales, el deseo de realizar trabajos similares a
escalas geográficas más específicas, abriendo así la vía a prácticas prospectivas en
los territorios.
• Un método francés de escenarios
Algunos años después de la realización de los primeros escenarios, en 1975,
la Datar solicitó al Grupo de Investigaciones sobre el Futuro de la Universidad de
Quebec (Canadá) realizar un estudio cuyo objetivo era “analizar el método de los
escenarios a la luz de la teoría de la prospectiva, con la ayuda de sus diversas
aplicaciones pasadas y presentes.” (Julien et al., 1975).

32
En un artículo publicado en 1972, que presentaba las especificidades del método utilizado, Jacques
Durand, encargado de misión en la Datar, incluía un cuarto elemento: el contenido externo",
descripción de las limitaciones mas significativas provenientes del entorno del sistema estudiado y
que pesan sobre él. En la prospectiva territorial actual, ese elemento toma la forma más terminada de
escenarios de contexto que, confrontados con los escenarios de evolución del territorio, permiten sacar
a la luz los principales retos que el territorio debe tomar en consideración para su propio futuro.
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 93

El equipo canadiense centró su estudio en tres concepciones que han

desempeñado, para este, “un papel impulsor en el desarrollo de ese método” y que
“representan tres escuelas de pensamiento bastante diferentes”: la de Herman Kahn,
el Sésame de la Datar y la de Hasan Ozbekhan33.
“El Sésame contribuyó considerablemente al progreso de la metodología de
los escenarios.” (Julien et al., 1975). Este procedimiento, que se puso a punto
gradualmente desde los primeros escenarios de ordenamiento, resultó ser original en
varios sentidos.
Primer aporte: la orientación normativa; esa finalidad lo distingue netamente
de las otras prácticas, sobre todo de la preconizada por Kahn para quien el escenario
debe estar libre de todo juicio de valor, lo que constituye, evidentemente, un
impedimento fundamental. Más allá de la perspectiva normativa, el equipo del
Sésame explicitó claramente el sistema de valores que orienta la construcción del
escenario, marcando claramente su rechazo al dogma de la objetividad científica.
Segundo aporte: la articulación entre el análisis diacrónico, tomado en cuenta
a partir de los diferentes desarrollos temporales de los fenómenos, y el análisis
sincrónico, que formaliza los procesos de evolución que definieron la sociedad en un
momento dado. El escenario es el resultado de la interacción entre esas dos
dimensiones.
Tercer aporte: la integración de la dimensión histórica; la historia sirve para
determinar los elementos del escenario y permite “al pensamiento ubicarse” (Bluet,
Zémor, 1971), aunque ese enfoque no debe llevar a dejarse encerrar en una
concepción demasiado cíclica de la historia.
El grupo de investigación sugirió introducir algunas mejorías al método de
construcción de escenarios, entre las que se encuentran el uso de técnicas del análisis
morfológico, propuesto inicialmente por Fritz Zwicky en 196234, o incluso, de
matrices de impactos cruzados, desarrollados principalmente por Theodore J. Gordon
y Olaf Helmer a principios de los setenta.
• Prospectiva y participación
La finalidad normativa de la prospectiva desembocó naturalmente en el tema
de la asociación eventual de los ciudadanos a la definición de lo deseable. Desde
inicios de los setenta, ciertos especialistas sugirieron poner en contacto directo “al
hombre de a pie” con los esquemas del futuro en el marco de simulaciones, e incluso
de juegos televisados durante los que los ciudadanos podrían enunciar sus
preferencias por un esquema u otro.
Al respecto, la posición de la Datar es clara: “ese contacto demasiado directo
entre el estudio del técnico y el público no me parece deseable. La participación del

33
De hecho, esos tres autores tienen en común el trabajar o haber trabajado para la Datar; Hasan
Ozbekhan realizó, en 1973, escenarios sobre el futuro de París para el año 2000. Los otros autores
identificados por el grupo de investigación canadiense son Erich Jantsch, Robert Ayres y Olaf Helmer.
34
Esta técnica se presenta en Morphology of propulsive power (Society for Morphological Research,
1962), y luego en Discovery, invention, research through the morphological approach (Macmillan,
1969).
94 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

político es necesaria. […] Los problemas del mañana exigen […] del cuerpo político,
de las autoridades nacionales y locales y de las fuerzas vivas de un país una atención
constante. […] Creo que la información sistemática que muestre todos los esfuerzos
realizados es la que permitirá informar y hacer reaccionar al público en el sentido
más amplio” (Monod, 1970).
Esa repartición de los papeles entre el político y el técnico, e implícitamente
el ciudadano, sigue la línea de pensamiento de Berger.
Sin embargo, al contribuir a articular las cuestiones relativas a los futuros
posibles y las relativas a los futuros deseables para un territorio, la prospectiva obliga
a las instancias de poder a orientarse y sienta las bases para nuevas formas de diálogo
social. La difusión de los trabajos prospectivos desempeña un papel decisivo para el
cambio de los comportamientos y las mentalidades. En los años setenta,
determinados debates sobre la regionalización, que se alimentaron de la prospectiva
realizada por los organismos de ordenamiento territorial, dividieron además la
opinión (Decouflé, 1972).
Desde mediados de los setenta, bajo el efecto conjunto de la descentralización
y de la desconcentración de los servicios del estado, la prospectiva descendió poco a
poco hasta los territorios y se convirtió en una prospectiva “regional” o “territorial”.

2. Un contexto legislativo reciente muy favorable

En los procedimientos territoriales contractuales, llevados a cabo
principalmente en el marco de las leyes Voynet, Chevènement y Gayssot-Besson-
Bartolone (SRU)35, dejaron de aparecer las cartas de los países, los contratos de
aglomeraciones y las agendas 21, iniciadas en diferentes lugares con resultados
desiguales.
Entre los instrumentos de planificación estratégica y espacial que integraban
una fuerte dimensión prospectiva, los esquemas de coherencia territorial (SCoT, por
sus siglas en francés) que reclamaban una reflexión que abarcase los siguientes 20
años y, en un grado mínimo, los planes locales de urbanismo (PLU), movilizaron a
numerosos equipos, sobre todo entre las agencias de urbanismo y las redes
universitarias.
También los territorios se concentraron cada vez más exclusivamente en la
preparación y organización de debates públicos. En ese campo, los actores se
dedicaron, casi siempre espontáneamente, a especular sobre el futuro y a intentar

35
Las leyes Voynet (1999), Chevènement (1999) y Gayssot-Besson-Bartolone (2000) modificaron
profundamente y en pocos años la organización y gestión de los territorios. La ley relativa a la
solidaridad y la renovación urbanas (SRU) de diciembre de 2000, llamada ley Gayssot-Besson-
Bertolone, renovó la política urbana fortaleciendo el respeto al medio ambiente y promoviendo los
proyectos de desarrollo. También dio lugar a nuevos documentos de urbanismo: el esquema de
coherencia territorial (SCoT, por sus siglas en francés), que se convirtió en el documento de
planificación estratégica; el de referencia de las políticas públicas, que sustituyó el esquema de
ordenamiento y urbanismo (SDAU, por sus siglas en francés); el plan local de urbanismo (PLU), que
sustituyó el plan de ocupación de los suelos (POS). El PLU expresó especialmente la coherencia del
programa local de la vivienda (PLH, por sus siglas en francés), del plan de desplazamientos urbanos
(PDU), etc.
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 95

prever, lo que constituyó un verdadero trabajo de explicitación, profundización,

crítica y armonización de esas reflexiones. La búsqueda de nuevas formas de
participación, concertación y gobernanza con la sociedad civil – conferencia de
consenso, jurado de ciudadanos, taller de construcción de escenarios, Delphi, etc. –
así como de conducción de los actores locales fueron objeto de numerosos trabajos,
con la finalidad de discutir y construir una visión compartida por los actores que
participan en la decisión local: ciudadanos, investigadores, empresarios,
colectividades, poderes públicos, etc.
Tomar en cuenta el futuro en la construcción de estrategias era algo corriente
en las grandes empresas y que en los territorios se imponía cada vez más y de
diferentes maneras. El campo y las finalidades de la prospectiva territorial quedaron
más explícitos desde entonces, los principios básicos y los conceptos fundamentales
quedaron claros, las herramientas y métodos dieron prueba, en parte, de su eficacia.
La prospectiva se convirtió de esa manera en una verdadera herramienta “al servicio
de la gestión estratégica de los territorios”36.
El aporte de la prospectiva a la renovación de la planificación territorial, se
reconoció y se fundamentó con ejemplos recientes de prácticas exitosas y muy
extendidas (Loinger, 2004; Mousli, 2004; Derné et al., 2008). Existe una visión
renovada y estimulante de la prospectiva territorial (Bailly, 2005), de lo que dan
prueba los numerosos trabajos publicados en estos últimos años (Courson, 1999;
Destatte, 2001; Goux–Baudiment, 2001; Debarbieux, Vanier, 2002; Farhi et al.,
2003; Spohr, Loinger, 2004; Jouvenel, 2004; Pacini, 2007).
Sin embargo, es importante diferenciar la prospectiva iniciada por las
colectividades locales (comunidades de municipios, países, núcleos poblacionales,
regiones, grandes territorios), en la que la construcción colectiva es indispensable, de
la prospectiva del estado (departamentos desconcentrados en regiones, Diact, etc.),
gracias a la que se trata de nutrir una reflexión estratégica, de construir una visión
común y a largo plazo y, finalmente, de aumentar la capacidad de diálogo con los
actores locales. Sin embargo, una vez más las fronteras se reducen, pues el estado,
también necesita construir colectivamente para garantizar determinada coherencia en
las diferentes acciones desplegadas en los territorios por esos departamentos.
Sobre esa base es posible hablar de una nueva era para los territorios y la
prospectiva territorial. La prospectiva, en efecto, participa en un nuevo modo de
“gobernanza” que asocia a instituciones públicas, actores sociales y organizaciones
privadas, en la elaboración, implementación y seguimiento de las decisiones
colectivas, capaces de suscitar una adhesión activa de los ciudadanos. Los tiempos ya
no admiten una prospectiva que se anteponga a la decisión, y que se base únicamente
en la extrapolación de las tendencias fuertes, más bien, exigen un enfoque capaz de
hacer evolucionar los propios términos en que se discuten esas cuestiones, detectar

36
Título de un seminario de capacitación organizado por el Instituto Nacional de Estudios
Territoriales (INET) en abril de 2008. La exposición de los motivos del seminario precisó que “para
hacer frente a las profundas mutaciones de los territorios, en un contexto de interdependencia
creciente de los estratos de la decisión y de enrarecimiento de los recursos, los decisores locales
recurrieron de manera creciente a los procedimientos de prospectiva sectorial o global de su territorio
a fin de orientar sus estrategias de implementación de las políticas públicas.”
96 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

las debilidades, elaborar futuros deseables, y alentar procesos de cambio a los que
contribuyan, en la mayor medida posible, los actores locales.

II. LA PROSPECTIVA TERRITORIAL ES UNA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

Casi todas las colectividades locales, cada una a su nivel (municipios,
comunidades de municipios, países, asentamientos poblacionales, departamentos,
regiones, territorios transfronterizos, etc.), tienen que asumir la implementación de
proyectos territoriales, cuya concreción exige llevar a la vez tres tipos de enfoques
que movilicen el saber hacer y métodos específicos: un proceder prospectivo, un
enfoque estratégico, un proceso participativo. La suma de esos tres enfoques hace de
la prospectiva territorial una prospectiva estratégica.

1. Un proceder prospectivo
Todo proyecto territorial depende de la previsión y el reconocimiento de un
escenario coherente que sea representativo de un futuro deseado, gracias al cual los
actores locales podrán hacerse las preguntas correctas y definir colectivamente su
visión deseable del futuro.
La base de cualquier reflexión prospectiva territorial comprende la realización
de un diagnóstico retroprospectivo y estratégico sobre el largo plazo (fortalezas y
debilidades, amenazas y oportunidades, cuestiones clave para el futuro), el análisis
de las tendencias fuertes de un territorio, la detección de las debilidades, y la
identificación de los posibles cambios bruscos, temidos o deseados, del futuro y sus
consecuencias. El conjunto de esos elementos prospectivos se articula a través de la
elaboración colectiva de escenarios de evolución del territorio para una fecha
determinada.
El diagnóstico retroprospectivo, complementario del clásico diagnóstico
estratégico, es un elemento cada vez más indispensable para la aprehensión de la
evolución de los territorios y la comprensión de los motores de su desarrollo anterior.
Al remitirse a la historia de sus políticas públicas a partir de las declaraciones de sus
actores, este integra los principales cambios e inercias del entorno que, en el pasado,
influyeron en el territorio; plantea el tema de los cambios que se previeron y los que
no; cuestiona la calidad de las respuestas dadas entonces por los actores territoriales,
hayan sido estas apropiadas o inadaptadas, así como acerca de lo qua habría sido
necesario hacer.

2. Un enfoque estratégico
La necesidad de la estrategia es una de las consecuencias de reconocer la
incertidumbre que caracteriza el futuro. La reflexión prospectiva y estratégica se
hace indispensable, no sólo para poder contar con una visión territorial de conjunto y
reelaborar las prioridades de acción de los socios en un marco ampliamente
descentralizado, sino además, para poder definir las condiciones necesarias de
movilización y saber hacer al servicio de posiciones coherentes en un contexto de
gobernanza territorial muchas veces difícil. Desde entonces hay que situar la
prospectiva, con una fuerte connotación estratégica, en la continuidad del trabajo de
ayuda a la decisión y el debate sobre la decisión.
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 97

¿Qué tipo de territorio quieren los actores de aquí a 20 ó 30 años? ¿Qué se

puede hacer y cómo? La respuesta a estas preguntas proviene de la estrategia, el hilo
rojo de la acción que fija los medios, los programas y las etapas para lograr concretar
el futuro deseado, las vías, las posibilidades de maniobra y las modalidades de
acción.

La prospectiva estratégica, en su fase normativa, busca elaborar, colectiva y

compartidamente, un futuro deseado pero realista. Ese futuro se concreta con una
visión estratégica, una convicción personal desmultiplicada que puede transformarse
en estrategia de acciones proveyendo a los actores poder de determinación. La idea
es fijar un rumbo a seguir, darle al colectivo un sentido común (Latour, 2004).

La elaboración de una visión estratégica del territorio a largo plazo es una

condición previa para poder definir las orientaciones estratégicas, fijar los objetivos
que se desprenden de ellas, ajustar las políticas públicas a nivel territorial y
desarrollar asociaciones claras con los otros grandes actores territoriales, a fin de
convertirse en una voz reconocida en términos de propuestas. Por lo tanto, analizar
los futuros posibles, y luego escoger un futuro deseable, representa, para un
territorio, interpelar de forma pragmática la esfera de la acción pública; el estado
futuro de un territorio es tributario de estrategias y planes de acción que están por
imaginar.
Para pasar de la anticipación a la acción, es necesario atravesar varias etapas:
− pasar de las hipótesis de evolución del territorio a la construcción de
futuros posibles;
− hacer sobresalir, de entre los futuros posibles, un futuro deseable que
constituirá el fundamento de la acción pública;
− formalizar el camino entre el futuro deseable y el presente, para resaltar los
más grandes retos relacionados con esa evolución;
− elaborar las orientaciones y los proyectos estratégicos;
− escoger, tomar las decisiones que conducen a la acción;
− finalmente, evaluar el enfoque.
Esa prospectiva estratégica al servicio de la acción pública se esfuerza por
encarar varios desafíos, por abarcar varios campos de intervención.
Cuando se ha fijado ese objetivo, corresponde vencer, ante todo, la dificultad
de la implementación de acciones concretas. Elaborar una estrategia, incluso
colectivamente, es una cosa; programar, evaluar e implementar las acciones
correspondientes, es otra. En cualquier caso, será determinante tomar en cuenta las
estrategias de los actores, los procesos de decisión, la evaluación a fondo de la
factibilidad de las decisiones; ya que una estrategia que no esté acompañada por las
condiciones necesarias para su implementación, y por la apropiación, no sería más
que una justificación o un engaño.
Luego se debe abordar el tema de las representaciones. La actitud prospectiva
conduce, de hecho, a modificar las representaciones individuales o colectivas – los
valores que la sociedad local desea priorizar, aquellos que van a condicionar su
visión del futuro – proponiendo cuadros de lectura que rompan con los marcos de
98 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

análisis que existían previamente, permitiendo una lectura diferente del presente, una
reorganización de la información para una comprensión diferente del entorno de los
territorios. En ese sentido, la prospectiva estratégica es un instrumento pedagógico y
de apropiación.
Finalmente, la prospectiva estratégica constituye un instrumento privilegiado
de creación y de iniciativa al servicio del ciudadano, un medio privilegiado de
concertación que se apoye en la sociedad civil y sus representantes. Como facilita el
arraigamiento en las prácticas sociales reales, permite tomar en consideración las
expectativas y aspiraciones de todos. No por eso hay que dejarse atrapar en las fallas
de la demagogia participativa (véase más adelante). Hay que implicar no sólo a las
organizaciones, también a los hombres y mujeres presentes en los territorios,
incluyendo sus proyectos, gracias a la apropiación de los discursos acerca de las
representaciones del futuro y de sus alternativas.
En ocasiones se confina la prospectiva estratégica al plano de la reflexión
anticipadora, que rompe con la práctica estratégica o con el debate sobre la decisión.
Muchas aplicaciones territoriales tales como la de Midi–Pyrénées, la de Lyon–
Millénaire 3, etc., se concentraron en el carácter exploratorio con una fuerte
dimensión mediática, pero no condujeron a lo “normativo”, o sea hacia un verdadero
proyecto de territorio con carácter estratégico.
No es que esos enfoques sean menos útiles. Algunos de esos ejercicios de
prospectiva exploratoria, llevados a cabo por una colectividad o un
departamento desconcentrado del estado, persiguen esclarecer el futuro de un
territorio para ofrecer una lectura de los retos de su desarrollo y hacerse de una
convicción que se quiera hacer valer – o compartir. Estos se traducen
principalmente en el uso de escenarios exploratorios destinados a crear una base
de reflexión común entre actores para esclarecer las decisiones y poner en tela
de juicio las diferentes visiones.
Resulta legítimo y deseable que el estado construya sus propias visiones
del devenir de los territorios, principalmente para definir claramente sus posiciones
en espacios muy importantes para el desarrollo y el ordenamiento nacional y sus
retos, incluyendo aquellos que provienen de más allá de sus fronteras o que
conciernen a toda Europa. Se deben reconocer las operaciones como la llevada a
cabo por la prefectura de la región Centro, con la dirección regional del
equipamiento (DRE), que condujo, por un periodo de un año, a un grupo de casi 40
personas de los departamentos desconcentrados, de las universidades y de actores
locales en la elaboración de una visión estratégica del devenir de un territorio
regional, y que desembocó, entre otras cosas, en una relectura de la estrategia del
estado en la región.
La prospectiva aplicada por los departamentos desconcentrados del
estado no se limita a apoyar la planificación o las aplicaciones territoriales
(SCoT, proyectos territoriales, etc.). Más específicamente, los análisis
prospectivos se hacen necesarios en el marco de procesos determinantes de
evoluciones de políticas específicas que se materializan a nivel territorial (Paser,
SRADT, polos de competitividad, etc.) así como en la preparación de las
políticas que anteceden la ingeniería pública. Las direcciones regionales del
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 99

equipamiento, más allá de las temáticas relacionadas con el ordenamiento, la

vivienda y el transporte, dirigen sus esfuerzos hacia problemáticas nuevas: el
empleo, los retos medioambientales y el desarrollo sostenible, los retos
energéticos, los retos territoriales a largo plazo, las nuevas formas de
implantación de las poblaciones, la movilidad a largo plazo y su incidencia sobre
los sistemas de transporte, los conocimientos y el análisis de los fenómenos de
metropolización, etc. Determinados temas deben de tratarse a nivel regional o
departamental, gracias a la cooperación entre los diferentes departamentos: el
desarrollo de sectores de actividad relacionados con la valorización y la
protección del medio ambiente por ejemplo.

3. Un proceso participativo
En el marco de los proyectos del territorio, el enfoque carga en sí los deseos y
expectativas de los ciudadanos, así como las necesidades de la sociedad local;
además, parece inconcebible que durante el ejercicio no se propicie un marco
organizado de intercambio con las fuerzas vivas de un territorio y se pase
directamente a la implementación. Ese marco se apoya en mecanismos de
organización y concertación que implican al mayor número de actores posible. Esa
implicación persigue mejorar y legitimar la calidad de la decisión pública, objetivo
central de todo proceder prospectivo. También permite favorecer la aculturación a
través de la complementariedad y la fertilización cruzada de los aportes y las
competencias de los socios implicados.

De forma más general, la experiencia colectiva permite al colectivo pasar de

la simple sensatez, fruto de lo aprendido del pasado, al sentido común y la dirección
orientada hacia el futuro, gracias a una trayectoria de aprendizaje que nutre la vida
pública (Latour, 2004).

De esta forma, cualquier proceder prospectivo estratégico territorial se apoya

en procesos colectivos que movilizan un abanico muy amplio de actores locales y
globales, mucho más numerosos y heterogéneos que en la prospectiva estratégica de
empresa. Por ello implica formas más interactivas de aprendizaje – pedagogía del
cambio, apropiación, aprendizaje organizativo, etc. – y de participación, y
paralelamente aborda la problemática de la estructuración de esa reflexión colectiva
con la ayuda de los métodos formalizados.
La prospectiva estratégica constituye, por lo tanto, una especie de proceder
privilegiado para todo territorio que preste atención a su desarrollo futuro, pues dota
a las organizaciones e instituciones de una visión al servicio de la acción estratégica
y, por consiguiente, de un proyecto compartido.

4. Los tres libros: azul, amarillo y verde

Los tres elementos fundamentales de la prospectiva estratégica – anticipación,
acción y apropiación – pueden repartirse en tres libros de prospectiva territorial.
El “libro azul” tiene por objeto aportar una visión global del entorno pasado,
presente y futuro del territorio. Se apoya en una síntesis de cifras clave e incluye los
elementos de diagnóstico; aborda los puntos controvertidos, y despeja las tendencias
100 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

probables, las mayores incertidumbres y los riesgos de cambios bruscos. Gran parte
de este documento, con finalidad monográfica, puede encargársele a un consultor
externo.
El “libro amarillo” recoge propuestas de acciones locales elaboradas con el
fin de prepararse para los cambios globales esbozados en el “libro azul”
(preactividad) y de propiciar la construcción de proyectos locales (proactividad). El
“libro amarillo” emana de los actores territoriales y traduce la apropiación colectiva
del enfoque de prospectiva estratégica territorial.

Anticipación Acción
Visión del entorno
Plan estratégico
presente pasado y
global del territorio
futuro
(Libro verde)
(Libro azul)

Apropiación
por parte de los
actores locales de las
iniciativas y proyectos
(Libro amarillo)

Esquema 3.1 El triángulo griego de la prospectiva estratégica territorial.

Finalmente, el “libro verde” propone un plan estratégico global en el que cada

orientación estratégica y cada objetivo responden a un reto claramente identificado y
asociado a acciones y viceversa. Este libro sintetiza el “libro azul” y el “libro
amarillo”. El “libro verde”, que tiene una finalidad estratégica, compromete a los
representantes locales. Su elaboración es, por lo tanto, de su responsabilidad
exclusiva.

III. PROSPECTIVA TERRITORIAL Y APRENDIZAJE ORGANIZATIVO

Partiendo de dos elementos muy discriminatorios que son el grado de impacto
estratégico de la prospectiva y el grado de participación de los actores en el proceso
(Bootz, 2001), se identifican cuatro tipos de aplicaciones territoriales (véase
Esquema 3.2 más adelante).

1. Los estudios prospectivos

Los estudios prospectivos no recurren, o recurren poco, a la movilización de
los actores y tienen un impacto directo sobre la estrategia. Se trata esencialmente de
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 101

enfoques exploratorios, que abordan temas precisos, tienen un alcance limitado y

persiguen el objetivo de alimentar una reflexión estratégica dada, como la
prospectiva de la vivienda, del sector hipotecario y del inmobiliario, o la prospectiva
del transporte37. La prospectiva implementada puede considerarse confidencial, ya
que la participación de los actores no es un objetivo en sí. El dispositivo incluye un
grupo de trabajo compuesto por algunos especialistas sectoriales internos y externos,
asistidos por especialistas en métodos. En ese marco, la utilización de herramientas
formales (análisis estructural, análisis morfológico, etc.) es un privilegio. El
aprendizaje organizativo se limita a los que participan en el estudio.
En ciertos casos extremos, esos estudios pueden realizarlos uno o dos
especialistas externos (un dúo de un especialista sectorial y un especialista en
propectiva, por ejemplo), o encargarse a empresas de estudios especializados. En
esos casos, no hay aprendizaje organizativo como tal.
Puntería estratégica
No Sí

Estudios Ayuda a la decisión

Grado de participación de los actores locales en

prospectivos
Débil

Prospectiva estratégica
Prospectiva “confidencial” “confidencial”
el ejercicio territorial

Conducción del cambio

Movilización
Fuerte

Prospectiva estratégica
Prospectiva participativa
participativa

Según Bootz, 2001

Esquema 3.2 Tipología de la prospectiva territorial

2. La ayuda a la decisión
En los ejercicios de ayuda a la decisión, el impacto sobre la estrategia es
directo, sin embargo, sólo se moviliza a un grupo restringido de participantes. Esto

37
Numerosos son los ejemplos de ejercicios de prospectiva territorial inscritos en un repertorio por el
Centro de Recursos de la Prospectiva Territorial, constituido por la Delegación Interministerial para el
Ordenamiento Territorial y la Atractividad Regional (Datar, por sus siglas en francés) en relación con
los secretarios generales encargados de los asuntos regionales (SGAR) y con el apoyo de las regiones
y los consejos económicos y sociales regionales que pueden ser consultados en línea:
http://www.datar.gouv.fr
102 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

prueba que en muchas ocasiones la estrategia se impone sin apropiación. La

prospectiva aplicada es al mismo tiempo estratégica, ya que se utiliza para traducir
los retos de futuro en acciones, y confidencial, pues además de que la participación
no es su objetivo, los procesos de elaboración son secretos. El dispositivo incluye un
grupo de trabajo compuesto por decisores asistidos por especialistas en métodos. Se
prioriza el uso flexible de herramientas formales.

3. La movilización
Este tipo de ejercicio se caracteriza por una gran movilización y por un débil
impacto sobre la estrategia. Esa prospectiva provoca cambios en las representaciones
a través de la apropiación de la previsión. Esto responde a un objetivo claro y único
de preparar las mentes para los cambios posibles y deseables. El dispositivo
empleado responde a una máxima voluntad de apertura y puede reunir a varios
grupos de trabajo con la coordinación de un comité técnico.

4. La conducción del cambio

La conducción del cambio se apoya en una gran movilización y tiene un
impacto directo sobre la estrategia. Tiene doble objetivo: definir un plan de acciones
estratégicas sobre la base de una amplia reflexión colectiva. Es un ejercicio proactivo
que persigue prever los cambios temidos y provocar los cambios deseados.
Contribuye plenamente con el aprendizaje organizativo a través de la creación, la
distribución y el intercambio de conocimientos en la organización territorial y su
arraigamiento en las prácticas de los actores locales.
El dispositivo aplicado en este tipo de ejercicio es muy completo: dispone de
un comité de conducción, un comité técnico, y varios grupos de trabajos.
Esos procedimientos de conducción del cambio, son los más “virtuosos” en
materia de aprendizaje organizativo: gracias a la confrontación de los
comportamientos y las representaciones territoriales, estos conducen a la
modificación de las prácticas de los actores y a una evolución notoria de la
organización territorial. Al modo de aprendizaje organizativo en cuestión en ese
contexto se le denomina “en doble lazo”: moviliza estrategias de acción innovadoras
y provoca un cambio en las reglas de la organización (Bootz, 2001).
En un ejercicio de prospectiva estratégica territorial, el proceso estratégico
debe ser tan participativo como el proceso prospectivo como tal ya que, al contrario
de lo que sucede en una empresa, la estrategia que presenta el territorio no tiene una
finalidad de confidencialidad. El aprendizaje organizativo, individual y colectivo, se
convierte de esta forma en un elemento indispensable para tener éxito en la
implementación de las decisiones formalizadas. En un ejercicio de prospectiva
estratégica en un territorio, el camino (el aprendizaje organizativo) también
constituye un fin esencial y, en realidad, muchas veces el más importante. El manejo
del conocimiento se vuelve, de esta forma, una verdadera herramienta de manejo por
el conocimiento (Pesqueux, Durance, 2004).

IV. ALGUNAS TRAMPAS QUE HAY QUE EVITAR

 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 103

Para entenderse y reflexionar juntos acerca del futuro, hay primero que
ponerse de acuerdo en cuanto a los conceptos, las finalidades y el significado de
ciertas palabras. La prospectiva territorial no escapa a cierta confusión: prospectiva,
gobernanza, desarrollo sostenible, planificación, ordenamiento, proyectos,
participación, democracia… Es útil aclarar algunos conceptos para así evitar falsos
debates.

1. El riesgo de la demagogia participativa

Empecemos por la prospectiva. Es efectivamente una previsión – preactiva y
proactiva – que permite esclarecer la acción presente a la luz de los futuros posibles y
deseables. Prepararse para los cambios previsibles no impide actuar para provocar
los cambios deseados. En la lógica de la prospectiva estratégica, la previsión sólo
puede transformarse en acción a través de la apropiación. Aquí surgen dos errores
similares que se deben evitar.
El primero consiste en pensar desde arriba, con los especialistas,
respondiendo a un acto arbitrario y olvidando la apropiación. Es mala idea querer
imponer una buena idea.
El segundo consiste en evitar a los especialistas y los temas controvertidos,
para darle la palabra a la población, y privilegiar el consenso del presente. Sin
debates, contradictorios y bien fundamentados, la prospectiva participativa se vuelve
vacía y da vueltas y vueltas alrededor del presente. Muchas veces, el ideal de
consenso de las generaciones de hoy es ponerse de acuerdo momentáneamente para
que nada cambie, y transmitir a las generaciones futuras la carga de nuestras
irresponsabilidades colectivas. Una prospectiva como la descrita, por muy
participativa que sea, es contraria a la definición misma del desarrollo sostenible.
Consagra el triunfo de los egoísmos individuales a corto plazo, en detrimento de los
intereses colectivos a largo plazo. Las decisiones valientes de hacer frente al futuro
son rara vez consensuales y si la prospectiva ha de ser participativa, la estrategia
resultante tiene que pertenecer a los representantes electos. Estos tendrán que dar
pruebas de voluntad y valentía para evitar la trampa de la demagogia participativa.

2. No confundir gobierno con gobernanza

Gobernanza es otro concepto que se evoca frecuentemente en prospectiva
territorial. La Comisión de Bruselas ha recogido los principios de buena gobernanza
que se aplican a todos los niveles de gobierno: la apertura y transparencia de las
instituciones, la amplia participación de los ciudadanos en todas las etapas de la
decisión política, el aumento de la responsabilidad de las instituciones y los Estados
miembros, la eficacia de las políticas definidas con objetivos claros y evaluables, la
coherencia y la comprensión de las políticas.
Estas características de la buena gobernanza no deben hacernos olvidar la
definición misma de gobernanza, acordada por las instancias internacionales (FMI
OCDE, Naciones Unidas), en la que es central la idea de control de los poderes y las
reglas del juego. De lo contrario se corre el riesgo de divulgar una definición
reducida a un proceso de participación ciudadana, o de gobernanza social que, según
François Ascher (1995), “articula y asocia instituciones políticas, actores sociales y
104 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

organizaciones privadas en procesos de elaboración e implementación de las

decisiones colectivas, capaces de provocar una implicación activa de los
ciudadanos”. No se debe olvidar que el concepto de gobernanza tiene sus orígenes en
la empresa y que, desde ese punto de vista, al ciudadano muchas veces no se le trata
tan bien como al accionista (Cannac, Godet, 2001, Godet, 2007).
De acuerdo con la definición que al respecto da Peter Drucker (1957, 1973),
“la gobernanza empresarial consiste en poner a punto, y respetar las reglas, que guían
y limitan la orientación de aquellas personas que actúan en nombre de la empresa”
(corporate governance). Dicho de otro modo, la buena gobernanza es el conjunto de
disposiciones destinadas a garantizar que la acción de los dirigentes se corresponda
con la voluntad de sus accionistas y con sus intereses. Esta gobernanza se distingue
de la gestión, la cual designa las relaciones entre los dirigentes y sus subordinados.
La gobernanza es, en cierto modo, “el gobierno del gobierno”. James N. Roseneau
(1997) retoma la definición de gobernanza propuesta por Alexander King en un
informe realizado para el Club de Roma en 1991: “todo actor que recurre a los
mecanismos de mando para hacer una solicitud, formular los objetivos, comunicar
las directivas, y garantizar el seguimiento de las políticas”.
En el contexto de la sociedad política, muchas veces se confunde la
gobernanza con la “gobernabilidad”, que es la capacidad de los gobiernos de hacer
avanzar los sistemas socioeconómicos hacia una dirección deseada. La gobernanza
tampoco es el “arte de gobernar” como declara Kimon Valaskakis (1998), ni siquiera
es “el arte de conducir el proceso de acción del gobierno”. Partamos de definiciones
simples: la gobernanza es una relación de poder; el gobierno es el ejercicio operativo
de ese poder; la gobernabilidad es la medida de ese poder sobre los sistemas en
cuestión. Un sistema mal controlado es poco eficiente. En su informe “Vivre en Île-
de-France en 2025” (NdT: Vivir en Île de France en 2025), la sección de prospectiva
del Consejo Económico Social de la región de Île-de-France se refería a “la falta de
actitud decisoria de los responsables […], la insuficiente comunicación y
transparencia, que traen consigo la desconfianza de los ciudadanos con respecto a las
instituciones políticas y administrativas”. La calidad de la gobernanza, es decir, de
las reglas y procedimientos que permiten “gobernar el gobierno” mejor, es un
elemento crucial para resolver la “crisis de gobernabilidad”.

3. Demasiados escenarios y pocos proyectos endógenos

El desarrollo de un territorio es, ante todo, el fruto de su propio dinamismo.
La multiplicidad de iniciativas locales y su mutua fecundación es lo que estimula la
actividad y el empleo. Las exigencias externas, la globalización y los cambios
técnicos no son tanto obstáculos que evitar como oportunidades que aprovechar. La
prospectiva participativa, que utiliza métodos sencillos y apropiables, es una
poderosa palanca de la dinámica territorial.
Frecuentemente se comete el error de recurrir sistemática y abusivamente a
los escenarios en prospectiva territorial, en detrimento de las lecciones de la historia
y de las comparaciones entre territorios, para construir proyectos de desarrollo.
En primer lugar, prospectiva y escenarios no son sinónimos; estos últimos no
revisten ningún interés si no son pertinentes, coherentes y verosímiles. Ciertamente,
 PROSPECTIVA ESTRATÉGICA Y TERRITORIOS | 105

la construcción colectiva de escenarios deseados puede desempeñar un papel de

catalizador colectivo; en ese caso, el resultado (el escenario) es menos importante
que el proceso colectivo que lo provocó. Si hemos de reflexionar juntos sobre el
futuro, mejor hacerse las preguntas correctas, empezando por las que no son
consensuales, puesto que transforman las costumbres y el orden establecido.
Aunque los procesos de prospectiva y estrategia están relacionados, no dejan
de ser distintos y, por lo tanto, conviene saber diferenciarlos: el momento de la
previsión, o sea el de la prospectiva de los cambios posibles y deseables, el momento
de prepararse para la acción, o sea el de la elaboración y evaluación de las decisiones
estratégicas posibles que permitan prepararse para los cambios esperados
(preactividad) y de provocar los cambios deseables (proactividad).
Mucho menos se pueden confundir los escenarios de la prospectiva con las
decisiones estratégicas, puesto que no son necesariamente los mismos actores
internos los que están en primera línea. La fase de previsión de las mutaciones ha de
ser colectiva y supone implicar al mayor número de participantes posible
(democracia participativa). Aquí se recurre, por consiguiente, a herramientas de la
prospectiva para organizar y estructurar de manera transparente y eficaz la reflexión
colectiva sobre los retos del futuro y, eventualmente, la evaluación de las
orientaciones estratégicas. Sin embargo, por razones de responsabilidad, la fase de
las decisiones estratégicas compete a un número limitado de personas, los
representantes locales (democracia participativa). Esta última fase no necesita tanto
de un método específico; las decisiones deben tomarlas los representantes locales de
acuerdo al modo de regulación propio de la cultura de la organización territorial en
cuestión. Las herramientas son útiles para preparar las decisiones, pero no deben
ocupar el lugar de la libertad de elección.
Por último, como los escenarios se refieren al contexto futuro de los
territorios se abusa aún más de su uso, partiendo de la pregunta: “¿Que puede
ocurrir?”. Esa pregunta, prospectiva en esencia, lleva a los territorios a tratar de
arreglar el mundo y a olvidar hacerse la pregunta primordial de los proyectos
partiendo de su identidad, historia, fortalezas y debilidades. A la pregunta
prospectiva debe antecederle la pregunta inicial de la identidad – “¿Quién soy?” (Q0)
– que exige regresar a los orígenes, a las raíces de competencias, a las lecciones de
los fracasos, y a los éxitos pasados del territorio.
La prospectiva territorial tiene tendencia a olvidar la pregunta inicial – del
conocimiento de sí, de su historia pasada y sus deseos para el futuro – que es, sin
embargo, esencial si se tiene en cuenta que los factores de desarrollo son endógenos,
y a concentrarse en la pregunta Q1, que es la reflexión sobre los escenarios de
contexto. Sin embargo, esa reflexión no es inútil, pues es bueno prepararse para
hacer frente a las eventualidades, pero es obligatoriamente limitada, ya que el futuro
es imprevisible y está aún por construirse. Todos los territorios se enfrentarán a las
mismas exigencias y oportunidades. La diferencia estará en la mayor o menor
capacidad de cada cual de aumentar sus fortalezas y disminuir sus debilidades.
Contar consigo mismo, ese es el comportamiento más eficaz y al alcance de los
actores de un territorio. El diagnóstico y las prescripciones no bastan para pasar a la
106 | LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA

acción. El éxito de la pregunta “¿Cómo hacer?” depende de la apropiación y para

lograrla, nada como la prospectiva participativa previa.