Estudio de Caso: Ecuador

Estudio de caso
sobre la gobernanza del sector minero

en el Ecuador
María Dolores Almeida

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Documentos de Proyectos
Estudio de caso sobre la gobernanza del sector

minero en el Ecuador
María Dolores Almeida
Este documento fue preparado por María Dolores Almeida, Consultora de la División de Recursos Naturales de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las actividades de la División y del
programa “Cooperación Regional para la Gestión Sustentable de los Recursos Mineros en los Países Andinos”,
implementado por la CEPAL y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y financiado por el
Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) de Alemania.
Se agradecen los comentarios de Mauricio León, José Luis Lewinsohn, Cristina Muñoz y Rafael Poveda.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
Los límites y los nombres que figuran en los mapas incluidos en este documento no implican su apoyo o aceptación
oficial por las Naciones Unidas.
Publicación de las Naciones Unidas

LC/TS.2019/56
Distribución: L
Copyright © Naciones Unidas, 2019
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.19-00582
Esta publicación debe citarse como: M. D. Almeida, “Estudio de caso sobre la gobernanza del sector minero en el Ecuador”,
Documentos de Proyectos (LC/TS.2019/56), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2019.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, [email protected]. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
CEPAL Estudio de caso sobre la gobernanza del sector minero en el Ecuador 3
Índice
Resumen ............................................................................................................................................. 9
Introducción ....................................................................................................................................... 11
I. Marco conceptual .................................................................................................................... 13
II. Caracterización del sector minero ecuatoriano ...................................................................... 17
III. Análisis de la gobernanza minera por fases o hitos decisionales ........................................... 31
A. Fase I: 1990 a 2006 ............................................................................................................ 32
1. Contexto decisional ................................................................................................... 32
2. Variables a explicar .................................................................................................... 35
3. Análisis de la gobernanza para la atracción de inversiones......................................... 35
4. Análisis de la gobernanza para la distribución de rentas provenientes
de recursos naturales no renovables ..........................................................................40
5. Análisis de la gobernanza sobre el impacto local y consulta .......................................42
B. Fase II: 2007 a 2012 ...............................................................................................................45
3. Análisis de la gobernanza para el control de las concesiones
mineras e impacto local .............................................................................................48
4. Análisis de la gobernanza para tributación, distribución de rentas mineras
y la inversión de recursos ........................................................................................... 56
C. Fase III: 2013 a mayo 2017.................................................................................................. 61
2. Variables a explicar ....................................................................................................62
3. Análisis de la gobernanza para el desarrollo del sector privado
y reducción de la carga tributaria ............................................................................... 63
4. Análisis de la gobernanza para la distribución de rentas ............................................ 72
5. Análisis de la gobernanza para impacto ambiental y social ........................................ 73
D. Fase IV – junio 2017 a marzo de 2019 ................................................................................. 76

1. Contexto decisional y reglas institucionales ............................................................... 76
3. Análisis de la gobernanza para consulta, instituciones e impacto local ...................... 78
4. Análisis de la gobernanza para el desarrollo del sector privado,
tributación y distribución de rentas............................................................................ 83
IV. Conclusiones y recomendaciones............................................................................................ 87
Bibliografía......................................................................................................................................... 93
Anexos ............................................................................................................................................... 97
Anexo 1 ..........................................................................................................................................98
Anexo 2 ........................................................................................................................................ 100
Anexo 3 ........................................................................................................................................ 101
Anexo 4 ........................................................................................................................................ 102
Anexo 5 ........................................................................................................................................ 103
Anexo 6 ........................................................................................................................................ 104
Anexo 7 ........................................................................................................................................ 106
Anexo 8 ........................................................................................................................................ 109
Anexo 9 ........................................................................................................................................ 112
Cuadros
Cuadro 1 Modos de gobernanza ............................................................................................... 15
Cuadro 2 Detalle de ventas anticipadas de petróleo al 31 de diciembre 2018 ............................22
Cuadro 3 Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana, 1990 a 2006 ................... 33
Cuadro 4 Principales cambios relacionados con licencias, 1990 a 2006 ..................................... 36
Cuadro 5 Principales cambios sobre tributación en el sector minero, 1990 a 2006 .................... 37
Cuadro 6 Principales empresas mineras extranjeras, 1990-2006 ............................................... 38
Cuadro 7 Tipos de actores según la escala o nivel en que operan, 1990 a 2006 ......................... 39
Cuadro 8 Principales cambios en la distribución de rentas, 1990 a 2006....................................40
Cuadro 9 Tipos de actores según la escala o nivel en que operan, 1990 a 2006 .........................42
Cuadro 10 Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana, 2007 a 2012 ....................46
Cuadro 11 Tipos de actores según la escala o nivel en que operan para el otorgamiento
de licencias y de impacto, 2007-2012 ......................................................................... 54
Cuadro 12 Concesiones mineras antes y después del mandato minero ....................................... 54
Cuadro 13 Principales cambios en tributación en el sector minero, 2007 a 2012 ......................... 57
Cuadro 14 Principales cambios en la distribución de las rentas, 2007 a 2012 ............................... 59
Cuadro 15 Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana, 2013 a mayo 2017 ...........62
Cuadro 16 Principales cambios en la tributación al sector minero, 2013 a mayo 2017 .................64
Cuadro 17 Incentivos tributarios en el sector minero, a mayo 2017 ............................................ 66
Cuadro 18 Reformas a los actos administrativos previos a la ejecución de actividades
mineras y causales de caducidad establecidas en la Ley Minera (2009) ...................... 73
Cuadro 19 Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana,
junio 2017 a marzo 2019 ............................................................................................ 77
Cuadro 20 Estado de los proyectos estratégicos mineros a marzo 2019...................................... 83
Cuadro 21 Principales cambios en la tributación del sector minero,
junio 2017 a marzo 2019 ............................................................................................ 84
Gráficos
Gráfico 1 Precios internacionales de los principales recursos naturales
no renovables, 1997 a 2018 ........................................................................................ 18
Gráfico 2 Variación de la inversión extranjera directa en el sector minero, 2000 a 2017............. 19
Gráfico 3 Vulnerabilidad de la economía ecuatoriana a variaciones del precio
del petróleo, 2000-2017 ............................................................................................. 20
Gráfico 4 Evolución del coeficiente de la deuda pública agregada/PIB, 1990-2018 .................... 21
Gráfico 5 Saldo de la deuda pública externa agregada por acreedor,
a diciembre de cada año ............................................................................................ 21
Gráfico 6 Recaudación neta de impuestos del sector minas y canteras
por CIIU 3 dígitos, 2002 a 2017 ................................................................................... 22
Gráfico 7 Participación del Estado en las rentas mineras, 1991 a 2017 ....................................... 23
Gráfico 8 Ingresos receptados por la participación minera estatal, 2010 a abril 2018 ................24
Gráfico 9 Precio del barril de petróleo, FBKF del SPNF y transferencias a gobiernos
subnacionales, 1990 a 2017 ........................................................................................ 25
Gráfico 10 Evolución índices de pobreza y desigualdad, 2007-2018 ............................................ 25
Gráfico 11 Gini en gobiernos subnacionales con y sin transferencias de recursos naturales
no renovables, 2000 a 2016 .......................................................................................26
Gráfico 12 Participación del PIB minero respecto del PIB total, 1999-2016 .................................26
Gráfico 13 Participación de las exportaciones mineras en relación
con las exportaciones totales ..................................................................................... 27
Gráfico 14 Diferencia entre producción y exportación de oro, 2005 a 2017 .................................28
Gráfico 15 Número de personas dedicadas a la explotación de minas
y canteras por provincias, 2010 .................................................................................. 28
Gráfico 16 Evolución del empleo minero, 2007 a 2017.................................................................29
Gráfico 17 Inversión extranjera directa en el sector minas y canteras, 2007 a 2012 ..................... 56
Gráfico 18 Inversión extranjera directa en el sector minas y canteras, 2013 a 2017 ...................... 70
Diagramas
Diagrama 1 Modelo de análisis de la gobernanza minera.............................................................. 13
Diagrama 2 Modelo de análisis de la gobernanza de los recursos naturales .................................. 15
Diagrama 3 Priorización en los cambios de las reglas institucionales, 1990 a 2006 ....................... 35
Diagrama 4 Actores por capacidad de influencia para la atracción de inversiones,
licencias y reformas tributarias .................................................................................. 38
Diagrama 5 Actores por capacidad de influenciar en la redistribución de rentas, 1990 a 2006....... 41
Diagrama 6 Actores por capacidad de influenciar en impacto local y consulta, 1990 a 2006 .........44
Diagrama 7 Priorización en los cambios de reglas institucionales, 2007 a mayo 2013....................48
Diagrama 8 Actores por capacidad de influenciar en impacto local, 2007 a 2012 .......................... 53
Diagrama 9 Actores por capacidad de influenciar en la redistribución de rentas
e inversión de recursos, 2007 a 2012 ..........................................................................60
Diagrama 10 Priorización en los cambios de las reglas institucionales, 2013 a mayo 2017 ...............62
Diagrama 11 Factores que influyen en la atracción de inversiones .................................................. 63
Diagrama 12 Nueva forma de cálculo del impuesto ingresos extraordinarios,
2013 a mayo 2017 ...................................................................................................... 65
Diagrama 13 Actores por capacidad de influencia en el desarrollo del sector privado
y reducción de la carga tributaria, 2013 a mayo 2017................................................. 69
Diagrama 14 Actores por capacidad de influencia en el impacto local, 2013 a mayo 2017 ............... 76
Diagrama 15 Priorización en los cambios de reglas institucionales, junio 2017 a marzo 2019 .......... 78
Diagrama 16 Actores por capacidad de influencia en decisiones para gobernanza

para consulta, instituciones e impacto local, junio 2017 a marzo 2019 .......................82
Diagrama 17 Actores por capacidad de influencia en decisiones para el desarrollo del sector
privado, tributación y distribución de rentas, junio 2017 a marzo 2019....................... 85
Mapas
Mapa 1 Catastro minero al 2016 ............................................................................................. 70
Mapa 2 Áreas archivadas con el catastro minero de 2016 ....................................................... 71
Mapa 3 Catastro minero depurado al 2017 ............................................................................. 71
Acrónimos
ARCOM Agencia de Regulación y Control Minero
ALC América Latina y el Caribe
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
BCE Banco Central del Ecuador
COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Descentralización y Autonomía
CONAM Consejo Nacional de Modernización
CNDVS Coordinadora Nacional por la Defensa de la Vida y Soberanía
CODIGEM Corporación de Desarrollo e Investigación Geológico Minero Metalúrgica
DINAGE Dirección Nacional de Geología
DINAMI Dirección Nacional de Minería
EPE Empresas Públicas Estatales
EPEs Empresas Públicas Estatales
ENEMDU Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo
FBKF Formación bruta de capital fijo
GAD Gobierno Autónomo Descentralizado
EITI Iniciativa para la transparencia de las Industrias Extractiva
INEMIN Instituto Ecuatoriano de Minería
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
MEM Ministerio de Energía y Minas
MAE Ministerio del Ambiente
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OIT Organización Internacional del Trabajo
PEA Población Económicamente Activa
PATRA Proyecto de Asistencia Técnica para la Gestión Ambiental
PRODEMINCA Proyecto de Desarrollo Minero y Control Ambiental
SPNF Sector Público no Financiero
UAM Unidad Ambiental Minera
Resumen
El sector minero ecuatoriano se encuentra concentrado en la pequeña minería y la artesanal. Recién en

los últimos años se han iniciado cinco megaproyectos mineros. En las últimas tres décadas, la
gobernanza del sector ha sido un proceso complejo y polarizado. Los principales problemas colectivos
que han enfrentado los diferentes gobiernos han estado relacionados con la necesidad de obtener
recursos de la extracción de recursos no renovables para reducir la pobreza y cómo hacerlo de una
manera ambiental y socialmente responsable.
Si bien esta problemática ha estado presente en todas las fases analizadas, las soluciones que se
dieron han variado dependiendo del contexto político, económico y social; así como de la capacidad de
influencia y recursos con los que contaban los diferentes actores. El modo de gobernanza ha variado de
un “modo de mercado” durante 1990-2006, que buscó reducir la presencia y apropiación de las rentas
por parte del Estado, a un “modo jerárquico” entre 2007 y 2012, donde el Estado fortalece su rol rector
e incrementa la apropiación de la renta, inclusive en desmedro de la participación de los gobiernos
subnacionales, y a partir de 2013 nuevamente a un “modo de mercado”, que buscó incrementar la
participación del sector privado para atraer inversión extranjera directa y flujos de divisas a la economía.
Los resultados del cambio en las reglas institucionales han sido diversos. En particular, la
flexibilización tributaria y de los requisitos para el otorgamiento de concesiones han logrado atraer la
inversión privada, pero han terminado incrementando la conflictividad social relacionada con la consulta
previa e informada y los impactos ambientales.
El caso ecuatoriano pone en evidencia la importancia del rol regulador y de control que debe tener
el Estado en el sector minero, pero también que es necesario atraer la inversión extranjera directa de tal
forma que bajo pautas precisas promueva el desarrollo equitativo del país, lo que debe realizarse de
manera concertada con las comunidades y velando por la sostenibilidad ambiental, para de esta manera
aportar al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.
Introducción
El presente estudio tiene por objetivo principal analizar el proceso de gobernanza del sector minero en
el Ecuador durante el período comprendido entre 1990 al 2018. Dados los importantes hitos de
transformación que se observan en este período en el sector minero, se dividió el análisis en cuatro
subperíodos o fases:
• Fase I – Promercado y consulta a pueblos indígenas (1990 a 2006): se crearon las bases e
incentivos para atraer inversiones del sector privado bajo un esquema de libre mercado. Por
otra parte, se introdujo la consulta a pueblos indígenas previa a la explotación de recursos
naturales en sus territorios.
• Fase II – Superciclo de las materias primas (2007 a 2012): ante la proliferación de las
concesiones y de la conflictividad por impactos ambientales y sociales se convocó al “Diálogo
Minero” y se expidió el “Mandato Minero”; se crearon las bases de la institucionalidad minera
y la explotación minera a gran escala; y, se reformó la asignación entre niveles de gobierno de
los ingresos fiscales provenientes de los recursos no renovables. El boom de precios del
petróleo se tradujo en un fuerte crecimiento de la inversión pública. Se inician los procesos de
negociación de los contratos de explotación de Mirador y Fruta del Norte y se crea la empresa
pública Ecuador Estratégico para dar capacidad al gobierno central de intervenir con
infraestructura en las áreas de influencia donde se presenta la actividad de explotación de
recursos no renovables. Al final del período se firmó el contrato de explotación de Mirador.
• Fase III – Post superciclo de las materias primas (2013-mayo 2017): ante la caída de los
precios del petróleo y la desaceleración de la economía, el país reforzó su apoyo para atraer
la inversión extranjera de la gran minería como fuente de recursos vía pago de regalías
anticipadas y de financiamiento público. Se continuó fortaleciendo la institucionalidad
estatal con la creación del Ministerio de Minas y mediante la presencia del gobierno central
como beneficiario y ejecutor de las rentas de los recursos no renovables en los territorios a
través de la empresa pública Ecuador Estratégico, en desmedro de las transferencias a los
gobiernos subnacionales.
• Fase IV– Débil gobernabilidad y retorno al promercado (junio 2017- marzo 2019): ante
un contexto de débil gobernabilidad después del cambio de gobierno de mayo del 2017 y de
altas necesidades de financiamiento, el gobierno entrante apostó por fortalecer el rol del
sector privado como motor de la economía. Se redujo la presencia del gobierno central en
la gestión minera. Simultáneamente, mediante una consulta popular a nivel nacional se
prohibió la minería metálica en áreas protegidas, zonas intangibles y centros urbanos y en
otra consulta popular realizada en el cantón Girón su población se pronunció en contra de la
explotación minera en su territorio y donde se desarrolla el Proyecto Loma Larga
(ex Proyecto Quimsacocha).
Para cada una de estas fases se buscó: i) entender el contexto económico, institucional y
cognitivo en el que se desenvolvió la gobernanza de los recursos naturales no renovables, en general, y
de la minería, en particular y ii) reconstruir la cronología y las fases del proceso decisional de la
gobernanza de la minería, mediante la identificación de los principales hechos o hitos de transformación
en las reglas institucionales en el período señalado.
Las principales preguntas que guiaron el análisis de cada una de estas fases fueron las siguientes:
• ¿Cuáles fueron los factores y actores que determinaron los cambios en las reglas
institucionales del sector minero? ¿Fue un proceso que nació de la sociedad, del Estado, o
de compromisos o agendas internacionales?
• ¿Qué ideas y valores están en disputa alrededor del sector minero?
• ¿Cómo afectó el cambio en el contexto internacional de los precios de los commodities
(boom y caída) en las reglas institucionales del sector minero?
• ¿En qué grado las soluciones de gobernanza del sector minero en el Ecuador han estado
basadas en el rol central del Estado?
• ¿Se puede decir que los hechos/hitos de gobernanza en el sector minero guardan coherencia
con los ODS?
Para dar contestación a estas preguntas, el presente estudio se desarrolla en cuatro capítulos. El
primer capítulo presenta el marco conceptual para el análisis del proceso de gobernanza de los recursos
naturales no renovables. El segundo capítulo caracteriza el sector minero en el Ecuador en cuanto a su
aporte a la economía del país. El tercer capítulo analiza la gobernanza minera para cada una de las fases
o hitos decisionales previamente definidos, examinando las interacciones entre actores, los recursos
que movilizan y la cadena causal que contribuye a explicar los cambios en reglas institucionales del
sector minero. El cuarto capítulo presenta las principales conclusiones para contribuir a la generación
de conocimiento y bases valorativas para apoyar el diálogo entre los diferentes actores y la generación
de procesos de aprendizaje para el diseño de futuras políticas públicas mineras orientadas al logro de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
I. Marco conceptual
En esta sección se presentan los principales conceptos del modelo de análisis de la gobernanza de los
recursos naturales formulado por la División de Recursos Naturales de la CEPAL (León y Muñoz, 2019).
Se define a la gobernanza de los recursos naturales como: “gobierno de los procesos de interacción y
toma de decisiones entre diversos actores, gubernamentales y/o no gubernamentales, involucrados en
un problema colectivo relacionado a la gestión de los recursos naturales (propiedad, acceso, extracción,
uso o conservación), que, en un contexto dado, lleva a la creación, reforzamiento, reproducción o
cambio de reglas institucionales, formales e informales, para resolver conflictos de interés sobre dichos
recursos entre los actores involucrados” (León y Muñoz, 2019).
Conforme a lo establecido en el modelo analítico de gobernanza de los recursos naturales, ante la
presencia de un problema colectivo que se enmarca en un contexto político-social determinado (variable
independiente) que pueden haber influenciado directa o indirectamente en las acciones/decisiones e
interacciones entre los actores (variables intermedias) para que se den cambios en las reglas instituciones
para dar solución a la problemática (variable dependiente). También hay que considerar que lo que es un
problema para unos actores puede no serlo para otros y la problematización puede cambiar en el tiempo
y según el contexto decisional (véase el diagrama 1) (León y Muñoz, 2019).
Diagrama 1
Modelo de análisis de la gobernanza minera
Cambio en reglas
Contexto decisional institucionales para
Proceso de gobernanza
(Variable resolver el problema
(Variable intermedia) colectivo
independiente)
(Variable dependiente)
Fuente: Adaptación de León y Muñoz (2019) sobre la base de Hufty (2011).

En este marco conceptual, las reglas institucionales son las estructuras y reglas formales
explícitas; generalmente formalizadas jurídicamente; y, también las normas informales implícitas, pero
compartidas por los miembros de una organización o comunidad. Los cambios en las reglas
institucionales se dan ante la presencia de un problema colectivo y se constituyen en la variable
dependiente a explicar (León y Muñoz, 2019).
El problema colectivo refleja la existencia de una situación de insatisfacción social, cuya solución
requiere de la acción colectiva, es decir, que trasciende la esfera individual. Es una construcción social y
política que dependerá de las percepciones, representaciones, valores, ideas, intereses y recursos de los
diferentes actores públicos y privados que intervienen en el proceso. Lo que es un problema para unos
actores puede no serlo para otros y la problematización puede cambiar en el tiempo (León y Muñoz, 2019).
La problematización está enmarcada dentro de un contexto político-social determinado, que de
acuerdo con Dente y Subirats (2014), es el conjunto de elementos estructurales o contingentes que
influyen en el proceso decisional bajo estudio y que no pueden ser modificados por los actores. Sin
embargo, el contexto condiciona, pero no determina necesariamente las decisiones, en el sentido de
que los actores son capaces de incidir en ellas. Por lo tanto, es importante estudiar cómo afecta el
contexto en el proceso decisional que se estudia y a través de qué mecanismos y actores incide, así como
la situación de estabilidad o cambio del contexto decisional: absoluta estabilidad, cambio previsible,
cambio turbulento. El contexto puede ser económico, institucional y cognitivo 1 (León y Muñoz, 2019).
En el marco del contexto decisional, los actores tienen capacidad de agencia, es decir, de hacer
las diligencias conducentes al logro de un fin. La cuestión es cuál de ellos tiene más poder que otros para
terminar condicionando la decisión. Los actores pueden clasificarse según los objetivos que persiguen,
los roles que juegan, la lógica de actuación y la escala o nivel en que operan (para mayor detalle, véase
el anexo 1) (León y Muñoz, 2019). Una vez identificados los actores, estos se pueden clasificar de
acuerdo con su grado de influencia en los cambios de las reglas institucionales en función de sus
objetivos, roles y recursos. Se clasificará a los actores en:
• actores claves son aquellos cuyo apoyo o participación es indispensable para alcanzar los
objetivos esperados o que pueden bloquear (capacidad de veto);
• actores primarios pueden influir significativamente en el proyecto;
• actores secundarios son aquellos que sólo participan en forma indirecta o temporal.
Estos actores tienen reglas institucionales formales o informales que determinan la
disponibilidad de recursos (jurídicos, económicos, apoyo político, cognitivo, confianza, etc.) y la
viabilidad de que los movilicen para incidir en el proceso decisional. Estas reglas pueden crear
oportunidades o limitar las oportunidades de los actores para participar o influir en la política pública.
Las reglas institucionales pueden ser generales, es decir, para todas las decisiones de política pública
(ejemplo, las normas constitucionales, el estatuto jurídico de la administración pública, etc.); o
específicas, es decir, propias de cada política pública (Ley de Minería, la COOTAD, etc.). Los actores
pueden interactuar con modalidades de confrontación, negociación o colaboración; y lo pueden hacer
en espacios técnicos (ejemplo, un consejo consultivo), políticos (ejemplo, el Congreso de la Nación o la
Asamblea Legislativa), sociales (ejemplo, una asamblea comunitaria) o institucionales (ejemplo,
Consejo de ministros) (León y Muñoz, 2019).
1 Ejemplos de contexto cognitivo son: valores sociales o ideas alrededor de los recursos naturales (soberanía sobre los recursos
naturales, libre empresa o el libre mercado, etc.).
Diagrama 2
Modelo de análisis de la gobernanza de los recursos naturales
Actores
Individuales o colectivos, públicos y
privados, que actúan para intentar influir
en las decisiones de política
Contexto decisional
Recursos
Reglas institucionales generales Variables intermedias Derecho, personal, fuerza,
(aplicables a todas las políticas)
Variable dependiente dinero, información,
Reglas institucionales específicas
organización, consenso, apoyo
(propias a una política)
político, tiempo, infraestructura
Creación, reforzamiento,
reproducción o cambio de reglas
institucionales para resolver un
problema colectivo relacionado a
la gestión de los recursos
naturales: propiedad, acceso,
extracción, uso o conservación
Fuente: Adaptado por (León y Muñoz, 2019) con base en Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone (2012).
El tipo de interacciones entre los actores, quién es responsable y quién ejerce principalmente
la autoridad determina el modo de gobernanza. Los modos de gobernanza permiten analizar la
manera predominante de interrelación entre los actores. Se pueden clasificar en: de mercado,
jerárquica y en red. Aunque estos modos de gobernanza son teóricamente útiles para describir
diferentes tipos de interacciones entre el Estado, el mercado y la sociedad, varios de ellos pueden
coexistir de hecho (León y Muñoz, 2019).
Cuadro 1
Modos de gobernanza
De mercado Jerárquica En red
Base de las relaciones Contrato y derechos de propiedad Relación de empleo Intercambio de recursos
Grado de dependencia Independiente Dependiente Interdependiente
Medio de intercambio Precios Autoridad Confianza
Medios de resolución de Regateo y las cortes Reglas y mando Diplomacia

conflictos y coordinación
Cultura Competencia Subordinación Reciprocidad
Fuente: León y Muñoz, 2019 con base en Rhodes (1999: xviii), en Gerry Stoker (ed.), The New Management of British Local Level Governance,
Basingstoke: Palgrave Macmillan. Citado en Kjaer (2004: 42), Governance: Key Concepts, Cambridge: Polity Press.
II. Caracterización del sector minero ecuatoriano
La minería en el Ecuador tiene sus antecedentes en la época precolombina, se ha desarrollado desde la

época de la colonia y ha cobrado mucha importancia en los últimos años. En el Ecuador existen minas de
oro, plata, cobre y otros minerales no metálicos, aunque históricamente su producción ha sido de pequeña
minería y minería artesanal y recién en los últimos años existen proyectos mineros a gran escala pero que
aún se encuentran en fase de exploración o construcción y que entrarán en operación en 2019 y 2020. No
obstante, no ha estado exento de conflictividad ambiental y social que en gran parte proviene de la minería
informal e ilegal. Estos problemas y conflictos de interés entre los diferentes actores han llevado a una
serie de cambios en las reglas institucionales en el sector para intentar solucionarlos.
Las primeras regulaciones mineras en el Ecuador datan de la colonia cuando se promulgó la
Ordenanza de Minería de Nueva España de 1753 que estableció que la Corona española tenía la
exclusividad de la explotación de las minas y restringió el laboreo de minas y el acceso de capitales
provenientes de otras potencias coloniales. Esta legislación implementó un sistema concesional sujeto al
pago de regalías equivalente a un quinto de la producción y el trabajo continuado por un número mínimo
de operarios (pueble de mina). En 1829, el Decreto de Bolívar determinó que “las minas de cualquier clase
le corresponden a la República, cuyo gobierno las concede en propiedad y posesión a los ciudadanos que
las pidan”, abriendo la posibilidad a que se concesionen las minas (Carrión, 2017, pág. 102).
Posteriormente, en el Código de Minería del Ecuador de 1869 y su reforma de 1892 se ratificó el
dominio estatal sobre el subsuelo, el pago de una patente anual, reintrodujo las regalías como condición
previa para conservar la concesión minera, estableció las servidumbres de superficie para facilitar las
actividades mineras y la exención de todo impuesto por 25 años. Estas normativas otorgaban la libre
prospección a particulares siempre y cuando paguen los derechos de ley, lo que atrajo a inversionistas
extranjeros interesados en la exploración de yacimientos auríferos (Carrión, 2017, pág. 112).
La primera empresa extranjera que se dedicó a la extracción minera en el Ecuador fue South
American Development Company (SADCO) cuya actividad se desarrolló en Portovelo en la provincia del
Oro hasta 1950, cuando abandonó el país. Sin embargo, la minería en Portovelo no se redujo, enseguida
se creó en 1951 la Compañía Industrial Minera Asociada (CIMA) con capital local que operó hasta 1978.
Posteriormente, surgen invasiones de mineros y cobra auge la llamada “minería artesanal” y la
“informal” que persiste hasta el presente (GAD de Portovelo, 2010).
En la década de los setenta se redescubrió un segundo gran yacimiento mineral, la mina Nambija
en Zamora Chinchipe. Sin embargo, por las precarias condiciones de la zona y el difícil acceso a las
canteras, la explotación minera se dio de forma muy tradicional. En 1974, se expidió la Ley de Fomento
Minero que estableció que las minas pertenecían al Estado y eran inalienables e imprescriptibles, pero
en 11 años de aplicación de esta Ley no existió un adecuado desarrollo del sector (Quezada, 2016).
En 1974 se promulgó la Ley de Fomento Minero 2 que ratificó la propiedad estatal del subsuelo y
los metales; y estableció las características necesarias para ser considerada la minería empresarial, la
pequeña minería y la minería aluvial (IFA, 2016, pág. 128).
Durante los ochenta, se desarrollaron muchas actividades de minería artesanal y de pequeña
escala en Portovelo, Ponce Enrique y Nambija, pero también de minería informal. La única operación a
escala comercial fue la mina de Portovelo en Zaruma (oro y plata) que era operada por una empresa
privada. Cuando la concesión de Portovelo expiró, ésta se revirtió al Estado y la mina fue invadida por
mineros informales. El gobierno intentó concesionarla sin éxito debido a varios conflictos laborales y
sociales (Quezada, 2016).
En 1985 se derogó la Ley de Fomento Minero y se decretó la Ley de Minería3, en la cual se ratificó el
dominio inalienable e imprescriptible de los yacimientos mineros; se creó el Instituto Ecuatoriano de
Minería (INEMIN) como encargado de la política minera en el país, se establecieron regalías que iban desde
el 1% hasta el 3% para el Estado, se reguló el sistema de concesiones y los derechos mineros, se crearon
una serie de incentivos tributarios y se eliminó la definición de la pequeña minería, entre otros cambios.
En el período de análisis (1990-2018), el país ha enfrentado las variaciones del ciclo de precios de
los principales recursos naturales no renovables, especialmente del petróleo que es el principal producto
de exportación del Ecuador (véase el gráfico 1).
Gráfico 1
Precios internacionales de los principales recursos naturales no renovables, 1997 a 2018
(En dólares)
160 Superciclo de las materias primas 2 000
140 1 800
1 600
120
1 400
100 1 200
80 1 000
60 800
600
40
400
20 200
0 0
16-Mar-06
16-Jul-98
28-Jul-11
03-Mar-16
20-Feb-03
02-Set-04
27-Set-07
03-Jul-08
07-Feb-13
27-Nov-03
09-Abr-09
21-Oct-10
14-Set-17
14-Nov-13
02-Ene-97
09-Oct-97
22-Abr-99
27-Ene-00
02-Nov-00
09-Ago-01
14-Ene-10
21-Ago-14
09-Jun-05
21-Jun-18
16-May-02
21-Dic-06
03-May-12
28-May-15
08-Dic-16
Plata WTI petroleo Cobre Oro
Fuente: Elaboración propia con base en información BCE (2018).
2 Decreto No. 101 del 24 de enero de 1974 publicado en el Registro Oficial 484 del 31 de enero del mismo año.
3 Registro Oficial 255 del 22 de agosto de 1985.
El auge de los precios de los commodities se inició a finales de la década de los noventa, pero sobre
todo a partir de 2003 hasta 2012 (Jiménez, Hanni, & Ruelas, 2018), período durante el cual el país se
benefició del mismo e incrementó significativamente su inversión pública. No obstante, a raíz de la
fuerte caída de los precios internacionales del petróleo, que se da a partir del 2013, la economía
ecuatoriana, al estar dolarizada, también mostró su alta vulnerabilidad y el impacto que esto tuvo en
todos los sectores.
La inversión extranjera directa (IED) en el sector minero ha tenido un comportamiento volátil
entre 2000 y 2017 debido principalmente a los diferentes cambios en los marcos legales que se han
implementado en el sector. Es así como fruto de las reformas realizadas en el 2000 a la Ley de Minería
vigente desde 1991, se logró incrementar la IED hasta USD$ 487,5 millones. En el 2006 y 2007, se dio un
proceso de desinversión debido a las reformas a la Ley de Hidrocarburos que otorgaba al Estado el 50%
de los excedentes en los ingresos como resultado del incremento no previsto en el precio internacional
del petróleo. En tanto que después de la crisis financiera internacional, el default “selectivo” que hizo el
país y de la implementación del Mandato Minero casi se vuelve nula en el 2009 para recuperarse después
de la expedición de la nueva Ley Minera. De igual manera, se observa que a partir del 2013 se incrementó
la IED hasta llegar a USD$ 685,6 millones en 2014, debido a la cantidad de concesiones que el gobierno
otorgó a empresas extranjeras, especialmente canadienses y chinas. No obstante, en los últimos años
se da una fuerte caída, llegando en el 2017 a USD$ 68,3 millones. Cabe destacar, que la IED del sector
minero provino principalmente de Canadá, aunque en los últimos años ha tendido a disminuir tomando
importancia la IED de China y España.
Gráfico 2
Variación de la inversión extranjera directa en el sector minero, 2000 a 2017
(En millones de dólares)
800
Superciclo de las materias primas 685,6
600
487,5
400
385,4 379,2
244,1
200
68,3
- 200
- 400
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Canadá China España IED minas y canteras
Si bien los ingresos de la explotación de los recursos naturales no renovables provienen

principalmente del sector petrolero y en menor medida del sector minero, en los últimos años ha
empezado a tomar importancia. Durante el periodo de 1990 al 2017, el Sector Público no Financiero
(SPNF) presentó resultados globales negativos, con excepción del período del 2000 al 2008 donde se
registraron superávits globales. Antes del superciclo de las materias primas de 2003-2012, los déficits
globales más altos se dieron en 1998 (-5,2% del PIB) cuando cayó el precio del petróleo hasta 9,2 USD
por barril y en 2009 (-3,6% del PIB) explicado en gran parte por la crisis financiera. Entre 2010 y 2012, el
déficit fiscal del SPNF se redujo sustancialmente hasta casi llegar al equilibrio fiscal debido al aumento
del precio del petróleo que llegó a valores cercanos a los USD 100 por barril en 2012 y a una mayor
recaudación tributaria que ayudaron a que la situación fiscal registre mejores resultados. Después del
superciclo, el déficit global volvió a incrementarse alcanzando su nivel más alto en 2016 con un déficit
de -7,3% del PIB, explicado principalmente por la fuerte inversión pública de megaproyectos que se
estaban ejecutando y a la caída del precio del petróleo que bordeó los USD 35,2 por barril.
Gráfico 3
Vulnerabilidad de la economía ecuatoriana a variaciones del precio del petróleo, 2000-2017
(En porcentajes y dólares/barril)
10 Superciclo de las
materias primas
8 98,5 100
8,2
6 6,4
80
4 3,7
2,4
Dólares/barril
2
Porcentajes
0,5
60
0
-1,2
-2
40
-4 35,2
-4,7 -3,6
-6 -4,5
20,4 -5,2 20
-8 9,2 -7,3
- 10 0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Resultado global SPNF (porcentaje del PIB) Tasa variación PIB Dólares/barril
Los déficits públicos incrementaron las necesidades de financiamiento del SPNF, los mismos que
fueron cubiertas con contrataciones de deuda pública externa e interna, así como por otros pasivos
(deuda flotante, ventas anticipadas de petróleo y la variación de los depósitos del SPNF). Durante el
período 1990-2018, el saldo de la deuda pública ecuatoriana con relación al PIB disminuyó
sustancialmente hasta el año 2009 para luego volver a retomar una tendencia creciente. En 1990 esta
relación era del 80,9% del PIB reduciéndose hasta el 16,4% en 2001 debido a la implementación de
reglas macrofiscales que limitaban el gasto y el endeudamiento público; así como a procesos de
reestructuración de deuda realizados en 2006 (Bonos Brady) y 2009 (Bonos global 2012 y 2030). A partir
del fin del superciclo de las materias primas, la deuda pública vuelve a incrementarse hasta llegar al
45,2% del PIB en 2018.
A partir de la crisis internacional de 2008 y con el fin del súperciclo de materias primas, se inició la
apertura a mercados internacionales con la emisión de bonos soberanos (incluye dos emisiones de bonos
de Petroamazonas en 2017) y de líneas de créditos con gobiernos, convirtiéndose éstas en las principales
fuentes de financiamiento excepcional para el Sector Público No Financiero. Al 31 de diciembre de 2018,
la deuda externa bilateral con la República de China alcanzó los USD 6.796,4 millones (6,2% del PIB) que
lo convierte el principal acreedor de la deuda bilateral.
Gráfico 4
Evolución del coeficiente de la deuda pública agregada/PIB, 1990-2018
90 85,5 1,2
80,9 Superciclo de las materias primas
76,7
80 75,8
79,1 74,0 75,2 1,0
70 74,4
66,0
69,3 55,9
68,8 57,9
60 55,8 55,9 70,1 0,8
60,6
49,4 49,6
50 61,3
44,7 44,6
50,7 38,2
39,8 0,6
50,1 47,1 46,5 45,2
40 44,7 35,0 33,0
39,9 29,6 32,6
30 28,8 27,2 24,0 0,4
35,4 30,4
22,2 21,2 25,7
30,2 18,4
26,1 19,2 20,4
20 15,4 16,4
21,820,8 13,6 17,3 14,2
8,8 12,4 0,2
15,4 16,3 12,7 12,5
10 4,7 6,4 5,4 5,1 5,8 12,5 12,6
1,4 4,7 11,4 11,8 10,4 12,3 12,5
1,8 9,7 9,3 9,5 8,8
8,9 7,0 6,4
5,9 4,5 6,7 5,7
0 0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Deuda externa/PIB Deuda interna/PIB Deuda total/PIB
Fuente: Elaboración propia con base en boletines de deuda pública MEF (2018).
Gráfico 5
Saldo de la deuda pública externa agregada por acreedor, a diciembre de cada año
40 000
Superciclo de las materias primas
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Organismos Internacionales Gobiernos Bancos y bonos Proveedores
Fuente: Elaboración propia con base en boletines de deuda pública MEF al 31 de diciembre 2018.
Adicionalmente a lo contabilizado como deuda pública, el país realizó operaciones de

financiamiento adicionales a las que tradicionalmente se venían realizando, entre las que se cuentan los
créditos de apoyo a la Balanza de Pagos con el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), canje de las
asignaciones extraordinarias de derechos especiales de giro (DEG) del FMI y la venta anticipada de crudo.
Cuadro 2
Detalle de ventas anticipadas de petróleo al 31 de diciembre 2018
Contrato Producto Monto contratado Monto desembolsado Monto amortizado Saldo pendiente
PETROCHINA Crudo 1 000,00 1 000,00 1 000,00 -
UNIPEC Crudo 700 700 700 -
UNIPEC Crudo 2 400,00 2 400,00 2 400,00 -
PETROTAILANDIA Crudo 2 500,00 2 055,00 1 984,36 70,64
PETROTAILANDIA Crudo 600 600 320 280
OMAN Derivados 300 300 240 60
Total 10 500,00 10 055,00 9 644,36 410,64
Fuente: Elaboración propia con base en boletines de deuda pública MEF al 31 de diciembre 2018.
Con respecto al aporte de la recaudación neta de impuestos del sector minas y canteras al 2017,
este sector representó el 5,1% de la recaudación total y el 0,64% del PIB. A mayo de 2018, existían
alrededor de 5.975 contribuyentes activos, de los cuales el 58,9% estuvieron registrados en la actividad
de extracción de otros minerales metalíferos no ferrosos; el 17,4% en el sector de extracción de piedra,
arena y arcilla; el 6,7% en actividades de apoyo para la extracción de petróleo y gas natural; el 6,5% en
actividades de apoyo para la explotación de otras minas y canteras; el 2% en extracción de petróleo; el
1,9% en extracción de minerales de hierro; y el resto en extracción de otros minerales. Para mayor
información, ver anexos 2 y 3.
Gráfico 6
Recaudación neta de impuestos del sector minas y canteras por CIIU 3 dígitos, 2002 a 2017
(En miles de dólares y en porcentajes de la recaudación total)
1000 000 14,0%
Superciclo
Superciclo de las materias primas de las materias primas
11,6%
12,0%
800 000 10,4%
10,0% Porcentajes de la recaudación neta

8,1%
Miles de dólares
600 000 7,5%

7,2% 8,0%
6,5%
5,9% 5,8%
5,6% 5,4%
5,3% 5,1% 6,0%
400 000 4,8% 4,9%
4,4%
3,8%
4,0%
200 000
2,0%
0 0,0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Actividades de apoyo para la explotación de otras minas y canteras Actividades de apoyo para la extracción de petróleo y gas natural
Explotación de minas y canteras N.C.P. Extracción de piedra, arena y arcilla
Extracción de minerales metalíferos no ferrosos Extracción de minerales de hierro
Extracción de gas natural Extracción de petróleo crudo
Extracción de lignito Extracción de carbón de piedra
Porcentaje de participación minas y canteras
Fuente: Elaboración propia con base en información del Servicio de Rentas Internas (SRI) (2018).
Los ingresos receptados por la participación minera del Estado comprenden las regalías, las
patentes de conservación, los recursos de autogestión y las utilidades mineras. Entre 1991 al 2017, las
rentas mineras generaron recursos por apenas 0,02% del PIB, en promedio. Es importante señalar que
en los primeros años del superciclo de las materias primas, el Estado casi no se benefició de estas rentas
debido al modelo de atracción de inversiones que eliminó las regalías y redujo a su mínima expresión el
pago de patentes mineras. A partir de la expedición de la Ley de Minería de 2009, se observó un
incremento substancial de la participación del Estado llegando a alcanzar el 0,08% en 2012. A partir del
2013, se realizaron una serie de reformas legales para reducir la carga tributaria del sector minero con el
objetivo de atraer a la gran minería, lo que provocó al inicio una reducción de la participación del Estado
en las rentas mineras (0,03% del PIB en 2013) pero que luego fue compensada con el pago de regalías
anticipadas de megaproyectos mineros que fueron concesionados (0,05% del PIB en 2017). Para mayor
detalle, véase el anexo 4.
Gráfico 7
Participación del Estado en las rentas mineras, 1991 a 2017
(En millones de dólares y en porcentajes del PIB)
70 Superciclo de las materias primas 0,08%

0,08%
60 0,07%
0,06% 0,06%
50
Millones de dólares
porcentajes del PIB

0,05%
40 0,05%
0,04%
30 0,03%
0,03%
20 Ley Minería
(2009) 0,02%
10 0,01% 0,01%
0,01%
0 0,00%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Regalias Patentes mineras Derechos trámites adm

Derecho preferente Productos y servicos Utilidades mineras
Contraprestación Otros Total rentas mineras
Fuente: Elaboración propia con base en información del Banco Central del Ecuador (2018) y de ARCOM (2018).
A partir del 2012, se incrementaron sustancialmente el pago de regalías, y de patentes mineras;

el resto de los ingresos provinieron de la recaudación por productos y servicios y utilidades mineras. La
evolución de estos ingresos estuvo marcada por el pago de las regalías anticipadas de los grandes
proyectos mineros como fueron: Mirador 4 que entregó USD$ 40 millones en 2012 y USD$ 30 millones
en 2014; el proyecto Fruta del Norte 5 que entregó un total de USD$ 65 millones en regalías anticipadas
entre 2016 y diciembre de 2018 6.
4 El proyecto minero Mirador, ubicado en Zamora Chinchipe es operado por Ecuacorriente S. A.

5 El proyecto minero Fruta del Norte, ubicado en Zamora Chinchipe es operado por Lundin Gold.
6 https://www.eluniverso.com/noticias/2018/12/14/nota/7099110/ecuador-recibe-otros-20-millones-regalias-mineras-anticipadas-fruta.
Gráfico 8
Ingresos receptados por la participación minera estatal, 2010 a abril 2018
(En dólares)
70 000 000
65 952 234
60 285 524
60 000 000
55 661 933
52 181 804
50 000 000
US$ 25 millones
Regalias
40 000 000 US$ 40 millones US$ 30 millones Anticipadas
Regalias Regalias Fruta del Norte
Anticipadas Anticipadas
34 925 389 US$ 20 millones
30 000 000 Mirador Mirador
Regalias
31 272 776 Anticipadas
20 000 000 Fruta del Norte 26 777 410
13 789 072
16 018 958
10 000 000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Regalías mineras Patentes de conservación Recursos de autogestión

Utilidades mineras Otros Total
Fuente: ARCOM (2018).
Gran parte de estas rentas provenientes de los recursos no renovables se tradujeron en

incrementos importantes de la formación bruta de capital fijo (FBKF) del gobierno central y las empresas
públicas. Antes del superciclo de materias primas, la FBKF fue de apenas el 2,97% del PIB, pero a partir
del 2007 se observa un importante incremento llegando a un récord histórico de 13,13% del PIB en 2013.
Período en el que se cambiaron muchas leyes que permitieron una mayor apropiación de las rentas de
recursos no renovables, como fue la eliminación de los fondos petroleros y la renegociación de los
contratos petroleros 7. Ante la reducción de los precios del petróleo que se inicia a partir de mayo de
2012, seguida de un comportamiento volátil hasta que en 2014 y 2015 cae abruptamente, se observó
una importante caída de la inversión pública, en parte explicada por la terminación de los
megaproyectos hidroeléctricos, pero al final del período por fuertes recortes a la inversión pública.
Adicionalmente, parte de esas rentas económicas provenientes de los recursos no renovables
fueron distribuidas a los gobiernos subnacionales a través de cambios en el sistema de transferencias
intergubernamentales que incrementaron su participación en estas rentas. Es así como antes del
superciclo, las transferencias a los gobiernos subnacionales fueron de alrededor de 1,87% del PIB en
2002; durante el superciclo se incrementaron hasta llegar a 2,13% en 2008; pero con la caída del precio
del petróleo disminuyeron a 1,62% del PIB, valor que se ha mantenido en los últimos años.
Si bien se incrementó la participación subnacional en las rentas económicas provenientes de
recursos no renovables, éstas tuvieron resultados disímiles sobre la equidad a nivel territorial. A nivel
nacional, entre 2008 y 2012 (parte del superciclo de los commodities) se observó una fuerte caída de la
pobreza medida por necesidades básicas insatisfechas, así como una reducción de la desigualdad. Este
comportamiento continuó hasta 2017, donde a pesar de la caída del petróleo se precauteló el gasto
social; en tanto que en 2018 se observa un deterioro de estos indicadores.
7 Con la Ley No.42-2006 reformatoria a la Ley de Hidrocarburos expedida el 25 de abril de 2006.

Gráfico 9
Precio del barril de petróleo, FBKF del SPNF y transferencias a gobiernos subnacionales, 1990 a 2017
(En porcentajes del PIB y dólares por barril)
16 110
Super ciclo de las materias primas
Superciclo
14 1,62
90
12
Porcentajes del PIB
70
10 2,13
Dólares/barril
8 50
1,62
0,50 13,13
6
30
9,09
4 1,87
6,30 6,67
10
2
2,97
0 - 10
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
FBKF GC y empresas Transferencias GADs Dólares/barril
Fuente: Elaboración propia con base en información del Banco Central del Ecuador (2018).
Gráfico 10
Evolución índices de pobreza y desigualdad, 2007-2018
50 0,55 0,56
48
0,54
46 46,96
0,52
44
Gini del ingreso

0,5
42
0,48
Pobreza por NBI
40 0,47 0,47 0,48

0,46
38
38,68 0,46
36
36,74 36,77 0,44
34
33,54 0,42
32
30 31,81 0,4
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI) Coeficiente de Gini del ingreso
Fuente: Elaboración propia con base en (INEC, 2019).
A nivel subnacional, el Modelo de Equidad Territorial implementado en 2010 con el Código

Orgánico de Organización Territorial, Descentralización y Autonomía (COOTAD), hasta el 2012 mejoró
la equidad en general de la distribución de recursos fiscales a nivel territorial. Sin embargo, las
transferencias provenientes de recursos no renovables a partir del 2013 ahondaron las inequidades
territoriales, debido a que beneficiaron solo a determinados Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales (GAD) a través de proyectos ejecutados por entidades de la Función Ejecutiva o canalizados
a través del Banco de Desarrollo del Ecuador (BEDE) (Almeida, Torres, & Burgos, 2018), acercándose a
valores similares a los de 2007.
Gráfico 11
Gini en gobiernos subnacionales con y sin transferencias de recursos naturales no renovables, 2000 a 2016
0,55
0,50
0,47
0,46
0,45
0,43
0,42 0,42 COOTAD

0,40
(2010) 0,37
0,36
0,39
0,35
0,35
0,34
0,30
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Con transferencias RNNR Sin transferencias RNNR
Fuente: Almeida, Torres, & Burgos, 2018.
Por otra parte, el aporte del sector minero a la economía ecuatoriana aún es bajo. Entre 1999 y 2016,
el valor agregado bruto de los sectores de “Explotación de minerales metálicos” y de “Explotación de
minerales no metálicos y actividades de apoyo a las minas y canteras” presentaron un leve incremento al
pasar de 1,19% en 1999 a 1,51% del PIB en 2016. La actividad de “Fabricación de productos minerales no
metálicos” aportó el 73,61%; en tanto que, la “explotación de minas y canteras” contribuyó con el 26,39%, en
promedio para el período. Dentro del sector de “explotación de minas y canteras”, el 60,4% proviene de la
explotación de minerales metálicos y el 39,61% de la explotación de minerales no metálicos y actividades de
apoyo a minas y canteras. Entre 2007 y 2016, la participación de la “Explotación de minerales metálicos” en
el PIB presentó un constante pero leve incremento, al pasar de 0,17% en 2007 a 0,28% en 2016, lo que
muestra que la minería aún no constituye un área estratégica de la economía (BCE, 2018).
Gráfico 12
Participación del PIB minero respecto del PIB total, 1999-2016
(En porcentajes)
1,80% Superciclo de las materias primas 1,80%

1,55% 1,56% 1,51%
1,60% 1,48% 1,60%
1,38%
1,40% 1,30% 1,29% 1,30% 1,29% 1,31% 1,30% 1,40%
1,26% 1,23%
1,19% 1,18%1,17% 1,20% 1,21%
1,20% 1,20%
1,00% 1,00%
0,80% 0,80%
0,60% 0,60%
0,40% 0,40%
0,20% 0,20%
0,00% 0,00%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Explotación de minas y canteras Fabricación de productos minerales no métalicos Total
Entre el 2000 y 2012, la producción de oro promedio fue de 4.450 kilos por año y recién entre
2013 y 2016 alcanzó un promedio anual de alrededor de 7.621 kilos. No obstante, el Banco Central del
Ecuador (BCE) estimó una fuerte baja en la producción de 2016 y sobre todo en 2017 que registró
3.401 kilos. Similar comportamiento presentó la producción de plata que continúa siendo una actividad
a nivel artesanal y de sustento. La producción de plata entre 2002 y 2009 fue de 254 kilos en promedio;
en tanto que, entre 2010 y 2015 fue de 1.665 kilos; para luego caer fuertemente en 2016 registrando
934 kilos. La explicación para estas caídas se debe al mayor control ejercido por la Agencia de
Regulación y Control Minero (ARCOM) a la producción de la pequeña minería, que buscó evitar que el
contrabando de oro y plata que viene de otros países limítrofes terminen siendo incluidos en los
registros como producción nacional (BCE, 2018, pág. 11).
En cuanto a las exportaciones mineras, sus niveles se mantuvieron bajos hasta 2011, a partir de
ese año empezó a crecer hasta alcanzar su máximo nivel en 2014 cuando representó 3,9% de las
exportaciones totales.
Gráfico 13
Participación de las exportaciones mineras en relación con las exportaciones totales
(En dólares y porcentajes)
1200 000 4,5%

3,9% 3,8%
Exportaciones mineras Miles de dólares FOB
4,0%
1000 000
3,5%
mineras/exportaciones totales
Porcentaje de exportaciones
800 000 3,0%
2,2% 2,5%
600 000 2,0%
1,8%
2,0%
400 000 1,5%
0,7% 1,0%
200 000 0,5% 0,5% 0,5% 0,5%
0,2% 0,2% 0,2% 0,3% 0,5%
0 0,0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Total por mineras Porcentaje de participación
Un aspecto para destacar es que entre 2013 y 2015, las exportaciones totales registradas en el
Banco Central del Ecuador son mayores a los valores de producción registrados en la ARCOM. La mayor
diferencia se dio en 2014 cuando se registraron 7.322 kg en producción de oro; sin embargo, las
exportaciones alcanzaron 28.573 kg, esto podría explicarse en parte por la producción interna de la
minería ilegal del país, pero también por el contrabando desde los países fronterizos y que luego era
exportado a través de empresas constituidas en el país. En 2016, algunas empresas ecuatorianas fueron
descubiertas realizando este tipo de actividades prohibidas por la ley (Revista Gestión, 2018).
Gráfico 14
Diferencia entre producción y exportación de oro, 2005 a 2017
(En kilogramos)
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Producción Exportaciones
En lo referente a la generación de empleo, el Censo de Población y Vivienda (INEC, 2010) mostró

que, en la provincia de El Oro, 6.745 personas (2,65% de la PEA provincial) se dedicaron a la explotación
de minas y canteras, especialmente en los cantones de Portovelo y Zaruma. En Pichincha trabajaron
6.245 habitantes (0,50% de la PEA provincial) concentrados en el cantón Quito, siendo su actividad
principal la extracción de materiales pétreos. En Azuay trabajaron 4.728 personas (1,49% de la PEA
provincial) concentrados en el cantón Camilo Ponce Enríquez. Otras provincias que registran población
dedicada a las actividades mineras fueron: Orellana con 2.668 habitantes (4,88% de la PEA provincial);
Sucumbíos con 2.455 personas (3,42% de la PEA provincial); y, Zamora Chinchipe con 2.242 habitantes
(6,19% de la PEA provincial) (Ministerio de Minería, 2016, págs. 105-106).
Gráfico 15
Número de personas dedicadas a la explotación de minas y canteras por provincias, 2010
El Oro 6 745
Pichincha 6 245
Azuay 4 718
Orellana 2 668
Sucumbios 2 455
Zamora Chinchipe 2 242
Guayas 1 216
Esmeraldas 1 182
Santa Elena 942
Loja 698
Manabí 439
Tungurahua 436
Cotopaxi 422
Napo 396
Imbabura 370
Morona Santiago 359
Chimborazo 325
Santo Domingo 308
Los Ríos 171
Pastaza 138
Cañar 123
Carchi 119
Bolivar 78
Galápagos 14
Zonas no delimitadas 4
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000
Fuente: Elaboración (Ministerio de Minería, 2016, pág. 105) con base en información del Censo 2010–INEC.
Con base en información de la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), a

diciembre de 2017 existieron alrededor de 29.097 personas trabajando en el sector minero; de los cuales
el 81,86% están en el sector minero formal y el 18,13% están en el informal. Cabe destacar, que hasta el
2012 la mayor parte trabajaban en la minería informal, pero a partir del 2013 el porcentaje de personas
que trabajaban en el sector formal es siempre mayor, aunque en los últimos años presenta una
tendencia decreciente.
Gráfico 16
Evolución del empleo minero, 2007 a 2017
60 000
50 000
40 000
Trabajadores
30 000
20 000
10 000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Formal Informal
Fuente: INEC - ENEMDU cortada a diciembre de cada año.
Si bien su aporte a la economía es aún marginal como se pudo corroborar de las cifras
analizadas, sus implicaciones sociales y ambientales son altamente relevantes para el país. En este
contexto, la presente investigación tiene por objetivo caracterizar la manera en la que distintos
actores e instituciones inciden en la gobernanza del sector minero en el Ecuador y examinar los
efectos que las reglas institucionales y sus reformas han tenido en la gobernanza de recursos mineros
en el país durante 1990 a 2018.
III. Análisis de la gobernanza minera por fases

o hitos decisionales
El análisis del proceso de la gobernanza minera en el Ecuador parte de identificar los principales
problemas colectivos a los que se ha enfrentado el país y las soluciones que se han dado en relación con
los principales Preceptos de la Carta de Recursos Naturales 8:
i) Estrategia, consulta e instituciones competentes
ii) Rendición de cuentas y transparencia
iii) Exploración y asignación de licencias
iv) Tributación
v) Impactos locales sociales y ambientales
vi) Empresas de recursos estatales
vii) Distribución de ingresos a nivel subnacional
viii) Volatilidad de ingresos de la industria extractiva
ix) Inversión de los recursos
x) Desarrollo del sector privado
Los actores han realizado diferentes acciones e interacciones que han terminado cambiando
las reglas institucionales, tanto formales y explícitas como las informales e implícitas. No obstante,
los procesos decisionales y las decisiones se han dado en contextos diferentes dependiendo de los
hitos de transformación del sector minero ecuatoriano identificados que se han dado en las últimas
tres décadas (1990 al 2018): i) Fase I–1990 a 2006; ii) Fase II–2007 a 2012; iii) Fase III–2013 a mayo 2017;
y iv) Fase IV–junio 2017 a marzo 2019.
8 Natural Resource Gobernance Institute, 2014.

Para cada una de estas fases, en primer lugar se presentará el contexto decisional, luego se
abordarán los principales problemas colectivos, para posteriormente realizar un análisis de la cadena
causal que condujo a los cambios en las reglas para la solución de esos problemas colectivos. El análisis
incluye un mapeo de los principales actores involucrados y sus interacciones; así como los resultados
más relevantes de esos cambios en las reglas.
A. Fase I: 1990 a 2006

1. Contexto decisional
A inicios de los años noventa, los precios de los recursos naturales no renovables se mantuvieron en
niveles muy bajos debido a la acumulación de inventarios, a la sobreoferta generada por la entrada en
funcionamiento de varios megaproyectos mineros y por la disminución de la demanda que resultó de la
crisis de 1997 y de la desaceleración de la economía mundial en 2001 (CEPAL, 2018b, pág. 14). Sin
embargo, a finales de esa década, el favorable precio internacional del oro llevó a que el gobierno del
Ecuador viera en el sector minero una oportunidad para la diversificación de las exportaciones y para
incrementar sus ingresos dada la situación fiscal complicada en la que estaba por la “crisis de la deuda”
(Banco Mundial, 2001, pág. 2).
Durante este período, se buscó redefinir y reducir el papel del Estado acorde a los procesos de
liberalización económica y de reformas estructurales del sector dadas por la apertura a la inversión
privada en exploración y producción, reformas al régimen de transporte y refinación, desregulación de
las actividades de distribución y privatización de las empresas públicas que se venían implementando a
nivel global (CEPAL, 2018b, pág. 14). En 1992 se creó el Consejo Nacional de Modernización (CONAM)
y en 1993 se expidió la Ley de Privatizaciones y Modernización del Estado.
Durante este período, el país se enfrentó a una serie de problemas estructurales y coyunturales
en el ámbito institucional y económico. En un contexto internacional que buscaba la liberalización de
las economías, el país emprendió un proceso de reducción del rol del Estado; de descentralización
asimétrica de competencias y recursos; de fortalecimiento del sector privado; y, de liberalización del
sistema financiero del país.
En el ámbito económico se aplicó un sistema orientado al mercado, donde el sector real aún
estaba basado en una estructura productiva primaria-exportadora; un sector externo dependiente de
las exportaciones de productos agrícolas y del petróleo; un sector fiscal vulnerable a la caída del precio
del petróleo que llegó hasta cerca de USD$ 9,2 por barril, ante lo cual la variable de ajuste fue la inversión
pública debido al poco espacio fiscal existente y que llevó a registrar altos déficits del SPNF que fueron
cubiertos con el incremento de la deuda pública; y, un sector financiero con pocos controles, lo que llevó
a una grave crisis financiera a fines de los años noventa.
Ante la crisis económica y social que enfrentaba el país, se iniciaron movimientos autonómicos
en la costa donde se disputaban las estructuras de distribución territorial del poder y el modelo de
organización del Estado 9. Se incrementaron las movilizaciones sociales que pedían la salida de los
presidentes, subsumiendo al país en problemas de gobernabilidad, que desencadenaron que hubiera
cambios de presidente cada dos años y los ministros de finanzas duraran menos de 8 meses en sus
cargos. Como respuesta a la grave crisis económica, en enero de 2000 se implementó un esquema
monetario de dolarización oficial, tornando a la política fiscal en la principal herramienta de política
económica para incidir en los principales agregados macroeconómicos.
9 http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20160219041145/12burba.pdf.
Cabe destacar que a principios de los 2000, se inicia también el denominado “superciclo” de
precios de las materias primas que se caracterizó por un crecimiento sostenido, principalmente de los
precios internacionales del cobre, el oro y el hierro.
Cuadro 3
Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana, 1990 a 2006
Reglas instituciones Contexto económico Contexto institucional Contexto cognitivo Contexto internacional
Generales: Crisis de la deuda de Redefinición y Liberalización del Consenso de
Constitución de 1998 los años ochenta reducción tamaño mercado y del sistema Washington
Estructura productiva del Estado financiero Liberalización de los
Estatuto Jurídico
Administrativo primaria-exportadora Modelo de mercados en las
Caída del precio del descentralización economías de
Específicas: voluntaria la región
petróleo (1998)
Ley de Minería (1985) Movimientos Volatilidad de
Crisis Financiera
de 1999 (Feriado autonómicos en los precios
bancario) la costa internacionales con
Crisis de boom y caída de
Dolarización de la precios de metales,
economía (2000) gobernabilidad e
inestabilidad política minerales y petróleo
Fuente: Elaboración propia con base en revisión documental.
A nivel de las reglas institucionales generales que regían el sector minero a inicios de esta fase,
estuvieron enmarcadas en:
• La Constitución Política de la República del Ecuador (1998) que establecía:
− Los recursos naturales no renovables, incluyendo los minerales, eran de propiedad
inalienable e imprescriptible del Estado. Su exploración y explotación racional podían
ser llevadas a cabo por empresas públicas, mixtas o privadas 10;
− Los gobiernos seccionales autónomos, en cuyas circunscripciones territoriales se
exploten e industrialicen recursos naturales no renovables, tenían derecho a participar
de las rentas que perciba el Estado 11; y,
− El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas la participación en el uso,
usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se
hallen en sus tierras; así como ser consultados sobre planes y programas de
prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que
puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos
proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios
socio-ambientales que les causen12.
• Estatuto Jurídico Administrativo que definió junto con la Ley de Minería a las entidades
públicas, sus competencias y funciones en el sector minero.
A nivel de reglas institucionales específicas que inicialmente regían esta fase estaba la Ley de
Minería de 1985 que regulaba el aprovechamiento de los recursos mineros e introdujo los mecanismos
legales para la utilización de recursos en todas las fases de la minería, así como establecía que la rectoría
10 Art. 247, Constitución Política de la República del Ecuador, 1998.

11 Art. 251, Constitución Política de la República del Ecuador, 1998.
12 Numeral 4 y 5 del Art.84, Constitución Política de la República del Ecuador, 1998.
estaba a cargo del de Ministerio de Energía y Minas 13 y creó el Instituto Ecuatoriano de Minería (INEMIN)
como responsable de la implementación de la política minera. En esta Ley se establecía:
• La prospección minera es libre y no requiere de ninguna autorización para su autorización
solo requiere pedir un permiso o contrato de prospección. Los permisos pueden otorgarse
hasta por superficies de 10.000 ha y los contratos hasta por 50.000 ha para un período de
hasta dos años, pudiendo prorrogarse por uno más 14.
• El área máxima para los permisos era de hasta 2.000 ha y de 10.000 ha para contratos de
exploración minera, pudiendo constituirse en uno o varios cuerpos. La duración era de hasta
tres años pudiendo prorrogarse por igual período 15.
• El área de explotación minera metálica era de hasta 5.000 ha formado por uno o más
cuerpos 16.
• Por derechos superficiarios, los contratistas debían pagar anualmente el 2% del salario
mínimo vital por hectárea para la prospección y del 4% para los de exploración 17.
• Una regalía por metálicos de 1% sobre el precio de venta durante los 4 primeros años y del
3% a partir del quinto año 18.
• La actividad minera debía pagar el impuesto a la renta sobre el 50% de la base imponible
por el plazo de 5 años desde el inicio de producción 19.
• Las personas naturales que tengan rentas provenientes de inversiones en actividades
mineras, no se considerarán para el impuesto progresivo a la renta global, sino que
tributarán sobre el 5% de las utilidades gravables para las rentas de capital y un impuesto
único del 10% para las rentas de capital puro 20.
• Se exonera de todo tipo de impuesto subnacional, impuestos aduaneros para la importación
de maquinaria y equipos relacionados con la actividad minera 21.
• Deducción para personas naturales y jurídicas de hasta el 50% del impuesto a la renta del
monto de su aporte para la integración o aumento de capital en empresas mineras 22.
Estas reglas institucionales generales y específicas, delimitaron el accionar de los principales
actores que buscaban soluciones a los problemas colectivos identificados. Por ejemplo, el hecho de
que los permisos de prospección o contratos de exploración tuvieran una duración de entre 2 a 3 años
limitaba a que entraran las empresas porque consideraban que eran períodos muy cortos para el
sector minero.
13 A través del Decreto Ejecutivo No. 958 de 16 de julio de 1985, se cambió la denominación del Ministerio de Recursos Naturales y
Energéticos por la de Ministerio de Energía y Minas.
14
Art. 17, Ley Minera, 1985.
15 Art. 18, Ley Minera, 1985.
21 Art. 49 y 50, Ley Minera, 1985.
2. Variables a explicar
Durante 1990 al 2006, los principales problemas colectivos que enfrentó el gobierno central fueron
equilibrar el sector externo y fiscal para lo cual se requería atraer la inversión extranjera directa minera
que generará divisas y rentas mineras. Por otra parte, los gobiernos subnacionales necesitaban
incrementar su participación en los ingresos del gobierno central, incluyendo los provenientes de la
explotación de los recursos no renovables para financiar las obras a nivel local. Por otro lado, las
comunidades en las áreas de influencia buscaban beneficiarse de la extracción de estos recursos y no
sólo quedarse con el impacto negativo ambiental y social ante la proliferación de concesiones mineras
sin ningún tipo de control. Cabe destacar que, si bien existieron otros problemas colectivos en esta fase
como el de la minería ilegal, éstos no concentraron la discusión ni los cambios a las reglas institucionales.
Diagrama 3
Priorización en los cambios de las reglas institucionales, 1990 a 2006
Fuente: Elaboración propia con base en revisión documental y entrevistas realizadas.
3. Análisis de la gobernanza para la atracción de inversiones

Para atraer las inversiones privadas al sector minero, los gobiernos de turno realizaron una serie de
reformas a la institucionalidad en el ámbito de la tributación y para el otorgamiento de licencias, que
fueron apoyadas por el CONAM y el Banco Mundial (BM). El BM financió el Proyecto de Desarrollo
Minero y Control Ambiental (PRODEMINCA) 23 y el Proyecto de Asistencia Técnica para la Gestión
Ambiental (PATRA) 24, a través de los cuales se generaron los insumos para la formulación y posterior
implementación de la Ley Minera de (1991).
En el ámbito institucional esta Ley creó la Corporación de Desarrollo e Investigación Geológico
Minero Metalúrgica (CORDIGEM) como el ente responsable de las actividades mineras del Estado y de
la promoción de las inversiones nacionales y extranjeras del sector. Además, dentro del Ministerio de
Energía y Minas se creó la Dirección Nacional de Minería y el Servicio Técnico y de Catastro Minero
nacional para gestionar los derechos mineros y el catastro minero.
23 Banco Mundial, s.f.

24 Préstamo P007128, PATRA aprobado el 4 de abril de 1996 por valor de USD 15 millones, Banco Mundial (2001).
Posteriormente y considerando que CORDIGEM tenía conflicto de intereses al tener que invertir
como sector público y atraer inversiones privadas, en la Ley para la Promoción de la Inversión y Participación
Ciudadana, 2000 se eliminó la posibilidad de que CORDIGEM invierta en actividades mineras a través de
empresas públicas. Esta restructuración institucional fue apoyada por el Banco Mundial donde además se
estableció que “…el sector estatal solamente realizaría la investigación geocientífica regional a través de la
Dirección Nacional de Geología (DINAGE)25, que sustituyó a la Corporación de Desarrollo e Investigación
Geológico Minero Metalúrgica (CORDIGEM); también se reestructuró la Dirección Nacional de Minería
(DINAMI) y sus oficinas regionales…” (Banco Mundial, 2001, pág. 36).
En lo referente a las reformas legales para el otorgamiento de las licencias existieron dos hitos
importantes en esta fase, el primero con la Ley Minera de 1991 y el segundo con las reformas que realizó el
gobierno de Noboa a través de la promulgación de la Ley para la Promoción de la Inversión y Participación
Ciudadana (2000), conocida como Ley Trole II que buscaban: “…dar seguridad a la concesión; establecer la
patente progresiva que disminuyera la especulación improductiva de áreas; la eliminación de las regalías,
que permite mayor competitividad y evita riesgos de corrupción; y la supresión de la inversión corporativa
por parte del Estado, dejando la inversión de riesgo al sector privado” (Banco Mundial, 2001, pág. 36).
En materia de exploración y asignación de licencias se cambiaron las reglas para que se ampliara
la superficie y el período de duración de las licencias mineras. Es así como los permisos de exploración
se ampliaron de 2.000 ha hasta las 5.000 ha; además se amplió el plazo desde 2 años hasta los 30 años
para los casos de explotación. Se habilitó la división material o acumulación en la superficie
concesionada. Con esto se dio respuesta a muchos de los pedidos de las empresas que consideraban
que eran muy cortos los plazos para una inversión de riesgo como es en el sector minero.
Cuadro 4
Principales cambios relacionados con licencias, 1990 a 2006
Ley Minera 1985 Ley Minera 1991 Reformas a Ley Minera 1991 en el año 2000
Permiso de exploración hasta Concesión de exploración no podrá exceder Se habilita a la división material o
2.000 ha y para contratos hasta de las 5.000 hectáreas mineras y por un acumulación, dentro del límite de una
10.000 ha por tres años, en uno plazo de hasta 2 años y prórroga por hectárea minera mínima y 5.000 hectáreas
o varios cuerpos igual período mineras máximas, por concesión
Concesión para explotación Concesión de explotación minera no podrá Se amplía las hectáreas para la concesión
hasta 5.000 ha, en uno exceder de 3.000 hectáreas mineras minera a 5.000 ha y el plazo a 30 años
o varios cuerpos contiguas, tendrán un plazo de hasta
20 años, renovables por igual período
Servidumbres sobre predios o colindantes
a la concesión previo al pago de
indemnización acordado entre las partes
En materia tributaria, se redujeron las obligaciones tributarias y se crearon una serie de incentivos
para las empresas mineras, en desmedro de la participación del gobierno central en las rentas mineras.
Es así como las regalías fueron eliminadas, los pagos por derechos por concesión pasaron de estar entre
2% y 4% de un salario mínimo vital a ser de USD$ 100 por cada trámite; y se estableció una patente
progresiva que iba desde USD$ 1 a USD$ 16 por hectárea. Además, se estableció que el régimen
tributario aplicable a inversiones en el sector minero podía ser objeto de tratamientos y garantías
especiales; y que las inversiones en actividades mineras gozarían de estabilidad jurídica y tributaria por
el plazo y condiciones que determinara el Ministro de Energía y Minas.
25 Creada el 30 de marzo de 1999 a través de Acuerdo Ejecutivo No. 195.

Cuadro 5
Principales cambios sobre tributación en el sector minero, 1990 a 2006
Ley Minera 1985 Ley Minera 1991 Reformas a Ley Minera 1991 en el año 2000
Regalía por metálicos de 1% sobre el Regalías del 3% calculada sobre el Eliminación de las regalías
precio de venta durante los 4 primeros valor de la producción bruta de
años y del 3% a partir del quinto año todos los minerales que obtenga
Derechos superficiarios por el 2% del Patente de exploración minera de Pago de derechos de concesiones mineras
salario mínimo vital por hectárea para 1.000 sucres por ha minera y se de USD$ 100
la prospección y del 4% para los ajustaba con el Índice de Precios
de exploración al Consumidor
Pago del impuesto a la renta sobre el Exenciones tributarias como no Patente progresiva que va desde USD$ 1
50% de la base imponible por el plazo pago de IVA en insumos hasta USD$ 16 por ha
de 5 años desde el inicio de producción importados, exoneración del
Deducción para personas naturales y impuesto a las exportaciones
jurídicas de hasta el 50% del impuesto FONIN (0,5% del valor FOB)
a la renta del monto de su aporte para
la integración o aumento de capital en
empresas mineras
Exonera de impuestos aduaneros para La actividad minera no sería sujeta El régimen tributario aplicable a inversiones
la importación de maquinaria y equipos de ningún otro impuesto nacional en el sector minero podrá ser objeto de
relacionados con la actividad minera o seccional tratamientos y garantías especiales
Exonera de todo tipo de impuesto Las inversiones en actividades mineras
subnacional gozarán de estabilidad jurídica y tributaria por
el plazo y condiciones que determinare
el Ministro de Energía y Minas
Para la promoción de inversiones mineras existieron una serie de actores, con intereses, recursos y
modalidades diferentes que interactuaron en variadas arenas decisionales para realizar los cambios a estas
reglas institucionales existentes (para mayor detalle, véase el anexo 6). Por otra parte, existieron actores
que tuvieron un rol más preponderante o con más recursos que otros, pudiendo identificarse actores
claves, primarios y secundarios.
Como se puede observar, los actores claves que promovieron y contaron con los recursos
económicos y cognitivos para llevar a cabo estas reformas legales fueron el CONAM, el Banco Mundial
a través de sus proyectos PRODEMINCA y PATRA; en tanto que el Congreso tenía la capacidad para
vetar o bloquear las reformas legales y negociaba sus votos a cambio de incrementar la participación de
las potenciales rentas mineras para los gobiernos subnacionales a los que representaban.
El Ministerio de Energía y Minas, la Dirección Nacional Minera y la Dirección Nacional de Geología
fueron actores primarios porque fueron los responsables de implementar estos cambios y porque
mantenían la relación directa con las empresas mineras y los potenciales inversionistas para el sector.
Las mismas que a su vez interactuaban directamente con las empresas mineras para el otorgamiento
de derechos mineros. Por su parte, las empresas mineras son parte de los actores primarios en el sector
minero, pero es necesario diferenciar entre las empresas juniors 26 y majors 27 dada su división de trabajo
implícita. Las empresas juniors se dedican exclusivamente a la exploración financiados con capitales de
riesgo y cuando encuentran un yacimiento rentable terminan vendiendo parcial o totalmente sus
acciones a las empresas majors en mercados de valores en Toronto, Sídney o Londres. Además de las
actividades de prospección, las empresas juniors son las que se encargan de preparar el terreno social y
político, es decir se relacionan con las comunidades para comprar los terrenos o las servidumbres para
acceder a los yacimientos mineros. Las empresas majors solo compran a las juniors cuando verifican que
26 Las empresas juniors son pequeñas empresas que se dedican exclusivamente a la exploración (Sacher, 2017, pág. 381).
27 Las empresas majors son grandes empresas que disponen de los medios humanos, financieros y técnicos para llevar a cabo la
construcción y la explotación de minas a gran escala (Sacher, 2017, pág. 381).
el proyecto es rentable económicamente pero también se aseguran que existan las condiciones sociales
y políticas para desarrollar el proyecto minero (Sacher, 2017, pág. 382).
Diagrama 4
Actores por capacidad de influencia para la atracción de inversiones, licencias y reformas tributarias
Banco
Mundial
PRODEMINCA PATRA
DIRECCIÓN
CONAM CORDIGEM Ministerio de Energía y Minas
NACIONAL DE
GEOLOGÍA
Dirección
Unidad Ministerio del
Nacional
Ambiental Ambiente
de Minería
Congreso
Empresas Empresas
mineras junior mineras major
Claves
Primarios
Comunidades Movimientos
afectadas ecologistas Secundarios
Cuadro 6
Principales empresas mineras extranjeras, 1990-2006
Empresa Empresa principal País Tipo Yacimiento Ubicación Período

Ascendant Ecuador Ascendant Copper Canadá Junior Junín (Cobre) Imbabura Desde nov 2003
Corporation Chaucha (Cobre) Azuay
Aurelian Resources Canadá Junior Fruta del Norte Zamora Desde 1997
(Oro y plata) hasta 2008
Iamgold Canadá Junior Quinsacocha Azuay Desde 2004
(Oro y plata) hasta 2012
BHP Billiton Plc Australia Major Mirador (Cobre- Zamora (Panantza Hasta 2002
oro y plata) y San Carlos)
EcuaCorriente Corriente Canadá Junior Mirador (Cobre- Zamora (Panantza Desde mayo
Resources oro y plata) y San Carlos) 2000
BHP Billiton Plc Australia Major Mirador (Cobre- Zamora (Panantza Hasta abril 2000
oro y plata) y San Carlos)
Bishimetals Japón Major Junín (Cobre) Imbabura Desde 1990
(Íntag)
Estados
Newmont mining Major Lumina (Oro) El Oro 1999
Unidos

El resto de los actores tuvieron un rol secundario ya sea por sus pocos recursos con los que
contaban para influir en el proceso o porque que solo actúan de manera indirecta o temporal. Entre los
actores secundarios, estuvieron las entidades encargadas de los impactos ambientales debido a su
debilidad institucional y superposición de funciones; los movimientos ecologistas como Acción
Ecológica, los pequeños mineros y los mineros ilegales. Estos últimos si bien son un problema que se va
incrementando en el tiempo no logran influir o ser objeto de reformas en este período.
Inicialmente, las discusiones se basaron en información técnica generada por los proyectos del
Banco Mundial y se realizaban en espacios técnicos; luego las decisiones sobre los cambios en la política
pública se dieron en arenas institucionales y políticas. Por lo general, las discusiones se dieron bajo la
modalidad de confrontación y el tipo de interacción fue jerárquica porque fue el gobierno a través del
CONAM y del Ministerio de Energía y Minas quienes estuvieron directamente a cargo de proponer y
llevar a cabo los cambios bajo la justificación de que son de su propiedad los recursos naturales no
renovables y sus rentas.
Respecto a la escala o nivel en que operaban estos actores, principalmente los actores claves
tuvieron una dimensión global porque los productos minerales se comercializan en el mercado mundial,
sus precios se fijan en los mercados financieros internacionales, su explotación requiere inversiones
extranjeras y son parte de cadenas de valor globales (CEPAL, 2018c). Entre los actores globales
estuvieron el Banco Mundial y las empresas mineras extranjeras 28. A nivel nacional hubo fuerte
presencia de muchas instituciones del Ejecutivo relacionadas con la minería y el Congreso Nacional. A
nivel local, los principales actores fueron los alcaldes, líderes de las comunidades cercanas a las áreas de
influencia de los proyectos mineros y movimientos ecologistas.
Cuadro 7
Tipos de actores según la escala o nivel en que operan, 1990 a 2006
Dimensión Tipo de actores
del interés Políticos Burócratas Expertos Intereses especiales Intereses generales
Internacional Banco Mundial Empresas Juniors
Empresas Majors
Nacional Congreso CONAM
Comité consultivo MEM
de gestión
CODIGEM
ambiental
UNA
DINAMI
MAE
Local Alcaldes Comunidades
Pequeños mineros
Mineros artesanales
Mineros informales
Como fruto de las reformas legales y con la información del potencial geológico revelada por el
proyecto PRODEMINCA se pudieron identificar los territorios con potencial minero y que son los que
posteriormente se constituyeron en los “proyectos estratégicos mineros” que se buscó desarrollar en el
gobierno de Rafael Correa para iniciar la gran minería. Según Acosta (2009), esta acción del Banco
Mundial incluyó la prospección dentro de varios parques nacionales, áreas protegidas y bosques,
ubicados en su mayoría en la cordillera occidental.
28 http://www.accionecologica.org/mineria/haciendo-historia.
Muchas empresas majors emprendieron trabajos de exploración como fueron: la canadiense

Placer Dome, la estadounidense Newmont, la australiana BHP Billiton, la inglesa Rio Tinto y la estatal
francesa Cogema. El cometido de atraer inversión extranjera se logró, pero con poca participación del
gobierno en plano decisional, con una proliferación de concesiones y un incremento substancial de los
conflictos ambientales y sociales en los territorios (Sacher & Acosta, 2012).
En 2006, Aurelian Resources Inc. descubrió el yacimiento aurífero Fruta del Norte localizado en
la Cordillera del Cóndor, provincia de Zamora Chinchipe; el mismo que es considerado como uno de los
mayores descubrimientos auríferos del mundo 29. En ese mismo año, EcuaCorriente S.A. inició la compra
de terrenos pertenecientes a los habitantes de San Marcos que es un barrio cercano a Tundayme que
históricamente fue territorio de varios clanes Shuar (Massa, Arcos, & Maldonado, 2018, pág. 123).
Al final de esta fase, el 14,6% del territorio ecuatoriano estaba concesionado a empresas
dedicadas a la explotación minera, y se habían otorgado 4.347 concesiones que abarcaban
3.956.408 hectáreas (Ministerio de Minería, 2016, p. 457). El 7% de las concesiones estaban en fase de
exploración y explotación, mientras que el restante 93% era objeto de especulación (Sacher & Acosta,
2012, pág. 18). Muchas de estas concesiones se encontraban en áreas protegidas, territorios indígenas,
etc., lo que provocó que aumentara la conflictividad social debido a problemas ambientales y de
desplazamiento de la población fruto de la explotación de las empresas, pero también de la minería
informal y de pequeña escala. La mayoría de los proyectos concesionados a las empresas extranjeras se
quedaron en la fase de exploración, sin lograr pasar a la fase de explotación debido a la resistencia de
los movimientos antimineros. La actividad de explotación era llevada a cabo por la pequeña minería o
por la minería ilegal (Gasparini, 2017, pág. 43).
4. Análisis de la gobernanza para la distribución de rentas provenientes
de recursos naturales no renovables
Con respecto a la distribución de las rentas provenientes de la minería, en la Ley Minera de 1985 no se
tenía prevista ninguna distribución de la renta para los niveles subnacionales y era todo para el gobierno
central. La Ley Minera de 1991 introdujo un sistema de reparto de las rentas mineras para los gobiernos
subnacionales y para la policía por seguridad que brindaban en las minas. Sin embargo, en las reformas
del 2000 a la Ley Minera se eliminó completamente la participación en las rentas mineras del gobierno
central y se incrementó la participación de los municipios, de la policía e incluso se incluyeron como
partícipes a las universidades públicas que tuvieran alguna facultad relacionada con la minería.
Cuadro 8
Principales cambios en la distribución de rentas, 1990 a 2006
Nivel de gobierno Ley Minera 1985 Ley Minera 1991 Reformas a Ley Minera 1991 en el año 2000
Gobierno central 40% al Presupuesto general Se elimina la participación del gobierno central
del Estado
Concejos provinciales 25% concejos provinciales de 20% concejos provinciales de los territorios
los territorios donde se explota donde se explota
Municipios 30% para los municipios 50% para los municipios
Otros partícipes 5% para la policía por 15% fuerza pública
seguridad en las minas 15% para los institutos estatales de educación
superior con facultades de geología, minas
o ambiente
29 https://ejatlas.org/conflict/fruta-del-norte-ecuador.
Ante la problemática de la distribución de recursos entre niveles de gobierno y con la presión de los
movimientos autonómicos de la costa, los principales actores fueron el CONAM, los gobiernos
subnacionales y el Congreso Nacional. El CONAM propició un modelo de descentralización voluntario y de
entrega de recursos sin que necesariamente estuvieran acompañados de la entrega de competencias.
Los gobiernos subnacionales presionaron a través de sus gremios y de sus congresistas para que,
en las reformas a la Ley Minera de 1991 y en las reformas del 2000, se incremente su participación en las
rentas mineras en desmedro de la participación del gobierno central. El Congreso con su facultad de
veto a las propuestas del Poder Ejecutivo, aprobó tres leyes generales (FODESEC, FONDEPRO y
Ley del 15%) que beneficiaban a todos los gobiernos subnacionales y cerca de 16 leyes específicas que
entregaron rentas a unos pocos territorios, incluyendo las provenientes de la explotación de los recursos
no renovables. Como actores secundarios estuvieron las empresas juniors que contaban con recursos
económicos para ofrecer compensaciones a los gobiernos subnacionales y a las comunidades que
empezaron a realizar manifestaciones por los impactos sociales y ambientales de los proyectos mineros.
Diagrama 5
Actores por capacidad de influenciar en la redistribución de rentas, 1990 a 2006
CONAM BID y GTZ
Congreso
Gobiernos
Empresas
Subnacionales
mineras junior
Claves
Fuerza pública
Primarios
Comunidades Universidades
afectadas públicas Secundarios
La modalidad de interacción en la distribución de las rentas fue principalmente de confrontación

desde los gremios de los gobiernos subnacionales. Desde el CONAM se trató de generar insumos técnicos
con el apoyo de organismos internacionales (GTZ y BID), pero las decisiones se dieron en arenas políticas
debido a la fuerte presión de los movimientos autonómicos de la costa. El tipo de interacción fue jerárquico
porque fue el gobierno a través del CONAM quien estuvo a cargo de proponer y llevar a cabo los cambios
en la distribución de las rentas provenientes de los recursos naturales no renovables.
Respecto a la escala o nivel en que operaban estos actores, a nivel internacional tuvieron un rol
clave el BID y la GTZ y que apoyaban al CONAM en el proceso de descentralización del país. A nivel
nacional, actuaron principalmente el CONAM y el Congreso que aprobó los cambios a la distribución de
recursos. A nivel local, los principales actores fueron los alcaldes y prefectos que a través de sus
representantes en el Congreso o a través de sus gremios (AME y CONCOPE) influenciaron para
incrementar su participación en las rentas mineras.
Cuadro 9
Tipos de actores según la escala o nivel en que operan, 1990 a 2006
Dimensión Tipo de actores

del interés Políticos Burócratas Expertos Intereses especiales Intereses generales
Internacional BID Empresas Juniors
GTZ Empresas Majors
Nacional Congreso CONAM
AME
CONCOPE
Provincial Prefectos
Local Alcaldes
El resultado de estas reformas en la distribución de la renta minera fue la proliferación de leyes que
establecieron un sistema disperso de transferencias intergubernamentales sin mayor vinculación con las
competencias asumidas y que preasignaban los ingresos tributarios y petroleros del gobierno central. De
estas leyes, solamente cuatro tenían como fuente de financiamiento las regalías provenientes de los recursos
naturales no renovables como era el petróleo y las rentas mineras. Las relacionadas con el sector petrolero
fueron la Ley 40, la Ley 122, la Ley 010 y la Ley 47; las dos primeras tuvieron vigencia hasta el año 2010, en
tanto que las dos últimas fueron garantizadas a nivel constitucional y siguen vigentes hasta la fecha.
5. Análisis de la gobernanza sobre el impacto local y consulta
En materia ambiental, en la Ley de Minería de 1991 se estableció la obligatoriedad de realizar estudios
de impacto ambiental y planes de manejo antes del inicio de cualquier actividad minera 30; se
determinó como causal de caducidad del título minero el grave daño ambiental; y, se estableció
restricción de las actividades mineras en áreas naturales protegidas, a menos que aquellas fueran
declaradas de interés nacional.
Con el apoyo del Banco Mundial se expidieron el Reglamento de Salud y Seguridad Minera 31
(1996) y el Reglamento Ambiental para la Actividad Minera 32 (1997), creándose por primera vez
instrumentos normativos específicos para responder a las necesidades del sector minero.
En 1996 se creó el Ministerio del Ambiente (MAE) como autoridad ambiental nacional, lo que
sumado a lo establecido en la Ley de Minería de 1991 y con la expedición del Reglamento Ambiental para
Actividades Mineras, crearon las bases para que el país cuente con un régimen de evaluación del impacto
ambiental de las actividades del sector minero. La Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio
de Energía y Minas (MEM) debía actuar como responsable ambiental competente para el sector minero,
bajo la coordinación del Ministerio del Ambiente. No obstante, al interior del Ministerio de Energía y Minas
había conflicto de intereses porque era juez y parte, ya que por una parte desarrollaba la actividad minera
y también debía controlar sus impactos. Por otra parte, existió superposición de funciones entre la MEM y
el MAE que volvieron a los controles ambientales poco eficaces.
A partir de 1997, se desencadenó un conflicto minero entre la comunidad de Íntag ubicada en la
provincia de Imbabura y la empresa japonesa Bischimetal (subsidiaria de Mitsubishi Corporation)
original concesionaria desde 1990 del proyecto minero Junín (cobre) ubicado en la zona. La ONG
ambientalista Acción Ecológica miembro de la ONG Rainforest Action Network ingresaron a la zona
30 Capítulo II de la preservación del medio ambiente, Ley minera del Ecuador, 1991.
31 Decreto Ejecutivo 3934: Reglamento de seguridad minera, 1996.
32 Decreto Ejecutivo 625: Reglamento ambiental para actividades mineras, 1997.
para dialogar con la comunidad sobre los potenciales impactos de la minería en la zona y se formó en
1995 la Organización de Defensa y Conservación Ecológica de Intag (DECOIN). Bishmetal y JICA
socializaron con la Comunidad un Plan Tentativo de Desarrollo Minero; en tanto que, la comunidad
conformó el Comité Pro-Defensa de las Comunidades Afectadas por el Proyecto Minero Junín. Este
Comité empezó la oposición ante el incumplimiento de varias ofertas de la empresa minera y se
radicalizó la protesta con la quema y toma del Campamento de la Bishimetals. El Ministerio de Energía
y Minas planteó una acusación por delitos de sabotaje y terrorismo contra dos dirigentes del Comité.
Por su parte, el Municipio de Cotacahi aprobó una ordenanza, promovida por la DECOIN, declarando al
“Cantón Ecológico” y prohibiendo la minería 33.
Como respuesta a las movilizaciones, el gobierno conformó en 1999 el Comité Consultivo de
Gestión Ambiental Minera 34 para coordinar entre los diferentes actores del sector minero. Este Comité
estuvo constituido por el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Medio Ambiente, un
representante de las Cámaras de Minería y del Comité Ecuatoriano para la defensa de la naturaleza y el
medio ambiente (CEDENMA) 35 pero nunca funcionó (INREDH, 2010).
En 1998, el Ecuador ratificó el Convenio 169: Convenio sobre pueblos indígenas y triviales (1999)
a través del cual el país se comprometió a la participación de dichos pueblos en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de
afectarles directamente y que el gobierno debe llamar a consulta a los pueblos que son afectados
directamente, a través de procedimientos apropiados, mediante instituciones representativas 36.
No obstante, en las reformas introducidas para atraer las inversiones mineras en la Ley para la
Promoción de la Inversión y Participación Ciudadana (2000) se eliminaron las causales de extinción de
los derechos mineros, entre los que estaba el daño ecológico; y, se eliminó como causal de caducidad el
no inicio de actividades dentro de los plazos acordados y el deterioro al medioambiente. Además, se
permitió la prospección dentro de varios parques nacionales y áreas protegidas.
En 2001, la empresa BHP Billiton de Canadá transfirió sus derechos del proyecto Mirador a la empresa
Gatro Ecuador Minera S.A. (GEMSA), la que en junio de 2003 transfirió sus derechos a EcuaCorriente S.A,
una subsidiaria ecuatoriana de la empresa junior canadiense Corriente Resources (CEDHU y FIDH, 2010,
pág. 42). A fines de 2005, la empresa llevó a cabo un proceso de consulta con las comunidades
potencialmente afectadas por el desarrollo del proyecto en Tundayme y se iniciaron las movilizaciones y
enfrentamientos para impedir la ejecución del proyecto (Massa, Arcos, & Maldonado, 2018, pág. 123).
A raíz del incremento de la conflictividad en Intag, Bischimetal salió del país y las concesiones
fueron revertidas al Estado (Latorre, Walter, & Larrea, 2015, pág. 35). Entre el 2002 al 2004, la concesión
minera en la zona de Íntag quedó abandonada hasta que fue adjudicada a Roque Bustamante, quién
posteriormente la vendió a Ascendant S.A., la que finalmente transfirió todos sus derechos a la
compañía canadiense Ascendant Cooper. En el 2004, esta empresa realizó programas de desarrollo
comunitario que fueron tomados como un mecanismo para crear divisiones y enfrentamientos entre los
pobladores y terminó en violencia a finales del 2005 cuando pobladores locales quemaron las oficinas
de desarrollo comunitario de Ascendant (Latorre, Walter, & Larrea, 2015, pág. 36). En 2006, el Ministerio
de Energía y Minas suspendió el permiso a Ascendant para operar a raíz de la convulsión social desatada
y hasta que la Empresa desarrolle el Estudio de Impacto Ambiental. Dicho estudio no pudo ser realizado
porque la comunidad no permitió la entrada al área 37.
33 Eguigueren, 2012, págs. 60-64.

34 Ministerio de Energía y Minas, 1999.
35 http://www.cedenma.org/quienes-somos/.
36 Numeral 1 del Art. 7, OIT, 1999.
37 https://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CESCR/Shared%20Documents/ECU/INT_CESCR_NGO_ECU_13991_S.pdf.
Los actores claves en estos procesos fueron las empresas mineras juniors, las comunidades que
se ubicaban dentro del área de influencia de los proyectos mineros y los movimientos ecologistas. Las
empresas mineras como BHP Billiton, Corriente Resources, Bischimetal y Ascendant Cooper que buscan
socializar sus programas de desarrollo comunitario más no realmente aplicar un proceso de consulta
previa y consentida con las comunidades. Los movimientos ecologistas, como por ejemplo Acción
Ecológica miembro de la ONG Rainforest Action Network, empiezan a dialogar y a crear conciencia en
las comunidades de los potenciales impactos ambientales de la actividad extractiva, lo que motiva a las
comunidades a organizarse y a realizar levantamientos en contra de la minería, en algunos casos
apoyados por las autoridades de los gobiernos locales. Dada su debilidad institucional del recién creado
Ministerio del Ambiente y del conflicto de intereses en el ámbito ambiental del Ministerio de Energía y
Minas estas entidades tuvieron un rol primario en el proceso de gobernanza. En tanto que, al igual que
en los otros campos, los pequeños mineros y los ilegales tuvieron un rol secundario en este proceso.
La modalidad de interacción de los actores fue principalmente de confrontación y polarización
tanto al interior de las propias comunidades (Íntag, Victoria del Portete, entre otros) entre los que creían
que podrían ser beneficiados con empleo y generación de actividad económica como los que sólo veían
los impactos ambientales; como a lo externo en contra de las empresas mineras. La interacción se dio
principalmente en arenas políticas y el nivel en que operaban los actores era básicamente local.
Diagrama 6
Actores por capacidad de influenciar en impacto local y consulta, 1990 a 2006
Banco
Mundial
Ministerio de Energía y Minas Ministerio del Ambiente

PATRA
Unidad
ambiental
Empresas Empresas
/
mineras junior mineras major
Claves
Gobiernos Comunidades Movimientos
locales afectadas ecologistas Primarios
Secundarios
A finales de este período, el país se encontraba inmerso en una serie de movilizaciones en contra
de la minería en el sur del país y en Íntag que presionaban para endurecer el control ambiental y que se
modificara la Ley Minera vigente en esa época. También empezaron las manifestaciones de los
pobladores de Victoria del Portete por el inicio del análisis de prefactibilidad para el proyecto
Quimsacocha a cargo de la empresa Iamgold. Todo esto llevó a que se debatiera la importancia de los
procesos de consulta y consentimiento previo establecido en el Convenio 169 de la OIT (1999).
B. Fase II: 2007 a 2012

El incremento de la demanda mundial de recursos energéticos, principalmente impulsado por China,
provocó un aumento significativo de los precios internacionales de los productos mineros, en lo que se
ha llamado el boom de los commodities que va desde el 2003 hasta el 2012. Este boom de precios, llevo
a que los países profundicen su modelo de desarrollo extractivista y de exportación de bienes primarios
en gran escala, sin mayor valor agregado, hacia los países desarrollados. Algunos académicos han
denominado a este modelo de desarrollo como “Neoextractivista”, que lleva a la extracción de grandes
volúmenes de recursos naturales con poco o nulo valor agregado o encadenamientos productivos
endógenos y que son exportados al exterior (Gasparini, 2017, pág. 27).
En enero de 2007, Rafael Correa asumió la presidencia del Ecuador respaldado por el movimiento
político Movimiento Alianza PAÍS. Se inició una etapa de gobierno conocida como “Revolución
Ciudadana” que se basaba en un modelo político y económico fundamentado en la corriente
denominada “Socialismo del siglo XXI” y en la concepción de desarrollo llamada “Buen Vivir o Sumak
Kawsay”, un concepto arraigado en la identidad pluricultural y que establece una conexión estrecha
entre el hombre y la naturaleza. Esta apuesta implicaba una ruptura con el sistema neoliberal que había
regido durante el período anterior. El primer acto de gobierno fue convocar a una consulta popular para
decidir sobre la realización de una Asamblea Constituyente 38.
El recién posesionado gobierno se encontró con un sector minero en caos como resultado de las
reformas legales realizadas a fines de los años noventa e inicios de los 2000 donde no se exigía a los
concesionarios presentar ni planes de exploración ni de explotación; donde se permitió una proliferación
de concesiones mineras, muchas de las cuales se concentraban en pocas personas y/o empresas con fines
de especulación. La mayoría de las empresas mineras extranjeras eran de origen canadiense, las cuales
eran concesionarias de proyectos de megaminería todavía en fase de exploración (Sacher & Acosta, 2012).
La Asamblea Constituyente se instaló el 29 de noviembre de 2007 y tuvo mayoría de asambleístas
del partido de gobierno y como presidente a Alberto Acosta quién anteriormente se había
desempeñado como Ministro de Energía y Minas y que había encabezado el “Diálogo Minero”. La
Asamblea contó con facultades omnímodas para transformar el marco legal e institucional del Estado,
para lo cual emitió varios mandatos constituyentes (incluyendo el minero) y redactó la vigésima Carta
Magna que fue aprobada y ratificada en 2008. La nueva Constitución marcó un hito en el desarrollo
económico sustentable al otorgarle por primera vez derechos constitucionales a la naturaleza 39.
La Revolución Ciudadana logró consolidar su poder en el Estado en medio de una bonanza
económica debida al denominado “superciclo de los commodities” que solo vio caer los precios
internacionales brevemente durante la crisis financiera internacional del 2008 y 2009. La crisis financiera
internacional se trasladó al sector real, causando la desaceleración de la demanda global, redujo el
crecimiento de las economías desarrolladas, cayeron los precios de las materias primas, el empleo y las
exportaciones, entre otros efectos. Para el sector minero, implicó que las empresas mineras a nivel
internacional batallaran por mantenerse a flote tras la fuerte caída de los precios de las materias primas
y de exceso de la oferta 40. Después de este suceso, los precios se recuperaron rápidamente.
El 20 de noviembre de 2008, la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC)
presentó un informe en el que se concluía que varios tramos de deuda externa, incluidos los Bonos
Global 2012 y 2030, presentaban indicios de “ilegalidad”. Por lo que el Gobierno anunció que no iba a
38 Decreto Ejecutivo No. 2, 2007.

39 Art. 71 de la Constitución de la República del Ecuador, 2008.
40 https://gestion.pe/economia/empresas-mineras-luchan-sobrevivir-medio-grave-crisis-107886.
pagar esos tramos “ilegales”. Sin embargo, posteriormente en 2009 se lanzó la oferta para la solución
de los Bonos Globales, oferta que consideró un mecanismo de mercado mediante una oferta
holandesa inversa 41. No obstante, ante los mercados de capitales esto fue tomado como un “default
selectivo” y el país enfrentó problemas para acceder al financiamiento a través de mercados de
valores. Esto llevó a que se buscaran otras fuentes de financiamiento como fue a través de créditos
chinos, los cuales guardaban estrecha relación con operaciones comerciales relacionadas con la
extracción de los recursos no renovables.
Durante este período, el país vivió un proceso de estabilidad política y el gobierno implementó
una serie de políticas públicas redistributivas, incrementó la inversión pública y buscó
“descorporativizar” a las instancias gubernamentales de decisión. Si bien esta descorporativización
permitió sacar los intereses privados de estas instancias para tener el control en la toma de decisiones
públicas también significó que se restó influencia a organizaciones sociales.
Cuadro 10
Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana, 2007 a 2012
Reglas institucionales Contexto Económico Contexto Institucional Contexto Cognitivo Contexto Internacional
Convenio 169 de la OIT Implementación del Descorporativización de Soberanía estatal de los Boom del precio de
Ley de Minería de 1991 modelo económico instancias recursos naturales los commodities
heterodoxo gubernamentales Modelo político del Neoextractivismo
Mandato Minero
Boom precio del Renegociación de los socialismo del siglo XXI Crisis Financiera
Constitución de la petróleo contratos petroleros
República otorga Bienestar colectivo y Internacional
derechos Declaración de Estabilidad política relaciones armoniosas
constitucionales a la ilegítimos a los bonos Recentralización y con la naturaleza
naturaleza y establece global 2012 y 2030 fortalecimiento de la (Sumak Kawsay)
la consulta previa, libre Bonanza económica desconcentración Fortalecimiento del rol
e informada a los del sector público
pueblos y Rechazo a lo neoliberal
nacionalidades
Las reglas institucionales generales que regían el sector minero a inicios de esta fase eran:
• La Constitución de la República del Ecuador (2008) en lo relacionado con los recursos
naturales no renovables establecía que:
− Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado; y que el
Estado participará en los beneficios de su aprovechamiento 42.
− Este tipo de recursos son considerados parte de los sectores estratégicos y que el
Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los mismos,
de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención
y eficiencia 43.
− El Estado puede constituir empresas públicas para el aprovechamiento sustentable de
estos recursos y que podrá delegar a empresas mixtas, siempre que mantenga la
mayoría accionaria 44.
41 https://www.elconfidencial.com/mercados/2009-01-16/correa-anuncia-posible-recompra-de-bonos-de-deuda-que-considera-
ilegitimos_890867/.
44 Art. 315 y 316 de la Constitución de la República del Ecuador, 2008.
− Se prohíbe la actividad extractiva en las áreas protegidas y en zonas declaradas

como intangibles, incluida la explotación forestal. Excepcionalmente dichos
recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la
República y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea
Nacional, que, de estimarlo conveniente 45.
− Establece que las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrán derecho
a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales, así como tienen derecho a
decidir sobre el uso de los recursos naturales situados en sus territorios: “La consulta
previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes y programas de
prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se
encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente;
participar en los beneficios que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones por
los perjuicios sociales, culturales y ambientales que les causen...” 46.
• Estatuto Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) que regula la
estructura general, el funcionamiento, el procedimiento administrativo común y las normas
sobre responsabilidad de los órganos y entidades que integran la Administración Pública
Central e Institucional y que dependen de la Función Ejecutiva.
A nivel de reglas institucionales específicas que inicialmente regían esta fase estaba la Ley de
Minería de 1991 con sus diferentes reformas, que “…la ley de minería que estaba en el extremo, no había
regalías (..) no se podía sancionar por incumplimientos ambientales, la entrega de concesiones era “first
come, first take” de acuerdo a una entrevista a el ex Ministro de Minería Javier Córdova dada a la Revista
Vistazo 47. Además, el país había ratificado en 1998 el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y
triviales, donde se comprometía a que dichos pueblos participen en la formulación, aplicación y
evaluación de los proyectos que les puedan afectar directamente.
Durante el 2007 al 2012, el gobierno central enfrentó dos principales problemas colectivos: i) controlar
la proliferación y la especulación de las concesiones mineras y ii) reducir la inestabilidad social y política
del país, así como reducir la pobreza y mejorar la infraestructura, para lo cual requería incrementar sus
ingresos, entre los que estaban los provenientes de la explotación de recursos no renovables (petróleo
y minerales) que financiasen la inversión pública, los programas sociales y fortaleciesen su presencia
política en los territorios.
En contraste, la principal problemática para las comunidades en las áreas de influencia era poder
beneficiarse de la extracción de estos recursos y no solo quedarse con el impacto negativo ambiental y
social de la explotación minera.
Ante estas problemáticas colectivas que enfrentaba el gobierno, este enfocó sus esfuerzos en
realizar cambios a las reglas institucionales relacionadas en el control de la proliferación de las
concesiones y en el incremento de su participación en las rentas mineras para poder invertir en obras
públicas en los territorios de influencia de los proyectos de extracción de recursos no renovables.

46 Numeral 7 del Art. 57 de Constitución de la República del Ecuador, 2008.
47 Revista Vistazo, 30 de septiembre de 2017.
Diagrama 7
Priorización en los cambios de reglas institucionales, 2007 a mayo 2013
3. Análisis de la gobernanza para el control de las concesiones

mineras e impacto local
Ante la proliferación sin control de las concesiones mineras y el incremento de la conflictividad social
por los impactos ambientales en los que se encontraba el país al inicio de esta fase, en abril de 2007 se
inició el “Diálogo Minero”, impulsado por el Eco. Alberto Acosta, Ministro de Energía y Minas del recién
posesionado gobierno del presidente Eco. Rafael Correa, que buscaba determinar los impactos de la
actividad minera y las posibles formas de mitigarlos.
Los diálogos mineros se realizaron en las provincias en las que se habían detectado las mayores
movilizaciones contra la minería como eran: Azuay, Imbabura, Morona Santiago, Zamora Chinchipe y
donde la actividad minera artesanal empleaba a un gran número de su población como en El Oro.
Participaron principalmente actores relacionados en la minería como eran las cámaras de minería,
empresas mineras, funcionarios públicos y algunos grupos poblacionales. Los representantes de la
minería a gran escala estuvieron ausentes de estos diálogos, pero al incluir a algunas comunidades
potencialmente afectadas por los proyectos industriales, se recopiló información sobre los conflictos
relacionados a la actividad industrial 48. También estuvieron ausentes las organizaciones ambientalistas
que se oponían completamente a la explotación minera, así como las comunidades y organizaciones
opuestas a la minería a gran escala. Los temas en los que se centraron las discusiones fueron: la
propiedad sobre las áreas de explotación y sobre los recursos minerales; la distribución de beneficios
entre los concesionarios y el Estado; la definición de los requerimientos ambientales y la regulación de
la pequeña minería y la minería artesanal (CEDHU y FIDH, 2010, pág. 15).
En paralelo, las empresas mineras empezaron a ponerse nerviosas e iniciaron acercamientos con otras
instancias del gobierno para frenar el Diálogo Minero y poder continuar con sus concesiones. Las cámaras
mineras tuvieron acciones aisladas con miras a reducir los efectos del mandato minero, pero estas fueron
poco efectivas ya que no tuvieron un interés real de fomento de la actividad como tal (Ruiz, 2011, pág. 30).
48 Cisneros, 2009, pág. 17.

En junio de 2007 al producirse un levantamiento nacional en contra de las empresas mineras

trasnacionales, sus representantes organizaron encuentros denominados “Diálogos por la Vida”
(Cisneros, 2009, pág. 14). El hito que supuso el levantamiento nacional en contra de las empresas
mineras tuvo como respuesta del gobierno la creación y reforzamiento de la institucionalidad pública.
Es así como en julio de 2007 se escindió el Ministerio de Energía y Minas y se crearon los Ministerios de
Minas y Petróleos y el de Electricidad y Energía Renovable 49. Adicionalmente, en enero de 2008 se creó
el Ministerio de Coordinación de Sectores Estratégicos que tenía como principales funciones: la
coordinación y articulación de las políticas y acciones de los distintos organismos que integraban su área
de actividad; proponer, coordinar y aplicar las políticas intersectoriales; desarrollar vínculos entre las
necesidades ministeriales y las decisiones presidenciales; y ejecutar los temas de gestión asignados por
el Ejecutivo (Decreto Ejecutivo 849, 2008).
A fines de marzo de 2008, la Coordinadora Nacional por la Defensa de la Vida y Soberanía
(CNDVS) convocó a un paro preventivo en contra de las operaciones mineras que se llevaban a cabo en
Azuay (Victoria del Portete); y de la política extractiva del gobierno. La fuerza pública reprimió y
dispersó a los manifestantes 50.
El 18 de abril de 2008 se aprobaron 20 Mandatos Constituyentes por parte de la Asamblea Nacional
Constituyente, entre los cuales estaba el Mandato Constituyente 6 Concesiones Mineras 51, mejor
conocido como “Mandato Minero”. Este buscaba regular la actividad minera, aduciendo que el marco
jurídico de aquel entonces era insuficiente y que no respondía a los intereses nacionales; por lo que era
necesario corregir urgentemente y frenar las afectaciones ambientales, sociales y culturales hasta que
entre en vigencia una nueva Ley de Minería. Los puntos centrales que abordó este mandato fueron:
• Declarar la extinción sin compensación económica de todas las concesiones mineras que no
hubieran realizado ninguna inversión en la fase de exploración; que no hubieran pagado las
patentes de compensación; que se encontraran en áreas naturales protegidas, bosques
protectores y zonas de amortiguamiento y aquellas que afecten nacimientos y fuentes de
agua; que no hubieran presentado su estudio de impacto ambiental; o que no hubieran
realizado los procesos de consulta previa.
• Declarar la extinción sin compensación económica de las concesiones mineras que en
número mayor de tres hubieran sido otorgadas a una sola persona natural y jurídica y
vinculados; o aquellas que hubieran sido otorgadas a favor de funcionarios y exfuncionarios
públicos relacionados con el sector minero o a sus parientes inmediatos.
• Declarar la moratoria al otorgamiento de nuevas concesiones hasta que entre en vigencia el
nuevo marco constitucional y legal.
• Disponía la creación de una Empresa Nacional Minera, la cual intervendría en todas las fases
de la actividad minera.
• En el Mandato Minero se excluyeron las concesiones mineras en producción; la pequeña y
artesanal minería o las operadas por cooperativas, asociaciones y condominios mineros
legalmente establecidos.
En junio de 2008, el Ejecutivo presentó el proyecto de Ley Minera que fue criticado por movimientos
ambientalistas y que fue aprobado en enero de 2009 por la Asamblea. El gobierno anunció el inicio de una
“era postpetrolera” sustentada en la explotación minera responsable, con tecnología de punta y
responsabilidad social que permitiría la recuperación de la renta minera para financiar el desarrollo social.
49 Decreto Ejecutivo No. 475 de 9 de julio de 2007, publicado en el Registro Oficial No. 132 de 23 de julio de 2007.
50 http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=74235.
51 Mandato Constituyente 6 Concesiones Mineras, 2008.
Es así como la Ley de Minería establece que previo a la actividad minera se debía contar con la
licencia ambiental otorgada por el MAE y la autorización para el aprovechamiento del agua de la
Secretaría del Agua (SENAGUA) 52. Además, que se puede declarar áreas mineras especiales en las que
se compruebe potencial de desarrollo minero, prohibiéndose la minería de recursos no renovables en
áreas protegidas y que excepcionalmente se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia
y previa declaratoria de interés nacional por la Asamblea Nacional 53. El 1 de abril de 2009 se transfirieron
al Ministerio del Ambiente todas las competencias, atribuciones, funciones y delegaciones que en
materia ambiental venían siendo ejercidas por la Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio
de Minas y Petróleos, la Dirección Nacional de Protección Ambiental Minera y la Dirección Nacional de
Protección Hidrocarburífera 54.
En cuanto a los procesos de participación ciudadana y consulta previa, éstos estuvieron llenos de
conflictividad y contradicciones. Si bien la aprobación del Mandato Minero generó un hito para controlar
las concesiones mineras, su discusión y posterior aprobación no estuvo exenta de polémica por el tema
del “consentimiento previo e informado”. La posición del gobierno fue defender la tesis de que las
comunidades tenían el derecho a ser consultadas sobre el asunto, aunque sin garantizar que el
aprovechamiento de los recursos requiera el “consentimiento expreso”. Cabe destacar que este
consentimiento si constaba en un artículo en el informe de primer debate pero que fue eliminado
durante la discusión del mandato (El Universo, 2018). Es por esto que el bloque de asambleístas de
Pachakutik y un sector de PAIS no estuvieron de acuerdo y elaboraron un informe de minoría. De igual
forma, la CONAIE emitió un pronunciamiento contra la postura del Ejecutivo respecto a la consulta
previa (Banco Mundial, 2001). A los pocos días de aprobado el Mandato Minero, se emitió el Reglamento
de aplicación de los mecanismos de participación social establecidos en la Ley de Gestión Ambiental
que determinaba que, una vez realizada la participación social, si los sujetos aún se opusiesen a la
actividad o proyecto que genere impacto ambiental, este podrá realizarse cuando la autoridad
competente insista en su realización 55.
La Ley Minera elevó el carácter jurídico de lo normado por el mencionado Reglamento y
estableció solo la consulta obligatoria, sin “el consentimiento expreso”, de las comunidades, pueblos y
nacionalidades para aquellos casos en que la exploración o la explotación minera se lleve a cabo en sus
tierras y territorios ancestrales y cuando dichas labores puedan afectar sus intereses 56 para lo cual el
gobierno constituyó los Consejos Consultivos para formalizar la participación ciudadana 57. La CONAIE
y otros actores presentaron ante la Corte Constitucional una acción pública de inconstitucionalidad de
la Ley Minera. En 2010, la Corte emitió una sentencia que declaró que ante la ausencia de un cuerpo
normativo que regule los parámetros de la consulta prelegislativa, la consulta es de carácter sustancial
y no formal y declara la constitucionalidad condicionada referida a declaratorias de utilidad pública,
servidumbres, libertad de prospección, otorgamiento de concesiones mineras, construcciones e
instalaciones complementarias generadas a partir de un título de concesión minera y consulta
ambiental. Es decir, serán constitucionales y se mantendrán válidas y vigentes, mientras se interprete
de la siguiente manera: a) son constitucionales en tanto no se apliquen respecto de los territorios de las
comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias; y, b) toda actividad
minera que se pretenda realizar en estos territorios, en todas sus fases deberá someterse al proceso de
consulta previa (Corte Constitucional, 2010).
52 Art. 26 de la Ley de Minería, 2009.

53 Art. 24 y 25 de la Ley de Minería, 2009.
54
Decreto Ejecutivo No. 1630, 2009.
55 Decreto 1040, 2008.
56 Art. 90 de la Ley de Minería, 2009.
57 Reglamento General a la Ley de Minería.
Esta polémica se profundizó cuando en la Ley de Seguridad Pública y del Estado se otorgó a las
fuerzas armadas el mandato de proteger las instalaciones e infraestructura de las empresas públicas y
privadas ante circunstancias de inseguridad críticas que pusieran en peligro o grave riesgo la gestión de
estas empresas 58.
Se inició entonces un período de aumento de la conflictividad social que pasó de 374 conflictos
en 2009 a cerca de 881 en 2010 (Ortiz, 2016, pág. 48). En octubre de 2011, los usuarios de agua en las
comunidades de Victoria del Portete y Tarqui participaron en una consulta popular comunitaria
convocada por el Sistema Comunitario de Agua Potable (1.500 registrados) en la que el 92,38% votaron
en contra de la minería en Quimsacocha 59. El gobierno no reconoció esta consulta porque no contaba
con validez jurídica al no haber cumplido con los requisitos previstos en la Constitución y por no
enmarcarse en la Ley Electoral ni en los reglamentos del Consejo Nacional Electoral (CNE) 60.
El 5 de marzo de 2012 se suscribió entre el Estado y la empresa de origen chino Ecuacorriente
S.A. (ECSA) el primer contrato de explotación minera a gran escala del proyecto Mirador en la zona de
Tundayme/El Pangui en Zamora Chinchipe 61. El anunció del gobierno de la firma del contrato provocó
que la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), la prefectura de Zamora
Chinchipe, el Frente Popular y otras organizaciones convocaran a la “Marcha por el Agua, la Vida y la
Dignidad de los Pueblos” exigiendo la salida de las empresas mineras de la Cordillera del Cóndor. La
marcha recorrió́ diez provincias partiendo de El Pangüi (población cercana a los proyectos Mirador y
Fruta del Norte) hasta llegar a Quito, a la que también se sumaron las poblaciones del Valle de Intag.
Los proyectos mineros estratégicos polarizan el conflicto con las comunidades afectadas (Pangüi,
Santa Isabel, Tarqui, Girón e Intag) que con el apoyo de activistas ambientales asumen una postura
antiminería (Ortiz, 2016, pág. 56).
La respuesta del gobierno fue desplegar las fuerzas del orden e instauró procesos penales por
“terrorismo” a varios líderes, así como disputar el espacio público y la adhesión de actores sociales y
autoridades locales a través de “ferias ciudadanas”, concentraciones, contramarchas y del ofrecimiento
de recursos a los gobiernos locales a través del Ministerio de Finanzas (Ortiz, 2016, pág. 57 y 60).
Si bien en este período se dieron importantes avances en la gobernanza del sector minero, varios
autores consideran que no cumplía a cabalidad con lo establecido en la Constitución (2008) y en el
Convenio 169 de la OIT relacionado con el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos
indígenas. Esto provocó un incremento de las manifestaciones y protestas sociales, ante lo cual el gobierno
les dio facultades a las fuerzas armadas, mediante la Ley de Seguridad Pública, para intervenir y proteger
las instalaciones de las empresas mineras. Además, utilizó canales institucionales de los ministerios para
no reconocer a los organismos de la sociedad civil ni reconocer voces disidentes a la política de gobierno;
pero también queda en evidencia la heterogénea composición y menor peso relativo de los movimientos
sociales (Ortiz, 2016, pág. 57 y 60). En tanto que otros actores consideran que el menor peso relativo de
los movimientos sociales se debió a la heterogénea composición de estos movimientos y por la falta de
canales democráticos para su actuación.
En este marco de hitos de los procesos de gobernanza de las concesiones y los impactos socio
ambientales, los actores claves fueron el Ministerio de Minas y Petróleos en el Diálogo Minero y
posteriormente la Asamblea Nacional Constituyente para la expedición del Mandato Minero. Con el
diálogo se buscó poner cierto orden en las concesiones mineras y se trató de encontrar soluciones de
manera conjunta entre los diferentes actores pero que en la práctica no se dio porque los grupos
antimineros no quisieron dialogar y las empresas mineras tampoco. Los grupos ecologistas no
58 Art. 43 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado, Registro Oficial Suplemento 35 de 28 septiembre 2009.
59 https://www.eluniverso.com/2011/10/02/1/1355/poblacion-quimscocha-contra-mineria.html.
60 https://selvavidasinfronteras.wordpress.com/2011/10/04/el-gobierno-no-reconoce-la-consulta/.
61 https://www.mineria.gob.ec/4054-2/.
lograron separar su rol en la lucha contra el desarrollo de proyectos mineros a gran escala con la propia
dinámica de los movimientos sociales y comunitarios, que en muchos casos gozan de mayor
legitimidad (Ruiz, 2011, pág. 31).
Terminado este proceso y con la salida y distanciamiento de Acosta quien luego fue visto por
algunos actores gubernamentales como “anti minero infiltrado” en el gobierno, tomó fuerza el rol del
propio Presidente de la República y las autoridades vinculadas a la nueva institucionalidad,
especialmente el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos dado que eran quienes contaban con
la capacidad y los recursos para decidir e implementar las reformas en el sector minero. Otros actores
claves que por su facultad de veto podían dar paso o no para la ejecución de un proyecto minero fueron:
i) la Corte Constitucional jugó un rol importante en su declaración de “constitucionalidad condicionada”
respecto al otorgamiento de concesiones mineras y la consulta a los pueblos y nacionalidades indígenas;
y ii) la Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM) en su rol relacionado con el otorgamiento de
concesiones y en el control de las mismas.
Dentro de los actores primarios se encontraban las empresas de origen canadiense que lograron
posicionar la necesidad de atraer la inversión extranjera a la megaminería y es así como en la Ley Minera se
estipula que la exploración y explotación puede ser realizada por personas naturales o jurídicas, empresas
públicas, mixtas o privadas, nacionales o extranjeras y que no existe límite sobre cuantas concesiones tiene
una sola persona natural o jurídica, siempre y cuando no exceda las 5.000 ha 62 y que el otorgamiento de
toda concesión minera metálica se realizará a través de subasta pública63. De igual manera, los
movimientos ecologistas jugaron un rol primario por su capacidad de colaboración con las comunidades
locales y en el apoyo que dieron para la organización de marchas y de la conformación de movimientos
locales antimineros; pero que mantenían una posición confrontante con las entidades gubernamentales.
Dentro de los actores secundarios se encontraban el Ministerio de Ambiente y SENAGUA
quienes, si bien contaban con capacidad de veto al ser los responsables de la expedición de licencias
ambientales y permisos para el uso del agua respectivamente, no tenían la fortaleza institucional debido
a su reciente creación. Por otra parte, algunas comunidades en las áreas de influencia de las concesiones
que tenían una posición antiminería, aunque tuvieron una fuerte influencia durante el proceso del
Diálogo y del Mandato Minero, terminaron perdiendo su capacidad de influir en las decisiones o tuvieron
una presencia muy local fruto de su deslegitimación o de los procesos de judicialización de las protestas
sociales. Los trabajadores de las empresas mineras temían por sus puestos de trabajo, pero no tuvieron
capacidad de influir en el proceso y terminaron con despido forzoso y sin indemnización ya que la
suspensión de las actividades mineras por el Mandato se debió a causas no atribuibles a las empresas
mineras (Ycaza, 2015, pág. 19).
La modalidad de interacción en el control de la proliferación de las concesiones mineras fue
principalmente de confrontación desde los grupos ecologistas antimineros y las empresas mineras. Es
así como durante la discusión del Mandato Minero se realizaron una serie de movilizaciones y
acercamientos a la Asamblea Nacional Constituyente desde diferentes actores. Las decisiones se dieron
en arenas políticas, sin mayor análisis técnico de sus consecuencias y el tipo de interacción fue jerárquico
porque fue la Asamblea Nacional Constituyente y el Gobierno, a través del Ministerio de Minas y
Petróleos, quienes estuvieron a cargo de proponer y ejecutar el Mandato Minero. Cabe destacar la
ruptura que se dio al interno del gobierno entre el presidente Correa y Alberto Acosta que terminó con
la renuncia de Acosta a la Presidencia de la Asamblea Nacional Constituyente.
62 Art. 16 de la (Ley de Minería, 2009).

Diagrama 8
Actores por capacidad de influenciar en impacto local, 2007 a 2012
Presidencia de la Representaciones
República diplomáticas
Asamblea
Ministerio de Minas y
Nacional ARCOM
Petróleos
Constituyente
Movimientos Empresas Empresas

ecologistas mineras junior mineras major
Claves
Primarios
Secundarios
Respecto a la escala o nivel en que operaban estos actores, en un primer momento tuvo una
fuerte dimensión global porque entraron a interactuar los embajadores de los países de donde
provienen las empresas mineras como de Canadá y, al final de la fase, de China. Esto se puede
evidenciar, cuando a los pocos días de expedido el Mandato Minero, el gobierno se reunió con empresas
mineras canadienses gracias a las gestiones realizadas por la Embajada Canadiense para que se
solicitara que se realizaran cambios en la política minera (Keenan, pág. 4). Como señala (Gasparini)
“…durante la fase extremadamente sensible en que se estaba debatiendo a nivel nacional la posibilidad
de prohibir la minería a gran escala en el país, el factor internacional, representado por el acercamiento
del gobierno ecuatoriano a las transnacionales canadienses, jugó un papel clave”. La mayoría de los
actores interactuaron a un nivel de operación nacional sobre todo en lo relacionado con el control de las
concesiones; en tanto que el resto de los actores (movimientos ecologistas y las comunidades) tuvieron
una presencia más local.
Al analizar los resultados de estos procesos se observa que con el “Mandato Minero” cerca de un
30,7% de las concesiones mineras existentes antes del Mandato se revirtieron al Gobierno, es decir
1.334 concesiones, equivalentes a 1.512.251 Has. (Ministerio de Mineria, 2016, p. 457). De las cuales, el
68,9% ocurrieron porque no contaban con estudios ambientales, el 21,1% por falta de pago de las
patentes, el 7,9% por falta de inversión, el 1,9% por ser de funcionarios o exfuncionarios y apenas un
0,1% por no consulta previa.
Cuadro 11
Tipos de actores según la escala o nivel en que operan para el otorgamiento de licencias y de impacto, 2007-2012
Tipo de actores
Dimensión del
interés Intereses
Políticos Burócratas Expertos Intereses generales
especiales
Internacional Empresas Majors chinas Representaciones
Empresas Majors otros diplomáticas
países
Empresas Juniors
Nacional Presidente de la Ministerio de Energía Movimientos Cámara de minería
República y Recursos Naturales ecologistas Consejos consultivos
Asamblea Nacional Ministerio de Minas antiminería para la participación
Constituyente y Petróleo ciudadana
Asamblea Nacional Ministerio
CONAIE Coordinado de
Sectores
Estratégicos
ARCOM
MAE
SENAGUA
Corte Constitucional
Fuerza pública
Provincial Prefectos
Local Alcaldes Comunidades
Pequeños mineros
Mineros artesanales
Mineros informales
Cuadro 12
Concesiones mineras antes y después del mandato minero
Concesiones mineras antes y después del mandato constituyente N° 6

Número Superficie (ha)
Concesiones mineras antes del mandato 4 341 3 956 408
Concesiones mineras archivadas por mandato N° 6
Causal de archivo por mandato Número Superficie (ha) En porcentajes
Art. 1 falta de inversión 105 146 292 7,9
Art.1 no presenta estudio ambiental 919 1 018 265 68,9
Art. 1 no consulta previa 2 4 905 0,1
Art. 2 no pago patentes 282 320 749 21,1
Art. 5 por ser funcionario o exfuncionario 26 22 041 1,9
Total 1 334 1 512 251 100,0
En porcentaje de las concesiones antes del mandato 30,7 38,2
Fuente: Ministerio de Mineria, 2016, pág. 457.
Aunque en el Mandato Minero se criticó la flexibilidad con la que se otorgaban las concesiones
mineras y la ejecución de la minería a gran escala, no se afectó a los pequeños mineros y artesanales sin
un análisis profundo de su participación en los problemas ambientales de las zonas donde trabajaban
(Ruiz, 2011, pág. 29). En abril del 2010, el Ministerio de Recursos Naturales no Renovables desarrolló el
Censo Minero Artesanal (CENIMA) a través del cual se logró iniciar la regularización de las concesiones
y títulos mineros para los mineros artesanales. De acuerdo al censo minero artesanal, la minería
artesanal se ubica en casi todo el territorio nacional, con mayor incidencia en la parte sur del país 64. Los
resultados mostraron que existía un total de 1.349 actividades mineras ilegales en todo el país, las cuales
empleaban a alrededor de 6.325 personas. Las explotaciones ilegales se concentraban en El Oro (541),
en Zamora Chinchipe (249) y en Azuay (178). Había 776 concesiones mineras en etapas de explotación
y 666 en periodo de exploración; y 3,95 millones de hectáreas ubicadas en territorio ecuatoriano estaban
destinados a dichas labores mineras (Vega G. , 2018, pág. 55). Ante la problemática de la minería ilegal,
en 2011 se creó la Comisión Especial para el Control de la Minería Ilegal (CECMI) 65 como instancia del
Gobierno Central encargada de asesorar, coordinar la ejecución de actividades, diseñar y activar los
mecanismos necesarios para combatir la minería ilegal.
Finalmente, la inversión extranjera directa (IED) fue altamente sensible a los cambios en las reglas
institucionales especialmente en lo referente a la reversión de las concesiones y a los aspectos
tributarios. Durante el “Diálogo Minero” y el “Mandato Minero”, la IED se tornó negativa en 2007 y se
redujo a apenas USD$ 5,8 millones en 2009; en tanto que después de la aprobación de la Ley Minera
empezó a incrementarse hasta llegar a su nivel más alto en 2011 con USD$ 379,2 millones.
El origen de la IED en el sector minero provino principalmente de origen canadiense, chino y
español, manteniendo flujos positivos durante esta fase. De acuerdo a cifras presentadas por Sacher
& Acosta (2012), el 40,2% de la superficie total concesionada (407.236 Has) pertenecían a 20 empresas
de origen canadiense; el 9,6% de la superficie concesionada (96.840 Has) pertenecían a 4 empresas de
origen británico; el 6% de la superficie concesionada (61.033 Has) eran de una empresa china; entre
otros. Es decir, que 20 de las 35 empresas mineras extranjeras que operaban en el país eran de origen
canadiense (Gasparini, 2017, pág. 70).
A partir del 2010 se observa un importante crecimiento de las inversiones chinas, llegando a su
nivel más alto en 2012 con USD$ 85,32 millones. Este incremento se debió en parte a que, en 2010, el
consorcio CRCC-Tongguan Investment Co. Ltd, entidad con sede en Vancouver pero conformada por
las empresas chinas Tongling Non-ferrous y China Railways Construction Corporation (CCRC), adquirió
el 100% de las acciones de la canadiense EcuaCorriente en los proyectos de explotación de cobre
ecuatorianos Mirador y Panantza-San Carlos (Sacher & Acosta, 2012, pág. 34). El 5 de marzo de 2012 se
suscribió entre el Estado y la empresa de origen chino Ecuacorriente S.A. (ECSA) el primer contrato de
explotación minera a gran escala del proyecto Mirador en la zona de Tundayme/El Pangui en Zamora
Chinchipe 66. Además, otra empresa china denominada Junefield, adquirió la propiedad del Proyecto Río
Blanco ubicado en Molleturo, empresa que retomó la negociación con el gobierno para llegar a la fase
de explotación. Mientras que la canadiense INV Minerals, en diciembre de ese año, adquirió el proyecto
Quimsacocha, que pasó a denominarse Loma Larga por un costo de 30 millones de dólares 67.
Por otra parte, la Compañía australiana SolGold, basada en Brisbane, en 2012 adquirió de la
canadiense Cornerstone el 85% del proyecto Cascabel localizado en la provincia de Imbabura. Desde
entonces, SolGold a través de su subsidiaria ecuatoriana Exploraciones Novomining S.A. (ENSA),
manejan el proyecto 68.
64 https://www.geoinvestigacion.gob.ec/lotaip/octubre/literal%20k/mejoramient_%20perfil.pdf.
65 Decreto Ejecutivo 754 publicado en el Registro Oficial 451 del 18 de mayo del 2011.
66 https://www.mineria.gob.ec/4054-2/.
67 http://www.cadtm.org/De-la-violacion-del-Mandato-Minero.
68 http://www.minergiaec.com/cascabel-emerge-un-nuevo-yacimiento-minero-de-clase-mundial/.
Gráfico 17
Inversión extranjera directa en el sector minas y canteras, 2007 a 2012
500
400
379,2
300 17,4
244,1 78,5
224,9
200
178,0
72,8 21,0
30,3
45,8 36,2 223,1
100 44,7 85,3
85,4 46,4 55,5
80,0 52,9
38,2 43,3 46,3
0
5,8
- 100
- 102,8
- 200
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Canadá China España IED minas y canteras
Fuente: Elaboración propia con base en información del BCE (2018).
4. Análisis de la gobernanza para tributación, distribución de rentas mineras

y la inversión de recursos
Posterior al Diálogo y al Mandato Minero, el gobierno centró su accionar en incrementar su participación
e inversión de las rentas mineras a través de la modificación de la estructura institucional en el sector
minero y del establecimiento de impuestos para que las utilidades extraordinarias de la industria extractiva
por los altos precios internacionales fueran compartidas con el gobierno central. Es así como en enero de
2009 69, se promulgó la Ley de Minería cuyo objetivo fue el normar el ejercicio de los derechos soberanos
del Estado, para administrar, regular, controlar y gestionar el sector estratégico minero.
El proyecto de Ley fue presentado como iniciativa del Legislativo con amplia participación y
enriquecido con aportes del Ejecutivo (Gasparini, 2017, págs. 61-62). La Ley de Minería permitió el
regreso del Estado como ente regulador y se sentaron las bases para un nuevo marco institucional. En
el marco de lo que establecía la ley se crearon el Ministerio de Recursos Naturales no Renovables 70, la
Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM), el Instituto Nacional de Investigación Geológico,
Minero Metalúrgico (INIGEMM); la Empresa Nacional Minera (ENAMI EP) 71. En septiembre de 2011 se
creó la Empresa Pública de Desarrollo Estratégico – Ecuador Estratégico EP para la planificación, diseño,
evaluación, priorización, financiamiento y ejecución de los planes, programas y proyectos de inversión
social, desarrollo territorial o productivo en las zonas de influencia de los proyectos mineros 72.
Finalmente, en febrero de 2012 se creó el Instituto Nacional de Eficiencia Energética y Energías
Renovables como entidad adscrita al Ministerio de Electricidad y Energía Renovable 73. Es así como,
durante este período se incrementaron sustancialmente las entidades a nivel nacional dependientes de
69 Ley de Minería, 2009.

70
Decreto Ejecutivo No. 46, de 15 de septiembre del 2009, publicado en el Registro Oficial No. 36, de 29 septiembre 2009.
71 Decreto 203, 2010.
72 Decreto Ejecutivo 870, Registro Oficial 534 de 14 septiembre 2011.
73 Decreto Ejecutivo 1048 , 2012.
la Función Ejecutiva para la gestión de los recursos no renovables, que con excepción del INIGEMM, el
resto de las instituciones han sido cuestionadas por varios actores por su falta de autonomía en cuanto
a sus decisiones y su baja capacidad técnica, especialmente de la ENAMI EP.
Por otra parte, a diferencia de la anterior Ley Minera (1991) donde se eliminó completamente la
participación en las rentas mineras del gobierno central, en la Ley de Minería de 2009 se estableció que
el Estado es el titular de las regalías, patentes, utilidades laborales atribuibles al Estado 74. El Estado debe
participar en el aprovechamiento de estos recursos en un monto no menor a los de los concesionarios,
lo cual guarda coherencia con el concepto innovador que introdujo la Constitución del 2008 que señala
que el Estado debe participar en los beneficios del aprovechamiento de los recursos naturales, en un
monto que no será inferior a los de la empresa que los explota 75. Para este efecto el concesionario
minero debía pagar una regalía equivalente a un porcentaje sobre la venta del mineral principal y los
minerales secundarios, no menor al 5% sobre las ventas, adicional al pago correspondiente del 25% del
impuesto a la renta, del 12% de las utilidades, el 70% del impuesto sobre los ingresos extraordinarios y
del 12% del impuesto al valor agregado 76.
Cuadro 13
Principales cambios en tributación en el sector minero, 2007 a 2012
Reformas a Ley Minera 1991 en el año 2000 Ley Minera 2009

Eliminación de las regalías Regalía no menor al 5% sobre la venta de los minerales
La pequeña minería pagará el 3% de las ventas de los minerales
Pago de derechos de concesiones mineras 5 remuneraciones básicas unificadas por derechos de trámite para concesión
de USD 100
Patente progresiva que va desde USD 1 Patente anual de conservación para concesión:
hasta USD 16 por ha - 2,5% de una remuneración básica unificada por cada ha concesionada en fase
de exploración inicial
- 5% de una remuneración básica unificada por cada ha concesionada en
exploración avanzada y de evaluación económica del yacimiento
- 10% de una remuneración básica unificada por cada ha para el período
de explotación
Para la pequeña minería:
- USD 2 por ha en la fase de exploración inicial
- USD 4 por ha Minera en la fase de exploración avanzada y evaluación
- USD 10 por ha Minera en la fase de explotación
El régimen tributario aplicable a inversiones 25% del impuesto a la renta
en el sector minero podrá ser objeto de 12% de las utilidades
tratamientos y garantías especiales
70% del impuesto sobre los ingresos extraordinarios
Las inversiones en actividades mineras
gozarán de estabilidad jurídica y tributaria por
el plazo y condiciones que determinare el
Ministro de Energía y Minas
En el Reglamento de la Ley Minera 77 se determinó la posibilidad de que en los contratos de

exploración o de explotación se pueda pactar por parte del concesionario el pago de regalías
anticipadas. El pago de regalías anticipadas es un tema innovador en la industria minera a gran escala,
donde la empresa antes de iniciar la explotación ya paga un valor al Estado en calidad de anticipo de
regalías. Las regalías en otros países operan como un porcentaje de las ventas al momento de la
74 Disposición general tercera de la (Ley de Minería, 2009).

75 Art. 408, (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
77 Art. 82, (Reglamento General a la Ley de Minería, 2009).
exportación. La regalía minera anticipada como concepto permite materializar los beneficios
económicos (ingresos fiscales) antes de la operación de la mina, esto a su vez permite destinar recursos
a la atención de necesidades de las poblaciones en las zonas de influencia minera.
Si bien la Ley de Minería establecía que el 60% de las regalías que perciba el Estado por la
explotación de minerales se destinarían para proyectos productivos y de desarrollo local sustentable a
través de los gobiernos municipales y juntas parroquiales y, cuando el caso amerite, a las instancias de
gobierno de las comunidades indígenas y/o circunscripciones territoriales 78; el gobierno nacional ante
la falta histórica de infraestructura y de servicios públicos en las zonas en las áreas de influencia de los
proyectos de extracción de recursos no renovables decidió propiciar una serie de reformas legales para
poder invertir directamente los recursos provenientes de la minería en estas zonas y no a través de los
gobiernos subnacionales, tales como 79:
• Reforma a la Ley de Minería y reglamento (junio 2010): se norma que las Utilidades (12%) y
las Regalías mineras se destinen a Proyectos de Desarrollo Territorial Integral.
• Decreto Ejecutivo 870 80 (septiembre de 2011): establece que la Empresa Pública de
Desarrollo Estratégico Ecuador Estratégico EP tiene la competencia para la ejecución de
proyectos de inversión social y desarrollo territorial en las áreas de influencia en las que se
ejecuten actividades de los sectores estratégicos o en zonas en cuyo territorio se encuentren
recursos naturales no renovables.
• Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado 81 (noviembre del
2011): se reforma la Ley de Minería para que el 12% de las utilidades generadas por esas
industrias, porcentaje que será pagado al Estado y a los gobiernos autónomos
descentralizados, los que las destinarán a proyectos de inversión social y desarrollo
territorial en las áreas respectivas. Para el caso de los gobiernos autónomos
descentralizados se dispone que los recursos que les correspondan sean canalizados a través
del Banco del Estado.
Con respecto a distribución de las rentas mineras entre niveles de gobierno, en la Ley Minera del
2009 continúan siendo los mayores beneficiarios los gobiernos municipales y desaparecen otros
participes relacionados con la fuerza pública y las universidades estatales. En las posteriores reformas
llevadas hasta diciembre de 2012, esto se revierte y es el gobierno central el mayor beneficiario.
También se cambió el destinó en los que se debía invertir estos recursos, pasando de proyectos de
desarrollo “sustentable” a simplemente de “desarrollo territorial integral” con lo cual se amplió el
ámbito de inversión.
Por otra parte, en octubre de 2010 se promulgó el Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización (COOTAD) que eliminó el anterior sistema de transferencias y
estableció un sólo sistema integrado por tres componentes:
i) Modelo de Equidad Territorial
ii) Las transferencias para el ejercicio de nuevas competencias
iii) Las transferencias por explotación de recursos no renovables
78 Artículo 93, inciso cuarto, Ley de Minería.

79 http://www.ecuadorestrategicoep.gob.ec.
80 Numeral 1 del Art. 2 del Decreto Ejecutivo 870, Registro Oficial 534 de 14 septiembre 2011.
81 Disposición reformatoria primera de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado, Registro Oficial
Suplemento 583 de 24 de noviembre de 2011.
Cuadro 14
Principales cambios en la distribución de las rentas, 2007 a 2012
Reformas a Ley Minera 1991

Participantes Ley Minera 2009 Cambios legales hasta diciembre 2012
en el año 2000
Gobierno central 0% de participación en El 12% de las utilidades generadas
las regalías mineras será pagado al Estado y a los GAD.
En el caso de los GAD serán
canalizados a través del BEDE
GAD provinciales 20% para los consejos
provinciales donde
se explota
GAD municipales 50% para los municipios 60% de la regalía será destinado Las utilidades y las regalías pueden
para proyectos productivos y de destinarse a proyectos de desarrollo
desarrollo local sustentable a territorial integral
través de los gobiernos
municipales y juntas parroquiales
Otros participes 15% fuerza pública Cuando el caso amerite, el 50%
15% para los institutos del 60% de los municipios para
estatales de educación las instancias de gobierno de las
superior con facultades de comunidades indígenas y/o
geología, minas o ambiente circunscripciones territoriales
El modelo de equidad territorial tiene por objetivo financiar el ejercicio de las competencias
asignadas constitucionalmente a los GAD; para lo cual establece que se deben distribuir el 21% de ingresos
permanentes82 y el 10% de ingresos no permanentes 83 del Presupuesto General del Estado para los GAD.
Los ingresos provenientes de los recursos no renovables se consideran como ingresos no permanentes. El
monto total a transferir se distribuye entre los GAD en la siguiente proporción: 27% para consejos
provinciales, 67% para municipios y distritos metropolitanos y 6% para juntas parroquiales. Estos montos
son transferidos a cada GAD a través de la aplicación de una fórmula de distribución.
En cuanto a las transferencias por explotación de recursos no renovables, la COOTAD establece
que estas tienen por objeto compensar a los territorios en donde se extraen los mismos, de los posibles
impactos negativos que acarreé dicha explotación y la afectación al patrimonio natural del país. Para lo
cual, los GAD recibirán recursos establecidos en las leyes sectoriales existentes o que se crearen,
relacionadas con la generación, explotación o industrialización de recursos naturales no renovables. Las
transferencias provenientes de recursos no renovables provienen principalmente de la explotación de
los recursos petroleros (Ley 010), de la generación de energía eléctrica (Ley 47) y de la Ley de Minería.
Como se puede observar, los actores claves relacionados con el problema colectivo de cómo
incrementar la participación en las rentas mineras para realizar la inversión de recursos en las zonas de
influencia de los proyectos mineros se concentran en aquellos que manejaban los recursos económicos
como son: el Ministerio de Finanzas, el Servicio de Rentas Internas (SRI), el BEDE y Ecuador Estratégico
EP (para mayor detalle, véase el anexo 7). El Ministerio de Finanzas conjuntamente con el SRI fueron los
que impulsaron las reformas tributarias del sector minero, pero muchas de las cuales tuvieron su origen
en reformas aplicadas en el sector petrolero y que fueron trasladadas al sector minero, sin profundizar
las diferencias sectoriales y el análisis de sus consecuencias.
Dentro de los actores primarios se encuentra la Asamblea Nacional, que al tener una mayoría de
asambleístas pertenecientes al partido del gobierno, actuó como aliado del Ejecutivo para la aprobación
82 Son los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades reciben de manera continua, periódica y previsible. La
generación de ingresos permanentes no ocasiona la disminución de la riqueza nacional.
83 Son los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades recibe de manera temporal, por una situación específica,
excepcional o extraordinaria. La generación de ingresos no-permanentes puede ocasionar disminución de la riqueza nacional.
de las diferentes reformas legales que buscaban el incremento de la participación del Gobierno Central
en las rentas mineras. De igual manera, el rol que jugó el BEDE fue primario porque a través de él se
canalizaron recursos y compensaciones monetarias para algunos GAD a través de convenios
interinstitucionales o a través de créditos que contaban con un fuerte componente no reembolsable.
Las autoridades de los GAD pasaron a ser actores secundarios ya que perdieron su poder de influir
directamente en el legislativo para precautelar o incrementar su participación en las rentas mineras y se
vieron obligados a recibir estos recursos a través del BEDE o a través de la ejecución de obras en sus
territorios realizadas por Ecuador Estratégico EP. La creación de Ecuador Estratégico EP supuso un
proceso de recentralización de las competencias de desarrollo territorial ya que esta empresa tenía la
capacidad de invertir en los territorios, aunque previo a la construcción de la obra debía existir un
convenio interinstitucional con el GAD y al finalizar las obras éstas eran entregadas al respectivo GAD.
Diagrama 9
Actores por capacidad de influenciar en la redistribución de rentas e inversión de recursos, 2007 a 2012
Presidencia de la
República
Asamblea
Nacional
Ministerio Coordinador
Sectores Estratégicos
Ministerio de
SRI
Finanzas
Empresas Empresas ECUADOR

mineras major mineras junior ESTRATÉGICO EP
BEDE
Claves
Primarios
Secundarios
La modalidad de interacción en la distribución de las rentas fue principalmente de confrontación

ya que el Ejecutivo en colaboración con la Asamblea Nacional, realizaron una serie de cambios legales
que abrieron la posibilidad de que estos recursos fueran ejecutados directamente por el propio Gobierno
Central. No obstante, por primera vez las comunidades locales sintieron que no solo se quedaban con
los pasivos de la actividad extractiva, sino que se beneficiaron de estas rentas con obras públicas en sus
territorios (escuelas, centros médicos, etc.), más allá de las críticas sobre su sobredimensionamiento o
por su falta de adaptación al entorno.
Las decisiones se dieron en arenas políticas de una Asamblea Nacional con mayoría
perteneciente al partido de gobierno, que se allanaban a las propuestas enviadas por el Ejecutivo. El tipo
de interacción fue jerárquico porque fue el gobierno a través del Ministerio de Finanzas y del SRI quienes
estuvieron a cargo de proponer y llevar a cabo estos cambios en la distribución de las rentas mineras.
C. Fase III: 2013 a mayo 2017

El presidente Correa asumió su tercer y último período de gobierno (mayo 2013-mayo 2017) y enfocó su
gestión en tres ejes, entre los cuales estaba la universalización de la educación básica y el
fortalecimiento de la educación superior para pasar de una economía dependiente de recursos naturales
finitos a una economía basada en recursos infinitos como es el conocimiento. El 4 de junio de 2013, el
presidente Correa le asignó al vicepresidente Jorge Glas —quien al final del segundo período se había
venido desempeñando como Ministro Coordinador de Sectores Estratégicos— las funciones de
coordinar la formulación y ejecución de políticas, proyectos y acciones de los sectores estratégicos, así
como el liderazgo en las acciones tendientes al cambio de la matriz productiva. Para el cumplimiento de
estas funciones le encargó la coordinación, control y supervisión del Ministerio Coordinador de los
Sectores Estratégicos y del Ministerio Coordinador de la Producción así como la coordinación de todos
los acuerdos comerciales que debía negociar el país 84.
Tras el fin del súperciclo de las materias primas, los precios de los principales productos
provenientes de la explotación de recursos naturales y que eran exportados por la región
experimentaron grandes caídas y exhibieron un comportamiento volátil (CEPAL, 2018d, pág. 92).
El Ecuador se vio afectado principalmente por la caída del precio del petróleo. Después de haber
tenido el precio del crudo ecuatoriano más alto de toda la década (cercanos a los USD$ 100 por barril),
a partir del 2013 este empezó a caer hasta llegar a su nivel más bajo en el 2016, donde el precio
promedio fue de USD$ 35,25 por barril. Esta disminución del precio afectó significativamente al sector
fiscal y al externo, tanto por la caída de los ingresos del SPNF como por la disminución de la entrada
de divisas a la economía.
Las autoridades económicas creyeron que era un shock temporal y que el precio del petróleo se
recuperaría por lo que buscaron cubrir estas pérdidas incrementando el endeudamiento público tanto
interno como externo. Una de las principales fuentes de financiamiento provino de China, quién
concedió importantes líneas de crédito, mientras que en paralelo se realizaban “operaciones
comerciales con petróleo” que se constituían en una suerte de “colateral” de la operación crediticia y/o
créditos de gobierno cuya condición era que las obras fueran ejecutadas por empresas del país acreedor.
Este tipo de operaciones fueron posteriormente observadas en marzo de 2018 por la Contraloría
General del Estado que señaló: “…la particularidad de los referidos contratos, fue que en estos, se
establecieron condiciones para que las empresas petroleras extranjeras entregaran recursos en forma
anticipada al Ecuador, los mismos que ingresaron al Presupuesto General del Estado; a cambio, el
comprador aseguró un cupo de petróleo por un período determinado; por el anticipo recibido… el
vendedor en éste caso el país a través de EP PETROECUADOR, aceptó pagar una tasa de interés que al
igual que el valor anticipado (capital) se fue devengando con la entrega de petróleo crudo… Lo anterior
confirma que…, fueron operaciones de endeudamiento…” 85. Entre los documentos de descargo que
presenta la EP PETROECUADOR se indicó que “…los recursos que ingresaron al Presupuesto General
del Estado, por la venta anticipada de petróleo, de los contratos antes citados, fueron para darle
“liquidez” al Estado Ecuatoriano…” 86.
84 Decreto Ejecutivo 15 del 4 de junio de 2013.

85 Contraloría General del Estado, “Examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y externa para el período
01/01/2012 al 24/05/17”, DNA3-0007-2018, del 6 de abril de 2018.
86 Oficio 33829-COM-CPC-2017 de 26 de diciembre de 2017.
Cuadro 15
Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana, 2013 a mayo 2017
Contexto
Reglas instituciones Contexto económico Contexto institucional Contexto cognitivo
internacional
Convenio 169 de Desaceleración económica Fortalecimiento Bienestar colectivo Caída en los
la OIT del proceso de y relaciones precios del
Modelo económico enfocado
desconcentración armoniosas con la petróleo
Ley Minera (2009) al cambio de la matriz
naturaleza (Sumak
productiva Crecimiento de la creación
Constitución de la kawsay)
de empresas públicas
República (2008) Reformas tributarias
Soberanía estatal
constantes e incremento
de los recursos
de la carga tributaria al
naturales
sector minero
Economía social
Déficits recurrentes en el
del conocimiento
sector fiscal e incremento
de las necesidades Cambio de la matriz
de financiamiento productiva
Déficit de Balanza de Pagos
A nivel de reglas institucionales, estas se mantuvieron iguales a las establecidas en el período

anterior con excepción de la Ley Minera de 2009 que se incorporó a estas reglas.
Durante el 2013 a mayo del 2017, el principal problema colectivo relacionado con el sector minero fue la
atracción de la inversión extranjera en el sector minero para generar divisas para la economía e ingresos
para caja fiscal, que le permitieran mantener y fortalecer su presencia política en los territorios.
Diagrama 10
Priorización en los cambios de las reglas institucionales, 2013 a mayo 2017
Para atraer la inversión extranjera e impulsar el desarrollo del sector privado el gobierno centró
sus decisiones en cómo reducir la carga tributaria al sector minero para tornarlo competitivo, facilitar la
apertura al catastro minero y flexibilizar los requisitos ambientales.
3. Análisis de la gobernanza para el desarrollo del sector privado

y reducción de la carga tributaria
El Gobierno contrató a la empresa de consultoría Wood Mackenzie para elaborar un plan
estratégico para que la minería a gran escala en el Ecuador sea en el mediano y largo plazo uno de
los pilares de la economía. Este estudio determinó que los principales elementos que afectaban al
atractivo de un proyecto minero específico y, por tanto, a la industria minera a nivel país eran
variables que estaban bajo el control del gobierno como el valor actual neto del proyecto y el
régimen fiscal. Además, sirvió de base para que el gobierno realizara cerca de 8 modificaciones
tributarias para volver más atractivo al sector.
Diagrama 11
Factores que influyen en la atracción de inversiones
Fuente: Ministerio de Minería (2016, pág. 103).
El propio ex Ministro de Minería en una entrevista 87 reconocía que: “Se ahuyentó al inversionista
y eso nos ha costado sudor y lágrimas para volver a posicionar al Ecuador como país que no te cambia
las reglas del juego y que tiene las condiciones para invertir” y que “Modulamos para la aplicación de
ciertos impuestos y entre ellos el de (empezar a contribuir) una vez recuperada la inversión”. Una de las
medidas cruciales introducidas fue la aprobación de un “contrato de estabilidad tributaria” por 15 años
renovables por igual período. Con ello se buscó crear confianza en la industria a través de garantizar que
las condiciones pactadas con el inversor seguirían vigentes durante toda la vida útil del proyecto (Revista
Vistazo, 30 de septiembre de 2017).
Una de las empresas que se retiró debido a la carga tributaria fue Kinross en junio del 2013. La
empresa aseguró que tras más de dos años de negociación llegaba a la conclusión de que no era de
interés de la compañía, ni de sus accionistas, seguir invirtiendo en el desarrollo de Fruta del Norte. El
presidente ejecutivo de la firma, Paul Rollinson, aseguró que el Ecuador se negó a ceder sobre el
impuesto a los ingresos extraordinarios. El Ministro de Recursos Naturales No Renovables de esa época
87 https://www.vistazo.com/seccion/pais/politica-nacional/mineria-ecuatoriana-busca-superar-sequia-de-inversiones.
dijo que “Kinross abandonaba el país porque los beneficios esperados por ellos no convienen a sus
accionistas. No hemos cedido ante las propuestas de las transnacionales; el Estado mantiene la
soberanía ante el manejo de sus recursos naturales” 88.
En la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Minería, en la Ley Reformatoria para la Equidad
Tributaria en el Ecuador y en la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (2013) se introdujeron una
serie de reformas al sistema de regalías y se flexibilizó el régimen tributario minero. Entre los principales
cambios se encuentran los siguientes:
Cuadro 16
Principales cambios en la tributación al sector minero, 2013 a mayo 2017
Modalidad Mineral 2009 2013 Concepto

Pequeña minería Metálico 3% 3% Sobre las ventas del mineral principal y los minerales
secundarios, tomando como referencia los estándares
del mercado internacional a la fecha de la venta y para
el caso de exportaciones a la fecha del embarque
No metálico 3% 3% Del costo de producción del mineral
Mediana minería Metálico 5% 4% 4% sobre la venta del mineral principal y secundarios
y minería a
gran escala No metálico 5% Según los parámetros establecidos en el Reglamento
General de la Ley de Minería
Gran minería Metálico (Oro, plata 5% 8% Regalía no mayor al 8% sobre la venta del mineral
y cobre) principal y los minerales secundarios
Metálicos (Distintos 5% 5% Regalía no mayor al 5% sobre la venta del mineral
al oro, plata y cobre) principal y los minerales secundarios
No metálicos 5% Según los parámetros establecidos en el Reglamento
General de la Ley de Minería
Plantas de Relaves de 0% 3% De los productos minerales obtenidos de los relaves
beneficio productos minerales cuando sean recuperados
En cuanto al cálculo del 70% del impuesto sobre los ingresos extraordinarios y con el objeto de
proveerle visibilidad al concesionario minero desde el inicio de su inversión en capital de riesgo
(Ministerio de Minería, 2016, pág. 98) se modificó la base imponible quedando finalmente definido
como: “…la diferencia entre el precio de venta y el precio base establecido en el contrato, multiplicado
por la cantidad de unidades vendidas, a la que hace referencia dicho precio… el cual se aplicará a todas
las concesiones mineras sujetas al régimen de minería a gran escala que han recuperado su inversión
desde una perspectiva financiera” 89. A efectos de determinar el precio base del contrato de explotación
minera, que servirá para el cálculo de la base imponible del Impuesto a los Ingresos Extraordinarios, se
debía aplicar el precio promedio diario del metal relevante durante los últimos 10 años más una
desviación estándar. Al determinar el precio base del metal, se evitaría la discrecionalidad por parte del
ministerio sectorial a la hora de negociar el contrato de explotación.
88 https://ejatlas.org/conflict/fruta-del-norte-ecuador.
89 Reformado por Ley No. 00, publicada en Registro Oficial Suplemento 37 de 16 de Julio del 2013 y por la Ley No. 3, publicada en
Registro Oficial Suplemento 913 de 30 de diciembre del 2016.
Diagrama 12
Nueva forma de cálculo del impuesto ingresos extraordinarios, 2013 a mayo 2017
Fuente: Ministerio de Minería (2016, pág. 99).
En cuanto al Ajuste Soberano, las reformas legales permitieron que el cálculo del beneficio del
Estado se realizará con la proyección de los beneficios acumulados y traídos a valor presente, así como
el cálculo del beneficio del concesionario acumulado y traído a valor presente. Si los ingresos del Estado
son menores al 50% de los beneficios totales 90, el concesionario minero tendría que pagar el Ajuste
Soberano. Los beneficios del concesionario minero estaban compuestos por los flujos de caja libre
generados durante el período de concesión. De esta forma, se toma el valor del dinero en el tiempo y el
ajuste se aplica una vez descontadas las inversiones realizadas por el concesionario (Ministerio de
Mineria, 2016, pág. 97).
Además de esta reforma, el Gobierno implementó una serie de exenciones de impuestos y otros
incentivos para hacer que el régimen fiscal sea más competitivo para las transnacionales mineras
interesadas en invertir en el país, por ejemplo: garantía de estabilidad fiscal a lo largo de la vida de la
mina, devolución del IVA, exención del impuesto a la salida de divisas, restricción del impuesto a las
utilidades, supresión del impuesto de ajuste soberano, entre otros.
90 Los beneficios del Estado más los beneficios del concesionario.

Cuadro 17
Incentivos tributarios en el sector minero, a mayo 2017
10 años exentos del • 10 años de exención del Impuesto a la Renta para inversiones nuevas y productivas en los
Impuesto a la Renta para sectores de industrias básicas, contados desde el 1er año en el que se generen ingresos
inversiones nuevas a atribuibles directa y únicamente a la nueva inversión
Contratos de estabilidad • Son aplicables a las inversiones de todo volumen (no hay lineamientos de inversiones mínimas)
fiscal b • Protegen contra cambios futuros en el del Impuesto a la Renta y en el del Impuesto Salida Divisas
Depreciación acelerada c • El inversionista puede aceptar una depreciación acelerada de entre 5 a 10 años
Devolución del IVA se inicia • El IVA será reembolsable para las exportaciones de minerales a los concesionarios
en el 2018 d • 0% de IVA para comercialización local de oro adquirido por BCE
Exenciones del impuesto • El equipamiento específico para el sector minero esta exento del impuesto a la salida de divisas
a la salida de divisas e
Impuesto restringido a las • Impuesto a la ganancia de capitales solo aplicable a la venta del 20% o más del
utilidades de capital f paquete accionario
La inversión extranjera
permitida en la pequeña • Se permite a empresas extranjeras que inviertan en pequeña minería en el Ecuador
minería g
• Se dejaron insubsistentes el impuesto de ajuste soberano y a las utilidades extraordinarias

Otros impuestos h hasta que hayan recuperado su inversión
Fuente: Elaboración propia con base en marco normativo vigente y Catálogo minero (Ministerio de Mineria, 2018).
a Artículo 9.2 de (Ley Orgánica de Régimen Tributario, 2004) la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno.
b COPCI, Capítulo y artículos agregados por artículo 32 de Ley No. 0, publicada en Registro Oficial Suplemento 405 de 29 de
diciembre del 2014.

c Art. 85 del Reglamento de la Ley de Minería (Reglamento Ley de Minería, 2017) y Art. 23 del (Reglamento de contabilidad para la
minería a gran escala, 2012).

d Art. 72 LRTI., reforma introducida en la Ley Orgánica de Incentivos para las Alianzas Público Privadas, Registro Oficial Suplemento
652 de 18-dic.-2015.
e
Art. 72 LRTI., reforma introducida en la Ley Orgánica de Incentivos para las Alianzas Público Privadas, Registro Oficial Suplemento
652 de 18-dic.-2015.
f
Artículo agregado por artículo 2, numeral 2 de Decreto Ejecutivo No. 973, publicado en Registro Oficial Suplemento 736 de 19 de
abril del 2016.
g Capítulo II del Reglamento de la Ley de Minería (Reglamento Ley de Minería, 2017).
h Art. 86.2 y artículo innumerado del Reglamento de la Ley de Minería (Reglamento Ley de Minería, 2017). Decreto Ejecutivo 1275
del 4 de enero 2017.
En el caso de la exención del impuesto a la renta, esta se hizo extensiva a las contratistas
extranjeras o consorcios de empresas extranjeras, que suscriban con entidades y empresas públicas o
de economía mixta, contratos de ingeniería, provisión y construcción para inversiones en los sectores
económicos determinados como industrias básicas, siempre que el monto del contrato sea superior al
5% del PIB corriente del Ecuador del año inmediatamente anterior a su suscripción 91.
En estas reformas legales también se exceptúa de los procesos de subasta o de remate público
para el otorgamiento de concesiones mineras a empresas estatales extranjeras, sus subsidiarias,
compañías de economía mixta o a consorcios en las que éstas tengan participación mayoritaria 92.
91 Inciso segundo agregado por artículo 1, numeral 3 de Ley No. 0, publicada en Registro Oficial Suplemento 744 de 29 de abril del 2016.
92 Artículo sustituido por Ley No. 0, publicada en Registro Oficial Suplemento 37 de 16 de Julio del 2013.
En la Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera

(2015) se eliminó la prohibición de que las personas naturales y jurídicas que se encuentren en la
categoría de pequeños mineros pudieran tener inversión extranjera; manteniéndose esta prohibición
solo para la minería artesanal.
En la Ley Orgánica de Equilibrio de las Finanzas Públicas (2016) se realizaron una serie de
reformas al sistema de regalías para que fuera más atractivo el sector para la inversión extranjera.
Estableciéndose que la comercialización de sustancias minerales metálicas explotadas por parte de los
concesionarios mineros, se sujetaría a un abono del 2% del valor total de cada transacción por concepto
de regalías y que se exceptúa del abono las concesiones mineras por las que se suscriban contratos de
explotación en los que se pacte el pago de regalías anticipadas.
Con todos estos incentivos, el Ministerio de Minas estimó que se había logrado reducir la carga
fiscal del Ecuador en 10 puntos porcentuales al pasar de representar el 37% al 27%, que se encuentra por
debajo de países como Colombia y Perú (Ministerio de Mineria, 2016, pág. 101).
En enero de 2016, la empresa sueco-canadiense Lundin Gold Inc. adquirió Fruta del Norte 93 y
acordó una regalía equivalente al 5% de los ingresos netos de fundición de la producción y un pago de
regalías anticipadas de USD$ 65 millones, con USD$ 25 millones pagaderos a la firma del Contrato de
Explotación y el saldo en cuotas iguales en los dos años siguientes 94. Cuando Kinross decidió no
continuar con el proyecto y ceder la concesión a Lundin Gold; parte de las condiciones que puso el
Estado ecuatoriano para aceptar la transacción fue que se respete la regalía anticipada acordada con
Kinross en el 2012. En diciembre de 2016, Lundin Gold firmó el contrato de explotación convirtiéndose
en el segundo proyecto de minería metálica industrial a gran escala en el Ecuador 95.
A su vez, SolGold llegó a dos acuerdos importantes para financiar el avance de Cascabeles en octubre
del 2016, cuyos resultados de la exploración califican a esta mina como un gran yacimiento de clase mundial
de cobre y oro, atrayendo el interés de grandes inversionistas mineros. El primer inversionista fue Newcrest
Mining, de Australia, la cual invirtió USD$ 22,86 millones para adquirir el 10% del paquete accionario de
SolGold. Por otra parte, el grupo Maxit de Canadá aportó con otros USD$ 22 millones. Cabe señalar que,
una de las empresas mineras más grandes del mundo, BHP Billiton, ofreció USD$ 30 millones por un 10% de
participación en SolGold. La oferta de BHP incluía una propuesta adicional de USD$ 275 millones,
relacionada a la adquisición de una participación del 75% de ENSA subsidiaria de SolGold. Dicha oferta fue
rechazada por el Directorio de SolGold. El presidente de ENSA señaló que: “Apostamos (por el proyecto)
porque el país empezó a mejorar en temas de impuestos y el Gobierno mostró un mayor interés en la
industria minera. Hay más claridad y transparencia en las reglas para la minería”96.
En noviembre de 2016 se publicó el Plan Nacional de Desarrollo Minero (2016) que estableció las
políticas públicas del sector y se priorizó cinco proyectos estratégicos para la extracción de minerales
metálicos: Mirador, Fruta del Norte, Río Blanco, Loma Larga y San Carlos-Panantza.
Como parte de la política pública de atracción de inversiones mineras y con base en lo establecido
en la Ley Minera del 2009 que permite al Estado asignar nuevas áreas exploratorias a empresas con la
finalidad de que luego de las respectivas campañas de exploración (6 años) y de determinarse la existencia
de un yacimiento explotable, se avance hacia las siguientes fases de construcción (3 años) y explotación;
el gobierno reguló el proceso de otorgamiento de concesiones mineras metálicas para los regímenes de
minería mediana y a gran escala 97 y procedió a la apertura oficial del catastro minero en el 2016.
93 Fruta del Norte es un depósito de oro de alta ley con reservas probables de 5,02 millones de onzas de oro con una ley de 8,74 gramos
por tonelada.
94 https://www.lundingold.com/site/assets/files/1827/2016-01-14-nr-lug-sp.pdf.
95 https://www.elcomercio.com/actualidad/lundingold-contrato-explotar-mina-oro.html.
96 https://www.elcomercio.com/actualidad/megamineras-mundo-imbabura-cascabel-negocios.html.
97 Ministerio de Minería, 2017, pág. 18.
Como se puede apreciar dentro del proceso decisional para el cambio de las reglas institucionales
para reducir la carga tributaria y atraer inversiones privadas, los actores claves en función de la
capacidad de agencia y de los recursos con los que contaban fueron:
• Presidente de la República que buscaba mantener su capital político para lo cual necesitaba
que se ejecutaran obras públicas y fortalecer su presencia en esos territorios.
• Vicepresidente de la República quien tenía la delegación de coordinar y controlar a los
sectores estratégicos, productivos y de los acuerdos de inversión en el marco del cambio de
la matriz productiva.
• Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos que puso en evidencia la alta carga
tributaria del sector y que trabajó con el Ministerio de Finanzas para reducirlas,
estableciendo y/o clarificando la forma de cálculo de las regalías que lograran volver
atractivo al sector para la inversión extranjera.
• Ministerio de Minas era el rector y ejecutor de la política minera, en tal virtud era el
encargado de formular, planificar, dirigir, gestionar y coordinar la aplicación de directrices,
planes, programas y proyectos del sector minero 98. La Agencia de Regulación y Control
Minero (ARCOM) y el Instituto Nacional de Investigación Geológico, Minero Metalúrgico
(INIGEMM) pasaron a estar adscritas al Ministerio de Minería.
• Ministerio de Finanzas que debido a sus crecientes necesidades de recursos para la
ejecución de las obras públicas propició y apoyó las reformas tributarias necesarias.
Además, utilizó instrumentos de financiamiento alternativos que guardaban estrecha
relación con las operaciones comerciales de los sectores estratégicos y/o con el pago de
regalías anticipadas.
• Asamblea Nacional que aprobó casi sin modificaciones las propuestas del gobierno al tener
mayoría aliada al partido oficialista.
• Empresas mineras chinas que empiezan a invertir en el país y que tienen capacidad de agencia
ante las entidades financistas chinas para que apoyen al país en la consecución de créditos.
En este período jugaron un rol preponderante a nivel nacional la Vicepresidencia de la
República, el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos y el Ministerio de Finanzas. Estos tres
actores participaron activamente y en muchos casos de manera conjunta, para la gestión de
diferentes tipos de créditos.
Dentro de los actores primarios se encontraban la ARCOM; las empresas mineras provenientes
de otros países, especialmente chinas y canadienses; y, la Asamblea Nacional que jugó como aliado del
gobierno para la aprobación de todas estas reformas legales. La ARCOM juega un rol primario porque a
través de la reapertura del catastro minero permitió que se asignaran nuevas concesiones mineras que
habían estado suspendidas desde el Mandato Minero.
Por otra parte, los Tribunales Internacionales empezaron a fallar contra el Estado ecuatoriano y
a determinar compensaciones económicas por la violación de los Tratados Bilaterales de Inversiones
por la terminación de las concesiones mineras que se dieron en el marco del Mandato Minero.
El principal actor secundarios fue el SRI, que se opuso al interno del Ejecutivo a las reformas en
materia tributaria porque estimaban que se disminuía la base tributaria y, por ende, la potencial
recaudación de impuestos relacionados con el sector minero.
98 Art. 3 del (Decreto Ejecutivo 578, 2015).

Diagrama 13
Actores por capacidad de influencia en el desarrollo del sector privado
y reducción de la carga tributaria, 2013 a mayo 2017
Presidencia de la Organismos
República financiamiento
bilateral chino
Vicepresidencia de la Ministerio de
SRI
República Finanzas
Asamblea
Ministerio de Minería ARCOM ENAMI EP
Nacional
Otras Empresas
Claves
empresas mineras major
mineras chinas
Primarios
Secundarios
La modalidad de interacción para el cambio de las reglas institucionales para la atracción de la

inversión extranjera fue principalmente de confrontación, pero esta vez al interno del propio Ejecutivo
donde por un lado el SRI consideraba que iba a existir una reducción de la base impositiva y por otra
parte el Ministerio de Sectores Estratégicos que conjuntamente con el Ministerio de Finanzas buscaban
que primero entraran las divisas antes que discutir sobre potenciales pérdidas de ingresos. Las
decisiones se dieron al más alto nivel del Ejecutivo que incluyó en diferentes proyectos de Ley,
reformatorias legales para reducir la carga tributaria. El tipo de interacción fue jerárquico porque fue el
gobierno a través del Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos, el Ministerio de Minería y el
Ministerio de Finanzas quienes estuvieron a cargo de proponer y llevar a cabo estos cambios legales. Al
igual que en la fase anterior, se mantuvo la dimensión global donde continúan teniendo importancia las
empresas canadienses pero cada vez más toman relevancia las empresas mineras chinas con apoyo
político, diplomático y económico de este país.
La reducción de la carga tributaria tuvo como resultado un incremento de la Inversión Extranjera
Directa para el sector minero que alcanzó los USD$ 685,6 millones en 2014, el nivel más alto en los
últimos 30 años. El origen de las inversiones provino principalmente de China y Holanda; en tanto que
Canadá registró flujos negativos a pesar de la inversión realizada por Lundin en el Proyecto Fruta del
Norte. El incremento de la IED proveniente de China fue gracias a la reforma legal de julio de 2013 que
exceptuó del proceso de subasta para el otorgamiento de concesiones mineras a empresas estatales o
con participación mayoritaria estatal como es el caso de las empresas mineras chinas.
Gráfico 18
Inversión extranjera directa en el sector minas y canteras, 2013 a 2017
800
685,6
700
559,8
600
462,8
500
400 55,1
252,9 55,1 272,4
300 339,1
74,5
200 46,7 49,9
29,3 0,0 68,3
100 234,7 92,9
93,8 58,1 53,7
34,1 63,0 62,3 47,2
0 - 37,5
- 86,7
- 100
- 200
2013 2014 2015 2016 2017
Canadá China España Holanda IED minas y canteras
Fuente: Elaboración propia con base en información del BCE (2018).
Con respecto a las áreas concesionadas durante esta fase, se observa que en la apertura del
catastro minero en 2016 existían cerca de 4 millones de hectáreas concesionadas (9.299 áreas
registradas), que abarcaban el 14% del territorio nacional. El 47,0% estaban dedicadas a la minería
artesanal, el 22,0% pertenecían a la pequeña minería, el 16,41 para libre aprovechamiento y el
14,51% para minería industrial.
Mapa 1
Catastro minero al 2016
Fuente: Elaboración SENPLADES, 2018.

En el cierre del catastro minero en el 2017 se archivaron 2,5 millones de hectáreas concesionadas
(2.514 áreas registradas), de las cuales el 28,0% eran de libre aprovechamiento, el 25,9% eran de
mediana y gran minería; el 22,5% eran de minería artesanal; y, el 23,50 eran de pequeña minería.
Mapa 2
Áreas archivadas con el catastro minero de 2016
Mapa 3
Catastro minero depurado al 2017

Al finalizar la depuración del catastro minero en 2017 se terminó con 6.785 áreas registradas
equivalente al 6% del territorio nacional; de las cuales, el 56,1% correspondían a minería artesanal
(3.805 áreas registradas); el 21,5% eran destinadas a la pequeña minería (1.458 áreas registradas); el 12,2%
estaban destinadas a libre aprovechamiento (825 áreas registradas); y, el 9,7% para la gran minería.
A finales de junio de 2016, ocho años después de la entrada en vigencia del Mandato Minero, un
Tribunal Internacional determinó que el Ecuador debía pagar USD$ 19 millones a la empresa minera
Copper Mesa Mining Corporation, por la violación del Tratado Bilateral de Protección de Inversiones
(TBI) con Canadá por la terminación de las concesiones de Junín, Chaucha y Telimbela. El Tribunal
consideró que la terminación de estas concesiones por aplicación del mandato minero fue una
expropiación y al reclamante no se le concedió una reparación o la oportunidad de impugnar estas
terminaciones ante autoridad administrativa o judicial 99.
4. Análisis de la gobernanza para la distribución de rentas
En el Reglamento de asignación de recursos para proyectos de inversión social y desarrollo territorial en
las áreas de influencia donde se ejecutan proyectos de los sectores estratégicos (2015) 100 se estableció
que la gestión de los recursos en favor del desarrollo social para los GAD sería canalizada a través del
Banco de Desarrollo de Ecuador (ex Banco del Estado). Las principales fuentes de financiamiento para
la ejecución de los proyectos de inversión social o de desarrollo territorial son:
• Utilidades: corresponden al 12% de las utilidades generadas por los operadores
hidrocarburíferos o mineros privados y al 5% de utilidades provenientes de la pequeña minería.
• Regalías mineras: corresponden a las regalías provenientes de la industria minera y la
pequeña minería, incluidas las que podrían pagarse anticipadamente. Los GAD podrán
utilizar estos fondos para proyectos, productivos y de desarrollo territorial sustentable
dentro de las áreas de concesión, a través del Banco del Estado y la Empresa Pública de
Desarrollo Estratégico Ecuador Estratégico EP.
• Contratos de prestación de servicios mineros: corresponden a los recursos establecidos en
el artículo 40 de la Ley de Minería. Para los gobiernos autónomos descentralizados
parroquiales y municipales, la asignación es del 3% de las ventas de los minerales explotados
en virtud de un contrato de prestación de servicios.
• Excedentes: se refieren a parte del superávit o exceso de los ingresos sobre los gastos que
generen las empresas públicas operadoras de sectores estratégicos y que fueren destinadas
de esta forma al Presupuesto General del Estado.
Para la asignación de estos recursos, el Ministerio de Minas debía emitir un informe hasta el mes
de junio de cada año, dirigido al Ministerio de Finanzas y al Ministerio Coordinador de los Sectores
Estratégicos, en el que se determinara la proyección de los ingresos a percibirse en el año siguiente, por
cualquiera de las fuentes de financiamiento. Los recursos proyectados o generados por cada fuente
serían asignados en orden de presentación de los requerimientos. Los recursos que no hubieren sido
asignados no serían acumulables para el siguiente ejercicio presupuestario y podrían ser utilizados en el
Presupuesto General del Estado en el ejercicio fiscal inmediato posterior. Los GAD podían presentar al
Banco del Estado para su financiamiento proyectos de preinversión o de inversión a fin de que sean
calificados y aprobados para su ejecución directa o a través de la Empresa Ecuador Estratégico EP. Los
fondos que eran canalizados a través del Banco del Estado no requieren priorización previa de la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.
99 https://www.eluniverso.com/noticias/2016/06/22/nota/5649327/se-pierde-laudo-mandato-minero.
100 Expedido en agosto del 2015.
Estos cambios de las reglas institucionales reforzaron el debilitamiento que tuvieron los
gobiernos subnacionales para poder invertir en obras públicas directamente con los recursos
provenientes de las regalías mineras. En tanto que se fortalece el rol del Ministerio de Finanzas, el BDE
y la empresa pública Ecuador Estratégico a través de la cual se ejecutaban los proyectos de inversión
social, desarrollo territorial o productivo en las zonas de influencia de proyectos mineros. El tipo de
interacción fue jerárquico donde las decisiones se tomaron a nivel nacional en la función ejecutiva y en
arenas políticas.
5. Análisis de la gobernanza para impacto ambiental y social
Durante esta fase se flexibilizaron los requisitos administrativos previos para ejecutar actividades
mineras, especialmente los relacionados con permisos ambientales, de afectación al recurso hídrico y
de estar acordes con la planificación y el ordenamiento territorial (cantonal). Estos cambios a las reglas
institucionales se concretaron en las reformas a la Ley Minera que dieron en el 2013, como se puede
apreciar en el siguiente cuadro:
Cuadro 18
Reformas a los actos administrativos previos a la ejecución de actividades mineras
y causales de caducidad establecidas en la Ley Minera (2009)
Artículo Ley Minera (2009) Reformas posterioresa Observación
Art. 26.- Actos a) En todos los casos, se requiere a) Del Ministerio del Ambiente, Se deja abierto para que en
administrativos la aprobación del Estudio de la respectiva licencia ambiental “algunos casos” no sea
previos Impacto Ambiental y el informe debidamente otorgada necesario el Estudio de
sobre la afectación a áreas Impacto Ambiental.
protegidas por parte del Ministerio Se eliminó el informe sobre la
del Ambiente afectación a áreas protegidas
emitido por el MAE
f) De la autoridad única del Agua b) De la Autoridad Única del Agua, Se reduce la cobertura de los
en todo cuerpo de agua, como respecto de la eventual afectación cuerpos de agua y se elimina
lagos, lagunas, ríos o embalses a cuerpos de agua superficial y/o el análisis de afectación en
o en las áreas contiguas a las subterránea y del cumplimiento las áreas contiguas a las
destinadas para la captación de al orden de prelación sobre el destinadas para la captación
agua para consumo humano o derecho al acceso al agua de agua para consumo
riego, de conformidad con la ley humano o riego
que regula los recursos hídricos
b) Del Concejo Municipal, dentro Eliminado Se elimina el dictamen
de zonas urbanas y de acuerdo favorable del Consejo
con el ordenamiento territorial Municipal de estar acorde
y la planificación del desarrollo con el ordenamiento territorial
económico social cantonal y la planificación cantonal
Art. 78.- Estudios “…deberán efectuar y presentar Los titulares de derechos mineros, Se reduce el tipo de estudios
de impacto estudios de impacto ambiental en previamente a la iniciación de las de impacto ambiental
ambiental y la fase de exploración inicial, actividades, deberán elaborar y a simples estudios
Auditorías estudios de impacto ambiental presentar estudios o documentos ambientales.
Ambientales definitivos y planes de manejo ambientales, para prevenir, mitigar, Se elimina el requisito de
ambiental en la fase de exploración controlar y reparar los impactos planes de manejo ambiental
avanzada y subsiguientes, para ambientales y sociales derivados en la fase de exploración
prevenir, mitigar, controlar y de sus actividades; estudios o avanzada
reparar los impactos ambientales documentos que deberán ser
y sociales derivados de sus aprobados por la Autoridad
actividades, estudios que deberán Ambiental competente, con el
ser aprobados por el Ministerio del otorgamiento de la respectiva
Ambiente, con el otorgamiento de Licencia Ambiental
la respectiva Licencia Ambiental
No podrán ejecutarse actividades Se eliminó Se elimina la prohibición de
mineras de exploración inicial, iniciar actividades mineras
avanzada, explotación, beneficio, cuando no se cuente con
fundición, refinación y cierre de la licencia ambiental
minas que no cuenten con la
respectiva Licencia Ambiental
otorgada por el Ministerio del ramo
Artículo Ley Minera (2009) Reformas posterioresa Observación

Art. 78.- Estudios Los términos de referencia y los Se eliminó Se eliminó el requisito que los
de impacto concursos para la elaboración de TdR y los concursos para los
ambiental y estudios de impacto ambiental, diferentes estudios
Auditorías planes de manejo ambiental y ambientales sean hechos
Ambientales auditorías ambientales deberán ser por el MAE
elaborados, obligatoriamente por el
Ministerio del Ambiente y otras
instituciones públicas competentes,
estas atribuciones son indelegables
a instituciones privadas. Los gastos
en los que el ministerio del ambiente
incurra por estos términos de
referencia y concursos serán
asumidos por el concesionario
En los regímenes de mediana y Se estableció que en la fase
gran minería, para el período de de exploración inicial solo se
exploración inicial, se requerirá la requiere la aprobación de una
aprobación de fichas ambientales, ficha ambiental
para la exploración avanzada una Para la exploración avanzada
declaratoria ambiental, en tanto una declaratoria ambiental
que, para la etapa de explotación y
las fases subsecuentes requerirán Para la fase de explotación
de estudios ambientales, mismos se requiere estudios
que deberán ser modificados o ambientales
actualizados en dependencia de
los resultados…
Art. 79.- … El incumplimiento de esta Dependiendo del grado de Se flexibiliza la caducidad
Tratamiento disposición ocasionará sanciones incumplimiento de esta disposición, dependiendo del
de aguas que pueden llegar a la caducidad podrá disponerse la suspensión incumplimiento en el
de la concesión o permiso temporal o definitiva de las tratamiento del agua
actividades mineras, a cuyo efecto
se seguirá el procedimiento
establecido en esta Ley y su
reglamento general
Art. ...- Prohibición Sin perjuicio de la aplicación de la Es positiva la medida de la
del uso del normativa minero ambiental, se prohibición del uso de un
mercurio en prohíbe el uso del mercurio en el metal pesado como es el
operaciones país en actividades mineras… mercurio por sus efectos
mineras La inobservancia a esta prohibición en el ambiente y la salud
será sancionada con la revocatoria
del derecho minero…
Art. 108.- El proceso de declaración de El proceso de declaración de Se incrementan los requisitos
Caducidad de caducidad podrá iniciarse de oficio caducidad podrá iniciarse de oficio para que un tercero ponga la
derechos mineros por el Ministerio Sectorial, a por el Ministerio Sectorial, por denuncia, incluyendo el de
petición de los Ministerios que denuncia de un tercero daño ambiental. Se crean
tienen relación con la actividad debidamente fundamentada e causales subsanables y se
minera o previa denuncia de un investigada por el Ministerio les amplía el plazo para que
tercero… Sectorial o a petición de otros cumplir con la obligación. Se
Ministerios que tengan relación le da un mayor rol a la
con la actividad minera ARCOM para decidir
en estos casos
Fuente: Elaboración propia con base en Ley de Minería de 2009 y reformas realizadas el 16 de julio de 2013.
a
Artículo sustituido por Ley No. 0, publicada en Registro Oficial Suplemento 37 de 16 de Julio del 2013.
Adicionalmente, se reemplazó el dictamen favorable de una serie de instituciones públicas por

una declaración juramentada de la propia empresa ante notario en la que exprese conocer que las
actividades mineras no afectan: caminos, infraestructura pública, puertos habilitados, playas de mar y
fondos marinos; redes de telecomunicaciones; instalaciones militares; infraestructura petrolera;
instalaciones aeronáuticas; redes o infraestructura eléctricas; o vestigios arqueológicos o de patrimonio
natural y cultural. Estas reformas permitirían que empresas mineras operen sin mayores requisitos y el
visto bueno de grupos de interés y sin el consentimiento del gobierno local. También en esta reforma se
flexibilizaron aspectos importantes del control y regulación y se dejó en manos de los organismos
oficiales los resultados de las consultas prelegislativas a realizarse con poblaciones potencialmente
afectadas por proyectos mineros (IFA, 2016, pág. 133).
En el marco de lo aprobado en las reformas a la Ley de Minera, se expidió el Reglamento

ambiental de actividades mineras 101 que tiene por objeto promover el desarrollo sustentable de la
minería en el Ecuador, a través del establecimiento de normas, procedimientos, procesos y
subprocesos, para prevenir, controlar, mitigar, rehabilitar, remediar y compensar los efectos que las
actividades mineras puedan tener sobre el medio ambiente y la sociedad, en todo el territorio nacional.
En mayo de 2014, representantes de la empresa china EcuaCorriente S.A. a cargo del Proyecto
Mirador, con la ayuda de retroexcavadoras y custodia policial demolieron la escuela y la iglesia en la
comunidad de San Marcos situada en la Parroquia de Tundayme, Cantón el Pangui, provincia de Zamora
Chinchipe. En este territorio se han presentado diversas confrontaciones con la comunidad debido a
“…la apropiación de tierras campesinas realizada por la empresa minera que ha desplazado a la
población de San Marcos y ha generado mucho descontento…” 102. Al mismo tiempo de esta situación,
ha surgido el problema de la contaminación de los cuerpos de agua de los que se abastecen y consumen
(Massa, Arcos, & Maldonado, 2018, págs. 130-132).
Con respecto al reclamo de la comunidad, la Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM)
afirmó que “…se ejecutaron 47 procesos de servidumbre minera concluidos para el proyecto minero
Mirador, operado por la empresa EcuaCorriente S. A. (ECSA), en el sector San Marcos de la parroquia
Tundayme” (Ministerio de Minería, 2016). De esos 47 procesos de servidumbres mineras, 33 cedieron el
uso de los predios de manera voluntaria a cambio de una compensación económica, mientras que ante
la negativa de los propietarios de los 14 procesos restantes se procedió a la ejecución del acto
administrativo de servidumbre cuya indemnización alcanzó 1.942.901 dólares, pero los dueños tampoco
quisieron recibir los cheques de compensación.
Como respuesta a estos movimientos, el gobierno conformó el Consejo Ciudadano Sectorial103
con la participación de representantes de asociaciones, ONG relacionadas al sector, instituciones de
educación superior y de comunidades que están dentro de la zona de influencia de las áreas con
potencial de aprovechamiento de recursos minerales. Al igual que en la anterior fase, este tipo de
entidades no fueron efectivas para fomentar la participación ciudadana.
A inicios de diciembre de 2016, se dieron varios enfrentamientos entre la comunidad shuar de
Nankints y efectivos militares y policiales en los cantones San Juan Bosco y Limón Indaza de la provincia
de Morona Santiago por el proyecto minero Panantza-San Carlos concesionado por 25 años a la
empresa china Ecuacorriente (Plan V, 2016). Ante lo cual, el Gobierno declaró estado de excepción por
30 días, la movilización de las fuerzas armadas y policiales, así como la suspensión de los derechos
humanos fundamentales 104. Esto terminó en desalojos y procesos judiciales contra los líderes y
dirigentes comunitarios.
En este marco, los actores claves fueron las entidades del Ejecutivo responsables del sector
minero con sus recursos institucionales, así como el propio Presidente que utilizando sus recursos
legales declaró el Estado de Emergencia y la movilización de la fuerza pública para controlar y frenar las
movilizaciones. El MAE y SENAGUA reducen su capacidad de control de los impactos ambientales. Las
comunidades apoyadas por los movimientos ecologistas se convirtieron en actores primarios que no
querían la presencia de las mineras en sus territorios. Ante las movilizaciones contra la gran minería la
fuerza pública entró a controlar el orden público y el poder judicial que instauró procesos penales a
varios líderes sociales de las movilizaciones utilizando sus recursos institucionales y jurídicos.
101 Acuerdo Ministerial 37, Registro Oficial Suplemento 213 de 27 marzo 2014.
102 http://www.accionecologica.org/component/content/article/1748-ultima-hora-ecuacorientes-derroca-san-marcos.
103 Decreto Ejecutivo No. 656 de 13 de abril de 2015.
104 Decreto Ejecutivo 1276 de 14 de diciembre de 2015.
Diagrama 14
Actores por capacidad de influencia en el impacto local, 2013 a mayo 2017
Presidencia de la
República
Claves
Vicepresidencia de la
República Primarios
Secundarios
Ministerio de Minería ARCOM MAE/SENAGUA
Otras Empresas
Fuerza pública empresas mineras major
mineras chinas
Consejo Poder judicial

Comunidades
Ciudadano local
afectadas
Sectorial
Movimientos
ecologistas
El tipo de interacción entre los actores del poder ejecutivo y judicial fue jerárquico donde las
decisiones eran tomadas por el Presidente, Vicepresidente y los ministros relacionados con los sectores
estratégicos. Actuaron a nivel nacional y con base al marco legal vigente dispusieron a la fuerza pública
que proteja a las instalaciones de las empresas mineras y restauren el orden público. En tanto que las
comunidades potencialmente afectadas por la actividad minera con los movimientos ecologistas
interactuaron en red para la organización de las movilizaciones y actuaban a escala local. La modalidad
de interacción fue la confrontación con un juego de suma cero donde el Ejecutivo disponía de más
recursos y tuvo una estrategia sancionadora con los líderes de los movimientos antimineros.
D. Fase IV – junio 2017 a marzo de 2019

1. Contexto decisional y reglas institucionales
Tras una década del gobierno del presidente Correa, en 2017 el Ecuador eligió a un nuevo representante,
Lenin Moreno, candidato del oficialismo, quien ganó con el 51% de la aceptación de la población. Las
perspectivas económicas a las que se enfrentó el nuevo presidente fueron complejas debido a la
desaceleración económica, al elevado déficit del SPNF que fue financiado con endeudamiento público
a plazos cortos y a altas tasas de interés que empezaron a presionar la liquidez de la caja fiscal; y a un
sector externo y monetario vulnerables.
En la región, la llegada de gobierno con tendencias de centro derecha marcan el fin de los
llamados “gobiernos progresistas” y se inicia un nuevo ciclo caracterizado por la disminución del tamaño
del Estado, el retorno del discurso del libre mercado y la atracción de la inversión. El gobierno del
presidente Moreno no se aleja de esta realidad y marca distancia del pensamiento político e ideológico
del gobierno del expresidente Correa pero en el tema de la minería pretende dar continuidad a la política
anterior de impulso al sector como mecanismo para contrarrestar la crisis económica que enfrenta el
país dadas sus mejores perspectivas económicas para los siguientes años (Torres, 2018, pág. 6) y que
podría contribuir a tornar menos duro el inevitable ajuste económico 105.
Tras la caída de los precios de los principales productos mineros exportados por la región de
América Latina, estos han exhibido un comportamiento volátil, pero a partir del primer semestre de
2018, los precios de los principales metales exportados por la región experimentaron un alza promedio
del 9% con respecto a igual período de 2017 (CEPAL, 2018d, pág. 92). Esta recuperación ayudó
parcialmente a la liquidez de la caja fiscal pero dado el poco espacio fiscal con el que contaba el gobierno
se realizaron fuertes ajustes a la inversión pública y se continuó con los procesos de endeudamiento
para cerrar las cuentas fiscales y generar divisas para la economía.
En junio de 2017 el gobierno del presidente Moreno impulsó un “Diálogo Nacional”. Este diálogo
buscaba ser un instrumento participativo para la concreción de acuerdos que permitan el
fortalecimiento del mandato popular y la construcción de políticas estatales que mejoren la
gobernabilidad 106; en vista que “…en los últimos años los procesos políticos complejos, relacionados con
las decisiones de política pública y agenda legislativa, han alimentado conflictos que han sido relegados,
sin lograr establecer mayores vínculos entre actores políticos y sociales. No han podido ser
administrados democráticamente y han incrementado el malestar por parte de amplios sectores
sociales que se han sentido excluidos de las decisiones políticas” (SENPLADES, 2017, pág. 1). En este
proceso, la CONAIE planteó la rehabilitación de los territorios de las comunidades desplazadas por
algunos proyectos estratégicos, incluyendo los mineros (SENPLADES, 2017, pág. 10).
En octubre de 2017 se expidió el Plan Nacional de Desarrollo “Toda Una Vida” 2017-2021 que plantea
el abordaje de los objetivos y la política pública nacional a partir de tres ejes: i) Derechos para todos durante
toda la vida; ii) Economía al servicio de la sociedad; y, iii) Más sociedad, mejor Estado. Dentro del primer eje
se establece que: “… ante los efectos por las actividades de aprovechamiento, uso y explotación de recursos
naturales renovables y no renovables, como la minería, se debe promover una gobernanza sostenible de los
mismos, ante lo cual el Estado debe garantizar la protección de la naturaleza y la vida humana”107. A nivel
de reglas institucionales, estas se mantuvieron iguales a las establecidas en el período anterior.
Cuadro 19
Contexto decisional de la gobernanza minera ecuatoriana, junio 2017 a marzo 2019
Reglas
Contexto económico Contexto institucional Contexto cognitivo Contexto internacional
institucionales
Convenio 169 Desaceleración Nuevo gobierno tras Percepción de que Economía mundial
de la OIT económica 10 años del socialismo todo estuvo mal con la más baja tasa
del siglo XXI y de corrupción de crecimiento desde
Ley Minera (2009) Déficits recurrentes
la crisis financiera
en el sector fiscal Débil gobernabilidad Hundimientos en
Constitución de la de 2008
Zaruma por minería
República (2008) Incremento del Eliminación de los
ilegal
endeudamiento ministerios coordinadores
público y deterioro del y conformación de Reacción adversa
perfil de vencimientos Consejos Sectoriales de los inversionistas
mineros ante la
Déficit de Balanza de Diálogo Nacional (2017)
consulta popular
Pagos
Consulta Popular (2018)
Fortalecimiento
de alianzas público-
privadas
105 Spurrier, Inestabilidad minera, 2018.

106 https://www.elcomercio.com/actualidad/inauguracion-leninmoreno-dialogo-nacional-guayaquil.html.
107 http://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2017/10/PNBV-26-OCT-FINAL_0K.compressed1.pdf.
Durante junio de 2017 a marzo de 2019, los principales problemas colectivos relacionados con el sector
minero que enfrentó el gobierno del presidente Moreno fueron dos: i) continuar con el proceso de
atracción de inversión extranjera para este sector; y, ii) un creciente nivel de conflictividad social en las
zonas de influencia de las actividades mineras que en el período anterior habían sido represados y que
ahora salen a la luz.
Diagrama 15
Priorización en los cambios de reglas institucionales, junio 2017 a marzo 2019
3. Análisis de la gobernanza para consulta, instituciones e impacto local

Una de las primeras decisiones que tomó el presidente Moreno el 24 de mayo de 2017 fue la supresión de
los Ministerios Coordinadores, entre los cuales estaba el de Sectores Estratégicos; y dispuso que la
coordinación y concertación para la planificación de la política, programas y proyectos de los ministerios
que lo conformaban sean asumidos por el Consejo Sectorial de Infraestructura y de Recursos Naturales108.
Por otra parte, se dispuso la fusión por absorción al Ministerio de Hidrocarburos de las siguientes
instituciones: Ministerio de Electricidad y Energía Renovable, Ministerio de Minería y la Secretaría de
Hidrocarburos. Una vez concluido el proceso de fusión por absorción, se modificó la denominación del
Ministerio de Hidrocarburos a Ministerio de Energía y Recursos Naturales No Renovables 109.
Durante el 2017 se dieron varios hundimientos en el centro de Zaruma debido a la minería ilegal.
El presidente Moreno decretó estado de excepción y creó un Comité de Gestión Interinstitucional para
tratar la problemática; así como dispuso suspender de forma temporal las operaciones mineras legales
que puedan afectar a la zona de exclusión minera y ofreció una asignación de USD$ 4 millones para
intervención en el cantón110.
108 Decreto Ejecutivo No. 7, 2017.

109 Decreto Ejecutivo 399 Registro Oficial Suplemento 255 de 05-jun.-2018.
110 https://www.ecuavisa.com/articulo/noticias/nacional/320021-112-familias-viven-zona-que-registra-socavones-zaruma.
A fines de 2017, la CONAIE realizó una serie de movilizaciones pidiendo, entre otras cosas, la
eliminación total de la minería metálica, que se frenaran las concesiones mineras y exigiendo la salida
de varios ministros, incluyendo el de minería. Además, la CONAIE manifestó que estaban de acuerdo
con las preguntas de la Consulta Popular a realizarse en 2018 pero que era un apoyo condicionado 111.
De igual manera, grupos ambientalistas y líderes de comunidades pedían la renuncia del Ministro
de Minería y solicitaron a la Contraloría que realizara auditorías especiales a varios proyectos mineros
como Fruta del Norte, Mirador, Cascabel, Loma Larga, Río Blanco y otros. El Contralor se comprometió
a visitar los proyectos mineros para evaluar la problemática, su alcance para las acciones de control e
implementar mecanismos para que las auditorías cuenten con el acompañamiento de las comunidades.
Además, denunciaban que se habían entregado 60.000 hectáreas más a pesar de que el presidente
Moreno se había comprometido a suspender las concesiones 112.
El presidente Moreno informó el 28 de febrero del 2018 que el Estado revirtió 2.000 concesiones
mineras equivalentes a más de 2 millones de hectáreas concesionadas. Además, sostuvo que la
explotación de recursos dejó un centenar de ríos “severamente” contaminados en el país, señalando que
debió pedir la renuncia del exministro de Minería, por haber continuado con la entrega de permisos 113 y
se le encargó el ministerio a quien venía desempeñándose como viceministra de Minería 114.
Ante la explosión de los conflictos socioambientales, el gobierno del presidente Moreno incluyó
una pregunta en el referéndum efectuado en febrero de 2018 que decía: “¿Está usted de acuerdo con
enmendar la Constitución de la República del Ecuador para que se prohíba la minería metálica en todas
sus etapas, en áreas protegidas, en zonas intangibles, y centros urbanos, de acuerdo al Anexo 5? El
68,62% se pronunció a favor de esta pregunta versus un 31,38% que estuvo en contra (Resultado de la
consulta popular, 2018). Esta pregunta y su anexo plantearon varias inquietudes que han determinado
que tenga una limitada aplicación a la fecha debido a que no abarca a otros ecosistemas frágiles y de
alta biodiversidad 115; a que no existe una definición clara sobre qué se considera como centro urbano; y,
a qué va a suceder con el traslape existente a esa fecha entre concesiones mineras con las áreas
protegidas (10.552 ha) y con los centros urbanos (685 ha) 116.
El 5 de marzo de 2018, la Ministra de Minería, se comprometió a implementar el Estándar EITI de
transparencia de la industria extractiva para lo cual el país debía nombrar un Campeón del EITI, formar
un grupo de múltiples partes interesadas y acordar cómo implementarán el EITI en el Ecuador 117. En
marzo de 2019, el Ecuador firmó con el Fondo Monetario Internacional un Acuerdo de Financiamiento
Extendido dentro del cual el país se compromete, entre otros aspectos, a buscar la asistencia técnica del
EITI para conseguir ser miembro de esta iniciativa, institucionalizando la transparencia en el sector
extractivo (FMI, 2019).
El 8 de mayo de 2018, el campamento del proyecto Río Blanco fue quemado por organizaciones
que se oponen a la minería después de enfrentamientos entre la seguridad de la empresa y la
comunidad 118. Río Blanco, el primer proyecto aurífero en fase de explotación, se ubica en Molleturo,
Azuay, y está siendo operado por la empresa china Junefield. La comunidad se encuentra dividida, por
un lado, están los que indican que el proyecto ha causado perjuicios y problemas; y, por otro lado, los
111
Conaie pide salida de funcionarios del correísmo, 2017.
112 Ambientalistas piden renuncia del ministro de Minería, Javier Córdova, 2018.
113 https://www.elcomercio.com/actualidad/ecuador-revierte-concesiones-mineras-leninmoreno.html.
114 https://www.elcomercio.com/actualidad/javiercordova-renuncia-ministerio-mineria-ecuador.html.
115
Torres, 2018, pág. 6.
116 Colectivo de geografía crítica, 2018.
117 https://eiti.org/news/ecuador-commits-to-implement-eiti.
118 https://conaie.org/2018/05/11/campamento-minero-rio-blanco-fue-incendiado-seguridad-policia-nacional/.
que manifiestan que a raíz del proyecto se ha generado empleo y mejorado las condiciones de vida de
la población. A raíz de esto, se inician procesos judiciales en contra los manifestantes y el Ministro de
Ambiente manifestó que la empresa ha cumplido con todos los permisos ambientales y presenta un
recurso de apelación ante la Corte de Justicia 119.
El 4 de junio de 2018, un juez de la Unidad Judicial Multicompetente de San Lorenzo ordenó
la suspensión de toda actividad minera en San Lorenzo y Eloy Alfaro manifestando que la resolución
de medidas cautelares dictadas en 2011 fue incompleta y no se cumplió a cabalidad y otorgó un plazo
de 30 días para cumplir con las medidas cautelares 120. A finales de julio de 2018, el juez de la Unidad
Multicompetente de Gonzalo Pizarro falló a favor de la comunidad de la nacionalidad Cofán
Sinangoe que habían interpuesto una Acción de Protección para frenar la explotación minera de oro
que se realizaba en sus territorios. El juez ordenó la suspensión inmediata de todas las concesiones
mineras otorgadas por el Estado en la jurisdicción de la parroquia Puerto Libre de la provincia de
Sucumbíos (aledañas al Parque Nacional Cayambe Coca y al territorio de la comunidad Cofán)
debido a que consideraba que se había vulnerado el derecho a la consulta previa, libre e informada,
establecido en la Constitución 121.
El 3 de agosto de 2018, la sala de lo Civil y Mercantil de la Corte Provincial del Azuay negó la
apelación presentada por el Estado ecuatoriano, a través del Ministerio de Minas y Ministerio del
Ambiente, en el caso del proyecto minero Río Blanco y dictaminó la suspensión del proyecto Río Blanco
en la parroquia Molleturo 122. Según la Corte, la comunidad ya fue consultada, mediante la pregunta 5 del
referendo de abril: si se está de acuerdo con que se prohíba sin excepción la minería metálica en áreas
protegidas, zonas intangibles y centros urbanos. El 68% de los votos válidos de la parroquia Molleturo
fueron a favor del “Sí”. La mina Río Blanco se mantiene cerrada 123.
En noviembre de 2018, un juez del cantón Cotacachi rechazó una acción de protección para
impedir la exploración inicial del proyecto minero Río Magdalena interpuesta por el Gobierno
Autónomo Descentralizado (GAD) de esa ciudad contra el Ministerio del Ambiente y la Empresa
Nacional Minera (ENAMI EP), al considerar que no se vulnera la legislación sobre la prohibición de la
actividad extractiva de recursos no renovables en áreas protegidas y zonas intangibles y que en la
localidad no existían comunidades indígenas.
El 19 de noviembre de 2018, el pleno del Consejo Nacional Electoral (CNE) Transitorio resolvió
aprobar el informe de petición de Consulta Popular inherente a las actividades mineras en el cantón
Girón (comunidad Quimsacocha) 124, provincia de Azuay, misma que tiene como objetivo, según los
proponentes, precautelar el uso de sus recursos naturales 125. El Gobierno, la Cámara Nacional de
Minería, la empresa INV Metals y la Procuraduría General del Estado interpusieron varios recursos
legales para que se suspenda el plebiscito hasta llegar a la Corte Constitucional la que señaló que
“después de analizar y deliberar resolvió archivar la causa (...) ya que perdió competencia (…) Por tanto,
esta decisión no implica un pronunciamiento sobre el fondo, y el proceso electoral continúa de acuerdo
con la convocatoria” 126. El 24 de marzo de 2019, conjuntamente con las elecciones de las autoridades
subnacionales se realizó la Consulta Popular donde el 86,79% de la población del cantón Girón se
pronunció por la no realización de actividades mineras en los páramos o fuentes de agua del Sistema
Hidrológico Quimsacocha. Girón es uno de los cantones en cuya jurisdicción se encuentra el Proyecto
119 https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/regional/1/proyecto-minero-rioblanco-molleturo-ecuador.
120 https://www.eluniverso.com/noticias/2018/06/07/nota/6797246/juez-suspendio-mineria-norte-esmeraldas.
121 https://www.eluniverso.com/noticias/nota/6880394/juez-ordeno-suspender-concesiones-mineras-gonzalo-pizarro.
122 https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/judicial/12/corte-ratifica-decision-proyecto-minero-rioblanco.
123 https://www.elcomercio.com/opinion/mineria-leydefomento-molleturo-azuay-opinion.html.
124 En Quimsacocha se desarrolla el proyecto minero Loma Larga, desde el 2011.
125 http://cne.gob.ec/es/institucion/sala-de-prensa/noticias/4643-cne-transitorio-aprobo-informes-sobre-consulta-popular-en-quimsacocha.
126 https://www.eluniverso.com/noticias/2019/03/18/nota/7240421/corte-constitucional-archiva-causa-sobre-consulta-popular-minera.
Loma Larga de la empresa minera canadiense INV Metals. Adicionalmente, con el 29% de los votos
ganó como Prefecto de la Provincia del Azuay el dirigente indígena Yaku Pérez Guartambel quién ha
tenido una fuerte postura antiminera y ha anunciado que promoverá consultas populares en San
Fernando y en Cuenca, los otros dos cantones donde está la concesión minera (Plan V, 2019). Ante los
resultados del plebiscito, el Gobierno y las empresas mineras han advertido sobre las consecuencias
negativas que esto tendría en la inversión privada por la falta de seguridad jurídica y las posibles
demandas internacionales. Adicionalmente, la Cámara de Minería ha planteado que pedirán su revisión
por parte de la Corte Constitucional porque “7 mil personas que votaron a favor de impedir el desarrollo
del proyecto Loma Larga no pueden estar sobre el interés de 16 millones de ecuatorianos”, por su parte,
el Gobierno ha manifestado que respetará la consulta pero que el proyecto Loma Larga continuará ya
que se encuentra en el cantón Cuenca y que el proyecto no contaminará fuentes de agua 127.
Al analizar los diferentes actores que interactuaron en el proceso gobernanza para consulta,
instituciones e impacto local, se observa que juegan un rol preponderante a nivel nacional la Presidencia
de la República al convocar a una Consulta Popular que incluía una pregunta sobre la minería metálica
en áreas protegidas, intangibles y centros urbanos; el Ministro de Energía y Recursos Naturales no
Renovables que absorbe a varios ministerios entre los cuales está el de Minería que pasa a ser un
Viceministerio de esa cartera de Estado; la Contraloría General que inicia una serie de exámenes
especiales a lo realizado por la administración pasada en los sectores estratégicos y en el manejo del
endeudamiento público.
La apertura a la gran minería que se dio en los últimos años del gobierno del expresidente Correa
y en el primer año de gobierno del presidente Moreno provocaron un incremento de los conflictos
socioambientales y otorgaron protagonismo a las comunidades (Azuay, Imbabura, Zamora y
Esmeraldas), a la CONAIE y a los movimientos ecologistas. Estos movimientos posicionaron en el
debate público la defensa de la naturaleza, los territorios y la vida; además que retoman la capacidad de
influir en el gobierno y condicionan su apoyo a la Consulta Popular a la salida del Ministro de Minería.
Estas movilizaciones han provocado enfrentamientos entre habitantes de estas comunidades, entre
quienes están en contra de la minería con los que apoyan la minería y los trabajadores de las empresas
mineras (Torres, 2018, pág. 10).
Adicionalmente, las comunidades iniciaron una serie de denuncias ante el poder judicial para
detener las actividades mineras, argumentando principalmente que no ha habido consulta previa y que
existen impactos sociales y ambientales. Ante lo cual, en esta fase el poder judicial especialmente el local
y la Corte Constitucional para el caso de Quimsacocha, se torna en un actor clave ya que empezó a fallar a
favor de las comunidades y en contra del Estado. Por parte del Estado, en la mayoría de los casos,
intervienen el Ministerio de Ambiente, el Ministerio encargado de la minería y la Procuraduría General del
Estado con recursos de apelación para evitar la suspensión de las actividades mineras. Las apelaciones del
Gobierno argumentaban que sí se había dado la consulta con las leyes vigentes a la época, que se habían
realizado procesos de socialización y que contaban con los respectivos estudios de impacto ambientales
(Torres, 2018). Por otra parte, los Tribunales Internacionales empiezan a fallar contra el Estado y a
determinar compensaciones económicas por la violación de los Tratados Bilaterales de Inversiones por la
terminación de las concesiones mineras que se dieron en el marco del Mandato Minero.
Ante los problemas colectivos de gobernabilidad, el gobierno del presidente Moreno convocó al
Diálogo Nacional y a la Consulta Popular para ganar, dentro de los cuales se incluyó el tema minero. Las
limitaciones del Diálogo Nacional y de la implementación de la Consulta Popular y de la Consulta en
Quimsacocha en los temas relacionados con la minería provocaron que los conflictos en varios
territorios se profundicen y que los casos escalen a instancias judiciales que empiezan a fallar a favor de
127 https://www.publicafm.ec/noticias/actualidad/1/proyecto-loma-larga-continuara-en-cuenca.
las comunidades. En tanto que el Gobierno apela para evitar que se suspendan las actividades mineras,
lo cual es consistente con su postura de garantizar las inversiones mineras existentes y atraer a la
inversión extranjera en este sector. De igual manera, los Consejos Consultivos para la Participación no
logran reducir los niveles de conflictividad minera.
La modalidad de interacción fue principalmente de confrontación y las decisiones se dieron en
las arenas políticas e institucionales de la función judicial; utilizando el recurso de la fuerza y jurídicos.
Diagrama 16
Actores por capacidad de influencia en decisiones para gobernanza para consulta,
instituciones e impacto local, junio 2017 a marzo 2019
Presidencia de la
República
Consejo sectorial de
Contraloría infraestructura y recursos
naturales
Ministerio de Energía y
Procuraduría
Recursos Naturales MAE/SENAGUA
no Renovables General
Fuerza pública Otras Empresas

empresas mineras
mineras chinas
Poder judicial
local
Consejos
consultivos para Movimientos Comunidades Consejo Electoral
participación ecologistas/CONAIE afectadas Transitorio
Claves
Primarios
Secundarios
A raíz de estos acontecimientos, de los cinco proyectos mineros estratégicos, se prevé que Fruta
del Norte sea el único campo que entrará en producción en 2019, ya que el resto de los proyectos están
suspendidos por diferentes motivos relacionados con conflictos sociales presentes en el territorio e
incumplimientos en la consulta previa y/o en sus Planes de Manejo Ambiental 128.
128 http://www.latinomineria.com/2018/12/10/solo-uno-los-tres-proyectos-mineros-producira-2019/#.
Cuadro 20
Estado de los proyectos estratégicos mineros a marzo 2019
Inicio de
Proyecto Metal Ubicación Empresa Etapa Estado actual
producción
Fruta del Norte Oro Zamora Lundin Gold Fase Explotación/ 2019 Actividades
Plata Chinchipe Subfase normales
Construcción
Mirador Cobre Zamora CRCC-Tongua Fase Explotación/ 2019 Actividades
Oro Chinchipe Subfase suspendidas
Plata Construcción
Río Blanco Oro Azuay Junefield Fase Explotación/ 2018
Plata Subfase
Construcción
Loma Larga Cobre Azuay INV Metals Exploración 2021
Oro Avanzada
Plata
San Carlos - Cobre Morona CRCC-Tongua Exploración 2024
Panantza Santiago Avanzada
Fuente: Elaboración propia con base en información del ARCOM (2018) y Catálogo Minero (2018).
4. Análisis de la gobernanza para el desarrollo del sector privado,

tributación y distribución de rentas
Las reformas legales que buscan reducir aún más la carga tributaria para el sector minero se dieron a
través de la Ley de Plusvalía y de la Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones,
Generación de Empleo, y Estabilidad y Equilibrio Fiscal. Entre los principales cambios, se observa que
en la Ley de Plusvalía se introdujeron reformas tributarias al sector minero que no tenían relación con la
plusvalía como por ejemplo un periodo de gracia de cuatro años para la aplicación del impuesto a las
ganancias extraordinarios en la actividad minera 129. Posteriormente, este impuesto fue eliminado en la
Ley de Fomento Productivo 130 y se adoptó una escala de regalías que le permite al Estado fijarlas según
el atractivo de cada proyecto 131.
En diciembre de 2018, el Estado ecuatoriano recibió 20 millones de dólares por concepto de
regalías anticipadas, pagados por la empresa canadiense Lundin Gold, operadora del proyecto minero
Fruta del Norte. Con este pago se completa el monto total de USD$ 65 millones contemplados en el
contrato de explotación suscrito en 2016; anteriormente hubo dos pagos, uno de USD$ 25 millones en
2016 y otro de USD$ 20 millones a fines de 2017 132. Es así como, con base en información del Banco
Central del Ecuador, a diciembre de 2018 133, la inversión extranjera directa en el sector de minas y
canteras aportó con USD 741,98 millones, equivalente al 52,96% del total de la inversión extranjera
directa del país. Con respecto al país de origen de la IED en este sector, el 26,16% proviene de Canadá,
el 6,97% de China, el 24,75% de Bermudas y el 15,01% de las Islas Caimán, cabe destacar que estos dos
últimos países son considerados “paraísos fiscales”.
129 Spurrier, Inestabilidad minera, 2018.

130 Registro Oficial Suplemento 309 de 21 de agosto del 2018.
131 https://www.elcomercio.com/opinion/mineria-leydefomento-molleturo-azuay-opinion.html.
132 https://www.eluniverso.com/noticias/2018/12/14/nota/7099110/ecuador-recibe-otros-20-millones-regalias-mineras-anticipadas-fruta.
133 https://contenido.bce.fin.ec/documentos/Estadisticas/SectorExterno/BalanzaPagos/InversionExtranjera/Directa/indice.htm.
Cuadro 21
Principales cambios en la tributación del sector minero, junio 2017 a marzo 2019
Ámbito Ley de Minería Ley de Fomento Productivo y su reglamento

Utilidades extraordinarias se Periodo de gracia de 4 años para la Se elimina el impuesto a las ganancias
dejan insubsistentes hasta aplicación del impuesto a los ingresos extraordinarias
que hayan recuperado extraordinarios en la actividad minera
su inversión (Reforma eliminación Ley de Plusvalía)
Regalías Para este efecto el concesionario minero “Para este efecto el concesionario minero, así como
deberá pagar una regalía equivalente a las plantas de beneficio, deberán pagar una regalía
un porcentaje sobre la venta del mineral equivalente a un porcentaje sobre la venta del
principal y los minerales secundarios, no mineral principal y los minerales secundarios, entre
menor al 5% sobre las ventas y, para el el 3% y el 8% sobre las ventas, adicional al pago
caso del oro, cobre y plata, no mayor al correspondiente del impuesto a la renta, del
8%, adicional al pago correspondiente porcentaje de utilidades atribuidas al Estado
del impuesto a la renta; del porcentaje conforme esta Ley y del Impuesto al Valor Agregado
de utilidades atribuidas al Estado determinado en la normativa tributaria vigente
conforme esta ley; del impuesto sobre los Para establecer la tarifa de la regalía a ser pagada
ingresos extraordinarios; y, del impuesto se observarán criterios de progresividad,
al valor agregado determinado en volúmenes de producción del concesionario
la normativa tributaria vigente minero y/o tipo y precio de los minerales, conforme
lo establezca el Reglamento a esta Ley
El concesionario minero en la modalidad El concesionario minero de mediana y gran
de mediana minería deberá pagar una minería deberá pagar una regalía de entre 3%
regalía equivalente a un porcentaje del a 8% sobre la venta del mineral principal y de
4% sobre la venta del mineral principal los minerales secundarios…
y de los minerales secundarios…
Los contribuyentes que mantengan contratos de
exploración, exportación y transporte, el límite de
deducibilidad en el ciclo operativo por regalías
será de hasta el 1% de la base del IR; y de
encontrarse en el ciclo pre operativo hasta el
1% de los activos
Impuesto a la salida Exoneración del ISD para las nuevas inversiones
de divisas productivas que suscriban contratos de inversión
Fuente: Elaboración propia con base en revisión documental y a diferentes normativas vigentes.
Con respecto a la participación de los gobiernos subnacionales en las rentas de recursos naturales
no renovables, se retoma la creación de normas que solo benefician a aquellos que tienen capacidad de
agencia en la Asamblea Nacional como por ejemplo la Ley para la Planificación de la Circunscripción
Territorial Amazónica, donde se incrementa la participación de los GAD amazónicos hasta el 60% de
regalías incluidas las que podrían pagarse anticipadamente. Además, se modificó la Ley 010 duplicando
la asignación no inferior a USD$ 2 dólares o equivalente al 4% del precio de venta por cada barril de
petróleo que se explote en esa circunscripción. Adicionalmente, se creó el “Fondo Común para la
Circunscripción Territorial Especial Amazónica” 134, que se financiará, entre otros, con:
• el 60% de regalías incluidas las que podrían pagarse anticipadamente, el 3% de venta en
contratos de prestación de servicios, y el 12% y 5% de utilidades mineras generadas en la
Circunscripción Territorial Especial Amazónica;
• el 30% del superávit que obtengan las empresas públicas generadoras de electricidad en
fase de operación y el 12% de utilidades de generadoras de capital privado y de economía
mixta, generadas en la Circunscripción Territorial Especial Amazónica, de acuerdo con la
Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica;
• el 12% de las utilidades de la actividad hidrocarburífera generadas en la Circunscripción
Territorial Especial Amazónica de conformidad a la Ley de Hidrocarburos.
134 Artículo 64, (Ley para la planificación de la circunscripción territorial amazónica, 2018).
Adicionalmente, se creó el “Fondo de Estabilización Fiscal (FODEF)” que busca garantizar la

sostenibilidad de las cuentas públicas y/o la capacidad de la ejecución del gasto en educación y salud. Este
fondo se alimentará con los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables
que superen a lo contemplado en el Presupuesto General del Estado, luego de descontar el porcentaje
correspondiente a los gobiernos subnacionales 135. El fondo será único, sus reservas no podrán
preasignarse o destinarse para financiar ningún gasto extrapresupuestario. El Fondo se creará en el Banco
Central del Ecuador, en una cuenta específica dentro de la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional,
cuyo titular y autorizador de transferencias será la máxima autoridad de las finanzas públicas.
Al analizar los diferentes actores que interactuaron para reducir la carga tributaria y atraer la
inversión extranjera a la minería, se observa que juegan un rol clave el Ministro de Economía y Finanzas
que propone las reformas legales, las mismas que son aprobadas por la Asamblea Nacional. La
Asamblea Nacional que al no tener una mayoría afín al gobierno vuelve a girar en torno a mayorías
móviles dependiendo de la temática que se trate. A nivel local, los gobiernos subnacionales
pertenecientes a las provincias amazónicas consiguen gestionar a través de la Asamblea un incremento
en su participación en las rentas provenientes de recursos no renovables.
Diagrama 17
Actores por capacidad de influencia en decisiones para el desarrollo del sector privado,
tributación y distribución de rentas, junio 2017 a marzo 2019
Presidencia de la
República
Asamblea
Nacional
Consejo sectorial de
infraestructura y recursos
naturales
Ministerio de Energía y
Ministerio de
Recursos Naturales
no Renovables Economía y Finanzas
Gobiernos Comunidades Otras empresas Empresas

Subnacionales afectadas mineras mineras chinas
Claves
Primarios
Secundarios
135 Art. 124, Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, y Estabilidad y Equilibrio Fiscal, 2018.
IV. Conclusiones y recomendaciones
El análisis de la gobernanza del sector minero en el Ecuador muestra un proceso altamente complejo,
donde los actores y las reglas institucionales han cambiado en cada una de las fases estudiadas
dependiendo del problema colectivo. Existe un nivel de polarización extremo entre los diferentes actores
involucrados sobre por qué se tomaron ciertas decisiones y sobre cuáles han sido las consecuencias para
las comunidades en las zonas de influencia y para el país en general. Por este motivo fue necesario hacer
una revisión profunda de la evidencia documental de la base legal disponible y recabar la opinión de
diferentes actores a través de entrevistas que permitieran contrastar puntos de vista tan divididos sobre el
proceso.
Entre 1990 y 2018, el proceso de gobernanza minera en el Ecuador ha girado principalmente
alrededor de problemas colectivos como son: los impactos sociales y ambientales; la consulta previa e
informada a los pueblos y comunidades indígenas; la apropiación de la renta minera; y la atracción de
inversión extranjera.
Si bien estos problemas colectivos han estado presentes en todas las fases analizadas, las
soluciones que se dieron a lo largo del tiempo fueron cambiando dependiendo del contexto económico-
político-social y de la capacidad de influencia de los actores, tanto en las decisiones como en la
interacción entre ellos, lo cual era función de los recursos con los que cada actor contaba. El contexto
decisional antes de 2006, siendo muy inestable tanto a nivel político como a nivel económico, no
contribuyó para lograr que se estableciera con un horizonte a largo plazo un grupo de empresas mineras
en proyectos de gran escala. En tanto que a partir de 2007, en un contexto de mayor estabilidad política
y económica, junto con un mejoramiento de la infraestructura pública y la reducción de la carga
tributaria, el país se tornó atractivo para los inversionistas mineros a gran escala, pero no sin acrecentar
otros problemas y reclamos colectivos, tanto de las comunidades locales como del sector privado e
incluso de los gobiernos subnacionales.
En la Fase I (1990 a 2006), los principales problemas colectivos que enfrentó la sociedad
ecuatoriana fueron atraer inversión extranjera al sector minero que permitiera generar divisas y rentas
mineras; y la apropiación de la renta minera a favor de los gobiernos subnacionales para financiar obras
a nivel local. En un contexto internacional que buscaba la liberalización de los mercados, el país
emprendió un proceso de reducción del rol del Estado, de descentralización asimétrica de competencias
y recursos, de fortalecimiento del sector privado y de liberalización del sistema financiero del país. En
este marco, las soluciones a los problemas mineros que tomaron los gobiernos de turno fueron reducir
el rol del Estado en la definición de las políticas mineras y promover que fuera el sector privado el que
se encargue de la exploración y explotación minera. Para ello, se realizaron una serie de reformas legales
orientadas a reducir los requisitos para el otorgamiento de concesiones, disminuir al mínimo la
apropiación del gobierno central de las rentas mineras (eliminación de las regalías, pagos mínimos de
patentes, gastos tributarios, etc.) y que lo que se recaude vaya a los gobiernos subnacionales,
municipales y otros partícipes (fuerza pública y universidades). Si bien también se crearon las bases para
el control del impacto ambiental y la consulta previa e informada a los pueblos y comunidades
indígenas, en la práctica estas no fueron implementadas. El resultado de estos cambios a las reglas
institucionales fue la proliferación de concesiones con un mínimo de control sobre los impactos sociales
y ambientales, que redundó en un incremento de la conflictividad social al final de la fase.
En la Fase II (2007 a 2012) los problemas colectivos en el sector minero fueron: i) controlar la
proliferación y especulación de las concesiones mineras y ii) incrementar la apropiación de la renta minera
para reducir la pobreza y mejorar la infraestructura del país. Inicialmente, ante la primera problemática y en
un contexto de inestabilidad social y política que se heredaba de la Fase I, se convocó al “Diálogo Minero” y
la Asamblea Nacional Constituyente, lo que conllevó a la expedición del “Mandato Minero” que revirtió
1.334 concesiones equivalentes a 1,5 millones de ha, pero que también desmotivó la inversión extranjera en
el país. Por otra parte, en un contexto de altos precios del petróleo y recuperación económica, el gobierno
central fortaleció la presencia del Estado a través de la creación de instituciones relacionadas con el sector,
incluyendo una empresa pública minera, y del incremento de su participación en las rentas mineras
mediante la creación de impuestos y el aumento de las regalías. En este período se realizaron varios
cambios para que sea el gobierno central el que ejecute directamente proyectos de inversión pública en
favor de las comunidades en las áreas de influencia de los proyectos de extracción de recursos no
renovables, las cuales por primera vez se sintieron beneficiadas de las rentas mineras. No obstante, esta
mayor presencia del gobierno central fue en desmedro de la participación directa de los gobiernos
subnacionales, quienes tuvieron que tramitar proyectos a través del Banco del Estado, de diferentes
ministerios y/o de la Empresa Pública Ecuador Estratégico. Por otra parte, la consulta previa e informada a
los pueblos indígenas contó desde entonces con dictamen condicional de la Corte Constitucional que
permite que sean socializadas pero que no se paralice la ejecución de los proyectos mineros de no contarse
con su consentimiento. Los movimientos sociales y ecologistas fueron cuestionados y varios desarticulados
a través del uso de figuras legales y de contra manifestaciones que buscaban minimizar sus movilizaciones.
En la Fase III (2013-mayo 2017), el gobierno del presidente Correa fue electo para un nuevo
período, pero se encontró en una situación económica complicada por la caída del precio del petróleo
(y el final del boom de los commodities) y con el desafío de mantener los niveles de inversión pública y el
capital político con miras a las siguientes elecciones. Inicialmente, las autoridades económicas
asumieron que era un choque temporal de precios y cubrieron las necesidades de financiamiento con
mayor endeudamiento público, principalmente de entidades crediticias chinas mediante operaciones
comerciales de petróleo y/o con la ejecución de proyectos de empresas de ese país. Cuando las
autoridades tomaron conciencia de que no era una caída temporal de los precios del petróleo,
decidieron disminuir la carga tributaria para atraer la inversión de grandes empresas mineras como
potencial fuente de divisas e ingresos para el Estado. Se creó el Ministerio de Minería que elaboró el Plan
Nacional de Desarrollo Minero, reabrió el catastro minero y trabajó fuertemente en la promoción y
atracción de inversionistas. El resultado fue que se redujo la carga fiscal al sector a 27%, valor por debajo
de países como Colombia y Perú. Se obtuvo el reconocimiento a nivel internacional como país atractivo
para la minería e innovador en el cuidado ambiental, lo que atrajo a inversionistas para los proyectos
estratégicos mineros, pero también incrementó las movilizaciones sociales contra la gran minería que
fueron contenidas con el uso de la fuerza pública y el inicio de acciones judiciales.
En la Fase IV (junio de 2017 a marzo de 2019) tras una década de gobierno del expresidente
Correa, el Ecuador elige a un nuevo representante, Lenin Moreno, candidato del oficialismo, pero que a
los pocos meses marca un distanciamiento del anterior gobierno argumentando los problemas
económicos encontrados, los altos niveles de polarización de la sociedad y la percepción extendida de
la ciudadanía sobre hechos de corrupción. El nuevo gobierno se enfrenta a dos problemas colectivos en
el sector minero: i) continuar con el proceso de atracción de inversión extranjera para este sector y ii) un
creciente nivel de conflictividad social en las zonas de influencia de las actividades mineras que en el
período anterior había sido represada y que ahora salía a la luz. Ante estos problemas se convocó a un
Diálogo Nacional y a una Consulta Popular para mejorar la gobernabilidad y se eliminó el impuesto a los
ingresos extraordinarios. Sin embargo, las limitaciones del Diálogo Nacional y de la implementación de
la Consulta Popular en los temas relacionados con la minería provocaron que los conflictos en varios
territorios se profundizaran y que algunos de los casos escalaran a instancias judiciales y que incluso
tuvieran fallos a favor de las comunidades. Al final de este período, en la Consulta Popular en
Quimsacocha la población local se pronunció en contra de la explotación minera que pudiera afectar a
fuentes de agua. Simultáneamente, en las elecciones de autoridades locales ganó como Prefecto de la
provincia del Azuay un dirigente indígena con discurso antiminero, lo cual ponía en riesgo la ejecución
del proyecto Loma Larga. En tanto que el gobierno apelaba legalmente para evitar que se suspendan
las actividades mineras a la vez que reducía la carga tributaria, lo cual fue consistente con su postura de
garantizar las inversiones mineras existentes y atraer a la inversión extranjera en este sector, esto último
altamente priorizado en el marco de un acuerdo de manejo macroeconómico con el FMI.
El modo de gobernanza preponderante ha variado en las diferentes fases estudiadas como
resultado de cuales actores tuvieron mayor peso para influir en las decisiones. La primera fase
corresponde a un “modo de mercado” debido a la reducción de la presencia del Estado en el sector y la
ausencia de una empresa pública para que gestione el recurso; dando paso a las concesiones otorgadas
por el gobierno a empresas privadas. La segunda fase corresponde a un “modo jerárquico” en el que el
Estado retoma y fortalece su rol tanto en la gestión de los recursos mineros y en la ejecución de
proyectos mineros a través de ENAMI EP, como en la apropiación de rentas para el gobierno central a
través del BEDE y Ecuador Estratégico EP, que se legitiman cuando estos recursos son destinados a
incrementar la inversión pública y el gasto social. Los medios de resolución de conflictos y coordinación
han sido determinados por mecanismos de control y mando bajo esquemas de subordinación. Por
último, en las dos últimas fases se vuelve a un “modo de mercado” que buscó incrementar la
participación del sector privado y atraer flujos de divisas a la economía.
Reflexiones finales: minería y Objetivos de Desarrollo Sostenible

Por otra parte, es necesario reflexionar sobre el proceso de gobernanza en el sector minero en el
Ecuador y el aporte o no que tuvieron al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Los principales ODS sobre los cuales la actividad minera tiene efectos son: ODS 1 – Reducción de la
pobreza; ODS 8 – Trabajo decente y crecimiento económico; ODS 10 – Reducción de las desigualdades;
ODS 12 – Producción y consumo responsable; ODS 15 - Vida de ecosistemas terrestres; ODS 16 – Paz,
justicia e instituciones sólidas; y, ODS 17 – Alianzas para lograr los objetivos.
Con respecto al ODS 1 (Reducción de la pobreza) se observa que durante la primera fase (1990 a
2006) los recursos generados por la extracción de recursos naturales fueron principalmente para
beneficio de las empresas y de manera marginal para el Estado y las comunidades. En tanto que durante
el período 2007 a junio de 2017, por primera vez las comunidades ven que parte de esos recursos los
benefician a través del incremento de la inversión pública en sus territorios (escuelas, colegios, vías,
etc.). Durante este período se observa una reducción de la pobreza a nivel nacional. No obstante,
cuando se analiza el aporte a la reducción de las desigualdades (ODS 10) existen resultados
contradictorios. Si bien a partir del 2007 se reduce fuertemente la desigualdad a nivel nacional,
simultáneamente tendieron a profundizarse disparidades territoriales en parte debido al incremento de
las transferencias/inversiones a través del BEDE o de Ecuador Estratégico.
Por otra parte, persiste el conflicto entre quién se queda con las rentas y los beneficios de la
explotación minera. Existen divisiones al interior de las comunidades porque por un lado se genera
empleo directo y actividad económica en los territorios mineros con lo cual se estaría aportando al ODS
8; pero, por otro lado, las comunidades empiezan a sentir los efectos sociales y ambientales de su
explotación, especialmente los impactos sobre los ecosistemas terrestres (ODS 15) y la contaminación
de sus fuentes de agua (ODS 6), siendo compensadas por parte de las empresas mineras bajo la figura
de “responsabilidad social empresarial”. Es por esto que las actividades mineras deben promover la
generación de valor agregado en el sector minero y encadenamientos productivos endógenos, así como
utilizar mano de obra local cuidando que las actividades sean más sustentables.
Dado que el sector minero ecuatoriano se encuentra concentrado en la pequeña minería y la
artesanal, aún no ha aportado sustancialmente al crecimiento económico, esperándose que en los
próximos años, cuando entren en producción los megaproyectos mineros, incremente su participación
y aporte al ODS 8 (Trabajo decente y crecimiento económico). Si bien a partir del 2007 se
implementaron políticas para que todo trabajador cuente con un salario digno y sea afiliado a la
seguridad social, durante todas las fases estudiadas el problema colectivo de la minería ilegal y sus flujos
ilícitos estuvo casi ausente del tratamiento de la política pública, por lo que no se ha aportado
sustancialmente al trabajo minero decente. El trabajo en las actividades ilegales es precario, sin los
mínimos derechos laborales, e incluye el trabajo de mujeres y de niños que están expuestos a metales
pesados, con el consecuente daño en su salud. Este hecho queda en evidencia en Esmeraldas y Zamora
donde las consecuencias de la minería ilegal han causado problemas ambientales, hundimientos en
centros urbanos y graves problemas sociales. Similar situación se presenta con la gestión de la minería
artesanal y de la pequeña minería. Las pocas soluciones que se plantearon fue la creación de diferentes
cuerpos consultivos que poca o ninguna efectividad han mostrado ante este problema. Es necesario
mantener actualizados los catastros mineros para entender la problemática del sector de la pequeña
minería y de la minería artesanal, emprender acciones para su fortalecimiento e incorporación a la
economía formal, y fortalecer los controles a la minería ilegal.
Aunque han mejorado las condiciones de estabilidad política, es necesario brindar seguridad jurídica
para atraer y mantener las inversiones mineras y generar crecimiento económico. Simultáneamente es
necesario fortalecer la corresponsabilidad entre las empresas, la comunidad y el Estado a través de procesos
de rendición de cuentas, transparencia y control social sobre los recursos obtenidos de las rentas mineras y
sobre su uso y distribución, especialmente en las zonas de influencia de los proyectos mineros.
Dado que durante todas las fases la modalidad de interacción que predominó entre los actores
fue la “confrontación”, no se habría aportado al ODS 16 en lo referente a paz y justicia. Las comunidades,
los movimientos ecológicos y los gobiernos subnacionales han utilizado las movilizaciones y protestas
para tratar de posicionar sus planteamientos e influir en el proceso. Lo cual ha determinado que los
espacios o arenas decisionales donde principalmente se producen estas interacciones fueran las
políticas, donde la Función Ejecutiva planteaba los cambios a las reglas institucionales que luego fueron
aprobadas por la Función Legislativa. En tanto que, a nivel local las decisiones se tomaron en espacios
sociales como son las asambleas comunitarias. Para aportar a la paz, la estabilidad y la gobernabilidad
efectiva, se requiere fomentar las alianzas para un desarrollo minero más sostenible a través de la
institucionalización de espacios de diálogo entre los diferentes actores y entre los distintos niveles de
gobierno, que permitan encontrar soluciones acordadas y fomentar confianza.
En lo referente a la existencia de instituciones sólidas que aporten al ODS 16, se observa que ante
la debilidad institucional para implementar lo establecido en los diferentes cuerpos legales que han
regulado al sector minero, la solución fue la creación de nuevas instituciones que no se han consolidado
plenamente, continuando el problema especialmente en áreas claves como el control de las
concesiones y del cumplimiento de los planes de manejo ambiental. Estas temáticas son la fuente de
los mayores conflictos con las comunidades, por lo que es necesario que el país mejore la aplicación de
la normativa ambiental vigente y fortalezca las capacidades de instituciones esenciales encargadas del
control de las concesiones, del medio ambiente y de la función distributiva de las rentas mineras.
Para aportar al ODS 12 – Producción y Consumo responsables, es necesario superar el modelo de
desarrollo “extractivista” que no genera valor agregado ni distribuye suficientes beneficios entre las
poblaciones afectadas por la explotación minera 136; donde las empresas buscan recuperar sus
inversiones rápidamente y el Estado “rentista” permite el acceso a los recursos no renovables a cambio
de recursos para financiar sus obras públicas en el corto plazo sin importarle los efectos intertemporales
e intergeneracionales en la economía, el ambiente y la sociedad en general. Para superar esta
problemática, es necesario, entre otros aspectos, mejorar el acceso a tecnología y conocimientos que
propicien la innovación y una producción más sustentable que contribuyan al ODS 17.
El caso ecuatoriano muestra que las soluciones a los problemas colectivos en el sector minero
implican retos significativos para las autoridades públicas, entre ellos, por un lado, cómo equilibrar su
necesidad de obtener recursos de la explotación minera a través de la atracción de inversiones al sector
que contribuyan a financiar la reducción de la pobreza y, por otro, cómo hacerlo de una manera
ambiental y socialmente responsable de tal forma que se aporte al cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.
136 Ortiz P. , 2010, pág. 15.

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Vega, A. (2018), Análisis de la inversión extranjera directa en ecuador y su incidencia en la extracción minera
metálica en el periodo 2007-2014. Quito: PUCE. Obtenido de http://repositorio.puce.edu.ec/bitstream/
handle/22000/14970/AN%C3%81LISIS%20DE%20LA%20INVERSI%C3%93N%20EXTRANJERA%20
DIRECTA%20EN%20ECUADOR%20Y%20SU%20INCIDENCIA%20EN%20LA%20EXTRACCI%C3%9
3N%20MINERA%20ME.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
Vega, G. (2018), Análisis de la IED en Ecuador y su incidencia en la extracción minera metálica en el período 2007-2014.
Quito: PUCE.
Ycaza, A. (2015), Análisis jurídico del derecho minero en la legislación ecuatoriana. Quito: Universidad
San Francisco de Quito.
Anexos
Anexo 1
Tipologías y modalidades de interacción de actores
Tipos de actores según los objetivos que persiguen
Objetivos que persiguen Características

Objetivos de contenido Preferencias de un actor relativas al problema Tienen que ver con la naturaleza del problema
a tratar y/o a la solución a adoptar colectivo que se quiere abordar y, por tanto,
responden a valores, intereses, a una visión
general sobre ese problema (ej. Grupos
ambientalistas frente al cambio climático)
Objetivos de proceso Preferencias de un actor relativas a las Aquí entran alianzas, pactos, intercambios
relaciones que mantienen con el resto de (ej. Opositores políticos que se oponen por su
actores, con el reparto del poder, con las estrategia de opositores antes que por estar en
consecuencias de la implementación de la contra del contenido de una política pública)
política pública para ellos y no para la solución
del problema en cuestión
Fuente: Dente y Subirats (2014).
Tipos de actores según el rol que juegan
Tipo Rol
Promotor Plantea, suscita el problema o lo introduce en la agenda de políticas, es decir, el que afirma la necesidad de
intervenir para modificar la modalidad de tratamiento de un problema colectivo, y/o que propone adoptar una
solución específica
Director Gestiona el desarrollo del proceso de la política, de acuerdo con la propuesta inicial, hasta obtener resultados
Opositor Actúa y compromete sus recursos para impedir la transformación de política pública
Aliado Actúa con objetivos congruentes con el promotor y/o director, muestran su apoyo con acciones y recursos
o simplemente con declaraciones
Mediador Persigue lograr un acuerdo entre los actores, que lleguen a un consenso
Gatekeeper Tiene la capacidad para vetar o bloquear el proceso decisional
Filtro Portador de los requerimientos o representante de intereses y objetivos de otro actor
Tipos de actores según la lógica de actuación
Tipo Rol
Políticos Representan a los ciudadanos y asumen que responden a un consenso, buscan legitimidad, muchas
veces legitimidad primaria o electoral a partir de generar amplios consensos políticos (ej. Partidos
políticos; Presidente de la República)
Burocráticos Responden a la competencia formal de intervenir que les ofrece un marco legal, defienden las leyes y su
implementación (ej. Administraciones públicas). Se nutre de legitimidad legal y no de legitimidad electoral
Con interés especial Sus intereses son potencialmente afectados o beneficiados por la decisión de política
Con interés general Buscan tutelar algún interés o valor general como el ecologismo, pacifismo, feminismo, pero no tienen
legitimidad legal ni legitimidad política (ej. ONG ecologistas, movimientos feministas)
Expertos Actúan opinando y su opinión tiene un alto valor porque se nutre de su conocimiento necesario para
estructurar el problema colectivo y/o para formular las alternativas más adecuadas para resolverlo
(ej. Columnistas de los periódicos, científicos)

Tipos de actores según la escala o nivel en que operan
Tipos de actores
Escala de
operación Intereses Intereses
Políticos Burócratas Expertos
especiales generales
Internacional
Nacional
Regional
Local
Modalidades de interacción de los actores
Estrategia
Modalidades Interacción Valores
sancionadora
Confrontación Cuando los recursos se usan en un juego Apela a los intereses de Coerción
tendencialmente de suma cero, en el que gana quien los grupos dominantes
dispone de más recursos
Negociación Cuando los recursos se intercambian entre los Apela a los intereses Incentivos
actores respondiendo al interés general individuales de todos
de los participantes los participantes
Colaboración Cuando los recursos se ponen en común para Apela a la existencia Ostracismo
alcanzar un objetivo compartido por todos los actores de problemas comunes
Clasificación de las arenas decisionales
Tipo de arenas Características

Técnicas Espacios donde actúan sobre todo expertos y profesionales y el discurso se centra en aspectos
sustantivos y técnicos de la solución
Políticas Espacios donde los participantes son principalmente actores políticos que utilizan como recursos
el consenso que cada uno puede movilizar
Sociales Espacios donde la interacción involucra a grupos sociales y económicos y donde desarrollan un rol
crucial los medios de comunicación y la opinión pública
Institucionales Espacios donde actúan especialmente las burocracias públicas para interactuar entre ellas teniendo en
consideración la distribución de las competencias legales que las habilita para intervenir en el asunto

CEPAL
Anexo 2
Recaudación neta de impuestos del sector minas y canteras
Código
Descripción subgrupo 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
subgrupo
B051 Extracción de carbón 198 159 194 205 241 141 150 148 156 154 202 281 146 117 100 323
de piedra
B052 Extracción de lignito 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1
B061 Extracción de 79 656 68 770 139 826 340 637 409 412 315 121 290 548 356 164 368 132 274 413 214 114 335 920 418 225 372 844 215 940 278 505
petróleo crudo
B062 Extracción de gas 2 1 1 1 1 1 90 262 627 1 001 3 806 14 023 33 413 62 753 55 212 80 517
natural
B071 Extracción de 19 26 36 20 24 23 77 77 324 284 303 592 1 110 660 628 730
minerales de hierro
B072 Extracción de 704 927 1 421 1 516 2 608 3 326 5 317 7 856 13 249 17 290 69 406 29 284 54 716 32 852 71 805 85 261
minerales metalíferos
no ferrosos
Estudio de caso sobre la gobernanza del sector minero en el Ecuador

B081 Extracción de piedra, 3 582 2 562 2 721 2 070 2 900 2 077 2 812 4 313 6 286 6 184 10 974 21 112 29 726 31 486 31 874 42 529
arena y arcilla
B089 Explotación de minas 140 72 131 120 113 164 145 247 221 1 494 543 644 629 691 445 713
y canteras N.C.P.
B091 Actividades de apoyo 46 884 54 991 48 709 65 361 108 006 94 602 99 895 131 791 173 435 183 572 246 263 254 024 231 507 179 694 103 507 161 887
para la extracción de
petróleo y gas natural
B099 Actividades de apoyo 166 174 137 177 327 222 328 265 445 377 984 323 634 352 702 4 446
para la explotación de
otras minas
y canteras
Minas y canteras 131 350 127 681 193 175 410 107 523 632 415 677 399 363 501 122 562 875 484 769 546 594 656 203 770 106 681 450 480 213 654 912
Porcentaje de 4,8% 4,4% 5,9% 10,4% 11,6% 8,1% 6,5% 7,5% 7,2% 5,6% 4,9% 5,3% 5,8% 5,4% 3,8% 5,1%
participación minas
y canteras
Porcentaje del PIB 0,0005% 0,0004% 0,0005% 0,0010% 0,0011% 0,81% 0,65% 0,80% 0,81% 0,61% 0,62% 0,69% 0,76% 0,69% 0,49% 0,64%
Total 2 709 549 2 932 137 3 264 660 3 929 001 4 521 675 5 135 708 6 183 381 6 664 820 7 839 289 8 700 267 11 058 649 12 473 551 13 268 606 12 672 240 12 564 832 12 725 042
Fuente: Elaboración propia con base en información del SRI a mayo 2018.
100
Anexo 3
Número de contribuyentes sector minas y canteras a mayo de 2018
Código Número de
Descripción subgrupo Composición
subgrupo contribuyentes
B0510 Extracción de carbón de piedra 53 0,9%
B0512 Actividades de extracción de hulla, carbones bituminosos 7 0,1%
B0513 Actividades de extracción de otros tipos de carbón mineral 57 1,0%
B0520 Extracción de lignito 3 0,1%
B0610 Extracción de petróleo crudo 119 2,0%
B0620 Extracción de gas natural 25 0,4%
B0710 Extracción de minerales de hierro 116 1,9%
B0721 Extracción de minerales de uranio y torio 62 1,0%
B0722 Extracción de metal de uranio a partir de la pecblenda 3 0,1%
u otros minerales que contienen uranio
B0729 Extracción de otros minerales metalíferos no ferrosos 3 521 58,9%
B0810 Extracción de piedra, arena y arcilla 1 039 17,4%
B0891 Extracción de minerales para la fabricación de abonos 67 1,1%
y productos químicos
B0893 Extracción de sal 48 0,8%
B0899 Explotación de otras minas y canteras N.C.P. 63 1,1%
B0910 Actividades de apoyo para la extracción de petróleo y gas natural 402 6,7%
B0990 Actividades de apoyo para la explotación de otras minas y canteras 390 6,5%
Total de contribuyentes 5 975 100,0%
Fuente: Elaboración propia con base en información del SRI a mayo 2018.
Anexo 4
Ingresos receptados participación minera estatal
Patentes Der. tram. Der. Productos y Utilidad

Año Regalías Contraprestación Otros Total
mineras admin. preferente servicios minera
1991 194 9 506 9 699
1992 109 765 194 523 304 288
1993 338 313 284 657 622 970
1994 448 518 971 345 1 419 863
1995 453 361 1 008 484 1 461 845
1996 690 874 1 127 794 1 818 669
1997 733 232 1 408 549 2 141 781
1998 385 222 758 271 1 143 493
1999 239 499 504 114 743 612
2000 267 204 732 391 999 595
2001 225 407 530 463 141 800 3 197 900 866
2002 6 172 825 306 96 800 79 501 37 729 1 045 507
2003 871 567 70 900 38 090 23 259 238 609 6 124 1 248 548
2004 1 189 874 88 100 25 216 259 136 400 1 562 725
2005 1 667 913 82 500 38 647 296 560 2 085 620
2006 2 423 512 184 300 56 839 310 119 2 974 770
2007 3 868 864 117 200 42 056 365 378 35 689 4 429 187
2008 4 112 745 19 800 33 305 356 117 18 809 4 540 776
2009 2 157 267 3 560 998 22 650 636 5 741 550
2010 6 390 342 6 072 182 361 910 770 792 193 847 13 789 072
2011 8 824 579 5 763 736 803 065 627 578 16 018 958
2012 53 673 527 6 177 585 2 070 506 4 030 616 65 952 234
2013 18 811 034 6 757 903 2 411 498 3 292 341 31 272 776
2014 47 488 159 6 840 675 1 244 205 4 712 484 60 285 524
2015 17 974 498 7 483 045 4 747 324 4 720 522 34 925 389
2016 41 517 486 8 490 970 1 821 526 3 831 951 55 661 933
2017 33 232 643 13 695 397 1 839 555 3 414 209 52 181 804
2018 6 547 853 17 414 641 719 382 2 272 188 26 954 064
Total 240 515 147 104 747 010 801 400 117 591 16 301 867 27 672 681 1 825 919 255 506 365 283 057
Fuente: ARCOM (2018).

Anexo 5
Ingresos receptados participación minera estatal
Explotación de minerales no
Explotación de minerales
Años metálicos y actividades de apoyo Explotación de minas y canteras
metálicos
a las minas y canteras
2007 0,17 0,12 0,29
2008 0,2 0,13 0,33
2009 0,18 0,13 0,31
2010 0,19 0,13 0,32
2011 0,18 0,14 0,32
2012 0,21 0,14 0,36
2013 0,22 0,15 0,38
2014 0,26 0,16 0,41
2015 0,26 0,17 0,42
2016 (sd) 0,28 0,18 0,45
2017 (p) 0,32 0,17 0,49
Fuente: (BCE, 2018).

Anexo 6
Mapeo de actores y modalidades de interacción, 1990 a 2006
Modalidad de Arena
Actores Objetivo Roles Recurso
interacción decisional
CONAM Redefinir y reducir el papel Promotor Económicos Negociación Institucional
del Estado Cognitivos
Pro mercado y atracción Humanos
de inversiones
(Objetivo de contenido)
Ministerio de Regular el sector minero Director Humanos Confrontación Institucional
Energía y Minas (Objetivo de contenido)
CODIGEM Invertir en actividades mineras a Aliado Humanos Colaboración Institucional
través de empresas públicas Cognitivo
Promover la inversión nacional
y extranjera)
Unidad Ambiental Minimizar el impacto social Aliado Humanos Confrontación Institucional
Minera/ y ambiental de las actividades
Subsecretaría mineras
de Protección (Objetivo de contenido)
Ambiental
Dirección Nacional Investigación geo científica Aliado Humano Colaboración Técnica
de Geología (Objetivo de contenido)
Dirección Nacional Gestión de los derechos mineros Aliado Humano Confrontación Institucional
de Minería y el catastro minero
(DINAMI) (Objetivo de contenido)
Ministerio de Regular y controlar los impactos Director Humano Confrontación Institucional
Ambiente (MAE) ambientales de la minería como
autoridad ambiental
Superposición de funciones
con la UAM
Gobiernos Incrementar su participación Opositor Recurso de Confrontación Política
subnacionales en las rentas mineras mayoría
(Objetivos de proceso)
Policía nacional Seguridad en las minas. Aliado Recurso de Confrontación Institucional
Participan de las rentas la fuerza
mineras (5%)
Universidades Buscan participar de las rentas Aliado Recurso Confrontación Institucional
estatales mineras interactivo
(Objetivos de proceso) Cognitivo
Congreso Incrementar las rentas para Gatekeeper Recurso de Confrontación Política
los territorios a los cuales mayoría
representa
Empresas mineras Rentabilidad de su inversión Aliados Económico Confrontación Técnica/
“Majors” (Objetivos de proceso) Infraestructura Negociación política
social
Empresas mineras Encontrar yacimientos rentables Aliados Económico Confrontación Técnica
“Juniors” Crear condiciones con la Infraestructura Negociación /política
comunidad para que no se social
opongan a la minería
Obtener rentabilidad al vender
sus acciones a empresas Majors
Modalidad de Arena
Pequeños mineros Generar ingresos mínimos Aliado/ Recurso Colaboración Sociales
y artesanos (Objetivos de proceso) opositor interactivo
Mineros informales Generar ingresos Opositor Recurso Colaboración Sociales

de supervivencia interactivo
Comunidades de Conservar sus territorios Opositor Recurso Colaboración Política/
zonas afectadas Evitar el impacto ambiental jurídico sociales
y social (Convenio 169)
Participar de los beneficios Recurso de
de las rentas mineras la violencia
(Objetivos de contenido)
Banco Mundial Crear condiciones y generar Promotor Económico Colaboración Técnica
(PRODEMINCA información para que se Cognitivo
y PATRA) incremente la inversión
en minería
Asistencia técnica en gestión
ambiental
Comité Consultivo Coordinar a los diferentes Aliado Recurso Colaboración Sociales
de Gestión actores del sector minero para confianza
Ambiental la defensa de la naturaleza
y el medio ambiente
Movimientos Buscan velar por la naturaleza Opositor Recurso Confrontación Política/
ecologistas (Ej. y que no existan impactos jurídico con el gobierno sociales
Acción Ecológica, sociales y ambientales (Convenio 169) Colaboración con
CEDENMA, en las comunidades Recurso de las comunidades
DECOIN, (Objetivo de contenido) la violencia
entre otros)

Anexo 7
Mapeo de actores y modalidades de interacción, 2007 a 2012
Modalidad de Arena
Presidente de Mantener el capital político Promotor Apoyo político Confrontación Política
la República Obtener recursos para financiar obras Recurso
públicas cronológico
Presencia en el territorio.
Puede realizar petición fundamentada
a la Asamblea para la explotación
en áreas protegidas
(Objetivo de proceso)
Ministerio de Energía Regular y gestionar el sector minero Director Humanos Confrontación Institucional
y Recursos naturales (Objetivos de proceso)
no renovables
Ministerio de Minas Regular y gestionar el sector minero Director Humanos Confrontación Institucional
y Petróleos (Objetivos de proceso)
Ministerio de Articulación de políticas y acciones sectores Director Humanos Confrontación Institucional
Coordinación de estratégicos
Sectores Estratégicos Coordinación y supervisión de las
instituciones relacionadas con sectores
estratégicos
Asamblea Nacional Busca regular la actividad minera y expide Gatekeeper Recurso de Confrontación Política
Constituyente (2008) el Mandato Minero Tiene la mayoría
Puede declarar de interés nacional capacidad
la explotación minera en áreas protegidas para vetar o
(Objetivo de proceso) bloquear el
proceso
decisional
Asamblea Nacional Incrementar las rentas para los territorios Gatekeeper Recurso de Confrontación Política
que representan mayoría
Agencia de Control de todas las fases de la actividad Aliado Humanos Colaboración Institucional
Regulación y Control minera Cognitivo
Minero (ARCOM) Emite informes previos al otorgamiento
de concesiones mineras
Autorización plantas de beneficio
Registro de concesiones y catastro minero
Instituto Nacional Investigación, desarrollo tecnológico e Aliado Humanos Colaboración Institucional
de Investigación innovación en materia geológica, minera Cognitivo
Geológico, Minero y metalúrgica
Metalúrgico Gestiona la información geológica de todo
(INIGEMM) el país
Empresa Nacional Gestión del sector minero en todas sus fases Aliado Humanos Colaboración Institucional
Minera (ENAMI EP) Asociarse con empresas mineras nacionales Cognitivo
y extranjeras
Gestionar y promover proyectos de minería
artesanal y pequeña minería
Empresa Pública Ejecutar proyectos de inversión social, Aliado Humanos Confrontación Política
de Desarrollo desarrollo territorial o productivo en zonas Económicos
Estratégico (Ecuador de influencia de proyectos mineros
Estratégico EP) Viabiliza la inversión en los territorios sin
necesidad de pasar por los gobiernos
subnacionales
Modalidad de Arena
Ministerio del Minimizar el impacto social y ambiental Aliado Humanos Confrontación Institucional
Ambiente (MAE) de las actividades mineras
Secretaria del Agua Autorizar el aprovechamiento del agua Aliado Humanos Confrontación Institucional
(SENAGUA) (Objetivo de contenido)
Ministerio de Finanzas Disminuir la presión de los gobiernos Aliado Económicos Negociación Político/
subnacionales contra la minería a través del institucional
ofrecimiento de recursos. subnacionales
Servicio de Rentas Recaudar los impuestos al sector minero Aliado Económicos Confrontación Político/
Internas y las rentas provenientes de regalías institucional
y patentes mineras
BEDE Otorgar créditos a los gobiernos subnacionales Aliado Económicos Negociación Político/
y canalizar recursos provenientes de regalías institucional
mineras a otros niveles de gobierno
Otras entidades del Buscan contrarrestar las movilizaciones a Aliado Recursos Confrontación Política
ejecutivo y sus través de ferias ciudadanas, concentraciones humanos
funcionarios y contramarchas
Minería pequeña y Generar ingresos mínimos Aliado/ Recurso Colaboración Sociales
artesanal (Objetivos de proceso) Opositor interactivo
Mineros informales Generar ingresos de supervivencia Opositor Recurso Colaboración Sociales

(Objetivos de proceso) interactivo
Comunidad afectadas Conservar sus territorios Opositor Recurso Colaboración Política

por la minería (Intag, Evitar el impacto ambiental y social jurídico Sociales
Victoria del Portete, (Convenio 169)
Tundayme/El Pangui) Participar de los beneficios de las Recurso de la
rentas mineras
violencia
(Objetivos de contenido)
Empresa minera junior Rentabilidad de su inversión Aliado Económico Confrontación Técnica
(Iamgold, SolGold, (Objetivos de proceso) Infraestructura Negociación Política
Loma Larga) social
Empresas mineras Rentabilidad de su inversión Aliado Económico Confrontación Técnica
chinas (Tongling Non- (Objetivos de proceso) Infraestructura Negociación Política
Ferrous, China social
Railways,
Ecuacorriente (ECSA,
Junefield)
Cámara de Minería Defensa de los intereses de sus agremiados Aliado Recurso Colaboración Política
(Objetivo de proceso) interactivo
Representaciones Precautelar las inversiones de las empresas Promotor Recurso Negociación Política
diplomáticas mineras provenientes de sus países interactivo
Consejos consultivos Fomentar la participación ciudadana Mediador Recurso de Colaboración Política
para la participación (Objetivo de proceso) confianza
ciudadana
Gobiernos Incrementar su participación en las Opositor Recurso de Confrontación Política
subnacionales rentas mineras mayoría
Oposición a la explotación minera
en sus territorios
Movimientos Buscan velar por la naturaleza y que no Opositor Recurso Confrontación Política/
ecologistas anti existan impactos sociales y ambientales jurídico con el gobierno sociales
minería en las comunidades (Convenio 169) Colaboración
(Objetivo de contenido) Recurso de con las
la violencia comunidades
Modalidad de Arena
Comité Especial para Coordinar y ejecutar actividades para Mediador Recurso de Colaboración Política/
el Control de la combatir la minería ilegal confianza social
Minería Ilegal (Objetivo de proceso)
(CECMI) (2011)
CONAIE (Objetivo de proceso) Opositor Recurso Confrontación Política
interactivo con el gobierno
Colaboración
con las
comunidades
Corte Constitucional Viabiliza la consulta pre legislativa con una Burocráticos Recurso Confrontación Institucional
“constitucionalidad condicionada” jurídico
Poder judicial local Instaura procesos penales por terrorismo Burocráticos Recurso Confrontación Institucional
a varios líderes que se oponían a la minería jurídico
Fuerza pública Control del orden público en lugares donde Burocráticos Recurso de Confrontación Institucional
se daban protestas contra la minería la violencia

Anexo 8
Mapeo de actores y modalidades de interacción, 2013 a mayo 2017
Modalidad de Arena
Presidente de Mantener el capital político. Promotor Recurso Confrontativa Política
la República Obtener recursos para financiar mayoría y
obras públicas cronológica
Presencia en el territorio
Puede realizar petición fundamentada
a la Asamblea para la explotación
en áreas protegidas
Vicepresidente de Recibe el encargo de coordinar la Promotor Recurso Confrontativa Política/
la República gestión de los sectores estratégicos mayoría institucional
Viceministerio de Minas Regular y gestionar el sector minero Director Recurso Confrontativa Institucional
Ministerio de Minería (2015) (Objetivo de concepto) humano
Ministerio de Coordinación Articulación de políticas y acciones Director Recurso Confrontativa Institucional

de Sectores sectores estratégicos humano
Estratégicos (2008) Coordinación y supervisión de las
instituciones relacionadas con
sectores estratégicos
Promoción de la inversión extranjera
minera que generará recursos para
dar liquidez a la caja fiscal y a la
economía en general
Busca demostrar que el país no es
competitivo por la carga tributaria que
tiene el sector minero
(contrato Wood Mackensie)
Asamblea Nacional Incrementar las rentas para los Gatekeeper Recurso Colaborativa Políticas
territorios que representan mayoría
Agencia de Regulación Control de todas las fases de Aliado Recurso Confrontativa Institucional
y Control Minero la actividad minera humano
(ARCOM) (2009) Emite informes previos al otorgamiento
Registro de concesiones y catastro
minero
Instituto Nacional de Investigación, desarrollo tecnológico Aliado Recurso Colaborativa Técnica
Investigación Geológico, e innovación en materia geológica, humano
Minero Metalúrgico minera y metalúrgica Recurso
(INIGEMM) Gestiona la información geológica cognitivo
de todo el país
Empresa Nacional Minera Gestión del sector minero en todas Aliado Recurso Confrontativa Institucional
(ENAMI EP) sus fases humano
Asociarse con empresas mineras
nacionales y extranjeras
Empresa Pública de Ejecutar proyectos de inversión Aliado Recurso Confrontativa Institucional
Desarrollo Estratégico social, desarrollo territorial o humano
(Ecuador Estratégico EP) productivo en zonas de influencia
de proyectos mineros
Viabiliza la inversión en los territorios
sin necesidad de pasar por los
gobiernos subnacionales
Modalidad de Arena
Ministerio del Ambiente Controlar los impactos ambientales Aliado Recurso Confrontativa Institucional
(MAE) del sector minero Gatekeeper humano
Secretaria del Agua Autorizar el aprovechamiento Aliado Recurso Confrontativa Institucional
(SENAGUA) del agua Gatekeeper humano
Ministerio de Finanzas y Búsqueda de fuentes alternativas de Promotor Recurso Confrontativa Institucional
autoridades económicas financiamiento de la caja fiscal ante económico
la caída del precio del petróleo
Con el objetivo de atraer liquidez
a la economía propician y apoyan la
reducción de la carga tributaria para
el sector minero
Servicio de Rentas Internas Recaudar los impuestos al sector Aliado Recurso Confrontativa Institucional
minero y las rentas provenientes Opositor humano
de regalías y patentes mineras
Ve mermada su base tributaria ante
modificación de cálculo de regalías
y exenciones tributarias para
el sector minero
BEDE Otorgar créditos a los gobiernos Aliado Recurso Confrontativa Institucional
subnacionales y canalizar recursos humano
provenientes de utilidades y regalías
Otras entidades del Buscan contrarrestar las Aliado Recurso Confrontativa Institucional
ejecutivo y sus funcionarios movilizaciones a través de ferias humano
ciudadanas, concentraciones
y contramarchas
Consejo Nacional Descentraliza a los gobiernos Aliado Recurso Colaborativa Políticas
de Competencias subnacionales las competencias humano
de gestión de los derechos mineros
de materiales áridos y pétreos
Determina que los gobiernos
subnacionales deben apoyar al
Gobierno central en el control y
regulación de la minería ilegal
Minería pequeña y Realizan su trabajo minero de Opositor Recurso Colaborativa Sociales
artesanal manera individual, familiar o interactivo Confrontativa
asociativo, se caracterizan por su Recurso de
baja tecnificación y los ingresos que violencia
obtienen les permiten cubrir las
necesidades básicas
Comunidades afectadas por Se niegan a vender sus propiedades. Opositor Recurso Colaborativa Sociales
la minería (Intag, Victoria Se oponen a la minería por los interactivo Confrontativa Políticas
del Portete, Tundayme/ impactos sociales y ambientales Recurso de
El Pangui, Nankints) en sus territorios violencia
(Objetivo de concepto)
Otras empresas mineras Rentabilidad de su inversión Aliado Recurso Confrontativa Técnicas
(Kinross, Iamgold, SolGold, (Objetivos de proceso) económico Política
Loma Larga, CODELCO, Recurso
Lundin Gold, Newcrest patrimonial
Mining, Maxit)
Empresas mineras chinas Rentabilidad de su inversión Aliado Recurso Confrontativa Técnica
(Tongling Non-Ferrous, (Objetivos de proceso) económico Política
China Railways, Recurso
Ecuacorriente patrimonial
(ECSA, Junefield)
Modalidad de Arena
Cámara de Minería Precautelar las inversiones de sus Aliado Recurso Colaborativa Política
agremiados frente al mandato minero interactivo
Embajadas Precautelar las inversiones de las Aliado Recurso Colaborativa Política
empresas mineras provenientes interactivo
de sus países
Consulados Buscar atraer inversión extranjera Aliados Recurso Colaborativa Política
al Ecuador interactivo
Se relacionan con banca de
financiamiento y con empresas
de los países
Consejo Ciudadano Fomentar la participación ciudadana Filtro Recurso Colaborativa Sociales
Sectorial (Objetivo de proceso) interactivo
Gobiernos subnacionales Incrementar su participación en las Opositor Recurso Confrontativa Políticas

rentas mineras mayoría
Oposición a la explotación minera Recurso de
en sus territorios violencia
Movimientos ecologistas Posición de abandono total de Opositor Recurso Confrontación con Políticas
anti minería las actividades mineras interactivo el gobierno
(Objetivo de contenido) Recurso de Colaboración con
violencia las comunidades
Comité Especial para el Coordinar y ejecutar actividades para Aliado Confrontativa Institucional
Control de la Minería Ilegal combatir la minería ilegal
(CECMI) (2011) (Objetivo de proceso)
CONAIE Apoyo a movilizaciones locales Opositor Recurso Confrontación con Políticas
y reposicionamiento político interactivo el gobierno
(Objetivo de proceso) Recurso de Colaboración con
violencia las comunidades
Poder judicial local Instaura procesos penales por Gatekeeper Recurso Confrontativa Institucional
terrorismo a varios líderes que jurídico
se oponían a la minería
Tribunales de justicia Determinan violación al Tratado Gatekeeper Recurso Colaborativa Institucional
internacionales Bilateral de Protección de Inversiones jurídico
(TBI) con Canadá por el Mandato
Minero y establece que el estado
debía pagar USD 19 millones
Fuerza pública Control del orden público en lugares Aliado Recurso de Confrontativa Institucional
donde se daban protestas contra la violencia
la minería

Anexo 9
Mapeo de actores y modalidades de interacción, junio 2017 a marzo 2019
Modalidad de Arena
Presidente de Convoca a consulta popular para la Promotor Electoral Colaborativa Política
la República prohibición de la minería metálica en áreas
protegidas y centros urbanos
Ministerio de Minería Regular y gestionar el sector minero Director Recurso Confrontativa Institucional
(Objetivo de concepto) humano
Ministerio de Asume la rectoría del sector minero Director Recurso Confrontativa Institucional
Hidrocarburos humano
Consejo Sectorial de Articulación de políticas y acciones de Promotor Recurso Colaborativa Institucional
Infraestructura y de sectores estratégicos interactivo
Recursos Naturales Coordinación y supervisión de las
instituciones relacionadas con sectores
estratégicos
Promoción de la inversión extranjera minera
que generará recursos para dar liquidez a
la caja fiscal y a la economía en general
Busca demostrar que el país no es
competitivo por la carga tributaria que tiene
el sector minero (contrato Wood Mackensie)
Asamblea Nacional Incrementar las rentas para los territorios Gatekeeper Recurso Colaborativa Políticas
que representan mayoría
Agencia de Regulación Control de todas las fases de la Aliado y Recurso Confrontativa Institucional
y Control Minero actividad minera Gatekeeper humano
(ARCOM) (2009) Emite informes previos al otorgamiento
Registro de concesiones y catastro minero
Instituto Nacional de Investigación, desarrollo tecnológico e Aliado Recurso Colaborativa Técnicas
Investigación innovación en materia geológica, minera humano Institucional
Geológico, Minero y metalúrgica Recurso
Metalúrgico (INIGEMM) Gestiona la información geológica de todo cognitivo
el país
Empresa Nacional Gestión del sector minero en todas Aliado Recurso Confrontativa Institucional
Minera (ENAMI EP) sus fases humano
Asociarse con empresas mineras
nacionales y extranjeras
Ministerio del Ambiente Controlar los impactos ambientales Aliado y Recurso Confrontativa Institucional
(MAE) del sector minero Gatekeeper humano
Secretaria del Agua Autorizar el aprovechamiento del agua Aliado y Recurso Confrontativa Institucional
(SENAGUA) (Objetivo de contenido) Gatekeeper humano
Ministerio de Economía Buscan reducir el gasto corriente del Promotor Recurso Confrontativa Institucional
y Finanzas Gobierno Central por lo cual propicia la económico
eliminación y/o fusión de varios ministerios,
incluyendo el de Minería
Con el objetivo de atraer liquidez a la
economía propician y apoyan la reducción
de la carga tributaria para el sector minero
Modalidad de Arena
Contraloría General Inicia procesos de control y auditorías Gatekeeper Recurso Confrontativa Institucional
del Estado a proyectos mineros ante la presión de humano
las comunidades
Servicio de Rentas Recaudar los impuestos al sector minero Aliado Recurso Confrontativa Institucional
Internas y las rentas provenientes de regalías humano
y patentes mineras
Ve mermada su base tributaria ante
modificación de cálculo de regalías y
exenciones tributarias para el sector minero
BEDE Otorgar créditos a los gobiernos Aliado Recurso Confrontativa Institucional
subnacionales y canalizar recursos económico
provenientes de utilidades y regalías
Minería pequeña y Generar ingresos mínimos Opositor Recurso Colaborativa Sociales
artesanal (Objetivos de proceso) interactivo Confrontativa Políticas
Recurso
violencia
Comunidad afectada Se niegan a vender sus propiedades Opositor Recurso Colaborativa Sociales
por la minería (Intag, Se oponen a la minería por los impactos interactivo Confrontativa Políticas
Victoria del Portete, sociales y ambientales en sus territorios Recurso
Tundayme/El Pangui, violencia
Nankints, Molleturo) (Objetivo de concepto)
Otras empresas mineras Rentabilidad de su inversión Aliado Recurso Colaborativa Técnicas

(LamGold, SolGold, (Objetivos de proceso) económico Políticas
Loma Larga, CODELCO, Recurso
Lundin Gold, Newcrest patrimonial
Mining, Maxit)
Empresas mineras Rentabilidad de su inversión Aliado Recurso Confrontativa Técnicas
chinas (Tongling Non- (Objetivos de proceso) económico Políticas
Ferrous, China Recurso
Railways, Ecuacorriente patrimonial
(ECSA, Junefield)
Cámara de Minería Precautelar las inversiones de sus Aliado Recurso Colaborativa Políticas
agremiados frente al mandato minero interactivo
Embajadas Precautelar las inversiones de las empresas Aliado Recurso Negociadora Políticas
mineras provenientes de sus países interactivo
Consejo Ciudadano Fomentar la participación ciudadana Filtro Recurso Colaborativa Sociales
Sectorial (Objetivo de proceso) interactivo
Gobiernos Incrementar su participación en las Opositor Recurso Confrontativa Políticas

subnacionales rentas mineras mayoría
Oposición a la explotación minera
en sus territorios
Movimientos Posición de abandono total de las Opositor Recurso Confrontación Sociales
ecologistas anti-minería actividades mineras interactivo con el gobierno Políticas
Piden la salida del Ministro de Minería Recurso Colaboración
(Objetivo de proceso) violencia con las
comunidades
Comité de gestión Coordinar y ejecutar actividades para Aliado Recurso Confrontativa Institucional
interinstitucional para combatir la minería ilegal interactivo
combatir la minería ilegal (Objetivo de proceso)
CONAIE Condiciona su apoyo a la consulta popular Opositor Recurso Confrontación Políticas

a cambio de la salida de varios ministros interactivo con el gobierno
(Objetivo de proceso) Recurso de Colaboración
la violencia con las
comunidades
Modalidad de Arena
Poder judicial Niega la apelación del Estado ecuatoriano Gatekeeper Recurso Confrontativa Institucionales
en el caso Molleturo y determina con base judicial
en la respuesta de la comunidad en la zona
del proyecto Río Blanco que ellos se han
pronunciado en contra de la
explotación minera
En el caso del proyecto Río Magdalena falla
en contra del GAD de Cotacahi que quería
que se suspenda las actividades mineras
Consejo Nacional Da paso a que se realice consulta popular Gatekeeper Recurso Negociación Política
Electoral Transitorio para prohibir la minería en localidades administrativo
específicas
Fuerza pública Control del orden público en lugares donde Aliado Recurso de Confrontativa Institucionales
se daban protestas contra la minería la violencia

Mediante la aplicación de un modelo analítico de estudios de caso cualitativos de
la gobernanza de los recursos mineros —formulado por la División de Recursos
Naturales de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)—,
este documento analiza la gobernanza del sector minero en el Ecuador y busca
discernir los problemas colectivos que han formado parte de la agenda política,
el contexto en que se tomaron las decisiones de política pública y las reformas
de las reglas institucionales resultantes de los procesos de interacción entre los
diversos actores públicos y privados.
El estudio analiza la gobernanza del sector minero en el Ecuador entre 1990 y

marzo de 2019. Esta ha pasado de un modo de mercado durante 1990-2006, que
se orientó a reducir la presencia y apropiación de las rentas por parte del Estado,
a un modo jerárquico entre 2007 y 2012, en el que el Estado fortaleció su rol rector
e incrementó la apropiación de la renta (incluso en desmedro de la participación
de los gobiernos subnacionales), y nuevamente a un modo de mercado a partir
de 2013, con el que se busca incrementar la participación del sector privado para
atraer inversión extranjera directa y flujos de divisas a la economía.

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Estudio de caso

sobre la gobernanza del sector minero

María Dolores Almeida

Si desea recibir información oportuna sobre nuestros productos

Estudio de caso sobre la gobernanza del sector

Publicación de las Naciones Unidas

D. Fase IV – junio 2017 a marzo de 2019 ................................................................................. 76

Diagrama 16 Actores por capacidad de influencia en decisiones para gobernanza

El sector minero ecuatoriano se encuentra concentrado en la pequeña minería y la artesanal. Recién en

Fuente: Adaptación de León y Muñoz (2019) sobre la base de Hufty (2011).

De mercado Jerárquica En red

Grado de dependencia Independiente Dependiente Interdependiente

Medio de intercambio Precios Autoridad Confianza

Medios de resolución de Regateo y las cortes Reglas y mando Diplomacia

Cultura Competencia Subordinación Reciprocidad

II. Caracterización del sector minero ecuatoriano

La minería en el Ecuador tiene sus antecedentes en la época precolombina, se ha desarrollado desde la

160 Superciclo de las materias primas 2 000

Plata WTI petroleo Cobre Oro

Fuente: Elaboración propia con base en información BCE (2018).

Canadá China España IED minas y canteras

Fuente: Elaboración propia con base en información BCE (2018).

Si bien los ingresos de la explotación de los recursos naturales no renovables provienen

Fuente: Elaboración propia con base en información BCE (2018).

Organismos Internacionales Gobiernos Bancos y bonos Proveedores

Adicionalmente a lo contabilizado como deuda pública, el país realizó operaciones de

10,0% Porcentajes de la recaudación neta

600 000 7,5%

70 Superciclo de las materias primas 0,08%

porcentajes del PIB

Regalias Patentes mineras Derechos trámites adm

A partir del 2012, se incrementaron sustancialmente el pago de regalías, y de patentes mineras;

4 El proyecto minero Mirador, ubicado en Zamora Chinchipe es operado por Ecuacorriente S. A.

Regalías mineras Patentes de conservación Recursos de autogestión

Gran parte de estas rentas provenientes de los recursos no renovables se tradujeron en

7 Con la Ley No.42-2006 reformatoria a la Ley de Hidrocarburos expedida el 25 de abril de 2006.

Gini del ingreso

40 0,47 0,47 0,48

Fuente: Elaboración propia con base en (INEC, 2019).

A nivel subnacional, el Modelo de Equidad Territorial implementado en 2010 con el Código

0,42 0,42 COOTAD

Con transferencias RNNR Sin transferencias RNNR

Fuente: Almeida, Torres, & Burgos, 2018.

1,80% Superciclo de las materias primas 1,80%

Explotación de minas y canteras Fabricación de productos minerales no métalicos Total

1200 000 4,5%

400 000 1,5%

Total por mineras Porcentaje de participación

En lo referente a la generación de empleo, el Censo de Población y Vivienda (INEC, 2010) mostró

Con base en información de la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), a

Fuente: INEC - ENEMDU cortada a diciembre de cada año.

III. Análisis de la gobernanza minera por fases

8 Natural Resource Gobernance Institute, 2014.

A. Fase I: 1990 a 2006

Fuente: Elaboración propia con base en revisión documental.

10 Art. 247, Constitución Política de la República del Ecuador, 1998.

Fuente: Elaboración propia con base en revisión documental y entrevistas realizadas.

3. Análisis de la gobernanza para la atracción de inversiones

23 Banco Mundial, s.f.