Tema 3.

El objeto del proceso contencioso administrativo: las pretensiones

procesales.

Las pretensiones procesales administrativas. Clases de pretensiones procesales

administrativas: Merodeclarativas. Constitutivas. De condena. Ejecutivas. Las
pretensiones procesales administrativas en el contencioso administrativo
venezolano.

1. El concepto de pretensión procesal administrativa. Es preciso recordar dos nociones

básicas: pretensión procesal y pretensión procesal administrativa. Por pretensión pro-
cesal entendemos “la declaración de voluntad por la que se solicita una actuación de un
órgano jurisdiccional frente a una persona determinada y distinta al autor de la
declaración” En otras palabras ,la pretensión procesal viene a ser lo que se pide en juicio,
la petición que se formula ante un juez para que sea realizada u otorgada por la contraparte.
Partiendo de esa definición general de pretensión, podríamos definir entonces la
pretensión
procesal administrativa como “la declaración de voluntad por la que se solicita una
actuación de un órgano jurisdiccional frente a la Administración pública o frente a otro
sujeto de Derecho público o privado que ejerza actividad administrativa

“De allí surge que la pretensión procesal administrativa constituye el objeto del proceso
administrativo. Así, la pretensión procesal es el objeto del proceso pues en torno a la
pretensión giran todos y cada uno de los acontecimientos del proceso: su iniciación, su
instrucción y su decisión. En su inicio, es fundamental el planteamiento claro de cuál o
cuáles son las pretensiones de las partes en juicio; en su instrucción, el proceso deberá
dirigir los alegatos y pruebas de las partes en torno a la procedencia y comprobación de esa
pretensión, y en su decisión, el proceso deberá ajustarse en un todo al principio de
congruencia y, por tanto, el juez contencioso administrativo deberá resolver sobre t odas las
cuestiones –ni más ni menos– que plantearon las partes, pero nunca podrá modificar la pretensión
formulada, pues la sentencia incurriría en el vicio de incongruencia. Asimismo, siendo la
pretensión el objeto del proceso, es evidente que su desaparición sobrevenida o bien su
satisfacción extraprocesal, dará lugar a la extinción del proceso judicial.

Ahora bien, ¿por qué analizar el contencioso administrativo como Derecho Procesal? No
ignoramos que tradicionalmente se ha entendido en nuestro ordenamiento jurídico, siguiendo
muy de cerca las bases del contencioso administrativo francés –ajeno, vale destacar, al origen y
naturaleza de nuestro sistema contencioso administrativo-, que el objeto del juicio contencioso
administrativo es el acto administrativo, es la actuación administrativa supuestamente lesiva que
se impugna, como anteriormente explicábamos. No obstante, en nuestra opinión, el contencioso
administrativo es Derecho Procesal por dos razones:
 En primer lugar, por su carácter judicialita, en el sentido de que, en Venezuela, desde 1830, es
decir, desde nuestra primera Constitución como República independiente y desde el nacimiento
mismo del control jurisdiccional de los Poderes Públicos, el contencioso administrativo ha estado
inserto en el Poder judicial, nunca en el Poder Ejecutivo. Es, por ende, una jurisdicción judicial no
administrativa y por tanto le son aplicables y exigibles todos los principios generales del Dere-
cho Procesal y del proceso judicial .

En segundo lugar, porque la propia Constitución de 1961, y posteriormente la de 1999, por influjo
directo de la legislación española 26, realza la institución de la pretensión procesal como objeto
que caracteriza a los recursos contencioso-administrativo vos, al establecer enunciativamente las
pretensiones procedentes contra la Administración Pública.

Así, el artículo 259 de la Constitución venezolana de 1999, en idénticos términos a los del artículo
206 de la Constitución de 1961, reconoce la existencia de una jurisdicción contencioso
administrativa y otorga rango constitucional a dos vertientes de ésta: su vertiente orgánica,
cuando hace referencia a los tribunales a los que corresponde el ejercicio de las competencias
contencioso-administrativas; y su vertiente procesal, cuando hace referencia a las distintas
pretensiones que pueden plantear los particulares ante dichos tribunales: la nulidad de actos
administrativos generales y particulares; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de
daños originados en responsabilidad de la Administración; las reclamaciones por la prestación de
servicios públicos y, por último, el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la
actividad administrativa.

Ahora bien ¿cuáles son las pretensiones que pueden plantearse en el contencioso administrativo?
En el marco del proceso administrativo pueden plantearse todas las pretensiones que proceden en
Derecho Procesal: (i) constitutivas, entendidas como aquellas pretensiones mediante las cuales lo
que se pide del órgano jurisdiccional es la creación, modificación o extinción de una situación
jurídico-administrativa, entre las cuales la más destacada en la pretensión de nulidad; mero
declarativas, que serían aquellas mediante las cuales se pide al juez la declaración de existencia o
inexistencia de una situación jurídica, que en el marco del proceso administrativo se reflejaría en la
pretensión de interpretación de leyes, así como cualquier otra en la que se pretenda una
declaración de voluntad; y (iii) de condena, que han sido definidas, en el contexto contencioso
administrativo, como aquellas mediante las cuales el demandante pide al órgano jurisdiccional que
ordene a la Administración la realización de una determinada conducta 28, bien sean condenas de
hacer –frente a las abstenciones o inactividades de la Administración, condenas de no
hacer, frente a vías de hecho y condenas a dar, por ejemplo condenas al pago de sumas de dinero
como consecuencia de la responsabilidad contractual o extracontractual de la Administración; por
último, (iv) pretensiones ejecutivas, que conllevan una declaración de voluntad dirigida al órgano
judicial y formulada frente al ejecutado, a fin de que realice determinada
actuación concreta, para satisfacer un derecho ya declarado
cuya utilidad en el marco del contencioso administrativo sería la posibilidad de ejecución directa
de actos administrativos firmes en sede judicial, aunque no exista en nuestra legislación
un proceso acorde a dicha pretensión .

La procedencia de todas esas pretensiones es posible en el contencioso administrativo, dado el

carácter enunciativo del artículo 259 de la Constitución, y su tramitación deberá realizarse a través
de medios procesales idóneos a la naturaleza de la pretensión, en atención al principio de
efectividad inherente al derecho a la tutela judicial, exigible sin duda en el contencioso
administrativo dado su carácter judicialito, como ya dijimos. En este sentido es de suma relevancia
la sentencia de la Sala Constitucional de 1 de febrero de 2006, caso BOGSIVICA, que es analizada
más adelante. En ese caso, se analizó el criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso
administrativa y se establece enfáticamente la necesidad de dar un enfoque procesalista a la
justicia administrativa, y que el juez contencioso administrativo de tutela judicial directa a toda
pretensión fundada en Derecho Administrativo, sin restricción, a través del medio procesal más
idóneo para lograr la efectividad de esa tutela.

La pretensión procesal administrativa en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa.

El análisis del tema de las pretensiones procesales admi nistrativas a la luz de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa venezolana en 2010 exige partir de

Una premisa fundamental: esta Ley no hizo referencia alguna a las pretensiones procesales
administrativas ni diseñó de los medios procesales desde la pretensión procesal, es decir, según
la naturaleza y características de las distintas pretensiones procedentes en el marco del proceso
administrativo. Solo en tres oportunidades se utiliza el término en todo el texto de la
Ley 39 . La Ley se fundamenta, al igual que lo hacían la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en un sistema contencioso
impugnatorio, porque los medios procesales se determinan y regulan en torno al acto
administrativo y, en general, en torno a la actuación administrativa supuestamente lesiva, y no en
torno a la pretensión procesal.

Así, la Ley trae como supuesta innovación la reordenación de los medios procesales contencioso-
administrativos tradicionales en tres nuevos procesos: el de las demandas patrimoniales, el
procedimiento breve y el procedimiento común a los juicios de nulidad, controversias
administrativas y recursos de interpretación de leyes, no obstante, no pasa de ser una rea-
agrupación o simplificación en la cantidad de medios procesa les pero manteniendo la naturaleza
impugnatoria del proceso contencioso administrativo venezolano en el cual, se insiste, la
ordenación y tramitación del juicio gira en torno al acto administrativo, abstención administrativa,
contrato administrativo.
o vía de hecho lesivas y no en la pretensión procesal es decir, en la petición de las partes en juicio.
Tal esquema adjetivo resulta, en nuestro criterio, continuista respecto del sistema impugnatorio
tradicional del contencioso administrativo en Venezuela, separándose radicalmente del proyecto
que había incluso sido aprobado en primera discusión por el Parlamento Nacional en 2007 y que
aun durante el año 2009 fue sometido a discusión, proyecto que establecía una regulación
procesal fundada en la pretensión procesal y que ordenaba los medios procesales según la
naturaleza de ésta: en procedimiento ordinario, sumario y ejecutivo.

En efecto, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2010 suprimió la

sección que se incluía en el proyecto que había sido aprobado en primera discusión en el
año 2007 relativo a la regulación de los aspectos “De las pretensiones contencioso-
administrativas”.
Esa inclusión de una sección dedicada a la pretensión procesal administrativa y sus distintos
contenidos sí resultaba, ciertamente, novedosa y necesaria, e implicaba el gran giro
que requería nuestra jurisdicción contencioso-administrativa a fin de superar definitivamente el
clásico esquema impugnatorio que ha caracterizado al sistema contencioso administrativo
venezolano desde sus inicios y al que hacíamos referencia en páginas anteriores, fundamentado
en un catálogo de distintos medios procesales (recurso contencioso administrativo de nulidad,
recurso por abstención o carencia, demanda patrimonial, entre otros) que pueden plantearse,
respectivamente, frente a determinadas formas de actividad administrativa (acto administrativo,
abstención o carencia, contratos administrativos, etc.) para hacer valer determinada pretensión
(pretensión de nulidad, pretensión de condena a un hacer o no hacer, pretensión indemnizatoria,
etc.), esquema impugnatorio que encasilla de manera formalista las demandas contencioso
administrativas, otorga excesiva relevancia al acto o actuación administrativa “objeto del recurso”
y resta importancia al verdadero objeto del proceso administrativo: la pretensión procesal
administrativa. Ese sistema tradicional, sin lugar a dudas,
fue un impulso para el asentamiento y desarrollo del sistema contencioso administrativo
venezolano durante décadas, pero amerita ser adaptado a las nuevas tendencias y necesidades de
la justicia administrativa.

Ahora bien, en el marco de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

venezolana, que circunscribe la procedencia de determinada pretensión respecto de determinado
medio procesal, ¿es posible que las partes en juicio interpongan otras pretensiones distintas a las
tipificadas en la Ley respecto del medio procesal escogido, o deben limitarse a
las que la norma dispone?
Como respuesta a esta interrogante hay que partir de la premisa de que, si bien la Ley, como se
dijo, no gira su regulación en torno a la pretensión y los medios procesales se determinan según la
actuación que se impugne, aun así, toda pretensión procesal es deducible, es admisible en el
contencioso administrativo.
La Ley, sin embargo, partió de una confusa distinción de procesos, dentro de los cuales pueden ser
deducidas diversas pretensiones procesales. Por ello, debe analizarse cuáles son los medios
procesales contenidos en la nueva Ley y cuáles son
las pretensiones que la Ley considera procedentes según cada
uno de dichos medios procesales .