UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE LOS

ANDES

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS, CONTABLES Y SOCIALES.

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

TEMA CENTRAL: IMPUGNACION CONTRA LOS ACTOS

ADMINISTRATIVO

ASIGNATURA: DERECHO ADMINISTRATIVO

DOCENTE: DRA. EVANGELINA LIA CCARHUARUPAY BEJAR

INTEGRANTES: ANGEL JEFFERSON MURIEL HUASCAR

Cusco-Perú
2023
 Introducción

El procedimiento administrativo es definido por el artículo 29° de la ley de la materia

como el conjunto o sucesión de actos y diligencias tramitados por la administración pública

conducentes a la emisión de un acto administrativo definitivo que decida sobre el fondo de la

materia y que genere efectos sobre los administrados. A efectos de determinar cuáles de los actos

generados durante la tramitación de un procedimiento pueden ser objeto de impugnación por los

posibles interesados o afectados, la legislación distingue entre actos administrativos de trámite y

actos administrativos definitivos, así como entre actos de trámite que afectan gravemente a los

partícipes en un procedimiento administrativo y que por tanto pueden ser directamente

impugnados por los afectados y los actos administrativos de trámite que no participan de esa

característica y por tanto no pueden impugnarse separadamente del acto administrativo definitivo

que resuelve el tema de fondo sometido a decisión de la administración. El propósito de este

breve trabajo es pasar el régimen legal de los actos administrativo de trámite y de la queja

regulada por el artículo 158° de la LPAG, esta última como medio para que los afectados por los

defectos de tramitación de un procedimiento administrativo en marcha los pongan en

conocimiento de las autoridades de la administración pública con el objeto de que en caso se

declare fundada se dispongan las medidas correctivas y se exija la responsabilidad disciplinaria

sobre los funcionarios responsables de las anomalías.

 I. El derecho a impugnar los actos administrativos

1. Diferentes derechos en sede administrativa y judicial

Señalamos más arriba que existen algunas diferencias de procedimiento en cuanto a las

posibilidades de impugnar determinados actos administrativos en sede judicial o administrativa.

La primera diferencia se refiere al derecho a impugnar el acto: En el procedimiento

administrativo es posible impugnar un acto no sólo cuando éste desconoce un derecho subjetivo

del recurrente, sino también cuando viola un interés legítimo. En el proceso (judicial, en la

terminología que adoptamos) administrativo nacional, en cambio, sólo puede impugnarse un

acto, en principio, cuando se tiene un derecho subjetivo por él afectado.

2.Comparación entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple

Tanto el derecho subjetivo como el interés legítimo y el interés simple son protecciones

establecidas por el orden jurídico en favor de los individuos. Se diferencian en primer lugar

porque la protección jurídica es en cada caso distinta, y hay entre ellos una gradación importante:

La protección más eficiente es la del derecho subjetivo, y ella va decreciendo cuando llegamos al

interés legítimo para ser muy reducida tratándose del interés simple. Fundamentalmente, en el

derecho subjetivo es posible pedir la anulación del acto e indemnizaciones por el perjuicio

causado por el desconocimiento de nuestro derecho; en el interés legítimo en cambio no es dable

pedir indemnizaciones y sí sólo solicitar la anulación del acto antijurídico; en el interés simple —

que es el interés de todo ciudadano en que se cumpla la ley—, la única protección existente es

por lo general la facultad de interponer denuncias contra el acto ilegítimo, sin derecho a obtener

la anulación. Además de esa diferencia en cuanto a la protección jurídica, existe una diferencia

en el procedimiento, que en parte trataremos en este trabajo; pero la otra diferencia que importa

señalar es aquella que permite distinguir un derecho subjetivo de un interés legítimo y un interés
simple, por su estructura o naturaleza misma, para poder entonces determinar qué derecho

tenemos y por lo tanto qué protección nos otorga el orden jurídico en el caso concreto.

3. Derecho subjetivo

Según lo hemos expuesto detalladamente en otra parte:

1) El derecho subjetivo se caracteriza en esencia por la reunión de dos elementos:

a) Una norma jurídica que predetermine concretamente cuál es la conducta administrativa

debida. b) Que esa conducta sea debida a un individuo determinado en situación de

exclusividad.

4. Interés legítimo

1) El interés legítimo se presenta a su vez en dos aspectos distintos e independientes entre:

A) El primer caso, que llamaremos interés legítimo común, se caracteriza por los siguientes

elementos:

a) Una norma jurídica que predetermine concretamente cuál es la conducta administrativa

debida. b) Que esa conducta sea debida no a un individuo determinado, en situación de

exclusividad, sino a un conjunto de individuos, en concurrencia.

c) Puede agregarse, aunque de todos modos está implícito en el concepto de “interés legítimo,”

que el individuo debe en este caso tener también un interés personal y directo en la conducta

administrativa que impugna o por la que reclama.

B) El segundo caso de interés legítimo, que hemos llamado interés legítimo especial, se

caracteriza por los siguientes elementos:

a) Ausencia de una norma jurídica que predetermine concretamente cómo debía ser la conducta

administrativa, y existencia en cambio de un límite elástico, relativo, al cual la administración

está no obstante sometida (p. ej., desviación de poder)

b) Que el recurrente tenga un interés personal y directo.

c) sin que interese si hay relación de exclusividad —individualidad— o en cambio concurrencia

de individuos.

5. Interés simple

3) En cuanto al interés simple, él se caracteriza por lo general por estos elementos:

a) Una norma jurídica que predetermine concretamente cuál es la conducta

administrativa debida.

b) Concurrencia.

c) Ausencia de un interés personal y directo del impugnante: Basta el mero interés

genérico de que se cumpla la ley. Respecto al punto a), es de señalar que tal vez podría

sostenerse que existe también interés simple a que se respeten los límites relativos a la actividad

administrativa. (Desviación de poder y otros.)

II. La impugnación de actos de carácter general

6. Criterio imperante en sede judicial. Crítica

Dado que en sede administrativa es dable recurrir, aunque no se tenga un derecho

subjetivo sino un mero interés legítimo, es obvio entonces que no rige el principio establecido en

la jurisprudencia de nuestros tribunales, de acuerdo al cual se excluye la impugnación judicial de

reglamentos administrativos, entendiendo que éstos no causan un “gravamen actual,” “por

constituir medidas de carácter general.”

Esa doctrina jurisprudencial se basa en que no es dable a los jueces resolver en abstracto,

y que deben entender únicamente en causas concretas. En tal sentido, se ha dicho que cuando un

acto dictado por la administración “tiene un contenido normativo, en cuanto atañe a cada una de

las personas o entidades que comprende dicho sector, los jueces no pueden invalidarlo sino
cuando se plantea su aplicación a un caso particular;” en otros términos, que una resolución

general, aunque modifique un régimen jurídico determinado en el cual se encuentra comprendido

un individuo, no es impugnable judicialmente en tanto no dé lugar a un acto o hecho

administrativo que implique la aplicación concreta de dicha reglamentación a un caso particular.

Esa solución jurisprudencial es ya algo criticable en sí misma, pues confunde el derecho a

impugnar el acto con las consecuencias que la decisión judicial deba tener: El admitir que un

individuo impugne judicialmente una medida administrativa de carácter general, no lleva en

modo alguno a la conclusión de que el juez deba anular en forma general la medida, ya que

puede perfectamente limitarse a declarar su inaplicabilidad al individuo que la cuestiona; por ello

el problema se restringe en realidad a determinar si la impugnación individual de un reglamento

es o no un “caso abstracto” que el tribunal no pudiera decidir ni siquiera en relación exclusiva a

ese individuo.

En ese segundo aspecto tampoco creemos posible compartir la tesis jurisprudencial, ya

que la modificación del régimen jurídico en que se encuentra ubicado un particular, si bien no le

causa un daño material actual e inmediato, implica no obstante una alteración de sus derechos; en

este sentido entendemos que la infracción a los derechos de un individuo o grupo de ellos no se

produce recién con el acto que individualmente los afecta en forma material, sino que surge con

la alteración formal de sus facultades y obligaciones. El orden jurídico y los derechos que de él

emergen se caracterizan por ser normas del deber ser, esto es, formulaciones abstractas;

modificar esas formulaciones es plantear concretamente una controversia jurídica: El que la

formulación se concrete o no en hechos es en verdad ajeno a la naturaleza misma de los derechos

invocados.

7. El problema en el procedimiento administrativo

 Pero, de todos modos, aquellos principios no son de aplicación en el procedimiento

administrativo, sea por los fundamentos indicados, o por la circunstancia de que tanto el derecho

subjetivo como el interés legítimo pueden ser defendidos en él. Respecto a lo segundo, es de

recordar que una de las características del interés legítimo común es la concurrencia en que los

individuos se ven afectados por una conducta administrativa antijurídica, concretamente

violatoria del orden jurídico por lo tanto, dada la circunstancia adicional de que ella afecta a una

pluralidad de personas, y de que éstas tengan un interés personal y directo en la cuestión, se

concluye en que dichos individuos tienen interés legítimo común a impugnar el acto

reglamentario. Por ello, la conclusión pertinente es que: a) Es posible impugnar

administrativamente resoluciones de carácter normativo general, y además, b) que la

administración no está limitada a resolver sólo para el caso concreto de quien reclama, sino que

puede y debe revocar en forma general la medida si considera en definitiva que la misma es

ilegítima.

8. La impugnación de instrucciones y circulares

Se cuestiona si las circulares e instrucciones “internas” pueden ser objeto de recursos

administrativos. En base a su carácter “interno” y a la afirmación de que no producen efectos

jurídicos inmediatos sino para el funcionario, y que no vician el acto dictado en contraposición a

ellas, es que se sostiene por parte de la doctrina que tales circulares e instrucciones no son

susceptibles de recurso administrativo, mientras no se plantee un acto administrativo concreto

respecto a la cuestión.

Sin embargo, hemos sostenido que las circulares e instrucciones, en virtud del art. 1112

del Código Civil, son obligatorias para el funcionario no sólo respecto al Estado, sino también

respecto a los administrados, los que tienen derecho a exigir su cumplimiento. Esto surge de que
dicha norma hace responsable al funcionario frente a los administrados por el regular

cumplimiento de sus obligaciones legales, y entre ellas se encuentra el cumplimiento de las

circulares e instrucciones. De allí se desprende que el funcionario, en cuanto órgano estatal y no

sólo a título personal es responsable frente al particular por el cumplimiento de éstas, y que el

particular tenga a fortiori derechos subjetivos y reflejos emergentes de tales circulares. De ello se

deduce que la instrucción o circular produce efectos jurídicos inmediatos, con tal alcance, y que

la violación de las mismas puede afectar la validez del acto.

Por tales razones, y porque además los recursos administrativos pueden también

presentarse cuando el interés legítimo es eventual (o, dicho de otra forma, cuando el daño no es

inmediato, pero sí inminente), entendemos nosotros que es posible impugnar

administrativamente este tipo de actos; a lo que cabe agregar la crítica efectuada al concepto

mismo de actos “internos” de la administración.

III.Los Recursos Administrativos

Los recursos administrativos constituyen medios de impugnación de los actos

administrativos1• La Ley N° 27444 del Procedimiento Administrativo General (en adelante: la

LPAG) los regula como una de las modalidades de revisión de los actos en sede administrativa

que opera a pedido de los que se consideren afectados por una decisión administrativa. El

artículo 207° de la LPAG establece un listado preciso de recursos que proceden en sede

administrativa, excluyendo de esa naturaleza a la nulidad administrativa que por mandato del

artículo 11.1 puede servir de argumento para sustentar un recurso administrativo, pero no

configura un recurso autónomo, como también es el caso de la antes citada queja regulada por el

artículo 158° que pueden presentar los particulares afectados por defectos de tramitación con la

finalidad de garantizar el cumplimiento de las reglas de ordenación de un procedimiento y no

para cuestionar o impugnar un acto administrativo concreto. Los recursos administrativos

cumplen los siguientes objetivos: (i) constituyen un instrumento de garantía de los derechos de

los particulares mediante los cuales pueden reaccionar para la defensa de sus derechos e intereses

cuestionando las decisiones administrativas que los afectan; (ii) un sector de la doctrina señala

que también constituyen un eficaz mecanismo que la administración utiliza para el control de sus

actos, en la medida que el particular se presenta como un colaborador de la Administración

porque le permite volver a juzgar sobre la legalidad y/o el acierto de sus decisiones, finalmente

(iii) también se les conceptúa como meros requisitos formales que deben utilizarse para el

agotamiento de la vía administrativa, es decir, constituyen un presupuesto procesal para que, de

ordinario, los particulares afectados por actuaciones administrativas puedan recurrir al Poder

Judicial en demanda de revisión de la legalidad de las decisiones administrativas y tutela de sus

derechos fundamentales, mediante el proceso contencioso administrativo. Los recursos pueden

fundarse en argumentos de derecho o consideraciones de hechos y pruebas, tienen por finalidad

promover el control de la legalidad de los actos administrativos impugnados, es decir, verificar

su conformidad con el ordenamiento jurídico, pero también pueden utilizarse para promover el

control de la oportunidad de la emisión de los actos administrativos cuestionados, así como su

mérito o conveniencia, para comprobar su adecuación al interés público cuya atención ha sido

encomendada a la Administración Pública.

IV. Actos Impugnables mediante Recursos Administrativos

Conforme al artículo 206.2 de la LPAG 2 procede interponer recursos contra los actos

administrativos definitivos que ponen fin a la instancia y se pronuncian sobre el fondo del asunto

y sólo por excepción contra los actos administrativos de trámite que determinen la imposibilidad

de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

 Se entiende por actos administrativos definitivos aquellos que ponen fin a una instancia

del procedimiento administrativo, sea la primera o una ulterior, decidiendo sobre el fondo de la

cuestión planteada3 • Es importante distinguir al acto administrativo definitivo respecto de otros

dos conceptos que podrían llevar a confusión, nos referimos a: (i) los actos que causan estado, es

decir los que agotan la vía administrativa, contra los cuales no cabe recurso alguno en sede

administrativa porque sólo procede su cuestionamiento ante el Poder Judicial mediante el

proceso contencioso administrativo; y (ii) los actos firmes4 , que son aquellos no impugnados

dentro de los plazos legales y que por ende han quedado consentidos, perdiendo los interesados

toda posibilidad de cuestionarlos, al margen de que causen o no estado.

El acto administrativo firme es un acto irrecurrible o insusceptible de ser impugnado en

vía administrativa o en sede judicial, en doctrina se dice metafóricamente que genera efectos de

"cosa juzgada administrativa". Un acto administrativo que causa estado es un acto administrativo

definitivo y no de trámite que agota la vía administrativa, pero en cambio no todo acto

administrativo definitivo constituye un acto que causa estado, porque puede suceder que no agote

la vía administrativa y pueda, por tanto, impugnársele en vía de recurso.

Los actos administrativos de trámite son actos instrumentales para el dictado de otro acto

administrativo final, al que preparan y hacen posible; son actos destinados a ser asumidos o

modificados (absorbidos) por un acto decidor posterior, que sirven para impulsar el

procedimiento, y a diferencia de los actos definitivos no ponen término al procedimiento

administrativo porque carecen de contenido decisorio y voluntad resolutiva sobre el tema de

fondo. Por regla general los actos de trámite no son impugnables en forma directa o

autónomamente antes que se produzca la resolución final (definitiva), por las siguientes razones:

(i) porque no expresan la voluntad definitiva de la Administración Pública; (ii) porque no

producen efectos de resolución, dado que no se pronuncian sobre el fondo del asunto puesto que

se trata de simples eslabones de un procedimiento en el que se emitirá un acto decisorio final y,

principalmente, (iii) porque no inciden en forma efectiva y suficiente sobre la esfera jurídica de

los particulares, alterando, modificando y/o extinguiendo sus derechos. Señala García -

Trevijano5 un argumento adicional de carácter práctico que justifica la regla general de la

irrecurribilidad autónoma de los actos de trámite, reside en la necesidad de facilitar la actividad

administrativa evitando que se perjudique o paralice el funcionamiento de la Administración

Pública como podría suceder si los administrados impugnarán todos y cada uno de los actos de

trámite que fueran sucediéndose a lo largo de la tramitación del respectivo procedimiento

administrativo, de forma que se impida o dificulte gravemente su efectiva conclusión. Sólo por

excepción, la ley contempla dos casos de actos de trámite o intermedios que sí pueden ser

recurridos directamente sin necesidad de esperar la emisión posterior de una resolución: (i) se

trata de aquellos actos que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento

administrativo, porque en estos casos se frustra o clausura el procedimiento de tal manera que no

podrá dictarse acto definitivo, adquiriendo los citados actos de trámite virtual o indirectamente

un carácter equiparable al de actos definitivos, y (ii) de aquellos actos de trámite que generan

indefensión para los particulares.

A decir de CIERC06 este último supuesto es el caso de " ... aquellos actos intermedios

que ora impidan a los sujetos afectados adquirir la condición de interesados (piénsese, por

ejemplo, en la negativa de la Administración a admitir la personación del titular de un interés

legítimo vinculado al objeto del procedimiento), ora liquiden o limiten el ejercicio de los poderes

instrumentales que a los mismos asisten en el seno del iter administrativo (impidiendo el acceso

a un determinado documento, reduciendo el plazo previsto para la presentación de alegaciones,

rechazando la práctica de una prueba, omitiendo el trámite de audiencia, entre otras hipótesis) si

no se permitiera a la parte interesada interponer recursos contra los citados actos se le

generaría una grave situación de indefensión debido a que si como co:1secuencia no se va a

dictar posteriormente un acto final que resuelva el fondo de la cuestión planteada, entonces

no tendrían acto alguno contra el cual recurrir:

La posibilidad de impugnar aquellos actos de trámite que imposibiliten la continuación de

un procedimiento administrativo, como sucedería si se declara la inadmisibilidad de un pedido o,

se rechaza la interposición de un recurso administrativo, por falta de presentación de algún

documento o por incumplimiento de algunos de los requisitos exigidos por ley, se justifica

porque si no se permitiera a la parte interesada interponer recursos contra los citados actos se le

generaría una grave situación de indefensión debido a que si como consecuencia no se va a dictar

posteriormente un acto final que resuelva el fondo de la cuestión planteada, entonces no tendrían

acto alguno contra el cual recurrir. 1 Jorge Danós Ordóñez.

Como se puede apreciar lo relevante para determinar el carácter impugnable o

inimpugnable de manera separada de un acto de trámite no se deriva de su situación en el

procedimiento administrativo, sino exclusivamente de la magnitud de los efectos perjudiciales

que pueda producir en alguno de los participantes en el citado procedimiento. Como bien señala

VILLARY un acto administrativo de trámite puede tener dimensiones diferentes según se

enjuicie desde la perspectiva de uno u otro destinatario.

Para el particular excluido de un procedimiento (por ejemplo, una licitación) el acto de

trámite que lo dispone puede ser impugnado mediante el respectivo recurso administrativo de

manera semejante a un acto definitivo, puesto que lesiona sus intereses. Por el contrario, para

todos aquellos participantes en los que no se da esta circunstancia, el acto será de puro trámite y
por tanto no recurrible. Respecto de los actos de trámite que no impiden continuar un

procedimiento administrativo ni producen indefensión y que por tanto no son susceptibles de

impugnación separada o independiente mediante recursos, los interesados pueden ejercer su

derecho de defensa utilizando las siguientes vías: (i) durante la tramitación de los procedimientos

administrativos los afectados por actos de trámite de carácter irregular tienen a su vez dos

opciones: a) Pueden formular queja contra los defectos de tramitación ante el superior jerárquico

de la autoridad que trámite el procedimiento, invocando el artículo 158° de la LPAG, conforme

lo analizaremos a continuación; b) también pueden 'Presentar escritos o alegaciones directamente

ante la autoridad que está instruyendo el procedimiento administrativo en base al artículo 161 o

de la LPAG para expresar su desacuerdo u oposición a los actos de trámite que considera

irregulares con la esperanza de motivar su evaluación por parte de la Administración cuando

expida la resolución final; asimismo, (ii) al concluir el procedimiento administrativo los

afectados pueden canalizar su cuestionamiento a la regularidad de los actos de trámite a través de

la impugnación de la legalidad del acto administrativo definitivo o resolución final mediante la

interposición del respectivo recurso administrativo o demanda judicial, si fuera el caso, de modo

que al cuestionar el acto definitivo y conclusivo del procedimiento se estaría impugnando

también los actos de trámite que le hayan precedido y que han sido absorbidos por el posterior

acto final. Precisamente a las dos últimas de las posibilidades descritas se refiere la parte final

del numeral 206.2 del artículo 206° de la LPAG cuando establece que la contradicción a los

actos de trámite que no son susceptibles de impugnarse separadamente mediante recurso

administrativo "deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga

fin al procedimiento administrativo y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su

caso, se interponga contra el acto definitivo'; norma que a pesar de emplear la expresión "deberá"
en términos imperativos, en nuestra opinión, no obliga a que los interesados deban previamente

formular sus cuestionamientos a los actos de trámite durante la tramitación del procedimiento

como requisito para luego interponer recurso contra el acto administrativo definitivo que

resuelve el fondo del asunto.

CONCLUSIONES

 Que los Recursos Administrativos estudiados como lo son el Recurso de

Reconsideración, Recurso Jerárquico y el Recurso de Revisión, constituyen

medios efectivos de impugnación para atacar la presunción de legalidad,

legitimidad y veracidad de los actos administrativos que lesionan la esfera

jurídico -patrimonial de los interesados.

 Cada uno de los recursos presenta, presupuestos de procedenciay

admisibilidad diferentes de acuerdo al Orden Prelativo de los mismos.

 El Legislador a previsto un orden lógico y secuencial para el ejercicio de

estos recursos en interés de preservar el principio de autotutela

administrativa, o sea la posibilidad de auto corrección o convalidación de

los Actos Administrativos por parte de la propia Administración. En

materia Tributaria el legislador se aparta de la norma general excluyendo

el recurso de reconsideración y brindando la oportunidad al interesado

de acudir a la vía contenciosa o judicial sin necesidad de agotar la vía

Administrativa, pero preservando la facultad de autotutela para corregir o

modificar, anular o sustituir los Actos Administrativos viciados.

 El Orden Prelativo de los recursos nos permite conocer sus características más

resaltantes, así tenemos que el Recurso de Reconsideración se interpone y lo

 decide el mismo órgano que dicto el Acto Administrativo impugnado.

BIBLIOGRAFIA

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de Procedimientos Administrativos.

- BREWER CARÍAS, ALLAN, ORTIZ, Luis. (1996). Las Grandes Decisiones de la

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- MEIER, E. , Henrique. (1992). El Procedimiento Administrativo Ordinario . Editorial

Jurídica ALVA

- ARAUJO JUÁREZ, José. (1993). Principios Generales del Derecho

Administrativo Formal