TEMA 1: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Todo Estado de derecho se caracteriza por el cumplimiento de lo siguiente:

• La atribución de la soberanía nacional al pueblo, ya que España se configura como un
Estado social y democrático de derecho.
• La división de poderes.
• El sometimiento de los ciudadanos y los poderes públicos al principio de legalidad.
• El reconocimiento de derechos públicos subjetivos. Los ciudadanos tienen un catálogo
de derechos que se le reconocen frente al poder.

EL Estado de Derecho surge históricamente tras el constitucionalismo: tras las revoluciones

liberales (americana y francesa)

1. La atribución de la soberanía al pueblo o nación (soberanía popular). Frente al régimen

absolutista que situaba la soberanía en la figura del Rey las constituciones democráticas,
desde la americana de 1787, la sitúan en el pueblo. La C.E. de 1978 así lo hace en su
artículo 1.2.

Mientras que en el régimen absolutista la fuente de todo Derecho es el Rey o Monarca,

en su consideración de representante de Dios en la Tierra, los revolucionarios afirman
que la fuente de todo Derecho no está en ninguna instancia superior a la comunidad
sino en esta misma, en su voluntad general, a través de la Ley. En este sentido Rousseau
afirmaba: “obedecer a la Ley es obedecerme a mi mismo”, ya que si la ley procede del
pueblo o nación, nosotros delegamos dicha soberanía en nuestros representaste para
que la ejerzan en el parlamento.

2. División de poderes. En el sentido en que hoy la conocemos proviene de Montesquieu

–“El espíritu de las leyes”—. Para Montesquieu deben ser tres los poderes: Ejecutivo,
Legislativo y Judicial y cada uno de ellos debe desempeñar una función distinta y, en
consecuencia, debe tener un titular distinto. En la C.E de 1978: →Poder Ejecutivo:
artículo 97 y Título IV. En la actualidad ejerce la acción de gobierno →Poder Legislativo:
artículo 66 y Título III. →Poder Judicial: artículo 117 y Titulo VII. Juzgar y hace ejecutar
lo juzgado.

3. Principio de legalidad: En la actualidad este principio significa que tanto los ciudadanos
como los poderes públicos están sometidos al Derecho (artículo 9.1. y 9.3. C.E.) o, lo que
es lo mismo, a la Constitución y al Ordenamiento Jurídico. También está sometida a este
principio la Administración pública (como poder público que se configura como brazo
de actuación del poder ejecutivo) en un artículo específico de la C.E.; en concreto en el
artículo 103.1 C.

4. Reconocimiento de derechos públicos subjetivos: Las primeras constituciones

democráticas atribuyeron la condición de “ciudadano” a los que tan sólo eran “súbditos”
en el marco del Antiguo Régimen. Estas primeras constituciones (la americana de 1787,
la declaración de derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 adelantándose, incluso,
a la Constitución Francesa de 1791) atribuyeron todo un catálogo de derechos a los
ciudadanos que los poderes públicos no podían desconocer y frente a los que podían
reaccionar interponiendo recursos y acciones judiciales ante los Tribunales de Justicia.

No obstante, los derechos esgrimibles frente a la acción del Poder no son sólo los
contenidos en la Constitución; también pueden nacer de otras normas jurídicas (una
 Ley, un Reglamento de la Administración...) o, incluso, de simples relaciones jurídicas
(por ejemplo, de un contrato) e igualmente son defendibles ante los Tribunales de
Justicia.

ESTADO, PODER EJECUTIVO (O GOBIERNO) Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

El Estado español es un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1. C.E.). A la cláusula
Estado de Derecho ya nos hemos referido anteriormente. La cláusula Estado social hace
referencia a un modelo de Estado “prestacional” un “Estado manager” que va a poner orden en
el campo económico (Santamaría Pastor).

El Estado social es una superación histórica del Estado Liberal donde el Estado se compromete
con los ciudadanos a prestar servicios públicos y otras prestaciones públicas que garanticen un
nivel mínimo de bienestar (sanidad, seguridad social, educación, acceso a bienes culturales, etc.)
y a intervenir en la marcha de la sociedad (modificando, incluso, su estructura para hacerla más
justa) y de la economía (consagrando la iniciativa pública en la actividad económica y
suprimiendo el principio de subsidiariedad).
(Ver artículos 9.2 y 128.2 C.E.).

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
• La Administración Pública es un poder público encuadrado dentro de otro poder, el
poder ejecutivo (García de Enterría y T.R. Fernández).
• La Administración Pública es el brazo de actuación del poder ejecutivo.
• La Administración Pública es una organización personificada encuadrada dentro del
poder ejecutivo que no tiene relieve político.
- Características:
• Carácter subordinado: porque está al servicio del Poder Ejecutivo (Gobierno) que la
dirige y que responde políticamente de ella ante el Parlamento por sus actuaciones
(artículo 97 de la Constitución Española de 1978, --en adelante C.E.-- y artículo 3.3. Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
• Carácter instrumental, servicial o institucional: porque sirve los intereses generales
(103.1 C.E.) con neutralidad política. Esto es, sirve los intereses generales de acuerdo a
las líneas políticas que le marca el Gobierno de turno (el que en cada momento está en
el poder).
• Se trata de una organización que por mandato constitucional tiene que ser eficaz
(artículo 103.1. C.E.). Por ello goza de una serie de privilegios; el más importante el de
Autotutela.
o Autotutela declarativa: La A. P. puede declarar (por sí misma) derechos y
obligaciones (a favor y en contra de los ciudadanos) y no necesita acudir a
ningún juez o tribunal (con carácter general) para que los declare, artículos 34 y
siguientes Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.
o Autotutela ejecutiva: La A. P. puede ejecutar sus actos administrativos, a pesar
de la resistencia del sujeto obligado por el acto, sin necesidad de acudir a ningún
juez o tribunal, artículo 97 y siguientes Ley 39/2015.
o Autotutela revisora: La A. P. puede resolver recursos sobre sus actos
administrativos (e iniciar otros procedimientos de revisión o anulación)
actuando como juez y parte, artículos 106 y siguientes Ley 39/2015.
• Se trata de una Administración Pública profesionalizada (continua y permanente), no
presidencialista. Integrada, aunque no exclusivamente, por funcionarios de carrera
seleccionados en base a los principios de mérito y capacidad.
 o Artículo8. Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre Estatuto Básico del
Empleado Público. Concepto y clases de empleados públicos.
o 1. Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las
Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.
o 2. Los empleados públicos se clasifican en:
▪ Funcionarios de carrera.
▪ Funcionarios interinos.
▪ Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
▪ Personal eventual”.

UNIDAD Y VARIEDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación. Ley 39/2015 y Ley 40/2015 “1. La presente Ley se
aplica al sector público, que comprende:
• La Administración General del Estado
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Las Entidades que integran la Administración Local.
• El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

• Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o
dependientes de las Administraciones Públicas.
• Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones
Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que
específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades
administrativas.
• Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y
supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado,

las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la
Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos
en la letra a) del apartado 2 anterior.

4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio

de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una
Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley”.

ADMINISTRACIONES PUBLICAS TERRITORIALES

España es un país políticamente descentralizado donde el poder político se residencia en
distintos escalones territoriales.

Existen 3 entes territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales. Así se

desprende del artículo 2 C.E. y todo el título VIII C.E:
• En el Ente Territorial Estado se localiza la Administración General del Estado que es
dirigida por el Gobierno de la Nación (artículo 97 C.E).
• Cada Comunidad Autónoma tiene una Administración Pública (autonómica) que es
dirigida por los gobiernos (poder ejecutivo) de cada Comunidad Autónoma. Existen 17
Comunidades Autónomas, por lo tanto, existen 17 Administraciones Públicas
Autonómicas. Más el supuesto de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (cada una
de ella con su propia Administración Pública)
 • Cada Entidad Local tiene una Administración Pública (local) que es dirigida por los
gobiernos (poder ejecutivo) locales. Entidades Locales es un término genérico que
agrupa a los Municipios, las Provincias y las Islas en los archipiélagos balear y canario
(Cabildos y Consejos Insulares, artículos 137, 140 y 141 C.E.). En concreto: según INE,
8131 municipios y 50 provincias (41 Administraciones Públicas provinciales: 38
Diputaciones Provinciales más 3 Diputaciones Forales). En las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, por ejemplo, Madrid, no hay Administración provincial, las
competencias son asumidas por la Comunidad Autónoma. Y en los archipiélagos Balear
y canarios: 4 Consejos Insulares, en Baleares y 7 Cabildos en Canarias

Además de estos existen otro tipo de entidades locales reguladas por la Ley de Bases del
Régimen Local como las entidades locales menores, las mancomunidades, los consorcios, etc.
Cada municipio, por ejemplo, tiene por tanto su propia Administración Pública (hay más de 8000
en todo el territorio nacional).

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS NO TERRITORIALES:

No ejercen sus competencias sobre un determinado territorio. A este tipo pertenecen:
La Administración Institucional/sector público institucional, art. 2.2. Ley 39/2015 y Ley 40/2015:
Son entes creados por las Administraciones Públicas Territoriales a las que se dota de
personalidad jurídica para el desempeño de funciones que son competencia de la
Administración Pública Territorial que las ha creado (creación de bienes y servicios,
principalmente). Según la Administración Pública Territorial que los cree tienen distinta
terminología: Organismos Públicos, Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales,
Sociedades Mercantiles, Agencias, etc. Estos entes son creados, principalmente, para huir del
Derecho Administrativo (del Derecho Público, en general) y una vez creados se les atribuye
personalidad jurídica diferenciada de la Administración Territorial que los creo; si bien ésta
mantiene la plena responsabilidad política, jurídica y organizativa sobre los resultados de su
actividad (relaciones de instrumentalidad).

Ejemplos: Turespaña, Paradores, Adif, Renfe Operadora, ENAIRE, Correos y Telégrafos S.A.,
METRO S.A, Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, Canal de Isabel II S.A, RTVE, TVE
S.A., Empresa municipal de servicios funerarios y cementerios de Madrid S.A., EMT de Madrid
S.A., Agencia Estatal BOE, Agencia Estatal de Administración Tributaria, Entidad Pública
Empresarial de suelo, SEPES, etc.

Dentro de la Administración Institucional hay que incluir, también, a otro tipo de Entes
denominados Administraciones o Autoridades Independientes (Entes Atípicos). Estos Entes se
rigen directamente por su legislación específica y sus notas características son la independencia
y la neutralidad (a este tipo de entes pertenecen, por ejemplo, las Universidades, la CNMV
(Comisión Nacional del Mercado de Valores) y la CNMC (Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia)

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PERSONA JURÍDICA (García de Enterría y T. R.

Fernández).
Cada Administración Pública es una persona jurídica. La personalidad jurídica de las
Administraciones Públicas se recoge en el artículo 3.4. Ley 40/2015.
La personificación jurídica es una necesidad absoluta para poder establecer la cualidad de sujeto
de Derecho (personas físicas y jurídicas). Es decir, es necesario para que la Administración pueda
actuar en el tráfico jurídico, comparecer ante los Tribunales e, incluso, para poder ser
demandada por otras personas físicas o jurídicas.
La necesidad de la personificación jurídica de la Administración surge con el Estado de Derecho
ya que este consagra la sumisión absoluta del poder al Derecho (principio de legalidad).
Las Administraciones Públicas son, por tanto, personas jurídicas. Están integradas por órganos
administrativos y empleados públicos (artículo 103 C.E.).
• 1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• 2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la ley.
• 3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública
de acuerdo con los principio de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de
su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
TEMA 2 DERECHO ADMINISTRATIVO: EL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es el Derecho que regula las Administraciones Públicas. Es una parte
del Ordenamiento Jurídico General que afecta o se refiere a las Administraciones Públicas; en
sus relaciones con los ciudadanos, con otras Administraciones Públicas o consigo misma. Existe,
además, una jurisdicción específica, para controlar la actuación de las Administraciones Públicas,
la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

“Es el Derecho común y general de las Administraciones Públicas”.

En efecto, el Derecho Administrativo es al que someten su actuación las Administraciones

Públicas (principalmente) pero las Administraciones Públicas, cuando se lo permite el
Ordenamiento Jurídico, también pueden utilizar (y por tanto someterse a otros Derechos; como
el Derecho Civil, el Mercantil o el Laboral (por ejemplo en el ámbito de las empresas públicas o
del empleo público –personal laboral y eventual—).

Pero el Derecho Administrativo se aplica también a actividades desarrolladas por otros Poderes
Públicos (lo que tradicionalmente se conoce como funciones materialmente administrativas)
como los actos y disposiciones de los Órganos de Gobierno de las Cámaras Legislativas (mesas
del Congreso de los Diputados y del Senado) o del Consejo General del Poder Judicial, o actos de
administración o en materia de personal de órganos de relevancia constitucional como el
Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo. Siendo controlables judicialmente, todo este
tipo de actos, por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Para dar cabida a estas funciones administrativas de otros Poderes Públicos y Órganos de
relevancia constitucional en la definición del Derecho Administrativo (Cosculluela Montaner)
propone la siguiente definición:
“El Derecho Administrativo es el Derecho común y general de las Administraciones Públicas y de
los demás Poderes Públicos en su actividad relacional con los ciudadanos y su personal”.

MODELOS DE DERECHO COMPARADO DE SUMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO.

En el continente europeo, dentro de lo que se ha denominado, la cultura jurídica occidental,
existen dos grandes modelos (Cosculluela Montaner):
• El modelo anglosajón: la Administración se somete al mismo Derecho que los
ciudadanos, la A.P. no cuenta con mayores privilegios que los ciudadanos y no se somete
el control judicial de la Administración a una jurisdicción distinta de la que acuden los
ciudadanos, sino que se somete al Derecho común general y a los Tribunales ordinarios,
No existe, propiamente, un Derecho Administrativo.
• El modelo francés establece que la Administración no se somete al mismo Derecho que
los ciudadanos. Se somete al Derecho Administrativo, caracterizado porque se atribuye
a la Administración Pública unos privilegios (en más y en menos) que no tienen los
ciudadanos (el mayor de todos ellos es el Privilegio de Autotutela). El control judicial de
la actuación de la Administración se residencia, en Francia, en un órgano administrativo
independiente, el Consejo de Estado Francés, y en España, por ejemplo, en una
jurisdicción especializada, la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
TEMA 3 DERECHO ADMINISTRATIVO: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO

CONCEPTO Y ELEMENTOS.
Kelsen identificaba el ordenamiento jurídico con el sistema de normas que regían en un Estado,
en un momento determinado. Por su parte, Santi Romano, afirmaba que el ordenamiento
jurídico no es solo un conjunto de normas sino que en el ordenamiento jurídico se compone de
tres elementos: el sistema normativo, la organización y la colectividad humana cuya actividad
se regula por ese ordenamiento... Pretendía romper la idea de que el Estado monopoliza la
producción del Derecho (remisión a Cosculluela Montaner)
El ordenamiento jurídico está integrado por distintos tipos de normas jurídicas que se relacionan
entre sí y pueden entrar en conflicto. Para solucionar los posibles conflictos (en la aplicación de
las distintas normas del ordenamiento jurídico) existen dos principios básicos:
• El principio de jerarquía normativa.
• El principio de competencia.
Junto a estos principios básicos existen otros como el principio de especialidad.

PRINCIPIOS DE JERARQUÍA NORMATIVA Y COMPETENCIA (Art.9.3)

Significa ordenar las normas según una escala de rango donde las normas de inferior jerarquía
deben respetar el contenido de las de superior jerarquía y, por tanto, no pueden contradecirlas
(por ejemplo, una Ley respecto la Constitución, o un Reglamento respecto a una Ley).
Pero no todas las normas del ordenamiento jurídico se relacionan, entre sí, por el principio de
jerarquía normativa. La única que sí lo hace es la Constitución (superior a todas ellas).

Principio de competencia: Estado políticamente descentralizado. Encontramos tres escalones

territoriales:
• Estado
• Comunidades Autónomas
• Entidades Locales.

Cada uno de estos entes constituye un subsistema normativo propio y separado de los demás.
Las normas de estos tres subsistemas no se relacionan, entre sí, por vínculos de jerarquía sino
de competencia (la jerarquía sólo se da entre normas jurídicas de un mismo sistema normativo).
A esta ausencia de relación jerárquica se le denomina principio de competencia (por ejemplo,
una Ley que proviene del Parlamento andaluz no es inferior, desde el punto de vista de la
jerarquía normativa, a una Ley estatal, de las Cortes Generales).
Pero el principio de competencia también sirve, por ejemplo, para explicar la razón por la que
cuando existe reserva de ley, en una materia, los reglamentos no pueden adelantarse a la ley y
regular dicha materia.

A la cabeza del Ordenamiento Jurídico español está la Constitución Española (norma vértice del
ordenamiento jurídico).
Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha establecido la
primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho interno de cada país que integra la Unión
Europea, incluidas las Constituciones.
Forman parte del Derecho Comunitario: Los Tratados Fundacionales, Reglamentos y Directivas
(Derecho originario y derivado).
Dentro del Ordenamiento Jurídico coexisten una pluralidad de fuentes (por donde brota el
Derecho) las llamadas “fuentes del Derecho”. Junto a las fuentes del Derecho escritas: una Ley,
un Decreto-Ley, un Reglamento, un principio general del Derecho positivizado...están las fuentes
del Derecho no escritas: la costumbre, o un principio general del Derecho no positivizado y, por
último, está la jurisprudencia que no es fuente del Derecho pero las complementa.
LA JURISPRUDENCIA
No es fuente de derecho. Complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho (artículo 1.6. Código Civil).

No obstante, el Tribunal Supremo debe, a su vez, atenerse a la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional (máximo intérprete de la C.E., art. 5 Ley Orgánica del Poder Judicial –LOPJ-- y 40.2
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional –LOTC--).

LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

• Son fuente del Derecho (artículo 1 C. civil) y son normas jurídicas. Expresan los valores
materiales básicos de un ordenamiento jurídico y las convicciones ético- jurídicas
fundamentales de una comunidad (García de Enterría y T. R. Fernández).
• No son solamente una norma aplicable en defecto de Ley o costumbre sino que son
principios informadores de todo el ordenamiento jurídico (artículo 1.4. C. civil).
• En palabras del Tribunal Supremo, los principios generales del Derecho son “la
atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas”.

LA COSTUMBRE
• Es un uso social. Es una práctica reiterada de la sociedad que se tiene por Derecho
(artículo 1.2.C.C).
• La costumbre no se aplica en Derecho Administrativo salvo que la Ley la convierta
en norma o reenvíe directamente a ella.
• Modo en el que la Administración viene aplicando una concreta norma jurídica (la
interpretación que hace de ella). No tiene valor normativo de costumbre pero sí
puede llegar a vincular a la Administración porque puede ser indicio de una actividad
arbitraria. Por eso el artículo 35.1 c) Ley 39/2015 obliga a la Administración a
motivar los actos administrativos que se aparten del precedente.
TEMA 4: CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

La Constitución Española de 1978 (C. E.) es una norma jurídica (García de Enterría y T. R. Fernández;
Cosculluela Montaner, Santamaría Pastor). Es la norma superior de todo el ordenamiento jurídico
español: superior a cualquier otra, tanto del ordenamiento estatal como de todos los subsistemas que
integran éste (autonómicos y locales). Guarda por tanto vínculos de jerarquía normativa con cualquier
otra norma del ordenamiento jurídico español.

La interpretación “conforme a la Constitución” es una consecuencia del principio de supremacía de la

Constitución y está recogido en el art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: La C.E. es la norma
suprema del orden jurídico y vincula a todos los jueces y tribunales quienes interpretarán y aplicarán
las Leyes y Reglamentos según los preceptos y principios constitucionales.

Es un “beneficio de la duda” que hay que conceder a todo legislador democráticamente elegido (art.
66 C. E.). Ello obliga al Tribunal Constitucional a apurar las posibilidades interpretativas antes de
declarar la inconstitucionalidad de una ley.

La C.E. es una Ley en el sentido del artículo 1 del Código Civil. No es una norma programática. Tras la
C.E. de 1978 es un “instrumento” en si mismo justiciable, la creación de una jurisdicción nueva, el
Tribunal Constitucional, se ha montado precisamente con esa función. No obstante, la naturaleza y
contenido de los preceptos constitucionales es muy diversa y, por tanto, su eficacia es también
diferente según los casos (ejemplo: art. 53 C.E.).

Otro problema de la interpretación constitucional: la mayoría de las normas constitucionales son

normas abiertas, de un alto grado de generalidad.

Por eso se dice que “es inseparable un cierto componente ideológico” en su interpretación.

¿Pueden los jueces ordinarios declarar la inconstitucionalidad de las leyes y no aplicarlas por
considerarlas inconstitucionales?

No. Están obligados a plantear la cuestión de inconstitucionalidad al TC (artículo 163 CE). El Tribunal
Constitucional:

• Composición. Artículo 159 CE: 12 miembros, propuestos por Congreso, Senado, Gobierno y
CGPJ entre magistrados y fiscales, profesores de universidad, funcionarios públicos y
abogados, de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional. Por tanto,
no todos son jueces/magistrados y la propuesta de nombramiento parte, principalmente, de
los partidos políticos.
• Competencias. Artículo 161 CE (es el máximo garante de la Constitución, pero no el único).
No conoce, por tanto, de la legalidad de todas las normas del ordenamiento jurídico, ni todos
los derechos que atribuyen las normas jurídicas son susceptibles de recurso de amparo ante
el T.C., ni resuelve todos los recursos de discrepancia sobre la titularidad de las competencias
de todos los entes territoriales y Administraciones Públicas.
TEMA 5 DERECHO ADMINISTRATIVO: LA LEY Y LAS NORMAS CON RANGO DE LEY

LA LEY
• Concepto estricto: la Ley es el acto publicado como tal ley en los Boletines Oficiales del
Estado y de las Comunidades Autónomas, que expresa un mandato normativo de los
órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior (García
de Enterría y T. R. Fernández).
La Ley es la expresión de la voluntad popular (art. 66 C.E.). Las Cortes Generales son el poder
legislativo originario pero nuestra C.E. ha previsto la posibilidad de poderes legislativos
territoriales (poderes legislativos derivados de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas -- CC AA--).
La Ley es la expresión de la voluntad general y es general en un doble sentido:
• Por cuanto procede de la voluntad común del pueblo.
• Porque se refiere a la colectividad de los ciudadanos.
No obstante, también hay algún supuesto de ley singular (por ejemplo, ley expropiatoria) y ley-
medida (para acometer un supuesto concreto).

EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LAS LEYES viene regulado en los artículos 87 a 91 C.E.

Consta de tres fases:
1. FASE DE INICIATIVA ¿QUIÉN PUEDE INICIARLO? Art. 87 C.E. y art. 127 de la Ley 39/2015.
• El Gobierno, por tanto, tiene iniciativa legislativa.
• Además, el Gobierno deberá aprobar, anualmente, un Plan Normativo que
contendrá las iniciativas legislativas (y también reglamentarias) que vayan a ser
elevadas para su aprobación el año siguiente (arts. 132 Ley 39/2015 y art. 26 de
la Ley del Gobierno, según la modificación introducida por la Ley 40/2015).
• Con carácter previo a la elaboración de leyes, normas con rango de ley y
reglamentos, el artículo 133 Ley 39/2015 y 26 Ley del Gobierno, regulan la
participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de este tipo
de normas jurídicas. De todo ello destacamos lo siguiente:
• Una consulta pública a través del portal web de la Administración Pública
competente para recabar la opinión de los sujetos y de las organizaciones más
representativa, potencialmente más afectados por la norma, acerca de la nueva
norma que se propone: problemas que se pretenden solucionar, los objetivos
perseguidos, posibles soluciones alternativas...
▪ Audiencia e Información Pública: Además, cuando la norma afecte a
derechos o intereses legítimos de las personas se publicará el texto en
el portal web correspondiente para dar Audiencia a los ciudadanos
afectados y recabar otras aportaciones o alegaciones que puedan
hacerse por otras personas o entidades. También podrá recabarse,
directamente, su opinión a las organizaciones o asociaciones
reconocidas por ley que las agrupen o representen (por ejemplo,
sindicatos, colegios profesionales, cámaras agrarias, de comercio...).
Plazo mínimo 15 días, pero podrá ser reducido a 7 días hábiles por
razones debidamente justificadas.
No obstante, podrá prescindirse de los trámites anteriores en el caso de
normas presupuestarias, organizativas o cuando existan razones graves
de interés público que lo justifiquen o, simplemente, cuando regule
aspectos parciales de una materia (art. 132.4 Ley 39/2015).
▪ El Consejo de Ministros puede acordar la tramitación urgente del
procedimiento de elaboración y aprobación de anteproyectos de Ley,
Reales Decretos Legislativos (y Reales Decretos, que son reglamentos)
 en algunos supuestos: se acaba el plazo de transposición de una
Directiva Comunitaria u otras normas de Derecho Comunitario cuando
concurran ciertas circunstancias extraordinarias.
2. FASE CONSTITUTIVA: Es en el congreso se discuten y se introducen enmiendas para
llevar a cabo la aprobación de cada artículo o enmienda necesita mayoría simple y una
vez aprobado se envía al Senado.
• El Senado tiene un plazo de dos meses para pronunciarse sobre el texto remitido
o Puede aprobar definitivamente la ley sin modificaciones (por mayoría
simple)
o Puede introducir enmiendas
o Puede vetar la ley
o En estos dos últimos casos el texto es nuevamente remitido al Congreso
y es objeto de una nueva votación por el Pleno.
*En el caso de enmiendas introducidas por el Senado, el Congreso las aceptará o rechazará por
mayoría simple. Sin embargo, en caso de veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría
absoluta (mitad +1). Si dicha mayoría no se obtiene, transcurridos dos meses se someterá a una
nueva votación en la que sólo se exige la mayoría simple para levantar el veto. El texto se envía
al B.O de las Cortes Generales y se remite al Presidente del Gobierno.

3. FASE INTEGRATIVA de la eficacia: sanción, promulgación y publicación (art.91 CE)

• Leyes orgánicas: materias del artículo 81 CE.
o Derechos fundamentales y libertades públicas: El T.C los ha concretado
a los derechos fundamentales de los artículos 15 a 29 CE. Además, debe
ser desarrollo frontal y directo.
o Estatutos de Autonomía de las CCAA.
o Régimen Electoral General: es el referente a las elecciones generales
de las Cámaras legislativas (al Congreso y Senado) y el referente al de
las elecciones locales (no al referente a las elecciones autonómicas)
o Las demás previstas en la CE: son unas veinte materias (ej: el Defensor
del Pueblo, art 54, Estado de alarma, excepción y sitio, art.55).

• PROCEDIMIENTO de aprobación, modificación o derogación: art.81 CE – para lo

que se requiere mayoría absoluta.
o Existen leyes de naturaleza mixta (parte orgánica y parte ordinaria).
o Naturaleza jurídica: no son superiores a las leyes ordinarias. No hay
relación jerárquica, entre ellas, sino de competencia. Hay materias que
solo se pueden regular por ley ordinaria y otras solo por ley orgánica)
o El T.C. ha resaltado el carácter material de las leyes orgánicas. Es decir,
una ley orgánica lo es por razón de la materia (“material”) que regula.
De lo contrario, se produciría una petrificación del Ordenamiento
Jurídico ya que si, por ejemplo, un partido político tuviese mayoría
absoluta, en un momento determinado, podría presentar todo tipo de
proyectos de ley que debido a esa mayoría parlamentaria se
convertirían fácilmente en ley en el Parlamento y ello obligaría a que en
un futuro si se quiere modificar o derogar esa ley se requeriría esa
misma mayoría absoluta, ya que como es sabido, una norma jurídica
solo se puede modificar por otra de igual o superior grado.
o Las Leyes Orgánicas pueden ser desarrolladas por reglamentos. Los
reglamentos son otro tipo de normas jurídicas de nuestro
ordenamiento jurídico, inferiores a las Leyes y Normas con Rango de Ley
que son elaboradas por el Gobierno y la Administración Pública.
 - Motivos (vicios) por los que se pueda declarar la
inconstitucionalidad de las Leyes o normas con Rango de Ley:
de competencia, de procedimiento y de materiales (o de fondo)
- El control de la constitucionalidad de las leyes: El T.C. tiene el
monopolio del control de constitucionalidad de la Ley y las
Normas con Rango de Ley. Hay dos vías de control o
impugnación:
→ El recurso de inconstitucionalidad.
→ La cuestión de inconstitucionalidad.

EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Órganos legitimados para interponerlo: artículo 162.1. a) C.E.: El Presidente del
Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los Gobiernos
autonómicos y las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Si se trata de leyes o NRL
de las CCAA, podrá además interponerlo el Gobierno y la interposición si así se decide
tendrá efectos suspensivos (art. 161.2. C.E.).
• El plazo de interposición es de tres meses desde la publicación de la Ley o NRL.

LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Arts. 163 C.E. y artículos 35 a 37 LOTC. La apreciación de su planteamiento corresponde al Juez
o Tribunal. El proceso se paraliza justo antes de dictar sentencia hasta que se pronuncie el T.C.

OTRA POSIBLE VÍA DE IMPUGNACIÓN

Como consecuencia de que el TC esté conociendo de un recurso de amparo donde la vulneración
de un derecho fundamental la haya realizado una Ley o NRL. El TC puede llegar a declarar la
inconstitucionalidad de la Ley por esta vía (art. 55.2. LOTC). Si la sentencia otorga el amparo la
sentencia tendrá efectos entre las partes del proceso, pero la Sala del T.C. que esté conociendo
del asunto puede elevarlo al Pleno (del T.C.) para declarar la nulidad de la Ley o NRL (artículo
55.2 LOTC).

ALCANCE POSIBLE Y EFECTOS EN CADA CASO:

Tanto en vía directa (recurso de inconstitucionalidad) como incidental (cuestión de
inconstitucionalidad) la Sentencia del T.C. tiene idéntico contenido y efectos generales:
• Puede tener efecto desestimatorio. En este caso el T.C. desestima el recurso y absuelve
a la Ley del reproche que se le hace.
• Puede tener efecto estimatorio. En este caso el T.C. estima el recurso y declara
inconstitucional la Ley y la anula, en todo o en parte.
• Puede tener, tan sólo, efecto interpretativo. En este caso el T.C. no llega a anular la Ley,
pero o bien excluye determinadas interpretaciones de la Ley o bien impone una
determinada interpretación.

En el segundo supuesto; es decir, en el supuesto de que el T.C. estime el recurso la Ley declarada
inconstitucional produce efectos “erga omnes” y no sólo para los que promovieron el recurso.
La Ley se elimina del mundo jurídico (art. 164 C.E.) desde que se publica en el BOE.
Ahora bien, las sentencias del T.C. que declaren la inconstitucionalidad de las Leyes y NRL
recurridas no dará lugar a la revisión de las sentencias dictadas por los tribunales ordinarios con
anterioridad, fundadas en la norma anulada, salvo en los procesos penales o sancionadores, si
de ello resulta una sanción o pena inferior a la impuesta por aquellas sentencias anteriores
(artículo 40 LOTC). Sin embargo, sí se entenderá corregida la doctrina jurisprudencial de aquellas
sentencias de los tribunales, por la dictada por el T.C.
En los términos previstos en la Constitución el Gobierno puede aprobar reales decretos leyes y
reales decretos legislativos (artículo 127. 3 de la Ley 39/2015).
Respecto de su entrada en vigor y eficacia la Ley 39/2015 impone a la necesidad de su
publicación en el Boletín Oficial correspondiente (artículo 131 de la Ley 39/2015).
El procedimiento de elaboración de leyes, normas con rango de ley y reglamentos está regulado
tanto en el artículo 133 de la Ley 39/2015 como en el artículo 26 de la Ley del Gobierno (según
la modificación introducida por la Ley 40/2015, vid. Disposición final tercera).

DECRETO- LEY
• Regulación: artículo 86 C.E. y artículo 127 de la Ley 39/2015.
• Concepto: toda norma, con rango de ley, que emana, por vía de excepción, de un órgano
que no tiene el poder legislativo, concretamente el Gobierno o Consejo de ministros, en
casos de extraordinaria y urgente necesidad (García de Enterría y T. R. Fernández). Es de
carácter provisional.
• No hay ninguna delegación del Parlamento en el Gobierno; es a éste al que le
corresponde apreciar la extraordinaria y urgente necesidad.
• Pueden modificar o derogar auténticas leyes o a otras normas con rango de ley.
• La C.E. impone límites a este poder normativo del Gobierno que podría trastocar la
división de poderes:
1. Presupuesto de hecho: sólo son posibles en casos de extraordinaria y urgente necesidad.
“Extraordinaria” significa situación inusual, imprevisible (debe ser una razón política
excepcional). “Urgente necesidad” significa que no da tiempo a regular la materia por el
procedimiento ordinario de elaboración de leyes ni siquiera por el procedimiento de urgencia.
Se trata de conceptos jurídicos indeterminados. El T.C. hace una interpretación muy flexible de
estos conceptos si se justifica en una necesidad económica.
2. Se les califica de disposiciones provisionales. Este carácter de provisional hace referencia a
que tienen que ser posteriormente revisadas por el Parlamento. --Tras su promulgación, el
Gobierno tiene un plazo de 30 días para someterlo a debate y votación en el Congreso de los
Diputados. Tras su convalidación puede, después, ser tramitado como proyecto de ley por el
procedimiento de urgencia. O bien ser únicamente convalidado (diferencia: posibilidad de
introducir enmiendas). El Parlamento, por tanto, puede:
• convalidarlos / ratificarlos
• derogarlos.
3. Hay una serie de materias que no pueden regular (coinciden con las materias reservadas a
Ley Orgánica pero en relación a los derechos fundamentales afecta a todos los del Título I CE).

PROCEDIMIENTOS DE REVISIÓN (CONTROL POLÍTICO Y JURÍDICO):

• Revisión parlamentaria: control político, art. 86.2 C.E.
• Revisión por el T.C.: control jurídico, art. 161. 1. a) C.E.

¿PUEDEN LOS GOBIERNOS AUTONÓMICOS ELABORAR DECRETOS-LEYES O SOLO PUEDE

HACERLO EL GOBIERNO DE LA NACIÓN?
Depende de si tienen asumida esta competencia en los Estatutos de Autonomía de sus
respectivas Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas que han reformado sus
Estatutos de Autonomía después de la última reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
(Ley Orgánica 6/2006) sí lo han asumido (ya que a ésta se le permitió por primera vez asumir
esta competencia). Por ejemplo, sí lo tienen asumido: Cataluña, Andalucía, Valencia, Castilla y
León, Aragón, Baleares, Extremadura, Canarias…

DECRETOS-LEGISLATIVOS
• Regulación: artículos 82 a 85 C.E. y artículo 127 de la Ley 39/2015.
 • El artículo 82 C.E. regula un supuesto de delegación legislativa que se denomina
legislación recepticia a través de la cual las Cortes Generales acuerdan delegar en el
Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley (García de Enterría y T. R.
Fernández).
• Existen dos tipos de decretos-legislativos:
o Los Textos Refundidos.
o Los Textos Articulados.
• Exigencias constitucionales: artículo 82 C.E.
o La Ley de delegación en un Texto Refundido es una ley ordinaria.
o La Ley de delegación en un Texto Articulado es una ley de bases.

TEXTO REFUNDIDO (García de Enterría y T. R. Fernández):

• La labor que se encomienda al Gobierno es puramente técnica y no creadora de
Derecho. Se trata de dejar en un solo texto todos los preceptos que estando en vigor se
encuentran dispersos en otros textos legales y afectan a una misma materia. El Gobierno
o solamente refunde o bien, como mucho, se le delega la potestad de regularizar, aclarar
y armonizar la normativa que ha de ser refundida.
• Efecto de la ley de delegación: se limita a establecer la finalidad y alcance de la
refundición de los textos legales preexistentes a los que se refiere.
• Efecto del texto refundido: la entrada en vigor de un texto refundido supone la
derogación de los preceptos contenidos en los textos legales objeto de la refundición ya
que éste sustituye a aquellos, derogándolos.

TEXTOS ARTICULADOS:
• El supuesto de los Textos articulados tiene un punto más de intensidad. La norma cuya
elaboración se confía al Gobierno es creadora de Derecho.
• La ley de delegación se denomina, en este caso, ley de bases.
o Efectos de la ley de bases: las bases no son de aplicación directa como normas
son, al mismo tiempo, las directivas y los límites de la delegación confiada al
Gobierno.
• Efectos del Texto articulado: innovar (modificando o derogando) lo establecido con
anterioridad sobre la materia en otras normas con rango de ley o inferior a ella (aunque
no pueden tener efectos retroactivos, art. 83 C.E.).

CONTROLES ADMINISTRATIVOS, POLÍTICOS Y JURÍDICOS

• Puede exigirse la necesidad de ratificación por las Cortes Generales ( 82.6 C.E.) pero no
significa que siempre ocurra así.
• Intervención previa del Consejo de Estado, que tiene que emitir un dictamen
preceptivo (art. 21.1 LOCE).
• Control por el T.C., artículo 161 C.E.
• Control judicial de los vicios de “ultra vires” (exceso de la delegación).
• Control por la jurisdicción contencioso-administrativa del “ultra vires” de los decretos
legislativos (art. 1 LJCA).

TRATADOS INTERNACIONALES
• Concepto: Acuerdo entre Estados u otros sujetos de Derecho Internacional, destinado a
producir efectos jurídicos y regido por las normas del Derecho Internacional (García de
Enterría y T. R. Fernández).
• Naturaleza Jurídica: son normas con rango de Ley y están sujetos, por consiguiente, al
control jurisdiccional del T.C., arts. 95 y 161 a) C.E. y 94 y 95 C.E.
 • Vigencia inicial: Entran en vigor tras su publicación en el BOE, art. 96 C.E. Con la
publicación entran a formar parte de nuestro Ordenamiento Jurídico.
• Vigencia final: dejan de producir efectos una vez derogados, modificados o
suspendidos, según la forma prevista en los propios Tratados, de acuerdo con las
normas generales del Derecho Internacional, art. 96 C.E.
Artículo 31. de la Ley 25/2014, 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.
• Prevalencia de los tratados: Las normas jurídicas contenidas en los tratados
internacionales válidamente celebrados y publicados oficialmente prevalecerán sobre
cualquier otra norma del ordenamiento interno en caso de conflicto con ellas, salvo las
normas de rango constitucional.
Tema 6.

Concepto: El Reglamento es toda norma jurídica que procede del Gobierno y de la

Administración Pública (Cosculluela Montaner, García de Enterría y T. R. Fernández,
Santamaría Pastor).
Los reglamentos representan no menos del 98% de las disposiciones que componen
nuestro Ordenamiento Jurídico.
La C.E. de 1978 sólo contiene seis alusiones fugaces a los reglamentos (arts. 62. F; 97;
105 a); 106.1; 153 c) y 161.2). Por su parte, el Código Civil ni siquiera los menciona
entre las fuentes del Derecho (si bien hay que entender que el C. civil maneja un
concepto material de Ley comprensivo de toda norma jurídica escrita que engloba
también a los reglamentos).

Diferenciación con la Ley y con los actos administrativos:

--En nuestro Derecho, la Ley es la norma originaria. La Ley lo puede todo frente al
Reglamento. El Reglamento es una norma complementaria, subordinada a la Ley. Es,
principalmente, ejecución de la Ley. Los reglamentos suelen ser generales y tener una
pluralidad indeterminada de destinatarios (al igual que las leyes).
--Por su parte, los actos administrativos son aplicación de las normas jurídicas. A
diferencia de los Reglamentos, los actos administrativos no forman parte del
ordenamiento jurídico; son aplicación del mismo. Los actos administrativos suelen tener
un único destinatario (una sanción, una licencia, una subvención, etc.).

Fundamentación de la potestad reglamentaria:

--Fundamentación jurídica: Porque así lo establece la C.E. de 1978 en el artículo 97 que

se la atribuye al Gobierno. Al igual que otras leyes se la atribuyen a otros órganos o
entes.
--Fundamentación lógica: Los técnicos no están en los Parlamentos y los reglamentos
regulan los aspectos más técnicos de las materias.

Clases de Reglamentos por su relación con la ley:

Reglamentos ejecutivos de las leyes (según la ley).
Reglamentos independientes de las leyes (en defecto de ley). Reglamentos de
necesidad (contra ley).

Reglamentos ejecutivos de las leyes:

--La mayoría de los reglamentos son, precisamente, ejecutivos de las leyes. Es decir,
se presentan como desarrollo de las leyes. Las leyes regulan los aspectos más
generales de las materias y remiten a reglamentos su desarrollo (¡los técnicos están en
la Administración!).

Reglamentos independientes de las leyes:

--¿Pueden existir en nuestro Derecho reglamentos que no sean desarrollo de las leyes?
1. No pueden existir reglamentos independientes en materias reservadas a la ley
(reserva de ley). Si existe reserva de ley, en la materia, una vez que la ley haya regulado
el núcleo esencial de la regulación debe abrir, si es que quiere hacerlo, paso al
reglamento para su desarrollo.
2. No pueden existir reglamentos independientes en materias que previamente hayan
sido reguladas por ley (aunque no haya reserva de ley). En estos casos la ley también
puede permitir al reglamento colaborar en la regulación pero éste será un reglamento
ejecutivo (a veces las propias leyes prevén la deslegalización; esto es, permiten la
modificación de determinados aspectos de la ley por reglamento).
3. ¿Pero qué pasa cuando no hay reserva de ley ni la materia ha sido previamente
regulada por ley?
La doctrina se encuentra dividida:

Para unos (García de Enterría y T. R. Fernández), los reglamentos independientes sólo

pueden regular en nuestro ordenamiento las materias referentes a la organización
(entendido en sentido amplio y, por tanto, incluyendo las relaciones de supremacía
especial, los servicios públicos que presta y las materias que son competencia del
órgano que dicta el reglamento).
Para otros (Cosculluela Montaner), el Gobierno puede dictar reglamentos
independientes, porque así lo establece el art. 97 C.E., en todos aquellos casos en que
no haya reserva de ley.

Reglamentos de necesidad

--¿Pueden existir reglamentos que contradigan a las leyes?

1. Sólo pueden darse en función de un estado de necesidad, de una situación de
emergencia cuya excepcionalidad coloca en primer plano el viejo principio “la salud del
pueblo está por encima de la ley”.
2. Además, en nuestro Derecho, la existencia de estos reglamentos está reconocida en
las propias leyes de manera expresa (por ejemplo, art. 22.1.m y e) de la Ley 7/1985
Reguladora de las Bases del Régimen Local – LBRL– y art. 7. bis. De la Ley 17/2015 de
Protección Civil).
3. En estos supuestos, las autoridades gubernativas, civiles o militares, y las autoridades
sanitarias están genéricamente habilitadas para actuar en contra de lo prescrito por las
leyes.
Requisitos de validez de los reglamentos: límites impuestos por los principios de
competencia, jerarquía y procedimiento (límites formales). Otros límites: los límites
sustantivos (respeto a los principios generales del Derecho y, en especial, la interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos) (García de Enterría y T. R. Fernández).
Rebasados estos límites se produce la invalidez de los reglamentos. Los
reglamentos ilegales se sancionan con su nulidad de pleno derecho (art. 128 y 47.2 Ley
39/2015).

Artículo 128. Potestad reglamentaria. (Ley 39/2015)

1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los
órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo
establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de
acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o
las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones
parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan
las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
Artículo 47. Nulidad de pleno derecho. (Ley 39/2015)
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren
la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las
que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Competencia para elaborar reglamentos:

-- El art. 97 C.E. atribuye al Gobierno, como órgano colegiado, el ejercicio de la
potestad reglamentaria y no a ninguno de sus miembros en particular.
--Por otra parte, el artículo 128 de la Ley 39/2015 atribuye competencia reglamentaria
al Gobierno de la Nación, a los Gobiernos autonómicos y a los órganos de
gobierno locales (por ejemplo, el Pleno de un Ayuntamiento).
--Cuando la Ley habilita para ser desarrollada reglamentariamente la habilitación será
conferida, con carácter general, al Gobierno (de la Nación) o Consejo de Gobierno
(autonómico). La habilitación a ministros y consejeros (autonómicos) o a otros órganos
inferiores tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la Ley habilitante (artículo
129. 4 de Ley 39/2015).

En el ámbito estatal, las decisiones del Gobierno y de sus miembros revisten las
siguientes formas:
Artículo 24 de la Ley 50/1007 del Gobierno. De la forma y jerarquía de las
disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros.

1. Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas
siguientes:
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban,
respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya
adopción venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben
normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar
dicha forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no
deban adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y
resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden
del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia
corresponda a distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la
disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del
Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.
2. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:
1.o Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado
en el Consejo de Ministros. 2.o Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Por tanto, los reglamentos estatales se ajustan a la siguiente jerarquía (art. 24. 2 de la
Ley del Gobierno):
1. Real Decreto
2. Orden Ministerial.

→En el nivel autonómico han sido los Estatutos de Autonomía, o bien las Leyes de
Gobierno y Administración de cada CCAA, los que han atribuido la potestad
reglamentaria a favor del Gobierno autonómico (Consejo de Gobierno o denominación
equivalente en cada CCAA).
→En el ámbito autonómico los reglamentos de las CCAA se denominan Decretos
cuando proceden del Gobierno (o Consejo de Gobierno u órgano equivalente en cada
CCAA). Sin el apelativo de Real porque no los firma el Rey sino el Presidente de la
Comunidad Autónoma. Y se denominan Órdenes cuando proceden de los
Consejeros.

--En el ámbito de las entidades locales, la potestad reglamentaria reside en el Pleno

de los Ayuntamientos y de las Diputaciones Provinciales (arts. 22. 2. d) y 33. 2. b) LBRL).

--Se denominan Ordenanzas o Reglamentos en los Municipios y Reglamentos en las

Provincias.

--Reglamentos municipales: Reglamento Orgánico, Ordenanzas (art. 49 LBRL) y

Presupuesto. Los bandos de los alcaldes no tienen naturaleza reglamentaria salvo los
de “necesidad”.

--Los entes institucionales, y otros entes dotados de autonomía, también pueden

tener reconocida potestad reglamentaria por sus leyes de creación. Se denominan
Circulares: del Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia). En relación a las Universidades sus
reglamentos se llaman Estatutos.

--No tienen naturaleza reglamentaria las instrucciones y órdenes de servicio a las que
se refiere el art. 6 de la Ley 40/2015.

Procedimiento de elaboración de reglamentos (procedimiento administrativo

común):

→Dicho procedimiento se contiene en el artículo 26 de la Ley del Gobierno y en el 133

de la Ley 39/2015. Este procedimiento es común tanto para las Normas con Rango de
Ley que elabora el Gobierno como para los reglamentos. A todo lo expuesto en dicha
lección sobre la participación ciudadana en dicho procedimiento (consulta pública,
audiencia, información pública...) añadimos algún requisito procedimental más:
→Informe del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma pudiera afectar
a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
→Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios que proponen la
norma.

→Informes y Dictámenes preceptivos, exigidos por la legislación sectorial; por ejemplo;

informe (preceptivo) del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente (en todo
caso, necesario para los reglamentos ejecutivos de las Leyes). Vid. Por ejemplo, art. 26
de la Ley del Gobierno, en relación a los reglamentos estatales.

→Estudios y consultas que sin ser preceptivos se estimen convenientes para garantizar
el acierto y la legalidad del texto.

Los reglamentos son válidos y producen efectos con su publicación

(en el Boletín Oficial correspondiente) y una vez que ha trascurrido su plazo de vacatio
(arts. 131 Ley 39/2015 y 2.1. del Código Civil).
Retroactividad: art. 47.2. de Ley 39/2015. Los reglamentos sólo pueden ser retroactivos
si son favorables (in bonus)

Inderogabilidad singular de los reglamentos: art. 37 Ley 39/2015. Significa la

prohibición de excepcionar para un caso concreto lo establecido en un reglamento
mediante un acto singular. No se puede derogar un reglamento para un caso concreto.
También se deriva del art. 9.1 y 9.3 C.E.

Formas de reacción frente a un reglamento ilegal:

→Inaplicación por parte de los jueces y magistrados; art. 6 LOPJ.

→Revisión de oficio; art. 106 de la Ley 39/2015.
→Recurso administrativo indirecto (art. 112.3 de la Ley 39/2015) y recursos
contencioso-administrativos; art. 106 CE; art. 8 LOPJ; arts. 1, 25 y 26 LJCA.
→Sólo en supuestos muy concretos el T.C. puede conocer de recursos contra
reglamentos (por ejemplo, art. 161.2 C.E. o con ocasión de conocer de un recurso de
amparo en el que un reglamento haya violado un derecho fundamental).

Tema 7 El acto administrativo

Existen dos tipos de actos jurídicos que proceden de la A.P.: los actos jurídicos
normativos (los reglamentos) y los actos jurídicos no normativos (los actos
administrativos).
El acto administrativo es un acto jurídico, no normativo, de la A. P., unilateral (para
diferenciarlo de los contratos), sometido al Derecho Administrativo y consiste en una
declaración (no incluye las actuaciones materiales) (García de Enterría y T. R.
Fernández):

1. de juicio (p. ej. Un informe)

2. de conocimiento (p. ej. Los actos certificantes, de información, documentos,
etc.)
3. de voluntad (p. ej. las decisiones o resoluciones administrativas)
4. de deseo (p. ej. una propuesta de resolución, petición de información entre órganos,
etc.)

Elementos y requisitos de validez de los actos administrativos:

1. Subjetivos: Tiene que ser dictado por la A.P. competente; dentro de ésta por el
órgano competente (artículos 5 y 8 de la Ley 40/2015) y por una persona física, titular
de un órgano administrativo, que ostente la investidura legítima (nombramiento legal,
toma de posesión...) y que no medie causa de abstención o recusación (art. 23 de la
Ley 40/2015).
2. Formales: Todo acto administrativo es consecuencia de un previo procedimiento
(art. 105 C.E. y artículo 34 de la Ley 39/2015). Exteriorización del acto: la regla general
es que los actos administrativos se exteriorizan por escrito a través de medios
electrónicos (art. 36 de la Ley 39/2015 conectado con el art. 40 de la misma ley, pero
también se pueden exteriorizar a través del papel); otras formas de exteriorización son:
los actos acústicos, visuales y verbales.

¿Cuál es el contenido –estructura-- de un acto administrativo exteriorizado por escrito?:

a). Encabezamiento: con indicación de la autoridad que dicta el acto.

b). Preámbulo: suele hacer referencia a los actos preparatorios (instancias,
informes, propuestas) normas legales de competencia y, en su caso de fondo.
c). Motivación (art. 35 de la Ley 39/2015).
d). Parte dispositiva o resolución propiamente dicha.
e). Lugar, fecha y firma.
-- 3. De contenido: (reglados o discrecionales). Los actos discrecionales necesitan ser
motivados, artículo 35.1. i) de la Ley 39/2015. En los actos reglados la Administración
se limita a aplicar la norma, automáticamente, no puede introducir ningún criterio
subjetivo. En los actos discrecionales (no confundir con arbitrarios) la Administración,
siempre que se lo permita la norma jurídica, puede introducir criterios de valoración
subjetiva.

-- 4. Teleológicos y causales: artículo 34.2. de la Ley 39/2015.

Todo acto administrativo tiene que servir a un fin público (no a un fin privado del titular
del órgano administrativo que dicta el acto pues de lo contrario incurre en una desviación
de poder).

Clasificación de los actos administrativos (solo algunas de ellas):

1. actos favorables y desfavorables. Los actos favorables son los que favorecen a
sus destinatarios (amplían su patrimonio jurídico) otorgándoles un derecho o
eximiéndoles de una obligación. Por ejemplo: otorgamiento de una beca, una licencia,
una subvención. Por otra parte, los actos desfavorables son los que perjudican al
interesado imponiéndoles una obligación o denegándoles un derecho. Por ejemplo,
denegación de una beca, de una subvención, obligación de pagar una multa.
Diferencias: motivación de los desfavorables y límites a la revisión de los favorables,
artículo 35. 1. i) y artículo 35. 1. b) de la Ley 39/2015.
2. actos resolutivos y de trámite (art. 112 de la 39/2015). Los actos resolutorios son
los que ponen fin al procedimiento. Los actos de trámite son los que se desencadenan
durante el procedimiento y hacen posible la resolución. Tiene importancia a efectos de
interposición de recursos.
3. Actos que agotan la vía administrativa (o que causan estado o ponen fin a la vía
administrativa) y actos que no agotan la vía administrativa (o que no causan estado
o no ponen fin a la vía administrativa). Tiene importancia en relación al recurso
administrativo que hay que interponer. Recurso de reposición (artículo 123 de la Ley
39/2015). Recurso de alzada (artículo 121 de la Ley 39/2015). Los actos que agotan la
vía administrativa son los que se enumeran en el artículo 114 de la Ley 39/2015.

Eficacia de los Actos Administrativos:

1. Eficacia temporal:
a. ¿Cuándo empiezan a producir efectos jurídicos los actos administrativos? Art. 39 de
la Ley 39/2105. Dos reglas:

Desde que se dictan (salvo que en ellos se disponga otra cosa)

Cuando se notifiquen, publiquen, sean objeto de aprobación superior... Son supuestos
de eficacia demorada. En estos casos el acto no produce efectos desde que se dicta si
no que producirá efectos cuando se notifique a su destinatario, se publique en un boletín
oficial, etc. En la práctica esta es la auténtica regla general.

b. ¿Cuándo cesa la eficacia de los actos administrativos?

b.1. definitivamente (por su total cumplimiento o por la anulación o revocación del acto).
Por ejemplo si el acto obliga al pago de una multa dejará de producir efectos cuanto
ésta se pague; o si se interpone recurso frente a ella cuando se estime el recurso y se
anule la multa.
b.2. temporalmente: la suspensión, art. 117 de la Ley 39/2015. La suspensión significa
que el acto deja de producir efectos durante un período de tiempo. El hecho de
interponer un recurso administrativo no paraliza, en principio, la posible ejecución de
ese acto administrativo. Se tiene que solicitar al órgano administrativo (o bien éste puede
hacerlo de oficio). El órgano administrativo tiene que ponderar los intereses en juego.
Deberá concederla, por ejemplo, si puede causar un perjuicio de imposible o difícil
reparación.

2. Eficacia retroactiva: art. 39.3 de la Ley 39/2015. La regla general es que los actos
administrativos no son retroactivos pero hay excepciones (por ejemplo si se ha
conseguido la anulación del acto administrativo por vía de la interposición de un
recurso).

3. Eficacia demorada; en concreto, la notificación, artículos 40 y siguientes de la Ley

39/2015.

La notificación de los actos administrativos: art. 40 y siguientes de la Ley 39/2015.

Es un supuesto de eficacia demorada del acto.

--La notificación es un acto de comunicación de un acto administrativo anterior.

--La notificación es un requisito de eficacia del acto administrativo. Hasta que el acto no
se notifique a su destinatario no puede empezar a producir efectos jurídicos.

--¿Qué actos hay que notificar? Las resoluciones (el último acto del procedimiento) y
“actos de trámite cualificados” (actos que se desencadenan en el procedimiento pero
afectan gravemente a los derechos de defensa, producen indefensión, impiden que el
procedimiento pueda continuar), art. 40 de la Ley 39/2015.

--¿A quién hay que notificar? a los interesados, art. 4 de la Ley 39/2015. Son los que
ostentan un derecho subjetivo o un interés legítimo en el procedimiento administrativo.

--Artículo 4. Ley 39/2015:

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales
o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y
sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley
reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible,
el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del
procedimiento.
-- Los interesados pueden actuar a través de representante: art. 5 Ley 39/2015.

Requisitos de las notificaciones:

1. ¿Qué debe contener la notificación? Texto íntegro del acto, indicación de si agota
o no la vía administrativa y recursos que procedan contra el mismo; con
indicación del órgano y el plazo de interposición. Artículo 40. 2 de la Ley 39/2015.

2. ¿Cuándo? En el plazo de 10 días desde que el acto fue dictado (pero si dicho
plazo se incumple hay que estar a lo dispuesto en el 48.3. Ley 39/2015).
 3. ¿Cómo debe practicarse la notificación? La Ley 39/2015 establece la regla
general de que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios
electrónicos. Hay notificaciones que se practican electrónicamente (por petición
del interesado o por pertenecer a un colectivo donde se establece la
obligatoriedad de recibir las notificaciones electrónicamente) y otras que se
practican en papel. Vid. Arts. 14 y 41 de la Ley 39/2015. Para solicitar que la A.P.
realice notificación electrónica vid. notificaciones electrónicas 060 y
seminhap.Gob.es.

En cualquier caso las notificaciones deben contener lo siguiente –art. 41 Ley 39/2015--
: “Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que
permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso
por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de
la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la
notificación efectuada se incorporará al expediente.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán

decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los
modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se
practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar
electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos
colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica,
dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”(art. 41 de la Ley 39/2015).
-- Cosa distinta de la notificación es el aviso de notificación al dispositivo electrónico y/o
dirección de correo electrónico que el interesado haya señalado (art. 41.6).

4. ¿Dónde hay que practicar la notificación? En el lugar designado por el

interesado, en el domicilio, etc., art. 41.3. de la Ley 39/2015.

--En los procedimientos iniciados de oficio: “En los procedimientos iniciados de oficio, a
los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar,
mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos
sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las
Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local”, (artículo 41.4 de la Ley 39/2015).

--En los procedimientos iniciados a solicitud de interesado: Se practicará en el lugar

designado por el interesado (electrónicamente, en el domicilio, en el trabajo...).

--Cuando la notificación se practica en el domicilio se realiza de la siguiente forma:

“Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la
misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación,
intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días
siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de
las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y
viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre
ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se
procederá en la forma prevista en el artículo 44”, (artículo 42. 2 de la Ley 39/2015).
--Cuando la notificación se practica a través de medios electrónicos la notificación se
entiende practicada cuando el interesado, o su representante, accedan, mediante
comparecencia, en sede electrónica (de la Seguridad Social, de la Agencia Tributaria,
del Ministerio de Educación, del Ayuntamiento de Madrid...) o en la dirección electrónica
habilitada (supone tener habilitado un buzón para recibir notificaciones administrativas
electrónicas o telemáticas), vid. art. 43 Ley 39/2015. Existen distintos sistemas de
identificación para poder acceder a la notificación electrónica, o telemática: certificado
electrónico, DNI electrónico o sistema clave.

5. ¿Se puede rechazar una notificación?

--Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido
expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan
transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que
se acceda a su contenido”, art. 43.2 de la Ley 39/2015. En papel: “Cuando el interesado
o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará
constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación
y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento”, artículo 41.5.
de la Ley 39/2015.
--Consecuencias: el procedimiento continúa, no es necesario acudir al supuesto de
notificación infructuosa y su consiguiente publicación en el Boletín Oficial.
6. ¿Qué ocurre si la notificación no ha podido practicarse? Artículo 44 de la Ley
39/2015. Deberá publicarse el acto en el B.O.E. (y facultativamente en un boletín oficial
autonómico, provincial, tablón de edictos de Ayuntamiento, Consulado...).

7. Las notificaciones defectuosas: posible subsanación, art. 40.3 de la Ley 39/2015.

En principio, la consecuencia jurídica es que el acto administrativo no puede producir
efectos jurídicos en contra del interesado. Siempre se puede optar por la inactividad y
alegar la indefensión pero hay supuestos en los que la notificaciones defectuosas se
subsanan: “Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen
alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir
de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga
cualquier recurso que proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los
procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto
íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.”,
art. 40.3 y 4 de la Ley 39/2015.

La Publicación de los actos administrativos: son supuestos residuales, arts. 45 y 46 de

la Ley 39/2015 (actos que tengan una pluralidad indeterminada de destinatarios,
procedimientos selectivos...).

La invalidez de los actos administrativos.

1. La invalidez de los actos administrativos es la situación patológica de los actos

administrativos caracterizada porque a estos les falta o bien están viciados algunos de
sus elementos o requisitos.
2. Sólo después de la declaración formal de invalidez los actos administrativos dejan de
producir efectos definitivamente.
3. Categorías de invalidez:
a. nulidad de pleno derecho: son supuestos tasados en el art. 47 de la Ley 39/2015.
b. anulabilidad: es la categoría general de invalidez, se define como cualquier infracción
del ordenamiento jurídico (artículo 48 de la Ley 39/2015).
4. El supuesto de las irregularidades no invalidantes: arts. 48 2. y 3. de la Ley 39/2015.
5. Técnicas que juegan a favor del mantenimiento de los actos administrativos: arts. 49
a 52 de la Ley 39/2015.

Cuando estudiemos los recursos administrativos (por ejemplo, recurso de alzada, o

recurso de reposición) se verá que los motivos en que se pueden fundar (los motivos
que se alegan para que se anule el acto) son de nulidad o anulabilidad por lo que la
parte del recurso referente al Solicito se suele redactar así: Se solicita que se anule el
acto administrativo (habría que identificarlo) por incurrir en vicios de nulidad o en su caso
de anulabilidad. Estas categorías de invalidez sirven, principalmente, para solicitar la
anulación de los actos administrativos cuando interponemos recursos administrativos
frente a ellos (al menos en los recursos ordinarios y especiales).

A través de las dos categorías de invalidez se puede conseguir la anulación del acto;
aunque a veces sólo podremos conseguir la retroacción de actuaciones al momento en
el que se cometió la infracción procedimental.

Tema 8. Ejecución forzosa de loa actos administrativos

Concepto:

La ejecución forzosa de un acto administrativo implica llevar a la práctica la declaración

que en el mismo se contiene a pesar de la resistencia de la persona obligada a su
cumplimiento (García de Enterría y T. R. Fernández).

Presupuestos o requisitos:

--Debe de tratarse de actos que imponen una obligación (acto desfavorable).

--Toda ejecución forzosa necesita como presupuesto un previo acto administrativo que
la legitime: artículo 97.1 de la Ley 39/2015. Este acto administrativo debe contener una
obligación y esta obligación debe haberse incumplido. La obligación tiene que estar, por
tanto, vencida. Debe haberse incumplido el plazo que se concedía para su cumplimiento
(lo cual requiere una previa notificación) Artículo 97.2 de la Ley 39/2015.

--Una vez vencida la obligación es cuando se inicia el procedimiento de ejecución

forzosa: que se inicia con un apercibimiento (artículo 99 de la Ley 39/2015); indicando
que si no se cumple con la obligación en el plazo señalado se procederá a la ejecución
forzosa del mismo.

--¿El hecho de interponer un recurso frente a un acto administrativo paraliza la ejecución

forzosa del acto administrativo? No (artículo 117 de la Ley 39/2015), salvo que se trate
de procedimientos sancionadores (artículo 90.3 Ley 39/2015) hasta que se resuelva el
recurso administrativo y hasta la interposición del contencioso-administrativo...

-- ¿Si la A.P. ha procedido a otorgar la suspensión de la ejecución del acto (artículo 117
de la Ley 39/2015) puede ejecutar forzosamente el acto administrativo? No, ese es el
objetivo de la suspensión (medida cautelar en tanto se resuelve el recurso).
-- El domicilio limita la ejecución forzosa (artículos 99 y 100.3 de la Ley 39/2015): la
entrada en un domicilio necesita autorización judicial (art. 8.6 LJCA –juzgados de lo c-
a—). Cuando se trate de una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria,
multa, o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda Pública éste se
efectuará, preferentemente, por medios electrónicos: tarjeta de débito o crédito,
transferencia, domiciliación bancaria, ... (artículo 98 de la Ley 39/2015).

Si la A.P. no cumple con los requisitos y límites que le impone la Ley para proceder a la
ejecución forzosa se produce una vía de hecho (que es un vicio que se equipara a la
nulidad de pleno derecho; artículos 25.2 y 30 LJCA). Ante una vía de hecho la A.P.
pierde sus privilegios (en más) y puede ser demandada ante la jurisdicción civil (artículo
105 de la Ley 39/2015). El remedio más enérgicos son los interdictos.

La coacción directa (Otto Mayer): es la coacción lanzada inmediatamente contra una

situación de hecho contraria al orden sin el intermedio de un acto administrativo (p. ej.
Una carga policial). No hay acto, no hay procedimiento, no hay plazo voluntario...
Realmente sí hay acto administrativo (aunque verbal) pero no hay procedimiento porque
la situación no lo permite. La coacción directa está permitida por las leyes: Ley Orgánica
de Protección de la Seguridad Ciudadana o, para calamidades públicas, la LBRL.

Medios de ejecución forzosa (artículo 100 de la Ley 39/2015):

1. Apremio sobre el patrimonio (art. 101 de la Ley 39/2015).

Este es el medio de ejecución forzosa más utilizado. Se utiliza cuando la obligación
consiste en el pago de una cantidad líquida de dinero. El procedimiento termina con el
embargo de bienes y, en su caso, posterior subasta. Regulado en: Ley General
Tributaria (artículos 163 y ss.), Reglamento General de Recaudación (70 a 123) o
Reglamento de Recaudación de la Seguridad Social.

2. Ejecución subsidiaria (art. 102 de la Ley 39/2015).

-- Consiste en que si el obligado no cumple será una tercera persona (por ejemplo, una
empresa contratada por la Administración) la que realice lo ordenado por el acto
(haciéndose todo a costa del obligado). Sólo puede utilizarse en relación a actos que
por no ser personalísimos puede realizarlos un sujeto distinto del obligado. La A.P. o
bien lo hace ella (a través de sus propios órganos) o se lo encarga a un tercero (por
ejemplo una empresa). En todo caso los gastos derivados de la ejecución deberá
abonarlos el obligado por el acto (la Administración le pasará la factura).
-- La ejecución subsidiaria supone una conversión de la obligación que el acto impone
en una deuda líquida que entonces sí puede ser ejecutada por la vía de apremio.

3. Multa coercitiva ( art. 103 de la Ley 39/2015). Son multas sucesivas. No son
propiamente un medio de ejecución forzosa. No tienen el carácter de sanción ( por tanto,
son compatibles con ellas) y tan sólo pretenden forzar al cumplimiento de lo ordenado.
Entre multa y multa debe haber un previo apercibimiento. Es necesario una ley que
expresamente las autorice. Se trata de forzar al pago imponiendo a la obligación anterior
una nueva obligación (la de pagar la multa coercitiva). Estas multas coercitivas son
exigibles por la vía de apremio.

4. Compulsión sobre las personas ( art. 104 de la Ley 39/2015). Sólo cabe en el
supuesto de obligaciones personalísimas de no hacer o soportar. Supone el empleo de
la fuerza frente a las personas.
Necesitan cobertura de una Ley y, además, se marcan unos límites estrictos a la hora
de llevarla a cabo, con respeto a los derechos fundamentales. La compulsión sobre las
personas tiene su campo propio y prácticamente único en el ámbito del orden público y
zonas próximas a él.

5. Por último está el supuesto del artículo 104.2 de la Ley 39/2015. Las obligaciones
personalísimas de hacer se sustituyen por una indemnización de daños y perjuicios
(ante la ineficacia de una eventual compulsión sobre las personas).

Tema 9. El procedimiento administrativo

CONCEPTO. NATURALEZA JURÍDICA.

-- El procedimiento administrativo es el cauce formal de producción de las disposiciones

y actos administrativos (García de Enterría y T. R. Fernández; Cosculluela Montaner).
-- El procedimiento es, igualmente, un conjunto de actos administrativos todos ellos
instrumentales del último acto del procedimiento que es generalmente la resolución.
-- La naturaleza del procedimiento administrativo es sustancialmente idéntica que la del
proceso judicial. Lo que diferencia a ambas es la función que en los mismos se ejercita.
En el caso de la Administración, la aplicación del ordenamiento jurídico para servir con
objetividad los intereses generales (artículo 103.1 de la Constitución). En el caso de los
órganos judiciales la aplicación, igualmente, del ordenamiento jurídico, del Derecho, en
casos concreto, resolviendo conflictos de intereses.

→ Según ha resaltado la doctrina (García de Enterría y T. R. Fernández; Cosculluela

Montaner; Santamaría Pastor) y la jurisprudencia, el procedimiento administrativo
cumple una doble función: el procedimiento es una garantía para los administrados y, al
tiempo, a través del mismo se racionalizan las decisiones administrativas.
→ El procedimiento administrativo es, por tanto, una garantía para los ciudadanos en
tanto que supone que la actividad de la Administración tiene que canalizarse
obligatoriamente a través de unos cauces determinados como requisito mínimo para
que pueda ser calificada de actividad legítima. Y esto, hoy día, es una exigencia
constitucional (artículo 105 a. y 105 c. de la Constitución). Esto asegura a su vez la
revisión de los actos y disposiciones generales (García de Enterría y T.R. Fernández;
Cosculluela Montaner).

PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1. Aspectos Previos.

-- El procedimiento administrativo viene regulado, en la actualidad, por la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común. Esta Ley ha sido dictada por
el Estado en virtud del artículo 149.1.18 de la Constitución que atribuye, entre otras,
competencia exclusiva al Estado para regular las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común.

PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1. Aspectos Previos.
Hay que tener en cuenta lo siguiente:

1. La Ley 39/2015 no diseña ningún procedimiento, concreto, de producción de los actos

administrativos sino que se limita a establecer unas disposiciones generales que
deberán ser respetadas en los concretos procedimientos administrativos.
2. Que los procedimientos administrativos, diseñados en Leyes sectoriales (también de
las Comunidades Autónomas), por razón de la materia, son competentes para regular
aspectos organizativos referidos al procedimiento (qué actos administrativos agotan la
vía administrativa, por ejemplo) y, al mismo tiempo, pueden establecer un procedimiento
específico en relación a materias, sectoriales, sobre las que tienen competencias (por
ejemplo, la regulación del tipo de requisitos a justificar o la forma de hacerlo, en la
petición de autorización para ejercer una concreta actividad). Eso sí, con sujeción al
procedimientos administrativo común (no pueden, por ejemplo, suprimir el derecho a
obtener copias, a hacer alegaciones, a abrir un trámite de audiencia, etc.) porque sino
se estaría violando el procedimiento administrativo común. Disposición adicional
primera de la Ley 39/2015.

2. Que se excluyen del ámbito de aplicación de la Ley determinados procedimientos

que se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por la Ley 39/2015:
tributos; seguridad social y desempleo; tráfico y seguridad vial; extranjería; asilo; ...,
vid. Disposición Adicional primera Ley 39/2015.

2. Principios Generales del Procedimiento Administrativo.

El más relevante es el principio de oficialidad: se recoge en el artículo 71 de la Ley
39/2015 y significa que la Administración está obligada a impulsar de oficio el
procedimiento en todos sus trámites.

FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

(Iniciación, ordenación, instrucción y terminación)
1. Iniciación.
Como establece el artículo 54 de la Ley 39/2015 los procedimientos administrativos
pueden iniciarse:
de oficio.
a instancia de persona interesada.

→ En los procedimientos iniciados de oficio el procedimiento administrativo se entiende

iniciado, en todo caso, por acuerdo del órgano competente bien por propia iniciativa o
como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos, o por
denuncia (artículos 58 y 21.3 a) de la Ley 39/2015). La mera denuncia, por ejemplo, no
inicia de por sí un procedimiento administrativo puede ser en todo caso un estimulo para
que el órgano competente, y sólo éste, decida iniciarlo.

→ El denunciante no adquiere automáticamente, por el mero hecho de denunciar, la

condición de interesado en el procedimiento; así lo ha entendido la jurisprudencia. En
todo caso deberá personarse en el procedimiento, una vez que éste se ha iniciado, o
sea llamado al mismo por la Administración, por ser titular de un derecho o interés
legítimo afectado por el procedimiento (SSTS 27 de octubre de 2003 y 23 de marzo
2005), artículo 62. 5 de la Ley 39/2015.

→ Por otra parte, el artículo 55 de la Ley 39/2015 prevé que con anterioridad al acuerdo
de iniciación, el órgano competente para incoar (puede abrir) un periodo de información
previa a fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento. La jurisprudencia ha precisado que dichas actuaciones previas
no forman parte del procedimiento, sino que son un antecedente que no produce efectos
jurídicos materiales de iniciación.

→ Por lo que respecta a los procedimientos iniciados a instancia de persona interesada

(artículo 4 de la Ley 39/2015) el procedimiento se entiende iniciado con la presentación
de la instancia o solicitud que deberá contener lo previsto en el artículo 66 de la Ley
39/2015 (salvo que se trate de un procedimiento formalizado, artículo 66.6 de la Ley
39/2015). Las solicitudes de iniciación deberán presentarse en los registros
administrativos a los que se refiere el artículo 16.4 de la Ley 39/2015. Los documentos
que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán
presentarse:

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como

en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere
el artículo 2.1.
b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el
extranjero. d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Formalmente el procedimiento se entiende iniciado cuando la instancia o solicitud llega
al órgano competente para su tramitación, artículo 21.3. b) de la Ley 39/2015).

La presentación de la instancia obliga a la Administración a iniciar el procedimiento

administrativo sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para que subsane los
defectos de su solicitud (artículo 68 de la Ley 39/2015). Iniciado el procedimiento, el
órgano administrativo competente para resolverlo podrá adoptar, de oficio o a instancia
de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de
la resolución que pudiera recaer (artículo 56 de la Ley 39/2015: suspensión temporal de
actividades, prestación de fianzas, embargo preventivo, ...).
Una vez presentada la solicitud, el interesado tendrá derecho a exigir el
correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal
una copia (art. 66.3 de la Ley 39/2015).

2. Ordenación.
2.1. Tramitación del expediente administrativo

Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así
como las diligencias encaminadas a ejecutarla. (artículo 70.1 de la Ley 39/2015). Los
expedientes tendrán formato electrónico (artículo 70.2 de la Ley 39/2015). No formará
parte del expediente administrativo (remisión al artículo 70. 4 de la Ley 39/2015).
--Remisión a los principios generales del procedimiento administrativo; en especial,
impulso de oficio (artículo 71.1 de la Ley 39/2015), orden riguroso de incoación (artículo
71.2 de la Ley 39/2015), etc.

2.2. Términos y plazos.

Los plazos presentan una doble problemática: el dies a quo inicial del computo y la
forma de computar los plazos. El artículo 30 de la Ley 39/2015 regula estos extremos.
Resumidamente puede concretarse así:
-- Cuando el plazo se señale por días se entiende que son hábiles, excluyéndose los
sábados, los domingos y los declarados festivos y prorrogándose al siguiente día hábil
si el último fuera inhábil; cuando los plazos, no obstante, se señalen por días naturales,
deberá hacerse constar esta circunstancia en la correspondiente notificación.
-- Por lo que respecta al cómputo del plazo (cuando se señale por días), éste se realizará
desde el día siguiente al de la recepción de la notificación o al de la publicación cuando
se expresen en días o desde el día siguiente a aquél en que se produzca la estimación
o desestimación por silencio administrativo (artículo 30.3 de la Ley 39/2015).

Si el plazo se señala en meses o años se computarán de fecha a fecha, expirando el

último día del mes si no hubiera día equivalente a aquél en el que comenzó el computo
del plazo (artículo 30.4 de la Ley 39/2015).

En relación a lo anterior, la jurisprudencia ha interpretado que los plazos fijados en

meses o años deben contarse considerando que el día del vencimiento del plazo es el
mismo día correlativo mensual o anual al de la notificación o publicación (STS 8 de
diciembre 2003, STS 8 de marzo 2006 –2006/1938-). Se trata de una doctrina que deriva
de la aplicación del artículo 5.1. del Código Civil. Recogido en la actualidad en el artículo
30.4 párrafo 2o de la Ley 39/2015.

Cuando el último día del plazo sea inhábil se entenderá prorrogado al primer día hábil
siguiente (art. 30. 5 de la Ley 39/2015).

Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma e inhábil en la

sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso (art.
30.6 de la Ley 39/2015).

2.3. La lengua.

El artículo 15 de la Ley 39/2015 reconoce el derecho a los ciudadanos a utilizar las

lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto
en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico. Este artículo dispone que:

1.En los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado la lengua
será el castellano. No obstante, si los interesados se dirigen a los órganos de la
Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad
Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella (el interesado
elige).

2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades

Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en
la legislación autonómica correspondiente.

3. En cualquier caso, los documentos que deban surtir efecto fuera del territorio en que
esté previsto el uso de una lengua distinta al castellano deberán traducirse a este idioma
por la Administración Pública instructora (y los documentos dirigidos a los interesados
si así lo solicitan), salvo que en esa otra Comunidad Autónoma se utilice la misma lengua
distinta al Castellano.

3. Instrucción.
Los actos de instrucción son los necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución
(artículo 75 de la Ley 39/2015).
El principio de oficialidad contribuye a dotar a la Administración Pública de una amplia
libertad para determinar los actos de instrucción adecuados a cada caso. Por este
motivo la Ley 39/2015 se limita a enunciar algunos principios generales y a precisar la
estructura básica de los más habituales: alegaciones de los interesados, audiencia,
información pública, informes, pruebas (Cosculluela Montaner).

3.1. Alegaciones.

En un procedimiento administrativo no hay un momento procesal concreto para poder

hacer alegaciones (salvo el trámite de audiencia si se abre). El interesado, podrá hacer
alegaciones en cualquier momento del procedimiento administrativo (artículo 76 de la
Ley 39/2015). Las alegaciones son una forma de participación de los interesados en el
procedimiento. Son un derecho (renunciable). A través de éstas el interesado hace
saber su opinión sobre los hechos a la Administración. Para hacer unas buenas
alegaciones es conveniente solicitar el expediente administrativo para poder consultarlo
y a la vista de lo que contiene formular las alegaciones. El artículo 53 de la Ley 39/2015
establece un catálogo de derechos de los interesados y entre ellos se encuentra el
derecho a acceder al expediente administrativo. No es obligatorio, también se pueden
hacer alegaciones sin ver el expediente.

3.2. Audiencia.

La importancia de este trámite en los procedimientos administrativos tiene tanta

importancia que ha sido previsto, incluso, por la propia Constitución en el artículo 105
c).
La audiencia viene regulada en la Ley 39/2015 en el artículo 82. El trámite de
audiencia es un período específico para hacer alegaciones bien porque el interesado no
ha querido hacerlas antes o las ha hecho pero quiere volver a hacerlas después de
conocer todos los elementos y datos que integran el expediente administrativo ya que
este trámite tiene que ser abierto por la Administración justo antes de que el órgano
administrativo competente para resolver redacte la propuesta de resolución. El plazo
para evacuar este trámite no podrá ser inferior a diez ni superior a quince días.

No obstante lo anterior, hay procedimientos en los que inexcusablemente hay que

abrir este trámite por estar previsto como preceptivo por disposición legal (por ejemplo,
en los procedimientos sancionadores y en los de responsabilidad patrimonial). En
realidad, la Ley 39/2015 no excluye el trámite de audiencia en ningún procedimiento
administrativo, por lo que en principio debe darse en cualquier procedimiento
administrativo ya que según jurisprudencia del Tribunal Supremo la audiencia es
esencial para garantizar el derecho de defensa de los interesados. No obstante lo
anterior la propia Ley 39/2015 concreta un único supuesto donde la Administración
puede prescindir de dicho trámite: cuando no figuren en el procedimiento, ni sean
tenidos en cuenta en la resolución, otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por los interesados.

3.3. Información pública.

El trámite de información pública está regulada en el artículo 83 de la Ley 39/2015.

Se trata de un trámite cuya apertura es facultativa para la Administración salvo que
venga impuesto como preceptivo por la legislación sectorial –por ejemplo, la
urbanística—.
Este trámite debe anunciarse en el Boletín Oficial correspondiente, y a veces la
legislación impone incluso que se publique en la prensa diaria. En el plazo concedido,
que salvo disposición en contrario no será inferior a veinte días, todos cuantos tengan
interés en el asunto y no sólo los que tienen el carácter legal de interesados podrán
examinar el expediente y presentar las alegaciones que estimen convenientes.
Comparecer en el trámite de información pública no confiere la condición de interesado,
pero sí otorga el derecho a obtener respuesta a las alegaciones presentadas.

3.4. Informes.
Los informes, regulados en los artículos 79 y siguientes de la Ley 39/2015, son actos
administrativos procedentes de órganos cualificados que tienden a ilustrar al órgano
decisor con elementos de juicio necesarios para adoptar la resolución. Son opiniones
técnicas (en Derecho, Arquitectura, Ingeniería, Medicina, etc.).
-- Los informes pueden ser preceptivos o facultativos. Serán preceptivos si vienen
exigidos por la legislación y facultativos en caso contrario. Si el informe es preceptivo el
órganos administrativo competente para resolver debe solicitarlo, inexcusablemente,
antes de resolver pues si no lo hace el acto administrativo incurrirá en vicio de
anulabilidad.
-- Los informes también pueden ser vinculantes o no vinculantes. Es informe será
vinculante si la Administración está obligada a resolver en el sentido apuntado por el
informe y no vinculante en caso contrario.
-- Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no
vinculantes (artículo 80.1 de la Ley 39/2015).
-- En relación a lo anterior, también hay que traer a colación el artículo 22.1.d) de la Ley
39/2015 que contempla un supuesto en el que el plazo que tiene la Administración para
resolver un procedimiento puede ser ampliado cuando deba solicitar un informe
preceptivo.

3.5. Prueba.

La prueba está regulada en los artículos 77 y siguientes de la Ley 39/2015.

-- A través de la prueba se trata de constatar la veracidad de los hechos. En relación a
la prueba rige el principio antiformalista; esto es vale cualquier tipo de prueba admitida
en Derecho (testifical, documental, pericial, inspección ocular, etc.). En este sentido, la
Ley 39/2015 dice que los hechos relevantes para la decisión del procedimiento podrán
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho (artículo 77.1 de la Ley
39/2015).
-- Corresponde al instructor del procedimiento acordar su apertura, bien de oficio o bien
a solicitud del interesado.
-- No siempre es preceptivo abrir un trámite de prueba en un procedimiento
administrativo. Para que exista obligación legal de abrir dicho periodo de prueba debe
concurrir alguno de los dos supuestos que contempla el artículo 77.2 de la Ley 39/2015:

1. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por el interesado.
2. O cuando la naturaleza del procedimiento lo exija, por ejemplo, procedimientos
sancionadores (esto es cuando venga exigido por la normativa singular aplicable al
procedimiento de que se trate).
-- El período de prueba será de un mínimo de diez días y un máximo de treinta,
debiéndose consignar en la notificación correspondiente el lugar, fecha y horas para su
práctica. Los costes de las pruebas pedidas por los administrados deberán ser
abonados por éstos si la Administración no está obligada a soportarlos.

4. La terminación del procedimiento.

La forma normal de terminar los procedimientos administrativos es con la resolución. No

obstante el artículo 84 de la Ley 39/2015 establece, junto a la resolución, otras formas
de terminación de los procedimientos administrativos: el desistimiento, la renuncia y la
declaración de caducidad. A estas formas de terminación de los procedimientos
administrativos hay que unir la de la imposibilidad material de continuarlo (artículo 84.2
de la Ley 39/2015), la terminación convencional (artículo 86 de la Ley 39/2015) e,
incluso, la terminación por silencio administrativo (artículos 24 y 25 de la Ley 39/2015).

En cuanto a la imposibilidad material de continuarlo incluye algunos supuestos que

aunque marginales no son reconducibles a ninguno de los anteriores; por ejemplo, la
muerte del interesado cuando el objeto del proceso sean derechos o intereses de éste
que sólo él puede hacer valer por no ser transmisibles o, también, supuestos de
inexistencia, pérdida o destrucción del objeto.

4.1. Resolución expresa.

La resolución expresa es la forma normal de terminación de los procedimientos.
-- La Administración Pública tiene la obligación de resolver expresamente tanto los
procedimientos iniciados de oficio como los iniciados a instancia de persona interesada
(lo veremos al estudiar el silencio administrativo).
→ En ningún caso puede la Administración abstenerse de resolver (artículos 88.1 y 21
de la Ley 39/2015), pero puede declarar la inadmisión de peticiones no amparadas en
el ordenamiento jurídico (artículo 88.5 de la Ley 39/2015). No obstante, el legislador es
consciente de que la Administración, pese a la obligación legal, en muchos casos no
resuelve expresamente; en estos casos se produce la figura del silencio administrativo,
unas veces con efectos estimativos y otras con efectos desestimatorios (artículos 24 y
25 de la Ley 39/2015).
→ Las resoluciones tienen que estar motivadas, en los casos previstos en el artículo 35
de la Ley 39/2015 y expresarán los recursos que puedan interponerse, el órgano y el
plazo (artículo 88. 3 de la Ley 39/2015).
→ Se prevén especialidades para la resolución de procedimientos sancionadores y de
responsabilidad patrimonial (artículo 89 a 92 de la Ley 39/2015).
→ La Administración Pública, a la hora de dictar resolución está vinculada al principio
de congruencia, al de “non reformatio in peius” y al principio de contradicción.

-- En cuanto al principio de congruencia, éste, no ha tenido ni tiene el mismo significado

y alcance que en el Derecho Procesal ya que la Administración a la hora de resolver no
sólo decidirá las cuestiones planteadas por las partes sino también las derivadas del
propio procedimiento, pero si resuelve estas cuestiones conexas, no planteadas por las
partes, tendrá que ponerlo de manifiesto a los interesados y conceder un plazo no
superior a 15 días para que estos puedan formular las alegaciones que estimen
pertinentes y salvaguardar así el principio de contradicción (artículo 88.1 de la Ley
39/2015). Por otra parte, en los procedimientos iniciados a instancia de parte se
establece expresamente la necesidad de que la resolución no pueda agravar su
situación inicial (principio de “non reformatio in peius”) – artículo 88.2 de la Ley
39/2015—. Se trata de que la Administración no pueda utilizar el procedimiento del
ciudadano para agravar su situación inicial, sin perjuicio de que si todavía no ha
caducado la acción de la Administración pueda ésta incoar uno de oficio, a tal efecto.

4.2. El desistimiento y la renuncia

Regulados en los artículos 93 de la Ley 39/2015 (desistimiento de la Administración) y

94 de la Ley 39/2015 (desistimiento de los interesados).
-- El desistimiento supone la manifestación de la voluntad del interesado de que no
prosiga el procedimiento por el mismo iniciado (o por la Administración). El desistimiento
solo produce efectos con respecto al procedimiento. En cambio la renuncia se refiere a
una renuncia del derecho mismo; de manera que si se renuncia no cabe el ulterior
ejercicio del derecho.
-- Tanto el desistimiento como la renuncia tienen que ser aceptados por la
Administración. El acto de la Administración aceptando el desistimiento o la renuncia y
declarando concluso el procedimiento será, en realidad, el acto que ponga fin al
procedimiento.

-- No obstante, la Administración tiene ciertos límites para declarar concluso, en estos

casos, el procedimientos; son los supuestos del artículo 94. 4 y 5 de la Ley 39/2015.
-- Por último, la Ley 39/2015, obliga a dejar constancia tanto del desistimiento como de
la renuncia por cualquier medio válido en Derecho (artículo 94.3 de la Ley 39/2015).

4.3. Caducidad (artículo 95 de la Ley 39/2015).

Implica la conclusión del procedimiento iniciado a instancia del interesado al
resultar paralizado por causas imputables al mismo.
La paralización imputable al interesado sólo se producirá cuando éste deba aportar
escritos, documentos o realizar actuaciones sustanciales para proseguir y en su día
resolver el procedimiento.
 La caducidad no se produce automáticamente por el mero transcurso de un plazo sino
que la Administración está obligada a advertir al interesado que transcurridos tres meses
sin la debida actuación de éste, declarará la caducidad con archivo del expediente, salvo
que la cuestión planteada afecte al interés general, en cuyo caso podrá proseguir el
procedimiento.

4.4.Terminación convencional (artículo 86 de la Ley 39/2015).

La terminación convencional supone que el procedimiento administrativo puede terminar

mediante pactos, acuerdos o convenios con la Administración, tanto de Derecho Público
como Privado. Pero como esto supone una renuncia de potestades públicas la Ley la
somete a numerosas cautelas (no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico, tienen
que estar autorizados por la legislación sectorial, etc.).

4.5. El silencio administrativo

Concepto: es la ausencia de resolución expresa en un procedimiento administrativo

(García de Enterría y T. R. Fernández; Cosculluela Montaner). Ante esta falta de
resolución expresa la ley entiende que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha
producido, bien con un contenido:
-- Negativo o desestimatorio
-- Positivo o estimatorio.

-- La A.P. está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, tanto
los iniciados de oficio como a instancia de persona interesada. Se trata de un plazo,
conjunto, para resolver y notificar la resolución del procedimiento (artículos 21 y 81 de
la Ley 39/2015).
-- ¿Cuál es el plazo que tiene la A.P. para resolver los procedimientos administrativos y
cómo se computa? ( Art. 21. 2. y 3. de la Ley 39/2015):

“ 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por
la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley
establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste
será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente
para su tramitación”.

--¿Cómo se enteran los ciudadanos de cuál es el plazo de resolución de los

procedimientos administrativos? Art. 21.4 de la Ley 39/2015: publicación de
procedimientos y notificación a los interesados.
--¿Puede la A.P. suspender el plazo de resolución? Sí, en los supuestos del art. 22 de
la Ley 39/2015 (p. ej. Subsanación de deficiencia por parte del interesado o petición de
informes preceptivos).

--¿Puede ampliarse el plazo de resolución? Sí, pero requiere motivación y dicho plazo
no puede ser superior al inicialmente establecido para la resolución de dicho
procedimiento, art. 23 de la Ley 39/2015.
-- La Ley distingue el Silencio en los procedimientos iniciados a instancia de parte
(regulado en el artículo 24 de la ley 39/2015) y en los iniciados de oficio (regulado en el
artículo 25 de la Ley 39/2015).

El silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de los

interesados

La regla general es el silencio administrativo positivo o estimatorio. Si la A.P. no resuelve

y notifica en plazo hay que entender que la solicitud ha sido estimada por silencio
administrativo. Excepciones:
1. Norma con rango de ley.
2. Norma de Derecho Comunitario o de Derecho Internacional.
3. Algún supuesto de actividades de servicios y de su ejercicio, pero son una excepción.
4. El ejercicio del derecho de petición (art. 29 C.E.).
5. Ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
6. Procedimientos de responsabilidad patrimonial.
7. Los que supongan transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al
dominio público o al servicio público.
8. Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (por ejemplo, recursos);
salvo en lo relativo al recurso de alzada el doble silencio (en el procedimiento de solicitud
y en el de recurso).

-- Sólo el silencio administrativo positivo equivale a un auténtico acto administrativo. El

silencio negativo es un remedio procesal para poder después impugnarlo en vía
contencioso-administrativa (art. 24. 2 de la Ley 39/2015).
-- ¿La Administración queda vinculada a los efectos del silencio? ¿Puede dictar
resolución expresa una vez ha transcurrido el plazo? Art. 24.3 de la Ley 39/2015. En el
caso del silencio positivo, sí. En el caso del silencio negativo, no.

-- La A.P. siempre está obligada a dictar resolución expresa, pero:

Si se ha producido silencio positivo la Administración puede resolver, solamente, en el
mismo sentido; es decir, confirmando lo que ya se ha producido.
Si se ha producido silencio negativo la Administración puede cambiar el sentido del
silencio y, por tanto, estimar de forma expresa lo que antes se había desestimado por
silencio.

-- Formas de acreditar el silencio administrativo (art. 24.4 de la Ley 39/2015). El silencio

administrativo puede acreditarse:
-- Mediante certificado emitido por el órgano competente para resolver, en el plazo
máximo de 15 días.
-- Mediante cualquier otro medio válido en Derecho (p. ej. Acta notarial).

El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 25 de la

Ley 39/2015).

El vencimiento del plazo de resolución y notificación tampoco exime de resolver. El

silencio produce los siguientes efectos:

1. En los procedimientos que produzcan efectos favorables la falta de resolución

determina la desestimación.
2. En los procedimientos que produzcan efectos desfavorables (incluidos los
sancionadores) la falta de resolución determina la caducidad.

-- Actos silencio-ilegales: art. 47.1.f) de la Ley 39/2015 (nulidad de pleno derecho). Es

un límite a los efectos del silencio. Nunca se puede ganar por silencio lo que no se pudo
ganar de forma expresa por carecer de los requisitos esenciales para su adquisición.
-- Actividad material: al interesado que se le ha estimado una pretensión silencio puede
encontrarse que para hacerse efectivo su contenido necesita de una actuación por parte
de la A.P.; si ésta no se produce (es decir, hay una inactividad de la Administración) el
interesado tiene que hacer lo siguiente (art. 29 LJCA):

1. Primero, hay que reclamar la actuación a la A.P.

2. Si en el plazo de tres meses no actúa habrá que recurrir (interponer recurso ante la
jurisdicción c-a).

Tema 10. La potestad de revisión. Procedimientos de revisión de los actos

administrativos.

La revisión o revocación es la retirada, definitiva, por la Administración, de un acto suyo

anterior mediante otro de signo contrario (García de Enterría y T. R. Fernández). Es un
privilegio de la Administración que le permite anular sus propios actos sin necesidad de
acudir a los Tribunales.
La revisión puede ser de dos tipos:
- Por razones de legalidad. Es decir, porque contienen vicios que le invalidan de acuerdo
a Derecho.
- Por razones de oportunidad o conveniencia política.
Por razones de legalidad. ¿Por qué hay que revisar los actos inválidos? Para hacerlos
desaparecer del mundo jurídico; para que dejen de producir efectos.

Sistematización de procedimientos de revisión de los actos, por parte de la

Administración, por razones de legalidad:

1. Los recursos administrativos: Son un supuesto de revisión de los actos

administrativos, a instancia de parte (un afectado por el acto le pide a la
Administración que lo revise). Los recursos administrativos son un procedimiento por
el cual el interesado, legitimado, solicita a la propia Administración la anulación o
modificación de un acto administrativo que le afecta. La revisión y, en su caso,
anulación la realiza la Administración. (arts. 112 y ss. Ley 39/2015).

2. La Revisión de Oficio. Declaración de lesividad. Revisión de actos no

declarativos derechos o de gravamen y rectificación de errores.

-- La A.P. puede revisar sus actos no declarativos de derechos o desfavorables en

cualquier momento (no está sometido a plazo) y sin seguir ningún concreto
procedimiento de revisión. Es decir, la A.P. puede dictar un primer acto desfavorable
(por ejemplo, la denegación de una beca, ayuda, subvención...) y, después, dictar
un segundo acto favorable (por ejemplo, conceder lo que previamente había
denegado). A esto se le denomina la potestad de rectificación de actos
desfavorables o de gravamen.

En efecto, las Administraciones Públicas pueden revocar sus actos desfavorables,

siempre que tal revocación no sea contraria al interés público, al ordenamiento
jurídico... (art. 109.1 Ley 39/2015).
 -- La rectificación de errores. Las Administraciones Públicas pueden en cualquier
momento (sin sujeción a plazo) rectificar los errores materiales, de hecho o
aritméticos producidos en sus actos administrativos. También lo puede solicitar el
interesado. (art. 109.2 Ley 39/2015).

En relación a estos la jurisprudencia y el Consejo de Estado afirman que no son

posibles juicios valorativos ni operaciones de calificación jurídica. El problema radica
en la frontera entre el error de hecho y el error de Derecho. La jurisprudencia también
ha entendido que los particulares afectados pueden instar la rectificación de errores.
Sin embargo, la Administración pública sí tiene límites importantes para poder
revisar sus actos declarativos de derechos o favorables. Esto es, actos que
favorecen a los interesados pero, no obstante, están afectados de un vicio de
invalidez (es decir, que son ilegales por incurrir en un vicio de nulidad de pleno
derecho o bien de anulabilidad).

¿Qué ocurre, por tanto, con los actos administrativos que son favorables para
los interesados y, no obstante, incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho o
un vicio de anulabilidad? Entonces, la Administración tiene ciertos límites para su
revisión y tiene que acudir a los procedimientos de revisión de oficio de acto nulo
(art. 106 Ley 39/2015) y de acto anulable (art. 107 Ley 39/2015). El de acto nulo
requiere informe del Consejo de Estado, pero no está sometido a plazo alguno. El
de acto anulable tiene un plazo de 4 años y tiene que ser declarado lesivo
(declaración de lesividad) por la Administración, antes de impugnarlo ante la
jurisdicción contencioso-administrativa.

La revisión por razones de oportunidad o conveniencia política.

¿Pueden ser revocados (revisados) los actos declarativos de derechos que no

presenten vicios de legalidad? ¿por simples motivos de oportunidad o conveniencia
política? La Ley 39/2015 no lo regula, expresamente, pero tampoco lo excluye (art.
109. 1 Ley 39/2015). No obstante, sí está previsto en algunas leyes sectoriales (por
ejemplo, art. 77 Ley de Costas o artículo 16 del Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales).

¿Qué naturaleza jurídica tiene esta revocación por motivos de oportunidad?

Aunque formalmente no lo sea, materialmente es una expropiación forzosa (art.
33.3. C.E.).
Toda ley sectorial que regule este tipo de revocación tendrá que respetar las
exigencias constitucionales del art. 33 C.E.; en especial la indemnización.

Tema 11. Los recursos administrativos.

Los recursos administrativos son un procedimiento de revisión de los actos, por razones
de legalidad, instado por un interesado, afectado por el acto, el cual solicita a la
Administración su anulación por incurrir en vicios que le invalidan de acuerdo a Derecho.
Son, por tanto, una revisión de los actos a instancia de los interesados. A través de estos
el interesado solicita a la Administración que anule un acto suyo anterior. Los recursos
administrativos son un procedimiento administrativo más, ésta es su naturaleza jurídica
(García de Enterría y T. R. Fernández, Cosculluela Montaner).

Producido un acto administrativo, a través del procedimiento legalmente establecido, el

ordenamiento jurídico reconoce a sus destinatarios la posibilidad de impugnarlos bien
ante la propia Administración autora del acto o bien ante la jurisdicción contencioso-
administrativa (García de Enterría y T. R. Fernández).

Existe pues, en principio, una duplicidad de recursos, administrativos y jurisdiccionales,

una doble garantía a disposición de los administrados que se ven afectados en su
persona o en su patrimonio por los actos administrativos (García de Enterría y T. R.
Fernández).

La Constitución garantiza en el artículo 24 de la Constitución la tutela judicial efectiva.

El hecho de que en nuestro Derecho existieran sólo los recursos administrativos no
garantizaría dicha tutela judicial efectiva ya que la Administración cuando resuelve un
recurso frente a un acto suyo actúa como juez y parte. No obstante, la Administración
puede resolver recursos frente a sus propios actos en virtud de la potestad de revisión
de oficio (artículos 112 y ss. de la Ley 39/2015). La tutela judicial efectiva frente a los
actos de las Administraciones Públicas la garantiza la jurisdicción contencioso-
administrativa que es revisora de toda la actuación de las Administraciones Públicas
(artículo 106 C.E. y Ley 29/1998, 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa).

El problema que se plantea es que el ciudadano no siempre puede elegir entre

interponer un recurso ante la misma Administración que ha dictado el acto o bien
interponerlo directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa; pues en
ocasiones, dependiendo del tipo de recurso que proceda, los ciudadanos se ven
gravados con la obligación de tener que interponer, preceptivamente, recurso ante la
Administración y sólo cuando ésta haya resuelto dicho recurso (de forma expresa o por
silencio administrativo) podrán, si ésta no les ha dado la razón, interponer recurso ante
la jurisdicción contencioso-administrativa. Otras veces, sin embargo, en recurso ante la
Administración se configura como facultativo y entonces el ciudadano puede decidir
impugnar directamente el acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa,
saltándose la vía administrativa de recurso.

Los recursos administrativos, vistos desde esta perspectiva, se configuran como una
carga para los ciudadanos. No obstante lo anterior, entre los aspectos positivos que
tiene reconocer a los ciudadanos la posibilidad de interponer recursos ante la
Administración Pública se encuentran los siguientes: los recursos administrativos
pueden ser interpuestos, directamente, por los ciudadanos, no hace falta abogado ni
procurador, por tanto no cuestan dinero y el plazo de resolución de estos no es excesivo.
Si la Administración estima el recurso el ciudadano se ahorra tener que acudir a los
tribunales. El recuso contencioso- administrativo, por otra parte, sí precisa ser
interpuesto por abogado. Cuestan por tanto dinero y tiempo de espera, que se cuenta
por años.

La doctrina ha venido sosteniendo, desde antiguo, que los recursos administrativos se

configuren como facultativos porque si no suponen una carga para los ciudadanos y un
privilegio para la Administración.

Los requisitos para interponer un recurso administrativo vienen regulados en el artículo

115 de la Ley 39/2015. Estos requisitos prácticamente coinciden con los exigidos para
presentar una solicitud (artículo 66 de la Ley 39/2015) la única especialidad del escrito
de interposición de un recurso es que hay que individualizar el acto que se recurre y la
razón o motivo de su impugnación. La forma de redactarlo es libre. Rige el principio
antiformalista. Los errores en la presentación de un recurso son subsanables (artículo
115.2 de la Ley 39/2015). El único requisito insubsanable es el plazo de interposición.

Existen tres clases de recursos administrativos.

1.Los recursos ordinarios: reposición y alzada.

Se denominan así porque proceden contra cualquier tipo de acto y pueden fundarse en
cualquier motivo de nulidad o anulabilidad (artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015). A su
vez, existen dos tipos de recursos ordinarios:

1.1. El recurso de reposición (regulado en los artículos 123 y 124 de la Ley

39/2015). Este recurso se configura como potestativo. El ciudadano puede
elegir si primero lo interpone y si la Administración no le da la razón impugnar,
después, ese acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa, o bien puede
decidir saltarse la vía administrativa (esto es, no interponer recurso de
reposición) e impugnar directamente el acto ante la vía contencioso-
administrativa.

-- El recurso de reposición se interpone frente a actos administrativos que agotan

la vía administrativa (resoluciones y actos de trámite cualificados a los que se
refiere el artículo 112 Ley 39/2015). Ponen fin a la vía administrativa los actos que se
mencionan en el artículo 114 de la Ley 39/2015. En las Comunidades Autónomas hay
que estar a lo dispuesto en sus leyes específicas (por ejemplo, en Madrid, Ley 1/1983 ,
13 de diciembre, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid). Por
lo que respecta al ámbito de las Entidades Locales el artículo 52 de la Ley 7/1985,
Reguladora de las Bases del Régimen Local establece qué actos agotan la vía
administrativa.

-- Plazo de interposición del recurso de reposición: 1 mes si el acto que se impugna

es expreso, contado desde la notificación (computado de fecha a fecha tal y como ha
interpretado la jurisprudencia). Si el acto que se impugna es presunto el recurso se
podrá interponer, sin plazo, en cualquier momento, a partir del día siguiente a aquel en
que se produzca los efectos del silencio administrativo.
-- Plazo de resolución del recurso de reposición: 1 mes.
-- El recurso de reposición se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto que se
recurre y se resuelve por el mismo órgano que lo dictó.

1.2. El recurso de alzada (regulado en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015).

-- El recurso de alzada se configura como preceptivo para agotar la vía administrativa.

Frente a un acto que no agota la vía administrativa el ciudadano tiene la carga de tener
que interponer primero un recurso ante la Administración si después quiere impugnar
dicho acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa (si es que no le estiman el
recurso en vía administrativa). Si no lo hace así la jurisdicción contencioso-
administrativa le inadmitirá su recurso por no estar agotada la vía administrativa.
→ El recurso de alzada se interpone frente a actos administrativos que no agotan la vía
administrativa (resoluciones y actos de trámite cualificados a los que se refiere el artículo
112.1 de la Ley 39/2015).

Algunos ejemplos de actos de trámite cualificados (vid. Artículo 112 Ley 39/2015) son
los siguientes (son aplicables tanto para el recurso de reposición como el de Alzada):
Cuando la Administración ordena el archivo del expediente o la ordenación de medidas
provisionalísimas, o las convocatorias de procedimientos en concurrencia, ya que
predeterminan significativamente los actos posteriores del mismo, etc.). No obstante lo
anterior no quiere decirse que los actos de trámite que no tengan el carácter de
“cualificados” no pueden recurrirse (un informe, la denegación de una prueba, etc.) sino
que, en relación a estos, habrá que esperar a que se dicte resolución y en el recurso
articulado frente a la resolución habrá que hacer valer todos los vicios cometidos durante
el procedimiento. La regla general es, por tanto, que lo que se recurre son las
resoluciones.

-- Plazo de interposición del recurso de Alzada: 1 mes si el acto que se recurre es

expreso, computado desde la notificación (de fecha a fecha). Si el acto que se impugna
es presunto el recurso se podrá interponer, sin plazo, en cualquier momento, a partir del
día siguiente a aquel en que se produzca los efectos del silencio administrativo.
-- Plazo de resolución del recurso e alzada: 3 meses.
-- El recurso de alzada puede interponerse ante el órgano que dictó el acto que se
impugna o ante el competente para resolverlo. En todo caso es resuelto por el superior
jerárquico del órgano que dicta el acto administrativo.
-- Otros procedimientos de impugnación sustitutivos de los recursos de alzada y
de reposición: artículo 112.2 de la Ley 39/2015 (Las leyes podrán sustituir estos dos
recursos por otros como reclamación, conciliación, mediación y arbitraje).

2. Recurso extraordinario de revisión. Artículos 125 y 126 de la Ley 39/2015.

Sólo procede por los motivos y supuestos previstos en dicho artículo (artículo 125), que
son supuestos de injusticia manifiesta:

1. Que al dictarlos se hubiese incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por Sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella resolución.
4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en
virtud de Sentencia judicial firme.

-- El recurso extraordinario de revisión sólo procede frente a actos firmes; esto es,
cuando ya ha transcurrido el plazo para interponer el recurso ordinario o especial que
pudiera corresponder.
-- La interposición de este recurso es compatible, si procede, con la solicitud de revisión
de oficio o de revocación del acto previsto en los artículos 106 y 109.2 de la Ley 39/2015.
-- El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el órgano administrativo que
dictó el acto que también es competente para su resolución.

-- El plazo de interposición del recurso extraordinario de revisión varía en función de

cuál sea el supuesto concreto. Cuando se trate de la causa 1a el plazo será de cuatro
años siguientes a la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos el
plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde
que la sentencia judicial quedó firme. Artículo 125.2 de la Ley 39/2015.

-- Plazo de resolución: 3 meses.

3. Recursos especiales.

-- Se denominan recursos especiales porque sólo proceden contra determinados actos

administrativos, los previstos por el legislador para materias concretas, pero pueden
fundarse en cualquier motivo de nulidad o anulabilidad.
-- La Ley 39/2015 no regula los recursos especiales y sólo se refiere las reclamaciones
económico-administrativas, en el artículo 112.4 de la Ley 39/2015 o, los recursos que
se mencionan en la disposición adicional primera de la Ley 39/2015. Otro ejemplo de
recurso especial es el recurso especial en materia de contratación administrativa,
artículos 40 y ss. del TRLCSP.
-- El recurso económico-administrativo es denominado, impropiamente, por la
legislación que los regula “reclamación” pero se trata de un auténtico recurso.

-- Las reclamaciones económico-administrativas se establecen para recurrir actos de

gestión fiscal, y otros de carácter económico y financiero de la Administración del Estado
(como las pensiones y derechos pasivos o cuestiones relacionadas con obligaciones del
Tesoro) y actos de gestión fiscal de las Comunidades Autónomas, en relación a tributos
cedidos por el Estado o recargo sobre tributos estatales. Están reguladas en los artículos
226 y ss. de la Ley General Tributaria.

-- Otro ejemplo, en el ámbito local, de recurso administrativo especial es el regulado en

el artículo 108 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local que dispone
“contra actos de aplicación y efectividad de los tributos locales, tales como prestaciones
patrimoniales de carácter público no tributario, precios públicos y multas y sanciones
pecuniarias “se formulará el recurso de reposición específicamente previsto al efecto en
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
-- En concreto, el artículo 14.2 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales
(Real Decreto Legislativo 2/2004) prevé un específico recurso de reposición frente a
estos actos que a diferencia del recurso de reposición ordinario se configura como
preceptivo, salvo en los supuestos concretos que excepciona.

Interposición, tramitación y resolución de los recursos administrativos.

Como los recursos administrativos son un procedimiento administrativo más les son de
aplicación todos los artículos de la Ley 39/2015 relativos al procedimiento administrativo;
más las especialidades que se concretan en los artículos 112 a 126 de la Ley 39/2015.

Interposición:
-- Requisitos: vienen establecidos en el art. 115 de la Ley 39/2015. Son prácticamente
los mismos que para presentar una solicitud. La única diferencia es que hay que
individualizar el acto que se recurre y las razones o motivos de su impugnación.
-- Forma y contenido: rige el principio antiformalista. La forma de redactar un recurso
es libre; tan sólo hay que hacer referencia a los requisitos del art. 115 de la Ley 39/2015.
No obstante, hay recursos que están formalizados (hay formulario) en estos casos hay
que usar el formulario (aunque se puede ampliar y anexar todo lo que se crea
conveniente). Una manifestación del principio antiformalista es el art. 115.2 de la Ley
39/2015.

-- Los errores en la interposición del recurso son subsanables (art. 68 de la Ley 39/2015);
el plazo de interposición es el único requisito insubsanable.
-- No obstante, los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados
por quienes los hubiere causado.
--¿Qué se solicita en un recurso? Que se anule el acto, que se restituya en su derecho
o se le reconozca un derecho y, en su caso, una indemnización.

-- Efectos de la interposición: desde que el recurso se interpone empieza a correr el

plazo que tiene la A.P. para resolver el recurso y surge el derecho del recurrente de
participar activamente en su resolución: haciendo alegaciones, presentando
documentos, etc..
-- La mera interposición del recurso no supone, de por si, la suspensión de los efectos
del acto (art. 117 de la Ley 39/2015).

Tramitación:
El Capítulo II del Título V de la Ley 39/2015 no contiene normas especiales aplicables a
la tramitación de los recursos administrativos (ya que son un procedimiento
administrativo); con la excepción del art. 118 de la Ley 39/2015 referente a la audiencia.

Resolución:
Como cualquier otro procedimiento administrativo el procedimiento de resolución de
recursos puede terminar de cualquiera de las formas mencionadas en el art. 84 de la
Ley 39/2015 a las que hay que añadir el silencio administrativo.

-- Artículo 119 de la Ley 39/2015:

La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones
formuladas en el mismo o declarará su inadmisión. En concreto:
1. Si se estima el recurso, en todo: se anulará o revocará el acto.
2.Si se estima, en parte: se modificará el contenido del acto (p. ej. Se corregirá la cuantía
de una multa).
3. Si se estima, por razones de forma (art. 119.2 de la Ley 39/2015) se retrotraerán las
actuaciones al momento en que se cometió el vicio procedimental, salvo que se pueda
convalidar (art. 52 de la Ley 39/2015).
4. Si se desestima el recurso se confirma el acto y se le absuelve del reproche jurídico
que se le hacía.
5. Inadmisión. Es una forma anticipada de resolución. No se llega a resolver sobre el
fondo porque la pretensión carece de fundamento (p. ej. Se interpone un recurso contra
un acto que todavía no ha sido dictado porque se está todavía en fase de tramitación).
Artículo 116 de la Ley 39/2015.
6.Si se resuelve por silencio administrativo equivale a la desestimación; art. 24.1 de la
Ley 39/2015.

-- La A.P. a la hora de resolver está vinculada a los principios de congruencia,

contradicción y non reformatio in peius, art. 119.3 de la Ley 39/2015.

-- Frente a la resolución de un recurso administrativo siempre es posible la

interposición de un recurso contencioso-administrativo.

Tema 12. La jurisdicción contencioso- administrativa

No todos los países europeos instrumentan de la misma manera el control de la

actuación de la Administración Pública (Cosculluela Montaner; García de Enterría y T.
R. Fernández).

El modelo francés: su sistema de control de la Administración excluye a los Jueces y

Tribunales que integran el Poder Judicial. El control lo realiza el Consejo de Estado
Francés y los Tribunales administrativos y las Cortes (Cours) administrativas de
apelación, a nivel periférico. El Consejo de Estado Francés no deja de ser un órgano
administrativo pero está dotado de independencia.

El modelo italiano: Si la actuación de la Administración afecta a derechos subjetivos

de los ciudadanos el recurso debe interponerse ante los Tribunales ordinarios. Si la
actuación de la Administración afecta a intereses legítimos el recurso debe plantearse
ante los Tribunales regionales administrativos o ante el Consejo de Estado, según
corresponda. Se trata, por tanto, de un modelo mixto.

El modelo español: En un primer momento, la Ley 13 de septiembre de 1888, de

Santamaría de Paredes, formuló un “sistema armónico”. Atribuyó el control de la
actuación de la Administración a órganos mixtos, formados e integrados por funcionarios
y miembros de la carrera judicial.
Antes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1888, de Santamaría
de Paredes, el Consejo Real, transformado luego en Consejo de Estado, tenía
encomendada la jurisdicción contenciosa en España desde 1845; siguiendo, en lo
sustancial, al modelo francés.

Posteriormente, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, 27 de

diciembre, implantó el modelo judicial al igual que la actual Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1998 (Ley 29/1998, 13 de julio).
Tanto la LJCA de 1956 como la actual de 1998 encomiendan el control de la actuación
de la Administración Pública a un orden jurisdiccional especializado: la jurisdicción
contencioso-administrativa, integrada por jueces y magistrados.

Alemania tiene adoptado, igualmente, un modelo judicial.

Ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa

-- Artículo 1 LJCA: Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso- administrativo
conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación:
1. Con la actuación de las As. Ps. sujeta al Derecho Administrativo (en concreto: actos
administrativos, expresos o presuntos; supuestos de inactividad material y actuaciones
materiales –art. 25. Ap. 1.y 2.—).
2. Con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley; es decir, los reglamentos
(a través de los recursos directos e indirectos, art. 26 LJCA).
3.Con los Decretos-Legislativos cuando excedan los límites de la delegación; es decir
cuando incurran en vicios de ultra vires.

Órganos de la Jurisdicción contencioso-administrativa:

Artículo 6 LJCA:
-- Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
-- Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
-- Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. --
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
-- Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
El reparto de competencias entre dichos órganos se realiza en los artículos 8 a 12 (y los
artículos 13 y 14 contienen algunas reglas especiales) LJCA.

Competencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo

(art. 8 LJCA) –sólo algunos ejemplos—:
-- Actos de las entidades locales.
-- Actos de las Comunidades Autónomas, salvo los del Consejo de Gobierno, cuando
tengan por objeto: cuestiones de personal, sanciones administrativas que consistan en
multas no superiores a 60.000 euros y el cese de actividades o privación de ejercicio de
derechos que no excedan de 6 meses, reclamaciones por responsabilidad patrimonial
que no excedan de 30.050 euros.
-- Resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración Periférica
del Estado.

Competencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales

Superiores de Justicia (art. 10 LJCA sólo algunos ejemplos):
-- Los actos de las Entidades Locales y de las Administraciones de las Comunidades
Autónomas, cuyo conocimiento no corresponda a los juzgados de lo c-a.
-- Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las
Entidades Locales.
El objeto del recurso contencioso-administrativo son las pretensiones de las partes.
Las pretensiones de las partes se contienen en los artículos 31 a 33 LJCA. En concreto:
1. Que se anule el acto o disposición (reglamento) por no ser conformes a Derecho; es
decir porque incurre en vicios que le invaliden de acuerdo a Derecho (de nulidad o
anulabilidad).
2. Si además se ostenta un derecho subjetivo puede pedirse que se le reconozca o
restituya en su derecho y, en su caso, exigir una indemnización.
3. Si el recurso se dirige contra una inactividad de la A.P. (conforme al art. 29 LJCA) el
demandante podrá pretender que se condene a la Administración al cumplimiento de
sus obligaciones (art. 32.1 LJCA).
4. Si el recurso de dirige contra una actuación material constitutiva de vía de hecho, el
demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese
de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las medidas previstas en el artículo
31.2. LJCA (medidas cautelares).

Plazo de interposición (artículo 46 LJCA):

-- Actos expresos: 2 meses desde la notificación (o publicación) del acto administrativo,
contados a partir del día siguiente de la notificación (o publicación) del acto. Pero
computados de fecha a fecha.
-- Actos presuntos (silencio administrativo): 6 meses contados a partir del día siguiente
a aquel en que se produjera el silencio administrativo, según su normativa específica
(jurisprudencia: sin plazo).
-- Disposición administrativa (reglamento): 2 meses desde la publicación de reglamento,
contados a partir del día siguiente de la publicación. Pero computados de fecha a fecha.
-- Resto de supuestos: remisión al artículo 46 LJCA.

Las partes del contencioso-administrativo

Capacidad procesal (artículo 18 LJCA): la tienen los que la ostentan con arreglo a las
normas civiles (mayores de 18 años no incapacitados), menores (siempre que se lo
permitan las leyes sectoriales), personas jurídicas e incluso grupos de afectados,
uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos (cuando la Ley así
lo declare expresamente).

Representación y Defensa (artículo 23 LJCA):

1. Cuando el recurso se interponga ante órganos unipersonales (es decir juzgados de
lo contencioso-administrativo) se podrá elegir entre:
--Atribuir la representación a un procurador y la defensa a un Abogado.
--Atribuir la representación y defensa al Abogado.
2. Cuando el recurso se interponga ante órganos colegiados (TS, TSJ, AN) es preceptivo
otorgar la representación a un procurador y la defensa a un abogado.
3. Los funcionarios públicos pueden representarse y defenderse a sí mismos, en materia
de personal.

Representación y Defensa de la Administración Pública (artículo 24 LJCA):

(Lo regula la LOPJ, art. 447, y Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones
Públicas y demás normas de las CCAA)
-- A la A.P. del Estado (y Organismos Autónomos y demás entes dependientes) la
defienden los Abogados del Estado.
-- A las Comunidades Autónomas, su propio cuerpo de letrados. -- A las Entidades
locales su propio cuerpo de letrados.
--También pueden conferir su defensa a un Abogado colegiado, excepcionalmente, art.
447 LOPJ.

Tramitación del recurso contencioso-administrativo.

Existe un procedimiento general en primera o única instancia y un procedimiento
abreviado.

Existen, también, varios procedimientos para los distintos recursos contra providencias,
autos y sentencias.

Existen, también, varios procedimientos especiales (entre ellos el de protección de los

derechos fundamentales o la cuestión de ilegalidad de los reglamentos).

Procedimiento General:
-- Se interpone a través de un escrito reducido a citar el acto, reglamento, inactividad,
etc. de la Administración al que se acompañan una serie de documentos. Entre ellos,
copia del acto o reglamento que se impugna (art. 45 LJCA).
-- Al admitir a trámite el recurso el Juez o Tribunal requerirá a la Administración para
que le remita el expediente (art. 48 LJCA).
-- Recibido el expediente se entrega al recurrente para que formule la demanda en el
plazo de 20 días (art. 52 LJCA). Los demandados deberán, por su parte, redactar la
contestación de la demanda, suplicando la desestimación total o parcial del recurso, en
el plazo de 20 días desde que se les de traslado de la demanda (art. 54 LJCA).

-- (...) Los demandados deberán, por su parte, redactar la contestación de la demanda,

suplicando la desestimación total o parcial del recurso, en el plazo de 20 días desde que
se les dé traslado de la demanda (art. 54 LJCA).
-- Todas las partes podrán pedir la condena en costas de los contrarios.
-- Prueba: Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de
otrosí en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones
complementarias (art. 60 LJCA). La prueba se desarrolla conforme a la LECivil.

-- Prueba: Medios de prueba: interrogatorio de las partes, documental pública o privada,

reconocimiento judicial y el interrogatorio de testigos y pruebas periciales (art. 61.5
LJCA).
-- Vista o conclusiones. Concluido el trámite de prueba, si la hubiere habido, o
contestada la demanda en otro caso, el Juez o Tribunal acordará la celebración de vista
o la presentación de escritos de conclusiones. Las partes pueden solicitar una u otra
modalidad en sus escritos de demanda o contestación por medio de otrosí y también
pueden hacerlo por escrito (art. 62 y ss. LJCA).

--Tanto en la vista, como en el escrito de conclusiones, las partes formularán

alegaciones sucintas acerca de los hechos, valoración de la prueba practicada y los
fundamentos de derecho en que se apoyen sus pretensiones.
--Terminación. El modo normal de terminación de los procesos contencioso-
administrativos es por sentencia (art. 68 LJCA).
-- La sentencia deberá pronunciar alguno de los siguientes fallos: 1. inadmisión.
2. estimación o desestimación, total o parcial del recurso.
3. y pronunciamiento sobre la condena en costas si la hubiera pedido alguna de las
partes.

-- Otras formas de terminación:

1. Allanamiento de la parte demandada.
2. Desistimiento del recurrente.
3. Por caducidad, por inactividad del recurrente.
4. Por inadmisión del recurso; p. ej. Por falta de jurisdicción o incompetencia del órgano
jurisdiccional, falta de legitimación, etc.
5. O por acuerdo entre las partes (art. 77 LJCA).
Procedimiento Abreviado:
-- Es una novedad de la LJCA de 1998. Está previsto en el artículo 78 LJCA (que ha
sido reformado por la Ley 37/2011, 10 de octubre, de medidas de agilización procesal).
Procede en los siguientes supuestos:
Cuestiones de personal al servicio de las As. Ps. Extranjería.
Inadmisión de peticiones de asilo político.
Disciplina deportiva en caso de dopaje.
Aquellos de cuantía inferior a 30.000 euros.

-- Este procedimiento supone la aceleración de ciertos trámites del procedimiento

contencioso-administrativo.
-- La mayor peculiaridad consiste en que el procedimiento se inicia, directamente, con
la presentación de la demanda y la celeridad de los trámites.
-- La reforma introducida por la Ley 37/2011de agilización procesal introduce dos
posibilidades de tramitación del procedimiento abreviado:
-- Presentada la demanda se da traslado al demandado, citándole para la vista oral. En
la misma providencia de citación se reclamará el expediente a la Administración
demandada y cuando se reciba se les dará traslado a las partes para que puedan fundar
sus alegaciones en el acto de la vista, que es el acto fundamental en este procedimiento
(el procedimiento abreviado introdujo la oralidad en el proceso contencioso-
administrativo).
-- (Esta es la reforma de la Ley 37/2011 de agilización procesal). Si el actor pide por
otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni
tampoco de vista, el Secretario judicial dará traslado de la misma a las partes
demandadas para que la contesten en el plazo de veinte días.
-- No obstante, las partes demandadas en el plazo de los diez primeros días del plazo
para contestar a la demanda podrán solicitar la celebración de la vista.

Medidas Cautelares
-- Las Medidas Cautelares están reguladas en los artículos 129 y ss. de la LJCA.
-- Concepto: Son aquellas medidas que están encaminadas a garantizar la efectividad
o ejecución de la Sentencia. Son una manifestación del derecho a la tutela judicial
efectiva (art. 24 C.E.); forman parte de la misma.
-- Momento en que deben solicitarse:

Según el artículo 129 LJCA “Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del
proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Si se
impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los
preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en
el de demanda”.

-- Esto significa que pueden solicitarse, incluso, antes de presentar la demanda; aunque
lo normal es solicitarlas en la propia demanda. El incidente cautelar se tramita a través
de pieza separada (art. 131) en el que hay que dar audiencia de la parte contraria (ya
que tienen carácter contradictorio).
-- Tipos de Medidas cautelares:
La LJCA establece que se adoptarán “cuantas medidas aseguren la efectividad de la
Sentencia” (art. 129.1.LJCA) sin especificar en qué consisten y cuáles son.

-- La única medida cautelar que se puede adoptar en un proceso contencioso-

administrativo no es la suspensión de los efectos del acto (que no obstante suele ser la
que más se solicita) también pueden solicitarse otras como: imponer a la Administración
una determinada conducta; esto es dirigir una orden o mandato a la Administración de
hacer lo que debió y no realizó (en el caso de una inactividad administrativa). O puede
consistir, también en una prohibición de que la Administración siga haciendo aquello
que no debió realizar (en caso de una vía de hecho).

-- Requisitos para ser adoptada:

Para que un Juez o Tribunal adopte una medida cautelar es necesario que se den estos
dos requisitos:
1. El periculum in mora (es decir que la no adopción de la medida cautelar haga perder
la finalidad del recurso y el cumplimiento de los efectos de la futura Sentencia), artículo
130.1.LJCA.
2. Fumus boni iuris (la apariencia de buen derecho) que no está expresamente recogido
en la LJCA pero que es exigido por la jurisprudencia.
-- El único límite a la no adopción de medidas cautelares es que de la adopción de la
medida pueda seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero” (art.
130.2. LJCA).

Actividad Administrativa Impugnable:

El recurso contencioso-administrativo puede interponerse contra (art. 25 LJCA):

-- Reglamentos.
-- Actos Administrativos.
-- Inactividad de la Administración.
-- Vías de hecho.

Recursos contra Reglamentos:

Existen dos maneras de impugnar un reglamento:

1. A través de un recurso directo: donde se impugna, directamente, el reglamento o lo
que es lo normal alguno de sus artículos. Por ejemplo: se impugnan los artículos 3, 5,
7.2 y la D.A. 3a, de un concreto reglamento.
2. A través de un recurso indirecto: donde se impugnan los actos de aplicación del
reglamento; es decir se interpone recurso frente a un acto administrativo (que es
aplicación de un reglamento) e, indirectamente, contra el Reglamento del que el acto
trae su causa por entender que lo que es ilegal es el Reglamento.
-- Articulación de los recursos directo e indirecto contra Reglamento en vía
administrativa y contencioso-administrativa:
1. En vía administrativa (es decir, a través de un recurso administrativo) no cabe recurso
directo contra reglamento, sólo cabe recurso indirecto; artículo 112.3 Ley 39/2015.
2. En vía contencioso-administrativa (es decir, a través de un recurso contencioso-
administrativo) cabe tanto el recurso directo como el indirecto (artículo 26 LJCA).

-- La LJCA establece que se puede interponer, indistintamente, uno u otro recurso (art.
26.2 LJCA) siempre que se ostente un derecho subjetivo o un interés legítimo (arts.
19,25 y 26 LJCA) y siempre que se haga dentro de plazo (art. 46 LJCA).
-- La LJCA prevé iguales efectos “erga omnes” (frente a todos) tanto para el recurso
directo como para el indirecto (art. 72.2 LJCA).
-- Pero puede suceder que un órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa sea
competente para conocer de un recurso indirecto (ya que lo que se impugna,
directamente, es un acto administrativo, un acto de aplicación del Reglamento) pero
puede que no sea competente para conocer del recurso directo contra dicho
Reglamento eventualmente ilegal.

-- Para solucionar esto la LJCA regula la CUESTIÓN DE ILEGALIDAD de los

Reglamentos que se regula en el artículo 27 LJCA: una vez que el Juez o Tribunal anula
el acto de aplicación deberá plantear dicha cuestión ante el Tribunal competente para
conocer del recurso directo contra Reglamento para que sea éste el que lo anule con
carácter “erga omnes”.
-- No obstante, puede suceder que anulado el acto y planteada la cuestión de ilegalidad
esta sea rechazada y se declare la validez del Reglamento aunque el acto de aplicación
ya esté anulado. Esto puede generar una cierta sensación de injusticia pero la LJCA no
ha arbitrado ninguna solución para estos supuestos.