El territorio como entrada a los proyectos integrales

Catenazzi, A. “El territorio como entrada a los proyectos integrales”. (2011) En Gestión municipal y
proyectos integrales. Entre lo estratégico y lo cotidiano. Programa de Mejora de la Gestión
Municipal. Ministerio del Interior - BID. Buenos Aires. Pp 99 – 114. ISBN 978-987-33-1427-8.

Los procesos de descentralización y en consecuencia, lo local en las políticas públicas

recientes, han colocado al territorio bajo la mirada atenta de decisores políticos y técnicos.
La relación entre política pública y territorio expresa los vaivenes de un interés por captar
la complejidad de los problemas tal como se dan en la “realidad”.

De modo tal, que durante las últimas décadas, el territorio sirvió tanto para focalizar la
pobreza como para dar cuenta de los recursos asociados al desarrollo local. Hacia fines de
los años ochenta, cuando la lucha contra la pobreza fue un objetivo priorizado en
Latinoamérica, el territorio fue interpelado para superarla mediante la herramienta de la
focalización y la competitividad de los territorios parecía mostrar las ventajas de algunas
ciudades (o parte de ellas) en el nuevo orden global. En los últimos años, las sucesivas
crisis económicas y políticas mostraron los límites de este modo de hacer política y el
debate sobre políticas públicas comenzó a recuperar como principio la universalidad junto
con una perspectiva basada en derechos de los ciudadanos y en este nuevo contexto, el
territorio es requerido para alcanzar la integralidad. La estrategia de la integralidad resume
la preocupación de los gobiernos en un doble sentido, por un lado, cuestiona las
limitaciones de las políticas sectoriales y focalizadas; y por otro, pone en valor la
singularidad de los problemas y las soluciones en el territorio.

Al mismo tiempo, la preocupación por los resultados de las políticas públicas llama la
atención sobre el sinuoso proceso de toma de decisiones que desde la construcción del
problema hasta los resultados de la intervención, amplía o restringe la capacidad de
procesar las demandas sociales. En ese contexto, la planificación territorial y la herramienta
del proyecto como recorte de un problema y su solución se presentan como garantía de un

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proceso con pretensión de sistematicidad y visión de conjunto. En nuestro país, el plan
estratégico territorial nacional, los planes de ordenamiento territorial provinciales y
municipales dan cuenta de una renovada confianza en la herramienta de la planificación
para promover el desarrollo y en la opción por el territorio para articular iniciativas
sectoriales. Sin embargo, un conjunto limitado de problemas persiste en la agenda de la
planificación territorial y son pocos los ejemplos donde se asume una gestión activa del
territorio que proponga cambiar las dinámicas de exclusión social.

Si la planificación territorial es el dispositivo político mediante el cual se piensa e

interviene con una visión de conjunto de la ciudad o región, la persistencia de la
desigualdad social y la fragmentación urbana interpela a quienes trabajamos en estos temas,
a explicitar y revisar cuáles son los procesos urbanos que definen esa visión de conjunto,
cuáles son los valores que legitiman el debate de ideas y entre quienes se procesan los
acuerdos políticos y los planes y proyectos territoriales.

El propósito de este trabajo es analizar cómo la gestión del territorio puede ser una entrada
a la integralidad de las políticas públicas. Para ello, hemos desarrollado cuatro pasos. En
primer lugar, una reflexión acerca del giro hacia la territorialización de las políticas
públicas intentando identificar la contribución que ese proceso puede proporcionar a las
iniciativas de mejora de la gestión municipal. En segundo término, se caracterizan los
procesos de fragmentación urbana y las estrategias de autourbanización informal que
conforman la producción social de buena parte de nuestras ciudades. En tercer lugar, se
presentan las principales ideas y resultados de la experiencia en planificación y gestión
urbana desarrollada por los gobiernos locales durante los últimos veinte años y se
identifican algunos desencuentros entre planificación urbana, política de vivienda y
política social de hábitat. Por último, los proyectos urbanos se presentan como una
herramienta posible para asumir el desafío de hacer operativo el principio de integralidad
en la gestión municipal.

1. El giro hacia la territorialización de políticas públicas

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Las demandas sociales en el territorio interpelan al modelo clásico de políticas públicas que
en la década de los años noventa combinó políticas sectoriales con focalización de la
pobreza. Actualmente, la incorporación del territorio en el diseño de las políticas públicas
es una estrategia impulsada tanto por las políticas nacionales (los “acuerdos territoriales”
del Plan Integral de Empleo Más y Mejor Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, el “abordaje territorial” de los Centros de Integración Comunitaria del
Ministerio de Desarrollo Social) como por algunos municipios, en especial aquellos que
han sostenido y profundizado sus procesos de descentralización (Rosario, Morón, Quilmes
entre otros).

¿Qué revela la cuestión territorial sobre los cambios en políticas públicas? En principio, la
emergencia de dinámicas territoriales con problemas y actores que no son captadas por las
políticas de carácter sectorial o segmentadas. En ese sentido, la incorporación del territorio
tiene un objetivo relativamente modesto, integrar mejor las dinámicas territoriales en el
análisis y el diseño de las políticas públicas. Esto no implica que toda política pública
debería pasar de un abordaje sectorial a otro territorial, pero supone un cambio, tanto en los
aspectos sustantivos (ideas y contenidos) como en los procedimentales (operativos y
decisionales).

Los aspectos sustantivos remiten a la incorporación de la ciudad en la construcción del

problema y al diseño de las soluciones, en un doble aspecto. Por un lado, la ciudad se hace
presente mediante procesos de fragmentación que agregan conflictividad a las demandas
sociales y por otro, casi todas las políticas públicas son “urbanas” en un país donde la
población urbana supera el 90%.

Los aspectos procedimentales remiten tanto a las preexistencias sectoriales, centralizadas y

fuertemente ritualizadas que predominan en los circuitos de la administración pública,
como a la trama del poder territorial. Los problemas territoriales incorporan otras redes de
actores sociales y económicos que requieren, de nuevas formas de coordinación vertical y
horizontal para procesar sus demandas. A los retos de coordinación entre los tres ámbitos
de la administración pública (nacional, provincial y municipal) y hacia el interior de un
mismo nivel de gobierno se agregan otros, derivados de la importancia que cobran algunos

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territorios (las cuencas hidrográficas, las áreas metropolitanas, los asentamientos
informales) que no reconocen los límites jurisdiccionales pero que por su conflictividad se
transforman en “territorios pertinentes” de políticas púbicas.

De modo tal, que para entender el papel del territorio en las políticas públicas resulta
conveniente no sólo analizar las relaciones intergubernamentales sino también estudiarlo
como parte de una ciudad y el emergente de una multiplicidad de intervenciones estatales
que al mismo tiempo construyen ese territorio.

1. Fragmentación urbana y procesos de autourbanización informal

En nuestro país, el proceso de crecimiento económico de los últimos años plantea al

desarrollo territorial problemas de nueva generación, porque este crecimiento se da sobre
una matriz de segregación social y fragmentación urbana. En efecto, los procesos de
mercantilización que caracterizaron la urbanización de la Argentina durante los años
noventa agudizaron la fragmentación urbana existente como resultado de una combinación
perversa de dos fenómenos, mientras se ampliaba la brecha de la desigualdad de ingresos,
se profundizaban las formas mercantilizadas de acceso a las condiciones mínimas de
habitabilidad. La organización urbana, en la línea de lo que diversos autores denominan
“ciudad multifragmentada”, mostró a sectores altos y bajos en espacios geográficos cada
vez más acotados con una distribución que implicó una mayor visibilidad de las fronteras
porque era necesario aumentar los esfuerzos para mantener distancia. La resultante
yuxtaposición de modos de vida no sólo reforzó la fragmentación socio espacial sino que
alimentó la conflictividad por el uso del mismo territorio. Para dar cuenta de la peculiaridad
de esos procesos urbanos, emergió un nuevo léxico crítico con palabras como
archipielización, fragmentación; o viejos términos revisitados como segregación,
polarización expresiones de una partición de la ciudad que puso en jaque la visión de
conjunto y la integración urbana como horizonte de sentido para conocer e intervenir en la
ciudad.

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Ahora bien, estos procesos de fragmentación urbana no configuran una situación
excepcional ni reciente. Por el contrario, la urbanización latinoamericana no puede
comprenderse sin especificar los procesos de segregación socio-espacial. La incapacidad de
producir servicios sociales (salud, educación, esparcimiento) e infraestructura urbana (redes
de agua y cloaca, electricidad, gas) con una cobertura y acceso universal es uno de los
elementos estructurales del desarrollo urbano latinoamericano. Las diferencias entre “la
ciudad legal y la ciudad ilegal” –título de una publicación referente realizada por Hardoy y
Satterthwaite a mediados de los ochenta- no son nuevas, han existido en estrecha relación
desde su fundación. Los autores planteaban el desafío de planificar ciudades para quienes
pueden pagar muy poco o nada por sus viviendas y por los servicios que utilizan, aunque
paradójicamente, sean los principales constructores de gran parte de las ciudades.

La fragmentación urbana es la expresión territorial de diferentes mecanismos de

cualificación y diferenciación que desafían al conjunto de las políticas públicas. Los
mecanismos de cualificación del territorio se reconocen en la cobertura y acceso a la
infraestructura urbana, al transporte, pero también a la calidad del espacio público, la
localización de la vivienda y los equipamientos colectivos (centros de salud, escuelas), en
tanto componentes urbanos de la ciudad. Ese proceso de cualificación es producto de
inversiones públicas y privadas que se articulan en movimientos de valor en el territorio, es
decir, en una geografía de precios con consecuencias en la localización de la población y en
la apropiación diferencial de los beneficios generados por estos movimientos. A modo de
ejemplo, la pavimentación de una calle o la extensión de las redes de desagüe cloacal tienen
consecuencias directas en el precio del suelo y por consiguiente, desplazan la población sin
recursos hacia zonas siempre alejadas de las áreas de centralidad, de baja calidad ambiental
cerca de arroyos y ríos contaminados o en viejas cavas.

La villa, la toma de tierras y la intrusión de edificios son algunas de las estrategias para
acceder a la ciudad y conforman la autourbanización informal. Las villas consisten en la
ocupación particular (individual o familiar) de tierras en áreas consolidadas de la ciudad
para la construcción de viviendas mínimas, generalmente con materiales precarios. Las
tomas de tierras se diferencian de las villas, por su carácter colectivo así como por la
ubicación periférica y la subdivisión planificada del terreno con la expectativa de una futura
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regularización urbana y consecuente permanencia en el lugar. Dentro de este panorama
surge a mediados de los años ochenta, la estrategia de intrusión tanto de grandes edificios
como de casas unifamiliares en el centro y en los últimos años, la ocupación de espacios
residuales, como los bajo autopistas.

En todos los casos, además de los costos sociales que exige la autoconstrucción y los costos
de la periferización de la población, se agrega los costos de la informalidad. Porque si las
viviendas se construyen con la ayuda de familiares y amigos, sólo se consiguen terrenos
para esas viviendas ocupando tierras públicas o privadas, o alquilando un cuarto en las
villas o en loteo ilegales. No hay lugares gratuitos. Estas opciones modeladas por la lógica
de la necesidad, conforman los submercados residenciales de la economía informal con
agentes y estrategias singulares de formación de precio, complementarias entre sí y en
interacción con la economía formal.

Los estudios sobre las trayectorias habitacionales muestran que la movilidad espacial no se
vincula necesariamente a variaciones en la situación de tenencia –que se mantiene por fuera
de lo legal- sino más bien a cambios en el tipo de vivienda (Di Virgilio, 2010). Estos
estudios revelan la intensa segmentación de la dinámica de movilidad espacial de la
población y un modelo de urbanización que no sólo expresa las diferencias sociales sino
que reproduce esa desigualdad. La precariedad de la tenencia de la tierra y el riesgo al
desalojo estructuran tanto los conflictos como la respuesta social y de los poderes públicos.
Las respuestas oscilan entre una acción represiva basada en el resguardo de la propiedad
privada, hasta estrategias negociadoras apoyadas en prácticas clientelares o de manera
incipiente pero relevante como tendencia, en los principios de una política pública
fundamentada en los derechos humanos.

En este contexto, la ciudad no es sólo el escenario sino el agente mismo de reproducción de la

desigualdad y si bien el municipio no es el único actor de la política local, concentra en
buena medida las contradicciones entre las lógicas funcionales, jurisdiccionales y de
representación del territorio. Sobre el juego de intereses de los procesos de
autourbanización informal, la planificación urbana podría ser una herramienta de política
pública que permitiera incluir y priorizar lugares en la ciudad para aquellas demandas que

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el mercado no satisface, aunque para ello, es necesario discutir y renovar sus contenidos y
sus prácticas. Actualmente, los problemas que se resuelven mediante la autourbanización
parecieran encontrarse en los márgenes de la agenda de planificación, más cerca de las
políticas de desarrollo social o en todo caso restringido al problema de la vivienda.

Persistencias y desencuentros de la planificación territorial

La experiencia de los planes estratégicos, un urbanismo más centrado en grandes proyectos

que en planes urbanos y planes urbanos más centrados en normativas que en la orientación
de un crecimiento inclusivo y sustentable de las ciudades, marcaron los modos de hacer la
planificación urbana en las últimas décadas. En términos generales, puede afirmarse que la
planificación urbana como herramienta de política pública para resolver los problemas de
acceso a la ciudad ha estado poco presente en la agenda de los diferentes gobiernos. Por el
contrario, aún predomina una visión sectorial de los problemas urbanos y las intervenciones
se definen en términos de obras públicas, la mayoría de las veces sin demasiada
preocupación por sus consecuencias urbanísticas y sus efectos sobre el desarrollo
económico y social de las ciudades. Cuando los criterios e instrumentos de la planificación
urbana aparecen, lo hacen con una agenda restringida de problemas y son pocos los casos
en que los que se incluye la cuestión de la autourbanización informal.

Un panorama del debate de la gestión urbana en Argentina, durante los primeros años de la
democracia, puede sintetizarse alrededor de los siguientes ejes (Kullock, et al, 2001; Reese
y Catenazzi, 2010): la articulación entre la planificación y la gestión; la disyuntiva entre lo
sectorial y lo integral; la consideración de lo ambiental; el debate sobre la participación y la
emergencia de lo local. La articulación de ideas y el peso relativo dado a las distintas
cuestiones fueron generando diversas prácticas de la planificación urbana. En este marco de
auge de lo procedimental por encima de una interpretación crítica de los problemas urbanos
y ambientales, la referencia al interés común y al “contrato urbano” (Borja, J. y Castells,
1997, Ascher, F. 2004) condujo a la afirmación de una planificación urbana como mera
facilitadora de procesos públicos y privados en contextos cambiantes e inciertos, en los que

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las políticas de desregulación, privatización y focalización conformaron los ejes centrales
de lo que Barbeito y Lo Vuolo (1992) denominaron una ¨modernización excluyente¨.

En los años ochenta, la idea de proyecto –fragmentario pero realizable- era concebido como
alternativa a los planes “tradicionales” que revestidos de neutralidad eran capaces de
establecer parámetros normativos a largo y mediano plazo pero inviables. Los años noventa
incorporaron la generación de planes estratégicos en su doble inscripción, como
revalorización del espacio local en tanto ámbito privilegiado para el desarrollo, o como
herramienta para identificar las ventajas competitivas de las ciudades como parte de un
complejo de procesos que, genéricamente se conocieron como globalización. Los
proyectos urbanos fueron el marco instrumental para intervenciones que
predominantemente se centraron en el espacio público y en la recuperación de los
territorios de oportunidad como fue el caso de las costas, los puertos, las playas de
maniobras ferroviarias y los predios de antiguos establecimientos productivos (estos
últimos territorios emergentes de la privatización y desregulación del Estado). Los
“grandes proyectos urbanos” llevados a cabo por los municipios de mayor población (las
ciudades de Rosario y Córdoba y Buenos Aires son ejemplos de este tipo), a través de una
vasta gama de opciones de financiamiento involucraron tanto la rehabilitación de predios
con infraestructuras obsoletas, como las recuperaciones de centros históricos, la renovación
urbana de barrios degradados o de áreas centrales y comerciales, junto con la relocalización
o construcción de nuevos equipamientos con características de centralidad.

En este contexto de ideas y de progresiva expansión de las políticas públicas municipales

en el marco de procesos sostenidos de descentralización, los gobiernos locales desarrollaron
un conjunto muy diverso de prácticas de planificación y gestión territorial. En líneas
generales, el plan mantiene su vigencia aunque predominan aquellos planes y normativas
urbanas que se adecuan a los procesos territoriales más generales. Son pocos los ejemplos
donde se asume el proceso de planificación desde un enfoque de gestión activa del
territorio, es decir que se proponga cambiar las dinámicas de exclusión urbana (Reese,
2008). Una larga y arraigada concepción de la planificación urbana basada en la
valorización del suelo de propiedad privada, sin contraprestación alguna a cargo del
propietario parece subsistir, en los organismos estatales. Por un lado, se observa una fuerte
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tradición que reduce la política urbanística a una acción de tipo regulatoria vía la aplicación
de códigos u ordenanzas de zonificación y edificación que acompaña la dinámica del
mercado inmobiliario (la proliferación de normativas para favorecer la localización de
urbanizaciones privadas son una expresión de este sesgo). Por otro, se detecta una total
desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan y proyectos), herramientas
administrativas (simplificación de trámites para ciertas iniciativas), herramientas de
regulación (inclusión de zonas de vivienda de interés social en área de centralidad para
promover la mixtura social), herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones
impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos como la existencia de
predios vacantes) y políticas económicas activas (por ejemplo, líneas de financiamiento
bancario con subsidios diferenciales en las tasas de interés para actividades urbanas que se
quieran promocionar).

Esta agenda restringida de temas e instrumentos de planificación urbana se expresa en la

división institucional y organizativa de las políticas públicas frente a los problemas de la
autourbanización (Catenazzi, 2011). En efecto, el modelo dual de “ciudad legal y ciudad
ilegal” organizó una división entre los problemas de la ciudad legal resueltos por los
organismos de la planificación urbana y los problemas de la ciudad informal objeto de
intervención de las políticas sociales. De este modo, la planificación plantea un orden para
la ciudad que no incluye la autourbanización informal sino que da legalidad a la ciudad
construida por el mercado. En realidad contribuye con sus indicadores urbanísticos a
valorar diferencialmente la ciudad, a incluir a algunos y a desplazar a otros.

Los problemas derivados de la autourbanización se procesan en términos programas

sociales de reducción de la pobreza o en porcentajes de un déficit habitacional centrado en
la unidad de vivienda y sin territorio. Las políticas sociales de hábitat promueven y apoyan
los procesos de producción social y las respuestas incluyen la regularización dominial y
urbana. En general son procesos lentos por la complejidad de las intervenciones y la escasa
inversión destinada a este tipo de programas de mejoramiento barrial. Según datos del
Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (octubre 2008), aproximadamente
el 60% del déficit habitacional corresponde a viviendas recuperables, sin embargo cada 7,8
viviendas nuevas se gestiona solo una solución de mejoramiento habitacional. La política
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de vivienda mantiene la cantidad de viviendas nuevas construidas como el principal
indicador de éxito sin dar cuenta de la localización de las tierras disponibles para construir
esas viviendas. Desde el 2003, en el marco del Plan Federal de Vivienda, 723.000 hogares
han mejorado su situación habitacional según el Consejo Federal de la Vivienda (2010). Es
más que evidente, la importante inversión pública destinada a vivienda y la masividad de
sus resultados. Ahora bien, la política de vivienda, más allá de los objetivos del Plan
Federal de promover el crecimiento económico, generar empleo digno y fomentar la
construcción, opera como política de suelo, por la demanda de suelo urbano para construir
los programas de vivienda y porque una vez construidos estos programas, el precio del
suelo aumenta por la acción del Estado.

En las áreas metropolitanas, estos desencuentros que persisten entre planificación urbana,
política de vivienda y producción social urbana tienen su expresión singular porque se
suman las consecuencias de las decisiones de gestión urbana que toman como límite la
jurisdicción municipal cuando la dinámica de urbanización y por lo tanto de los problemas
es metropolitana. La experiencia muestra que, en nuestra cultura política y de gestión
pública, se impone “la ciudad de las jurisdicciones” –a modo de ejemplo, la Ciudad de
Buenos Aires vs los municipios del conurbano bonaerense- y la puesta en marcha de
acuerdos institucionales metropolitanos ha sido en general de difícil coordinación y lento
accionar.

En los últimos años, desde el ámbito nacional se han generado ámbitos para colocar estos
temas en el marco de una discusión federal. La creación del Consejo Federal de
Planificación, la formulación del Plan Estratégico Territorial (2008) bajo la responsabilidad
de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública y la elaboración de
un anteproyecto de ley de ordenamiento territorial nacional que se suma a otros tres
proyectos que encuentran en tratamiento parlamentario, son decisiones relevantes para
institucionalizar el debate. Asimismo, el Ministerio del Interior desde el Programa de
Mejora de la Gestión Municipal promueve el desarrollo de herramientas de planificación
integrada del territorio en la agenda de los gobiernos locales.

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La hipótesis de los proyectos urbanos como proyectos integrales

En esta vuelta a la ciudad como totalidad, la relación plan - proyecto urbano se presenta
como una respuesta posible del urbanismo para procesar demandas sociales que no son
captadas por las políticas sectoriales. La herramienta del proyecto se propone como un
recurso para delimitar un problema y su intervención en el territorio, pero también como
instrumento de negociación, dando cuenta de la preocupación de técnicos y decisores
políticos por poner en diálogo a los distintos actores políticos, económicos y sociales en las
diferentes etapas de un proceso de toma de decisiones que se justifica por ser más
transparente y participativo. Al mismo tiempo, la materialidad del proyecto urbano
mantiene vigencia como instrumento esencial de construcción de legitimidad (Lussault,
2000), un material fundamental para lo que el autor define como el régimen de visibilidad
de la política local, esencial para la construcción de legitimidad.

En efecto, al recorrer la bibliografía sobre proyecto urbano pueden identificarse dos

grandes perspectivas. El proyecto urbano analizado por urbanistas y arquitectos desde una
orientación centrada en su dimensión morfológica, donde el proyecto es valorado por las
ventajas de su escala intermedia (entre el plan urbano y la obra de arquitectura) y su
capacidad de provocar transformaciones territoriales más allá de sus límites (Lungo, 2004;
Portas, 2003, 2004). Por otro lado, como herramienta de política urbana refiere a agendas,
actores y relaciones, estrategias y modos de operar que dan cuenta del territorio en tanto
proceso y en su dimensión operativa, el proyecto urbano es analizado por su capacidad de
articular un conjunto de dispositivos administrativos, legales e institucionales (Masboungi,
2001; Catenazzi, 2007).

Los proyectos urbanos estratégicos son aquellos que producen efectos o impactos
polivalentes y que por su carácter, dimensión o localización tienen una función
estructurante de la nueva situación objetivo que se busca alcanzar, por lo tanto, contribuirán
significativamente a la transformación y desarrollo del territorio. Supone una inversión de
recursos y en especial, la articulación con recursos existentes provenientes de políticas
sectoriales para alcanzar un objetivo concreto, en tiempo determinado mediante actividades
coordinadas sobre todo entre las diferentes áreas de un mismo gobierno municipal.

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Ahora bien, la mayoría de los proyectos tienen siempre en el lugar donde se van a
implementar una historia de acumulación de ideas, de otros proyectos, de debates
anteriores. La mirada atenta sobre los actores del territorio permite reconocer en qué
escenarios actúan, en función de qué intereses se mueven y cómo negocian con otros
actores las decisiones de interés colectivo en función de una visión de conjunto de la ciudad
que siempre está en disputa.

El modo de incorporar estos saberes sociales se inscribe en los debates sobre la

participación como principio de formulación de los proyectos. Sin dar cuenta de toda la
complejidad que atraviesa la relación entre los problemas sociales y la participación,
interesa destacar aquí dos aspectos de esta relación que se consideran importantes para
desarrollar proyectos integrales (Catenazzi y Chiara, 2007). El primero refiere a que los
problemas son construcciones sociales y por lo tanto, comprometen la articulación de
distintos actores (gubernamentales, del mercado y de la sociedad) en complejos entramados
de intereses (Subirats, 1989). Desde este concepto se hace referencia al conjunto de actores
que toman decisiones sobre el uso de recursos comunes con respecto a un determinado
problema y que tienen intereses diferentes y, en algunos casos, contradictorios entre sí.
Estos entramados de intereses configuran el proyecto, cristalizan la historia de la cuestión
que lo orienta (o le dio origen), condicionando su implementación y a la vez, son
modificados por las propias intervenciones. Por lo tanto, la participación sólo puede ser
definida inserta en procesos históricos y en consecuencia, también como resultado de otras
políticas públicas.

El segundo aspecto a considerar es que la participación trata en muchos casos de promover

instancias de articulación alrededor de problemas sociales, que recogen la experiencia de
intentos anteriores de participación y, en la mayoría de los casos, estos entramados de
intereses son también expresión de esos intentos frustrados. Desde esta perspectiva,
promover procesos de participación supone crear escenarios que hagan visibles los actores
reales del entramado y sus relaciones de poder (incluidos los actores gubernamentales,
políticos y técnicos) alrededor de una cuestión en particular.

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Por último, la idea de proyecto urbano como herramienta de la integralidad en la gestión
municipal invita a ampliar el debate sobre los retos de la planificación urbana, la
renovación de su agenda de problemas y del proyecto como práctica de transformación.

Andrea C. Catenazzi

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Bibliografía citada

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BARBEITO, A. y LO VUOLO, R. (1992). La modernización excluyente. Transformación económica y estado
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