Autores Fundació ENT

Irene Castells Rey C/ Josep Llanza, 1-7, 2n 3a

Pablo Pellicer García 08800 Vilanova i la Geltrú
+34 93 893 51 04
Revisión [email protected] | www.ent.cat
Dr. Ignasi Puig Ventosa

LAS TASAS DE
RESIDUOS EN
ESPAÑA
2022
 2

SUMARIO

RESUMEN 3

SUMMARY 5

1 INTRODUCCIÓN 7

2 MARCO LEGAL 9

3 METODOLOGÍA 11

4 CARACTERIZACIÓN DE LAS TASAS DE

RESIDUOS EN ESPAÑA 17

5 FACTORES QUE CONDICIONAN LA

HETEROGENEIDAD DE LAS TASAS DE RESIDUOS 27

6 RECAUDACIÓN ALCANZADA POR LAS TASAS

DE RESIDUOS 28

7 ALTERNATIVAS REFERENTES A LAS TASAS

DOMICILIARIAS 31

8 ALTERNATIVAS REFERENTES A LAS TASAS

COMERCIALES 36

9 CONCLUSIONES 39

REFERENCIAS 40

ANEXO1 MUESTRA DE MUNICIPIOS 41

ANEXO2 ESPECIFICACIONES METODOLÓGICAS 44

 3

RESUMEN

L as Tasas de Residuos en España 2022 analiza las

tasas de residuos domiciliarias y comerciales de
125 municipios, incluyendo a todas las capitales de
La suma de los ingresos totales en concepto de
TR (u otras figuras cobratorias) de recogida y
tratamiento de residuos en España para 2021,
provincia, y dando continuidad a los análisis previos incluyendo todas las entidades locales municipales y
realizados con datos de 2015, 2018, 2019, 2020 y supramunicipales que presentan datos, fue de 2.079
2021. millones de euros, representado una recaudación de
61,15 euros per cápita. El 73,1% de estos ingresos son
Para las entidades locales las tasas de residuos en concepto de recogida y el 26,9% de tratamiento.
son, en general, las que más recaudación aportan,
al gravar un servicio de prestación obligatoria y Por otro lado, se ha observado que el 98,4% de
con elevados costes. La Ley 7/2022, de 8 de abril, los municipios con tasas de residuos (o en su caso
de Residuos y Suelos Contaminados para una otras figuras) mantienen cuotas diferenciadas para
Economía Circular, establece que, en un plazo de 3 comercios y domicilios.
años, se debe instaurar de manera obligatoria una
tasa o prestación patrimonial de carácter público no En paralelo, la diferenciación de las cuotas
tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria comerciales entre sí también está ampliamente
y que refleje el coste real de las operaciones de extendida en los municipios del estudio: el 92,6%
recogida, gestión y tratamiento. de las ordenanzas fiscales analizadas cuentan con
criterios para ello. Entre éstos, el tipo de actividad
Si bien la utilización de tasas de residuos u otras económica, la superficie del local, la localización del
figuras cobratorias específicas está ampliamente comercio y el número de trabajadores son los más
extendida en España, estando presentes en el 97,6% frecuentes. También se ha observado que las cuotas
de los municipios analizados. De estos municipios, comerciales analizadas tienden a ser más elevadas
tan solo el 1,6% contempla el precio público como en aquellos municipios con mayor población (a
herramienta de cobro del servicio a los comercios, partir de 50.000 habitantes). La siguiente tabla
mientras que el 4,8% son prestaciones patrimoniales, muestra los valores medios de estas cuotas:
siendo tasas en el resto de los casos. El 14,4% de las
figuras son de titularidad gestión mancomunada. Importe medio de las cuotas (€/año) para las
Las tasas y demás figuras presentan una gran diferentes actividades comerciales tipo, según estratos
heterogeneidad, tanto a nivel cualitativo como de población de los municipios
cuantitativo, a la hora de establecer las cuotas.
G1 G2 G3 G4 G5
La comparación de las cuotas en las tasas (o en Comercio (<1.000 (1.001- (5.001– (20.001– (>50.000 Global
su caso otras figuras) de residuos se ha realizado tipo hab.) 5.000 20.000 50.000 hab.)
hab.) hab.)
mediante el establecimiento de un hogar y 11 hab.)

comercios tipo. Éstos se han definido teniendo Panadería 221,3 159,3 250,7 209,7 303,2 245,6
en cuenta una serie de parámetros (superficie, Tienda de
consumo de agua, entre otros) representativos de ropa
210,9 160,2 190,4 173,7 221,7 198,1
la situación media en España.
Taller 242,1 187,3 235,0 280,2 297,1 260,1
El importe medio de las cuotas domésticas para Bar 295,5 251,7 322,0 392,0 401,9 349,5
el 2022 es de 92,5 € anuales por hogar. En ellas, la Restaurante 384,7 380,8 404,0 643,2 634,1 526,4
presencia de cuotas fijas es muy significativa (47,5%
de los municipios), llegando a ser mayoritaria en Banco 245,7 185,0 498,8 548,0 635,1 473,0
aquellos municipios con menos de 5.000 habitantes. Hotel 552,3 425,0 458,0 751,9 803,0 649,4
En otros casos, la definición de las cuotas depende
de alguna variable que permite discriminar entre Supermer-
cado
334,4 297,0 993,1 1058,2 956,9 782,5
hogares, por ejemplo: la localización de la vivienda
de acuerdo con la tipología de la calle (29,5% de Tienda de
268,3 191,5 265,8 325,2 448,0 335,1
los municipios), el valor catastral (4,9%), el consumo alimentación
de agua (4,1%) o la superficie de la vivienda (2,5%), Clínica 700,6 330,3 441,0 1271,3 1223,9 903,6
son los criterios más frecuentes. Aun así, todas estas Peluquería 201,4 147,0 183,9 181,3 206,0 188,9
modalidades son independientes de la generación
de residuos y de la participación del hogar en su
Fuente: Elaboración propia.
recogida selectiva. La cobertura de costes estimada
ha sido del 71,8%.
 4

Otra de las herramientas fundamentales para

avanzar hacia una fiscalidad más justa (social y
ambientalmente) son los beneficios fiscales. El 53,8%
de los municipios con tasas de residuos cuenta con
algún tipo de beneficio fiscal domiciliario, mientras
que tan solo el 26,2% cuenta con beneficios fiscales
comerciales, siendo mayor su presencia, en ambos
casos, en aquellos estratos con más población. A
nivel domiciliario, las deducciones para rentas bajas
(36,9% de los municipios con figura cobratoria
específica), pensionistas (20,5%), personas en riesgo
de exclusión social (17,2%) y familias numerosas
(14,8%), son los principales criterios encontrados. A
nivel comercial, los principales criterios identificados
son la contratación de gestor de residuos privado
(8,2% de los municipios de la muestra con tasas o
precios públicos), la localización (5,7%) y los locales
inactivos (8,2%).

Sin embargo, tan solo el 11,8% de los municipios que

cuentan con tasas y demás figuras de residuos tiene
en consideración algún beneficio fiscal de carácter
ambiental para domicilios, siendo el uso de puntos
limpios, el compostaje casero y la correcta separación
de residuos los criterios principales aparecidos.
Asimismo, únicamente el 7,3% de municipios con
figuras cobratorias de residuos comerciales cuenta
con beneficios fiscales ambientales, siendo la
separación de fracciones, la certificación de gestión
ambiental y el uso del punto limpio los criterios que
los articulan.

Existe, por lo tanto, una escasez generalizada

de sistemas diseñados para reflejar en la cuota la
generación y gestión de residuos, por lo que todavía
existe un gran recorrido en la provisión de incentivos
para las buenas prácticas ambientales. En particular,
el potencial para implantar sistemas de pago por
generación (PxG) es enorme, sobre todo vinculado
a recogidas domiciliarias y comerciales puerta a
puerta. Los sistemas de PxG, y los más nuevos de
bonificación por participación (BxP), permiten
definir el pago de la tasa de residuos en función de
la generación de cada usuario y del uso efectivo que
haga del servicio.

Palabras clave: tasa, basura, municipal, residuos,

recogida, tratamiento
 5

SUMMARY

T he report “Las Tasas de Residuos en España

2022” (“Waste Charges in Spain 2022”) analyses
waste charges paid by households and commercial
98.4% of municipalities that use waste charges have
a differentiation between fees paid by households
and commercial activities. And differentiation
activities in 125 Spanish municipalities, including all among commercial fees is also widespread among
province capitals and giving continuity to previous the analysed municipalities: 92.6% of the analysed
analyses conducted in 2015, 2018, 2019, 2020 and waste charges have criteria to differentiate the
2021. fees. Among them, the type of economic activity,
the built-up area and the number of employees is
Waste charges are, usually, the most important the most frequent criteria. In addition, the analysis
charge in terms of revenue at local level, considering shows that commercial fees tend to be higher within
that waste management services are mandatory, highly populated municipalities (above 50,000
and their costs are high. Law 7/2022, of April 8, inhabitants). The following table summarises the
on Waste and Contaminated Soil for a Circular average fees for the different commercial activities:
Economy, establishes that, within a period of 3
years, a specific, non-tax public rate or asset benefit
must be established, differentiated and not deficient Average fees (€/year) for the different standard
and that reflects the real cost of the collection, commercial activities
management and treatment operations.
G1 G2 G3 G4 G5
In Spain, waste charges are thoroughly used. Their Commercial (<1,000 (1,001- (5,001– (20,001– (>50,000 Global
implementation has been identified in 97.6% of the activity inhab.) 5,000 20,000 50,000 inhab.)
analysed municipalities. In 14.4% of the cases these inhab.) inhab.) inhab.)

instruments are approved and levied by associations Bakery 221.3 159.3 250.7 209.7 303.2 245.6
of municipalities (Mancomunidades/Consorcios). Clothing
store
210.9 160.2 190.4 173.7 221.7 198.1
To compare waste charges among the different
Vehicle
municipalities, a standard household and 11 standard repair 242.1 187.3 235.0 280.2 297.1 260.1
commercial activities have been defined. These have workshop
been defined by considering various parameters
(such as built-up area or water use, among others) Bar 295.5 251.7 322.0 392.0 401.9 349.5
representative of the average situation in Spain. Restaurant 384.7 380.8 404.0 643.2 634.1 526.4
Bank 245.7 185.0 498.8 548.0 635.1 473.0
In 2022, the average waste charge was 89.98 €/
year per household. Fixed quotas are common Hotel 552.3 425.0 458.0 751.9 803.0 649.4
(47.5% of municipalities). In fact, they are the most Supermarket 334.4 297.0 993.1 1058.2 956.9 782.5
common type of waste charge among the smallest
municipalities (those below 5,000 inhabitants). Grocery store 268.3 191.5 265.8 325.2 448.0 335.1
In other cases, waste charges vary according to Medical clinic 700.6 330.3 441.0 1271.3 1223.9 903.6
other variables, for example, the situation of the
house according to street classification (29.5% Hair salon 201.4 147.0 183.9 181.3 206.0 188.9
of municipalities), registered value (4.9% of
municipalities), domestic water consumption (4.1% Source: Own elaboration.
of municipalities) or the household area (2.5%).
However, none of these criteria consider waste
generation or participation in separate collection.
The estimated cost coverage was 71.8%.

The total income from waste charges for collection

and treatment in Spain for 2021, including all local
municipal and supra-municipal entities, was 2,079
million euros, corresponding to 61.15 euros per
capita. 73.1% of this income was from waste charges
related to collection and 26.9% from treatment.
 6

Tax credits and discounts allow for a fairer taxation,

both in social and environmental terms, and both
for households and/or commercial activities.
These are more common in the highly populated
municipalities, and the main types of discounts for
households refer to low-income earners (36.9%),
pensioners (20.5%), people at risk of social exclusion
(17.2%) and large families (14.8%). As for commercial
activities, the main types of discounts are for hiring
private waste managers (8.2%), due to localization
(5.7%) and for inactive establishments (8.2%).
However, barely 11.5% of municipalities with waste
charges have used some sort of environmental
criteria in their discounts for households, being the
use of recycling centres, home composting and
correct waste separation, the most common ones.
Additionally, only 8.2% of municipalities have used
some sort of environmental criteria in the discounts
in their commercial waste charges. In those cases,
the use of recycling centres, the correct waste
separation and having environmental management
certifications are the most common criteria.

Overall, there is a very limited number of cases in

which waste charges depend on waste generation
and management, which means that there is a long
way to go in the provision of incentives towards
good environmental practices. In particular, the
potential of Pay as you throw (PAYT) schemes is
huge, especially associated to door-to-door waste
collection. PAYT systems, and the emerging systems
based on applying reductions linked to participation
in separate collection systems, would allow for the
definition of waste charges according to the actual
waste generation and use of the service by each
user.

Keywords: charge, waste, municipal, collection,

treatment.
 7

1
INTRODUCCIÓN

L a actividad de empresas y hogares lleva asociada

la transformación de productos en residuos. En
el ámbito local, una correcta gestión de los residuos
(Puig-Ventosa, 2004a), impuestos sobre productos
especialmente perjudiciales ambientalmente, etc.

municipales generados en los hogares y derivados De entre estos instrumentos económicos, las tasas
de la actividad comercial debe tratar de evitar de recogida y/o tratamiento de residuos1 (TR en
los impactos ambientales, sociales y económicos adelante) son un instrumento crucial. Por un lado,
asociados. Así, desde la Unión Europea se han porque aportan la financiación del servicio de gestión
promulgado diversos objetivos vinculantes para de residuos, que es de prestación obligatoria para
la gestión de residuos municipales. Entre otras las Entidades Locales y de gran relevancia para el
normas, la Directiva Marco de Residuos (2008/98/ bienestar de todos los ciudadanos. Por otro, porque
CE), modificada por la Directiva (UE) 2018/851, y la su regulación mediante ordenanzas fiscales goza
Directiva de Vertido (1999/31/CE), modificada por de flexibilidad suficiente en su articulación para
la Directiva (UE) 2018/850, marcan los criterios dar lugar a la creación de incentivos a las buenas
(a través del principio “quien contamina paga”), prácticas y la mejora de la eficiencia económica en la
prioridades (a través de la jerarquía de residuos) gestión de residuos. La flexibilidad para su diseño se
y resultados a conseguir en materia de gestión ve reflejada en la gran diversidad existente en cuanto
de residuos municipales, a través de objetivos a las exenciones, bonificaciones y reducciones.
cualitativos y cuantitativos comunes obligatorios
para los Estados miembros. Específicamente, de Que las TR –en conjunción con otros instrumentos–
acuerdo con la Directiva (UE) 2018/850, para el año son una pieza clave en el camino a la necesaria
2035 los Estados miembros deberán reducir los transformación de las economías hacia modos de
depósitos en vertedero a un máximo del 10% respecto producción y consumo más sostenibles es una
al peso total de residuos municipales generados. cuestión que goza de evidencias suficientes a nivel
Por otro lado, la Directiva Marco de Residuos internacional (Huang et al., 2012), europeo (Elia
establece que en 2020 se debía alcanzar un 50% de et al., 2015, Voronova et al., 2013) y español (Puig
preparación para el reciclaje y reutilización, y con Ventosa, 2008, Milian & Wantanabe, 2009). Sin
un incremento progresivo de hasta el 65% en 2035. embargo, para poner en juego todo el potencial de
Sin embargo, España en 2019 aun enviaba el 54% de los municipios españoles en materia de gestión de
residuos municipales a vertederos, mientras que el residuos, la articulación de las TR debe ir de la mano
porcentaje de reciclaje material de los residuos se de una buena diagnosis de partida.
sitúa en el 18% y el porcentaje de incineración en un
11% (MITECO, 2021). El presente estudio pretende contribuir a este fin,
aportando un perfil de la situación actual de las TR en
Los municipios juegan un papel central en la España en cuanto a sus características cualitativas
consecución de estos objetivos y deberán utilizar y cuantitativas principales. Para ello, el apartado 2
todas las herramientas a su alcance para avanzar resume el marco legal en que se inscriben y que sirve
hacia un aumento considerable de los niveles de de referencia para la articulación de las ordenanzas
reciclaje, así como una disminución significativa fiscales. El apartado 3 detalla la metodología que
del depósito en vertedero. Se pueden destacar se ha seguido, tanto para la caracterización de
las herramientas de tipo normativo (fijación de las TR, como para el análisis de la cobertura de
objetivos, límites y prohibiciones, particularmente a costes. El apartado 4 recoge la caracterización de
través de ordenanzas municipales), comunicativo/ las TR, mientras que el 5 analiza aquellos factores
educativo (campañas de sensibilización) o de gasto que condicionan su heterogeneidad. El apartado 6
público (prestación de servicios de recogida y muestra los resultados de la recaudación alcanzada.
construcción de infraestructuras de tratamiento). En los apartados 7 y 8, se ofrece un catálogo de
alternativas a las TR domiciliarias y comerciales. El
Además, existen herramientas económicas y apartado 9 resume las principales conclusiones del
fiscales que pueden contribuir a la creación de estudio.
incentivos y señales a los agentes económicos
para una mejora de sus conductas ambientales.
Dichos instrumentos también se han aplicado al
ámbito de los residuos, por ejemplo, impuestos
sobre el vertido e incineración de residuos (Puig
Ventosa & González Martínez, 2012), sistemas de
permisos de vertidos negociables (Calaf-Forn et
al., 2014), sistemas de bonificación-penalización 1
Las tasas de residuos son también habitualmente denomina-
das tasas de basuras.
 8

Este estudio sigue en gran medida la metodología

y estructura del estudio original “Las tasas de
residuos en España”2, que analizaba las ordenanzas
fiscales de 2015, integrando las sucesivas mejoras
metodológicas introducidas en ediciones
posteriores.

2
https://www.ief.es/docs/destacados/publicaciones/documen-
tos_trabajo/2016_27.pdf
 9

2
MARCO LEGAL

L a Constitución Española, en su artículo 142,

reconoce que las Haciendas locales deberán
disponer de “los medios adecuados para el desarrollo
de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y la Ley
39/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y el Procedimiento
de las funciones” que la Ley les atribuya “y se Administrativo Común (LRJAPPAC). Además, en
nutrirán fundamentalmente de tributos propios”, los algunas Comunidades Autónomas se cuenta con
cuales según el artículo 132.2, podrán ser exigidos legislación específica sobre entes locales.
por estas.
A pesar de que ninguna norma de este marco
El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las tiene una vocación extrafiscal, su configuración
Haciendas Locales (RDLRHL) aprobado por Real permite el diseño de tributos con fines más allá de
Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, establece los recaudatorios. La propia LGT, en su artículo 2,
en su artículo 20, la posibilidad por parte de los entes establece que “los tributos, además de ser medios
locales de establecer, entre otros tributos, “tasas para obtener los recursos necesarios para el
por la utilización privativa o el aprovechamiento sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir
especial del dominio público local, así como por como instrumentos de la política económica general
la prestación de servicios públicos o la realización y atender a la realización de los principios y fines
de actividades administrativas de competencia contenidos en la Constitución”.
local que se refieran, afecten o beneficien de modo
particular a los sujetos pasivos”, entre las cuales se Por otro lado, algunos de los puntos anteriormente
especifica en el artículo 20.4 el supuesto de tasas por mencionados han ganado concreción en la Ley
“recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento 7/2022, de 22 de abril, de residuos y suelos
y eliminación de estos […]”. contaminados para una economía circular. En
primer lugar, su artículo 11.1., concreta quienes
La cuota tributaria de las tasas consiste en “una son los responsables de sufragar la gestión de
cantidad resultante de aplicar una tarifa, una cantidad residuos y qué se entiende por tal concepto: “los
fija señalada al efecto, o la cantidad resultante de la costes relativos a la gestión de residuos, incluidos
aplicación conjunta de ambos procedimientos” (art los costes correspondientes a la infraestructura
2.4.3, RDLRHL). Este importe “no podrá exceder, en necesaria y a su funcionamiento, así como los costes
su conjunto, el coste real o previsible del servicio o relativos a los impactos medioambientales y en
actividad de que se trate o, en su defecto, del valor particular los costes de las emisiones de gases de
de la prestación recibida” (art 24.2, RDLRHL). efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por
el productor inicial de los residuos, por el poseedor
En virtud del RDLRHL, una ordenanza fiscal debe actual o por el anterior poseedor de residuos […]”.
especificar, como mínimo: Seguidamente, el artículo 11.3. de la Ley detalla qué
conceptos deberán reflejar las tasas o prestaciones
• El hecho imponible, el sujeto pasivo, los patrimoniales de carácter público no tributario: “[…]
responsables, las exenciones, reducciones y el coste real, directo o indirecto, de las operaciones
bonificaciones, la base imponible y liquidable, el de recogida, transporte, tratamiento de los residuos,
tipo de gravamen o cuota, el periodo impositivo y incluidas la vigilancia de estas operaciones y el
el devengo. mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de
los vertederos, las campañas de concienciación y
• Los regímenes de declaración e ingreso. comunicación, así como los ingresos derivados de
• Las fechas de su aprobación y del comienzo de la aplicación de la responsabilidad ampliada del
su aplicación. productor, de la venta de materiales y energía”.

Además del RDLRHL, otra normativa relevante en Complementariamente, el mismo artículo 11.3.
cuanto a los aspectos tributarios es la Ley 25/1998, estipula que “las entidades locales establecerán,
de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de en el plazo de tres años a contar desde la entrada
las Tasas Estatales y Locales de Reordenación de las en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una
Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público y la prestación patrimonial de carácter público no
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria,
(LGT). que permita implantar sistemas de pago por
generación […]”. En otras palabras, se establece el
En cuanto al marco competencial local y de carácter obligatorio de las tasas o figuras captatorias
procedimiento administrativo, los principales textos equivalentes, así como el objetivo de que estas
legales son la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora no sean deficitarias y se introduce por primera
 10

vez la terminología de pago por generación. Este Dentro de la planificación a escala nacional en
último aspecto queda reforzado en el Anexo 5 de materia de residuos, el Plan Estatal Marco de Gestión
la Ley, donde se incluyen los sistemas de pago por de Residuos (PEMAR) 2016-2022, aprobado el 6
generación entre los instrumentos económicos para de noviembre de 2015, recoge la idoneidad de los
incentivar la aplicación de la jerarquía de residuos: instrumentos económicos para “aplicar la jerarquía
“Sistemas de pago por generación de residuos de residuos” entre los que se destaca “una correcta
(«pay-as-you-throw») que impongan tasas a los tarificación de los costes de tratamiento de los
productores de residuos según la cantidad real de residuos y el avance hacia el establecimiento de
residuos generados y proporcionen incentivos para sistemas de pago por generación de residuos”.
la separación en origen de los residuos reciclables y
para la reducción de los residuos mezclados”. En el caso de los residuos comerciales en España,
tal y como prevé la Ley 7/2022 de residuos en su
Finalmente, la Ley 7/2022, establece en su artículo artículo 12, las Entidades Locales podrán “gestionar
16 que “Las autoridades competentes deberán los residuos comerciales no peligrosos y los
establecer medidas económicas, financieras y residuos domésticos generados en las industrias
fiscales para fomentar la prevención de la generación en los términos que establezcan sus respectivas
de residuos, la reutilización y reparación, implantar la ordenanzas, sin perjuicio de que los productores de
recogida separada, mejorar la gestión de los residuos, estos residuos puedan gestionarlos por sí mismos
impulsar y fortalecer los mercados de productos en los términos previstos en el artículo 20.3. Cuando
procedentes de la preparación para la reutilización la entidad local establezca su propio sistema
y el reciclado , así como para que el sector de los de gestión podrá imponer, de manera motivada
residuos contribuya a la mitigación de las emisiones y basándose en criterios de mayor eficiencia y
de gases de efecto invernadero”. En este sentido, es eficacia en términos económicos y ambientales en la
relevante destacar la consideración establecida en gestión de los residuos, la incorporación obligatoria
la disposición final primera. Ésta modifica el artículo de los productores de residuos a dicho sistema en
24 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, determinados supuestos”.
y define una nueva tipología de beneficio fiscal
comercial que los entes locales podrán “establecer En este sentido, la figura impositiva que mejor
mediante ordenanza una bonificación de hasta un se ajusta a un servicio de solicitud o prestación
95 por ciento de la cuota íntegra de las tasas o en su voluntaria, serían los precios públicos, que a
caso, de las prestaciones patrimoniales de carácter diferencia de las tasas deben cubrir como mínimo
público no tributario, que se exijan por la prestación (y no como máximo), el coste del servicio. Aun
del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos así, la seguridad jurídica que ofrece un sistema de
para aquellas empresas de distribución alimentaria tasas hace que la mayoría de los Ayuntamientos
y de restauración que tengan establecidos, con opten por la gestión a través de esta fórmula. En
carácter prioritario, en colaboración con entidades cualquier caso, las tasas comerciales deberían
de economía social carentes de ánimo de lucro, prever exenciones para los comercios que realicen
sistemas de gestión que reduzcan de forma su gestión a través de operadores privados.
significativa y verificable los residuos alimentarios,
siempre que el funcionamiento de dichos sistemas Finalmente, cabe indicar que la Ley Reguladora de
haya sido previamente verificado por la entidad las Haciendas Locales en su artículo 20, define las
local”. prestaciones patrimoniales de carácter público no
tributarias respecto a otras figuras como las tasas
A nivel europeo, la Directiva (UE) 2018/851, por la o los precios públicos. En este sentido, el artículo
cual se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los 20.6 especifica que las prestaciones patrimoniales
residuos, establece (artículo 14) que “de acuerdo no tributarias se prestan de manera directa
con el principio de que quien contamina paga, los mediante personificación privada o mediante
costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos gestión indirecta. Esta cuestión cuenta con mayor
los costes correspondientes a la infraestructura detalle en la Disposición Adicional segunda de
necesaria y a su funcionamiento, correrán a cargo la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
del productor inicial de los residuos, del poseedor Tributaria, donde se especifica que las prestaciones
actual o del anterior poseedor de residuos”. De patrimoniales pueden ser aplicadas exclusivamente
esta manera se pretende recoger la responsabilidad cuando una empresa presta el servicio a riesgo y
ambiental de los productores de residuos. ventura bajo el régimen de concesión (de acuerdo
con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos
del Sector Público) y es dicha empresa quien cobra
directamente el servicio.
 11

3
METODOLOGÍA

L a caracterización de las TR en España se ha

realizado mediante la selección de una muestra
de 125 municipios divididos en 5 grupos por número
Cuotas tributarias
diferenciadas por tipos de
comercio
Sí/No

de habitantes. Criterio de diferenciación Enumeración de criterios

de cuota comercial
Sobre esta muestra se ha obtenido y procesado,
Número de categorías
de haberla, su ordenanza reguladora3 para 2022. comerciales Recuento de categorías
Para la caracterización de las ordenanzas, se han
registrado los datos correspondientes a una serie de Beneficios fiscales,
exenciones y/o reducciones Sí/No
categorías analíticas que permiten una comparación en las cuotas
en cuanto a:
Tipos de bonificación,
1. Características de las ordenanzas. criterios de exención/ Enumeración de criterios
reducción
2. Variabilidad de las cuotas tributarias basadas Cuota tributaria aplicable a €/año
en la definición de un hogar tipo y 11 comercios hogar tipo
tipo. Cuota tributaria aplicable a €/año
seis comercios tipo
La caracterización se realiza a través de las
categorías detalladas en la Tabla 1. Fuente: Elaboración propia.

Tabla 1. Variables para la caracterización de las tasas 3.1. Muestra de municipios

de residuos
Dado el ingente trabajo que conllevaría analizar
VARIABLE VALORES las ordenanzas fiscales de todos los municipios
españoles, el trabajo analiza una muestra de
Nombre del Municipio -
municipios. La muestra original se realizó para el
Código INE del Municipio - estudio “Las tasas de residuos en España” (Puig
G1: municipios de menos de
Ventosa et al., 2018) y se volvió a usar en los estudios
1.000 habitantes; de 2018, 2019, 2020 y 2021, ya que se consideró que
Grupo de la muestra G2: de 1.001 a 5.000; la muestra escogida era significativa y presentaba
G3: de 5.001 a 20.000; las características necesarias para facilitar un
G4: de 20.001 a 50.000; seguimiento de la evolución a lo largo del tiempo.
G5: más de 50.000 habitantes.
Por este motivo, se ha mantenido también en este
Existencia de figura estudio.
impositiva relacionada con Sí/No
la recogida o tratamiento
de residuos El objetivo de la muestra fue dotar de la mayor
representatividad posible a todos los estratos de
Tipo de gestión de la tasa Municipal/Mancomunada población y a todas las Comunidades Autónomas
Tipo de figura Tasa/Precio Público (CCAA). La muestra está compuesta por 125
municipios, divididos en 5 estratos según el número
Recogida/Tratamiento/Reco- de habitantes (Tabla 2). El muestreo se realizó
Hecho imponible gida y tratamiento.
de manera discrecional, de forma que todas las
Cuotas tributarias capitales de provincia estuvieran presentes y hubiese
diferenciadas para hogares Sí/No al menos un municipio de cada CCAA en cada
y comercios
estrato. Siguiendo este criterio, para los estratos G1,
Cuotas tributarias G2 y G3, los 17 primeros municipios se escogieron
domésticas diferenciadas Sí/No aleatoriamente de entre los posibles candidatos
por tipos de hogar
en cada CCAA. Los dos restantes se escogieron
Criterio de diferenciación Enumeración de criterios de manera aleatoria simple. Para el estrato G4,
de cuota doméstica se incluyeron las dos capitales de provincia que
presentan este tamaño de población, se escogieron
17 municipios de entre los posibles candidatos de
cada CCAA y uno de manera aleatoria simple. El
3
Las tasas se regulan mediante ordenanzas fiscales, mientras estrato G5 está formado por el resto de las capitales
que precios públicos y prestaciones patrimoniales de carácter de provincia.
público no tributarias se articulan en ordenanzas reguladoras.
 12

En el estudio “Las tasas de residuos en España

2018” (Iriani Bordas et al., 2018), dos municipios
de la muestra original, Pinto y Boltaña, variaron
su población quedándose fuera del estrato al
que correspondían, por lo que se substituyeron
por el siguiente municipio de la provincia por
orden alfabético (Grañén sustituyó a Boltaña y
San Fernando de Henares sustituyó a Pinto) cuya
población estuviera dentro del estrato al que
pertenecían (G2 y G4). Consecuentemente, el
mismo mecanismo se reprodujo para el estudio de
“Las tasas de residuos en España 2019” (Pellicer
García et al., 2020); en este caso, el aumento de
población del municipio de Pájara lo situó fuera del
Grupo 3, por lo que fue substituido por el de San
Bartolomé (Las Palmas). En los estudios de 2020
y 2021 no se requirieron nuevas modificaciones al
respecto. Sin embargo, en el presente estudio, el
municipio de Port de la Selva se ha quedado fuera del
estrato al que correspondía (G1), por lo que ha sido
substituido por Agullana. Asimismo, el municipio de
Barañáin ha sido substituido por Tudela y Calatayud
por Almansa, ambos del mismo estrato (G4).
Tabla 2. Número de municipios en cada estrato de la
muestra y representatividad de su población

% sobre
Población
Número de Número de total de la
Estrato represen-
habitantes municipios población
tada del estrato
Menos
G1 19 11.560 0,80%
de 1.000
G2 1.001-5.000 19 56.904 1,34%
5.001-
G3 19 198.549 2,26%
20.000
20.001-
G4 20 680.053 8,68%
50.000
Más de
G5 48 14.966.008 59,71%
50.000
- - 125 15.913.074 33,77%

Fuente: Elaboración propia.

La lista completa y actualizada de estos municipios

se puede consultar en la Tabla a1 de los anexos.

La Figura 1 muestra su distribución geográfica.

 13

Figura 1. Distribución espacial de los municipios de la muestra

Fuente: Elaboración propia.

 14

3.2. Definición de hogar tipo

Con el fin de comparar el importe de la cuota
aplicable en cada municipio de la muestra, se ha
definido un hogar tipo, para así realizar el cálculo
de cuanto pagaría este mismo hogar en todos los
municipios. El hogar tipo está definido para una seria
de criterios representativos de la situación media
en España y que además sean comparables con
la caracterización llevada a cabo en otros estudios
(Puig Ventosa & Font Vivanco, 2011). Respecto a los
estudios con datos de 2015, 2018, 2019, 2020 y 2021
(Sastre Sanz & Puig Ventosa, 2016; Iriani Bordas et
al., 2018; Pellicer García et al., 2020; Observatorio de
la Fiscalidad de los Residuos, 2020; Observatorio de
la Fiscalidad de los Residuos, 2021). se han revisado
y actualizado los datos que definen el hogar tipo,
con la finalidad de que se adecuen a la realidad
socioeconómica actual. Así, han quedado los
siguientes parámetros establecidos:

| Vivienda con un valor catastral de 60.130 euros.4

| Vivienda en la que viven dos personas5 de entre

20 y 59 años, sin ningún grado de minusvalía,
con unos ingresos anuales más de dos veces
superior al Indicador Público de Renta de
Múltiples Efectos, sin derecho a percepción de
una pensión. Y en general sin derecho a ningún
tipo de reducción/bonificación en la TR.
| Vivienda principal, sin jardín ni patio, dentro de
un inmueble plurifamiliar.

| Situada en el centro urbano, calle de primera

categoría no especial, a efectos del callejero
fiscal.

| Superficie de 75 metros cuadrados.

| Con un consumo anual de agua de 97.09 m3.6

4
Valor catastral medio de bienes inmuebles urbanos de uso
residencial en enero de 2021, según Dirección General del Catas-
tro. http://www.catastro.minhap.gob.es/esp/catastroencifras.asp
5
Situación más probable según la Encuesta Continua de Hoga-
res, 2018.
6
Basado en el consumo medio anual por habitante, de la
Encuesta sobre el Suministro y Saneamiento del Agua en
2020 del Instituto Nacional de Estadística (https://www.ine.
es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&ci-
d=1254736176834&menu=ultiDatos&idp=1254735976602).
 15

3.3. Definición de comercios tipo

Análogamente, se han definido 11 comercios tipo.
Para ello, se ha mantenido la metodología establecida
originariamente en el estudio “Las tasas de basuras
en Cataluña” (Puig Ventosa & Font Vivanco, 2011)
que definió 6 comercios tipo en representación
de las actividades más comunes de los diversos
sectores en Cataluña, que ya fueron utilizados en
los estudios para España de 2015 y 2018. Para el
estudio de las “Tasas de Residuos en España 2019”
se añadieron 5 comercios tipo adicionales: “hotel”,
“supermercado”, “tienda de alimentación”, “clínica”
y “peluquería”. La elección de estos comercios tipo
permite comparar las cuotas entre los diferentes
municipios.

A todos ellos se les supone la localización en centro

urbano, calle de primera categoría no especial a
efectos del callejero fiscal. Su definición se presenta
en la siguiente tabla:

Tabla 3. Descripción de los comercios tipo para la caracterización de las tasas comerciales de residuos

Consumo diario de
Código IAE Descripción Superficie (m2) Empleados Otros agua (litros/m2)
644.1 Panadería 45 3 - 20
651.1 Tienda de ropa 55 2 - 6
691.2 Taller mecánico 120 5 - 6
1 taza, 25 plazas
673 Bar 60 6 60
Con servicio de comida
1 tenedor,
671.5 Restaurante 100 7 50 plazas, 40
10 mesas
812 Oficina bancaria 120 13 - 6
1 estrella
40 plazas
681 Hotel 900 4 20 habitaciones. 15
Sin restaurante, pero con
bar
647.4 Supermercado 400 11 - 1
Tienda de
647.1 115 5 - 1
alimentación
Sin
94.1 Clínica 1.500 20 internamiento. 10
90 usuarios al día
972.1 Peluquería 50 2 - 6

Fuente: Elaboración propia.

 16

3.4 Estudio de los gastos municipales de Comarcas, Diputaciones Provinciales, Cabildos

recogida y tratamiento y de los ingresos Insulares, etc. (ES en adelante). A pesar de que
existen datos sobre las cuentas de estas entidades,
por tasas de residuos no se dispone del dato de población servida por
cada una de ellas, ni de la relación de municipios
Para el estudio tanto de los gastos municipales que pertenecen a cada ES.
por los servicios de recogida y/o tratamiento de
residuos, así como de los ingresos derivados de las Uno de los problemas en cuanto a la representatividad
TR y demás figuras específicas, se ha procedido del análisis es que esta base de datos sobre las
a la explotación de la base de datos Access con liquidaciones de los municipios de España es la
información presupuestaria al máximo nivel de no obligatoriedad para el País Vasco y Navarra de
desglose por Entidad Local (en adelante “base de presentar datos.
datos”) accesible desde la página web del Ministerio
de Hacienda y Función Pública7 (MINHFP). Esta Respecto a los ingresos, existe la posibilidad de que
base de datos recoge información tanto de los las ES tengan un ingreso en concepto de tasas de
presupuestos municipales como de su liquidación a tratamiento, o bien que estas cobren sus servicios
un nivel de detalle que, a partir de 2010, permite en mediante una transferencia desde los municipios,
principio el análisis de los conceptos mencionados. y en consecuencia las ES no registren dato en
En este caso, se han utilizado los datos de concepto de TR.
liquidaciones de los presupuestos para el año 20218.

Para el estudio de los ingresos, se han filtrado los

códigos 302 y 303 de las cuentas económicas
consolidadas9, correspondientes a los ingresos por
tasas de recogida y de tratamiento respectivamente,
resultando en una muestra inicial de 5.023 entidades
locales con datos para recogida y 470 para
tratamiento. Por su parte, el estudio de los gastos
se ha realizado filtrando las partidas 1621, 1622, 1623
y 162 de las cuentas por programa correspondiente
respectivamente a recogida, gestión, tratamiento
y suma total de gestión de residuos. En este caso,
encontramos 3.675 casos.

A pesar de que esta base de datos es relativamente

completa en cuanto al detalle de los conceptos,
existen algunos inconvenientes que lastran
fuertemente la capacidad de análisis a partir de
la misma para el caso de la gestión municipal de
residuos. Entre las dificultades más destacadas, se
encuentra el hecho de que tanto la gestión de los
servicios de gestión de residuos como la gestión de
las TR a menudo se realiza a través de entidades
locales supramunicipales como Mancomunidades,

7
La base de datos y las especificaciones metodológicas de la
misma se puede consultar en el siguiente enlace:
https://serviciostelematicosext.hacienda.gob.es/SGFAL/
CONPREL
8
Datos consultados el 22 de septiembre de 2022.
9
Se han seleccionado los ingresos designados como “Derechos
u obligaciones reconocidas del ejercicio corriente”, denomina-
dos “importer” en la base de datos.
 17

4 CARACTERIZACIÓN DE
LAS TASAS DE RESIDUOS
EN ESPAÑA

L as tasas y demás figuras cobratorias están

conformadas por distintos elementos. Los
cualitativos (p.e. la tipología de la figura impositiva
La figura impositiva predominante son las tasas.
Solo dos municipios de la muestra utilizan precios
públicos: Barcelona, para el cobro del servicio de
o los criterios que articulan el hecho imponible) recogida de residuos comerciales, y Lleida, para
se analizan en el apartado 4.1 y los cuantitativos el cobro de recogida y tratamiento de residuos
(cuantía de las cuotas para domicilios y comercios) comerciales. Ambos casos cuentan también con
en el apartado 4.2. una tasa de residuos domésticos. Por su parte, 5
municipios disponen de una prestación patrimonial
4.1. Caracterización cualitativa de las específica sobre residuos: Berriozar (G3), Inca (G4),
ordenanzas fiscales municipales de las Málaga, Pamplona/Iruña y Palencia (G5). Por último,
tasas de residuos Palma cuenta con una Prestación Patrimonial para
la recogida y una tasa para el tratamiento.
El análisis cualitativo de las tasas de residuos se
estructura en tres partes. Un primer apartado Los conceptos “recogida” y “recogida y tratamiento”
(4.1.1) analiza la presencia de figuras impositivas, como hecho imponible son los más frecuentes; si
así como su tipología (tasa, precio público o bien la recogida es más frecuente en los municipios
prestación patrimonial) y titularidad (municipal de menos de 50.000 habitantes, la recogida y
y/o mancomunada). Seguidamente, el apartado tratamiento predomina en las capitales de provincia
4.1.2 expone los criterios de diferenciación (Figura 3). Asimismo, los contribuyentes de València
encontrados, tanto para domicilios como para únicamente pagan una tasa de tratamiento.
comercios. Finalmente, el apartado 4.1.3 desarrolla Respecto años anteriores, se observa en todos los
los principales beneficios fiscales que contemplan grupos un ligero aumento de las tasas de recogida
dichas tasas, con atención específica a aquellos y tratamiento sustituyendo a las tasas que gravan
beneficios fiscales que buscan incentivar buenas únicamente la recogida de residuos.
prácticas ambientales.
Figura 3. Frecuencia de cada tipo de concepto en el
hecho imponible
4.1.1. PRESENCIA, TIPOLOGÍA Y GESTIÓN DE
LAS TASAS DE RESIDUOS

Del total de la muestra, en 2022, 3 de los 125

municipios no tenían tasas ni precios públicos ni
prestación patrimonial relacionados con la gestión
de residuos, lo que significa un 2,4%.

Los municipios de la muestra que no cuentan con

tasas ni precios públicos son Es Castell, Pedrezuela
(ambos en el estrato G3) y Valladolid (en el estrato
G5). Valladolid derogó su tasa en 2016. La Figura 2
muestra gráficamente estos datos.
Figura 2. Frecuencia de los tipos de figuras impositivas
para la recogida y/o tratamiento de residuos
Fuente: Elaboración propia.

La titularidad de los instrumentos es en todos

los estratos mayoritariamente municipal, si bien
cerca del 15% de los municipios disponen de TR u
otras figuras cobratorias específicas aprobadas
y gestionadas por una entidad supramunicipal
(Figura 4), siendo especialmente relevante en los
municipios de menos de 5.000 habitantes (G1 y G2).

Fuente: Elaboración propia.

 18

Figura 4. Frecuencia de la entidad titular de las figuras Figura 6. Frecuencia de cuotas domésticas
cobratorias diferenciadas por algún criterio

Fuente: Elaboración propia.

Fuente: Elaboración propia.
La Figura 7 muestra su frecuencia por tamaño de
4.1.2. CRITERIOS DE DIFERENCIACIÓN DE LAS municipio. Como es de esperar, los sistemas de cuo-
TASAS DE RESIDUOS tas fijas son más abundantes cuanto más pequeño
es el municipio, dada su mayor sencillez en la ges-
Asimismo, 120 de los 122 municipios con alguna fi- tión. La variable más frecuente es la localización de
gura cobratoria, cuentan con bases imponibles que la vivienda, referida a una tipología de calle o al ca-
estipulan cuotas diferenciadas para hogares y co- llejero fiscal. En municipios más poblados se usan
mercios (Figura 5). variables como el valor catastral o el consumo de
agua que en municipios más pequeños no se acos-
Figura 5. Frecuencia de la diferenciación de las cuotas tumbran a utilizar. El uso de la superficie de la vi-
domésticas y comerciales vienda aparece en municipios de más de 20.000
habitantes.
Figura 7. Frecuencia de los tipos de variable para la
diferenciación de las cuotas domésticas

Fuente: Elaboración propia.

En el caso de las cuotas domiciliarias (Figura 6), el

modelo de cuota fija abunda más en los municipios
más pequeños, mientras que a medida que aumenta
el número de habitantes lo hace también la frecuencia
de cuotas diferenciadas. Dentro del modelo de tasas
domésticas variables, los criterios identificados en
las ordenanzas fiscales son de carácter cualitativo Fuente: Elaboración propia.
(p.e. situación dentro del municipio o características
de la vivienda), discreto (p.e. por tramos de valor Por su parte, la categoría “Otros criterios” represen-
catastral, consumo de agua o número de habitantes) ta un porcentaje significativo (17%) respecto del to-
o continuo (p.e. consumo de agua, valor catastral o tal de los criterios de diferenciación. Sin embargo,
generación de residuos). este porcentaje está compuesto por hasta 13 tipos
diferentes de criterios, donde aspectos como las
 19

actividades económicas en la propia vivienda (p.e.

artesanía), diferenciación entre viviendas uniperso-
nales o unifamiliares o con familias numerosas, son
los más frecuentes (Tabla 4).

Tabla 4. Tipología y frecuencia los criterios para la diferenciación de las cuotas domésticas

G1 G2 G3 G4 G5 Total Porcentaje
(N=19) (N=19) (N=19) (N=20) (N=48) (N=125) total
Cuotas fijas 14 14 11 8 11 58 46,4 %
Sin figura 2 4 6 4,8 %
Criterios principales 4 4 5 11 26 51 40,8 %
Otros criterios 1 2 1 1 11 16 12,8 %
Vivienda unipersonal o unifamiliar 1 1 2 1,6 %
Producción de compostaje casero o 1 1 0,8 %
comunitario
Número de personas empadronadas en la 1 1 0,8 %
vivienda
Con o sin actividad económica 1 1 2 1,6 %
Localización en zona urbanizable 1 1 0,8 %
Volumen de residuos voluminosos generado 1 1 0,8 %
Edificio con condiciones especiales 1 1 0,8 %
Tarifa de reciclaje puerta a puerta 1 1 0,8 %
Vivienda en obras 1 1 0,8 %
Con o sin zona común verde 1 1 0,8 %
Familia numerosa 2 2 1,6 %
Tipo de calefacción 1 1 0,8 %
Vivienda desocupada 1 1 0,8 %

Fuente: Elaboración propia.

Para completar este análisis, en el presente estudio

se ha estudiado el número de categorías comercia-
les existente en cada ordenanza (Figura 8), aspecto
estrechamente relacionado con la diferenciación de
cuotas comerciales (Figura 9). En este sentido, las
ordenanzas fiscales no siguen un criterio homogé-
neo a la hora de categorizar sus comercios, encon-
trándose una gran variación de categorías entre las
ordenanzas analizadas. Además, este análisis permi-
te evidenciar la creciente complejidad en la catego-
rización de los comercios en las respectivas OF a
medida que aumenta el estrato de población.
 20

Figura 8. Número máximo, mínimo y promedio de Los criterios más frecuentes son actividad con cla-
categorías comerciales en cada estrato de población sificaciones ad hoc y superficie por tramos (Figura
10). En este sentido, es habitual encontrar ordenan-
zas fiscales que tengan en consideración más de un
criterio (p.e. superficie y localización) para definir
las tasas correspondientes, motivo por el cual se
contabilizan más criterios que ordenanzas.

Figura 10. Frecuencia de los tipos de bases imponibles

en las cuotas comerciales

Fuente: Elaboración propia.

Figura 9. Frecuencia de cuotas comerciales

diferenciadas

Fuente: Elaboración propia.

4.1.3. BENEFICIOS FISCALES EN LAS TASAS DE

RESIDUOS

Por último, se ha analizado la presencia de benefi-

cios fiscales (bonificaciones, reducciones, exencio-
nes) y sus tipologías en las ordenanzas. La Figura
11 analiza la proporción de municipios que cuentan
con beneficios fiscales domiciliarios y/o comercia-
Fuente: Elaboración propia. les.
Figura 11. Frecuencia de municipios con beneficios
A su vez, la variación de la cuota tributaria está li- fiscales domiciliarios y/o comerciales
gada de manera directa a uno o más criterios entre
los que se encuentran: 1) el tipo de actividad econó-
mica ya sea por código del Impuesto sobre Activi-
dades Económicas o por clasificaciones ad hoc, 2)
la superficie, 3) localización (según callejero fiscal,
zonificaciones ad hoc, el tipo de suelo donde están
edificadas, o la distancia a los contenedores), 4) el
volumen de residuos generados, 5) el valor catas-
tral, 6) el número de trabajadores, 7) el consumo de
agua y 8) el potencial de generación de cada frac-
ción de residuos.

Fuente: Elaboración propia.

 21

Asimismo, la Figura 12 muestra un análisis focaliza- Figura 13. Tipología de beneficios fiscales para
do en los beneficios fiscales domiciliarios. En esta se domicilios encontrados en la muestra
muestra la frecuencia con la que aparecen los be-
neficios fiscales para domicilios en las ordenanzas
estudiadas. Es destacable que los beneficios fiscales
domiciliarios cuentan con una mayor presencia en
municipios con mayor población (estratos G4 y G5).
En 2022 ha incrementado ligeramente la presencia
de beneficios fiscales en los municipios medianos
(G3).
Figura 12. Presencia de beneficios fiscales para
domicilios por grupos de municipios

Fuente: Elaboración propia.

La frecuencia de los criterios que dan lugar a benefi-

cios fiscales se muestra en la Figura 13. Es importan-
te señalar que esta figura no expresa una proporción
de los municipios que contemplan beneficios fisca-
les, pues en una misma ordenanza fiscal se puede
haber contabilizado más de un criterio distinto. Fuente: Elaboración propia.

Los criterios que se emplean para articular dichos Por otro lado, las consideraciones ambientales es-
beneficios están relacionados con las característi- tán vinculadas al fomento de la recogida separada
cas económicas de los sujetos pasivos, o bien con la de residuos, el compostaje casero y el uso del punto
participación en algún tipo de acción que tenga que limpio En este sentido, los municipios con benefi-
ver con la recogida separada o el reciclaje. Entre los cios fiscales domiciliarios relacionados con aspec-
criterios de índole socioeconómica predominan los tos ambientales son poco frecuentes en la mues-
criterios de renta, pensionistas, familia numerosa o tra, representando un 9% de los 64 municipios que
monoparental, y la situación de vulnerabilidad social cuentan con algún tipo de beneficio fiscal. Por otro
(p.e. situación de desempleo con riesgo de inser- lado, la Figura 14 muestra la proporción de munici-
ción o el grado de dependencia), encontrándose di- pios que cuentan con cada beneficio fiscal ambien-
chos criterios interrelacionados de manera habitual. tal, respecto los 122 municipios con tasa, precio pú-
Otros criterios socioeconómicos encontrados en la blico o prestación patrimonial.
muestra son: servicio recibido (en general expresa-
do como la distancia a los contenedores), vivir en vi-
viendas de protección oficial por ejemplo viviendas
de alquiler municipal o umbrales mínimos de valor
catastral.
 22

Figura 14. Relación de municipios con beneficios cuatro fracciones. Asimismo, Girona también tiene
fiscales ambientales respecto al total de municipios una bonificación para aquellos domicilios acogidos
que cuentan con alguna figura impositiva al sistema de recogida puerta a puerta o que utilizan
los contenedores “inteligentes”.

Las tasas y precios públicos comerciales también

cuentan con beneficios fiscales específicos, si bien
su presencia es minoritaria (25% de los municipios
de la muestra). Su frecuencia es mayor en los gru-
pos de municipios con más población, es decir, G4
(30%) y G5 (39%), tal y como muestra la Figura 15.
Figura 15. Municipios con beneficios fiscales
comerciales

Fuente: Elaboración propia.

Entre este tipo de beneficios se encuentran los con-

siderados en Ibarra, Inca, Basauri, A Coruña, Donos-
tia-San Sebastián, Vic y Vilanova del Vallès, donde
se prevén bonificaciones para aquellas viviendas,
unidades familiares o comunidades que participen
en programas de prevención de biorresiduos y de
mejora de la recogida selectiva. Estos se articulan
bien de forma comunitaria, solicitando un contene- Fuente: Elaboración propia.
dor para la recogida separada de la fracción orgáni-
ca, o bien mediante la instalación de compostadoras La Figura 16 muestra la frecuencia de cada beneficio
domésticas. En este sentido, Donostia contempla fiscal comercial encontrado en la muestra de estu-
descuentos para la ciudadanía que disponga de dio. Esta figura no expresa una proporción de los
“Joko Garbia” (tarjeta que registra el uso de conte- municipios que contemplan beneficios fiscales, pues
nedores orgánicos) para contabilizar el depósito de en una misma ordenanza fiscal se puede haber con-
biorresiduos, a la par que Inca sigue la misma lógica tabilizado más de un criterio distinto. El beneficio
con su “Tarjeta de servicios ciudadanos”. fiscal más frecuente es el descuento o exención de
la tasa, precio público o prestación patrimonial en
Por otro lado, Barcelona considera la minimización las entidades sin ánimo de lucro. Seguidamente, se
en la generación de residuos y la correcta separa- encuentra el beneficio fiscal para locales inactivos.
ción de fracciones, acompañados del uso de puntos Los siguientes beneficios más recurrentes son por
limpios, como conceptos para obtener beneficios la contratación de un gestor privado de residuos y
fiscales. Asimismo, las bonificaciones de Escorca la separación de fracciones, seguido por el “servicio
incentivan la correcta separación de fracciones, me- recibido” (relativo principalmente a la ubicación de
diante el programa de inspección técnica de resi- los comercios con respecto a los servicios de reco-
duos (ITR) con bonificaciones en las cuotas fijas. En gida, habitualmente referido a polígonos industria-
el mismo sentido, el consorcio de residuos al que les alejados). Por contra, los beneficios fiscales para
pertenece Fontanars dels Aforins establece una bo- locales estructurales (p.e. almacenes de los comer-
nificación proporcional a la cantidad de residuos re- cios) o el uso del punto limpio tienen una presencia
cogida separadamente en cada municipio. El punto escasa.
limpio también articula beneficios fiscales en Vilano-
va del Vallès, Lleida y Girona, mientras que Oviedo Destacan los descuentos en las cuotas comerciales
ofrece la denominada “tarifa reciclaje” al acogerse al adaptados a la recuperación económica después
programa de recogida separada puerta a puerta de de la pandemia, donde el inicio de actividad comer-
 23

cial y reducciones generales a los comercios por la Solamente siete municipios de la muestra cuentan
pandemia que se perpetúan en 2022. Asimismo, los con algún tipo de beneficio fiscal ambiental, y repre-
criterios socioeconómicos articulan gran diversidad sentan el 22% de los municipios con beneficios fis-
de beneficios fiscales para los comercios. Son des- cales comerciales. En este sentido, en Soria la boni-
tacables aquellos descuentos destinados a entida- ficación por separación de fracciones es específica
des sin ánimo de lucro (p.e. Albacete), autónomos para la separación de vidrio (mediante Certificado
o empresas de Economía Social y Solidaria (ESS) de Gestión de Vidrio) en el sector de hostelería. Por
(p.e. Ávila), así como criterios tales como el inicio de su lado, la “tarifa de reciclaje” de Oviedo se aplica
actividad (habitualmente con descuentos aplicables a aquellas empresas que cuenten con certificación
durante los primeros años) o la creación de empleo. de gestión ambiental. Inca y Fontanars dels Alforins,
aplican también descuentos por la correcta separa-
Como aspecto destacable, en 2022 Anglesola, Do- ción de fracciones mediante su “Tarjeta de serveis
nostia, Murcia, Santa Cruz de Tenerife y Santander ciutadans” y “El meu compte ambiental”, respecti-
mantienen las bonificaciones y exenciones para co- vamente. La misma lógica rige en Basauri, donde
mercios sujetos a cierre forzoso durante el estado se aplica un descuento a los comercios que partici-
de alarma. Asimismo, Aldeacentenera, Granada y pen activamente en la correcta separación de resi-
Zaragoza introdujeron bonificaciones y exenciones duos, articulándose por la cantidad (volumen, peso
atendiendo a los efectos socioeconómicos de la o porcentaje) de impropios que se depositen en
pandemia. las fracciones generadas. Asimismo, los beneficios
ambientales en Escorca se dirigen a los comercios
Figura 16. Tipología de beneficios fiscales comerciales adheridos al programa de “Inspección Técnica de
encontrados en la muestra Residuos”. Por otro lado, Barcelona cuenta con bo-
nificaciones sobre los precios públicos de recogida
comercial, tanto por la utilización del Punto Verde
de Mercabarna, como o por la participación en pro-
gramas de la Agenda 2030: en específico, organi-
zaciones firmantes del Compromiso Ciudadano por
la Sostenibilidad y escuelas del programa Barcelona
Escoles+Sostenibles.

4.2. Caracterización cuantitativa de las

ordenanzas fiscales municipales de las
TR
El análisis cuantitativo de las figuras cobratorias
específicas de residuos se ha estructurado en dos
partes: el apartado 4.2.1 presenta la situación de las
cuotas domésticas y el apartado 4.2.2 la de las cuo-
tas comerciales.

4.2.1. CUOTAS DOMÉSTICAS

Las cuotas tributarias han sido calculadas para los

122 municipios con figuras cobratorias específicas
para el hogar tipo y los 11 comercios tipo definidos
en el apartado metodológico. El resultado del
cálculo de las cuotas domésticas se muestra en la
Figura 17. El valor promedio10 para el conjunto de la
muestra es de 89,98 euros anuales por hogar tipo, el
cual ha seguido con su aumento respecto a estudios
anteriores (Sastre Sanz & Puig Ventosa, 2016; Iriani

Fuente: Elaboración propia. 10

A menos que se indique lo contrario en el texto, emplearemos
“media” y “promedio” para referirnos a media simple.
 24

et al., 2018; Pellicer García et al., 2020; Observatorio € de Palencia a los 196,41 € de Ávila. Sin embargo,
de la Fiscalidad de los Residuos, 2020; Observatorio cabe destacar que es la cuota de Agullana (estrato
de la Fiscalidad de los Residuos, 2021), evolución G1) la que presenta el importe más elevado del es-
mostrada en la Figura 18. Este valor es inferior en tudio (268,61 € para el hogar tipo).
los municipios de menos de 50.000 habitantes y
superior en las capitales de provincia. Figura 19. Máximo, mínimo y promedio de las cuotas
domésticas
Figura 17. Importe de las cuotas tributarias domésticas
medias por hogar y por estrato y para el conjunto de la
muestra

Fuente: Elaboración propia.

Una posible explicación para parte de esta hetero-

geneidad es la definición del hecho imponible. Sería
Fuente: Elaboración propia. de esperar que aquellos municipios que incluyen re-
cogida y tratamiento presentaran valores más altos
Figura 18. Evolución del valor medio de las cuotas que los que solo contemplan la recogida o el tra-
domésticas entre 2015 y 2022 tamiento. La Figura 20 apunta en este sentido en
los estratos de mayor población (G3, G4 y G5). Las
tasas cuyo hecho imponible es solo el tratamiento
presentan un valor más alto, aunque no es significa-
tivo, pues la muestra incluye solamente el municipio
de Valencia.
Figura 20. Cuota tributaria media anual para el hogar
tipo según hecho imponible

Fuente: Elaboración propia.

La Figura 19 muestra la variabilidad de las cuotas

para el hogar tipo definido, en los diferentes estra-
tos. Si bien en todos los tipos de municipios la va-
riabilidad encontrada es alta (mayor de 100 euros
en todos los casos), es en los municipios del estra-
to G5 donde esta variabilidad alcanza valores más
amplios, encontrando tasas desde los menos de 33
Fuente: Elaboración propia.
 25

Si se realiza una extrapolación11 mediante la media 4.2.2. CUOTAS COMERCIALES

ponderada de las cuotas de cada estrato por sepa-
rado, por el porcentaje total de población de cada En cuanto a las cuotas comerciales (Figura 21), no se
estrato que hay en España, el resultado del hogar observa una tendencia evidente, ni por tamaño de
tipo definido pagaría 92,22 euros al año de media municipio, ni por tipo de comercio, si bien las cuotas
en concepto de TR. comerciales tienden a ser más altas en los munici-
pios de más de 50.000 habitantes. Supermercados,
hoteles y clínicas aparecen como los comercios tipo
con tasas anuales más elevadas en los estratos de
población superiores (G3, G4 y G5). Sin embargo,
en los municipios de la muestra con menos habitan-
tes (G1 y G2), las tasas más elevadas tienden a ser
para hoteles y restaurantes.

Figura 21. Importe de las cuotas comerciales medias para los comercios tipo

Fuente: Elaboración propia.

Esta media se ha realizado: 1) calculando el porcentaje de

11

población total en cada estrato sobre el total de población de

España, 2) ponderando la cuota de cada estrato por el resulta-
do del punto 1.
 26

En cuanto a su variabilidad (Figura 22), las mayores

amplitudes entre máximos y mínimos se encuentran
en el estrato G5, si bien en el caso de las oficinas
bancarias también conviene destacar la variabilidad
encontrada en el estrato G3. Convendría fijarnos en
la estadística que nos muestra la cuota comercial de
supermercados en el estrato G3 y G4 donde pode-
mos observar un incremento sustancial, así como un
elevado valor en el estrato G1 para los hoteles, con
una posterior disminución en los estratos G2-G4.

Merece especial mención el municipio de Madrid, cu-

yas tasas para algunos de los comercios tipo (como
es el caso de hoteles, supermercados y clínicas) son
sustancialmente superiores a la media. Ello se debe
a que cálculo de las tasas se realiza mediante el va-
lor catastral de cada local, siendo el resultado de la
conjunción entre las elevadas superficies definidas
para estos comercios tipo y el elevado valor del me-
tro cuadrado12.

Figura 22. Máximo, mínimo y media simple de las cuotas de los comercios tipo

Fuente: Elaboración propia.

12
Se ha calculado un precio de 5.371 €/m2, de acuerdo con las
especificaciones descritas en el apartado de Metodología de
este estudio.
 27

5 FACTORES QUE
CONDICIONAN LA
HETEROGENEIDAD DE LAS
TASAS DE RESIDUOS

E l factor clave que determina la heterogeneidad

de las TR es el marco legal en que se encuadran,
ya que determina el grado de libertad en su
Por último, un factor que en la práctica puede
determinar el modelo de TR es la disponibilidad
de datos y la capacidad para asumir costes
diseño. Si bien la Ley 7/2022 de Residuos y Suelos administrativos adicionales de obtención y
Contaminados para una Economía Circular incluye procesado de datos. Así, las posibilidades de diseño
criterios unificadores que tienen que ver con el están limitadas por los datos existentes o por la
grado de cobertura de costes de todo el proceso capacidad para recoger los datos necesarios para
de gestión, la mayoría de los aspectos sigue su aplicación. Este factor puede ser de especial
dependiendo del criterio de los municipios. relevancia en los municipios de menor tamaño,
donde la capacidad administrativa generalmente es
En cuanto a la definición de las cuotas, el marco menor.
legal permite sistemas de tasas que poco o nada
tienen que ver con el uso de los servicios prestados
ya que están ligados a variables independientes
de la generación y gestión de residuos y que por
tanto no suponen un incentivo para implementar la
jerarquía de residuos establecida en la normativa
europea y estatal.

Otros factores que pueden explicar la heterogeneidad

de las tasas son de índole geográfica como el tipo de
urbanización predominante (compacta o dispersa),
así como el número de habitantes. En general una
configuración urbanística compacta ahorra tiempos
y costes, aunque también implica a menudo la
necesidad de circuitos de recogida diferenciados
para comercios para evitar la saturación de los
contenedores de uso doméstico. En los municipios
con alta diversidad en el tipo de hogares existente,
se tiende a articular una tasa que se adapte a esta
realidad, lo cual también será un factor que aporte
heterogeneidad. Lo mismo ocurre con la diversidad
del tejido comercial, que a medida que aumenta
tiende a tener su correlato en la articulación de las
cuotas.

Por su parte, la prestación del servicio a un mayor

número de habitantes favorece la aparición de
economías de escala. Asimismo, el tamaño de la
población condiciona la capacidad gestora y de
recursos humanos, tanto a la hora de diseñar las TR
como en lo referente a su gestión.

Por otro lado, la situación geográfica en lugares

donde el tipo de urbanismo o el propio entorno
presenta posibilidades de autogestión de la materia
orgánica, juntamente con la voluntad política de los
municipios para favorecerlo, justifican la aparición de
beneficios fiscales relacionados con el compostaje
doméstico. Otros beneficios fiscales sociales o
ambientales se justifican por la voluntad política de
los respectivos consistorios.
 28

6 RECAUDACIÓN
ALCANZADA POR LAS
TASAS DE RESIDUOS
E n esta sección se analizan las bases de datos del
MINHFP sobre liquidaciones de presupuestos
municipales para el año 2021. En concreto, se
Los ingresos totales obtenidos por los municipios
que reportan en la base de datos del MINHFP en
concepto de TR por recogida ascienden a 1.475
abordan los ingresos por tasas (y demás figuras millones de euros, mientras que los ingresos de los
cobratorias), así como los gastos relacionados con municipios por tratamiento suman 222 millones
la recogida, el tratamiento y la gestión de residuos. de euros. Las TR (u otras figuras cobratorias)
gestionadas por ES ingresan 45 millones de euros
por recogida (un 3% del total de recogida en la base
6.1. Los ingresos por TR en la base de datos) y 337 millones por tratamiento (60% del
de datos de liquidaciones de los total de tratamiento). Esto supone que un 73,1% de
los ingresos provendrían de la recogida y un 26,9%
presupuestos del MINHFP del tratamiento.14
Como ya se ha avanzado en el apartado de Así, la suma de los ingresos totales en concepto de
metodología, la configuración de la base de datos TR de recogida y tratamiento de residuos en España
de liquidaciones de presupuestos municipales del para 2021, incluyendo todas las entidades locales
MINHFP, junto con algunos factores administrativos y municipales y supramunicipales que presentan
de marco legal, no permite un análisis pormenorizado datos, es de 2.079 millones de euros.
de los ingresos por TR a escala municipal para
el conjunto de España. Esto es debido a varios Los datos de recogida incluyen los ingresos
factores. El primero es que, dado que la gestión de equivalentes a 31.069.866 habitantes y los de
las tasas de recogida y tratamiento se organizan tratamiento a 11.214.412 habitantes. 246 municipios
con cierta frecuencia a través de ES, todos aquellos presentan datos de ingresos tanto de la recogida
municipios así organizados no podrán ser tratados como de tratamiento. Esto supone únicamente el
individualmente, ya que la base de datos no contiene 3,25% de las entidades locales del estado, pero una
información sobre qué municipios se agrupan en población de 8.115.984 habitantes. Los habitantes
cada ES. Además, para dichas entidades tampoco de estos entes locales estarían representados en
existe dato de población. los dos resultados de población, así que se procede
a restar esta cifra para no doblar población,
En segundo lugar, los ayuntamientos de menos quedando un total de población correspondiente a
de 5.000 habitantes pueden presentar el primer los ingresos de TR (u otras figuras cobratorias) de
y segundo dígito (área de gasto y de artículo recogida y/o tratamiento de 34.168.294 habitantes.
consecutivamente) y queda a voluntad de los Por tanto, se estima una recaudación de 61,15 euros
responsables de la contabilidad municipal presentar per cápita para el servicio de recogida y tratamiento
el tercer dígito, que es donde se recoge el detalle de residuos en España.15
de la recogida y tratamiento de residuos. Por tanto,
la muestra de municipios por debajo de 5.000
habitantes es menos representativa que para el
resto de estratos de población.

En tercer lugar, en virtud de su régimen fiscal, los

municipios de Navarra y el País Vasco no tienen
obligación de reportar la información referente a
presupuestos y liquidaciones municipales al MINHFP,
por lo que estas Comunidades no han podido ser
incluidas en el análisis.13
14
Los ingresos de las entidades locales en concepto de recogi-
da son muy superiores a los de tratamiento, no solo porque los
costes de recogida también son mayores, sino porque muchos
entes locales no disponen de los ingresos desglosados (sino de
una sola TR integrada), y declaran un único importe en el epí-
grafe de recogida, aunque en realidad se corresponda también
el tratamiento.
15
Dado que la base de datos no incluye el dato de población
de las ES, se ha asumido que su población está incluida entre la
El País Vasco y Navarra sí aparecen en esta base de datos,
13
de los municipios que reportan datos. Dado que puede ser que
pero se han omitido del análisis por falta de representatividad. haya algunos casos en que esto no ocurra, el valor presentado
Navarra únicamente tiene un municipio en la muestra. disminuiría en algún grado.
 29

La dificultad surge del hecho de que aquellos

Para el conjunto de municipios que tienen dato de gastos que se realicen a cuenta del ayuntamiento
recogida se recaudó en promedio 57,7 euros por se registran principalmente como importes en los
habitante servido en 2021 (epígrafe 302), mientras capítulos I y II mientras que, si el servicio se lleva
que las entidades locales que presentaron dato a cabo por ES, deberían registrar los importes
de tratamiento ingresaron en promedio 19,5 euros correspondientes en el capítulo IV. Al no disponer de
(epígrafe 303). El resultado global presentado en datos de la pertenencia de los municipios a las ES,
el párrafo anterior es inferior a la suma de estos es imposible rastrear estas transferencias municipio
valores, porque como se ha comentado se ha a municipio.
restado la población presente en ambos grupos.
En la base de datos de liquidaciones de presupuestos
Cálculos análogos se han realizado para aquellos municipales de 2021, existen datos para 3.675
246 municipios que presentan tasas de recogida y municipios y 340 ES, que suman un total de gasto
tratamiento por separado. Los valores de ingresos registrado de 2.894 millones de euros, de los cuales
medios obtenidos por tasas de recogida son de 647 millones eran declarados por ES (22%). Si lo
49,3 euros per cápita y de 16,6 euros per cápita para comparamos con los datos de ingresos totales, con
las tasas de tratamiento, valores algo inferiores a los un valor de 2.079 millones de euros (incluidas las ES
obtenidos con la base de datos completa. En todo y las CCAA que han reportado datos para el ejercicio
caso, la proporción recogida/tratamiento (74,8% vs del 2021), la cobertura de gastos global reportada
25,2%) es muy parecida a la obtenida anteriormente. sería del 71,8%. Aun así, el número de Entes Locales
que reportan gastos es significativamente mayor
6.2. Gastos municipales por recogida, del número que reportan ingresos.
tratamiento y eliminación de residuos Los gastos registrados (Tabla 5) permiten mayor
detalle dividiendo los gastos totales en los de
Los gastos en gestión de residuos se han analizado recogida, gestión y tratamiento. La mayoría de los
a partir de las categorías 162, 1621, 1622 y 1623 de gastos se destinan a la recogida (un 64%), seguido
las cuentas consolidadas por programa (recogida, del tratamiento (27%) y, por último, la gestión (9%).
gestión y tratamiento de residuos) recogidos en la
base de datos de Liquidaciones de presupuestos
municipales del año 2021, que a su vez vienen Tabla 5. Gasto total por parte de los Entes Locales de
desglosados por capítulos económicos que se cada parte del proceso de gestión de residuos, 2021
corresponden con los siguientes conceptos:

— Capítulo I: Gastos de personal. Gasto sin ES Gasto ES Gasto total

— Capítulo II: Gastos en bienes corrientes y (€) (€) (€)
servicios. 1621
— Capítulo III: Gastos financieros. 1.653.317.446 183.987.295 1.837.304.741
Recogida
— Capítulo IV: Transferencias corrientes.
1622
— Capítulo V: Fondos de contingencia y otros Gestión
138.371.331 126.325.192 264.696.523
imprevistos.
— Capítulo VI: Inversiones reales. 1623
455.521.404 337.122.906 792.644.310
— Capítulo VII: Transferencias de capital. Tratamiento
— Capítulo VIII: Activos financieros.
— Capítulo IX: Pasivos financieros. 162-TOTAL 2.247.210.181 647.435.393 2.894.645.574

De estos conceptos, el capítulo V no tiene registros Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos
para la cuenta analizada y los capítulos VIII y IX son de liquidaciones de presupuestos municipales del
en general de uso menor. El grueso del gasto se MINHFP (2021).
encuentra en todas las CCAA en el capítulo II que
supone en promedio un 53% del total, seguido del
IV (25%), el VI (13%) y el I (7%).
 30

La Figura 23 muestra los resultados tanto de

ingresos (suma de los conceptos 302 y 303) como
de gastos (concepto 162) totales de las CCAA.

Figura 23. Gastos e ingresos totales en concepto de gestión de residuos de la base de datos de liquidaciones de
presupuestos municipales el MINHFP, 2021

Fuente: Elaboración propia.

 31

7 ALTERNATIVAS
REFERENTES A LAS TASAS
DOMICILIARIAS

E n este apartado se abordan las diferentes

alternativas referentes al diseño de las TR u
otras figuras cobratorias específicas domiciliarias,
7.2. Base imponible
7.2.1. FIJA
valorando desde la propia existencia de la tasa, hasta
aspectos como su base imponible o los diferentes La base imponible es clave en el diseño de las TR.
sistemas de cálculo de las cuotas. Como se ha expuesto, en el caso de los domicilios,
en casi un 50% de las figuras analizadas no se incluye
ningún criterio de diferenciación, estableciendo un
7.1. Presencia o ausencia de TR mismo importe para todos los hogares.
domésticas
Aplicar una cuota fija implica que aquellos
La finalidad principal de una TR es financiar el coste hogares cuya generación de residuos en términos
del servicio de recogida y/o tratamiento de residuos. cuantitativos sea menor y en términos cualitativos
Actualmente, este servicio se puede financiar a sea más adecuada estarán subvencionando a
través de TR o bien a través de la caja general, la aquellos otros donde la generación sea mayor o
cual se nutre de otros tributos, transferencias, etc. cuyos hábitos desemboquen en costes mayores.
Por tanto, la propia presencia o ausencia de una TR
es un aspecto para considerar. No obstante, tal y 7.2.2. NÚMERO DE RESIDENTES
como ya se ha indicado, la Ley 7/2022 exige que en
2025 todos los municipios cuenten con una figura Esta opción consiste en usar como base imponible
cobratoria específica para el servicio de gestión de el número de personas que viven en cada hogar,
residuos. debido a la existencia de correlación positiva entre
el número de residentes y la generación total de
Dado que las tasas y las otras posibles figuras son, residuos en una vivienda. Para su aplicación se
por definición, finalistas, se trata de un instrumento pueden contemplar dos alternativas (pudiéndose
de financiación que puede asegurar un cierto complementar ambas con un tramo fijo): 1) un
grado de cobertura de costes del servicio (que en pago directamente proporcional al número de
2025 deberá de ser total). Actualmente, el grado residentes o, 2) establecer una cuota marginalmente
de cobertura de las tasas puede evolucionar con decreciente, es decir, un crecimiento ralentizado
estos costes, adaptándose a las necesidades, más conforme aumenta el número de residentes de una
fácilmente que si el financiamiento proviene de la vivienda.
caja general, por la que compiten muchos otros
servicios. Esta segunda alternativa es la que presenta una
mayor correlación con la generación real de
Otra dimensión para tener en cuenta es la percepción residuos, puesto que la generación per cápita tiende
social. En general, una figura cobratoria específica a disminuir cuando los residentes aumentan (uso de
será transparente en tanto en cuanto sea capaz de envases familiares, etc.).
comunicar al ciudadano los costes del servicio que
se presta y los criterios que determinan el cobro. Aun así, puede haber colectivos que podrían verse
Cuando no existe una figura específica para sufragar afectados por este tipo de criterio, p.e. familias
los costes del servicio, este puede ser percibido numerosas. Asimismo, es una propuesta regresiva
como gratuito, lo cual genera dificultades a la hora (motivo por el que debería acompañarse de un
de financiar mejoras. régimen adecuado y bien definido de beneficios
fiscales). El uso de esta base imponible no genera
Por último, uno de los principales puntos a favor de las un incentivo para que los contribuyentes se
TR y demás figuras es que, con un diseño adecuado, impliquen en la reducción y en la recogida selectiva
y dado el marco legal vigente, son un instrumento de de residuos.
política ambiental lo suficientemente flexible como
para potencialmente crear incentivos económicos 7.2.3. CONSUMO DE AGUA
para el cambio de las actitudes ambientales de los
sujetos pasivos, que en última instancia repercutan El consumo de agua presenta una correlación
sobre unos mejores resultados en la reducción de positiva (aunque débil) con la generación de
residuos, separación en origen, recogida separada y residuos. Esta correlación se basa en que el
correcto tratamiento. consumo de agua depende, entre otros factores,
del número de personas que habitan un domicilio y
de su nivel de renta, que son factores que también
 32

son explicativos de la generación de residuos. Sin con potencial de reducción o para la que se quiera
embargo, hay multitud de factores que explican incentivar un cambio de hábitos de consumo, por
las diferencias de consumo de agua entre hogares, ejemplo, la FORM o los envases ligeros.
por ejemplo, la presencia de piscinas, hábitos de
consumo, hábitos de higiene, etc. y que no tienen Normalmente la cuota a pagar resulta de la suma de
nada que ver con la generación de residuos. una parte general (independiente de la generación,
que puede ser fija o no) y de una parte variable. Las
7.2.4 . ZONIFICACIÓN Y TIPIFICACIÓN DE opciones que se aplican de manera más extendida
CALLE para la parte variable son:

Como se ha visto, después de la tasa fija, la forma • Sistemas de identificación del usuario: pago
de articulación más habitual de la cuota domiciliaria por volumen calculado en cámara volumétrica
es a través de una zonificación del municipio de incorporada en el interior del contenedor, o pago
acuerdo con determinados criterios (callejero fiscal, por peso con sistema de pesado en el interior o
distancia al núcleo urbano, zonificación ad hoc). La en las inmediaciones del contenedor. Son sistemas
justificación de este sistema es el coste asociado a la caros y aún muy incipientes en Europa.
recogida de los residuos en determinadas zonas y la
simplicidad de implantación y cobro, ya que desde • Sistemas de identificación de recipiente: el
el punto de vista ambiental o de la generación de recipiente puede ser individual (cubos o bolsas
incentivos no es posible encontrar una relación estandarizadas) o colectivo (cubos comunitarios),
determinante entre las zonas de una localidad y la en todos los casos con recogida selectiva puerta a
generación de residuos domésticos. puerta:

7.2.5. VALOR CATASTRAL - Existe la opción de pago por peso en cuyo

caso se procedería a la identificación y pesado
El valor catastral, que es la base imponible del IBI, del cubo.
presenta una correlación con la renta del hogar, que
a su vez es un indicador de capacidad económica y - También existe la opción de pago por volumen,
de generación de residuos. dentro de la cual se puede optar por:

Dado el amplio rango de valores que adopta el valor • El prepago en el momento de la compra de
catastral, la aplicación de cuotas proporcionales a una bolsa estandarizada, que es el único tipo
dicho valor puede ser particularmente inadecuada, de bolsa recogido (en algunos casos, el pago
puesto que daría lugar a rangos demasiado amplios. de la tasa da derecho a un cierto número y
Por ello, para definir las cuotas, hay que optar por solo deben comprarse las bolsas adicionales
bloques o por transformaciones no lineales del valor que se precisen, p.e. Argentona). Estas bolsas
catastral. tradicionalmente han sido sin identificación
del usuario, pero recientemente empieza a
7.2.6. GENERACIÓN EFECTIVA DE RESIDUOS ser más habitual la utilización de bolsas con
chips identificadores del usuario. Este último
Cuando la base imponible de la tasa o demás es el modelo que está implantado en algunas
figura cobratorias es la generación de residuos y la zonas de Lleida.
conducta en cuanto a la recogida selectiva, estamos
ante lo que se conoce como sistemas de pago por • Asociar un sistema de identificación de
generación (“pay as you throw” o “unit pricing”, en cubos que se vacían con una frecuencia
inglés). Estos sistemas suponen la aplicación del predeterminada o bien pagar por las veces
principio de “quien contamina paga” y, por tanto, que se recoge el cubo. En ambos casos, el
premian a los ciudadanos y empresas que realizan pago también puede depender del volumen
un esfuerzo en la reducción y la separación en del cubo.
origen.
Estos sistemas también cuentan con diferencias En la muestra de municipios de este estudio,
según su base imponible, concretamente en cuanto Campanet (Illes Balears) y Barcelona (solo para
a las fracciones de residuo que se gravan. Siempre se residuos comerciales) aplican sistemas de PxG. En
grava la fracción resto, y con ello se incentiva tanto Campanet se grava la recogida de la fracción resto,
la reducción como la recogida selectiva. También siendo obligatorio el uso de bolsas rojas distribuidas
existe la posibilidad de gravar alguna otra fracción por el Ayuntamiento, que sirven para recaudar una
 33

parte de la tasa. Con el recibo anual se otorga una

cantidad fija de bolsas y se puede disponer de 7.2.7. APLICACIÓN COMBINADA Y OTROS
más bolsas comprándolas en el Ayuntamiento16. En CRITERIOS
Barcelona, el precio público comercial grava todas
las fracciones para los grandes generadores en base Una posibilidad adicional sobre las bases imponibles
al volumen de los contenedores requeridos por cada es la aplicación de diversos criterios que aprovechen
establecimiento. las ventajas de las opciones planteadas y disminuyan
sus inconvenientes.
A parte de los municipios del estudio ya citados,
en España en 2022 hay un número pequeño pero Una opción en este sentido sería considerar el
creciente de municipios aplicando pago por número de habitantes juntamente con la superficie
generación: Esporles, Argentona, Rasquera, Maria del domicilio. En esta fórmula mixta, la cuota a
de la Salut, Porreres, Binissalem, Verdú, Breda, pagar por cada hogar se definiría previendo además
Riudellots de la Selva, Mancor de la Vall, Alaró, una parte fija, justificada por el hecho de que el
Búger, Sa Pobla, Santa Maria del Camí, Usurbil. servicio de recogida presenta unos costes fijos
Asimismo, el Consorcio de Residuos V5 (provincia independientemente de la generación de residuos.
de Valencia) continua con el pago por generación Esta opción presupone la existencia de datos sobre
en su ordenanza fiscal. En Europa los ejemplos de el número de habitantes y sobre la superficie de los
pago por generación se cuentan por miles, sobre hogares donde se aplica la tasa.
todo en Holanda, Alemania, Bélgica, Italia, etc.
Tanto la parte de la cuota referida al número de
Las pocas experiencias de pago por generación habitantes como la parte referida a la superficie
implantadas hasta ahora en España han aplicado del domicilio deberían de ser marginalmente
variantes de los sistemas de pago por volumen decrecientes, es decir, a medida que aumentasen
asociados a recogida selectiva puerta a puerta. Por estas variables el aumento de la cuota sería cada
su menor coste y complejidad tecnológica, estos vez menor.
modelos son los que presumiblemente van a tener
mayor recorrido en el corto y medio plazo. Existen en la muestra analizada casos de
combinación de criterios, que en cualquier caso
Más recientemente se ha desarrollado el concepto deberían procurar minimizar la regresividad y
de bonificación por participación, que consiste maximizar la relación entre las cuotas y la generación
en que la tasa parte de valores altos sobre los de residuos. También se encuentran casos, allí donde
que se aplican descuentos por la participación la tasa es gestionada por entes supramunicipales,
en la recogida selectiva, en base por ejemplo a donde se establecen coeficientes correctores para
la contabilización del número de veces que se diferenciar el uso que hace cada municipio del total
entrega la materia orgánica para su recogida de los servicios prestados. Este es el caso del Área
selectiva puerta a puerta. Un ejemplo de este tipo Metropolitana de Barcelona o la Mancomunidad de
se aplica en el municipio de Vilablareix (Girona), en Pamplona, donde cada municipio cuenta con un
el barrio de Sant Andreu del Palomar (Barcelona), coeficiente de referencia.
en la Mancomunidad de Urgellet (Lleida), en Palau
Solità (Barcelona) o Porqueres (Girona). También 7.3. Beneficios fiscales
se pueden dar situaciones mixtas, donde algunas
fracciones sumen sobre la parte variable (p.e. Los beneficios fiscales permiten la introducción de
fracción resto) y otras resten (p.e. orgánica, envases incentivos ambientales y compensaciones sociales
ligeros y papel y cartón). Un modelo de este tipo se mediante bonificaciones, exenciones o reducciones,
aplicó en el municipio de Riudecanyes (Tarragona) que como hemos visto, es una práctica consolidada
o en Vilobí d’Onyar (Girona). en cuanto a aspectos sociales como los niveles de
renta o la situación familiar.

Las TR y demás figuras analizadas tienen, en general,

un carácter regresivo y las bonificaciones de carácter
social son una medida para paliar sus efectos entre
los estratos de la población más desfavorecidos, y
así tomar en cuenta la capacidad económica de los
sujetos pasivos en virtud del RDLRHL.
Los costes son de 0,75 € por bolsa de 10-20 litros y de 3 € la
16

bolsa de 30-50 litros.

 34

Por otro lado, aunque no es una tendencia muy los municipios decidir el grado de cobertura a través
habitual en las ordenanzas que forman parte de de la articulación de sus TR, y el déficit habrá de ser
la muestra, algunos municipios incluyen beneficios cubierto de la caja general.
fiscales de tipo ambiental, que normalmente
persiguen estimular el uso de los puntos limpios o En el apartado 6.2 se ha calculado que la cobertura
el compostaje doméstico. Estas medidas son una media de costes de las TR y demás figuras
manera de incentivar algunas buenas prácticas en cobratorias en España, para el 2021 es del 71,8%,
materia de gestión de residuos. incluyendo todas las ES y entidades locales que
presentan datos en la base de datos de liquidaciones
Las bonificaciones relacionadas con el compostaje de los presupuestos de 2021 (MINHFP). El pago por
doméstico se aplican a los hogares en los que se lleva cápita medio en España es de 80,5€ por persona
a cabo el compostaje de los residuos alimentarios y al año, aunque los gastos globales que se declaran
la fracción vegetal producida en el ámbito casero, son de aproximadamente 93,1€ per cápita al año. En
cuando así lo prevén las ordenanzas. La correcta un período de 3 años, todas las entidades locales
aplicación debe estar supeditada a inspecciones deberán tener tasa o prestación patrimonial de
periódicas. Estos requerimientos de inspección carácter público no tributaria, por lo que se espera
suponen a su vez un esfuerzo administrativo. que aumente el número de entes que presenten
datos en las liquidaciones de presupuestos en
Otro tipo de bonificaciones son las relacionadas el ministerio, además de que éstas deberán ser
con el uso de los puntos limpios. Por ejemplo, en específicas y no deficitarias.
Barcelona se aplica a las viviendas sobre el número
de veces que se utilizan, obteniendo un 1% de Se ha de tener en cuenta que las TR son un
bonificación sobre la cuota de recogida por cada tributo regresivo, ya que, al aumentar la renta del
vez que se usa a partir de la segunda vez y hasta un contribuyente, menor porcentaje de esta supone
máximo de un 14%. Las empresas también obtienen el pago la figura cobratoria específica. Desde este
una reducción asociada al coeficiente de la fracción punto de vista, y teniendo en cuenta que muchos
residual si se utiliza el Punto Verde de Mercabarna. servicios de competencia municipal que se prestan
Otra opción sería aplicar un descuento fijo de la a la población son deficitarios y se pagan desde la
tasa de acuerdo con un uso mínimo del punto verde caja general de los ayuntamientos, no es extraño
como ocurre en Girona (10% por usarlo un mínimo que la TR o figura cobratoria no cubra el 100% de
de seis veces). los costes del servicio. En contraste, desde un punto
de vista ambiental es preferible que se cubra el
7.4. Grado de cobertura de costes mayor porcentaje posible de los costes ya que se
amplía el horizonte para la creación de incentivos,
El grado de cobertura de los costes del servicio bonificaciones y penalizaciones que fomenten
de recogida y tratamiento por parte de las TR u comportamientos ambientalmente favorables y se
otras figuras cobratorias específicas es una de las contribuye a la transparencia en la evaluación de los
cuestiones clave de su diseño. Tal y como se ha servicios que se ofrecen. Además, una TR o figura
comentado en el apartado 2, la normativa establece cobratoria que cubra los costes del servicio lo dota
que la recaudación obtenida a través de TR no de cierta estabilidad económica, al tratarse de un
podrá superar en su conjunto el coste del servicio, ingreso finalista. El inconveniente es que al cubrir
si bien a partir de 2025 tampoco podrá quedar por los costes se pone más de manifiesto el carácter
debajo de la plena cobertura de costes. En el caso regresivo de la figura, si bien el impacto sobre las
de los precios públicos, ya actualmente deben por personas con rentas inferiores se puede reducir a
lo menos cubrir el coste de los servicios. través de beneficios fiscales de carácter social.

Puig Ventosa & Font Vivanco (2011) estimaron que 7.5. Vehículos para el cobro
en Cataluña el grado de cobertura de las figuras
cobratorias de residuos era de un 84,5%. En el análisis La forma del cobro de las TR u otras figuras
llevado a cabo en el estudio de Puig Ventosa (2016) cobratorias específicas depende en gran manera de
se evidenciaron las dificultades metodológicas la elección de la base imponible. Una vez escogida,
ligadas a un cálculo representativo y riguroso los mecanismos de recaudación deben minimizar
sobre la base de datos del MINHFP, por lo que solo los costes de transacción para la administración
fue posible estimar el grado de cobertura en una local y, en particular, el nivel de impagos.
submuestra de municipios y se estimó entre el 60
y el 66%. Con el marco legal actual, corresponde a
 35

La opción más habitual es cobrar el servicio en un En el caso de los sistemas de pago por generación
recibo independiente. Otra práctica habitual es el y de bonificación por participación el recibo debe
cobro juntamente con otros tributos. Es el caso de contener la información sobre los usos del servicio
los municipios que cobran en función del consumo que se han computado para el cálculo del importe
de agua y que cobran la tasa o tarifa en la factura de la tasa.
del agua. Esta posibilidad requiere la colaboración
de las compañías de agua. La ventaja más relevante
para la Administración es el bajo nivel de impagados,
ya que se ha de producir el impago de la factura del
agua al mismo tiempo, con el consiguiente riesgo
de corte del suministro. Por otra parte, dado que el
suministro de agua es un servicio básico, el padrón
fiscal es más exhaustivo y se mantiene actualizado
al mismo ritmo que se actualizan los clientes de la
compañía suministradora. La desventaja de este
sistema reside en que la compresión de la factura
se torna más compleja y, por tanto, se resiente la
transparencia.

Por otro lado, está la cuestión –frecuentemente

relacionada con la anterior– de la titularidad de la tasa
(o, en su caso, la correspondiente figura cobratoria).
La opción más común (84,4%) es que sea municipal,
ya sea para efectuar el cobro directamente (cuando
la capacidad administrativa del Ayuntamiento es
suficiente para asumir los costes derivados de la
gestión: seguimiento de impagados, padrón fiscal,
etc.) o para delegar la gestión y cobro a una entidad
supramunicipal (p.e. Organisme de Gestió Tributària
de la Diputació de Barcelona).

La gestión a través de entidades supralocales es una

posibilidad prevista en el RDLRHL y cuya principal
ventaja es el aprovechamiento de las economías de
escala que reducen el coste de la gestión tributaria
de los municipios que integran la mancomunidad,
diputación, etc. El aspecto negativo de esta opción
es la pérdida del control directo sobre el cobro.

7.6. Consideraciones sobre la información

a incorporar en los recibos
La información incluida en los recibos es un elemento
que dota de transparencia al cobro de la tasa a la
vez que puede ejercer una tarea divulgativa de los
resultados obtenidos, los esperados e involucrar
al ciudadano en el funcionamiento de un servicio
poco conocido y justificar su cobro. Otros datos
interesantes de incluir pueden ser la generación per
cápita registrada, así como el tratamiento aplicado o
el nivel de recogida selectiva, mostrando la distancia
a los objetivos legales.

El recibo también puede ser una oportunidad para

informar sobre las bonificaciones disponibles.
 36

8 ALTERNATIVAS
REFERENTES A LAS TASAS
COMERCIALES

E n este apartado se abordan las alternativas

referentes a los aspectos específicos de las tasas
y demás figuras para el cobro del servicio público
8.1.1. CATEGORÍAS COMERCIALES E
INDICADORES DE ACTIVIDAD

de gestión de residuos comerciales. Lo comentado La definición de categorías comerciales ad hoc es

con relación al vehículo de cobro y a la información la forma más extendida para la definición de tasas
a incluir en el recibo es similar a lo expuesto en los o precios públicos comerciales, ya sea de manera
apartados 7.5 y 7.6. aislada o complementada por otros criterios que se
verán más adelante.
Como se ha comprobado en la muestra de
ordenanzas analizada, la diferenciación entre tasas El diseño de las cuotas en función de la actividad
comerciales y domésticas es habitual. tiene como mayor debilidad la insuficiente
representatividad de la diversidad de actividades
Desde el punto de vista legal, desde la entrada que se presentan en el municipio. Por ejemplo, la
en vigor de la actual Ley de Residuos (22/2011 de generación de residuos en un bar con y sin cocina
28 de julio) los residuos comerciales se han ido será significativamente diferente a pesar de estar
desvinculando de la obligatoriedad del servicio a menudo incluidos en una misma categoría.
de recogida por parte de los municipios, dando Por tanto, a mayor concreción de las categorías
así la opción de contratar gestores privados. Esta definidas, en general, mayor ajuste con la realidad
situación permite el cobro de este servicio mediante de la generación de los residuos.
precios públicos (en cuya definición se prevé que
cubran como mínimo el coste del servicio) puesto Una codificación comercial bastante empleada es la
que el servicio se realizaría previa solicitud del Clasificación Nacional de Actividades Económicas
interesado, en concurrencia con otras empresas (CNAE), lo que no evitará agrupar los códigos en
dedicadas a la gestión de los residuos. diferentes categorías.

Los municipios tienen también la posibilidad 8.1.2. SUPERFICIE

de declarar la reserva municipal del servicio y
seguir cobrando mediante tasas a los comercios, La superficie es la variable más empleada para
previendo exenciones para aquellos comercios que complementar el tipo de actividad a la hora de
acrediten contar con un gestor de residuos. Como establecer las cuotas. En general, mayor superficie
se ha visto, este es el sistema más extendido y en de una misma categoría comercial significa mayor
la muestra solo se han encontrado precios públicos actividad y mayor generación de residuos.
para los comercios en Lleida y Barcelona. En los
casos legalmente previstos, también sería posible la Una opción para ajustar la correlación entre
aplicación de tarifas, como ocurre en el caso de las generación de residuos y superficie es el uso
tarifas aplicadas por EMAYA en Palma. de tramos en la cuota escalonadamente según
superficie. Cuando estos tramos se diseñan de
Recientemente, se ha desarrollado un modelo manera que cada tramo sea más amplio que el
general sobre la aplicación de tasas (y demás figuras anterior y la cuota marginalmente decreciente,
aplicables) sobre los residuos comerciales (Llabrés reflejan de una manera más precisa la relación entre
Payeras & Puig Ventosa, 2022). Aun así, algunas de superficie y generación de residuos.
las posibilidades y cuestiones más relevantes se
comentan en los siguientes apartados. 8.1.3. NÚMERO DE TRABAJADORES

8.1. Alternativas sobre la base imponible Dentro de una misma tipología de comercio, el
número de trabajadores refleja el volumen de
Al igual que ocurre con las figuras aplicadas sobre actividad y, por tanto, una mayor generación de
domicilios, la elección de la base imponible es clave. residuos. El principal problema radica en que este
La práctica más extendida es aplicar un criterio dato normalmente no es conocido por parte de la
de diferenciación por tipo de actividad, a menudo administración local.
complementado por indicadores de la intensidad
de la actividad y/o superficie, con la intención de 8.1.4. TIPOLOGÍA DE RESIDUOS GENERADA
distribuir los costes con criterios de equidad.
La diferenciación de los comercios en función de la
tipología de residuos que genera es una manera de
entender el uso que los comercios realizan de los
servicios de gestión y, por tanto, de sus costes.
 37

Esta opción consiste en relacionar cada tipo de estipulada de la cuota desde el momento de la firma
actividad con la generación de distintas fracciones del acuerdo. Si en el momento de la inspección se
de residuos (Puig Ventosa & Álvarez Prado, 2006). detecta que la gestión de los residuos no es correcta
Una opción sería la llevada a cabo por el municipio de se elimina la reducción y se cobra la tarifa completa.
Donostia-San Sebastián, donde a cada tipología de Además, para evitar el fraude desde el inicio, se
comercio se le asigna un coeficiente de generación recomienda prever una sanción por incumplimiento
de residuos, resultante de estimar la cantidad de del compromiso firmado.
residuos que genera de cada fracción. En Barcelona,
se agrupan los comercios por el tipo de residuos que Algunos municipios de la muestra que aplican este
generan y se les asigna un coeficiente a multiplicar tipo de bonificación son Escorca y Palma, los dos
junto a otros por una cuota base. en Mallorca.

Este sistema debe complementarse con alguna otra 8.1.7. GENERACIÓN DE RESIDUOS EFECTIVA
variable que indique el volumen de la actividad, p.e.
la superficie. Al igual que en el caso domiciliario, los sistemas de
pago por generación son la opción que garantiza un
8.1.5. DECLARACIÓN DE RESIDUOS reparto más equitativo de los costes del servicio de
GENERADOS gestión de residuos, así como un incentivo hacia la
prevención y el reciclaje. Aunque las generalidades
En algunos municipios, como Lleida, es de obligada del sistema son similares al caso domiciliario
cumplimentación la declaración de residuos (una parte general de la cuota independiente
generados y en otros se requiere esta información de la generación real y otra variable en función
a los grandes productores de residuos. En algunos de la generación medida en peso o volumen), el
otros, esta opción se plantea solo de forma pago por generación comercial presenta algunas
excepcional y bajo certificación por terceros, para peculiaridades.
poder pagar por kg en vez que según la categoría
comercial (p.e. Vilanova i la Geltrú). En primer lugar, dado que los comercios tienen
la posibilidad de contratar gestores privados de
Estas opciones permiten tener información precisa y residuos, el pago por generación, a través de la
desagregada de la generación de residuos lo cual a su identificación de los usuarios, permite discriminar
vez permite una tributación más justa y relacionada aquellos que se acogen al servicio municipal y
con la generación. Esta información también tiene distribuir mejor los costes.
un valor añadido en el plano estratégico a la hora de
plantear medidas de mejora y objetivos concretos. Los comercios presentan mayor variabilidad que
los hogares en cuanto a su volumen de generación,
Lógicamente, que este sistema sirva para incentivar tipos de cubos y bolsas, frecuencias de recogida,
la reducción y la separación en origen dependerá etc., pero dado que el número de comercios es
en buena medida de la calidad y certitud de los menor que el de hogares y a que son más fácilmente
datos proporcionados por los comercios. Son identificables, la aplicación de pago por generación
precisamente la exposición al fraude y los costes es más sencilla.
de transacción de la verificación del sistema sus
principales inconvenientes. En el caso de los comercios, la parte general de
la tasa no tiene por qué ser igual para todas las
8.1.6. INSPECCIÓN TÉCNICA DE RESIDUOS tipologías de actividad. Se puede establecer que
(ITR) dependa del tipo de actividad y de su superficie con
el objeto de cubrir aquellos costes no cubiertos por
El concepto de las tarifas ITR (Inspección Técnica la parte variable de la tasa.
de Residuos) ha sido desarrollado en Baleares
y consiste en establecer un acuerdo entre los Finalmente, se puede debatir la idoneidad de aplicar
comercios y las entidades responsables de la gestión este tipo de tasación a todos los comercios, o
de los residuos, mediante el cual el comercio se alternativamente aplicarlo a aquellos que requieran
compromete a separar en origen todas las fracciones un servicio diferente del de los hogares, como serían
y, además, autoriza a la entidad responsable a hacer los grandes productores de residuos. Esta decisión
inspecciones aleatorias en el local para corroborar puede afectar a la complejidad y a las necesidades
la adecuada gestión de los residuos. Si se firma este administrativas.
acuerdo el comercio tiene derecho a una reducción
 38

Así mismo, debe tenerse en cuenta si el pago por

generación afecta solamente a los comercios o
también al resto de la ciudadanía. Aun en el primer
caso, el modelo de PxG comercial deberá tener
en cuenta el modelo de recogida domiciliario. En
ausencia de recogida puerta a puerta doméstica,
el PxG comercial debe ser diseñado para minimizar
fugas hacia los contenedores de uso doméstico.

8.1.8. COMBINACIÓN DE DIVERSAS VARIABLES

El uso mixto de diversas variables es una práctica

muy extendida, como se ha visto en apartados
anteriores. Actividad y superficie es la forma más
habitual de articular las cuotas de la tasa comercial,
si bien existen diversos grados de complejidad que
además modulan las cuotas en función de algunas
otras de las variables que se han estudiado.

En Donostia, por ejemplo, la cuota fija se modula

cada año en función de una recaudación esperada
dividida por el número de comercios, a la cual
posteriormente se le aplican factores correctores
de superficie, actividad y potencial de residuos
generados.

8.2. Alternativas sobre beneficios fiscales

Existe un amplio abanico de beneficios fiscales
que pueden ser empleados para crear incentivos
a las buenas prácticas ambientales en materia de
residuos comerciales. Además de los que los que
se han encontrado en la muestra, el estudio se ha
complementado con opciones adicionales descritas
en Puig Ventosa, 2004b.

En primer lugar, dada la posibilidad de contratar

gestores privados se contemplan exenciones
o bonificaciones para aquellos comercios que
gestionen así sus residuos, en función de las
fracciones que externalicen con servicios privados.
Al igual que en el caso de las tasas domésticas,
se conocen beneficios fiscales para comercios
relacionados con el uso de puntos limpios, la
recogida de voluminosos o la participación en la
recogida selectiva, si bien algunas de estas opciones
son discutibles puesto que ciertas prácticas podrían
establecerse como obligatorias o sujetas a pago.

Existen también municipios que disponen de

beneficios fiscales por la participación de los
comercios en programas de buenas prácticas que
incluyen acciones como la reducción de las bolsas
de un solo uso, la comercialización de envases
retornables o colaborar en la recogida selectiva en
los propios comercios para determinadas fracciones
(por ejemplo, pilas en los centros comerciales).
 39

9
CONCLUSIONES

A pesar de la relevancia de las TR y demás figuras

específicas para las cuentas municipales y
para la gestión adecuada del medio ambiente,
en función de la actividad y la superficie, y son
también infrecuentes los casos de beneficios
fiscales complementarios que incentiven las buenas
la información e investigación sobre este asunto prácticas. Este hecho sugiere que el potencial
es aún escasa. El hecho de que los textos de las que presentan las TR y demás figuras cobratorias
ordenanzas fiscales no se encuentren centralizados específicas para mejorar la gestión de los residuos
es sin duda un escollo, dado el alto coste en tiempo no está suficientemente explotado. La aplicación de
que supone el análisis pormenorizado de las mismas. esquemas de pago por generación, de implantación
Este estudio presenta el resultado del análisis de aún muy minoritaria en España, pero con una
125 municipios, de los cuales 122 tenían TR u otras tendencia hacia su generalización en Europa, es un
figuras cobratorias específicas. ejemplo de las capacidades no explotadas.

El rasgo dominante es la heterogeneidad, tanto en En general los datos han variado poco respecto los
la dimensión cualitativa de su articulación como anteriores estudios que analizaban datos de 2015,
en las bases imponibles, en las cuotas, etc. No se 2018, 2019, 2020 y 2021 (Sastre Sanz & Puig Ventosa,
han identificados patrones unívocos en cuanto a la 2016; Iriani Bordas et al., 2018; Pellicer García et al.,
relación entre el importe de las tasas en los hogares 2020; Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos,
y comercios tipo y el tamaño del municipio. 2020; Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos,
2021). En concreto, ha habido un incremento medio
Esta heterogeneidad tiene su origen en la flexibilidad del 2,1% en la media de la cuota doméstica, muy
del marco legal, que había hasta el momento inferior al incremento del 6,1% del IPC desde enero
de la aprobación de la Ley 7/2022 de Residuos y del 2021 a enero del 2022.
suelos contaminados para una economía circular,
que permitía un gran número de posibilidades a Por lo general, no se han apreciado variaciones
la hora del diseño del tributo. De acuerdo con el importantes en las variables cualitativas de las
nuevo marco legal, las entidades locales tendrán tasas respecto el año 2021. No obstante, la crisis
de plazo hasta 2025 para adaptar sus tasas o, en sanitaria derivada del COVID-19 propició que en
su caso, una prestación patrimonial de carácter 2021 se aprobaran modificaciones en las tasas de
público no tributaria, a los requisitos exigidos en residuos de diversos municipios (beneficios fiscales,
el artículo 11.3 de que sea “específica, diferenciada principalmente) que, en algunos casos, siguen
y no deficitaria, que permita implantar sistemas vigentes.
de pago por generación y que refleje el coste
real, directo o indirecto, de las operaciones de Las experiencias de otros países sugieren que
recogida, transporte, tratamiento de los residuos y las TR son un instrumento central tanto para la
vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las adecuada financiación del servicio como para
campañas de concienciación y comunicación, así generar incentivos hacia una gestión más eficiente.
como los ingresos derivados de la aplicación de la Sin embargo, a la vista de las cuestiones expuestas,
responsabilidad ampliada del productor, de la venta en España las TR aún no han jugado este papel.
de materiales y de energía”, y cabe pensar que la
heterogeneidad observada se reducirá. En este sentido, la Ley 7/2022, aunque llega tarde
y en algunos puntos adolece de falta de ambición,
Asimismo, la Ley 7/2022 introduce por primera supone un paso adelante en esta materia en
vez en una ley estatal la terminología de pago concreto, y las obligaciones previstas sobre tasas
por generación de residuos («pay-as-you-throw») de residuos y demás figuras cobratorias supondrán
que incentiva tasas a los productores de residuos un reto a corto plazo para la gran mayoría de las
según la cantidad real de residuos generados y entidades locales.
proporcionen incentivos para la separación en
origen de los residuos reciclables y para la reducción
de los residuos mezclados.

Las ordenanzas fiscales analizadas muestran una

ausencia general de criterios ambientales en su
articulación. En el caso de las tasas domiciliarias
dominan las cuotas fijas, con una frecuencia muy
baja de beneficios fiscales con motivación ambiental.
Las tasas comerciales se articulan generalmente
 40

REFERENCIAS

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Fundació ENT.
 41

ANEXO1
MUESTRA DE MUNICIPIOS

Tabla a 1. Muestra de municipios incluidos en el estudio de caracterización de tasas de residuos y número de

habitantes según padrón municipal 2021

Estrato-ID Código INE Nombre del municipio Provincia Habitantes

G1-1 1052 Samaniego Álava 308
G1-2 2014 Ballestero (El) Albacete 413
G1-3 4007 Alcolea Almería 849
G1-4 5127 Mijares Ávila 743
G1-5 7019 Escorca Illes Balears 181
G1-6 10011 Aldeacentenera Cáceres 568
G1-7 12083 Olocau del Rey Castellón 117
G1-8 13902 Ruidera Ciudad Real 563
G1-9 16244 Villagarcía del llano Cuenca 719
G1-10 17001 Agullana Girona 885
G1-11 26023 Badarán La Rioja 502
G1-12 30040 Ulea Murcia 866
G1-13 31259 Igantzi Navarra 587
G1-14 32066 Quintela de leirado Ourense 614
G1-15 33067 Sobrescobio Asturias 829
G1-16 35007 Betancuria Las Palmas 762
G1-17 39058 Rasines Cantabria 971
G1-18 44266 Visiedo Teruel 124
G1-19 46124 Fontanars dels Alforins Valencia 959
G2-1 3025 Benferri Alicante 1.958
G2-2 4088 Tabernas Almería 3.887
G2-3 7012 Campanet Illes Balears 2.684
G2-4 10006 Ahigal Cáceres 1.393
G2-5 20042 Ibarra Guipúzcoa 4.220
G2-6 22116 Grañén Huesca 1.740
G2-7 23051 Jamilena Jaén 3.302
G2-8 24034 Camponaraya León 4.105
G2-9 25027 Anglesola Lleida 1.356
G2-10 26008 Aldeanueva de Ebro La Rioja 2.794
G2-11 28151 Torrelaguna Madrid 4.897
G2-12 24070 Fabero León 4.346
G2-13 30032 Pliego Murcia 3.868
G2-14 31176 Murchante Navarra 4.135
G2-15 33068 Somiedo Asturias 1.104
G2-16 36018 Forcarei Pontevedra 3.268
G2-17 38016 Garafía Santa Cruz de Tenerife 1.813
 42

Estrato-ID Código INE Nombre del municipio Provincia Habitantes

G2-18 39032 Hermandad de Campoo de Suso Cantabria 1.604
G2-19 45180 Valmojado Toledo 4.430
G3-1 3111 Redován Alicante 8.058
G3-2 6088 Montijo Badajoz 15.483
G3-3 7064 Castell (Es) Illes Balears 7.530
G3-4 8902 Vilanova del Vallès Barcelona 5.535
G3-5 13028 Campo de Criptana Ciudad Real 13.229
G3-6 18059 Chauchina Granada 5.624
G3-7 20049 Lazkao Guipúzcoa 6.007
G3-8 23053 Jódar Jaén 11.583
G3-9 26011 Alfaro La Rioja 9.562
G3-10 28108 Pedrezuela Madrid 6.226
G3-11 30017 Ceutí Murcia 12.199
G3-12 31903 Berriozar Navarra 10.723
G3-13 33036 Llanes Asturias 13.611
G3-14 35018 San Bartolomé Las Palmas 19.058
G3-15 36053 Soutomaior Pontevedra 7.482
G3-16 39035 Laredo Cantabria 10.996
G3-17 39073 Santa Cruz de Bezana Cantabria 13.292
G3-18 47161 Simancas Valladolid 5.315
G3-19 50095 Ejea de los Caballeros Zaragoza 17.036
G4-1 3093 Novelda Alicante 25.611
G4-2 6011 Almendralejo Badajoz 33.741
G4-3 7027 Inca Illes Balears 33.726
G4-4 8298 Vic Barcelona 47.319
G4-5 10148 Plasencia Cáceres 39.558
G4-6 13087 Valdepeñas Ciudad Real 30.218
G4-7 14042 Montilla Córdoba 22.633
G4-8 26036 Calahorra La Rioja 24.579
G4-9 28130 San Fernando de Henares Madrid 39.313
G4-10 30003 Águilas Murcia 35.956
G4-11 31232 Tudela Navarra 37.008
G4-12 33037 Mieres Asturias 37.026
G4-13 36024 Lalín Pontevedra 20.199
G4-14 38026 Orotava (La) Santa Cruz de Tenerife 42.219
G4-15 39016 Camargo Cantabria 30.497
G4-16 41039 Écija Sevilla 39.838
G4-17 42173 Soria Soria 39.695
G4-18 44216 Teruel Teruel 35.994
G4-19 48015 Basauri Vizcaya 40.535
G4-20 2009 Almansa Albacete 24.388
G5-1 1059 Vitoria-Gasteiz Álava 253.093
G5-2 2003 Albacete Albacete 172.722
G5-3 3014 Alicante/Alacant Alicante 337.304
G5-4 4013 Almería Almería 200.753
G5-5 5019 Ávila Ávila 57.949
 43

Estrato-ID Código INE Nombre del municipio Provincia Habitantes

G5-6 6015 Badajoz Badajoz 150.610
G5-7 7040 Palma de Mallorca Illes Balears 419.366
G5-8 8019 Barcelona Barcelona 1.636.732
G5-9 9059 Burgos Burgos 174.051
G5-10 10037 Cáceres Cáceres 95.418
G5-11 11012 Cádiz Cádiz 114.244
G5-12 12040 Castellón de la Plana/Castelló de Castellón 172.589
la Plana
G5-13 13034 Ciudad Real Ciudad Real 75.104
G5-14 14021 Córdoba Córdoba 322.071
G5-15 15030 Coruña (A) A Coruña 245.468
G5-16 16078 Cuenca Cuenca 53.988
G5-17 17079 Girona Girona 101.932
G5-18 18087 Granada Granada 231.775
G5-19 19130 Guadalajara Guadalajara 87.064
G5-20 20069 Donostia-San Sebastián Guipúzcoa 188.102
G5-21 21041 Huelva Huelva 142.538
G5-22 22125 Huesca Huesca 53.429
G5-23 23050 Jaén Jaén 111.932
G5-24 24089 León León 122.051
G5-25 25120 Lleida Lleida 140.080
G5-26 26089 Logroño La Rioja 150.808
G5-27 27028 Lugo Lugo 97.613
G5-28 28079 Madrid Madrid 3.305.408
G5-29 29067 Málaga Málaga 577.405
G5-30 30030 Murcia Murcia 460.349
G5-31 31201 Pamplona/Iruña Navarra 203.081
G5-32 32054 Ourense Ourense 104.596
G5-33 33044 Oviedo Asturias 217.552
G5-34 34120 Palencia Palencia 77.090
G5-35 35016 Palmas de Gran Canaria (Las) Las Palmas 378.675
G5-36 36038 Pontevedra Pontevedra 83.114
G5-37 37274 Salamanca Salamanca 143.269
G5-38 38038 Santa Cruz de Tenerife Santa Cruz de Tenerife 208.563
G5-39 39075 Santander Cantabria 172.221
G5-40 40194 Segovia Segovia 51.258
G5-41 41091 Sevilla Sevilla 684.234
G5-42 43148 Tarragona Tarragona 135.436
G5-43 45168 Toledo Toledo 85.449
G5-44 46250 Valencia Valencia 789.744
G5-45 47186 Valladolid Valladolid 297.775
G5-46 48020 Bilbao Vizcaya 346.405
G5-47 49275 Zamora Zamora 60.297
 44

ANEXO2
ESPECIFICACIONES
METODOLÓGICAS
En algunos municipios se ha procedido a extender
o detallar algunos aspectos del hogar tipo o el
comercio tipo con el fin de calcular la cuota. A
continuación, se detallan los criterios utilizados:

|- En los municipios cuya cuota comercial

se calcula a partir del valor catastral de los
comercios (Madrid, por ejemplo), se ha procedido
a estimar el valor mediante los valores de los
comercios en el centro urbano del municipio,
realizando una media simple de los valores por
metro cuadrado de los diez primeros resultados
aparecidos en el portal www.idealista.com
[consultado el 5 de mayo de 2022].

|- En el caso de Zaragoza, se ha calculado la

generación de residuos en volumen, a partir de
los datos de las siguientes tablas:

Tabla a2. Generación de residuos en kg anuales, por

fracción

Papel/
Descripción Vidrio Envases FORM Otros
Cartón
Panadería 914 - 306 2.110 745
Tienda de ropa 1.517 - 47 - -
Taller mecánico 334 553 - - 1.102
Bar 1.006 1.221 668 3.186 -
Restaurante 3.031 3.640 1.783 8.361 -
Oficina bancaria 426 - - - -
Hotel 2.628 1.664,4 1.839,6 7.358,4 2.628
Supermercado 5.589 - 630 2.245 -
Tienda de 914 - 306 2.110 745
alimentación
Clínica 6.851 120 486 120 -
Peluquería 1.517 - 47 - -

Fuente: Institut Cerdà, 2014.

Tabla a3. Densidad de los residuos por fracción

Papel/ Vidrio Envases FORM Otros

Cartón
Kg/m3 200 220 25 500 170

Fuente: Garrigues, 2003.

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LAS TASAS Forma recomendada de citar esta referencia

DE RESIDUOS Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos (2022) Las
EN ESPAÑA tasas de residuos en España 2022. Fundació ENT.
2022