Rap 125

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
125
Volumen XLVI, Nº 2
(mayo-agosto 2011)
Temas actuales de la
Administración Pública
Instituto Internacional de
Ciancias Administrativas
ISSN 0482-5209 www.inap.org.mx

Instituto Nacional de Administración Pública, A. C.
Km. 14.5 Carretera Libre México-Toluca No. 2151,
Col. Palo Alto, 05110, Cuajimalpa, D. F. México
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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
125
Volumen XLVI, Nº 2
(mayo-agosto 2011)
Temas actuales de la
Administración Pública
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

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ISSN 0482-5209
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la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro. Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga Magaña
Adolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas
José Natividad González Parás Andrés Caso Lombardo
Alejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano
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Enrique Caamaño Muñoz Revista cuatrimestral publicada por el
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125
Volumen XLVI, No. 2
(mayo-agosto 2011)
Temas actuales de la Administración Pública
ÍNDICE
Presentación 11
José R. Castelazo
Análisis
La corrupción administrativa en México: Una aproximación 13

para su estudio.
José Juan Sánchez González
Gestión pública y calidad: Un análisis desde la 45

experiencia mexicana en el periodo 1995-2012.
Francisco Moyado Estrada
La función directiva en Latinoamérica: Componentes 71

para el establecimiento de un sistema profesional.
Rafael Martínez Puón
Recuperación de inmuebles abandonados en la 101

Ciudad de México para su integración ambiental y
cultural al espacio público.
José Arturo Alvarado Ortega
Reseñas
Ernesto Velasco (comp.). Gestión Estratégica. 119

México, Escuela de Administración Pública del
Distrito Federal (eapdf), Siglo XXI, 2010, 163 pp.
Jorge L. Zendejas R.
Presentación 11
Present subjects of the Public Administration

Revista de
Presentation 127
José R. Castelazo Administración
Analysis
Pública
Administrative corruption in Mexico: Study approach. 129
José Juan Sánchez González Presentación
Public management and quality: An analysis of the 157

Existen temas transversales en la Agenda Pública del orbe, los cuales
mexican experience. 1995-2012 period.
no han sido pasados por alto por la Administración Pública en México, al
dedicar múltiples esfuerzos destinados a contar con un cumplimiento de
los fines del Estado: la estabilidad, seguridad, paz social y el desarrollo
Directive function in Latin America: Components 181
sustentable. Entre estos esfuerzos encontramos de forma trascendente a
to establish a professional system.
la Reforma y Modernización Administrativas, la Transparencia y Rendición
de Cuentas, la Gobernanza y el Buen Gobierno, entre otras. Basados
en estos pilares, encontramos temas focalizados a cumplir los grandes
Recovery of abandoned buildings in Mexico City for 207
objetivos de renovación y mejoramiento público administrativo. En este
environmental and cultural integration into the public space.
número de la Revista de Administración Pública tratamos algunos de esos
temas a través de la reflexión y estudio de reconocidos administrativistas.
Reviews José Juan Sánchez González en su artículo La corrupción administrativa

en México: Una aproximación para su estudio, realiza una tipología de
Ernesto Velasco (comp.). Gestión Estratégica. 223 la corrupción pública –corrupción política, corrupción administrativa y
México, Escuela de Administración Pública del corrupción judicial– para enfatizar los nexos y alcances en los procesos
Distrito Federal (eapdf), Siglo XXI, 2010, 163 pp. del aparato burocrático mexicano. Presenta, igualmente, una propuesta
Jorge L. Zendejas R. para estudiar y comprender la naturaleza y complejidad de este fenómeno.
En Gestión pública y calidad: Un análisis desde la experiencia mexicana en

Resúmenes/Abstracts 229 el periodo 1995-2012, Francisco Moyado analiza la calidad en la gestión
pública, y las transformaciones institucionales del Estado en el contexto
de la globalidad; por otra parte, revisa las reformas implementadas en
Instrucciones para los Colaboradores 233 países de América Latina, en el marco de la Nueva Gestión Pública. Lo
anterior, para identificar los elementos que comparten los programas
de modernización, calidad y mejora de la gestión, aplicados en la
Instructions for Collaborators 237 administración pública mexicana, en el periodo 1995-2012, y proponer el
relanzamiento de una política de calidad en el futuro inmediato.
La revisión de las tendencias de la función directiva en el mundo y en

Latinoamérica, podemos encontrarlas en el artículo La función directiva
en Latinoamérica: componentes para el establecimiento de un sistema
profesional de Rafael Martínez Puón. Aquí, se describen los “modelos
ideales” de la función directiva: corporativo o cerrado, modelo de
politización y modelo gerencial o profesional. Finalmente identifica y analiza
12 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 José Juan Sánchez González La corrupción administrativa en México 13
los componentes para la instauración de un sistema de profesionalización

para la función directiva. Revista de
José Arturo Alvarado Ortega en Recuperación de inmuebles abandonados
en la Ciudad de México para su integración ambiental y cultural al espacio
Administración
público, reflexiona acerca de la recualificación y reciclaje de espacios
arquitectónicos que han quedado obsoletos y abandonados –tales como
Pública
antiguas fábricas, polígonos residenciales, periferias o suburbios no
funcionales– para darles funcionalidad, mediante transformaciones que
permitan ser rescatados en beneficio de la sociedad y el Estado, teniendo La corrupción administrativa en México:
como premisa básica la sustentabilidad. Una aproximación para su estudio
Agradecemos a quienes han colaborado en este número de la RAP, y José Juan Sánchez González
confiamos que estos estudios sirvan de base para generar discusiones
y acciones en los temas aquí referidos, y con ello dar continuidad a los
aportes que este medio de divulgación realiza nuestra casa, el INAP, en Introducción
pro de una mejor Administración Pública en nuestro país.
La idea de que la corrupción es un grave problema, no sólo para los países
José R. Castelazo afectados en mayor medida por ella, sino también para la economía de
Presidente mercado en su conjunto es un tema que adquiere relevancia en el ámbito
académico. Este pensamiento, fundado en investigaciones empíricas
de gran rigor y fiabilidad, ha llevado a múltiples iniciativas, para intentar
detener su expansión globalmente y para combatirla en sus diferentes
frentes y formas. No hay que olvidar que la corrupción, si no se combate,
se expande sin medida, hasta convertirse en sistemática y colapsar
las instituciones de los países afectados; dañando, por extensión el
funcionamiento de la economía nacional e internacional (Villoria, 2006:
136). La corrupción se extiende, si no se controla (Caiden, 1997: 17).
Si se le deja libre, la corrupción se extenderá, multiplicará, intensificará,
sistematizará y eventualmente se institucionalizará, convirtiéndose en la
norma, ya no en la excepción (Malen, 2002: 4).
La corrupción desde siempre ha acompañado a la política, a los actos de

gobierno, al mercado y a la vida social. De allí que no sea extraño que
se conozca la práctica de la corrupción como una de las actividades más
antiguas del mundo. Pero en este mundo cada vez más globalizado, en
el que personas, empresas, instituciones nacionales e internacionales o
Estados interactúan con una creciente asiduidad, velocidad y en relaciones
cada vez más asimétricas, se crean ocasiones extraordinarias para los
comportamientos parasitarios u oportunistas como nunca antes se habían
producido (Malen, 2002: 12).
La corrupción se ha transformado actualmente en un tema común en los

círculos internacionales. No se trata de un tema nuevo, lejos de eso, la
corrupción ha existido desde que el gobierno existe. Pero el mundo ha
decidido que este problema ha llegado finalmente a ser disfuncional
para el desarrollo global, de manera que es necesario enfrentarlo. No cabe El fenómeno de la corrupción tiene entonces una naturaleza multidi-
duda, ha llegado a ser tan amenazante que resulta urgente hacer algo al mensional. Involucra dilemas morales, incentivos económicos, beneficios
respecto (Caiden, 2004: 1). Entonces es claro que la corrupción es un personales, grado de profesionalismo en la administración del Estado,
problema potencial. Evidentemente, no todos los sistemas políticos dan la tamaño y eficacia del sector público, funcionamiento de las instituciones
misma importancia a este asunto. Sin embargo, allí donde una sociedad legislativas y judiciales, grado de libertad de prensa, acceso ciudadano
estableció por cuestión de principios una división entre política y mercado, a información pública, rendición de cuentas, profesionalización de los
donde los intereses públicos y privados se distinguieron unos de otros servidores públicos y otros factores que inciden en la ocurrencia de
y donde la sociedad hizo retroceder los límites del patrimonialismo, el este fenómeno (Solimano, 2008a: 17). De hecho, se puede realizar un
clientelismo y el nepotismo, la corrupción es considerada como patológica. esfuerzo de sistematización en el que pueden encontrarse toda clase
La corrupción es una manera de “aceitar las ruedas” de un sistema de componentes, variables y operaciones en torno a la corrupción, que
atascado. La corrupción trae consigo la destrucción de cualquier sociedad, permiten mostrar la complejidad de su estudio (Méndez, 2004: 2).
ya sea dictatorial o autoritaria, pero es particularmente perjudicial para los
gobiernos democráticos (Mény, 2003: 123-124). En el estudio de la administración pública mexicana el tema de la corrupción
administrativa, sólo ha sido referido de manera marginal, secundaria y, en
La corrupción, entonces, se ha transformado en un fenómeno global con el mejor de los casos, como una variable más dentro de la acción de la ad-
ámbitos uniformes y transfronterizos, propios del mundo contemporáneo ministración pública. A pesar de que en la actualidad, existe una variedad
(Pozas, 2009: 7). La corrupción se ha convertido, desde las últimas de fuentes de estudio en torno a la actividad organizada del Estado, algunos
décadas del siglo XX, en una pandemia en los ámbitos de gobierno. estudiosos la concebían como una variable interna propia del sistema po-
Afecta a la eficacia de las instituciones, genera incumplimiento de metas y lítico mexicano, o bien como una variable dependiente de otros factores
objetivos en los programas de gobierno, impide la resolución de demandas políticos prevalecientes en el régimen de partido único o hegemónico. La
ciudadanas, a la vez que genera desconfianza de la ciudadanía en su propuesta que se presenta, intenta mostrar a la corrupción administrati-
gobierno y malestar en la población (Diego, 2006: 141). va como un fenómeno histórico, inherente al sistema de gobierno, que no
ha sido controlado de forma efectiva –a pesar del desarrollo del control
La corrupción es un tema de investigación que en el pasado estuvo muy interno y externo– y que incluso, en el régimen de alternancia política, de
de boga y que hoy vuelve a estarlo. Durante mucho tiempo, el tema de la acuerdo a las evidencias empíricas no ha disminuido sino por el contrario
corrupción fue considerado un tabú (Villoria y López, 2009: 3). Se suponía se ha incrementado. Este artículo intenta responder a este cuestionamiento
que los extensos programas de liberalización económica y de privatización y algunos otros que se derivan del mismo, mediante una propuesta de
que se impulsaron en la década de 1980 en países en desarrollo y en el estudio que permita confirmar la efectividad o no de los mecanismos de
mundo poscomunista, se orientarían a desmantelar las rentas del sistema control –interno y externo– así como otros instrumentos adicionales para
de sustitución de importaciones y el estatismo. Sin embargo, eso no ocurrió combatir la corrupción administrativa.
de la manera esperada. Las economías fueron privatizadas en forma
masiva, los mecanismos de mercado fueron ampliamente aceptados, El artículo se presenta en tres apartados. En la primera parte, se busca
los regímenes comerciales y financieros fueron desregulados y, no obs- definir a la corrupción desde su raíz etimológica hasta definiciones amplias
tante, todos estos cambios en las políticas económicas no parecen haber y complejas para conceptualizarla. En la segunda parte, se describe
disuelto las coaliciones distributivas (Schamis, 2009: 44). De hecho, sólo una tipología de la corrupción pública –corrupción política, corrupción
parecen haberlas reestructurado. Desde Rusia hasta Argentina, y desde administrativa y corrupción judicial– con el fin de intentar diferenciarlas y
México hasta el Medio Oriente, las reformas económicas fueron lleván- enfatizar los alcances de la corrupción administrativa que es la que nos
dose a cabo a puerta cerrada y a través de mecanismos opacos. En el interesa profundizar. En la tercera parte, se presenta una propuesta para
caso de México dos episodios conspicuamente opacos fueron, por un el estudio de la corrupción administrativa mexicana, a partir de la cual
lado, la privatización bancaria (Sandoval, 2009: 122) y por otro, el rescate se realizan algunas inferencias preliminares que sirvan para comenzar
bancario del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) que a comprender la naturaleza del fenómeno de corrupción administrativa.
después se convirtió en el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario Por último, se exponen algunas ideas que pueden considerarse como
(IPAB) (Gónzalez-Aréchiga, 2009: 136). El estudio de la corrupción, que conclusiones.
fue popular bajo el paradigma de la modernización en la década de 1970,
ha regresado y esta vez en grande.
I Definición de corrupción Cualquiera de estas definiciones de corrupción es válida debido a que

la esencia del fenómeno es la misma. Un agente investido de autoridad
Un primer acercamiento a la corrupción es el origen de su significado. obtiene un beneficio para él o para un grupo de personas al tomar una
Desde su raíz etimológica, Corruptio, corruptiones son vocablos latinos. De decisión respecto a un ciudadano. La corrupción es el uso indirecto del
aquí provienen corruption en inglés, corruzione del italiano, korruption en poder público para obtener beneficios privados. De esta manera, la función
alemán y que pasan al español como corrupción y corromper (González, pública es convertida ilícitamente en una fuente de enriquecimiento pri-
2005: 48). La palabra corrupción viene del latín rumpere y se refiere a vado (Diego, 2005: 51). En esencia, el corrupto se apropia de lo público y
quebrantar códigos, leyes y normas de buen comportamiento cívico. El lo hace para beneficiarse personal y privadamente, rompiendo las reglas
término también se refiere al deterioro en las formas de gobierno de un establecidas.
país, ciudad o unidad territorial (Solimano, 2008a: 59). Corrupción es una
categoría moral cuyo significado se asemeja al concepto de putrefacción Para profundizar en el fenómeno de la corrupción se pueden agrupar
(Rose-Ackerman, 2009: 23). las definiciones en cuatro grupos, como lo propone Villoria (2000).
En el primer grupo, existen las definiciones vinculadas al abuso del
La corrupción es un fenómeno complicado con múltiples causas y efectos cargo público o al incumplimiento de normas jurídicas por parte de los
diversos. La corrupción fluctúa desde el simple acto de un pago ilícito responsables públicos. La corrupción es el abuso de la autoridad por
hasta el funcionamiento endémico del sistema económico y político (del razones de beneficio particular no necesariamente monetario. En términos
Castillo, 2001a: 375). El problema de la corrupción ha sido considerado jurídicos comparativos, el cohecho suele ir vinculado a la presencia de un
no sólo como un problema estructural sino también como un problema empleado público que tiene una intención corrupta, que recibe beneficios
moral, cultural e individual. Por tanto, las definiciones que existen sobre de la acción corrupta, cuyo acto oficial tiene relación directa con el valor
corrupción van desde términos legales estrictos, que describen este conseguido, y cuando existe intención de influenciar o ser influenciado en
fenómeno como un mero acto de soborno que involucra al menos a un el ejercicio de cargo público (Villoria, 2000: 3). Los actos de corrupción
servidor público y una transferencia de recursos, hasta las explicaciones se pueden definir como aquellos que constituyen la violación, activa o
económicas que la perciben como un impuesto regresivo y como una pasiva, de un deber posicional o del incumplimiento de alguna función
forma de renta adicional. específica realizados en un marco discrecional con el objeto de obtener
un beneficio adicional, cualquiera que sea su naturaleza (Malen, 2002:
La corrupción es “una quiebra de las normas legales o de las normas 35). En ese mismo sentido, se afirma que la corrupción implica también
éticas no escritas pero con el apoyo social generalizado relativas a cómo
una cuestión legal cuando los servidores públicos abusan de su encargo
se debe ejercer el servicio público, para proporcionar servicios o beneficios
(Rose-Ackerman, 2009: 24). Todos los Estados cuentan con leyes contra
a ciertos grupos o ciudadanos de forma oculta, con voluntad de ganancia
el soborno y el fraude en el sector público, y la mayoría de ellos buscan
directa o indirecta en mente” (Villoria, 2002: 3). La corrupción es un delito
regular las contribuciones a las campañas electorales, los gastos en este
o una infracción que implica la violación de alguna obligación por parte
tipo de procesos, así como inhibir el desarrollo de conflictos de interés.
de un decisor, por lo que implica siempre un acto de deslealtad o hasta
Muchos otros Estados penalizan el soborno comercial y otro tipo de
de traición con respecto al sistema normativo relevante (Garzón, 2003:
fraudes auspiciados por las grandes corporaciones. Existen también
23-24). La corrupción puede concebirse a grandes rasgos como el uso
tratados internacionales y regionales que intentan controlar el soborno a
del poder o servicio público para obtener ganancias privadas (del Castillo,
2001b: 275). El Banco Mundial la define básicamente como: “Es el abuso través de las fronteras y de facilitar la aplicación de la ley.
del poder público para el beneficio privado” (ONU, 2003). Aunque esta
definición, que es una de las más citadas, cuenta con una diversidad de En el segundo grupo, existen definiciones centradas en el mercado. Estas
razones para considerarla como limitada (Hodgson y Jiang, 2008: 60-61). definiciones suelen usarse allí donde no existe un desarrollo jurídico
suficientemente elevado como para poder categorizar adecuadamente
El mismo término corrupción implica que las cosas no son como deberían todas las conductas corruptas. También son adecuadas para el análisis
de ser. Han sido pervertidas, torcidas, manipuladas, distorsionadas, económico de la corrupción. Un funcionario corrupto sería aquel que
desviadas o de cualquier manera sacadas fuera de su camino previsto. utiliza su cargo como un negocio privado, cuya cuenta de resultados
En este proceso, los corruptos han logrado ganancias injustas o se han busca maximizar. El volumen de sus ingresos depende de la situación
beneficiado de manera indebida que de otro modo no hubiera ocurrido, a del mercado y de su talento para encontrar el punto de máxima ganancia
costa de todos los demás quienes, a sabiendas o no, han perdido (Caiden, en la curva de la demanda del público. La corrupción es un fenómeno
2004: 3). económico, que para combatir hay que pensar en los costos de ella, pero
también en los costos de combatirla y hay que seguir la lucha contra la Finalmente, existe otra manera de entender a la corrupción. Implicaría
corrupción hasta el punto en que los costos por combatirla sean iguales a más que definirla que se le puede concebir como parte de un conjunto
los costos de la misma (Klitgaard, 1984: 15-16). de conductas indebidas tales como: pagos monetarios (extralegales) a
funcionarios públicos a cambio de entrega de servicios; aprobación de
En el tercer grupo, se pueden incluir las definiciones centradas en el permisos; autorización de instalación de empresas; otorgamiento de
interés general. La corrupción existe cuando un responsable de un puesto licencias de operación exclusiva que permita al beneficiario restringir la
público, con unas funciones y atribuciones definidas es, por medios competencia; y obtener rentas monopólicas por la venta u operación de
monetarios o de otra naturaleza no legalmente prevista, inducido a actuar bienes y servicios (Solimano, 2008b: 14). En algunos casos, el traspaso y
favoreciendo a quien proporciona el beneficio, dañando al público y a sus uso de activos del Estado no involucra un pago monetario directo, pero sí
intereses (Villoria, 2006: 14). Es corrupta, en definitiva, toda acción en un intercambio de favores e influencias.
la que el responsable público pone por delante el interés privado sobre
el interés general. La idea de que los responsables públicos sirven al II Tipología de corrupción
interés público, ya implica una concepción determinada de la política y de
la acción de gobierno, pero ésta no se encuentra muy alejada de lo que La corrupción puede encontrarse en cuatro diferentes niveles: en el
la ciudadanía entiende como debe ser la política (Jacobs y Anechiarico, régimen político, en la política, en la administración pública, y en el poder
2001: 321). Esta definición podría incluir toda política pública o programa judicial (Villoria, 2002: 1). Por lo que corresponde al régimen político, la
que se adopta o implanta considerando los intereses de sólo una parte experiencia muestra que si los regímenes políticos son corruptos, los
afectada, dados los beneficios que esta parte puede proporcionar a los servidores públicos pueden estar vinculados a servir con fidelidad a ese
empleados públicos. Incluso, toda acción tomada en el sentido de influir régimen. Esto puede deberse a que obtienen beneficios que les favorecen
en una política pública con tal interés privado, sin perjuicio de los efectos o que les permiten ciertos privilegios, que de otra manera no podrían
sustanciales que tal acción puede provocar. tener. En la corrupción del régimen político se encuentra normalmente
pocos corruptos, pero bastantes poderosos. En la corrupción política,
Corrupción sería por supuesto el tomar decisiones parciales por nos encontramos ante muchos corruptos pero con poco poder político.
razones de beneficio monetario directo, como es el caso del soborno. Algunos creen que en el primer caso, es menos dañino para la economía
Corrupción sería también la elaboración de normas en las que se de un país que el segundo, pues éste puede ocasionar una espiral de
beneficia a un sector social sobre el conjunto de la comunidad a cambio corrupción difícilmente parable, pero la realidad muestra que no es así
de beneficios privados directos o indirectos. (…) Corrupción sería pasar (Rose-Ackerman, 2001: 53).
información de forma privilegiada a un actor individual o colectivo, a
cambio de algún tipo de recompensa. O, sin ánimo exhaustivo, podría Mientras que la corrupción administrativa no puede separarse de la corrup-
ser corrupción cualquier acto que beneficie a una parte de la sociedad ción política, ya que una se alimentan de la otra (Caiden, 2004: 3). Ahora
a cambio de sus votos, cuando el interés general sea dañado con ello bien, la corrupción dominante es la política: donde los políticos son co-
(Villoria, 2006: 10). rruptos es más fácil que surja la corrupción administrativa, aun cuando la
profesionalidad del servicio público pueda atenuar la expansión del fenó-
Por último, en el cuarto grupo algunos autores critican las aproximaciones meno. Por el contrario, si no hay corrupción en el nivel político la corrupción
más moralistas e introducen una concepción histórica y sociológica, administrativa será marginal, ya que en el nivel político existen mecanis-
vinculada a la percepción social del fenómeno. En realidad, el entorno mos adecuados para introducir reformas y controles que limiten la corrup-
político, económico y social de ciertos países africanos es muy diferente ción administrativa. “En consecuencia, si los políticos quieren acabar con
al de Estados Unidos o el Reino Unido, con lo que la aplicación de los o reducir seriamente la corrupción administrativa tienen mecanismos para
criterios domésticos anglosajones para analizar la corrupción en dichos lograrlo, circunstancia que no se da entre los burócratas para acabar con la
países es totalmente inadecuada (Villoria, 2006: 26). Por ejemplo, el corrupción política” (Villoria, 2002: 2). En todos los casos, la corrupción es
trabajo empírico muestra que en general, los sistemas presidenciales son un peligro para la democracia.
más corruptos que las democracias parlamentarias y que los sistemas
de representación proporcional son más corruptos que los sistemas de Otra forma de diferenciar a la corrupción política y la corrupción
mayoría relativa. Los peores sistemas combinan presidencias fuertes administrativa es la que propone del Castillo (2001). El servicio público es
con representación proporcional, en los cuales un ejecutivo poderoso ejercido por instituciones políticas (que hacen las normas) y por estructuras
negocia con unos cuantos líderes partidistas poderosos para compartir los (que ponen en práctica dichas normas). En otras palabras, la autoridad
privilegios del poder de forma corrupta (Rose-Ackerman, 2009: 33). pública es ejercida por funcionarios electos (políticos) y designados
(burócratas) que desempeñan respectivamente funciones de creación y de también es importante describir la corrupción política, la cual se encuentra
ejecución de políticas públicas. El uso indebido de un servicio y autoridad muy cerca e inherente en la corrupción administrativa, aunque es diferente
públicos en la formulación de políticas, por ejemplo, de leyes, podría verse y distinta a la corrupción judicial. Existen vínculos entre estos tres tipos de
como corrupción política y en la ejecución de las leyes como corrupción corrupción, por lo que es necesario proceder a analizarlas.
administrativa. Aunque no siempre es fácil distinguir la corrupción política
de la administrativa, puede decirse que los actores principales son, en la Corrupción política
primera, los políticos y, en la segunda, los burócratas (del Castillo, 2001b:
277). La corrupción política es una de las primeras formas de corrupción
(Diego, 2005: 55). Ésta se manifiesta cuando los políticos, por el deseo
Por lo que se refiere a la corrupción judicial –la compra y venta de la de codicia, se aseguran una forma privada, desvían fondos de las arcas
justicia– es en extremo nociva para la democracia, porque perjudica el públicas, extorsionan a individuos y empresas para obtener recursos,
Estado de Derecho. Aunque es la menos estudiada, tiene que volverse a aceptan sobornos para realizar operaciones ilícitas y compran votos en
su análisis para explicar de forma adecuada a la corrupción política y a la las elecciones. También reciben contribuciones legales e ilegales para
corrupción administrativa, en la medida que la corrupción judicial las puede su partido o campañas políticas que califican de anónimos para ocultar
proteger o simplemente no ejercer acción en ninguna de las dos (Jacobs su procedencia, las más de las veces reprochable aunque sabiendo que
y Anechiarico, 2001: 323). En esta perspectiva, otra clasificación de procede de grupos acaudalados con intereses especiales a cambio de
corrupción es la que ofrece Solimano (2008) en cuatro tipos de corrupción. favores.
Cuadro No. 1 Aunque hay que tener cuidado en el concepto inicial de corrupción política:
Tipos de corrupción el abuso del cargo para la ganancia privada. Este concepto, basado en el
cargo, se desarrolló con la consolidación del Estado-nación moderno y
Tipo de corrupción Descripción
de la profesionalización de la administración pública. Sin embargo, este
Corrupción del Estado Es la concepción más común de corrupción y se
concepto hace a un lado: a) las dimensiones políticas de la corrupción, en
identifica como aquella que involucra a funcionarios,
particular, la corrupción de los procesos de debate a través de los cuales
agencias y organismos del Estado, ya sea a nivel
centralizado (ministerios) o descentralizados se crean las reglas y normas; b) los patrones institucionales que respaldan
(empresas públicas). Los fenómenos de corrupción y justifican la corrupción, y c) las culturas política dentro de las cuales
también pueden afectar, en ocasiones, a otros ciertas acciones, instituciones y hasta discursos pueden ser juzgados
poderes de un Estado, y no sólo a la rama ejecutiva. corruptos (Warren, 2005: 113).
Corrupción política Este tipo de corrupción afecta a ciertos miembros
de partidos políticos que buscan extraer recursos La historia de la corrupción política es vasta e ininterrumpida. Hay
del Estado y explotar posiciones de influencia para testimonios de su existencia en diferentes tiempos y culturas, en todas las
fines de financiamiento de partidos. Las patologías de regiones y en todos los sistemas políticos conocidos. Esta permanencia
corrupción que involucran a gobernantes o autócratas, del fenómeno es tal que sugiere la idea acerca de que la corrupción es
son también de carácter político. algo inherente al ser humano, que existe siempre, cualquiera que sea el
Corrupción en el sector La corrupción no sólo es privativa del sector público. sistema político y el tiempo en que pensemos. Ningún autor, investigador,
privado También se observa en el sector privado, tanto en
historiador o analista ha puesto en tela de juicio esta verdad empírica
corporaciones como en otros entes privados.
evidente. La corrupción ha llegado incluso a ser calificada de endémica en
Corrupción en el sector Situaciones de corrupción también pueden observarse
todas las formas de gobierno (Diego, 2005: 47).
no gubernamental en organizaciones no-gubernamentales que están
sujetas a franquicias tributarias y que reciben
donaciones. Como forma de comportamiento político desviado, la corrupción es una
conducta política contraria a las normas políticas. Esta definición destaca
Fuente: Andrés Solimano. “Introducción”, en Andrés Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar. por igual sus componentes normativos y conductuales. El aspecto
Las termitas del Estado. Ensayos sobre corrupción, transparencia y desarrollo. Chile, F.C.E.,
Ciglob, 2088, pp. 12-13.
normativo de la corrupción se centra en los criterios o reglas valorativos
que determinan la corrección política: los criterios utilizados para juzgar la
Los tipos de corrupción más estudiados son la política, la administrativa y la legitimidad o ilegitimidad –es decir la corrupción– de un acto político. El
judicial. Aunque nuestro objeto de estudio es la corrupción administrativa, aspecto conductual corresponde a acciones observables (Morris, 1991:
18). La corrupción política es una amenaza al núcleo de la democracia información o de confianza que derivan de su posición) con recursos
porque es la “compra de decisiones públicas”, lo cual no significa que todo privados (Vanucci, 2003: 84-85). En ese sentido, todo sistema político
el poder está juridificado sino que existen canales de poder que inciden delimita por medio de normas jurídicas los confines entre el poder interno
sobre las decisiones por procedimientos distintos a los establecidos por de la organización pública y el exterior a ella. La corrupción puede ser
las reglas del juego (Calsamiglia, 2000: 20). contemplada como una actividad capaz de desplazar o de confundir esa
línea de demarcación. Así, la corrupción política se considera como un
A la corrupción política también se le puede denominar “criminalidad problema de gobernabilidad, y no necesariamente un producto cultural. La
gubernativa”, aunque esta expresión es puramente convencional, tiene corrupción puede ser entendida como “el mal uso de la autoridad otorgada
por finalidad designar los hechos delictivos cometidos por los gobernantes. para ganancias personales” (Berthin, 2008: 6-7).
Bajo esta visión, la conclusión es evidente: la criminalidad gubernativa
tiende a difuminar la ecuación entre Estado y legalidad y, por consiguiente, Corrupción administrativa
tiende a deslegitimar al Estado ante los ciudadanos (Díez-Picazo, 2000:
11-13). La corrupción política es corrupción de la política, de su lógica, La segunda forma es la corrupción administrativa, que aunque vinculada
de su demarcación, respecto del ámbito privado y de sus propios valores a la corrupción política, es diferente y tiene una naturaleza propia. La
(Rabotnikof, 2003: 46). La corrupción política sustituye el interés público corrupción administrativa se encuentra referida a los servidores públicos.
por intereses privados, erosiona las raíces de una sociedad democrática y La corrupción administrativa no puede separarse de la corrupción política;
niega los principios de igualdad y transparencia al otorgar a ciertos actores se alimenta una de la otra. Donde los políticos son corruptos surge la
un acceso privilegiado y oculto a los recursos públicos (Mény, 2003: 126). corrupción administrativa, aunque la profesionalización del servicio
público puede atenuar la expansión del fenómeno. Parece probable
La corrupción política –o de los políticos, ejerzan o no un cargo electo– que la corrupción administrativa de los funcionarios de alta jerarquía,
puede producirse de manera individual por un político o por una camarilla estrechamente relacionada con el funcionamiento y, por tanto, con la
de políticos que obtienen canonjías y privilegios de todo tipo, aunque legitimidad del Estado, es más nociva que la corrupción de funcionarios
también se encuentra referida a lo que sucede con los partidos políticos de niveles bajos (Jacobs y Anechiarico, 2001: 324).
y sus representantes. Para ciertos autores e instituciones la corrupción
política sería una parte de la corrupción en general que se diferenciaría La corrupción administrativa se da principalmente en el ámbito de la
del resto por la naturaleza de sus actores. La corrupción política sería la administración pública, y particular, en los servidores públicos. Ésta se
que realizan los políticos, mientras que la corrupción administrativa la que caracteriza por el abuso de los deberes de los servidores públicos para
realizan los servidores públicos. obtener beneficios propios. Algunos lugares comunes de la corrupción
son las áreas de compras, adquisiciones, aduanas, emisión de licencias y
Los ciudadanos consideran que la corrupción política anida en los parti- permisos, entre otros (Diego, 2005: 57). La corrupción en la administración
dos políticos y en los representantes electos del pueblo. Pero los partidos pública constituye un grave problema, toda vez que distorsiona los
políticos son instituciones con miles de militantes en muchas ocasiones, objetivos de las políticas públicas, desperdicia y redistribuye recursos
y la tendencia social a considerar como corruptos a todos los miem- hacia actividades socialmente poco productivas, crea inestabilidad y
bros de dichos partidos, no parece que sea realmente cierta. Sin embargo, desconfianza en el gobierno. La corrupción administrativa no es entonces
los partidos políticos son los instrumentos de selección de los líderes solamente una falta o delito que transfiera recursos de un grupo a otro
políticos y los principales actores de la política democrática, por lo que dentro de la sociedad es, en su conjunto, un problema social que lastima
la ciudadanía está diciendo que, como organizaciones, en su labor social las instituciones y merma al Estado de Derecho, al no respetarse la ley
está fracasando. Este fracaso se debe a que su sistema de incentivos y operar en perjuicio del entorno político, económico y social en un país
es, a menudo perverso, porque no son coherentes con el deber ser de la (Roemer, 2003: 246).
política democrática. Porque como actores colectivos están incumpliendo
las obligaciones que se derivan de la acción política en una democracia. La corrupción administrativa –o burocrática– es la que llama la atención
“La corrupción de los partidos es corrupción política, es decir, corrupción tanto del público como de aquellos que escriben sobre el tema. Se trata
de la política” (Villoria, 2006: 11). del tipo de “detalle” o “pequeño cambio” que prevalece en muchos países.
Mientras más amplio es el uso de permisos y autorizaciones, mayor es
Por ello, la corrupción política puede analizarse como una transacción la presencia de este tipo de corrupción. Los servidores públicos que se
oculta en la que un agente público, violando las reglas previstas para involucran en estos actos violan la relación entre la autoridad y los agentes
su actuación, intercambia un poder discrecional (o bien recursos de que debe existir entre ellos (los agentes) y el gobierno (la autoridad). Estos
empleados públicos usan la discrecionalidad que tienen sobre decisiones democracias en sus instituciones públicas y sus líderes, para engañar al
específicas (incluyendo el plazo para responder a una petición y si esta público y explotar sus oportunidades (Caiden, 1997: 2). El patrimonialismo
corresponde o no) para obtener sobornos que pueden, en ocasiones, es una de las formas en las que la corrupción administrativa tiende a
esconder regalos, favores o gratificaciones (Tanzi, 2008: 30-31). incrementarse en detrimento de una adecuada administración pública.
Los incentivos para la corrupción, al igual que los que actúan en cualquier En suma, una de las maneras de combatir a la corrupción administrativa
otra actividad ilegal, aumentan si es pequeña la probabilidad de ser es crear coaliciones entre la sociedad civil y el Estado. La apertura de
descubiertos y castigados. El riesgo de incurrir en sanciones se vincula canales, para que tanto la sociedad civil como los grupos de interés
con la dinámica interna del intercambio corrupto y con la eficiencia puedan demandar mayor responsabilidad de ambas partes, ello genera y
de los controles externos sobre el respeto de las regulaciones y de sustenta una dinámica ciudadano-gobierno que apoyará sustancialmente
las normas, de naturaleza penal y administrativa. Una burocracia no las reformas (González, 2001: 309). Comprender lo anterior ha propiciado
corrompida constituye un elemento esencial de vigilancia y de equilibrio que en muchos países la sociedad civil presione a sus gobiernos para
de las actividades de los políticos. Con frecuencia, los funcionarios un cambio, y ha hecho que muchos gobiernos emprendan una reforma
se hallan en condiciones de denunciar los actos de corrupción de los de gran alcance de las instituciones del sector público para propiciar
políticos, o pueden negarse a adoptar los procedimientos ejecutivos servidores públicos honestos, profesionalizados y con una carrera
necesarios. Por su parte, los políticos definen las líneas esenciales administrativa perdurable.
de actividad de las administraciones públicas, condicionando tanto las
oportunidades como los riesgos de la corrupción burocrática (Vanucci, Corrupción judicial
2003: 107).
Una tercera forma de corrupción es la que se desarrolla en el ámbito
Dentro de los comportamientos punibles que son cometidos por fun- judicial. Un acercamiento para comprender la corrupción judicial es que se
cionarios públicos y que son denotados como actos de corrupción encuentra en dos realidades: una, es la lucha contra la corrupción dentro
administrativa se encuentran: la malversación de caudales públicos, esto del sistema judicial; la otra, es la utilización del sistema judicial como
es, la apropiación por parte del funcionario de bienes que tenga a su cargo instrumento de lucha contra la corrupción fuera de sus ámbitos funcionales.
o que preste el consentimiento para que un tercero se apropie de ellos; el En cualquier caso, las dos dimensiones están íntimamente relacionadas:
fraude, donde un funcionario en razón de su cargo acuerda con un tercero para que el sistema judicial sirva a la lucha contra la corrupción debe,
defraudar a cualquier ente público; las exacciones ilegales que consisten en primer lugar, ineludiblemente ser él mismo un ejemplo de limpieza y
en que un funcionario exige derechos, tarifas o minutas no debidas o las honestidad, en suma, haber expulsado el virus de la corrupción de su
exige por una cuantía mayor de lo legalmente establecido; la revelación de cuerpo judicial (Villoria, 2002: 5).
secretos e información cuando con ese acto el funcionario espera obtener
un beneficio para sí o para un tercero, económico o de otro tipo, ya que La corrupción de los jueces no es un tema nuevo, ni ajeno a la cultura
si tal expectativa de obtener el beneficio está ausente, entonces habrá un jurídica. De hecho, históricamente hubo una fuerte resistencia teórica
delito pero no un acto de corrupción (Malen, 2002: 51). para limitar el uso del término “soborno” únicamente a los jueces (Malen,
2003: 167-168). En los actos de corrupción judicial se pueden contemplar
La corrupción como fenómeno no es sólo un problema delictivo, también es en las siguientes características: 1) un acto de corrupción implica la
un problema político y le corresponde atenderlo a la administración públi- violación de un deber posicional, quien se corrompe manifiesta, un claro
ca (Jacobs y Anechiarico, 2001: 325). Un escándalo de corrupción puede sentimiento de deslealtad hacia la regla violada; 2) para que exista un acto
desencadenar una crisis política y gubernamental. Puede derrocar go- de corrupción debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia;
biernos aun en países con democracias estables. Los grupos a favor 3) un acto de corrupción no siempre entraña una acción antijurídica desde
de un buen gobierno, los medios de información y la oposición política un punto de vista penal, ya que corrupción e ilegalidad penal son términos
exigen que las unidades gubernamentales hagan todo lo que esté en su independientes; 4) los actos de corrupción tienden a ser secretos, o al
poder para evitar la corrupción, y consideran responsables a los altos menos se realizan en un marco de discreción, implica una actitud de
funcionarios de cualquier corrupción que suceda bajo su vigilancia. deslealtad, y 5) los actos de corrupción están siempre vinculados a la
expectativa de obtener un beneficio extraposicional. Por tanto, se puede
Hay quienes ven la vida política y los cargos públicos como simplemente definir a la corrupción jurídica como: “aquellos que constituyen la violación
otra oportunidad de negocios para enriquecerse y recompensar a los de un deber posicional, realizada en un marco de discreción, con objeto de
amigos y los familiares, aprovechando la confianza que depositan las obtener un beneficio extraposicional” (Malen, 2003: 168).
Para el Derecho sería corrupta toda acción de un sujeto público o privado presión de quienes les nombraron. Por ello, una amplia corrupción política
que incumpla las normas jurídicas y viole las obligaciones del cargo con implica que parte de la Magistratura se va a ver envuelta en actividades
la finalidad de obtener beneficios privados, personales o para un grupo ilegales o en el apoyo a los políticos corruptos. Cuando existe corrupción
del que forma parte el corrupto. Esta corrupción puede ser pública política extendida, las redes de políticos corruptos intentan garantizarse la
o privada. Para una distinción definitiva, la clave está en el sujeto que impunidad, para ello, colocan en puestos de responsabilidad en la estructura
actúa y en calidad de qué actúa. Mientras que en la corrupción pública de gobierno de los jueces a magistrados corruptos o influenciables que
se trata de acciones u omisiones vinculadas al abuso del cargo público pueden presionar sobre los jueces para que sus patrones políticos salgan
y al incumplimiento de normas jurídicas por parte de las personas con inmunes de las investigaciones (Villoria, 2002: 2).
responsabilidades públicas, en la corrupción privada, se trataría de
acciones u omisiones vinculadas a un abuso de posición en el entorno Una forma de limitar las funciones de los jueces es la responsabilidad. En
de organizaciones privadas, con incumplimiento de las normas jurídicas cuanto a la responsabilidad penal, el juez debe responder por la posible
que regulan los deberes del agente frente al principal (Villoria, 2006: comisión de una serie de delitos que van desde el no cumplimiento del deber
9). No obstante, la corrupción no se agota en esos hechos penalmente de prestación jurisdiccional al cohecho, pasando por la malversación y la
sancionables. Porque existe un plural y diverso conjunto de acciones que, prevaricación. Común a la aplicación de todas estas figuras, en un contexto
aunque las instituciones no las denominan directamente corrupción, los de actividad corrupta, es la utilización del cargo para lograr un beneficio
ciudadanos las consideran inmorales y deslegitimatorias de la acción para sí o para otros, exigiéndose, el dolo directo. Lo que en estos casos
política cotidiana. se intenta proteger no es ya el deber de probidad de jueces y magistrados,
sino el correcto funcionamiento de la administración y justicia y el respeto
En diversos estudios –nos dice Villoria (2002)– se ha podido comprobar al principio de imparcialidad u objetividad (Malen, 2003: 178).
cómo los jueces en ciertas dictaduras tienen reconocida independencia
para juzgar los casos civiles, administrativos y penales no vinculados III Una aproximación para estudiar la corrupción administrativa en
a problemática política. Pero las causas políticamente importantes se México
reservan a tribunales especiales, los cuales dependen directamente del
poder ejecutivo. Así, la conculcación de los derechos fundamentales del El fenómeno de la corrupción administrativa en México es complejo, poco
ser humano se realiza con el cómplice silencio judicial, que se inhibe en estudiado, no se cuenta con la profundidad ni la sistematización necesaria.
causas que afecten a derechos humanos, con argumentos impecables Los enfoques prevalecientes en torno al estudio de la corrupción son el
jurídicamente, pero éticamente inaceptables (Villoria, 2002: 2). Esta legalista, el histórico y el político, como los más representativos en esta
situación es más evidente cuando existe la dificultad de deslindar las materia. Para entender la corrupción y sus consecuencias, así como para
actividades específicas de corrupción judicial del resto, debido a que diseñar políticas de combate y prevención, no basta indagar los casos
en situaciones de tal deterioro moral las actuaciones judiciales ya se individuales, sino que se requiere además examinarla desde el punto de
enmarcaron en el funcionamiento de redes complejas, que imposibilitan vista de la sociedad como un todo, tratando de identificar los elementos
conocer con qué grado de voluntad participan los jueces en el juego o qué que influyen en su aparición y desarrollo y, a la vez, precisar desde esta
posibilidades reales tiene de enfrentarse al fenómeno. perspectiva sus efectos netos, a quienes beneficia y a quienes perjudica
(López, 1998: 15-16).
Pero los jueces y magistrados no sólo detentan el cuasi monopolio de
la potestad jurisdiccional, también gozan de una gran discrecionalidad Sin embargo, en México la corrupción no nos es extraña, al contrario.
en el ejercicio de sus funciones. Esta discreción se advierte no única- Si Alejandro Nieto pudo decir de España que la corrupción era para ese
mente en las decisiones finales o últimas, sino también en cada paso país algo así como la sombra del cuerpo, en México se puede decir más
procesal. Y por cierto, se manifiesta tanto en sus acciones como en o menos lo mismo: la corrupción ha sido la forma de ser del régimen
sus omisiones. Además, la discrecionalidad judicial no se limita a las político que años ha gobernado, su esencia, su fortaleza, la explicación
elecciones sobre cuestiones sustantivas, se extiende a los métodos de su longevidad, pero también la causa de su derrumbe (Carbonell y
seguidos, a aspectos formales y procesales y a otros factores subsi- Vázquez, 2003: 7). El pueblo de México rechaza la corrupción, está
diarios (Malen, 2003: 174-175). harto de padecerla y exige a sus gobernantes actuar de manera firme y
decidida para ponerle un alto a este lastre social y político. El fenómeno
En el ámbito judicial, la corrupción es administrativa, pero puede ser de la corrupción es ya un fenómeno que debe combatirse mediante
influenciada por el nivel político dado que, normalmente, los órganos medidas de política específica para generar mecanismos de mercado o
de gobierno judicial tienen influencia y/o composición política y reciben correctivos que generan un círculo virtuoso para que se respete la ley, se
haga transparente el actuar del gobierno y se pueda generar condiciones En México, las autoridades pueden actuar como asaltantes, y con mayor
propicias que den certidumbre a los agentes económicos, incentivando la impunidad, precisamente por ser autoridades. Pueden robar, humillar,
inversión y con ello el crecimiento económico (Roemer, 2003: 250). someter y seguir en su cargo. Ni todas, ni siempre, lo hacen, lo cual le
da eficacia al abuso: es selectivo, queda al arbitro de la autoridad. (…)
Al respecto, debe señalarse que existen escasas aportaciones al estudio No vivimos en un Estado de excepción, pero tampoco en un Estado
de la corrupción en México, y mucho menos en el caso de la corrupción de Derecho sin excepción. En esto, pero no en aquellos; aquí, pero
administrativa. Algunos autores como Octavio Paz (1990) y Daniel Cosío no allá; con éste, pero no con aquél; esta vez, pero no todas; rige la
Villegas (1947), entre otros, desde hace mucho tiempo habían insistido arbitrariedad, disfrazada de cumplimiento de la ley (Zaid, 1995: 50).
sobre los efectos perniciosos de la corrupción y la urgente necesidad de
combatirla. En realidad, la mayoría de las veces el estudio de la corrupción A partir de estas consideraciones iniciales en relación al estudio de
ha sido parte de investigaciones dirigidas a otros objetivos, en donde la la corrupción administrativa mexicana, y al no contar con un marco de
presencia del fenómeno forzaba a abordarlo si se quería ser riguroso y referencia adecuado a nuestro objeto de estudio, se analizan dos variables
exhaustivo. Por ejemplo, el papel de las prácticas ilegales o inmorales en fundamentales para la previsión y combate a la corrupción: el control
el estudio del sistema político mexicano ha sido tratado por historiadores interno (dentro del Poder Ejecutivo); y el control externo (dentro del Poder
(Cosío, 1978; Krause, 1997; Aguilar y Meyer, 1990), politólogos (Escalante, Legislativo). Este artículo es un esbozo sucinto de una investigación de
1989; Aguilar, 1982; González Casanova,. 1965), economistas (Zaid en la mayor alcance que está en proceso de publicación (Sánchez, 2012). La
Revista Vuelta) y literatos (Octavio Paz; Poniatowska, 1973; Taibo II), no propuesta de análisis se presenta en el siguiente cuadro No. 2:
así por administradores públicos.
Cuadro No. 2
Una excepción a este respecto se refiere a una compilación de textos en
Propuesta para estudiar la corrupción administrativa mexicana
torno a la corrupción a partir de diferentes voces (Montaño, 1969). Así, Ro-
sario Castellanos aborda la “corrupción intelectual”; David Alfaro Siqueiros
expone la “corrupción en el arte”; Renato Leduc, la “corrupción en la pren- Periodo histórico Tesis Instrumentos de control
sa”; por su parte, Enrique Ortega Arenas analiza la “corrupción judicial”; Ar- Control Interno Control externo
turo Warman, lo que sucede con la “corrupción en el campo” como un me- Virreinato El Virreinato en los • Juicios de Residen- • Creación del Tribu-
dio de control social; Jorge Carrión, lo relativo a la “corrupción en la política” (siglos XVI, XVII siglos XVI, XVII y XVIII cia. nal Mayor de Cuen-
y XVIII) creó una creptocracia, • Visitas (General y tas.
y, por último, Guillermo Montaño Islas se refiere a la relación existente entre
encargada de enviar Particular).
“capitalismo y corrupción”. Posteriormente, el texto de un periodista como
las riquezas de la Nue- • Fianzas.
Roberto Blanco Moheno quien desde su profesión explora históricamente a va España al Imperio
la corrupción en nuestro país (Blanco, 1979). Español, permitiendo
a la élite de los penin-
Salvo estas referencias anteriores, ha estado prácticamente olvidado el sulares una corrupción
estudio del fenómeno de la corrupción en general y, en particular, de la cotidiana y abierta,
corrupción administrativa dentro del ámbito de la administración pública aunque contaba con
mexicana. Las referencias a este tema habían sido al margen, de forma se- instrumentos de con-
cundaria y en suma, marginales. Salvo el Derecho Administrativo se había trol débiles.
encargado de establecer los derechos y obligaciones de los servidores México Independiente El México Indepen- • Constitución de • Creación de la Con-
públicos, así como los marcos regulatorios y de sanción de responsabili- (siglo XIX) diente cambió la forma 1824. taduría Mayor de
dades, pero nuestro campo de estudio ha aportado muy poco para enten- de corrupción adminis- • Constitución de Hacienda.
der y combatir el fenómeno de la corrupción en sus diversas modalidades. trativa de los peninsu- 1857. • Transformación en
lares a los criollos, con • Diversos documen- el Tribunal de Cuen-
Durante años el tema de la corrupción era una cuestión simplemente mecanismos de con- tos fundacionales tas (1838).
práctica: se realizaba pero no formaba parte de la agenda pública. Era un troles genéricos, pero (genéricos).
tema que no se abordaba en los medios de comunicación y que, en privado, insuficientes y sin una • Ley Penal para los
era objeto de crítica solamente por parte de aquellos a los que en el reparto instancia específica Empleados de Ha-
para aplicarlos. cienda (1853).
de la riqueza no les había llegado. La “mordida” fue por años, una forma de
convivencia social, un pacto de civilidad entre autoridades y particulares.
Tan natural como la sombra del cuerpo. En palabras de Zaid (1995):
Reforma En la Reforma se da el • Ley de Delitos Ofi- Crisis de corrupción Con la crisis de co- • Creación de la • Reglamento Inte-
primer intento de con- ciales de los Altos década de 1980. rrupción de la década SECOGEF (1982). rior de la Contaduría
trol de la corrupción Funcionarios (1870). de 1980, se sientan los • Ley de Responsa- Mayor de Hacienda
con dos mecanismos • Código Penal (1872). cambios estructurales bilidades de MMH (1980).
legales, aunque resul- para combatir la co- (1982). • Reglamento Inte-
tan insuficientes por rrupción administra- • Código Penal (1983). rior de la Contaduría
el contexto político y tiva. Por primera vez, • Creación de Órga- Mayor de Hacienda
social en que se pro- la corrupción es vista nos Internos de Con- (1988).
ducen. Primer intento como un problema trol.
de moralización de la público que debe com- • Reformas a la Ley de
administración pública. batirse. Sin embargo, Responsabilidades
Porfiriato En el Porfiriato con • Ley Reglamentaria • Ley Orgánica de la la corrupción adminis- (1991).
la estabilidad social de los artículos 104 Contaduría Mayor trativa no disminuye • Creación de la SE-
la burocracia alcanza y 105 de la Cons- de Hacienda (1896). como se esperaba. CODAM (1994).
niveles de permanen- titución (1857). • Ley Orgánica de la • PROMAP (1994-
cia y continuidad, pero Contaduría Mayor 2000).
a pesar de contar con de Hacienda (1904). México siglo XXI Los gobiernos de tran- • Ley de Responsabili- • Ley de Fiscalización
un instrumento de • Reglamento sobre sición democrática que dades Fox (2002). Superior de la Fe-
control de la corrup- la Organización de acabaron con la hege- • Programa de Com- deración (2000).
ción ésta comienza a la Contaduría Mayor monía del sistema de bate a la Corrupción • Reglamento Inte-
ser sistemática. Las de Hacienda (1904). partido único, a pesar (2000-2006). rior de la Contaduría
oligarquías profiristas de contar con los ins- • Servicio Profesional Mayor de Hacienda
aprovecharon la renta trumentos de planea- de Carrera. por Auditoría Su-
del Estado, para ben- ción y control, no dis- • Programa de Ren- perior de la Fede-
eficiarse directamente dición de Cuentas ración (2000).
minuyeron la corrup-
mediante la corrupción
ción administrativa. (2006-2012). • Creación de la Audi-
política y administra-
La corrupción no tiene toría Superior de la
tiva. Segundo intento
colores exclusivos de Federación (2001).
de moralización de la
partidos, por lo que • Ley de Fiscalización
administración pública.
sigue siendo un tema y Rendición de
México siglo XX Después de la Revo- • Constitución Política • Contaduría Mayor pendiente en el México Cuentas (2009).
Revolución Mexicana lución el modelo de (1917). de Hacienda (1917). contemporáneo.
partido único dominan- • Creación del Depar- • Ley Orgánica de la
te (PNR-PRM-PRI) tamento de Contra- Contaduría Mayor Fuente: Elaboración propia.
utiliza a la corrupción loría (1917-1932). de Hacienda (1936).
como mecanismo de • Código Penal (1931). • Reformas a la Con- A partir de este esquema de estudio se pueden inferir algunos supuestos
estabilidad del régimen • Ley Cárdenas taduría Mayor de generales que contrastados con la realidad histórica, permiten explicar
político, favoreciendo a (1940). Hacienda (1963). el origen, la evolución y el desarrollo de la corrupción administrativa
las élites políticas alia- • Ley López Portillo • Reformas a la Ley mexicana.
das, aunque al mismo (1980). Orgánica de la Con-
tiempo deslegitiman taduría Mayor de
el sistema. Por su Hacienda (1977). El estudio de la corrupción en el Virreinato durante los siglos XVI, XVII y
parte, el desarrollo de • Ley Orgánica de la XVIII, ha sido poco analizado, a pesar de que se contaba con instrumentos
la corrupción política Contaduría Mayor de control –juicio de residencia y visitas– en la Nueva España se creó
genera una corrupción de Hacienda (1978). una creptocracia donde la Corona española era la depositaria de todas
administrativa como las riquezas de las colonias y la élite de los peninsulares fueron los
un elemento inherente beneficiarios directos de dicha corrupción. En la Nueva España la primera
al régimen político. El forma de corrupción administrativa fue la de los peninsulares, quienes se
tema no forma parte beneficiaban de toda clase de ventajas, beneficios, privilegios y favores
de la agenda pública
por la posición en su encargo político.
como prioridad.
La trayectoria de la corrupción desde el Virreinato por más de tres siglos, lograron alcanzar los criollos en el gobierno, la administración pública y,
pasando por los periodos de la Independencia, la Reforma, la Revolución en general, en la escala de la sociedad. A mayor cargo en el gobierno
y la conformación del Estado-nación en México, deja muy claro que mayores posibilidades de prácticas corruptas en la administración pública.
debido a la debilidad e ineficiencia de los controles –internos y externos–
las inexistentes leyes de responsabilidad de los servidores públicos, El proceso de cambio en la corrupción administrativa peninsular, por la
existen circunstancias históricas, económicas, políticas y sociales para criolla –o de los nativos de la nueva nación– tiene características espe-
que se lleven a cabo prácticas corruptas en las que los servidores públicos cíficas. Los españoles nacidos en la Nueva España ejercían el mando del
de diversas épocas, realizaron para beneficio personal y quebrando las gobierno, pero también practicaban formas para corromper y enriquecer-
normas existentes. se ilícitamente. En la fase de construcción del nuevo Estado mexicano,
una variedad de documentos fundacionales de control interno –Cons-
El análisis del control interno y externo a lo largo de más de cinco titución de 1824, Ley Penal para los Empleados de Hacienda (1853),
siglos, primero en la Nueva España, y segundo en México como nación Constitución de 1857 entre otros– sólo establecen de forma declarativa
independiente, muestran que se trata de un proceso histórico, político, y enunciativa el sistema de responsabilidad de los servidores públicos.
técnico, legal y que tardó varios siglos en consolidarse. Pero en general, Los documentos son de tipo genérico, no limitan competencias y en la
puede afirmarse que los regímenes en turno –conservador, liberal, partido mayoría de los casos, siguen cayendo en los mismos errores de la etapa
hegemónico o de alternancia política– no lograron detener, acabar o al colonial. Lo mismo sucede en materia de control externo, con la Creación
menos controlar al fenómeno de corrupción. La corrupción administrativa de la Contaduría Mayor de Hacienda y su transformación en el Tribunal
individual se convirtió al pasar de los lustros en una corrupción de Cuentas (1838), que no logra combatir a la corrupción administrativa
administrativa sistemática, en algunos momentos en hipercorrupción y en prevaleciente en una época de inestabilidad e incertidumbre política.
otros, en la práctica en una creptocracia.
En el periodo de la Reforma –en el gobierno de Benito Juárez– se produce el
En el Virreinato, en general, sólo existieron tres instrumentos de control primer intento de establecimiento del control de la corrupción administrativa,
interno –Juicios de Residencia, Visitas (General y Particular) y Fianzas– mediante dos mecanismos legales emitidos por primera vez, como fueron:
que fueron empleados como parte de los mecanismos que la Corona primero, la primera ley de responsabilidades de servidores públicos (Ley
española utilizaba para asegurarse de que los peninsulares realizaran de Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios, 1870); y segundo, el Código
sus responsabilidades y tareas con probidad en el gobierno novohispano. Penal (1872). Aunque resultaron insuficientes por el contexto político y
La fiscalización y el sistema de responsabilidades de los servidores social en que se producen, ya que aunque se establecían los mecanismos
virreinales prácticamente fueron inexistentes. Tales mecanismos resultaron legales, no existían los órganos administrativos y los servidores públicos
insuficientes, se aplicaban de manera discrecional y sólo en contadas encargados de dar observancia al combate a la corrupción, representan
ocasiones fueron efectivos. No obstante que en la administración virreinal el primer intento sistemático de moralización de la administración pública.
fue creado como parte del control externo el Tribunal Mayor de Cuentas, Por lo que se refiere al control externo o parlamentario, no se producen
éste funcionaba con muchas dificultades para realizar sus labores de cambios significativos en esa materia. Pero de haberse contado con una
control y fiscalización, por lo que tampoco logró detener o contener la estabilidad política y económica, es posible que los resultados de combate
corrupción administrativa en el mundo novohispano. a la corrupción administrativa hubieran sido mayores y más efectivos.
En el México Independiente durante el siglo XIX, se realizó una En el periodo del Porfiriato se logra el mayor desarrollo del control interno
transformación en la naturaleza de la corrupción administrativa marcada y externo durante el siglo XIX e inicios del XX. En el control interno
por el tránsito de la corrupción peninsular a la corrupción de los criollos, destaca la expedición de la Ley Reglamentaria de los artículos 104 y 105
con mecanismos de controles genéricos enunciados por los documentos de la Constitución (1857), la segunda de su tipo. Pese a contar con esta
fundadores de la República, pero que resultaron insuficientes y sin una nueva ley de responsabilidades de servidores públicos, la corrupción no
instancia específica para aplicarlos. La normatividad prevaleciente en fue detenida y se transformó en una corrupción administrativa elitista que
esa época sólo era declarativa y enunciativa, debido a que las pocas corresponde a la alta clase política en todo el país. Las “élites” porfiristas
instituciones que podían realizar dichas tareas preventivas y de combate a la y todos aquellos que tenían posiciones privilegiadas, se apropiaron de la
corrupción, estaban en proceso de formación y consolidación institucional. renta del Estado en su etapa porfirista. No obstante que se contaba con un
La corrupción criolla como segunda forma de corrupción administrativa instrumento de control de la corrupción administrativa, ésta comienza a ser
fue producto del movimiento insurgente y de las nuevas posiciones que sistemática y mucho más evidente. Esta corrupción rapaz y concentrada
en una clase privilegiada, es uno de las razones del movimiento armado En materia de control interno, destacan tres medidas fundamentales: la
revolucionario en el siglo XX. publicación de la Constitución Política (1917) –que establecía un Título
para reglamentar el sistema de responsabilidad de los servidores públicos–
Por lo que corresponde al control externo el avance es significativo, debido y la Creación del Departamento de Contraloría (1917-1932) que contaba
a que se publica en dos ocasiones la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor con atribuciones de control, fiscalización y sanción de servidores públicos.
de Hacienda (1896 y 1904), así como el Reglamento sobre la Organización La polémica con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, propició que
de la Contaduría Mayor de Hacienda (1904). No obstante, este progreso el Departamento de Contraloría no lograra alcanzar a combatir de forma
en el establecimiento de las instituciones para controlar la corrupción efectiva la corrupción administrativa. La tercera medida fue la publicación
administrativa mediante un sistema de responsabilidades y sanciones de la tercera ley de responsabilidades de servidores públicos –Ley
a los servidores públicos, las élites gobernantes recibieron beneficios y Cárdenas (1940)– que establecía el procedimiento sancionatorio de los
prebendas que aumentaron su riqueza en forma desproporcionada. servidores públicos, pero no contaba con la instancia que pudiera aplicar
dicho marco normativo. Tendrían que transcurrir 40 años para actualizar
En el México posrevolucionario del siglo XX, el modelo de partido único esta normatividad con la expedición de la cuarta ley –Ley López Portillo
dominante –PNR-PRM-PRI– utiliza la corrupción como mecanismo de (1980)– de responsabilidad de servidores públicos, que no logró contener
estabilidad del régimen político, incentivo para participar en la política, los excesos del periodo populista.
para comprar y pagar favores políticos, por lo que favorece a las élites
políticas aliadas al régimen, aunque al mismo tiempo genera un proceso En materia de control exterior o parlamentario, los avances son significa-
gradual de deslegitimación del sistema. La corrupción administrativa es tivos al mostrarse la necesidad de fortalecer su papel como instrumento de
un elemento inherente al régimen político, que le permite su reproducción control hacia las actividades del poder ejecutivo. Destaca la creación de la
y permanencia. Por ello no resulta extraño que en las casi siete décadas Contaduría Mayor de Hacienda (1917); la expedición de la Ley Orgánica
que dura este régimen político, la previsión y el combate a la corrupción de la Contaduría Mayor de Hacienda (1936); las reformas a la Contadu-
no fuera una prioridad en la agenda gubernamental. La corrupción es ría Mayor de Hacienda (1963); las adecuaciones a la Ley Orgánica de la
uno de los mayores incentivos para los políticos que desean alcanzar Contaduría Mayor de Hacienda (1977), y la publicación de la Ley Orgánica
puestos en el gobierno y enriquecerse rápidamente en un sistema de de la Contaduría Mayor de Hacienda (1978). Una explicación inicial del
responsabilidades flexible, discrecional y no sancionatorio. porqué el control externo no se consolidó de forma clara durante el siglo
XX, se debe a que en el régimen de partido hegemónico –caudillismo pero
En el régimen de partido único o hegemónico, prevalecen dos clases de sobre todo en el presidencialismo– el Poder Ejecutivo tuvo sometido al
corrupción administrativa: la corrupción de los militares en el caudillismo, Poder Legislativo y Judicial. Y debido a que el control externo se ejercía
y la corrupción de los civiles en el presidencialismo. Ambas formas de desde el poder legislativo, no tenía las facultades e instrumentos para
corrupción administrativas fueron perjudiciales para el país. El ascenso llevar a cabo una sistemática fiscalización de los recursos públicos.
del caudillismo estableció la corrupción administrativa correspondiente
a los militares. La corrupción de los militares era tan escandalosa y no Durante la etapa fuerte del autoritarismo la corrupción fue increíblemente
había manera de detenerla, ya que ejercían el gobierno, tenían bajo su mayor que la que existía en los últimos tiempos. La razón es muy sencilla:
mando al ejército y las fuerzas armadas. Los militares se consideraban el poder gubernamental, en ese entonces, no tenía contrapeso alguno,
legítimos herederos de la Revolución, por lo que suponían que tenían todo no había nadie que pudiera llamar a cuentas a los servidores públicos, no
el derecho para enriquecerse. existía un Poder Judicial independiente y el ordenamiento jurídico ni siquiera
contemplaba los mecanismos y las instituciones necesarios para hacer
Bajo el presidencialismo la corrupción administrativa quedó en manos de efectivas las responsabilidades de los servidores públicos. La corrupción
los civiles, ya que los militares ya habían tenido su oportunidad histórica. era el régimen. Lo que sucedía, sin embargo, es que la corrupción no era
Los civiles comenzaron a realizar una corrupción administrativa más pública: no se denunciaba, no había juicios contra funcionarios corruptos,
sistemática y tan escandalosa, quizá mayor a la de los militares y por los medios no informaban de ella y los particulares no la entendían como
ello, los mecanismos para controlar la corrupción fueron extemporáneos, un proceso ilegal y dañino (Carbonell y Vázquez, 2003: 9).
genéricos y nada efectivos. También destaca la formación de un régimen
de partido hegemónico o de Estado que por los resultados, nunca enfrentó En la década de 1980, existe lo que Morris (1991) denomina la “crisis
a la corrupción administrativa, por el contrario era percibida como parte del de la corrupción”, por lo que es necesario un cambio en la forma de
“sistema de botín” del gobernante en turno. combatir la corrupción administrativa (Morris, 1991: 113). Bajo el lema
de la “renovación moral de la sociedad” el gobierno de Miguel de la otros, en el gobierno de Vicente Fox, no acabaron con la práctica de la
Madrid, realiza el mayor esfuerzo por moralizar la administración públi- corrupción administrativa. En este sexenio, se da el segundo gran impulso
ca federal en el siglo XX. Primero, procede a la creación de la Secretaría de campañas en contra de la corrupción administrativa en nuestro país,
de la Contraloría General de la Federación (1982) –cuyo antecedente con resultados si bien alentadores, todavía insuficientes en la percepción
es el Departamento de la Contraloría– como órgano central de control de los ciudadanos.
y fiscalización en la administración pública federal. Segundo, expide
una renovada Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos (1982), En el régimen de alternancia política con la llegada al gobierno federal
con mayores atribuciones para sancionar conductas ilícitas. Tercero, de Vicente Fox Quesada como miembro del Partido Acción Nacional
crea en las dependencias y entidades del gobierno federal los Órganos (PAN) se abre una nueva etapa para moralizar la administración pública
Internos de Control, como mecanismos de seguimiento y control de federal. En el ámbito del control interno destacan por su importancia: la
las responsabilidades de servidores públicos, los que se convierten en actualización de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
instancias de verificación y control de la función administrativa. Por último, Públicos (2002); la puesta en marcha del primer Programa de Combate
realiza adecuaciones al Código Penal (1983) que establece sanciones a la Corrupción (2000-2006) en la historia del país; la publicación de la
penales a servidores públicos deshonestos y corruptos. En este gobierno Ley de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental (2002);
inicia una etapa moderna de moralización de la administración pública y el establecimiento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera (2003).
federal. Estos instrumentos impulsaron mecanismos de control y fiscalización
actualizados que sentaron las bases de un nuevo arreglo institucional.
Durante los gobiernos de Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo En materia de control externo existe un avance con la expedición de la
Ponce de León, el combate a la corrupción administrativa no representa Ley de Fiscalización Superior de la Federación (2000); la expedición del
una prioridad en la agenda gubernamental. En estas administraciones se Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda por Auditoría
realizan algunas adecuaciones a la Ley de Responsabilidades (1991), se Superior de la Federación (2000), y en particular, destaca la creación de
transforma la Secretaría de la Contraloría General de la Federación en la Auditoría Superior de la Federación (2001) como órgano del Poder
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (1994) y se publica Legislativo con mayores atribuciones para fiscalizar el gasto público
el Programa de Modernización de la Administración Pública (1994-2000), federal.
en el que se contemplan algunas acciones generales de combate a la
corrupción administrativa. Mientras que en el ámbito del control externo, En contraste con el gobierno anterior, la presidencia de Felipe Calderón
destaca la publicación en dos ocasiones del Reglamento Interior de la Hinojosa muestra una escasa importancia al combate a la corrupción
Contaduría Mayor de Hacienda (1980) y de (1988). administrativa. En su gobierno fue publicado el Programa Nacional de
Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción, muy poco difundido y
En el régimen de partido hegemónico o de Estado que gobernó durante casi inexistente en la administración pública federal. Más que un avance
más de 70 años, como se intenta demostrar en este artículo, es notoria la o continuidad en el combate a la corrupción administrativa, se trata de un
falta de combate a la corrupción política y la corrupción administrativa. Por retroceso significativo. Para este gobierno la corrupción no es prioritaria y se
el contrario, formaron parte como elementos de cohesión y estabilidad del combina con otras políticas públicas como la guerra contra la delincuencia
propio régimen. Las campañas anticorrupción de inicio de cada gobierno organizada. Mientras que en control externo destaca la publicación de la
en turno, como lo demuestra Morris (1991) contrastan con el ciclo de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (2009). Las
corrupción al final de cada sexenio y una práctica muy extendida denomi- evidencias empíricas hasta el momento muestran que los resultados son
nada “año de Hidalgo”. La corrupción política sólo es posible mediante la modestos.
utilización de servidores públicos dentro de la administración pública que
colabora mediante la corrupción administrativa. Por ello, debe combatirse Las Encuestas Nacionales de Corrupción y Buen Gobierno realizadas
a la corrupción administrativa para disminuir o evitar la corrupción política. por Transparencia Mexicana en los gobiernos de Vicente Fox y Felipe
Calderón –2001, 2003, 2005, 2007 y 2010– siguen mostrando que la
En el inicio del siglo XXI, los gobiernos de transición democrática que percepción de la ciudadanía es que la corrupción administrativa no ha
acabaron con la hegemonía del sistema de partido único, a pesar de contar disminuido, sino que se ha incrementado. De acuerdo con los Índices
con los instrumentos de planeación y control como fueron una nueva Ley de Nacionales de Corrupción y Buen Gobierno en 2001 alcanzó un 10.6%, en
Responsabilidad Administrativa de los Servidores Públicos y el Programa 2003 bajo al 8.5% y en 2005 volvió a colocarse en 10.1%, bajo el gobierno
Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia, entre de Vicente Fox. Mientras que con Felipe Calderón la medición en 2007
muestra un 10.0% y en 2011 sube a 10.3% (Transparencia Mexicana, Conclusiones

2001, 2003, 2005, 2007, 2011). En suma, los datos cuantitativos muestran
por Estado, los trámites que son más corruptos y los indicadores muestran De antiguo, la corrupción es un tema sensible en la percepción ciudadana
que las medidas de control interno y externo en las entidades federativas mexicana. Se le atribuye la mayoría de los males del Estado, el gobierno y
no han dado los resultados esperados. Una prueba contundente de que la administración pública. Es una de las razones predilectas para justificar
la corrupción administrativa, no disminuyó sino que su tendencia es que el bajo nivel de desarrollo del país. Hay quienes la consideran como un
tiende a incrementarse. mal endémico de la burocracia. La corrupción es percibida como la causa
de todos los males en el sector público, aunque no lo sea, se trata de uno
En la actualidad, hay cinco modalidades de corrupción y, de ellas, al de los problemas más negativos percibidos por la sociedad, pero al mismo
menos cuatro están presentes en México. Existe la corrupción tradicional tiempo de los menos estudiados.
y la moderna, luego la privada, después la que deriva de la delincuencia
organizada y enseguida la que está presente en los conflictos armados El estudio de la corrupción es una cuestión compleja de abordar por varias
(Castresana, 2008: 40-42). La corrupción tradicional es perfectamente razones. Primero, su definición y diagnóstico están sujetos a ambigüedades
conocida por los ciudadanos mexicanos, es la corrupción individual del y complejidades, que dificultan su identificación y eventual sanción.
agente de tránsito que pide una mordida a cambio de no imponer una Segundo, el tema es muy sensible de abordar ya que afecta la credibilidad,
sanción. Las modalidades delictivas típicas de la corrupción tradicional honra y prestigio de personas e instituciones, activos intangibles de gran
son el cohecho, el soborno y la malversación de caudales públicos. La se- valor. Tercero, muchas veces las situaciones de corrupción están, por su
gunda corrupción, la moderna, que es la hija de la globalización, ya no es la mismo carácter, escondidas, protegidas y en la opacidad, por personas o
individual, es una corrupción estructural, es una corrupción sistemática que instituciones con poder económico o político. Cuarto, no hay un consenso
se produce, que florece ahí donde confluyen el sector público con el sector sobre las soluciones aceptadas para enfrentar y eventualmente poner fin
privado. Esa corrupción es la del abuso de la información privilegiada, el a esta práctica nociva (Solimano, 2008b: 12).
tráfico de influencias y la financiación de los partidos políticos.
En el caso de México se comprueba la tesis de que la corrupción, si no
A continuación viene la corrupción privada, porque llega un momento en se combate, se expande sin medida, hasta convertirse en sistemática y
el que el desarrollo de los Estados modernos ha reducido tanto el papel colapsar las instituciones de los países afectados, dañando, por extensión,
de las instituciones y dejado crecer tanto el del sector privado, que la el funcionamiento de la economía nacional e internacional.
corrupción más importante está en las empresas y no en las instituciones.
Empresas que son tan grandes que no tienen dueño conocido, son miles La experiencia mexicana confirma la tesis en el sentido que en donde
o decenas de miles de pequeños accionistas y esas empresas quedan en hay corrupción política hay corrupción administrativa. El político corrupto
manos de sus ejecutivos que empiezan por engañar a la propia empresa requiere de las habilidades y conocimiento del servidor público para poder
para enriquecerse personalmente mediante procedimientos de deslealtad. acumular una riqueza ilícita. A la corrupción política sólo se le puede
El cuarto nivel es el de la corrupción de la delincuencia organizada, tráfico detener, a la corrupción administrativa hay que combatirla de forma
de drogas, de armas, de seres humanos, contrabando, prostitución, entre permanente y sin contemplaciones.
otras. Y por último, está la corrupción de los conflictos armados, que es
aquella en que las multinacionales financian conflictos armados para El fenómeno de la corrupción administrativa en México es complejo, poco
estudiado, no se cuenta con la profundidad ni la sistematización necesaria.
hacerse de la explotación ilegal de los recursos naturales escasos, la cual
Los enfoques prevalecientes en torno al estudio de la corrupción son el
no existe en nuestro país.
legalista, el histórico y el político, como los más representativos en esta
materia. Para entender la corrupción y sus consecuencias, así como para
En suma, la propuesta marco que se presenta pretende, en la medida de
diseñar políticas de combate y prevención, no basta indagar los casos
lo posible, que sean confirmadas o rechazadas las tesis enunciadas a lo
individuales, sino que se requiere además examinarla desde el punto de
largo de la investigación que está en curso de publicarse, con el propósito
vista de la sociedad como un todo, tratando de identificar los elementos
de analizar el fenómeno de la corrupción administrativa en nuestro país,
que influyen en su aparición y desarrollo y, a la vez, precisar desde esta
conocer el proceso de establecimiento del control interno y en menor
perspectiva sus efectos netos, a quienes beneficia y a quienes perjudica.
medida la importancia del control externo para combatir la corrupción
El estudio de la corrupción administrativa requiere comenzar a difundirse
administrativa. para conocer mejor las modalidades de corrupción y acabar con ellas.
El análisis empírico confirma la tesis de Morris (1991) de que la corrupción 8. Carbonell, Miguel y Rodolfo Vázquez (coordinadores) (2003).
crea un botín para la élite y da cabida así, a las demandas particularistas. “Presentación”. Poder, derecho y corrupción. México, IFE, ITAM y
En la otra cara de la moneda se hallan la ineficiencia burocrática, el Siglo XXI.
despilfarro y el socavamiento de programas sociales legítimos. Los fondos 9. Castresana Fernández, Carlos (2008). “Corrupción, globalización y
de los programas sociales, que están ya en condiciones difíciles, no sólo justicia”. En Claudia Cruz Santiago (coordinadora). Mejores prácticas
se escamotean por medio de la corrupción, con lo que se socava su internacionales en materia de combate a la impunidad y la corrupción.
efectividad, sino que también se dilapidan con la creación de complejos México, Grupo Parlamentario del PRD. LX Legislatura.
esquemas y procedimientos corruptos. 10. Cosío Villegas, Daniel (1947). “La crisis de México”. Cuadernos
Americanos, XXXII.
Puede afirmarse que la corrupción administrativa a lo largo del estudio 11. Cosío Villegas, Daniel (1978). El sistema político mexicano. México,
realizado ha logrado identificar, controlar y sancionar algunas prácticas Joaquín Mortiz.
corruptas dentro de la administración pública federal. Sin embargo, 12. del Castillo, Arturo (2001a). “El soborno: un marco conceptual para su
también es un hecho que los regímenes políticos –partido hegemónico y análisis”. Gestión y Política Pública, México, CIDE, Vol. X, Núm. 2.
de alternancia política– han concebido a la corrupción como un incentivo 13. del Castillo, Arturo (2001b). “Fundamentos de la investigación empírica
por el hecho de alcanzar el poder. El régimen político, los partidos políticos reciente sobre corrupción”. Gestión y Política Pública, México, CIDE,
y los políticos tienen un doble discurso: atacan a la corrupción de forma Vol. X, Núm. 2.
reiterada en sus discursos, pero cuando se convierten en altos funcionarios 14. Diego Bautista, Óscar (2005). La ética y la corrupción en la política y
gubernamentales ejercen el privilegio del cargo que ostentan. la administración pública. Madrid, UCM, tesis de maestría.
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61. Zaid, Gabriel (1995). Adiós al PRI. México, Océano. Francisco Moyado Estrada*
Introducción
Los retos de la tarea de gobernar, obligan a aplicar, cada vez con mayor
frecuencia, modelos de gestión novedosos, innovadores y atingentes; que
permitan imprimir mayor racionalidad y eficacia a las políticas públicas.
Entre este tipo de modelos, se encuentra la gestión de calidad, que se
retomó del sector privado hace más de dos décadas y actualmente se
enfrenta al reto de alcanzar su institucionalización y adopción plena en las
administraciones públicas.
A partir de lo anterior, este artículo presenta un análisis del proceso

de incorporación de la gestión de calidad, en la administración pública
mexicana, proponiendo un marco general de interpretación que involucra
un posicionamiento sobre las transformaciones del Estado, la gestión
pública y la gobernanza.1
Para ello, el artículo se divide en cuatro grandes apartados. En el primero

se analiza la relación entre globalización, Estado y gobernanza. El segundo
apartado presenta la vinculación entre nueva gestión pública y gestión de
calidad. El tercer apartado se dedica al análisis de la gestión de calidad a
partir de las Normas ISO 9000 y la función de la certificación de servicios.
El cuarto apartado se concentra en la experiencia de la administración
pública mexicana, a partir del análisis de las políticas y programas
de calidad, implementados por el gobierno federal, entre 1995 y 2012,
destacando los principios básicos y visión general en que se inspiraron.
*
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la UNAM. Cuenta
con una Maestría en Políticas Públicas por la Universidad Pompeu Fabra de
Barcelona y The Johns Hopkins University. Es Profesor de Calidad del Servicio
Público en la Maestría del INAP y miembro de la Red Iberoamericana de
Expertos en Calidad.
1
La primera parte de este trabajo está basada en el artículo “Gobernanza y
calidad en la gestión pública”, que apareció en el Volumen 27, Número 120, de
la Revista Estudios Gerenciales, julio-septiembre de 2011, Colombia.
Por último, entre las conclusiones, se presentan las perspectivas de Al mismo tiempo, sucede que los dos principales dispositivos para
la gestión de calidad en la administración pública y la importancia de liberar al hombre del miedo –la técnica y la política– han perdido
considerarla como parte de las capacidades institucionales desarrolladas buena parte de su eficacia. La técnica se ha convertido en una
entre las organizaciones públicas y que habrán de incorporarse en futuros multiplicadora del riesgo y la incertidumbre, mientras que la política,
planes y programas de modernización gubernamental. en su clásica forma estatal, es incapaz de hacer frente a los desafíos
de la globalización (Innerarity, 2010, p. 57).
1. Globalización, Estado y Gobernanza
Lo anterior muestra que si bien en los primeros años la globalización fue
Desde una perspectiva institucional, la globalización ha planteado vista como un acontecimiento positivo, que prefiguraba una nueva etapa
la necesidad de reorganizar y reestructurar los gobiernos y las de apertura, competencia y crecimiento económico, recientemente muchos
administraciones públicas para permitir un mayor y más ágil flujo de sectores3 consideran que existe también una globalización negativa que
capitales, mercancías y personas entre las diversas regiones del mundo. es:
En este sentido, es claro que, desde los primeros años, los imperativos
de la globalización obligaron a muchos Estados a modificar legislaciones, Altamente selectiva del comercio y el capital, la vigilancia y la
transformar sus instituciones y ajustar las burocracias, enfrentando con información, la coacción y el armamento, la delincuencia y el
ello nuevos retos para la gobernanza2 de sus sociedades. terrorismo, todos ellos elementos que rechazan de plano el principio
de soberanía territorial y no respetan ninguna frontera estatal
1.1. Riesgos de la globalización (Bauman, 2008, p. 220).
La globalización ha provocado una serie de impactos de carácter Por tanto, para dimensionar las consecuencias de la globalización
económico, político e incluso territorial, que influyen en la propia estructura y relacionarlas con las transformaciones que sufre el Estado4, se
y configuración de los Estados nacionales y su interrelación. Los impactos debe subrayar que en poco tiempo, se ha pasado de un conjunto
a que se hace referencia, se han caracterizado de diversas maneras. Por de ideas hipotéticas a claras expresiones del curso que han tomado
un lado se habla de transformaciones globales, en un sentido positivo, esas transformaciones; las cuales muestran hoy Estados mucho más
y por otra parte, se habla cada vez más de los efectos negativos de la compactos, en términos institucionales, con mayor porosidad en términos
globalización, definiéndolos como nuevos riesgos globales o nuevos territoriales, una mayor tendencia a la redistribución de facultades y
miedos globales (Bauman, 2008). funciones entre figuras supranacionales, gobiernos regionales y locales;
incluso, producto de la expansión del espacio público, una redistribución
Al respecto Innerarity (2010), sostiene: de atribuciones con el sector social y privado; donde también intervienen
las llamadas empresas globales y las organizaciones civiles de carácter
El actual incremento del miedo no se debe sólo a que hayan global (Moyado, 2002).
aumentado ciertos riesgos que amenazan a la sociedad, sino a
que han aumentado las condiciones de incertidumbre en las que En suma, la globalización trajo consigo nuevas realidades y retos, en
discurre la vida de las personas (p. 57). los diferentes planos del desarrollo, para los cuales los Estados y sus
3
Fundamentalmente a raíz de la crisis financiera internacional, que se detonó
Para este autor en las circunstancias actuales, el miedo se traduce en pa-
en septiembre de 2008, muchos analistas entre los que se cuentan los premios
rálisis e incapacidad de reaccionar en forma productiva y racional, para Nobel de Economía Joseph Stiglitz y Paul Krugman, pronosticaron el fin de la
edificar un marco institucional que afronte las consecuencias más negati- etapa de la globalización y la recuperación de las capacidades regulativas de los
vas de la globalidad. Estados y sus gobiernos.
4
El Estado es la categoría fundamental de la ciencia política que designa la forma
2
De acuerdo con Aguilar (2009): “Por gobernación/gobernanza se entiende hoy, de organización política, jurídica, administrativa y territorial de las sociedades a
espontáneamente, el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobier- lo largo de la historia. Representa la formalización de una autoridad permanente
no dirige o conduce a la sociedad. Pero, examinando a fondo, la dirección de la y pública, que se erige como tal por el interés general, dentro de un espacio
sociedad supone e implica definición de objetivos comunes, la aceptación social territorial delimitado. “El Estado es, al mismo tiempo, una comunidad política
suficiente de los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad estable que agrupa una población en interacción social; e institución jerárquica
en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples ac- fundada sobre impuestos y leyes que regulan a ese grupo humano” (Molina y
ciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su realización” (p. 90). Delgado, 1998, p. 48-50).
gobiernos no estaban preparados. Ello mostró cómo las empresas y de vaciar al Estado quizá hasta el punto de que colapse” (Hobsbawn,
grandes emporios económicos rápidamente se fortalecieron, adquiriendo 2010, p. 48).
paulatinamente un creciente poderío y una mayor autonomía del alcance
regulativo público, en grado tal que sería imposible anticipar algunos de Tal como se puede apreciar, la capacidad de los Estados para ofrecer
los efectos más nocivos en el sector financiero y cuando los Estados respuestas efectivas a los problemas sociales se ha visto afectada por un
reaccionaron, para imponer un nuevo marco de orden y coordinación, el conjunto de transformaciones de diversa índole (Blanco y Gomà, 2003).
contexto era ya ampliamente desfavorable a la intervención estatal. Por tanto, es necesario recalcar que no se trata de un simple cambio en la
dimensión operativa del Estado, sino de una transformación que afecta al
1.2. Transformaciones del Estado contemporáneo núcleo de las relaciones entre la política y la sociedad. Pero en atención al
tema que ocupa este artículo, es importante dimensionar cómo es que se
Pero si bien el contexto económico y político no favorece una intervención afectan los procesos de gobierno.
más vigorosa por parte del Estado, hay una creciente preocupación por
recuperar algunas capacidades que, en medio de este proceso, se fueron 1.3. Crisis de la capacidad directiva del gobierno
diluyendo y que hoy se muestran como una necesidad para ordenar el
funcionamiento económico y fortalecer la cohesión social. Como señala Las estructuras organizativas del gobierno5 y la administración pública,
Thwaites (2002): también han experimentado diversas transformaciones, producto de la
dinámica internacional y la agenda político-institucional de cada país. La
El Estado democráticamente conducido tiene que cumplir funciones nueva complejidad que enfrentan los Estados se traduce en dos problemas
rectoras en la vida económica y social…Pero el Estado que tiene que concretos, desde la óptica de la gobernación, uno se refiere a la capacidad
asumir esas tareas debe ser profundamente reformado. Para ello, directiva de los gobiernos para dirigir a sus sociedades, impulsar acciones
debe partirse de un compromiso político serio sometido al control de y traducirlas en resultados; y otro, se refiere a la legitimidad política, que
la sociedad. (p. 4) se ha visto erosionada como consecuencia de los problemas para ofrecer
respuestas oportunas y atingentes a las necesidades y demandas de los
En esta tesitura, los gobiernos y las administraciones públicas sufren ciudadanos.
también diferentes transformaciones, como consecuencia de un conjunto
de reformas que sin duda siguen en curso y que fundamentalmente “han De manera específica, Aguilar (2010) enmarca esta complejidad como un
abierto un camino que hay que seguir explorando” (Olias, 2001, p. 9). problema de validez directiva del gobierno (y no de validez institucional o
Principalmente, para identificar los aspectos que se deben apuntalar para legal) que se relaciona con su capacidad de previsión y sus competencias
técnicas, gerenciales y políticas. Para el autor, la problemática que
reformar los Estados y sus instituciones, permitiendo que se adapten mejor
enfrentan los aparatos públicos demuestra que la complejidad se ha
a los retos de la modernidad global, misma que ha trastocado algunos
trasladado del sujeto/institución gobierno, a la acción del gobierno, es
principios esenciales que le definían anteriormente.
decir, al proceso de gobernación o gobernanza (Aguilar, 2010). Siendo
ahí precisamente, donde se manifiestan nuevos retos para un proceso de
Hobsbawn ha identificado muy bien los efectos de este conjunto de
gobierno exitoso.
transformaciones, al sostener recientemente que:
Para ilustrar sobre cómo ha evolucionado la crisis de las capacidades
Durante los pasados 20 años, sin embargo, el Estado territorial ha
de gobierno, Aguilar cita el libro-diagnóstico The Crisis of Democracy,
perdido –por diferentes razones– su tradicional monopolio de fuerza
preparado por la Comisión Trilateral en 1975, donde por primera vez
armada, mucha de su anterior estabilidad y poder, y cada vez más el se muestra como un problema crítico, el “patrón de gobernar”, de los
fundamental sentido de legitimidad, ó por lo menos de permanencia gobiernos democráticos en sistemas de bienestar; advirtiendo que la
aceptada, que permita a los gobiernos imponerle a ciudadanos dis- sobrecarga de demandas sociales, provocaría una crisis fiscal y conduciría
puestos, cargas tributarias y conscripción. (Hobsbawn, 2002, p. 17). a la ingobernabilidad de las democracias. Desde ese punto de vista, el
5
Más recientemente, el historiador ha confirmado este análisis, al destacar Por gobierno se entiende la estructura institucional que hace posible la aplicación
entre los cinco cambios que identifica en la historia mundial contemporánea, de mecanismos para la dirección pública de la sociedad. El concepto gobierno se
la erosión y el debilitamiento sistemático de la autoridad de los Estados y utiliza para designar el conjunto de poderes públicos existentes, como Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, así como para designar la forma de organización del
afirmar que “hay prácticas y entidades transnacionales que están en curso
régimen político (Molina y Delgado, 1998, p. 57-58).
problema de la ingobernabilidad no se ubicó en el diseño institucional o 2.1. Surgimiento de la Nueva Gestión Pública
en la estructura económica, sino en el proceso de gobierno, de manera
concreta, en la gobernanza de los estados sociales (Aguilar, 2010). En 1997, una excelente compilación de textos anglosajones, realizada
por Brugué y Subirats, presentaba a la Nueva Gestión Pública como un
En la misma tesitura, Hanf y Scharp (1978) identifican los riesgos de enfoque de transición de la vieja administración pública hacia la importancia
ingobernabilidad en la capacidad de gestión interorganizativa y la forma en en los resultados y en la responsabilidad, en organizaciones, recursos y
que el gobierno enfrenta los problemas sociales. Los retos de un proceso condiciones contractuales más flexibles y en técnicas de evaluación del
interorganizativo evidenciaban las limitaciones de un gobierno tradicional rendimiento de los recursos humanos (Brugué y Subirats, 1997).7
basado en la jerarquía y el control, y vislumbraban un nuevo estilo de
gobierno descentralizado e interdependiente, que debía fortalecer sus En efecto, la Nueva Gestión Pública significó un cambio trascendental de
capacidades de organización y dirección (Aguilar, 2010). la perspectiva tradicional de la administración pública8 hacia un modelo
que pone énfasis en los resultados y que reclama mayor responsabilidad
De esta forma, el contexto económico, institucional y social que se re- y flexibilidad institucional. Este cambio, si bien –hasta ahora– no ha estado
dimensionó a consecuencia de las transformaciones provocadas por exento de controversias, obliga a asumir una posición en torno al futuro
la globalización, los procesos de modernización del Estado y el ensan- del sector público y al respecto, como sostiene Hugues, no cabe duda que
chamiento del espacio público; demandaría entonces el desarrollo de un éste será inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la práctica
conjunto de capacidades de gestión, por parte de los gobiernos, para (Hugues, O. 1996).
enfrentar con éxito los retos de ese nuevo contexto. Esta serie de nuevas
capacidades mostrarían también un nuevo estilo y patrón de dirección, En este orden de ideas, de acuerdo con Hood (1996), el concepto de Nueva
más orientado a la coordinación y concertación, tanto entre los niveles
Gestión Pública surgió para describir los cambios que experimentaban las
institucionales, como entre los actores políticos, económicos y sociales,
políticas de gestión dentro del sector público en países como Inglaterra,
con lo que una nueva gobernanza estaría emergiendo en el espectro
Nueva Zelanda, Australia, Canadá y Estados Unidos. Fue así como el
gubernamental de nuestro tiempo.
concepto:
Asimismo, junto a la nueva gobernanza,6 la calidad se revela en instrumento
básico para promover una regulación económica de calidad y dar cauce Se abrió paso y se generalizó para describir; valorar o criticar los
a la diversidad de polos de poder económico; un marco institucional de cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de
calidad, una mejora en la gestión de los servicios públicos, así como una los años ochenta sucedían en el sector público de muchos países
participación ciudadana de calidad, para fortalecer la transparencia, la y cuyo punto de partida y referente mundial fueron las reformas
rendición de cuentas y la misma democracia. administrativas de la Gran Bretaña, impulsadas inicialmente por la
primera ministra Margaret Thatcher y continuadas después por el
2. Nueva gestión pública y gestión de calidad primer ministro John Major. (Aguilar, 2009, p. 144)
La mayor complejidad social y política ha obligado a los gobiernos de

diferente signo, a buscar nuevas herramientas para conseguir sus objetivos
7
y realizar eficazmente sus tareas. Por ello, han implantado tecnologías La obra se centra en una perspectiva de transformación del sector público, junto a
y sistemas de operación para reactivar una maquinaria aletargada que una visión de la transformación de las relaciones entre el gobierno y la sociedad.
requiere ofrecer respuestas innovadoras ante una ciudadanía cada vez La Nueva Gestión Pública constituye entonces una fusión de la orientación
normativa de la administración pública tradicional y de la orientación instrumental
más demandante de servicios de calidad. Es así como se ha venido
de la gestión (management) en un sentido genérico. Por vía normativa, la gestión
articulando la nueva gestión pública, cuya implementación exige asumir pública incorpora una mayor preocupación por temas como la democracia y la
una serie de principios que implican una forma diferente de visualizar la responsabilidad pública, así como por valores como la equidad, la consistencia
gestión gubernamental. y la igualdad. Por vía instrumental, la gestión pública reconoce la necesidad de
la eficiencia a través de una visión estratégica, estructuras adecuadas, personal
6
El concepto de nueva gobernanza consiste entonces en que el proceso social de profesionalizado y técnicas gerenciales (Brugué y Subirats, 1997).
8
decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos “La administración pública consiste en la estructura del Poder Ejecutivo,
se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/ subordinada al gobierno, que tiene la misión de coordinar e implementar las
corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” políticas públicas, como institución representa la estructura que hace posible la
(Aguilar, 2009, p. 140). vinculación entre gobierno y sociedad” (Molina y Delgado, 1998, pp. 8-9).
2.2. La reforma gerencial en América Latina la cual América Latina ya está preparada, como el instrumento
fundamental para hacer al Estado capaz de actuar positivamente
Ahora bien, en América Latina, el arranque de todo el proceso de en pro del desarrollo económico sustentado, en la mejor distribución
transición hacia la Nueva Gestión Pública, se debe ubicar en el inicio de de la renta y en la consolidación de la democracia. (CLAD, 1998,
la ola de reformas económicas que buscaban transformar las relaciones p. 22).
entre el Estado, la economía y la sociedad; además de incorporar a la
región a los mercados internacionales. Tanto en Brasil, Argentina, Chile, La “Agenda de la Reforma Gerencial en América Latina”, según el mismo
México, Colombia y Venezuela, entre otros, a lo largo de los años ochenta documento del CLAD9 sería la siguiente:
se impulsaron programas de ajuste estructural (reformas de primera
generación), a los que siguieron otra serie de reformas institucionales a) Profesionalización del servicio público como punto de partida para
enfocadas a la modernización de las administraciones públicas (reformas constituir un núcleo estatal estratégico, es decir, contar con una elite
de segunda generación) (Moyado, 2006). burocrática de tomadores de decisión, con gran capacidad técnica
encargada de la formulación y seguimiento de las políticas públicas.
La primera ola de reformas redefinió el núcleo de funciones estratégicas b) Transparencia de la gestión pública y responsabilidad de los
del Estado y sentó las bases para nuevas reformas incrementales en los funcionarios públicos ante la sociedad, combatir las politizaciones
sistemas de gestión pública, se desarrollaron procesos de ajuste para clientelares y la corrupción.
redefinir el papel del Estado y se realizaron reformas económicas para c) Descentralización de la ejecución de servicios públicos. Esto
reestructurar las finanzas públicas, reducir el déficit fiscal y reorientar el favorece la eficiencia y efectividad y aumenta la fiscalización y el
gasto público. Paralelamente, se impulsaron programas de privatización control social de los ciudadanos sobre las políticas públicas.
de empresas públicas y se establecieron las bases para la apertura e d) Desconcentración organizacional, delegando la ejecución de
integración comercial. funciones hacia agencias descentralizadas.
e) Evaluación de desempeño y control de resultados, no sólo control de
No obstante, al reconocer que esta serie de reformas fueron insuficientes normas y procedimientos, como en el modelo burocrático weberiano,
para resolver los problemas sociales de los países de la región, se y la integración de un sistema de evaluación del desempeño.
propuso iniciar una nueva generación de reformas que permitieran la f) Autonomía gerencial de las entidades públicas mediante control de
reconstrucción del Estado latinoamericano. En este marco, se impulsó un resultados, control contable de costos, control por competencias
programa de reformas gerenciales que constituyen a su vez iniciativas de administrativas y control social.
cambio institucional, para adaptar a las administraciones públicas a ese g) Orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano-cliente
nuevo contexto y a un Estado con nuevo rostro y nuevas capacidades, (calidad), reestructurar los servicios públicos y enfocarlos en
en principio más reducidas debido al adelgazamiento y reducción de su función de las expectativas del cliente y consumidor y disponer una
aparato, que se produjo en las últimas décadas. infraestructura institucional para brindar servicios con calidad.
h) Vinculación del papel de la burocracia con la democratización del
En este sentido, en 1998 los 25 países miembros del Centro Latinoamericano poder público.
de Administración para el Desarrollo (CLAD) suscribieron el documento
Una nueva gestión pública para América Latina, en donde se definió la Hasta ahora, los países que han incorporado le gerencialización del sector
agenda de la reforma gerencial para los países de la región, entendida público, lo han hecho con diferente grado de intensidad, sin embargo, el
como “un componente de la reforma de las instituciones políticas y (que)
9
es interdependiente con la redemocratización y la consolidación de la “En resumen, la NGP para América Latina, enunciada en el Consenso CLAD,
tiene una premisa doble: la insuficiencia de la reforma administrativa entendida
democracia en nuestros países” (Aguilar, 2009, p. 201).
como redimensionamiento del Estado (con liberalización paralela de los
mercados) y el cuestionamiento de la forma burocrático-piramidal de la AP
En este documento se afirmaba: tradicional. La propuesta consiste en transitar de una estructura basada en
normas centralizadas a una que se sustente en un arreglo descentralizado que
América Latina pasó por una gran crisis en la década de 1980 y acentúe la responsabilidad de los gerentes para producir más eficientemente
está buscando la superación de la misma a lo largo de los años 90. los resultados públicos deseados, pero con la advertencia de que este modelo
Ya existe una conciencia de los errores cometidos por las reformas organizativo-gerencial, inspirado en el formato de la empresa privada, debe
adecuarse al contexto del sector público en el que se inserta y debe ser
anteriores, y por eso es preciso asumir la Reforma Gerencial, para
contrapesado por formas de control” (Aguilar, 2009, p. 202).
análisis de esas experiencias refleja que este conjunto de reformas va zada y planificada la organización obtenga resultados previstos o
generando una nueva cultura administrativa, basada en la receptividad, convenidos con terceros y demuestre capacidad de reacción frente
la transparencia, la eficacia, le ética pública y la búsqueda de calidad y a imponderables no previstos en sus procedimientos. (p. 5).
excelencia en la prestación de los servicios públicos.
3. Normas ISO 9000 y certificación de servicios
Como señala Bresser (2001):
La calidad adquirió mayor fuerza una vez que se difundió la aplicación de
La reforma gerencial está sólo empezando en América Latina. Una las normas ISO 9000, y en cuanto se pusieron en marcha los ejercicios
sociedad civil activa en la cual el debate público tenga un papel prin- de certificación de procesos, relacionados con la generación de productos
cipal como formador de la opinión pública, y la reforma institucional, y servicios. Por tanto, aseguramiento de la calidad, normalización y
particularmente la reforma gerencial, son dos factores estratégicos certificación, se deben analizar bajo una visión de conjunto, para determinar
para promover el desarrollo económico de la región (p. 14). la contribución de los estándares ISO 9000, al avance y difusión de la
calidad entre las empresas, pero también entre las organizaciones del
2.3. La gestión de calidad sector público.
Respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la 3.1. Normas ISO 9000
conceptualización de los métodos y su tratamiento científico se dio con
gran profusión, inicialmente en los Estados Unidos, fueron los japoneses
En este marco, y una vez que el aseguramiento de la calidad mostró sus
los primeros en adoptarla como instrumento de gestión de las empresas
beneficios en términos de competitividad y producción, surgió la norma ISO
para la generación de productos y servicios, lo que le valió al Japón
9000, creada por la International Standard Organization (ISO) en 1987,
conquistar el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad
como un conjunto de normas o estándares internacionales orientados a
del siglo XX (Guajardo, 1996).
controlar, asegurar y evaluar la calidad de productos y servicios, entre las
organizaciones privadas y públicas (Munch, 1998).
En este sentido hay que resaltar que el concepto de calidad se desarrolla
junto a la concepción de las organizaciones modernas, pasando por tres
diferentes etapas que van de su incorporación al proceso de producción, La norma ISO promueve estándares básicos, para asegurar la calidad
mediante el control estadístico (principios del siglo XX), a su integración de las empresas en el ramo de las manufacturas y los servicios.
al proceso administrativo, bajo el aseguramiento de la calidad (hacia los Precisamente, por esa característica, se ha señalado que constituye
años cincuenta), hasta su concepción como un arma estratégica para el sustento fundamental del avance de la globalización, ya que supone
alcanzar la competitividad entre las organizaciones (albores del siglo XXI) un nuevo contexto de intercambio, más abierto, en donde participan
(Barba, 2004). las organizaciones con nuevas capacidades para la competencia, y es
evidente que la calidad viene a constituir precisamente una de esas
Así, se consolida la calidad como atributo relativo que un cliente le da a nuevas capacidades.
un producto ó servicio, con base en la capacidad de éste para satisfacer
sus expectativas; lo cual es congruente con la definición de calidad como La serie ISO 9000 se refiere a un grupo de cinco estándares internacionales
“La totalidad de propiedades y características de un producto o servicio (9000 a 9004), diseñados para la evaluación de sistemas de administración
que los hacen capaz de satisfacer necesidades dadas, en razón de que de calidad. Los estándares no se refieren específicamente a un tipo
cumple con las especificaciones preestablecidas” (Aguilar, 2009, p. 136). determinado de producto, ni se dirigen a un tipo de industria en particular,
sino que se han diseñado en forma genérica para aplicarse en cualquier
A partir de esta visión, se puede observar el potencial de un principio caso.
como la calidad en el proceso administrativo, pues como señala Malvicino
(2001): La norma ISO, según Munch (1998):
Gestionar la calidad de un servicio, el cual da razón de ser a la Más que a la calidad intrínseca de los productos se refiere a
organización responsable del mismo, implica adaptar los instrumen- la capacidad del fabricante para producir en forma ordenada y
tos gerenciales correspondientes, para que de una manera organi- confiable de acuerdo con las necesidades y especificaciones del
comprador, es decir en el tiempo pactado y con las características proceso de asimilación de la gestión de calidad, en las dependencias y
prometidas (p. 148). entidades de la administración pública federal, a través de las políticas
y programas de modernización y mejora, implementadas entre los años
3.2. Proceso de certificación 1995 y 2012.
Los procesos de certificación sirven para acreditar la capacidad de un 4.1. Pasado y presente de la administración pública mexicana
organismo o empresa, para ofrecer un servicio, producto o sistema, en
función de los requisitos y estándares comprometidos en las normas. Para el estudio de la administración pública mexicana contemporánea,
Para ello se recurre a un ente certificador, mismo que constata que se proponen cuatro grandes etapas, que comprenden una periodización
efectivamente un producto, proceso o servicio, cumple con los requisitos en décadas y no en sexenios, a pesar de que evidentemente uno de los
especificados en un índice de referencia. La certificación se basa en los problemas esenciales de la modernización administrativa, es la dinámica
procesos que generan un producto o servicio y no en el producto/servicio y estilo que en el país le imprime el Ejecutivo Federal en turno (Moyado,
en sí mismo. 2006).
La primera etapa abarca todo el proceso de reconstrucción política,

Los propósitos de la certificación, dentro de cualquier organización, pue-
económica e institucional del Estado posrevolucionario. En esta etapa, que
den plantearse de la forma siguiente:
iría de 1920 a 1960, se diseñan las instituciones de fomento económico,
las instituciones de la banca de desarrollo, de promoción industrial y las
• En primer lugar, se busca desarrollar un conjunto de elementos que
grandes instituciones de seguridad social, que van a configurar un modelo
aseguren la calidad de productos o servicios y permitan mantenerla
de Estado social, el cual se irá fortaleciendo durante la primera mitad del
a través del tiempo, por medio de la aplicación de normas que se
siglo XX.
enfocan a las expectativas del cliente.
• En segundo término, se busca establecer directrices que permitan Sin embargo, en esta misma etapa, el desarrollo de las estructuras
a la organización funcionar en forma sistemática atendiendo a las económicas y administrativas, no puede entenderse sin otros cambios
normas internacionales. fundamentales y fundacionales en el sistema político, como son el
• En tercer lugar, se busca que la dirección asegure el logro de la establecimiento de la no reelección, a partir de 1928; la fundación del
calidad en los tiempos, y de acuerdo a las especificaciones que fijan Partido Nacional Revolucionario (PNR) en 1929 y la consolidación del
las normas. presidencialismo como vértice del andamiaje político-administrativo, a
• En cuarto lugar, se pretende ofrecer a los clientes y usuarios, la partir de 1934.
seguridad de que los productos y servicios se ajustan a estándares
de calidad definidos por las normas ISO 9000. La segunda etapa, se enmarca dentro del proceso de reforma
administrativa y se ubicaría entre 1960 y 1982. Se trata de la última etapa
En general, la certificación fija requerimientos a los sistemas de cali- de crecimiento económico importante, que coincide con la aparición de
dad de las organizaciones y obliga a supervisar el cumplimiento de diversas expresiones y movimientos sociales, que habrán de influir en el
dichos requerimientos, dando mayor credibilidad a las organizaciones inicio de reformas al sistema político, como antecedentes de la transición
y mejorando la colocación de sus productos y servicios. Por tanto, se democrática.
debe tener presente que toda certificación es un contrato bilateral entre
la organización y la empresa certificadora. Ambas tienen derechos y En esta etapa, se producen diversas iniciativas gubernamentales, para dar
obligaciones que cumplir en función del sistema de calidad; la certificadora orden y sistematización al conjunto de dependencias y entidades surgidas
se obliga a auditar y mantener la vigencia del certificado en la medida que en la etapa de desarrollo conocida como el “milagro mexicano” y donde
la empresa cumpla con los requisitos normativos y comerciales. Por su los esfuerzos de reforma se concentran en el proceso de sectorización,
parte, la organización se obliga a cumplir con los requisitos normativos y a creando instancias de control global y disposiciones jurídicas como la
no transgredir la reglamentación respectiva. ley orgánica de la administración pública federal, la ley de presupuesto,
contabilidad y gasto público, la ley de planeación, de la cual deriva el
4. Gestión de calidad en la administración pública mexicana sistema nacional de planeación democrática, la ley federal de entidades
paraestatales, así como otros instrumentos de coordinación como el plan
En este apartado, se presenta un análisis del proceso que ha seguido nacional de desarrollo, los programas sectoriales y la Ley y el Sistema
la transición hacia la nueva gestión pública en México, así como el Nacional de Coordinación Fiscal.
La tercera etapa, va de 1982 al año 2000 y se podría definir como la estabilidad, certidumbre y continuidad por primera vez ante un cambio en
era de redimensionamiento estatal; se inicia con un gran proceso de el partido de gobierno (Moyado, 2006).
ajuste financiero y privatización de entidades públicas, acompañado del
retiro del Estado como empresario, apertura e integración comercial, Es así como arribamos a la cuarta etapa, que ubicaríamos entre 2000
reestructuración del gasto público, descentralización de funciones hacia y 2012 y que conjunta el proceso de transición y alternancia políticas,
gobiernos estatales y municipales y focalización de políticas sociales. con la transición desde una administración pública más de corte patri-
Si bien la etapa de reforma administrativa y sectorización, se propuso monialista y preburocrática, hacia las líneas de orientación que definen
contar con mecanismos de orden, control y sistematización de un gran una nueva gestión pública profesionalizada, transparente, con mejora
aparato institucional, la etapa de redimensionamiento estatal, constituyó regulatoria y de calidad.
un proceso de alineamiento al llamado ajuste estructural, que buscaba
el adelgazamiento estatal y por tanto el retiro del Estado de muchas En este periodo, cuatro aspectos han influido de manera determinante
actividades económicas y sociales, que ya no era capaz de atender con en un cambio de perspectiva en la administración pública, por lo que sin
eficacia, ante los problemas financieros que enfrentaba. duda, hemos entrado en un proceso de modernización que nos coloca
en el nivel de los países que han incorporado dentro de sus agendas de
Esta etapa, coincide además con una serie de movimientos y cambios, reforma del Estado, programas y procesos de innovación para configurar
que reflejan un proceso paulatino de liberalización del sistema político. una nueva gestión pública democrática, que dé soporte al procesamiento
Es decir, durante estos años, el sistema político mexicano, fundado en de los asuntos públicos y a la relación con los ciudadanos en un marco de
la preeminencia de la figura presidencial, el control y el corporativismo, alternancia y pluralidad políticas.
por medio del partido hegemónico (PNR, PRM, PRI); experimenta un
acelerado proceso de transformación, alimentado por la expansión de los (i) El primer aspecto tiene que ver con los procesos de transparencia
partidos de oposición y su creciente presencia en las diferentes regiones y acceso a la información gubernamental. La aprobación de la ley
del país a través de gubernaturas estatales y presidencias municipales; el respectiva y su entrada en vigor a partir del año 2003 ha impulsado
fin del dominio absoluto por parte del partido del gobierno, en la Cámara de una relación de proximidad entre dependencias y entidades guberna-
Diputados y el triunfo de la izquierda, al frente de la Jefatura del Gobierno mentales con los públicos respectivos, un hecho sin precedente en
del Distrito Federal, a partir de 1997. la administración pública mexicana. La posibilidad de acceder a la
información que se desprende de los asuntos públicos tiene efectos
Pero aun cuando el sistema político experimentó algunos cambios radica-
directos en la salud democrática al menos en dos sentidos: por un
les, éstos se fueron reflejando gradualmente en la administración pública,
lado se fortalece la propia condición de ciudadanía, en la medida
siempre sujeta a los determinantes de la cultura política prevaleciente.
en que se materializa el derecho a la información, y por otro, se
Por tanto, como se puede observar, el proceso de transformación de la
proyecta una imagen de mayor confianza sobre las instituciones en
administración pública mexicana fue largo y azaroso. Respondió princi-
un esquema de transparencia y rendición de cuentas.
palmente a la dinámica económica y sectorial, en función de procesos
sexenales. La problemática que enfrenta, se debe a la falta de continui-
Los procesos de transparencia dan origen a nuevas formas de interrelación
dad, coherencia e integralidad, en las líneas de transformación de la cul-
entre los funcionarios públicos y la sociedad, encontrando en la receptividad
tura burocrática, que es evidente se debería transformar para imprimir
mayor dinamismo y receptividad, a las estructuras institucionales del go- una herramienta estratégica para la accesibilidad de las organizaciones.
bierno federal. Así se abandona el concepto de “caja negra” con el que tradicionalmente
se ejemplificaba el funcionamiento de la vieja administración pública, para
Desde esta perspectiva, se planteó que la modernización de la ad- insertarse en la línea de los llamados modelos de gestión postburocráticos,
ministración pública, tendría que responder a la necesidad de contar ampliamente difundidos en Europa y los países anglosajones, a partir de
con una gestión pública receptiva, de calidad y cercana al ciudadano, los cuales, como ya se ha visto, recientemente el CLAD ha hecho esfuerzos
acompañada de transformaciones institucionales que permitieran imprimir importantes por apoyar su implementación en los países latinoamericanos.
mayor eficiencia en las organizaciones públicas, transparencia y nuevos
valores entre los funcionarios públicos, además de promover incentivos (ii) El segundo aspecto, también presente en el debate y en la
para reforzar el sentido de pertenencia institucional y abatir la corrupción. agenda pública nacional desde hace varios años, se refiere a la
Se esperaba que esta serie de factores facilitarían los cambios sexenales, profesionalización de los funcionarios públicos. La referencia
en un contexto de alternancia política, porque la gestión pública ofrecería al tema ha sido una constante, para llamar la atención sobre la
continuidad de las políticas y programas públicos, con los cambios (iv) Por último el cuarto aspecto tiene que ver con la introducción de
en las diferentes esferas de gobierno, mismas que están obligadas la calidad en la gestión pública. Los esfuerzos recientes en este
a reinventarse cada 3 o 6 años, según sea el caso, con la salida de sentido se han abocado a la puesta en operación de programas
unos servidores públicos y la llegada de otros. institucionales de innovación y calidad, así como las cartas de
servicios, en un esfuerzo por incorporar la filosofía de atención al
Los cambios que la transición ha permitido en este campo, al aprobarse cliente y la mejora continua, por medio de diversas acciones con
la Ley sobre el Servicio Profesional de Carrera (LSPC) en 2003, llaman la impactos relevantes al nivel de la relación con los ciudadanos.
atención sobre la necesaria estabilidad y continuidad en la gestión y las
políticas públicas, ante cualquier cambio político, pero también obligan
4.2. El Programa de Modernización de la Administración Pública
a pensar en la imparcialidad, neutralidad y calidad que la administración
pública y sus funcionarios deben garantizar en toda sociedad democrática 1995-2000
(Moyado, 2006).
El Programa de Modernización de la Administración Pública del periodo
Esta importante disposición, no puede verse sólo como un mecanismo de 1995-2000, se instrumentó para la consolidación de una administración
protección de la burocracia. Constituye un paso fundamental para separar pública accesible, moderna y eficiente, como demanda prioritaria de la
una parte importante del aparato institucional, de la disputa electoral, que población, y exigencia del proceso democrático y como factor para el
afecta la eficacia de la operación y en otros tiempos comprometió recursos incremento de la productividad global de la economía. En ese sentido,
y apoyos, afectando la imagen y el mismo patrimonio institucional. En esta propuso como objetivos centrales del gobierno de ese periodo: transformar
perspectiva la LSPC constituye entonces un mecanismo de protección a la administración pública federal en una organización eficaz y eficiente
institucional de la lógica de la contienda político-electoral y en ese sentido y con una arraigada cultura de servicio, para coadyuvar a satisfacer
protege tanto a las instituciones, como a los sujetos centrales que son los cabalmente las necesidades de la sociedad, además de combatir la
ciudadanos. corrupción y la impunidad, a través del impulso de acciones preventivas y
de promoción.
(iii) El tercer aspecto se relaciona con el proceso de mejora regulatoria,
que tuvo como antecedente los esfuerzos de simplificación
administrativa, impulsados desde mediados de los años ochenta en En atención a estos objetivos, se definieron cuatro subprogramas: Par-
la administración pública federal. Este proceso se ha abocado a la ticipación y Atención Ciudadana, Descentralización y/o Desconcentración
reducción de normas y trámites con el fin de acercar la administración Administrativa, Medición y Evaluación de la Gestión Pública, Dignificación,
al ciudadano y permitir una respuesta más ágil de la gestión pública, Profesionalización y Ética del Servidor Público. A partir de estos objetivos
a partir de un marco regulatorio sencillo y comprensible. y programas, las dependencias y entidades de la administración pública
federal debían definir anualmente un conjunto de proyectos prioritarios
Como tal. Implica la identificación y análisis del conjunto de normas que implicarán mejoras “apreciables” y que pudieran realizarse en el corto
emitidas, la eliminación de las que se consideran innecesarias, la o mediano plazo en beneficio de la sociedad.
modificación de aquellas que así lo requieran y la eliminación de las que
han perdido funcionalidad. También abarca la identificación y eliminación Como parte de las líneas de acción del Subprograma de Participación y
de trámites sin sustento normativo y sin ninguna utilidad pública. Atención Ciudadana se propuso que entre 1996 y 1997, las dependencias
y entidades que prestaran servicios directos al público, deberían definir
En una perspectiva de mejora regulatoria, el proceso se incluyó dentro de estándares de calidad que permitieran a la sociedad expectativas claras
la llamada Agenda del Buen Gobierno en la administración 2000-2006.
sobre la atención que podrían exigir y contar con referencias objetivas
Posteriormente en la administración 2006-2012, el tema se incluyó entre
los Diez Puntos para la Transformación de México, que el Presidente de la para evaluarlas.
República presentó el 2 de septiembre de 2009. De esta forma bajo la mo-
dalidad de tala regulatoria10, hasta principios de 2012 se habían eliminado Asimismo, deberían identificar con claridad los servicios y productos
un total de 16, 261 normas y 2, 257 trámites y servicios.11 básicos, que cada dependencia o entidad debe proporcionar o proveer
10
a la sociedad y a partir de ellos, analizar la pertinencia de procesos de
Para un análisis más a fondo de la estrategia consultar el documento “Menos
carácter intermedio, detectando aquellos que fuesen prescindibles o
reglas, mejores resultados. Informe”, Secretaría de la Función Pública, agosto
de 2010. www.funcionpublica.gob.mx susceptibles de simplificarse. Este ejercicio se concibió como parte de un
11
Información consultada el 23 de enero de 2012, en el Contador de Normas Elimi-
amplio análisis participativo en cada organización y para ello se propuso
nadas Consolidadas dentro del portal de internet de la Secretaría de la Función el desarrollo de una cultura de calidad y mejoramiento continuo difundida
Pública http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/programas/manuales a todos los niveles de la administración pública federal.
No obstante la claridad de los propósitos del PROMAP, los avances en la 3. Gobierno profesional para atraer, retener y motivar a las mejores
implantación de un verdadero sistema de calidad se limitaron al estable- mujeres y a los mejores hombres en el servicio público, garanti-
cimiento de 84 Centros de Capacitación en Calidad (CECALES), en igual zando que la administración pública transite sexenalmente con el
número de organismos, que de acuerdo con datos proporcionados por mínimo trastorno y la máxima eficacia, y asegurando que siendo
la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), políticamente neutra, se convierta en un factor estratégico de la
durante la administración 1994-2000, permitieron capacitar a 350,000 competitividad del país.
funcionarios.
4. Gobierno digital, posibilitando que desde la comodidad de su casa
El PROMAP contribuyó a sentar las bases de una nueva cultura de calidad u oficina, los ciudadanos obtengan información del gobierno y ten-
entre los funcionarios públicos, sin embargo en virtud de que el país se gan acceso a los servicios que éste ofrece. Crear confianza entre
encontraba en la antesala de un gran cambio político, hay que reconocer el gobierno y los ciudadanos es fundamental para la gobernabili-
que la calidad aún no lograba penetrar ni arraigarse en los diferentes dad eficaz. Las tecnologías de la información y la comunicación
niveles de la gestión pública. ayudan a crear confianza porque integran al ciudadano al proceso
de gestión pública y contribuyen directamente a crear un gobierno
4.3. Agenda del Buen Gobierno y Modelo INTRAGOB 2000-2006 honesto y transparente.
Una vez concluida la administración 1994-2000, y luego de que la 5. Gobierno con mejora regulatoria, garantizar que la ciudadanía y
alternancia política se hiciera posible, el tema volvió a llamar la atención los servidores públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad
desde que escuchamos a varios miembros del equipo de transición del y rapidez. El marco normativo actual responde a una arraigada
gobierno de Vicente Fox (2000-2006), referirse a la necesidad de introducir cultura de control enfocada hacia la contención del gasto público y
la filosofía de la calidad en las instancias del poder público, tanto a nivel la centralización de trámites de autorización.
federal como estatal y municipal. Otros hablaron incluso de obtener la
certificación ISO 9000 para los servicios que presta el gobierno. 6. Gobierno honesto y transparente para recuperar la confianza de
la sociedad en su gobierno. La sociedad en general tiene una per-
Desde el arranque del gobierno se realizaron esfuerzos para lograr la cepción negativa y adversa del quehacer gubernamental debido
consolidación de una administración pública basada en la innovación y la a los problemas de corrupción opacidad y discrecionalidad y a la
calidad, así como en el rediseño y la modernización de las instituciones deficiente cultura de rendición de cuentas en el sector público.
del sector público. En congruencia con este propósito se fue integrando
la Agenda del Buen Gobierno basada en seis estrategias para “La No hay duda que, sobre las bases que se habían logrado establecer por
construcción de un gobierno más cercano a la gente, con altos estándares medio del PROMAP, la segunda línea de acción de la Agenda del Buen
de calidad en los servicios que ofrece a la ciudadanía y, en suma, el Gobierno, referente a la calidad en la gestión pública, pudo implementarse
establecimiento de un gobierno de clase mundial” (Muñoz, 2004). Esas sin obstáculos relevantes entre las dependencias y entidades de la
estrategias fueron las siguientes: administración pública federal. El Modelo INTRAGOB, que se diseñó para
enmarcar la política de calidad, avanzó rápidamente y podríamos decir
1. Gobierno que cueste menos, para reducir el gasto que no agre- que hasta fue bien recibido por los funcionarios del nuevo gobierno.
ga valor y ofrecer mayores beneficios a la sociedad. La estrategia
proponía un presupuesto de egresos de la federación que tomara A partir de los antecedentes expuestos, los propósitos del modelo
en consideración las metas y prioridades nacionales, así como un INTRAGOB, se plantearon en dos vertientes (Muñoz, 2004):
gobierno competitivo y austero que incorpore las mejores prácticas
nacionales e internacionales, basado en estándares de gasto y ope- a) Por un lado, implantar, desarrollar, mantener y mejorar en todas
ración. sus dependencias y entidades, un modelo de calidad total que
permitiera transformar la administración pública, para proyectar un
2. Gobierno de calidad para satisfacer o superar las expectativas de gobierno de clase mundial, con una imagen confiable, innovadora y
los ciudadanos en los servicios que se les brindan. La falta de con una sólida cultura de calidad.
un sistema de gestión de calidad certificado impide la asignación
adecuada de recursos técnicos y económicos en los procesos y b) Por otro, remplazar los esquemas tradicionales de la gestión pú-
servicios sustantivos. blica aplicando los más avanzados sistemas administrativos y
tecnológicos, evaluando su gestión con estándares de excelencia; El modelo INTRAGOB, se aplicó en todas las dependencias de la
promover la dignificación y eficacia de la función pública y rediseñar administración pública federal (18 secretarías de Estado, la Procuraduría
sus procesos y servicios, con un enfoque central del quehacer General de la República y la Oficina de la Presidencia). Asimismo se aplicó
gubernamental y de cumplimiento de las expectativas y necesidades en gran parte de las entidades paraestatales, entre las cuales se encuentran
de los ciudadanos y la sociedad. las más representativas en cuanto a servicios para la ciudadanía como la
Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos y los organismos
Los principios y valores sobre los que se sustentó el modelo fueron los encargados de la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.
siguientes (Muñoz, 2004):
En términos cuantitativos bajo el modelo INTRAGOB, entre 2001 y 2006,
1. Satisfacción del cliente, entendida como la efectividad de los sis- se logró la certificación, bajo la norma IS0-9000, de 1722 centros de
temas de las instituciones para conocer profundamente las ne- trabajo y 1871 procesos por parte de diversas dependencias y entidades
cesidades de sus clientes externos e internos; satisfacer dichas de la administración pública federal.
necesidades y expectativas e incorporar los ciclos de mejora de
los procesos internos, a los procesos, productos y servicios aso- 4.4 El Programa de Mejora de la Gestión 2008-2012
ciados, a través de la identificación de las necesidades de los ciu-
dadanos y clientes, y las acciones sistemáticas de medición de la Presentado en el mes de septiembre de 2008, el Programa Especial de
calidad del servicio. Mejora de la Gestión de la Administración Pública Federal, se diseñó para
la modernización y eficacia de las instancias administrativas del gobierno
2. Calidad en el servicio, considerando que la administración pública federal, para lo cual integró diferentes herramientas para evaluar y medir el
federal está comprometida a dignificar la función del servidor público, desempeño y calidad de los servicios y programas del gobierno, reducir la
atendiendo consistentemente las expectativas y requerimientos de complejidad de los trámites burocráticos y lograr que los recursos públicos
la sociedad, con un claro entendimiento de los objetivos y metas de se usen de forma eficaz.
calidad, acción en la que todos los servidores públicos desarrollan
sus funciones con responsabilidad y manifiesta actitud de servicio. En el diagnóstico del programa se refiere que durante 2007, la Secretaría
de la Función Pública habría realizado 3 consultas ciudadanas en 14
3. Comunicación organizacional, a través de una comunicación cla- temas relacionados con la gestión pública, a saber: función del gobierno,
competitividad, sistema de evaluación del desempeño, marco normativo,
ra, efectiva y abierta, se desarrolla en la administración pública
mejora de procesos y trámites, recursos humanos, uso de tecnologías de
la sinergia y la difusión de directrices y logros, lo cual permite
información y comunicación, coordinación intra e interinstitucional, sistema
un adecuado facultamiento de los mandos medios, una mayor
de incentivos, comunicación, participación ciudadana, transparencia,
identificación de los empleados con la dependencia y una visión
rendición de cuentas e información del gobierno.
compartida en el establecimiento y cumplimiento de metas.
La problemática identificada mediante estas consultas se resume en los
4. Respeto al entorno, línea que busca que todas las actividades de
siguientes puntos:
la administración pública federal, deban realizarse conservando y
mejorando el medio ambiente; respetando la cultura de las comu- 1. La complejidad de la gestión pública, el exceso de controles y una
nidades en donde se localizan las instalaciones del gobierno regulación obsoleta y en muchos casos autoimpuesta.
federal, en armonía con la sociedad para fortalecer el desarrollo 2. La duplicidad de actividades y funciones entre dependencias
sustentable. y entidades de la APF, aunada a la existencia de estructuras
administrativas inadecuadas y poco flexibles afecta el desempeño
5. Mejora continua, para que todos los servidores públicos aporten de las propias instituciones.
sus conocimientos, habilidades y experiencia en los procesos, a 3. Dispersión o ineficiencia de las áreas administrativas que intervienen
través de propuestas de innovación para mejorar la efectividad de en los procesos.
la cadena de valor, los productos y/o servicios, y que conozcan e 4. Falta de involucramiento de los ciudadanos en la formulación,
identifiquen el papel que desempeñan en el proceso productivo diseño, implementación y evaluación de las políticas y proyectos
de la dependencia, por lo que deben definirse claramente en cada del gobierno.
área los procesos de mayor impacto hacia los ciudadanos, clientes 5. La insuficiencia de información sobre el desempeño del gobierno
o sociedad. federal.
6. La normatividad excesiva y los altos costos de transacción para los apoyo, se basa en la ejecución de acciones para mejorar su desempeño y
particulares. se subdivide en los siguientes dos componentes:
El Programa de Mejora de la Gestión, se concibió como una guía para a) Componente estándar, orientado a la mejora de las áreas
mejorar la función del gobierno de cara a la sociedad y como un instrumento gerenciales que son comunes a todas las instituciones. Cada una
para estandarizar los procesos al interior del gobierno, garantizar el uso de estas áreas se desagrega en temas específicos definidos con
eficiente de los recursos y dar dirección y sentido a los esfuerzos que base en las prioridades que, en materia de mejora y modernización
realiza el gobierno en materia de mejoramiento de su operación cotidiana. de la gestión pública y austeridad, se establecen en el Plan
Nacional de Desarrollo, tales como mejora de la regulación y los
La mejora de la gestión se definió como crear nuevas capacidades procesos, uso de tecnologías de la información y la comunicación,
institucionales y ampliar las existentes para mejorar la calidad de la entrega de bienes y servicios de calidad, contrataciones públicas,
acción pública y para rendir cuentas sobre la administración de los racionalización de estructuras, eficiencia en la operación y gasto de
recursos públicos a una sociedad cada más demandante y participativa. las instituciones.
Asimismo, se concibió como una estrategia de continuidad de la política
pública de modernización administrativa que se habría impulsado desde b) Componente específico, es un medio para orientar los esfuerzos de
la administración 1994-2000, con el Programa de Modernización de la las instancias evaluadoras a la mejora de la gestión en las institu-
Administración Pública (PROMAP), y que se había prolongado con la ciones de la APF, al permitir que, de manera flexible, los resultados
estrategia de Agenda del Buen Gobierno del periodo 2000-2006. de las evaluaciones de programas e instituciones se traduzcan en
acciones para mejorar su desempeño.
El Programa de Mejora de la Gestión identificó así cuatro grandes retos
que tradujo en i) Reducir la desigualdad en el grado de desarrollo de En suma, el avance de la administración pública mexicana hacia una
las organizaciones públicas, mediante la mejora de áreas gerenciales gestión pública de calidad, puede analizarse a través de las políticas
comunes, gracias a la estandarización de mejores prácticas; ii) Facilitar públicas de modernización, innovación y mejora de la gestión, que se im-
la mejora de la gestión de las instituciones, mediante reformas al marco plementaron entre 1995 y 20012. La incorporación de la gestión de calidad
regulatorio de aplicación obligatoria a toda la Administración Pública avanza de forma paralela a la consolidación de las líneas de orientación
Federal; iii) Permitir una toma de decisiones presupuestales informada, de la nueva gestión pública, a las que también se insertan las estructuras
considerando los resultados de su gestión y iv) Mejorar la rendición
gubernamentales en el mismo periodo.
de cuentas mediante la generación y difusión de información sobre el
desempeño institucional y el de la Administración Pública en su conjunto.
POLÍTICAS DE CALIDAD EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 1995-2012
Para su implantación el Programa de Mejora de la Gestión se divide en
dos módulos, normativo e institucional, a su vez el módulo institucional
se divide en componente estándar y componente específico. El módulo PROGRAMA OBJETIVO INSTRUMENTOS
normativo se refiere a la mejora de políticas y normas de aplicación Transformar a la administra- Participación y Atención Ciuda-
general para toda la administración pública federal en áreas como ción pública federal en una dana.
organización eficaz y eficiente Descentralización y/o Descon-
recursos humanos, contrataciones públicas, otorgamiento de subsidios,
PROMAP 1995-2000 y con una arraigada cultura de centración Administrativa.
contabilidad gubernamental, ejercicio presupuestal.
servicio, para coadyuvar a sa- Medición y Evaluación de la
tisfacer cabalmente las necesi- Gestión Pública.
Dentro de este módulo se pretende que las instancias responsables dades de la sociedad, además Dignificación, Profesionalización
de emitir la normatividad de alcance global, faciliten la gestión de las de combatir la corrupción y la y Ética del Servidor Público.
instituciones evitando la duplicidad, contradicción y sobrerregulación en impunidad, a través del impul-
la expedición y modificación de normas; la coordinación efectiva entre las so de acciones preventivas y
instancias emisoras de normas y los aspectos que las dependencias y de promoción.
entidades consideren necesarios para el cumplimiento de la normatividad.
El módulo institucional se refiere a la mejora de la gestión de las

dependencias y entidades en cuanto a sus procesos sustantivos y de
Promover la calidad de los Satisfacción del cliente. El propósito sería evitar que estas capacidades institucionales, vinculadas
productos y servicios, con alto Calidad en el Servicio. a la calidad, se diluyeran y que los recursos aplicados se perdieran,
impacto en la ciudadanía, con- Comunicación organizacional. incurriendo en un problema crónico de nuestra administración pública, que
INTRAGOB 2000-2006 solidar una cultura de calidad Respeto al entorno. es la falta de continuidad de aquellas iniciativas que ofrecen resultados
en el servicio público, así como Mejora continua. en una etapa y que posteriormente se rechazan en otra, sin analizar su
unificar una visión de mejora verdadera contribución a la modernización y a la renovación de la cultura
continua, innovación y compe- político-administrativa.
titividad, en las dependencias y
entidades de gobierno. En esta tarea, sería también importante considerar la experiencia
Mejorar la función del gobierno Orientación a resultados. española con la integración de la Agencia Española de Evaluación y
de cara a la sociedad y estan- Flexibilidad. Calidad de los Servicios Públicos. El momento también resulta propicio,
PMG 2008-2012 darizar los procesos al interior Innovación.
para el relanzamiento de la política de gestión de calidad, a partir de la
del gobierno, garantizar el uso Sinergia.
eficiente de los recursos y dar Participación Ciudadana.
reciente expedición de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión
dirección y sentido a los esfuer- Pública, suscrita por los 25 países miembros del Centro Latinoamericano
zos que realiza el gobierno en de Administración para el Desarrollo (CLAD).
materia de mejoramiento de su
operación cotidiana. Bibliografía
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474.
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En este sentido, a partir de 2013, debería considerarse un relanzamiento (1998). Una nueva gestión pública para América Latina. www.clad.org/
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institucionales desarrolladas. Ese relanzamiento puede hacerse desde Guajardo, E. (1996). Administración de la calidad total. Ciudad de México:
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Es más, nos atrevemos a decir que, hoy día, éste es un asunto que
1
Se anticipa que a largo del texto se estarán utilizando de manera indistinta
tanto los términos de función directiva, alta burocracia, alta función directiva o
servicios civiles senior. En el caso de términos indistintos para personas estarán
los siguientes: directivos públicos, altos directivos públicos, gerentes públicos,
managers senior, servidores civiles senior o servidores públicos senior, oficiales
senior, oficiales ejecutivos senior, altos funcionarios o incluso en el capítulo tres
aparece el término de burócratas también como figura homóloga.
2
Senior denota el más alto rango en virtud de la antigüedad en el servicio. El
término no se utiliza en países como España o Francia, en los que se prefiere
usar el equivalente a alto funcionario, alta función pública o haut function
publique (respectivamente) o en países como Alemania o Austria que se usa el
equivalente “cúspide/cima de los servidores civiles” (Spitzanbeamte).
3
Entiéndase por servicio civil o función pública como aquél sistema de empleo en
que las personas ingresan a la administración pública a través de sus propios
méritos y en igualdad de oportunidades (OCDE, 2008: 16).
necesariamente debe formar parte de la agenda de toda administración respaldo, principalmente por los postulados de la Nueva Gestión Pública4
pública que se precie o aspire a ser moderna. cuya pretensión ha sido el replanteamiento del quehacer administrativo
tradicional y proponer, entre otras cosas, precisamente a los directivos
Un dato relevante en cuanto a los países que forman parte de la públicos como factor de cambio, a partir de entender que no hay capacidad
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), es directiva o gerencial donde la actividad es, en lo fundamental, la mera
el que nos aporta Manuel Villoria y Eloísa del Pino en su libro “Dirección y aplicación impersonal de reglas y la observancia fiel de procedimientos
Gestión de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas” (2009), establecidos (Longo, 2006:70). De modo que la atribución jerárquica no
basándose en un informe de este organismo, denominado The state of equivale a la habilitación real para el ejercicio de una función directiva
public service (2008), cuando señalan que: “Casi todos los países de la (Brosnahan, 2000). En ese sentido, se habla de un “derecho de gestionar”
OCDE tienen un sistema de directivos profesionalizado, los que quedan de los servidores públicos como precedente constitutivo de la dirección
por debajo de la media son Turquía, Japón, República Eslovaca, Islandia, pública.
Italia (a pesar de todos los intentos), Alemania, Irlanda, y en último lugar
Es conveniente señalar que el tema de la función directiva profesional no
de ese índice de institucionalización está España”. Agregaríamos a este
se agota exclusivamente en el diseño de leyes, como bien pudiera ser una
comentario y por encima de este supuesto último lugar, el caso de México
solución o propuesta inmediata para países como los latinoamericanos,
que ni siquiera cuenta con una ley o norma en la materia, aunque con
en los que prevalece una cultura preponderantemente legalista. Este
intentos escasos, derivados de la publicación de la Ley del Servicio
asunto también tiene que ver con identificar y fortalecer capacidades o
Profesional de Carrera para la Administración Pública Federal en el año
competencias directivas y en crear los entornos propicios para que las
2003. personas sean capaces de dirigir de mejor manera a sus organizaciones,
en mejorar sus desempeños y disminuir sus niveles de improvisación
En efecto, tal como lo menciona Ferrel Heady (1996), en décadas recien- y corrupción. Los resultados nos parecen que están a la vista con los
tes a la función directiva se les ha proveído, ante un escenario de países países, que se han enlistado al inicio de la exposición, que cuentan con
con estabilidad política y una burocracia desarrollada, de herramientas sistemas de profesionalización para sus directivos públicos.
e insumos de carácter político y administrativo, que los ha llevado a que
se les denominen como “The Western Mandarians”, no como sustitutos Sin embargo, la gran pregunta que surge ¿Qué acontece en Latinoamérica
del personal administrativo perteneciente al servicio civil, ni de los polí- con relación a este tema? Salvo el caso chileno que es de lo más
ticos, sino como una franja de personal que se posiciona entre ambos. destacado, y una que otra legislación de algún otro país (Colombia,
Esencialmente como hacedores de políticas y que a la vez tratan de República Dominicana, Brasil) que enuncian el tema, la realidad es que
conciliar a las dos esferas de personal antes mencionadas. hablar de una función directiva profesional es un bien escaso. Si ya de
por sí, el asunto de la profesionalización de las administraciones públicas
Para ser más precisos en cuanto a la definición de estos servicios llamados 4
Sobre este tema hay una amplia literatura. Algunos apuntes señalan a la Nueva
senior o SCS: “verticalmente es una institución mediadora entre los Gestión Pública, como una propuesta emergente de los años setenta y ochenta,
políticos designados y los miembros del servicio civil, y horizontalmente y con sólidas raíces de la teoría de la organización y de la economía política,
es un mediador entre los diferentes ministerios o departamentos o la cual surge como respuesta a los problemas que presenta la Administración
agencias (OCDE, 2008)”. Adicionalmente sobre la función directiva se Pública Tradicional. La Nueva Gestión Pública de acuerdo con la definición del
han pronunciado algunos organismos internacionales como la propia Comité de Gestión Pública de la OCDE, representa “un nuevo paradigma de
la gestión pública... dirigido a fomentar una cultura orientada a la actuación
OCDE (1995, 1997, 1999, 2000, 2001, 2008); el Banco Mundial (BM) en de un sector público menos centralizado” (citado por Mathiasen, 1998). En
2003; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2003; el Centro su base la Nueva Gestión Pública va dirigida a mejorar la actuación de su
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en 2003, gobierno y sus gerentes. La Nueva Gestión Pública implica poner un especial
que han señalado la necesidad de fortalecer la capacidad directiva de las énfasis en la gestión por encima de las políticas; en organizar el gobierno en
organizaciones, ya sea a través de estos sistemas especiales o esquemas grupos de agencias y de departamentos, más que en pirámides tradicionales y
similares. jerarquizadas; en la adopción de toma de decisiones estratégicas y orientadas
a la obtención de resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar
los gastos en vez de crear nuevos; en una mayor flexibilidad; en una mejora
En cuanto a fundamentos teóricos, la idea de mejorar la capacidad de la eficiencia en la prestación de servicios públicos; en la promoción de la
directiva de las organizaciones y de formar directivos públicos tiene su competencia en el ámbito y entre organizaciones del sector público (Keraudren
y Mierlo, 1998: 41-42).
latinoamericanas, no nos señala indicios de su consolidación en la mayoría la gestión. Al respecto, al igual que en el primer párrafo, se tiene que
de los países, el asunto de la función directiva profesional es todavía más hacer alusión a estudios que ya resultan ser clásicos, como los de Stewart
lejano. (1988), Likert (1961), Sayles (1964), Kotter (1983) y principalmente los
de Mintzberg (1983, 1996, 2002, 2005) cuyo desarrollo no sólo ha sido
De hecho, se está consciente de que un posible punto de debate que en el ámbito privado sino también en el público, así como los trabajos de
irrumpe inmediatamente, y éste sería en parte el planteamiento del pro- Laufer y Burlaud (1989). O estudios muy particulares en algunas funciones
blema, giraría en torno a preguntar: ¿Por qué crear un sistema de profe- públicas como los Price Waterhouse Coopers (1998) o de la propia OCDE
sionalización para altos directivos públicos si no se ha podido consolidar (1999). En el ámbito latinoamericano destaca el trabajo de Kliksberg
un servicio civil? lo que nos situaría en el terreno del abc obligado. Al (1983). Y en el caso específico de México, están las investigaciones de
respecto, es importante señalar, que se considera que no necesariamente Monsanto (1986), Cabrero (1995) y Hartasánchez (2002).
se tendría que aplicar tal fórmula; incluso se puede partir de dos supues-
tos a considerar: poder hacerlo de manera simultánea o que lo segundo De tal manera, siendo probable, que con la combinación de ambas
reimpulse al primero. visiones llámese la de gestión con la de elementos adicionales, hoy
día existan definiciones como las siguientes: “La dirección no es un
No obstante, se considera que sobre esta asignatura habría que trabajar simple componente de la gestión, tiene que ver con múltiples talentos,
en los próximos años, de ahí el establecer algunos de los posibles entre los que deben figurar la integridad, la intuición, la capacidad de
componentes como bases para un sistema profesional en la función inspirar a los demás, una profunda conciencia de sí, el valor de innovar
directiva; objetivo principal de este estudio. Este documento se encuentra y un discernimiento rápido e infalible. La dirección supone un espíritu
dividido en los siguientes apartados: 1. Aproximaciones conceptuales y inquebrantable, un espíritu visionario, y un real afecto por las personas a
teóricas a la función directiva; 2. Modelos ideales de función directiva; las que se dirige” (Brosnahan, 2000). “La dirección como la movilización
3. Componentes para la instauración de un sistema profesional para la de personas para hacer frente a realidades problemáticas, afrontarlas y
función directiva, y 4. Conclusiones. resolverlas” (Heifetz, 1994) o “La dirección como el proceso de persuasión
o el ejemplo por el que el individuo (o un equipo) conduce a un grupo
1. Aproximaciones conceptuales y teóricas a la función directiva a perseguir objetivos defendidos por los directivos o compartidos por el
directivo y sus seguidores” (Gardner, 1990). Como se puede observar, el
tema nos abre una serie de posibilidades de cómo entender y abordar un
Hablar de función directiva o dirección pública, nos obliga a tomar como
asunto de esta naturaleza.
referencia algunos estudios, entre los más importantes realizados a lo
largo del siglo XX, que van desde las escuelas clásicas de la función
1.1 ¿En dónde ubicamos a los directivos públicos desde el punto de
directiva como los de Henri Fayol, 1916 (1961); Harry Hopt, 1933 (1961);
vista organizacional?
Paul Holden, 1941 (1968); Luther Gulick, 1936 (1987), así como Harwood
Merrill y Elizabeth Marting, 1952 (1959), que principalmente vinculan
Para ello, cabe hacer algunas consideraciones previas vinculadas sobre
el tema de la función directiva con el ciclo de gestión. Conceptos más,
todo a aspectos de carácter organizacional. Primero, se tiene que señalar
conceptos menos, encontramos como elementos comunes a la Previsión,
que en toda organización burocrática los temas relacionados con la división
Planificación, Programación, Organización, Dirección, Coordinación,
del trabajo, la jerarquía funcional dividida en puestos que desempeñan
Motivación, Información, Control, etc. Por supuesto, que el tema de diversos roles, procedimientos de trabajo, la comunicación por escrito,
ninguna manera se agota ahí. Por el contrario, éste presenta una serie de así como el nivel de especialización de las personas integrantes con una
hallazgos que van más allá de las funciones de gestión, y tiene que ver con retribución adecuada, se presentan como elementos operando un todo
capacidades, habilidades, componentes afectivos, aspectos informales, “aparentemente” armonizado, que de forma racional a través de rutinas,
relaciones interpersonales, tiempo destinado al trabajo de oficina y fuera procesos y cumplimiento de normas alcanzan los diferentes objetivos de
de ella, entre otros. El interés se centra en saber ¿Quiénes son y qué la organización (Weber, 1979). Todo en el marco de una suerte de plantilla
realmente hacen los directivos públicos? ¿En dónde los ubicamos? entre o modelo descriptivo que responde a la “lógica de lo adecuado” (Peters,
otras cosas. 2003).
Con relación a los elementos mencionados, se indica que son pocos los Palabras más, palabras menos, es el esquema formal en el que se han
estudios que han intentado ir más allá de lo estrictamente vinculado con inspirado la mayoría de las burocracias o administraciones públicas
occidentales5. Para ello, uno de los temas principales, es cómo se Sin embargo, se sabe que bajo este esquema tradicional suele haber entre
distribuyen los puestos de acuerdo con la jerarquía funcional y cuál es el cada una de estas divisiones una clasificación mucho más sofisticada de
nivel o porcentaje que le tendría que corresponder a las distintas esferas puestos, que pueden ser sumamente diversos e incluso únicos con base en
de personal. Sobre este punto, se coincide con lo que señala Guy Peters las características particulares de algunas estructuras burocráticas. Por lo
(1995: 90) que señala lo siguiente: “La controversia de la designación que aunado a las categorías de personal mencionadas en la pirámide, se
política o de la designación por méritos –por mencionar los ejemplos tienen que sumar a esta plantilla otros tipos de personal, llámese personal
centrales– es cuestión de grado. Virtualmente todos los sistemas políti- que desempeña funciones de asesoría, gente contratada por servicios
cos tienen cierto nivel en que las designaciones son claramente políticas profesionales, etc. (Dussauge, 2008).
–con frecuencia posiciones de ‘elaboración de políticas’– y también tienen
empleos que se ocupan en forma relativamente rutinaria por alguna El riesgo de seguir utilizando este esquema simple, pero de acuerdo tam-
especie de sistema de méritos. Por tanto, el problema consiste en saber bién con lo que acontece en la mayoría de las burocracias que lo usan, es
hasta qué nivel de la escala de la jerarquía administrativa podrán hacerse que los puestos políticos suelen ser cubiertos a través de la designación
designaciones por méritos o por lo menos no abiertamente políticas, o política6; para el caso de los puestos administrativos (en el supuesto de
hasta dónde llegan los límites de las designaciones políticas. En esto existir un servicio civil), se suelen cubrir por concurso o un sistema de
consiste el meollo de la cuestión”. mérito. En la parte baja de la pirámide, llámese operativos, suelen existir
diversos mecanismos, desde que estos puestos formen parte de sindica-
No obstante este argumento, si se tuviera que recurrir a un esquema tos, hasta que su cobertura sea por designación o mérito.
simple, en el que se mostrara la forma en que está organizada una
estructura burocrática, éste sería el siguiente: Hay que señalar que este esquema, ha sido objeto de muchos análisis y
cuestionamientos, que van desde la coordinación existente entre estas
Gráfico 1. Estructura burocrática tradicional. esferas de personal, de su nivel de comunicación, y de los roles que les
corresponde desarrollar a cada una de las personas que ocupan puestos,
hasta de su nivel de contribución para alcanzar los diferentes objetivos y
metas de la organización.
Por ejemplo, en cuanto a roles desempeñados, de acuerdo con Longo

(2002), en primer término están los políticos que son las personas que
asumen y ejercen responsabilidades de gobierno en las instituciones
administrativas públicas. En segundo término, están los administrativos
6
Por mencionar un ejemplo, para el caso de nombramientos o designaciones
políticas, es interesante ver el caso de los Estados Unidos, en el que se estable-
cen una serie de reglas del juego que delimitan muy bien las fronteras para con
los otros tipos de personal y no haya una interferencia. Primero, la proporción
de nombramientos políticos de los servidores civiles es muy reducida y ellos
normalmente no se integran al servicio civil de carrera cuando su mandato termina.
Segundo, es transparente y claro para ambos partidos políticos que después
Fuente: Elaboración propia. de cada cambio, los nombramientos políticos pueden removerse. Tercero, el
Congreso está encargado de reunir toda la lista de posibles nombramientos
5
Al respecto, cabe señalar que la moderna aparición de una organización para todo el mandato presidencial (el llamado Libro Ciruela). Cuatro, muchos
burocrática no obedece al azar; sino que es el resultado de presupuestos nombramientos políticos se han ratificado por el Senado. En este proceso,
económicos y sociales muy concretos, que sólo han surgido en un momento los Presidentes tratan de nombrar gente con credenciales relevantes. Como
histórico determinado: desarrollo de una economía monetaria, desarrollo explicó la Casa Blanca en una entrevista oficial, los nombramientos políticos
cuantitativo de determinadas bases sociales, especialmente el Estado y de se filtran y clasifican antes de enviarse al Presidente para el nombramiento.
los partidos de masas, desarrollo cualitativo de las actividades administrativas, En consecuencia, los méritos de los candidatos terminan considerándose muy
superioridad técnica sobre cualquier otra forma de organización (puesto que es serios, aunque no hay una competencia formal. Finalmente, los nombramientos
más barata, más rápida, más objetiva y de resultados previsibles), concentración políticos no interfieren con el proceso de nombramiento de los servidores civiles
de los instrumentos materiales en manos de las dominus y nivelación de las senior, quienes son nombrados a través de un sistema de mérito o un proceso
diferencias económicas y sociales de los dominados (Weber, 1979: 709) . competitivo (OCDE, 2008).
que forman parte de esa línea media que responde ante los políticos del su calidad de negociadores y coordinadores con otros actores distintos a
funcionamiento de parcelas concretas de la actuación administrativa. los de la estructura burocrática y a nivel interministerial, puedan mantener
Esta franja representa un espectro heterogéneo en el que pueden confluir un permanente dinamismo en el funcionar de las administraciones. Por
distintas categorías de funcionarios o servidores públicos. Por último, está supuesto, en ellos recaería el darle respuesta a muchos de los problemas
el personal operativo, llamado por algunos autores como Lipsky (1980), político-administrativos precisamente en su calidad de enlaces, que un
como Street-Level-Bureaucracy , que en su mayoría es personal de solo poder o ministerio no resolvería. Por lo que de los directivos públicos
atención a ventanilla y que preponderantemente está representado por se demandaría un enorme liderazgo estratégico (esto es, hacer que las
los sindicatos, que asumen tareas de representación y de defensa de cosas sucedan) para darle solución a diversos problemas y a las demandas
intereses del personal, en la esfera laboral. Cada uno de estos actores, de los ciudadanos, de ahí que su papel se convierta en fundamental en el
independientemente de su descripción arquetípica, suelen responder proceso de transformación de las administraciones públicas.
a lógicas de interés distintas y la actuación varía de acuerdo con los
diferentes contextos existentes. De modo que es posible que en algunos De modo que si regresamos al esquema burocrático con el que hemos
casos exista mayor proclividad hacia la cooperación entre actores y en venido trabajando en este estudio, tendríamos que insertar o resaltar a la
otros no. categoría de los directivos públicos de la forma siguiente:
Pero sin duda, el debate más frecuentado tiene que ver con la clásica Gráfico 2. Estructura burocrática que incluye
dicotomía política-administración (Weber, 1979; Wilson, 1887; Goodnow, a los directivos o altos directivos públicos
1900; Suleiman, 1984) ¿Qué sucede cuando ambas partes no se
encuentran en un diálogo adecuado? ¿Cómo afecta esta disfuncionalidad
en el funcionamiento del sistema burocrático? ¿Cómo encontrar un
balance adecuado entre ambas partes? ¿Políticos versus administrativos
profesionales? ¿Política versus administración pública? ¿Qué sucede
cuando la esfera de los políticos es preponderante sobre la esfera
administrativa profesional o al revés7?
Cabe señalar que estas supuestas disfunciones fueron en su momento

detectadas entre los múltiples diagnósticos al modelo tradicional de
administración weberiano, como señales de agotamiento y con propuestas
de avanzar hacia un campo de posibles alternativas de cambio. Entre las
múltiples alternativas de solución a esta dicotomía política-administración,
está la de crear un vaso comunicante o “bisagra” entre la política y la
administración, que recae precisamente en la función directiva o en el
rol de los directivos públicos, al otorgarles el ejercicio de funciones
polivalentes a lo largo de toda la administración; en el interés de que en Fuente: Elaboración propia.
7
Sobre estas últimas preguntas, también desde hace muchos años, se ha En el mismo orden de ideas con respecto a la regulación de la función
registrado un debate diverso e interminable y con múltiples visiones que va directiva, el Informe de la Comisión 2005 del Estatuto Básico del Empleado
desde buscar el balance adecuado, advertir los riesgos de tener burocracias
Público español (2005: 64), considera que la regulación de esta figura, ha
desbocadas o como rehenes de los sistemas de partidos, hasta de clasificar a
asumido connotaciones muy distintas en unos u otros países, conforme
las burocracias con base en su vínculo con las características de los sistemas
políticos. Véanse los trabajos de Jacoby, Henry (1973), The bureaucratization a sus tradiciones y a su evolución. En casi todos ellos ha tropezado con
of the world. Ed. University of California Press, Berkeley, California; Rowat, dificultades, ya que supone no sólo introducir un modelo de gestión pública
Donald (1988), Public Administrations in Developed Democracies. Ed. Marcel que contrasta con usos burocráticos muy asentados, sino también crear
Dekker, New York, USA; Peters Guy (1995), The Politics of the Bureaucracy. un nuevo grupo profesional que se inserta en la dirección política y la
Ed. Longman, USA; LaPalombara, Joseph (1963), Bureaucracy and Political función pública superior de carrera, precisamente en ese espacio difuso y
Development. Ed. Princeton University, USA; Riggs, Fred W. (1970), Frontiers of nunca bien delimitado en que se separan y confluyen al mismo tiempo la
Development Administrations. Ed. Duke, University Press, USA, y Morstein, Fritz política y la administración.
(1957), The Administrative State. Ed. Chicago University, USA.
Es en este argumento que se centra parte de la atención destinada a Tabla 2. Definición propia de servidores civiles senior
la función directiva como un objeto particular de estudio, que se ha (muestra de los países de la OCDE).
venido materializando de diversas maneras, que van desde la creación
de una normatividad específica, procesos de selección diferenciados, ¿Define el Fecha de
País Término Definición central
así como de formación. Se sostiene que esta corriente surge de la SCS? creación
necesidad, en cuanto a que los sistemas tradicionales de servicio civil Alto Servidor Civil Niveles
han manifestado su incapacidad para producir perfiles directivos en la Alemania (Spitzenbeamte- la organizacionales/ No -
proporción requerida y para estimular la práctica gerencial debidamente. cima del servidor) Grupos salariales
Por ello, la profesionalización de los directivos públicos se ha convertido Grupo salarial/
Servicio Ejecutivo
en una prioridad para los reformadores y ha exigido concentrar políticas Australia Niveles Si 1984
Senior
específicas de gestión de recursos humanos en la franja superior de los organizacionales
sistemas de servicio civil (Longo, 2004:203). Altos Funcionarios
Niveles
Bélgica (Haut Si 2000
organizacionales
Dicha selección de puestos ha demandado la instrumentación de reglas fonctionnaires)
básicas específicas, que al final han llevado a una plena diferenciación Canadá Grupo ejecutivo Escalas Si -
de la carrera confinada al servicio civil. Ciertamente, la tendencia ha Alta Función Niveles
España No -
consistido en diferenciar la carrera de directivos públicos a la del servicio Pública organizacionales
civil como se puede ver a continuación en la siguiente tabla: Estados Servicio Ejecutivo
Grupo salarial Si 1979
Unidos Senior
Tabla 1. Función Directiva ¿Está diferenciada? 1) Cuadros
ejecutivos (Cadres
PAÍS SI/NO dirigeants)/ Altos Niveles
cuadros (Cadres organizacionales
Alemania NO
Francia superieurs) y selección No -
Austria NO
de miembros
Bélgica SI 2) Altos corporativos
Canadá SI Funcionarios (Haut
España NO fonctionnaires)
Estados Unidos SI Dirigenza (1º. y
Francia NO 2º. nivel ejecutivo- Niveles
Italia Si 1998
México NO prima y seconda organizacionales
Holanda SI fascia)
Italia SI Escalas
Servicio Civil
Japón NO del servicio
Países Bajos Senior(Algemene Si 1995
civil/ Niveles
Reino Unido SI Bestuursdienst)1
organizacionales
Suecia SI
Nueva Servicio Ejecutivo Niveles
Chile SI Si 1991
Zelanda Senior organizacionales
Colombia NO Servicio Civil
Nueva Zelanda SI Reino Unido Grupo salarial Si 1996
Senior
Fuente: Longo, Francisco (2003). “La reforma del empleo público en las democracias Fuente OCDE (2008). The senior civil service in national governments of OECD Countries.
avanzadas: mérito con flexibilidad”, Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública: Ed. OCDE, París, France.
Temas para el Diálogo. Ed. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C. Con
agregados propios de otros países.
Con referencia al tamaño de esta estructura, el número puede variar
según la magnitud de los servicios civiles existentes, pero según estudios
Esto también conlleva a una cierta definición o término propio de este
de la misma OCDE (1999:19) el porcentaje no va más allá del 2% con
segmento de personal como se puede observar en la siguiente tabla:
relación al personal que forma parte del servicio civil. Sobre esta cantidad • Instituciones y procesos adecuados de gestión de recursos
enfatiza que los servicios civiles senior varían según el país, en términos humanos: Nombramiento, remociones, promociones, evaluación
de diversidad y tamaño. Los países más pequeños tienen menos de 1,000 del desempeño, salarios y demás, se determinan por procesos en
servidores civiles senior (Bélgica, Nueva Zelanda y los Países Bajos), los que se introducen mecanismos de “equilibrio de poder”. Este
mientras que los más grandes tienen más de 2,000 (Australia, Canadá, equilibrio es necesario para asegurar la competencia abierta y evitar
Francia, Italia, y el Reino Unido). Están las grandes excepciones como los la interferencia política. En algunos casos, hay una comisión que
Estados Unidos que cuenta con alrededor de 7,000 funcionarios de esta hace los nombramientos dentro del departamento, la cual evalúa
naturaleza (OCDE, 2008: 7). Lo mismo acontece con los niveles o límites y clasifica a los candidatos. Este trabajo puede ser verificado por
hasta los cuales llega la carrera de directivos públicos y que marcaría las un cuerpo independiente, o el propio cuerpo independiente puede
fronteras entre éstos y los políticos. Esto por supuesto que también varía organizar todo el proceso de nombramiento o parte de él. En
de país a país8. estos ejemplos, las instituciones y los procedimientos otorgan una
competencia real al reclutamiento. En otros países, el candidato es
Ahora bien, si se tuviera que definir una carrera para directivos públicos, seleccionado sólo por una vacante superior. En estos casos, los
según la OCDE (1999:9), se diría que es una estructura y un sistema criterios de competencia a menudo se anulan en la práctica, por
reconocido de gestión para altas posiciones no políticas (llámese para ejemplo, simulan la descripción del perfil del puesto para anunciarlo
funciones de directivos públicos) en el gobierno. Es un sistema de servicio en la gaceta oficial para potencial preselección del candidato,
civil que entrena y forma directivos para el desempeño de funciones ad hoc. incluso publican antes la vacante. No existe una definición universal
Es un servicio que principalmente es gestionado a través de instituciones de instituciones y procesos adecuados de gestión de recursos
y procesos apropiados para proveer estabilidad y profesionalismo a humanos, ya que las instituciones tienen contextos específicos.
este grupo de altos directivos, pero con la necesaria flexibilidad en la • Funciones: Los servidores civiles senior pueden desempeñar una
composición de los gobiernos. o varias funciones esenciales: i) asesoría política: analizando e
informando sobre contenidos políticos a ministros, normalmente
De esta definición se tienen que destacar los siguientes elementos (OCDE, sin incluir la opinión de partidos políticos, que podría ser el
2008): trabajo de los asesores o nombramientos políticos; ii) eficacia
operativa: administrando recursos para alcanzar los resultados
• Las posiciones más altas en el gobierno: Los puestos ocupados esperados de los programas y servicios; y iii) eficacia en servicios
por el servicio civil senior son los más altos en jerarquía (en corporativos: gestión de recursos financieros, personal, tecnología
departamentos centrales y agencias), normalmente se sitúan
e infraestructura.
justo debajo de los nombramientos políticos que se dan mediante
• Separación formal de un grupo definido: La separación significa
procedimientos no competitivos. El número de niveles que
que el personal perteneciente al servicio civil senior, tiene diferentes
comprende el servicio civil senior depende de la definición usada por
reglas y planes del resto del servicio civil. Aquellos planes diferentes
cada país. Los puestos más altos del gobierno pueden definirse por
podrían ser: estructura salarial, contratación, nombramiento,
medio de un rango específico de posiciones (secretarías generales
acuerdos de desempeño y evaluación, sistema de equilibrio de
o directores generales), estableciendo un grado o escala personal
poderes, etc.
que sean atribuibles a la persona y al puesto o mediante un grupo
• Flexibilidad respetando los procesos: La flexibilidad quizá necesite
salarial.
homogeneizar los procesos competitivos en el nombramiento, para
• Nombramientos competitivos: El nombramiento abierto significa
que hay una adecuada convocatoria para candidatos internos la correcta relación entre servidores civiles senior y el ministro
y externos, y basado en el mérito, las capacidades, experiencia, (o nombramientos políticos). Podría acompañarse de procesos
desempeño de los candidatos. adecuados, cuando por ejemplo, los ministros tienen la oportunidad
8
de aceptar o rechazar un nombramiento de una comisión autónoma,
Sobre este punto, se recomienda ampliamente el estudio de Matheson, Alex,
Boris Weber, Nick Manning and Emmanuelle Arnould (2007), Study on the
o acceden a evaluación independiente cuando hay un desempeño
political involvement in senior staffing and on the delineation of responsibilities poco confiable o inadecuado, pueden destituir a un servidor civil
between ministers and senior civil servants. Ed. OCDE, París, página 16. En este senior. En estos casos, deberían de respetarse los procesos para
estudio en el que se expone la situación de 12 países como Bélgica, Dinamarca, evitar la arbitrariedad de los políticos.
Corea, Italia, México, Nueva Zelanda, Polonia, Reino Unido, Suecia, Francia, • Dirección centralizada: los servicios civiles senior deben estar
Estados Unidos y Sudáfrica, se explican los niveles hasta los que llega la carrera centralizados o monitoreados para prevenir la interferencia política
de directivos públicos o los sistemas senior.
que se da en el nivel ministerial individual, especialmente en y remuneraciones están reguladas estatutariamente. Hay una serie
promoción, descenso y salarios basados en el desempeño. de requisitos para el ingreso ligados preponderantemente a méritos
académicos. Estos sistemas son altamente jerárquicos con respecto al
En la misma línea de pensamiento, la Carta Iberoamericana de la desarrollo de la carrera y sus niveles. El servidor público que forma parte del
Función Pública (2004) señala: “los directivos públicos corresponden a sistema de carrera, contara con una posición de carácter permanente, una
aquel segmento de cargos o dirección inmediatamente subordinado al vez que haya demostrado o aprobado el período de prueba. Las condiciones
nivel político de los gobiernos, cuya función es dirigir, bajo la orientación de trabajo, la remuneración, las pensiones y las regulaciones relacionadas
estratégica y el control de aquél, las estructuras y procesos mediante los están decididas por autoridades y negociadas con los sindicatos. Cabe
cuales se implementan las políticas públicas y se producen y proveen los señalar que, las competencias directivas no están definidas formalmente
servicios públicos. Se trata de una función diferenciada tanto de la política y la selección sigue criterios de carrera y cooptación interna. Los ejemplos
como de los profesionales de las políticas públicas que integran la función de países próximos a este modelo, lo son Francia e Inglaterra (hasta antes
pública ordinaria. La adecuada definición y consolidación de una dirección de la reforma Next Steps).
pública profesional son básicas para un correcto diseño institucional de los
sistemas públicos contemporáneos”. Según Jiménez Ascencio (2006: 39-40), los mayores inconvenientes
que presenta este sistema de dirección pública radican en el dato que el
No obstante los avances conseguidos, se siguen reconociendo déficits de nombramiento como directivo público de un funcionario es una especie
institucionalización y de estudios por realizar; este es un tema que está, de continuidad de la carrera administrativa (lo que puede implicar una
seguramente como otros tantos, sujeto todavía a profundas revisiones ocupación de los niveles directivos por lógicas funcionariales y directivas)
que reta a nuevos descubrimientos. El caso latinoamericano (Figueroa, y que, por lo común, se otorga su desempeño con carácter vitalicio,
2002) es un campo sumamente fértil para explorar estas nuevas líneas circunstancia que, dada la garantía de permanencia, impide evaluar hasta
de estudio. qué punto el directivo público desempeña bien sus cometidos. Su mayor
ventaja tal vez estribe en el hecho de que los directivos públicos son
2. Modelos ideales de función directiva captados dentro de la propia organización, lo que supone que conozcan
bien el contexto, el entorno y sus propios límites.
Un elemento particular para diferenciar los sistemas de profesionalización
de la función directiva, está en la identificación de ciertos tipos o modelos b. Modelo de politización u ocupación por la política de los puestos
configurados a partir de ciertas características, a pesar de la existencia de directivos
una multiplicidad de ellos que bien podrían ser únicos e incluso por cada
país. De modo que es posible hablar de “Modelos Ideales de Función Éste es un sistema abierto, que parte del principio de que los servidores
Directiva”. Una breve distinción entre ellos es la siguiente (Jiménez públicos no son empleados para una carrera específica sino para un puesto
Ascencio, 2006): particular. Los puestos directivos en el sector público pueden ser ocupa-
dos por cualquier persona independientemente de sus capacidades y de su
a. Modelo corporativo o cerrado de función directiva procedencia. Es un modelo que arranca desde los parámetros típicos del
spoil system y que implicaba, en su acepción más primaria, que todos los
También denominado como modelo de carrera o burocrático. Se caracteriza empleos de la administración se debían proveer por criterios de confianza
por ser un modelo de función directiva cerrado; esto es, que carece de política, en cuanto a su desempeño no ofrecía especiales dificultades. De
ventanas abiertas al exterior. Lo distintivo es que la función directiva se modo que la designación se realiza con discrecionalidad absoluta. Este
extrae de la propia organización; es decir son los propios funcionarios modelo de politización de la función directiva se caracteriza porque el
quienes, tras un largo período de desempeño de funciones estrictamente elemento determinante en la provisión de puestos es la confianza política
funcionariales, pasan a desempeñar funciones directivas y ocupan los hasta el punto de que el resto de criterios (profesionalidad, capacidad o
puestos directivos en el sector público como una especie de coronación mérito) resultan puramente adjetivos.
de la función directiva.
Éste es un sistema vigente todavía en muchos países, al menos en lo que
De manera que, principalmente, se caracteriza porque el servidor público corresponde a la ocupación de los niveles superiores de la administración
es reclutado y seleccionado en pie de rama para la realización de una pública o próximos a la política. Aunque algunos países anglosajones lo
carrera específica en el servicio público, en la que las promociones han desterrado por completo. Los ejemplos, son desde casi todos los
países latinoamericanos, asiáticos, africanos, y el caso español, mientras los directivos públicos una vez seleccionados, disponen de poderes
no se implemente del todo la nueva normatividad publicada en 2007. propios o delegados para dirigir la organización (personal, organiza-
ción, presupuestos). Se intenta dejar que los gestores gestionen, en el
En cuanto a ventajas y desventajas, el propio Jiménez Ascencio (2006: marco de planes o contratos programa definidos por el gobierno (Villoria
44) señala que siempre se ha indicado que la gran ventaja es la flexibilidad y Del Pino, 2009: 502). Todo ello, en un marco de responsabilidades y de
que presenta el reclutamiento y cese como consecuencia de la enorme rendición de cuentas específico, con un sistema de premios y castigos
discrecionalidad (absoluta libertad) que tiene el órgano que designa y propio, con una cierta temporalidad o plazo definido, pero sin que el cese
cesa. En relación a las desventajas se dan en función del propio proceso, se realice de manera discrecional o con interés político.
esto es, los directivos públicos al ser reclutados con base exclusivamente
en la confianza política y sin ningún tipo de exigencias (en algunos casos ni Según Manuel Villoria y Eloísa del Pino (2009: 502-503) tras analizar
siquiera académicas) de mérito ni de capacidad y, por tanto, son personas los tres modelos parece que el único que responde a los criterios de
imbuidas de un fuerte “amateurismo”, con un desconocimiento profundo una función directiva profesional es el modelo gerencial. El primero es
del sector público en el que deben de actuar. Asimismo, la dependencia profesional pero no es directivo. El segundo puede ser directivo pero no es
del mandato del directivo público del propio ciclo de la política, provoca profesional y sólo el tercero permite articular dirección con profesionalidad.
que el capital directivo se esté constantemente renovando y se pierda
una fuente de experiencia y conocimiento que una organización no puede 3. Componentes para la instauración de un sistema de
prescindir. profesionalización para la función directiva.
c. Modelo gerencial o profesional de dirección pública El establecimiento de un sistema de profesionalización para la función
directiva, plantea necesariamente la construcción de una serie de
Este modelo surge como reacción a los otros dos modelos, y es en el componentes para su diseño e implementación. Desde nuestra perspectiva,
mundo anglosajón en el que se arraigan los elementos básicos de este tales componentes tienen que girar en torno a los siguientes puntos:
modelo de dirección pública, cuya característica fundamental no es otra
que la identificación de una función directiva en el sector público dotada de a. Contar con el apoyo desde el más alto nivel tanto de autoridades
una serie de rasgos profesionales que la singularizan frente a la actividad ejecutivas como legislativas.
estrictamente política y frente a la tradicional tarea de la burocracia b. Construir los necesarios arreglos institucionales entre políticos y
profesional (el servicio civil). El rasgo fundamental de este modelo directivos.
gerencial es el descubrimiento de que hay una función directiva específica c. Diseñar una legislación específica para su regulación (garantías,
derechos y deberes profesionales) y una estructura que se haga
y que el correcto desempeño de esas funciones directivas requiere de
cargo de ello.
fuertes dosis de profesionalización. Las experiencias gerenciales de
d. Establecer el ámbito de aplicación para el desarrollo de la función
determinados países anglosajones como Estados Unidos, Reino Unido
directiva.
y Nueva Zelanda dieron impulso a este modelo gerencial que más tarde
e. Delimitar el número de puestos a ser sujetos para la función
se reconstituyó a partir de la Nueva Gestión Pública (Jiménez Ascencio,
directiva.
2006: 46).
f. Proponer el modelo de profesionalización de la función directiva.
g. Crear los entornos institucionales indispensables.
Éste es el modelo resultante del desarrollo de ideas y valores de eficacia
h. Impulsar un proceso de socialización de la función directiva.
y eficiencia en el sector público. Tiene cierta influencia del sector privado y
exige la caracterización de puestos directivos. Como ya se señaló, se parte Pasemos a analizar cada uno de ellos.
del reconocimiento que la función directiva es una actividad de naturaleza
profesional, que por tanto se requiere de una serie de conocimientos y a. Contar con el apoyo desde el más alto nivel tanto de autoridades
habilidades vinculadas con las tareas directivas (que son diferentes desde ejecutivas como legislativas
el punto de vista cuantitativo y cualitativo de los conocimientos y habilidades
exigidos para el desempeño funcionarial). Por lo que se estaría hablando Este componente tiene que ver principalmente con un elemento
en este rubro más de competencias sobre cualquier otro precepto. De fundamental para el debido éxito de este tipo de iniciativas con la
forma que existe un procedimiento público de selección o designación “voluntad política” requerida. La experiencia comparada demuestra que
basado en la demostración de la posesión de competencias. Por otro lado, las iniciativas de profesionalizar la función directiva han requerido del
apoyo desde el más alto nivel y no de manera casual, la dirección de reglas ni regulaciones. Esta interpretación suele ser interesada y
este proceso está cercana a la primera magistratura; tales sistemas son tiende a generar de facto una excesiva politización de los aparatos
administrados en su mayoría por oficinas o dependencias de personal, administrativos. En contra, nuestra posición considera que, a
directamente vinculados con el Presidente o Primer Ministro del gobierno. pesar de la interrelación entre la dimensión política y la dimensión
Por su parte, los poderes legislativos (en el que están representados los administrativa, es necesario regular el espacio de cada componente
partidos políticos) participan en la elaboración de leyes y normas ligadas no tanto para separar, finalidad carente de sentido, sino de clarificar
a su funcionamiento y, sin duda, con su intervención avalan su proceder unas posiciones y reglas del juego que pueden favorecer el
y funcionamiento. Desde ahora, afirmaríamos que sin este soporte rendimiento institucional de las administraciones públicas”.
difícilmente una función directiva profesional prosperaría. Por lo que el
apoyo de estas instancias es básico, tanto por la legitimidad que aportan, En efecto, un asunto clave en la instrumentación de una función pública
como por el impulso e importancia que se le tendría que dar a esta figura profesional, será la de establecer con claridad las reglas del juego tanto
para el fortalecimiento de la administración pública y el sistema político en para los políticos como para los directivos. Precisamente, como lo
su conjunto. apunta Ramió (2006), no en el ánimo de separar, sino sobre de todo de
clarificar espacios y posiciones en el interés de conjugar esfuerzos para la
El escenario antes descrito, trae consigo dos asuntos de carácter elaboración de políticas públicas, entre las cosas más importantes. Este
relevante: en primer lugar, que el tema de la función directiva esté en componente es clave, y está vinculado principalmente con la identificación
la agenda política-administrativa y esperaríamos también en la agenda de roles y niveles de responsabilidad que le corresponde realizar tanto a
de los partidos, y que una vez que se enlacen esfuerzos tanto de ca- los políticos como a los directivos.
rácter legislativo como administrativo, en su conjunto den lugar a la im-
plementación de una política pública en la materia, reconocida y ligada La definición de tales posiciones y responsabilidades o espacio necesario
además a esfuerzos colectivos por mejorar las condiciones de los servi- que debe tener cada uno de estos actores, requerirán como soporte una
dores públicos en general. serie de normas y reglas escritas, pero también vale considerar a las no
escritas, relacionadas más con la construcción de acuerdos, códigos y un
b. Construcción de arreglos institucionales entre políticos y directivos sistema de valores para ambos autores. Que en su conjunto, más allá de
explicar límites de actuación también denoten una comunicación clara y
En palabras de Carles Ramió (2006): precisa de lo que le corresponde hacer a cada uno de ellos.
“el elemento más problemático de la regulación del espacio directivo No está demás señalar, que en la identificación de posiciones y la
en la Administración pública es el encaje de la política y su relación construcción de espacios propios, pareciera ser que –al menos en países
con la dirección profesional. Éste es un tema clásico de estudio de la de Latinoamérica– se tiene una mayor claridad de lo que es y representa
Ciencia Política, de la Ciencia de la Administración y de la Teoría de el rol del político, más no es así, para el caso del directivo y también
la Administración. Es sin duda la dirección, la parte más estratégica agregaríamos al servidor público en general. En lo que corresponde a
de las organizaciones públicas ya que tiene una ineludible y los directivos, la imagen es difusa, poco reconocida. En gran parte, se
necesaria naturaleza política ya que en esta circunstancia pivotea considera que esto se debe, por la carencia de un sistema profesional
la legitimidad democrática y el engarce del sistema administrativo que los respalde, que hace que a los directivos por ser designados en su
con el sistema político. También es cierto que en un punto más mayoría por los políticos en calidad de sus jefes, por ende se les identifique
o menos estratégico aparece la dirección profesional y que la también como políticos. Caso contrario, de haberse instrumentado medi-
vinculación de ésta con la dirección política tiene sus problemas de das de profesionalización que hubieran coadyuvado a contar con una
lenguaje o prioridades. Por otro lado, es evidente la ingenuidad de función directiva profesional institucionalizada, esto hubiera derivado en
la división wilsoniana en la que se podía diferenciar claramente en situación más de primus inter pares entre los políticos y los directivos, en
las administraciones públicas la dimensión política de la dimensión lugar de una relación de subordinación de los segundos en relación a los
profesional. Más bien al contrario, en nuestra opinión, ambas primeros.
dimensiones están en la gestión pública real muy interrelacionadas
y mezcladas. Pero una cosa es reconocer esta interrelación y otra De manera que es importante advertir, porque sin duda éste es uno de
muy distinta es considerar este espacio político-profesional como un los componentes más complejos de la implementación de esta figura, lo
confuso magma en el que todo está mezclado y en el que no caben que señala Francisco Longo (2006: 65-66) en cuanto a pesar de tener una
primera gran aproximación del qué y para qué de los directivos públicos, para la función directiva. Por ejemplo, tal como está previsto en el Estatuto
es importante señalar que sus contornos no han alcanzado todavía, ni en de la Función Pública de España publicado en el 2007.
su aplicación práctica, ni en la elaboración teórica de los académicos, un
grado de precisión que facilite una delimitación conceptual de la figura. Así En el mismo sentido, el hecho de contar con una legislación particular
las cosas, el esfuerzo por medir su grado de desarrollo e institucionalización está asociado con el hecho de prever la existencia de un aparato u
real se torna, hoy por hoy, en un propósito lleno de dificultades. Estas organización responsable de su administración, con características de
dificultades se acrecientan si pensamos en la complejidad de los entornos funciones especializadas para llevar a cabo las tareas por realizar, llámese
institucionales en los que los directivos públicos están llamados a oficina particular, que tenga la responsabilidad de la gestión de la función
arriesgarse y a ser analizados, o lo que viene a ser lo mismo, la diversidad directiva profesional.
de factores que pueden contribuir a su desarrollo y consolidación. Esto por
supuesto, hace más atractivo su estudio y análisis. Ahora bien, todo esto en cuanto a lo que correspondería a la parte formal o
normativa, pero también cabe aclarar que para impulsar un función directiva
Un tema relevante, en el estudio de los arreglos institucionales entre profesional no se necesitaría una legislación específica, están los casos
políticos y directivos radica, por una parte, en el análisis de la evolución de que se mencionaron en la introducción de esta investigación como lo son
los directivos y su lugar cada vez más destacado en las administraciones Alemania, Dinamarca, Francia, que si bien no hay reglas específicas, si
públicas y, por el otro, en las relaciones que se establecen entre ambos hay una atención sólida, además de reconocer la importancia del directivo
actores. De modo que se observa a una función directiva que como y de la posición que juega en la elaboración de políticas públicas y como
colectivo de personas, gana cada vez mayor autonomía con relación a la agente de cambio.
clase política, basándonos en el enfoque promovido por Goodsell (1994),
Rohr (1986) y Friedrich (1940). De igual modo, esto tiene que ver con las Lo que es una realidad es que con legislaciones o sin legislaciones, la
relaciones que se establecen entre directivos-políticos/políticos-directivos importancia de la función directiva profesional, por sí misma, obliga en
a través del análisis de diversos modelos teóricos de relación entre los tiempos actuales a su atención, revisión y estudio sino es que a su
ambos actores. Para ello, la base teórica principal está en los trabajos de necesario desarrollo.
Joel Aberbach; Robert Putman y Bert Rockman (1981) Bureaucrats and
Politicians in Western Democracies; Guy Peters (1987) “Politicians and d. Establecer el ámbito de aplicación para el desarrollo de la función
bureaucrats in the politics of policy making” en Bureaucracy and Public directiva
Choice de Jan-Erik Lane (coordinador), y de Poul Erik Mouritzen y James
Svara (2002) Leadership at the Apex Politicians and administrators in Este punto se refiere a cuál será el ámbito de aplicación para la función
western local governments. Por cierto, literatura escasa en su desarrollo y directiva. Que va desde considerar, por un lado a los diferentes órdenes de
aplicación para países latinoamericanos. gobierno, a identificar al interior de cada uno de ellos, si la institucionalización
de la función directiva profesional será sólo para la administración pública
c. Diseñar una legislación específica para su regulación (garantías, centralizada o también considerará a la administración pública paraestatal.
derechos y deberes profesionales) O como ha acontecido en otros países de que no sólo se ha circunscrito a
los ministerios y departamentos, sino también a nivel de agencias.
Las legislaciones específicas lo que pretenden precisamente es refrendar
el tratamiento especial que requiere una figura como lo es la función La definición del ámbito de aplicación estará en función de los intereses
directiva profesional. Legislación que estipule una serie de derechos y en boga y del nivel de profesionalización alcanzado por las propias
deberes para los directivos, con los que cuentan los diferentes tipos de administraciones públicas. Desde nuestro punto de vista, la implementación
personal que forman parte de la burocracia. Legislaciones que, como ya de una función directiva profesional para el caso de Latinoamérica, tendría
se dijo en el primer capítulo, bien pueden ser distintas a las que regulan que ser transversal tanto a la administración pública centralizada como
al personal del servicio civil u otro tipo de personal como pudiera ser el paraestatal. O bien, se pudiera pensar que su construcción fuera gradual,
operativo. siendo la centralizada un primer escenario de desarrollo.
Para el caso de Latinoamérica, bien se pudieran establecer dos alternativas, De igual modo, el ámbito aplicación por delimitar también nos da indicios
la primera de ellas es contar con una legislación y normas propias para la del nivel de centralización o descentralización que podría aplicarse en
función directiva, o en el marco de sus legislaciones marcar la distinción la implementación de esta figura. La experiencia comparada nos indica
que a mayor amplitud en la selección de organizaciones suele darse una una tarea fácil. Sobre todo porque esta labor no sólo se circunscribe al
mayor descentralización. En este punto, también habrá que considerar fortalecimiento de la función directiva como tal, ya sea a través de normas,
escenarios en el que sea un órgano de la administración el responsable herramientas de gestión de recursos humanos, así como la propia
de su manejo, un órgano externo, o que cada organización establezca construcción de una cultura directiva. El reto va más allá, y tiene que ver
su propio sistema de gestión de recursos humanos bajo directrices de con la alineación y desarrollo de condiciones externas que hagan fértil y
carácter general. En esto también hay un mundo de posibilidades. productiva la función directiva.
e. Delimitar el número de puestos a ser sujetos para la función Por ejemplo, no se le puede pedir a un directivo que se conduzca sobre la
directiva base de un esquema por resultados, cuando su entorno presupuestal no
tiene tal orientación. De igual manera, no se le puede pedir a un directivo,
Tal como ha acontecido en otros países, que han construido su función que su actuación esté ligada hacia la innovación, si de por medio están
directiva delimitando ciertos puestos para ella, ya sea que su diseño se presentes los controles administrativos tradicionales, que en lugar de
hizo a partir de haber tomado niveles tanto de cargos directivos y políticos incentivar están más próximos a inhibir. En esta misma línea de ejemplos,
para su conformación, en efecto el interés consiste en identificar una serie si al directivo no se le construye un sistema de estímulos e incentivos
de niveles o puestos de una estructura próximos a perfiles directivos que difícilmente también se le podrá exigir mayores resultados de los que
serían sujetos de profesionalización. podría adoptar. Todo ello, aunado a una reivindicación tanto de su posición
ante los políticos como ante la sociedad.
Por ejemplo, para el caso de México, la propuesta para la función directiva
profesional consistiría en seleccionar dos puestos del servicio profesional Este componente es, seguramente, el más complicado de todos los que se
de carrera, en este caso, el de Director General y el de Director General han mencionado, ya que, como se puede observar, el nivel de participación
Adjunto, y un puesto político correspondiente al de Titular de Unidad. de otros temas y actores, es mucho más elevado, complejo y diverso.
Con esos tres puestos, se considera que se podría iniciar un sistema Pero sólo así, teniendo como base una idea común y una construcción
de profesionalización para directivos públicos, tomando en cuenta que colectiva es como se podrían conseguir bases sólidas para hacer posible
el escalafón a nivel vertical no es muy amplio. Pero en contraparte, por la existencia de una función directiva profesional en toda la extensión de
cada puesto seleccionado para la función directiva profesional, se apueste la palabra.
hacia la horizontalidad, con incrementos salariales diferenciados, todo a
partir de una banda amplia de niveles. h. Impulsar un proceso de socialización de la función directiva
f. Proponer el modelo de profesionalización de la función directiva La socialización es un elemento también fundamental, tomando en cuenta
que se percibe una falta de comprensión y conocimiento de lo que es y
El modelo de profesionalización para la función directiva, parte de la dis- representa la profesionalización de los servidores públicos, y no se diga
tinción de ser un sistema de empleo o un sistema de carrera o un sistema para el caso que nos compete: la función pública directiva. Si partimos
mixto. Esta definición es esencial, ya que a partir de ahí, se tienen que que para ciertos sectores de la clase política, en países de Latinoamérica,
di-señar y desplegar procesos tan relevantes como el tipo de concursos en el que hay un abierto desinterés y desconocimiento sobre lo que es
(por ejemplo, si serán abiertos o cerrados o de los dos tipos), la carrera y representa el tema de la profesionalización en esa esfera, está claro
profesional (propio más de un servicio cerrado), el modelo de evaluación que no podemos esperar más con respecto a la ciudadanía. En efecto,
del desempeño (si es por competencias, más próximos a puestos o sis- si no se sabe con certeza que representa tanto un servicio profesional de
tema de empleo), los contratos de desempeño, el desempeño ligado a carrera y una función directiva profesional, y si a eso se agrega el desdén
retribuciones económicas vía resultados, el tipo de capacitación, el uso y la predisposición negativa existente por parte de la ciudadanía, pues
de tecnologías de la información y la comunicación, entre los más sobre- simplemente será difícil reconocer su utilidad.
salientes.
En ese sentido, es menester que la utilidad en un sistema democrático
g. Crear los entornos institucionales indispensables se conozca y se difunda, a través de toda una “Red de aliados” en los
que no sólo estén presentes los propios gobiernos y administraciones
La construcción de una función directiva profesional y las expectativas públicas, sino también las universidades, los colegios de profesionistas,
en torno a contar con directivos con niveles de actuación, diferentes con los partidos políticos, los sindicados, las organizaciones de la sociedad
lo que se pudiera identificar con estilos directivos tradicionales, no es civil, los medios de comunicación, entre otras instancias.
Como se puede observar, una vez mencionados todos estos componentes,  ¿Les interesa realmente a nuestros políticos electos y designados
hay muchos retos por llevar a cabo, que al mismo tiempo dan lugar, por este asunto de la profesionalización? ¿En ellos se tiene un verdadero
un lado, a múltiples preguntas y por el otro, a líneas de investigación apoyo y aliado?
que desde nuestro parecer, resulta conveniente abordar desde ahora,  ¿Se han construido los suficientes argumentos y evidencias para
algunas de ellas con mayor nivel de dificultad que otras, que incluso convencernos y convencer a los demás de la importancia de la
llevarían más tiempo, y que darían material para el desarrollo de estudios profesionalización de nuestros servidores públicos?
individualizados. Sin embargo, se considera que se está en la coyuntura  ¿Está presente en la cultura política administrativa del país el papel
adecuada de poder avanzar en estos momentos, para crear las bases y la importancia de los directivos públicos?
de una función pública directiva profesional en los países de la región  ¿Cuáles son los obstáculos y resistencias por abatir para poder
latinoamericana. establecer una carrera de directivos públicos en Latinoamérica?
 ¿En qué aspectos se verían afectadas las relaciones entre políticos
La función directiva profesional es uno de los principales temas de la y servidores públicos con la inserción de una carrera de altos
reforma y modernización de las administraciones públicas. El simple directivos públicos?
hecho de mencionar el enunciado resulta ser sumamente atractivo;
evidentemente que la parte más retadora consistirá en cómo se puede Por otro lado, desde la perspectiva de la gestión de recursos humanos
hacer factible el impulso de un esquema de esta naturaleza entre todo el para directivos públicos, irremediablemente nos obliga a explorar las
engranaje institucional del país. Este trabajo de investigación, pretende siguientes líneas de investigación:
precisamente dar algunas orientaciones a fin de construir los elementos
suficientes para avanzar en esta asignatura.  Diseño de procesos de selección para directivos públicos.
 Elaboración de procesos de formación de directivos públicos.
4. Conclusiones  Revisión de sistemas de evaluación del desempeño para la función
directiva.
Como se puede observar, la construcción de componentes para el  Construcción de una familia de capacidades genéricas y por área.
establecimiento de un servicio profesional para la función directiva, no
 Identificación y/o creación de herramientas para medir capacidades
se presenta como una tarea fácil y sencilla. No sólo en esta empresa
directivas.
se tienen que combinar aspectos de carácter normativo y técnico, sino
 Desarrollo de habilidades de personales y emocionales para los
también elementos de carácter político y cultural.
directivos públicos.
 Definición de áreas encargadas de la selección de directivos
Aunado a todo esto, vale la pena hacer establecer una serie de preguntas
públicos, así como posibles centros de formación y análisis de
por contestar para la construcción de un sistema de profesionalización para
perfiles de personal responsable de la gestión de la función directiva.
directivos públicos en Latinoamérica vinculadas a su diseño institucional, y
 Revisión de tabuladores alineados con la evaluación del desempeño.
tendrían que ser las siguientes:
 Análisis de procesos presupuestarios para orientarlos a resultados.
 ¿Qué tipo de administración pública se quiere y a partir de ello que  Revisión de sistemas de competencias para directivos públicos.
tipo de directivos públicos se necesita definir?  Registro y análisis de los que están haciendo otros países en esta
 ¿Qué se requiere de los directivos públicos? ¿Qué objetivos deben materia.
de conseguir?  Revisión de tecnologías de la información para la gestión de la
 ¿Qué tanto el sistema político de los países de Latinoamérica función directiva.
es proclive a producir directivos públicos con las capacidades
necesarias? Pero sobre todo ¿Es propicio el sistema para retener El sistema de profesionalización para altos directivos públicos requiere,
el talento necesario y desarrollarlo? al igual de lo que se ha venido construyendo en materia del servicio civil,
 ¿Están, hoy día, las personas responsables de la política como de la de un tiempo importante y de elementos que le den forma, así como de
administración compartiendo la misma visión y los mismos valores lecciones aprendidas, para que pueda ser de interés en el medio en el
para impulsar una propuesta de profesionalización de directivos que se quiere implantar, además de elementos adicionales como lo son
públicos? el análisis de condiciones normativas y de operación, dinámicas internas,
 ¿Cuál es la percepción que tienen nuestros políticos de los directivos trabajo in situ, la adecuada preparación de esos directivos, pero también de
públicos? los políticos, entre lo más relevante. Adicionalmente, de un amplio apoyo
por parte del titular de la administración pública, que incluye un desarrollo Holden, Paul, Pedersen C.A and Germone G. (1968). Top Management.
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José Arturo Alvarado Ortega Recuperación de inmuebles abandonados 101
Revista de
Administración
Pública
Recuperación de inmuebles abandonados en
la Ciudad de México para su integración ambiental
y cultural al espacio público
Introducción
La recuperación de los espacios arquitectónicos abandonados lleva de

forma implícita la sustentabilidad como un fenómeno de integración,
si bien, aquí se habla de recuperación, revitalización y reintegración,
el objetivo es entenderlos de forma en que los procesos del desarrollo
sustentable queden impregnados en dichos conceptos. Así mismo, la
arquitectura sustentable adquiere cada vez más relevancia para las
sociedades de nuestro tiempo. Si bien no se trata de un tema nuevo
para la agenda arquitectónica, esta rama debe revalorizarse debido a la
actual demanda ecológica que exige el máximo aprovechamiento de los
recursos naturales en nuestros proyectos. Estamos a tiempo de aplicar
la ciencia, la tecnología y el uso de elementos y conocimientos de primer
nivel, para desarrollar una arquitectura que disminuya su impacto con el
medio ambiente, que se conjugue en armonía con el paisaje y mejore la
calidad de vida del individuo.
La Ciudad de México es un buen laboratorio para estudiar e implementar

medidas contra la erosión del suelo, la contaminación del aire y del agua,
y la pérdida de la flora del lugar. Si bien las últimas administraciones
gubernamentales de la ciudad han delineado distintos programas
de conservación ambiental, éstos han sido insuficientes debido al
crecimiento demográfico y a la escasa planeación urbana. Por otro lado,
se ha desdeñado el uso de conocidas y distintas alternativas sustentables
básicas, así como también nuevas estrategias de planeación que permitan
un mayor aprovechamiento del agua y áreas verdes.
Estos elementos permiten ofrecer alternativas metodológicas que se usan

en otros países y que, adaptándolas al problema de nuestro país, podrían
ser implementadas en el mediano y largo plazo. Como ejemplo de ello,
basta mencionar la recuperación del paisaje degradado que, mediante
102 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 José Arturo Alvarado Ortega Recuperación de inmuebles abandonados 103
la recualificación de espacios arquitectónicos abandonados, puede su vez crear un esquema que sirva como modelo para atacar este mismo
recuperar funcionalidad otorgándole un uso distinto al inicial. Adquiriendo problema en otros Estados de la República Mexicana.
los conocimientos necesarios para aportar a la sociedad una arquitectura
que se integre con el medio ambiente; que sea capaz de responder a las Antecedentes
necesidades del usuario y, a su vez, disminuir considerablemente la ex-
plotación de recursos naturales. Se han generado, y no precisamente desde hace poco, innumerables
textos, modelos prácticos, medidas y acciones donde se ve reflejada la
Tomando en cuenta el principio que afirma: “la materia no se crea ni se conciencia del hombre ante este tema que nos pertenece a todos. Quizá
destruye, sólo se transforma”1, se plantea que al reinterpretar y generar uno de los problemas más grandes actualmente, en este sentido, es el
una metamorfosis del espacio arquitectónico abandonado, se enfatizará pensamiento capitalista y neoliberal por parte de algunos gobiernos que
sobre la cultura de la rearquitectura; promoviéndola y generando mayor no ha permitido valorar los recursos naturales, viéndolos como un capital
importancia en el reciclaje de las edificaciones. En consecuencia, se estará natural infinito.
transformando su uso y su conceptualización inicial, sin necesidad de
destruirlo para crear uno nuevo, sino sólo modificando algunos espacios En la medida que avanzamos en el tiempo y vamos haciendo historia, nos
del mismo a través de la revitalización, para darle un nuevo uso social, damos cuenta cada vez más, que los recursos son finitos y que incluso
ambiental y arquitectónico. algunos de los que son renovables requieren de un periodo de tiempo que
rebasan al tiempo del hombre.
El hecho de pensar que los espacios arquitectónicos abandonados, tales
como mercados, mataderos, fábricas, cines, vecindades, etc., dentro En este sentido nuestra preocupación debe no sólo alertarnos, sino
de la Ciudad de México, puedan ser rescatados arquitectónicamente, y llevarnos a realizar acciones planteadas en foros internacionales como
no precisamente de la misma manera en que fueron conceptualizados el de Rio en 1992, que mostró fundamentalmente su preocupación sobre
inicial y funcionalmente, es un reto considerable. Si bien podemos hacer el Medio Ambiente y el Desarrollo, reafirmando la Declaración de la
esto con espacios vacíos y olvidados, el transformarlos en beneficio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada
sociedad y el Estado debe ser el objetivo principal. en Estocolmo el 16 de junio de 1972, y tratando de basarse en ella. Este
foro tuvo como objetivo principal establecer una alianza mundial nueva
Este tipo de transformaciones favorecen a una reinterpretación del lugar y y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación
de su contexto, de igual forma modifican la cotidianeidad de las personas entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas,
que lo viven día a día. Por otro lado, la disminución del desgaste y el procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los
deterioro de recursos naturales se potencializa al evitar la destrucción de intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y del
estos espacios, utilizando los recursos que habrían de ser desperdiciados desarrollo mundial, y sobre todo, reconociendo la naturaleza integral e
en su demolición en la posterior construcción de un proyecto de interdependiente de la Tierra, como nuestro hogar.
rehabilitación.
De esta forma, durante varios siglos y hasta la fecha, podemos encontrar
Desafortunadamente, nuestro país no se caracteriza por la recuperación una gran variedad de construcciones, elementos urbanos y equipamiento
de espacios que han sido abandonados; se asume a un espacio que no representan o contienen elementos sustentables como quizá
abandonado con el sinónimo de espacio basura, lo que se coagula aparecen dentro de la arquitectura vernácula, pero el punto no es
mientras la modernización está en marcha2. A través de la rearquitectura evidenciar que dichos espacios urbanos o arquitectónicos fueron hechos
es posible regenerar estos espacios y formular otra perspectiva del de esta manera, ya que quizá “no requerían que fueran hechos así, no
problema: convertirlo en una solución integral, un espacio que resurja, había una cultura de hacerlos de esta forma o simplemente no se quiso”,
reactive una zona específica y contribuya a la recreación del mismo. sino remarcar la importancia que ahora requiere la arquitectura y el
México posee un gran potencial para hacer uso de las herramientas que urbanismo de una conciencia ecológica, ambiental y sustentable.
le lleven a aprovechar los espacios arquitectónicos abandonados y en
desuso, revitalizar puntos específicos dentro de la Ciudad de México y a Sin embargo, a partir del siglo XX, comienza a ser más notable la
1
particularidad de algunos espacios arquitectónicos en ser rehabilitados
Antoine-Laurent de Lavoisier, Conservación de la materia / Primer principio de la
y revitalizados para el mejoramiento del paisaje urbano o para mejorar
Termodinámica.
2 la calidad de vida de su contexto, sin llegar a ser precisamente centros
Rem Koolhaas, “El Espacio Basura”, Barcelona, 2007.
históricos. Opuestamente, el núcleo urbano crece en medida que se planeta Tierra. No obstante, debemos abordarlo desde la perspectiva de
extiende la población y se rellenan los huecos con cemento sin contemplar la biología así como desde la ecología, y a la evolución natural dentro de
el abandono de muchos espacios arquitectónicos para su transformación la misma historia como disciplina.
y recuperación.
La historia ambiental va más allá de la historia misma, en el sentido natural:
La regeneración de estos espacios se basa en conceptos como la se ayuda de ella, recoge datos y los plasma sobre una línea de tiempo,
reutilización y el reciclaje, teniendo como premisa básica la sustentabilidad. la cual nos permite ir analizando y comparando los procesos evolutivos
Si bien hay innumerables causas y motivos por las cuales un espacio y el desarrollo de un sector geográfico específico, para así entender de
arquitectónico pueda ser abandonado, tenemos un punto de referencia manera más objetiva el porqué del estado actual natural de dicha región y
importante de nivel histórico: la revolución industrial. Con ella, iniciada en saber qué llegó a ser en su momento.
México hasta principios del siglo XX, fue cuando comenzó la transición de
espacios pequeños dedicados al trabajo manual, a los grandes espacios El desarrollo de la historia ambiental como concepto, tiene sus bases den-
dedicados a la manufactura y a la industrialización, la cual con ayuda del tro de la historia natural y la historia humana, ya que se ven como dos
ferrocarril y la máquina de vapor contribuyó a extender la comercialización caras del mismo proceso general; se modifican mutuamente y, en caso
de productos propiciando el desplazamiento y el crecimiento urbano. extremo, se determinan entre sí. Por eso es imposible dibujar simples fle-
chas causales entre la historia natural y la humana, ya que cada una es
Sin embargo, posteriormente, como segundo elemento entra la el contexto y el contenido de la otra.3 En este sentido entendemos que las
modernización en Latinoamérica, la cual trajo como consecuencia que dos historias van ligadas continuamente y modificando la cultura humana
éstos y algunos otros espacios arquitectónicos, tales como comercios, y la naturaleza.
teatros, cines, industrias, entre otros, dejaran de fungir como tales, o bien,
se requirió que fueran expulsados de los centros (en su caso) y fueran El fenómeno del abandono
abandonados, causado por la ideología de este movimiento que buscaba
básicamente el crecimiento y la acumulación capitalista, teniendo como Circunstancias y Procesos Económicos que lo propiciaron
clave dos pensamientos políticos esenciales: la democracia y la burocracia.
Los lugares y los espacios arquitectónicos tienen vida propia: nacen,
Historia ambiental se fundan, se modifican, mutan, pueden morir, se abandonan, pueden
renacer. El fenómeno del abandono y la decadencia del lugar o de espacios
La historia ambiental en la actualidad es un paradigma, en el cual debemos arquitectónicos, se manifiesta de modo diverso, dependiendo del contexto
reforzar y ahondar sobre conocimientos que nos permitan realizar en el que se encuentra y de acuerdo a circunstancias específicas: cambios
estudios geográficos, biológicos, históricos, ecológicos, antropológicos y históricos, sociales, políticos y naturales.
hasta económicos sobre una determinada región, para entrelazarlos con
la finalidad de romper con modelos, conceptos y transformaciones mal Los repentinos cambios que se han producido durante el siglo XIX y el
entendidas sobre este desarrollo. XX, han modificado totalmente el mundo en el que vivimos. Como antes
lo hemos mencionado, la revolución Industrial, que tuvo lugar en el siglo
Tiene como objetivo el poder entender los procesos de transformación de XIX, ha dejado claramente huellas importantes de cambios radicales en el
las actividades humanas que cambiaron la naturaleza, como consecuencia uso y la explotación de los recursos naturales. Cambia la idea del espacio
de un modo de producción determinado, así mismo, los procesos culturales y del tiempo y, con esta precisión, del mundo. De hecho, fue el movimiento
y científicos que también formaron parte de este cambio ambiental. Pero que revolucionó la producción en masa, provocando una aceleración de la
siempre recordando que la Geografía es la clave de estos procesos junto producción en la sociedad, a la cual se agregó la necesidad de construir
con la historia del hombre. rápidamente espacios que posteriormente serían los protagonistas de este
periodo de desarrollo. Se transformó completamente el paisaje urbano
Para entender el proceso de formación de la historia ambiental en a una velocidad exasperante, comparado con la permanencia del lugar
relación a nuestro contexto, debemos ubicarnos en torno a la ideología en los periodos precedentes. Se modificó la geografía del lugar, fueron
propia de la civilización occidental. De esta manera, debemos empezar desviados cauces de agua, se realizaron deforestaciones, se crearon
por definir el concepto de lo que es naturaleza y a sintetizar elementos montañas de deshechos.
sobre aportaciones en cuanto al estudio de la vida de nuestro hogar, el 3
James OĆonnor, “Causas Naturales”, Siglo XXI, México, 2001.
Junto a los contenedores de la actividad de producción, fueron construidas pueden ser definidos como no lugares, pero que aspiran a volverse, a ser
nuevas infraestructuras para permitir el transporte de los materiales, como reconocidos y reafirmarse como nuevos lugares.5
calles, avenidas o el ferrocarril que bordeaba las zonas industriales. Esta
última se manifiesta como la gran transformación espacial y económica de El sentido de estos espacios debe ser comprendido propiamente como
la ciudad, disminuyendo los tiempos de traslados y comunicando, a través aquellos que corren el riesgo de desaparecer, de ser cancelados, de
de varias rutas, las industrias con las ciudades. ser abandonados, eliminados y devastados. Es necesario capturar e
interrogar los sentidos de la vida y de la memoria, pero no en lugares
Como consecuencia del continuo aumento de la producción industrial, el habitados y vividos, llenos de gente, de objetos, de edificios, de autos, sino
fomento de la construcción de nuevas estructuras fue mayor, favoreciendo de manera paradójica, donde en el lugar parece terminar la vida misma,
así, al abandono de aquellas que fueron construidas durante la primera reencontrando las semillas de la vida donde el hombre corre el riesgo de
etapa de la industrialización. perderse, perder su lugar y su relación con él.
El progreso se abrió camino con todos sus nuevos pros y contras y con De esta manera, los lugares abandonados nunca mueren aunque
la misma velocidad que llegó se fue, llegando al final y dejando en el aparentemente sea así. Se solidifican en la dimensión de la memoria de
ámbito urbano una enorme cantidad de cicatrices espaciales al interior de los que vivían ahí, hasta construir un elemento irreducible de identidad,
la ciudad, incrustadas entre el viejo centro y la nueva periferia, condición viviendo de su propia materialidad, de su coherencia sustancial y material.
propiciada gracias a la explosión del fenómeno de la urbanización. Un No pretenden la estaticidad, sino al contrario, el movimiento, el camino
gran golpe si se piensa que sectores completos de ciudades reunían físico y mental de su continua reconquista. Generalmente se piensa que
numerosas fábricas e industrias y otros elementos arquitectónicos que estos lugares no tienen un sentido: no tienen más sentido si nunca han
fueron abandonados. tenido uno. Sin embargo, hay un sentido en estos lugares, un sentido que
comprender, un sentido para escuchar, un sentido por vivir.
Sucesivamente, la cara de la ciudad y de los paisajes urbanos han con-
tinuado modificándose durante el siglo XX, el siglo de la devastación y de A menudo se puede pensar que el abandono es provocado y ocasionado
la reconstrucción. La destrucción ocurrida durante la Revolución Mexicana por la falta de uso, pero no es ésta falta de uso la que genera la decadencia
ha dado lugar a un nuevo periodo de reconstrucción y transformación, de un espacio, va más allá de esta simple deducción, ya que el desuso
fuertemente influenciada por grandes desplazamientos de masas pobla- es solamente consecuencia de una serie de circunstancias desfavorables
cionales, de la organización del tráfico y de las migraciones. que al sumarse dan como resultado la pérdida de identidad y la pérdida de
la imagen sobre el contexto.
De esta forma, continuamente presenciamos el fenómeno del abandono de
Una característica urbana de estos espacios es que buscan su significado
lugares o espacios al interior de una ciudad o de un territorio más grande.
dentro de su contexto histórico, arquitectónico y social, por lo que es
A menudo estos espacios vacíos se encuentran estrechamente unidos con
claramente notable cuando aparece uno de ellos, debido a que se hace
aquellos que están completamente llenos: terrenos no productivos, zonas
presente una incompatibilidad y una incongruencia que choca con la
carentes de una función concreta, circundando la ciudad o infiltrándose
composición urbana.
en ella, dibujando en bajo relieve las zonas de incertidumbre4, dejando sin
respuesta las preguntas de dónde inicia la ciudad y dónde termina. Y que
Reciclaje de arquitectura
constituyen un territorio de prueba para poder explorar la posibilidad de la
nueva ciudad.
Rearquitectura
Se trata de lugares aparentemente olvidados, donde la memoria del Hablando de arquitectura, hablamos del arte del espacio, como el público,
pasado parece predominar sobre el presente, lugares donde se insertan el privado, el de relación, el intersticial, entre otros, adquiriendo nuevos
nuestras interrogativas sobre la ciudad y el paisaje contemporáneo. significados que nunca se rompen. El espacio se recicla y la arquitectura
Zonas que generalmente aparecen o parecen lejos de la ciudad aunque se alimenta continuamente de la existente, teniendo en cuenta las
formen parte de la misma. Estos lugares desolados, centros sin alma, en circunstancias que se presentan.
ocasiones mortificados, devastados, objetos sin cura y de especulación,
4 5
Augé, Marc, “El tiempo en ruinas”, Barcelona, Gedisa, 2003. Teti, Vito, “Il senso dei luoghi. Memoria e storia dei paesi abbandonati”, 2004.
El psicoanalista Ernst Kris dijo: Durante mucho tiempo hemos entendido función no empobrece la capacidad semántica de la arquitectura9, pero
que el arte no se produce en un espacio vacío, que ningún artista es se encuentra simplemente en un estado de transición, de cambios que,
independiente de aquellos que lo preceden o lo modelan, y que el mismo efectivamente, gracias a esta pérdida, le permite ser más receptivo a una
artista, como el científico o el filósofo, es parte de una tradición específica posterior regeneración y revitalización, mas no se considera momificado,
y trabaja en un campo de problemas estructurados.6 Para esta arquitec- justificando la presencia del edificio como un objeto de museo, sino como
tura es difícil encontrarse con una tabula rasa, porque nunca vuelve a ser un acto de innovar y entrar en un nuevo ciclo en su interior.
la misma arquitectura pura y original.
El aspecto arquitectónico sigue manteniendo su importancia, aun cuando
El concepto de reciclaje está introducido por la necesidad de elaborar su función es totalmente diferente a la anterior. Siempre habrá signos
nuevas respuestas a los complejos urbanos que se han quedado obsoletos. inevitables que permitan leer la estructura de la historia del pasado sin
Proyectos de reactivación que puedan tener lugar en varios escenarios, obstaculizar la nueva realidad en el presente.
como son: las antiguas fábricas, polígonos residenciales, periferias o
suburbios no funcionales. Así mismo, frenar el proceso de envejecimiento Cabe destacar que el reciclaje puede asumir diversos aspectos dependiendo
y de abandono a través de operaciones de redefinición y reestructuración, del caso tratado y se puede manifestar con diferentes métodos. Esto
permitiendo crear nuevas relaciones entre el edificio y su entorno. puede obedecer a reglas económicas cuando la valorización de las áreas
centrales de las ciudades donde se encuentran las antiguas industrias,
Aparte del valor arquitectónico intrínseco que una obra pueda tener, zonas de las que se había huido antes, conduce a la recuperación de la
un edificio preexistente también tiene la ventaja de haber ganado el arquitectura existente, porque no podemos permitir una renovación simple
respeto de su entorno, de ocupar un espacio único y reconocible, donde y pura.
la recuperación de este último implica la recuperación del espacio
circundante, evitando así, su descontextualización. El reciclaje se puede ver sobre todo como el mejor procedimiento para
preservar la arquitectura, pudiendo considerarse como un medio de su
A diferencia de la cultura de la rehabilitación de principios del siglo XX, propia supervivencia. Siempre debe contar con su dimensión histórica,
que exigía después de un período de abandono, rehabilitar y dejar en tanto en materiales como en ideales.
su estado original algún espacio arquitectónico que haya tenido cierta
Cuando nos encontramos ante un edificio histórico se debe entender las
función; la cultura del reciclaje puede construir algo nuevo sobre la base
relaciones con su autenticidad. Si su verdadera naturaleza es la original,
existente. Aplicando una inyección de vida a los edificios que son parte de
si presenta una multiplicidad de orígenes o si se ha depreciado tanto
nuestra historia y reconociendo al mismo tiempo la especial importancia
por la misma caída del círculo de la actividad productiva. En función de
de la arquitectura.7
estas diferencias cambia la forma en que nos enfrentamos al edificio, la
recuperación puede ser a través de la restauración o de la reanimación.10
Cuando se construye un edificio, se piensa en él insertado en un espacio
determinado, pero no siempre se piensa en insertarlo en el tiempo. Sin
La restauración permite la conservación, garantizando la continuidad
embargo, los edificios son capaces de desarrollar vida propia como
material de un edificio. Los cambios no suelen afectar a la función, pero
respuesta a la vida que se desarrolla en su interior, siendo capaces de
si al contenedor, la forma. De esta manera se restaura el orden perdido
cambiar, adaptarse y renovarse. Los arquitectos, en su trabajo, deben
volviendo a dar unidad y singularidad al edificio.
pasar de ser artistas del espacio a ser también artistas del tiempo, así
como afirma Stewart Brand, trabajando por tanto con el tiempo más que Con la reanimación el edificio se adapta a sus necesidades actuales,
en su contra.8 principalmente para modificar el contenido, el fondo, porque ahora el
edificio ha perdido su continuidad y debe ser revitalizado. Las diversas
Un edificio que ha perdido su función original, no ha perdido su historias fragmentadas y discontinuas se entrelazan para devolver la
importancia, no conduce necesariamente a su muerte como la pérdida de continuidad al edificio, que de no haber estado rotas, no habrían dado
6
lugar a la reutilización.
Ernst Kris, “Psychoanalytic Explorations in Art”, Londres, 1952.
7 9
Gausa M.; Guallart V.; Muller W.; Morales J.; Porras F. y Soriano F., “Diccionario André Corboz, “Edificios Viejos con Nuevas Funciones”, Revista “Lotus
Metápolis de arquitectura avanzada”, ACTAR. Barcelona, 2001. International”, No. 46, Electa, Milán, febrero, 1985.
8 10
Brand, Stewart, “How Buildings Learn: What Happens After They’re Built”, 1994. Ibídem.
Se crea un continuo que surge de la discontinuidad que tiene la misma El Estado es consciente del gran número de inmuebles abandonados
estructura y que gracias a esta oscilación en el tiempo, entre la estructura dentro del Distrito Federal, y al presentar una propuesta de rescate de
y las funciones concedidas, podemos obtener un cambio de destino. los espacios arquitectónicos abandonados se estaría, de alguna forma,
erradicando la descontextualización y la desvalorización de los mismos,
¿Porqué el estado se interesaría en recuperar los inmuebles así como varios de los focos rojos. Tomando a estos espacios como
abandonados? una fuente de recursos renovables de manera integral, que impulse la
reactivación económica, social y cultural, así como ambiental de estas
Como se ha mencionado anteriormente, la complicación social que estos zonas, y sirvan como focos verdes dentro de la Ciudad de México.
espacios fomentan se puede controlar e incluso se puede llegar a redirigir
la perspectiva conflictiva de los mismos. No obstante, viendo que se cumplan con los objetivos planteados de
estos planes de recuperación arquitectónica, se trataría de retomar este
Sabiendo las fortalezas que la recuperación, reutilización y revitalización “modelo” con la finalidad de introducirlo en otros estados de la República
producen en estos espacios olvidados y abandonados, así como en Mexicana en un futuro cercano. Teniendo microcosmos sustentables que
su contexto urbano-social y arquitectónico, y la cantidad de soluciones sean capaces de autosatisfacerse y recrearse, siempre de una forma
positivas de tipo ambiental, ecológicas y sustentables que se pueden única y diferente, valorando y procurando las necesidades de su contexto.
aplicar a estos inmuebles, es objetivamente claro y evidente el beneficio La recuperación de espacios públicos es una actividad que los gobiernos
explícito que implica a nivel estatal. a todos los niveles deben de realizar.
Sin embargo, dentro de este marco, el Estado juega al mismo tiempo un Economía
papel muy importante para poder validar e impulsar todas las medidas,
leyes y reglamentos que soporten y den bases sólidas para poder llevar Renovar la vieja estructura significa también nuevas actividades
a cabo planes de recuperación arquitectónica. Por lo tanto, el Estado es económicas, visto que a menudo estos espacios se preparan para aceptar
un organismo capaz de motivar, incentivar y dar las pautas necesarias actividades de cultura o de esparcimiento. Si tomamos en cuenta el
para la realización, la creación e implementación de estas acciones ya hecho de que la economía es la que ofrece el impulso decisivo al reúso,
que en un sentido ambiental, urbano-paisajístico y social, los beneficios se debe contemplar que al alterar los destinos de uso; se marca una
son íntegramente para el Estado, elevando la calidad de vida y mejorando creciente incertidumbre debido a que el destino de uso original, se quedó
el entorno social. estancado, pasando a uno más ligero y con flujo hasta que la economía
llegue a confrontarse con la cultura. Al contrario, con la recualificación de
Está demás remarcar que todas las secuelas que generarían estas reformas los elementos originales, presentados en la ciudad o en los pequeños
recaerían propiamente en el organismo estatal, beneficiándose de la poblados, se puede crear un circuito turístico-cultural. La valoración
regeneración de espacios más sanos, en todos los sentidos, y por lo tanto de elementos arquitectónicos-culturales existentes potencia el flujo de
permitir la exploración de nuevas formas arquitectónicas y expresiones visitantes y consecuentemente el flujo económico.
artísticas, culturales y ambientales, a través de la recuperación de este
tipo de espacios, que bien, ahora se pueden considerar estos inmuebles La cultura se manifiesta como un ideal dentro de la intervención para su
como una mina de recursos renovables. reutilización, ya sea en museos, bibliotecas, centros culturales, auditorios,
archivos, otorgando nueva vida a los edificios, históricos o no, y a muchas
Así mismo, la cohesión social aumenta en torno a este tipo de re-proyectos partes de la ciudad abandonada tras el cambio de la economía.
y de forma global y gradual se puede considerar como un mejoramiento
en la calidad de servicios e infraestructura ofrecidas por el Estado. Siendo Basta pensar en algunos edificios famosos como: a) el Museo Nacional
sobretodo él, además de los habitantes y personajes que se encuentran Centro de Arte Reina Sofía, en Madrid, que en el pasado solía ser un
dentro de un radio próximo al espacio recuperado, el beneficiario hospital, o el Centro Cultural Caixa Forum, también en Madrid, creado
económico, turístico, ambiental, social, urbano y hasta político, en relación de la reestructuración de una vieja central eléctrica por los arquitectos
a los cambios que se extiendan en todas las partes que lo conforman y suizos Herzog & De Meuron; b) el Centro Nacional para las Artes Visuales
forman parte de este nuevo espacio, re-proyectado sobre un elemento ya de Bernard Tschumi, en Le Fresnoy, Francia del norte, donde nuevas y
proyectado. antiguas estructuras se unen para crear nuevas formas urbanas aptas
para hospedar un conjunto de edificios entre los cuales se encuentra un
centro para la danza y un set cinematográfico; c) la recuperación de la de materiales recuperados. Generalmente cuando pensamos en daños
Roundhouse, un antiguo depósito de trenes de vapor situado al norte ambientales los asociamos a las industrias pesadas y a la explotación
de Londres, famoso por ser durante los años 60´s y 70´s un punto de de los recursos naturales debido a la producción, donde al mismo tiempo
encuentro para la música rock y que tras su clausura ahora reabre sus sus “residuos” pueden ser una oportunidad de rescate propuesta por la
puertas para contener un Centro de Arte para los niños proyectado explotación de materiales existentes que promueve el desarrollo humano
por el estudio de John McAslan & Partners; d) hasta llegar al edificio como otra de las claves, pero es también un daño ambiental el permitir
emblemático del Tate Modern, donde, los espacios recuperados en la ex que estos espacios inmersos en el olvido y el desuso no se reutilicen
central eléctrica de Londres, también realizada por los arquitectos Herzog explotando al máximo los recursos contenidos en él.
& De Meuron, constituye un óptimo escenario para la exposición de las
obras de arte, y e) la Plaza Loreto en la Ciudad de México, realizada por Los beneficios de la reutilización van más allá de la conservación de nuestro
la Asociación Carso S.A., la cual era la antigua fábrica de papel Loreto y patrimonio cultural. El reúso de edificios completos permite disminuir
Peña Pobre, reestructurada y regenerada para ser hoy en día un centro la utilización de recursos naturales, disminuir los costos de materiales,
comercial y cultural, revalorando un ángulo de la ciudad y favoreciéndola de preparación del sitio, evitando también los costos de demolición. Si
de tal manera que produzca grandes flujos de visitantes, economía y se debieran demoler determinadas estructuras, se procuraría causar el
patrimonio. menor daño al suelo, así como también en caso que se produjera un
residuo difícil de eliminar y no se pudiera recuperar.
Al alejarse de la ciudad, pasando a través de viejos sitios mineros, se
encuentran otros sitios como el Centro de Diseño de Norman Foster en Estrategias de reactivación
Essen, donde se encuentra conservada la mayor parte de los espacios
interiores de la sala de máquinas, que más tarde se utilizaron como lugar La riqueza material e inmaterial de los inmuebles abandonados hace sur-
para las exposiciones del nuevo Diseño Alemán; o el Museo de Arte gir interrogativas sobre su futuro, y aún más cuando la construcción se
Contemporáneo el Grand-Hornu en Bélgica. encuentra en peligro de extinción. En los inmuebles abandonados existe
un serio problema de reutilización que prescinde de múltiples factores. La
Los ejemplos de revitalización de centros de cultura que tomaron el lugar variedad tipológica de edificios no se identifican sólo por permanecer en
del inmueble olvidado son bastantes, y generalmente grandes nombres de desuso, sino comprende aspectos geográficos, geológicos, económicos,
la arquitectura contemporánea interpretan estos proyectos de ampliación y históricos y antropológicos.
readecuación de edificios existentes para la creación de museos y centros
de arte.
Para efectuar un proceso válido de reutilización siempre será necesario
llevar adelante un proyecto que sea capaz de innovar, manteniendo al
Parafraseando las palabras de Manuel Gausa, se puede notar que nuestra
mismo tiempo las relaciones entre las personas y los signos característicos
sociedad de trabajo se está transformando en la sociedad del tiempo libre,
de la vieja estructura, llegando a un equilibrio comprometido con la
del ocio. Por esto se favorece la transformación de grandes zonas libres
transformación requerida y la salvaguardia del enlace existente entre los
en paisajes para la relajación, con la creación de pausas a lo largo del
modelos de construcción, el territorio y la cultura ambiental.
territorio y pausas en nuestras actividades productivas. De esta manera
nuestra vida y nuestro trabajo, se encuentran rodeados por el juego, por
una hibridación de programas culturales, deportivos y lúdicos. En la recuperación de las estructuras se necesita distinguir la conservación
intensa del patrimonio que existe para la reconstrucción de lo que se
Recuperación ambiental necesite, hasta encontrar la posibilidad compatible entre artefactos
existentes, exigencias de protección y nuevas necesidades.
En cuanto a la relación de la recuperación del contenedor, se puede decir
que el patrimonio arquitectónico en desuso se revela como una “mina” En vista de una valorización y redefinición de uso del lugar olvidado o
cuya explotación equivale a un movimiento ecológico debido al reciclaje abandonado, se necesita activar la atención de las Entidades Locales y
de materiales y del suelo, así mismo, podemos decir que recuperar es una de la colectividad. “La hipótesis de revitalización pueden cubrir espacios
forma de preservar. que renazcan espontáneamente con otra función”11, por ejemplo,
11
Columbu, Danila, “El Espacio Arquitectónico Abandonado como un Recurso
En efecto, el proceso de reutilización de la arquitectura, incluye la Renovable: Recuperación y Reactivación del pueblo Ex-Enel Taloro en Cerdeña”.
readaptación de edificios, el desmontaje conservado y la reutilización Tesis de Maestría. MAYAB. Madrid, 2011.
reconversiones a polos culturales, de investigación o educación, bioclimáticos. De esta forma se refuerza el impacto positivo debido a la
laboratorios artísticos, de experimentación y/o ambientales. revitalización.
Se pueden realizar, quizá, acciones específicas enfocadas sobre un solo La rehabilitación puede ser considerada como un proceso sustentable en
inmueble y que den pauta a la formación y valorización de un instrumento caso de que la vida útil del nuevo edificio sea mejor o al menos igual al
tipo; o bien, acciones diversas por parte de instituciones que busquen anterior, se puede asegurar que la manutención y el uso de aquello que
revalorar una serie de inmuebles a través de sus diferentes tipologías. está rehabilitado no determina previamente un residuo energético, a menos
Estas dos tendencias representan dos modos complementarios de que en el edificio se incluyan técnicas o implantes típicamente ecológicas,
enfrentar el problema del abandono a través de la revitalización. como por ejemplo la instalación de sistemas que permitan la captación de
energía solar.12 De hecho, los sistemas bioclimáticos pueden ser pasivos
Cualquiera que sea la estrategia que se aplique en un determinado es- o activos, siendo los sistemas pasivos preferibles a los activos, porque
pacio, habiendo determinado la estrategia adecuada, es necesario re- no requieren de ningún mecanismo para poder funcionar, además de una
cabar información obtenida durante una fase precedente de la lectura buena realización con materiales, técnicas y estrategias adecuadas.
del contexto. Los datos que se identifican, constituyen la base para la
construcción de un sistema que indica cuales serán los instrumentos En definitiva “rehabilitar un edificio supone en la mayoría de los casos un
para poder actuar en un posible proyecto de reactivación. ahorro energético del 60% respecto a derribarlo y volver a construirlo y
evitar numeroso impactos ambientales.”13 De hecho, rehabilitar un edificio
Se necesita identificar los recursos del área para entender mejor que fa- con criterios de sustentabilidad, manteniendo los muros y los forjados,
vorece el desarrollo del área, y encontrar las posibles soluciones a los sólo cambiando partes internas, sustituyendo algunos cerramientos,
problemas identificados. Cada realidad debe adaptar una estrategia dife- dotando de aislamiento y cambiando las plantas arquitectónicas, supone
rente según los propios recursos y sus condiciones. Quizá la estrategia en cualquier caso un ahorro energético y de producción de contaminación,
es la descripción de un plan de acción a largo plazo usado en conjunto y como se ha dicho anteriormente, del 60%. El resto serán criterios que se
sucesivamente coordinando las acciones tejidas, llegando a un propósito apliquen de acuerdo al proyecto de regeneración.
determinado.
Conclusiones
La estrategia se aplica a todos los campos en donde para llegar al objetivo
sean necesarios una serie de operaciones separadas, la elección no El fondo de las transformaciones y mutaciones no recaen únicamente en
es única y/o el resultado incierto. Se hace referencia a continuación a la reconstrucción de la imagen urbana, o en la integración de elementos
la identificación de posibles alternativas que permiten el logro de uno o plásticos, artísticos y culturales a estas revitalizaciones, como una casa
más objetivos, en el caso de reactivación, que representa la misión del de cultura, una biblioteca, salas de cine de arte, talleres, cursos, etc.,
objeto, los objetivos son la seguridad de la población, el mejoramiento de sino también en la integración general de elementos y espacios para la
la economía y un aumento de la calidad de vida. aplicación de técnicas ambientales, elementos bioclimáticos, producción
de energías limpias, y esto en beneficio del Estado y de los usuarios y
En base al contexto estudiado y a las características socio-demográficas, habitantes.
económicas y territoriales, se necesitan definir los instrumentos necesa-
rios para llevar a cabo la estrategia. Se pueden analizar ejemplos ya Es importante remarcar la capacidad del Estado, como gobierno, para
existentes para evaluar los instrumentos, ver cuáles son los beneficios y poder redefinir programas y planes normativos que permitan y apoyen la
cuales los problemas. recuperación de dichos inmuebles. El beneficio es mutuo; tanto el Estado
como la sociedad son partícipes de los cambios positivos dentro de los
Medidas ecológicas proyectos de recuperación, y de esta manera, se transforma el contexto
12
Hablando de la recuperación de los espacios y elementos arquitectónicos Margarita de Luxan, disponible en la red: http://www.fomento.es/NR/
abandonados, podemos afirmar que esta práctica nos permite reducir la rdonlyres/74FCECEE-AFE7-41D7-86C9-9A045978DF0C/98663/MLUXAN1.
utilización de recursos naturales y energéticos, consintiendo la reanimación pdf, 9 noviembre 2010.
13
del contexto urbano y social. A esto se puede agregar el hecho que la Higueras García, Esther, “Buenas Prácticas en Arquitectura y Urbanismo para
Madrid. Criterios Bioclimáticos y de Eficiencia Energética”, Madrid, Ed. Área de
rehabilitación de estos espacios permite la integración de elementos
Gobierno de Urbanismo y Vivienda del Ayuntamiento de Madrid, 2009.
otorgando un nuevo uso al espacio arquitectónico capaz de contener Columbu, Danila, El Espacio Arquitectónico Abandonado como un Recurso
nuevas actividades dedicadas al esparcimiento, la recreación, la cultura Renovable: Recuperación y Reactivación del pueblo Ex-Enel Taloro en
y el arte. Cerdeña. Tesis de Maestría. MAYAB. Madrid, 2011.
Corboz, André, Edificios Viejos con Nuevas Funciones, Revista Lotus
Así mismo, la virtud ambiental debe integrarse dentro de estos re- International, n° 46, Electa, Milán, Febrero 1985.
proyectos, ya que los elementos de la arquitectura bioclimática son Gausa M.; Guallart V.; Muller W.; Morales J.; Porras F. y Soriano F.,
totalmente flexibles al espacio y al clima en cada proyecto. De esta forma Diccionario Metápolis de arquitectura avanzada, ACTAR, Barcelona,
la reactivación económica nace como consecuencia de los fenómenos 2001.
anteriores llegando a generarse un proyecto integral e interdisciplinario, Higueras García, Esther, Buenas Prácticas en Arquitectura y Urbanismo
propiciando un proyecto con un contexto socialmente más sano, activo y para Madrid. Criterios Bioclimáticos y de Eficiencia Energética, Madrid,
seguro, un contexto arquitectónico integrado con su paisaje y al ambiente Ed. Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda del Ayuntamiento de
y un contexto económico revitalizado. Madrid, 2009.
Koolhaas, Rem, El Espacio Basura, Barcelona, 2007, 62 pp.
De alguna forma, esta investigación engloba los temas que recaen Kris, Ernst, Psychoanalytic Explorations in Art, Londres, 1952.
directamente en la reutilización de inmuebles abandonados, desde Lavoisier, Antoine-Laurent de, Conservación de la materia / Primer
sus antecedentes hasta los fenómenos que ocurren alrededor de ellos, principio de la Termodinámica.
haciendo un análisis y llegando a la conclusión que parte importante y Luxan, Margarita de, disponible en la red: http://www.fomento.es/NR/
fundamental para poder llevar a cabo los proyectos de recuperación, rdonlyres/74FCECEE-AFE7-41D7-86C9-9A045978DF0C/98663/
debe existir un fuerte apoyo por parte del gobierno estatal así como de las MLUXAN1.pdf, 9 noviembre 2010.
administraciones públicas. OĆonnor, James, Causas Naturales, Siglo XXI, México, 2001.
Teti, Vito, Il senso dei luoghi. Memoria e storia dei paesi abbandonati, 2004.
Así mismo, las medidas generales y las propuestas desarrolladas a lo largo
de la investigación pueden resumirse para los proyectos de readecuación
y revitalización en cuatro puntos principales; la aplicación de medidas
ambientales integrando elementos de la arquitectura bioclimática; la
reactivación económica del entorno; la cohesión social, y la recuperación
del paisaje degradado (urbano y arquitectónico). Se puede concretizar
este trabajo de investigación con la propuesta final de la Ley de Rescate de
Inmuebles Abandonados del Distrito Federal14. La cual pretende fomentar
e impulsar la iniciativa de reusar inmuebles que por cualquier razón hayan
sido desocupados y actualmente se encuentren en estado de abandono.
Bibliografía
Alvarado Ortega, José Arturo, Reinterpretación del Espacio Arquitectónico

Abandonado en la Delegación Cuauhtémoc, Ciudad de México, para su
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14
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Jorge L. Zendejas R. Gestión estratégica 119
Revista de
Administración
Pública
Ernesto Velasco (comp.), Gestión estratégica, México,
Escuela de Administración Pública del Distrito Federal
(eapdf) - Siglo XXI, 2010, 163 pp.
A partir de la década de 1970 surgieron críticas en el ámbito académico

a los modelos de desarrollo del Estado. Jürgen Habermas, por ejemplo,
consideraba que había una falta de legitimidad del sistema que lo hacía
inestable y propenso a crisis. También se señalaba una crisis en los
modelos democráticos. En The Crisis of Democracy (1975), Michel Crozier,
Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, sugerían que el Estado tenía una
sobrecarga de demandas que impedían que respondiera adecuadamente;
es decir, había “desplazamiento o ahuecamiento” —hollowing out— que
mermaban capacidades de respuesta. Por lo tanto, en el escenario de la
crisis del petróleo y de la deuda de la década de 1980, muchos Estados
enfrentaron crisis fiscales que se convirtieron en crisis de ingobernabilidad.
El Estado de Bienestar tenía que modificarse.
Se propuso desde Estados Unidos y Reino Unido, en los gobiernos

de Ronald Reagan y Margaret Thatcher, un modelo redimensionador
del Estado. Éste consistía en reducir y acotar el poder del Estado por
medio de la liberalización o apertura. Por otra parte, surgieron reformas
a la administración pública enfocadas en que el mercado desempeñara
un papel más importante con base en las 3 e´s —eficiente, efectivo y
económico— del paradigma de Nueva Gestión Pública (NGP); asimismo,
se propusieron herramientas de gestión estratégica.
En esta línea, el libro de Ernesto Velasco Sánchez, Gestión Estratégica,

realiza una compilación de artículos que demuestran la conveniencia
de adoptar perspectivas estratégicas en la planeación de políticas y
gestión de organizaciones públicas de manera que se haga frente
a los desafíos del entorno. Forma parte de la colección —de nueve
volúmenes— Biblioteca Básica de Administración Pública de la Escuela de
Administración Pública del Distrito Federal, coordinada por Luis F. Aguilar;
ésta busca elaborar materiales académicos de trabajo para funcionarios
y personas interesadas en la administración pública. La compilación de
120 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Jorge L. Zendejas R. Gestión estratégica 121
textos de Gestión Estratégica —que comprende seis artículos, un artículo probable de las decisiones. Sin embargo, también hay obstáculos, como los
introductorio y cinco textos clásicos— es una buena aportación tanto para costos de transacción y el problema del agente principal; para solucionar
los estudiosos de la administración pública, la ciudadanía, pero sobre esto, Mancur Olson, por ejemplo, propone aplicar incentivos negativos o
todo, para los servidores públicos en ámbito federal o estatal. sanciones a los actores que no cooperen e incentivos positivos a los que
lo hagan, de manera que haya contribución a objetivos comunes.
El concepto de estrategia, sugiere Velasco en el capítulo introductorio
—“Las fuentes e implicaciones de la gestión estratégica en el sector Por otra parte, la distinción entre la planeación y el pensamiento estraté-
público”—, no equivale sin distinción, “a lo importante, lo de largo plazo, lo gico es una característica de la dirección estratégica de negocios. Esta
prioritario”; propone definir estrategia como: fuente busca que las empresas tengan una ventaja competitiva e inter-
preten la realidad no sólo con base en estadísticas; en esta línea, como
“acciones que realiza una persona u organización para aprovechar afirma Henry Mintzberg, las estrategias “más exitosas” son visiones, no
las oportunidades y lidiar con las adversidades que se le presenten planes. Aquí, es relevante el concepto de “posicionamiento”; es decir,
con el fin de colocarse en una situación ventajosa o de liderazgo que la capacidad de una organización de colocarse en un lugar privilegiado
le permita ofrecer un valor único o superior a los actores interesados que permita hacer frente a los adversarios y superarlos para “asegurar
en su actividad de manera eficiente, eficaz y sustentable” (p. 17). subsistencia y crecimiento”. Velasco también señala que hay cinco
componentes del sistema de gestión estratégica: primero, la formulación
En ese sentido, la NGP busca mejorar la productividad del sector público y de la estrategia (planeación estratégica); segundo, la implementación de
fortalecer las capacidades de dirección del gobierno. Tiene dos supuestos la estrategia (ejecución de proyectos estratégicos); tercero, la evaluación
principales: primero, afirma que la manera más adecuada de asignar de los logros y por último, la evaluación de la estrategia y del sistema de
bienes es mediante mecanismos de competencia; segundo, afirma que gestión estratégica.
es posible trasladar herramientas y enfoques del sector privado al público.
De este modo, hay dos enfoques: por un lado, la marketización, que No suele haber consenso sobre el significado de estrategia, hay distintas
busca introducir mecanismos de mercado y simular competencia en el perspectivas como lo sugiere el texto de Velasco. No obstante, Henry
sector público y por otro, el gerencialismo, que intenta introducir formas Mintzberg propone una solución en “Las cinco P’s de la estrategia”;
posburocráticas de organización con base en prácticas del sector privado. considera distintos significados de estrategia y sugiere interrelaciones
entre éstas. Primero, define estrategia como plan entendido como un
La gestión estratégica corresponde a esta vertiente.
curso de acción “conscientemente determinado” que permite tratar una
situación específica. Asimismo, la define como una pauta de acción o
Velasco destaca tres fuentes del enfoque estratégico: la escuela de la
como una “maniobra” para hacer frente al competidor. La estrategia es
estrategia militar, la teoría de juegos y la dirección estratégica de negocios.
también un patrón o flujo de acciones. Aquí distingue entre estrategias
La escuela militar de la estrategia interpreta la realidad de la guerra; sugiere
deliberadas —intenciones asumidas de manera consciente— y estrate-
que “el deseo de gobernar o someter a otros es una constante que nace
gias emergentes, donde se desarrollan patrones en ausencia o en
de fuentes tales como la necesidad de seguridad, la búsqueda del honor
resistencia de la intencionalidad.
y el egoísmo”. También describe los límites de la acción humana sobre
el entorno y por último, considera que aspectos “intangibles” de carácter
También puede significar posición o la ubicación de la organización en el
psicológico y moral determinan el éxito de la estrategia, por ejemplo, la entorno; de modo que la estrategia acopla el escenario interno y externo.
base moral y la legitimidad del líder. Se busca que las organizaciones cooperen entre sí, también entre
competidores. De manera que implica, no sólo la selección de una posición,
La teoría de juegos, por su parte, considera que los participantes en una sino desarrollar una visión de mundo (Weltanschaung) que permita
situación estratégica son racionales y por ello, elegirán la alternativa que analizar el funcionamiento del entorno; por lo tanto, la estrategia es una
les otorgue mayor recompensa. Por lo tanto, tienen preferencias que perspectiva compartida entre los miembros de una organización, unidos
pueden ordenarse y buscan la maximización de resultados. Esta teoría por “por afinidades de pensamiento [o] comportamientos”. Por último,
también distingue entre distintos tipos de estrategias. En las dominantes, Mintzberg considera que con base en el uso de diferentes definiciones
el participante elige siempre la misma estrategia sin importar el competidor será más fácil comprender y dirigir los procesos de la estrategia.
con base en la distribución de incentivos positivos y negativos. Las
estrategias bajo incertidumbre o riesgo se caracterizan porque los actores Desde el campo de la dirección estratégica de negocios, Michael Porter
maximizan el valor que se espera de las alternativas haciendo un cálculo en “Cómo forman la estrategia las fuerzas de la competencia” propone
un modelo con cinco fuerzas competitivas que definen la estructura en la En este sentido, la planificación estratégica es una herramienta que
industria; afirma, que éstas determinan las alternativas de posicionamiento establece acciones, prioriza objetivos y permite consenso. Hay tres etapas
de las organizaciones. Recomienda entender las fortalezas y debilidades de planeación estratégica: primero, el consenso estratégico, donde se
de las organizaciones y comprender la de los competidores de modo que analizan los estilos de dirección y se identifican actores críticos internos y
se pueda posicionar a la compañía y aprovechar los cambios. Las orga- externos. Después se genera información para la formación de estrategias
nizaciones o la industria tienen “una estructura subyacente” económica y acciones; finalmente, en la tercera etapa, se busca “la visión de éxito de
o técnica que permiten que haya fuerzas competitivas. La primera fuer- la organización” por medio de la formulación e implantación de acciones
za competitiva es la amenaza de ingreso de nuevos competidores. Ésta estratégicas.
depende de las barreras previas de modo que, con base en éstas, la
amenaza varía —hay barreras en forma de economías de escala, dife- También desde un análisis del sector público, Luis F. Aguilar en “Gerencia
renciación del producto, acceso a canales de distribución, entre otras. La Pública, dirección estratégica”, describe la estrategia gubernamental y
segunda es la posibilidad de que haya productos o servicios sustitutos; propone dos modelos de estrategia. “La toma de conciencia gubernamental”
éstos “limitan el potencial de una industria”, estableciendo precios y permitió tratar al gobierno como un agente en el entorno complejo
pueden desplazar otros productos. con desafíos y distintos actores. Por lo tanto, es necesario adoptar la
planeación estratégica (PE); ésta permite proyectar resultados deseados
El nivel de competencia en el sector, es la tercera fuerza competitiva; aquí que se convertirán, en el proceso de agendación, en objetivos de acción.
se evalúa si el sector tiene actores que otorgan servicios parecidos y la
posición que éstos ocupan en la industria. La cuarta fuerza competitiva Los componentes o pasos esenciales, de la PE son: primero, definir la
describe el papel que desempeñan los proveedores de recursos y la misión y visión de la organización; segundo, entender o “registrar” el
disponibilidad que tienen las organizaciones de obtenerlos de otras escenario interno y externo de esta organización. Después de ello, se
fuentes. Por último, la quinta fuerza, evalúa el poder de los compradores; debe realizar un análisis FODA –fortalezas, oportunidades, debilidades y
es decir, el comportamiento de las organizaciones que demandan bienes amenazas– de este modo relacionando el escenario externo (amenazas
y servicios. Porter recomienda que una vez evaluadas estas fuerzas, se y oportunidades) y el interno (fortalezas y debilidades), se establece “la
debe elaborar una estrategia que reconozca las debilidades y fortalezas posibilidad, el costo y la agenda de realización de la misión y de la visión”.
de la organización. Con ello, se puede construir una defensa que haga Con base en lo anterior, se pueden elaborar estrategias y determinar el
frente a la competencia y que permita posicionar a la organización; es esquema de gestión.
decir, “anticiparse a los cambios en los factores subyacentes”.
En esta línea, Aguilar presenta dos enfoques para la elaboración de
Isabel Bazaga, por su parte, analiza la planeación estratégica en el sector
planes estratégicos: por un lado, el enfoque bélico competitivo, que intenta
público. Considera que las organizaciones deben anticiparse a cambios
“derrotar al adversario” asegurando una ventaja competitiva, y por otro, el
y rendir cuentas a los ciudadanos. De modo que deben acabarse las
enfoque de mejora/excelencia/liderazgo que busca mejorar “la capacidad
formas de organización de “paradigma burocrático” tomando en cuenta el
de respuesta” a la demanda de usuarios externos.
entorno. Reconoce que esto ocurre cuando las organizaciones entienden
que el “éxito” de la gestión no depende sólo del escenario interno,
Por último, Robert S. Kaplan considera que las Organizaciones No
pues las organizaciones no son un sistema cerrado. Debe haber, por lo
tanto, sinergia; es decir, obtener el máximo rendimientos de las redes y Lucrativas (ONL) pueden obtener una mayor disciplina en servicios si
experiencias en áreas donde la administración no desempeña un papel utilizan el cuadro de mando integral; así, tendrán un mejor posicionamiento
“comparativamente superior” o que “no contribuye”. en el mercado y más beneficios sociales. Las ONL no suelen tener
sistemas de medición de desempeño, por lo tanto, no tienen rendición de
Por otra parte, Bazaga, considera necesario que los programas y cuentas, ni información de eficiencia y efectividad. Tomando en cuenta lo
servicios públicos legitimen la actuación administrativa, respondiendo a anterior, Kaplan propone que establezcan un mapa estratégico y definan
los ciudadanos; no obstante, éstos no pueden continuar sólo como objeto a su usuario o cliente, distinguiendo entre donadores y beneficiarios.
de la acción público, también deben desempeñar el papel de actores Para ilustrarlo, utiliza los ejemplos de la Ópera Lírica en Boston y de la
en la elaboración de políticas y acciones públicas. Asimismo, se deben Enseñanza para América. Defiende, el Cuadro de Mando, pues integra por
identificar los actores críticos, es decir, aquellos “individuos o grupos medio de relaciones causa-efecto las medidas operacionales y permite
sociales que recibe[n] o genera[n] efectos o impactos de la acción de… coordinar el planteamiento de la misión y visión organizacional con el
organizaciones públicas”. desempeño demostrable.
124 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2
El libro de Ernesto Velasco otorga un panorama general de la literatura

sobre gestión estratégica. Funciona bien como un primer acercamiento
a las distintas fuentes y perspectivas del pensamiento y planteamiento
estratégico. Asimismo, coloca a la gestión estratégica en el debate sobre
reformas administrativas y resalta su importancia para el sector público;
sugiere que éste permite entender la interactividad entre organización
y entorno, ayudando a posicionar a la organización con base en una
ventaja competitiva. Lo anterior, facilita la respuesta a distintos escenarios
económicos, políticos y sociales. También defiende la idea que para que
el gobierno pueda generar un valor superior para la sociedad, necesita
posicionarse en su entorno, alienando las condiciones entre el orden REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
interno, los recursos y las capacidades institucionales.
125
Sin embargo, un lector conocedor del tema, hubiese agradecido mayor
énfasis en el sector público y quizá, por lo menos, un par de estudios de
caso sobre el tema. También, aunque se menciona que se debe valorar
el uso conceptos y herramientas provenientes de otros sectores, no se
menciona con qué criterios se deben seleccionar los más relevantes para
Volumen XLVI, Nº 2
el sector público. Tampoco si se han llevado a cabo reformas de ese tipo
en México y cuál es la situación de éstas. (mayo-agosto 2011)
Las críticas, no obstante, pueden parecer injustas, pues éste no es el

objetivo del libro. Bajo advertencia, no hay engaño. Como se señala
de manera explícita es otorgar una mirada a vuelo de pájaro de las
principales perspectivas del enfoque estratégico. En esta línea, los
Present subject of the
artículos se leen sin problemas, en una sentada y son amenos. Asimismo, Public Administration
hacen una revisión interesante y útil. Ojalá contribuya a que haya una
reforma administrativa eficaz en el sector público en México e incentive
el interés en el posicionamiento de las organizaciones frente al entorno.
Finalmente, si bien el libro no abruma al lector con un estilo académico
muy riguroso de incontables citas, sí se está ante un trabajo serio y bien
hecho. Es una excelente compilación de textos destinado a estudiantes,
servidores públicos, y para el lector que se acerca por primera vez a la
gestión estratégica, es un buen punto de partida.
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Presentation 127
Revista de
Administración
Pública
Presentation
There are cross-cutting issues in the world’s Public Agenda, which Public
Administration in Mexico has not ignored; it has dedicated multiple efforts
to achieve the State’s goals: stability, security, social peace and sustainable
development. These efforts include the Administrative Modernization and
Reform, Transparency, Accountability, Governance and Good Government,
etc. Based on these pillars we find topics focused on achieving great
renovation goals and improvement of public administration. This issue of
the Public Administration Journal deals with some of these topics through
renowned administrators’ reflection and study.
José Juan Sánchez González in his paper Administrative corruption in

Mexico: study approach, describes a typology of public corruption –political,
administrative and judicial corruption– to state how they are connected
to each other and emphasize the scope of processes in the Mexican
bureaucracy. He also presents a proposal to study and understand the
nature and complexity of this phenomenon.
In Public management and quality: an analysis of the Mexican experience.

1995-2012 period, Francisco Moyado analyzes public management
quality and institutional transformations the State has undergone in the
global context. On the other hand, he reviews the reforms implemented in
Latin American countries, based on New Public Management framework.
All of this, to identify the elements shared by modernization, quality and
management improvement programs put into practice by the Mexican
public administration in the 1995-2012 period and suggest the re-launching
of quality policies in the near future.
A review of worldwide and Latin-American directive function trends can

be found in Rafael Martínez Puón’s paper titled Directive function in Latin
America: components to establish a professional system. The “ideal
models” of directive function: corporate or closed, politicization model and
management or professional model are described. Finally, it identifies
and analyzes components to implement a professionalization system for
directive function.
128 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 José Juan Sánchez González Administrative corruption in Mexico 129
José Arturo Alvarado Ortega’s Recovery of abandoned buildings in Mexico

City for environmental and cultural integration into the public space, Revista de
reflects on the requalification and recycling of architectural spaces that
have been rendered obsolete or have been abandoned –such as old
factories, residential areas, non-functional outskirts or suburbs- to make
Administración
them functional through transformations; rescue them for the benefit of
society and the State based on the basic premise of sustainability.
Pública
We thank everyone who has collaborated in this issue of RAP, we
trust these papers will generate discussions and actions regarding the Administrative corruption in Mexico: Study approach
aforementioned topics and thus give continuity to the contributions made
by our house, INAP, in favor of a better Public Administration in our country. José Juan Sánchez González
José R. Castelazo
President Introduction
Corruption is a big problem, not only for countries that have been gravely
affected by it, but also for market economy; thus, it is a topic that becomes
relevant in the academic arena. These thoughts which are based on
empirical investigations of great rigor and reliability have spurred multiple
initiatives to try and stop its global expansion and fight its different forms
and fronts. It must not be forgotten that if corruption is not fought, it can
expand limitlessly, become systematic and collapse the affected countries’
institutions and by extension, harms national and international economic
performance (Villoria, 2006: 136). If corruption is not controlled, it spreads
(Caiden, 1997: 17). If corruption is set free, it will extend, multiply, intensify,
systematize and eventually it will be institutionalized, becoming the rule not
the exception (Malen, 2002: 4).
Corruption has always walked hand in hand with politics, government

acts and social life. It is not strange that corruption is one of the most
ancient activities in the world. However, in this increasingly globalized
world people, companies, national and international institutions or States
interact regularly, rapidly through increasingly asymmetrical relationships;
ergo, like never before, extraordinary situations to exhibit parasitic or
opportunistic behaviors happen (Malen, 2002: 12).
Currently, corruption is a common topic in international circles. It is not

a new situation, far from it; corruption has been around for as long as
governments have existed. Nonetheless, the world has decided the
problem has become dysfunctional for global development, it is necessary
to face it. Without a doubt it has become so threatening, that taking care
of it is urgent (Caiden, 2004: 1). It is obvious that corruption is a potential
problem. Clearly, not all political systems care about it in the same way.
There are places where, on principle, society has drawn a line between
market and politics; public and private interests; and where society pushed
the limits of patrimonialism, patronage and nepotism, corruption is seen as the action of public management. Currently, there exists a variety of study
pathological. Corruption “oils the wheels” of a jammed system. Corruption sources regarding the State’s organized activity, some scholars considered
brings destruction to any society, whether dictatorial or authoritarian; it as an internal variable of the Mexican political system or as a dependent
however, it is especially damaging to democratic governments (Mény, variable of other prevailing political factors in the one party or hegemonic
2003: 123-124). regime.
Corruption is transformed into a global phenomenon with standardized The proposal presented here intends to show administrative corruption
environments that cross every border, typical of the contemporary world as a historic phenomenon, inherent to the government system, which has
(Pozas, 2009: 7). Corruption has become, in the last decades of the not been controlled effectively –despite internal and external control– and
20th century, widespread in government arenas. It affects institutional even in the political alternation regime, has not decreased but increased.
efficiency, creates non-fulfillment of goals and objectives in government This paper tries to answer these questions and others derived from it
programs, prevents the solution of citizen’s demands which makes through a study approach that allows us to confirm the effectiveness or the
citizens distrust the government and creates discomfort in the population ineffectiveness of these control mechanisms –internal and external–, as
(Diego, 2006: 141). well as other instruments to fight administrative corruption.
Corruption is a research topic that has been very popular in the past and This paper is divided into three sections. The first one defines corruption
is currently popular again. For the longest time, the topic of corruption was etymologically and also includes wide and complex definitions. The second
considered taboo (Villoria and López, 2009: 3). Supposedly, extensive part describes the typology of public corruption –political corruption,
economic liberalization and privatization programs which were promo- administrative corruption and judicial corruption– so as to tell the difference
ted in the eighties in developing countries and the post-communist world between them and emphasize the scope of administrative corruption which
would focus on dismantling rents derived from import substitution and sta- we intend to study further. The third part presents a proposal to study
tism system. However, this did not happen. Economies were privatized Mexican administrative corruption; some preliminary inferences to begin to
massively, market mechanisms were widely accepted, commercial and understand the nature of administrative corruption are made. Lastly, some
financial regimes were deregulated; nonetheless, all of these changes in ideas that can be considered as conclusions are stated.
economic policies did not dissolve distributive coalitions (Schamis, 2009:
I Corruption: Definition
44). In fact, it appears it only restructured them. From Russia to Argen-
tina and Mexico to the Middle East, economic reforms took place behind
The study of corruption starts with knowing the origin of this word. Its
closed doors through opaque mechanisms. In Mexico, two conspicuously
etymological root comes from the Latin words Corruptio, corruptiones. The
opaque episodes were bank privatization (Sandoval, 2009: 122) and the
words corruption in English, corruzione in Italian, korruption in German
banking sector rescue of the Banking Fund for the Protection of Savings
are derived from them, as well as corrupción and corromper in Spanish
(Fobaproa) that later became the Institute for the Protection of Banking
(González, 2005: 48). The word corruption comes from the Latin rumpere
Savings (IPAB) (Gónzalez-Aréchiga, 2009: 136). The study of corruption,
and it referrs to breaking good citizenship codes, laws and regulations.
which was popular under the modernization paradigm in the seventies,
The term also refers to the deterioration of the forms of government of
has come back big time.
a country, city or territorial unit (Solimano, 2008a: 59). Corruption is a
moral category, its meaning is similar to the concept of putrefaction (Rose-
The phenomenon of corruption has a multidimensional nature. It involves Ackerman, 2009: 23).
moral dilemmas, economic incentives, personal benefits, degree of
professionalism in State management, size and effectiveness of the public Corruption is a complicated phenomenon with multiple causes and diverse
sector, legislative and legal institution functioning, degree of press freedom, effects. Corruption includes a simple illicit payment as well as the endemic
citizen access to public employees and other factors that influence this functioning of the economic and political system (del Castillo, 2001a: 375).
phenomenon (Solimano, 2008a: 17). In fact, a systematization effort can The problem of corruption has been considered not only as a structural
be made to find all kinds of factors, variables and operations regarding problem, but also as a moral, cultural and individual one. Thus, definitions
corruption that show the complexity of its study (Méndez, 2004: 2). can include strict legal terms –that describe this phenomenon as a mere
act of bribery that involves at least one public employee and a transfer of
When speaking of Mexican public management, administrative corruption funds– as well as economic explanations –which perceive it as regressive
has only been mentioned peripherally, at best, as one more variable within tax and a form of extra income–.
Corruption is “breaking unwritten legal rules or ethical ones which socially The second group has definitions focused on the market. These definitions
dictate how the public service must be exercised, to provide services or are used in contexts that lack appropriate legal development to classify
benefits to certain groups or citizens in a hidden way to willingly earn a every corrupt conduct correctly. They are also appropriate to make an
direct or indirect profit” (Villoria, 2002: 3). Corruption is a felony or an economic analysis of corruption. A corrupt public employee would be
infraction, a violation of an obligation, an act of disloyalty or even treason the one who uses his job as private business and seeks to maximize its
to the relevant normative system (Garzón, 2003: 23-24). Corruption can be results. The volume of his income depends on the market’s situation and of
seen as using power of public office to obtain private profits (del Castillo, his talent to find the point of maximum gain in the curve of public demand.
2001b: 275). The World Bank defines it as: “The abuse of public power to Corruption is an economic phenomenon; to fight it we must think about
obtain private profit” (ONU, 2003). Although this definition is highly quoted, its costs and also the costs to fight it. The fight against corruption must
there are various reasons to consider it limited (Hodgson and Jiang, 2008: continue until the costs to fight it equal its costs (Klitgaard, 1984: 15-16).
60-61).
In the third group we can find definitions focused on public interest.
The word corruption means things are not how they should be. They have Corruption exists when a person in public office, with defined functions and
been perverted, twisted, manipulated, distorted, deviated or taken out of attributions is convinced –by monetary or other illegal means– to favor the
their predicted path. Due to this process, corrupt people have obtained provider of the benefit, harming the public and its interest (Villoria, 2006: 14).
unfair profits or have improperly benefited at the expense of everyone else, Every action that places private interest over public interest is considered
who may or may not know they have lost (Caiden, 2004: 3). as corrupt. The idea that public employees serve public interest includes
a specific conception of politics and government action; however, this is
Each one of these definitions is valid because they recognize the same not far from the citizenry’s idea of politics (Jacobs y Anechiarico, 2001:
essence of this phenomenon. An agent of authority reaps a benefit for 321). This definition could refer to every public policy or program adopted
himself or a group of people when taking a decision regarding a citizen. or implemented taking into account only the interests of the affected part,
Corruption entails an indirect use of public power to obtain private benefits. due to the benefits this part can provide public employees. In fact, any
Thus, public function is illicitly turned into a source of private enrichment action taken to privately influence public policies, without prejudice to the
(Diego, 2005: 51). Essentially, the corrupt one takes control of something substantial effects caused by such action.
that is public and privately and personally benefits from it, breaking the
established rules. Corruption is taking partial decisions because of direct monetary
benefits, like bribery. Corruption is also the elaboration of rules that
To study this phenomenon in depth, definitions can be classified into four
benefit a specific social sector over the community in exchange for
groups according to Villoria (2000). The first group has definitions linked to
direct or indirect private benefits (…). Corruption would also mean
abuse of public office or failure to comply with legal regulations by public
passing on privileged information to an individual or collective
officials. Corruption is the abuse of authority for private benefit which is not
actor in exchange for some kind of reward. Without overanalyzing,
necessarily monetary. In comparative legal terms, bribery is usually linked to
corruption could be any act that benefits a part of society in exchange
the presence of a public employee with corrupt intentions, reaping benefits
for votes, when the general interest is harmed (Villoria, 2006: 10).
of corrupt actions, whose official acts are directly related to the achieved
value and when there is an intention of influencing or being influenced
in the exercise of public office (Villoria, 2000: 3). Acts of corruption can Lastly, in the fourth group, some authors criticize the moralist approaches and
be defined as those which actively or passively violate positional duty introduce a sociological and historical concept linked to the phenomenon’s
or fail to carry out a specific function within a discretional framework to social perception. In reality, the political, economic and social environment
obtain an additional benefit, of any nature (Malen, 2002: 35). In this sense, of certain African countries is very different to that of the US or the United
corruption also involves legal matters when public employees abuse their Kingdom; the implementation of certain Anglo-Saxon criteria to analyze
office (Rose-Ackerman, 2009: 24). Every State has laws against bribery corruption in said countries is totally inadequate (Villoria, 2006: 26). For
and fraud in the public sector; most of them want to regulate contributions example, empirical works show that overall, presidential systems are more
made to electoral campaigns, expenses in these processes and also inhibit corrupt than parliamentary democracies and proportional representation
the development of conflicts of interest. Other States penalize commercial systems are more corrupt that those of relative majority. The worst systems
bribery and other kinds of frauds sponsored by big companies. There are combine strong presidencies with proportional representation systems; the
also international and regional treaties that try to control bribery across powerful executive negotiates with some equally powerful party leaders to
borders and facilitate law enforcement. share power privileges in a corrupt way (Rose-Ackerman, 2009: 33).
Finally, there is another way of understanding corruption. It goes Judicial corruption –purchase and sale of justice– is extremely toxic for
beyond defining it, it can be seen a set of inappropriate conducts such democracy, it harms the Rule of Law. Although it has not been studied
as: monetary payments (extralegal) to public officials in exchange for thoroughly, its analysis adequately explains political corruption and
service provision; permit approval; authorizations to establish companies; administrative corruption. Judicial corruption can protect the latter or not
granting of exclusive operation licenses that allow the beneficiary to restrict exercise any action against them (Jacobs and Anechiarico, 2001: 323).
competition; and obtain monopoly rents for the sale or operation of goods In this sense, another way to classify corruption is offered by Solimano
and services (Solimano, 2008b: 14). In some cases, the transfer or use of (2008).
State’s assets does not involve direct monetary payment, but an exchange
of favors and influences. Table 1
Types of corruption
II Corruption: Typology
Types of Description
Corruption can be found in four different levels: political regime, politics, corruption
public management and judicial power (Villoria, 2002: 1). In political State corruption Most common conception of corruption, identified
regimes, experience shows that if these are corrupt, public employees may as the one that involves public employees,
tend to show fidelity to this regime. This can be due to the fact they obtain agencies and State bodies –centralized (ministries)
favorable benefits or certain privileges they could not otherwise have. A or decentralized level (public companies)–.
corrupt political regime has few corrupts, but very powerful ones. In political Ocasionally, the phenomena of corruption can also
corruption we are facing a lot of corrupt people with little political power. affect other State powers, not only the Executive
Some think the first case is less harmful for the economy of a country than branch.
the second one, which can cause a spiral of corruption which cannot be Political corruption This kind of corruption affects certain members of
easily stopped; however, this is not true (Rose-Ackerman, 2001: 53). political parties that want to extract State resources
and exploit influential positions to finance political
Administrative corruption cannot be separated from political corruption parties. Corruption pathologies that involve rulers or
because one hand washes the other (Caiden, 2004: 3). However, the autocrats are of political character.
ruling corruption is the administrative one: if politicians are corrupt it is Corruption in the Corruption is not exclusive of the public sector. It can
easier for administrative corruption to rise, even when public service’s private sector also be observed in the private sector: corporations
professionalism can slow the expansion of said phenomenon. On the and other private entities.
contrary, if there is no political corruption, administrative corruption will Corruption in the Corruption situations can also be observed in
be marginal; politically, there are appropriate mechanisms to implement nongovernmental nongovernmental organizations subject to tax
reforms and controls to limit administrative corruption. “Consequently, if sector breaks and donations.
politicians want eradicate or seriously reduce administrative corruption Source: Andrés Solimano. “Introducción”. In Andrés Solimano, Vito Tanzi y Felipe del Solar.
they have the appropriate mechanisms to do so; however, bureaucrats Las termitas del Estado. Ensayos sobre corrupción, transparencia y desarrollo. Chile, F.C.E.,
immerse in political corruption do not have this” (Villoria, 2002: 2). In any Ciglob, 2088, pp. 12-13.
case, corruption is a danger to democracy.
The types of corruption that have been studied thoroughly are political,
Another way to differentiate political corruption and administrative administrative and judicial. Although our object of study is administrative
corruption is proposed by del Castillo (2001). Public service is exercised corruption, it is also important to describe political corruption, which can be
by political institutions (the ones that make the rules) and structures (the found very close to administrative corruption, even though it is very different
ones that implement the rules). In other words, public authority is exercised to judicial corruption. There are ties between these types of corruption; this
by elected (politicians) and designated public officials (bureaucrats) that is why it is necessary to analyze them.
carry out their public policy creation and execution functions. The improper
use of a public service or authority in the formulation of policies, i.e. laws, Political corruption
could be seen as political corruption and administrative corruption when
executing them. Although it is not always easy to differentiate political Political corruption is one of the first forms of corruption (Diego, 2005: 55).
corruption from administrative corruption; it can be said its main actors This one appears when politicians, moved by greed, privately divert funds
are, firstly, politicians and secondly, bureaucrats (del Castillo, 2001b: 277). from public coffers, extort individuals and companies to obtain resources,
take bribes to carry out illicit operations and buy votes for the elections. Political corruption –or of politicians or those exercising public office– can
They also receive legal and illegal contributions for their party or political be individual, a single politicians or by a group of politicians that obtain
campaign that get labeled as “anonymous” to hide their origin; this is canonries and privileges of all kinds. Although it also refers to what
reprehensible because they know they come from wealthy groups with happens with political parties and their representatives. Certain authors
special interests that trade them for favors. and institutions think political corruption is part of corruption in general;
it is different because of the nature of its actors. Political corruption is
It is important to have a clear initial concept of political corruption: abuse carried out by politicians; administrative corruption corresponds to public
of office for private gain. This concept was developed by the State-nation employees.
consolidation and public administration professionalization. However, this
concept forgets: a) political dimensions of corruption; especially, corruption Citizens consider political corruption thrives in political parties and elected
in debate processes used to create rules and standards; b) institutional representatives. However, political parties are institutions which have
patterns that support and justify corruption, and c) political cultures that thousands of members; society’s idea that every member of said political
classify as corrupt certain actions, institutions and discourses (Warren, parties is corrupt does not seem true. Political parties are instruments to
2005: 113). select political leaders and the main actors in democratic politics; citizens
think that political parties, as organizations, are currently not fulfilling their
The history of political corruption is vast and uninterrupted. There is social labor. This failure is a result of their incentive system, which can
testimony to their existence in different times and cultures, in every region often be perverse; they are not consistent with democratic policy duties. As
and in every known political system. The phenomenon’s permanence collective actors they are not fulfilling the obligations derived from political
suggests corruption is inherent to human beings, it has always existed, action in democracies. “Corruption in political parties is political corruption;
whatever the political system or the historic time. No actor, researcher, corruption of politics” (Villoria, 2006: 11).
historian or analyst has questioned this evident truth. Corruption has even
been classified as endemic to all government forms (Diego, 2005: 47). Thus, political corruption can be analyzed as a hidden transaction in which
a public agent violates pre-established rules, exchanges discretional
As a politically deviated behavior, corruption is a political conduct that goes power (information or classified resources derived from its position) in
against political regulations. This definition highlights its normative and exchange for private resources (Vanucci, 2003: 84-85). In this sense,
behavioral components. The normative aspect has to do with evaluative the political system has legal regulations which limit internal power of
criteria or regulations that determine political correction: criteria used to
the public organization and the power outside it. Corruption can be seen
judge the legitimacy or illegitimacy –corruption– of a political act. The
as an activity capable of blurring this line. Thus, political corruption is a
behavioral aspect refers to observable actions (Morris, 1991: 18).
governance problem and not necessarily a culture product. Corruption can
be understood as “the misuse of bestowed authority for personal benefits”
Political corruption is a threat to the core of democracy because it is “the
(Berthin, 2008: 6-7).
purchase of public decisions”, this does not mean all power is juryfied,
there are power channels that influence decisions made by procedures that
Administrative Corruption
are different to those established by the rules of the game (Calsamiglia,
2000: 20).
The second form of administrative corruption is different to political
Political corruption can also be called “government criminality”, although corruption and has a nature of its own. Administrative corruption is limited
this expression is merely conventional which defines criminal acts done by to public employees. Administrative corruption cannot be separated from
rulers. Under this view, the conclusion is obvious: government criminality political corruption; one hand washes the other. Administrative corruption
blurs the equation between State and legality; thus, the States become rises where politicians are corrupt, professionalization of the public service
delegitimized before the eyes of the citizens (Díez-Picazo, 2000: 11-13). can weaken the phenomenon’s expansion. It is likely that administrative
Political corruption is the corruption of politics, its logic, its boundaries corruption of high level public employees, directly related to functioning
regarding the private spheres and its own values (Rabotnikof, 2003: 46). and State legitimacy, is more toxic than that of low level employees (Jacobs
Political corruption substitutes public interest for private interests; it erodes and Anechiarico, 2001: 324).
the roots of a democratic society and denies the principle of equality and
transparency to give certain actors privileged access that is hidden from Administrative corruption is mainly found in the public scope of public
public resources (Mény, 2003: 126). management, particularly public employees. It is characterized by public
employees’ abuse of public office to obtain benefits. Some common places (Jacobs and Anechiarico, 2001: 325). A corruption scandal can trigger a
to find corruption are: purchase areas, acquisition, customs, licenses political and government crisis. It can take down governments even in
and permits, etc (Diego, 2005: 57). Public administrative corruption is a countries with stable democracies. Groups in favor of good government, the
serious problem, it distorts public policies’ goals, wastes and redistributes media and political opposition demand government units to do everything
resources towards socially unproductive activities, creates instability and possible to avoid corruption and hold responsible high government officials
government distrust. Administrative corruption is not just an offense or of any act of corruption that happens under their watch.
crime that transfers resources from one group to another within society;
overall, it is a social problem that damages institutions and diminishes the Some people see political life and public office as a business opportunity to
Rule of Law by disobeying the law and being detrimental to the political, enrich themselves and reward their friends and family members by taking
economic and social environment of the country (Roemer, 2003: 246). advantage of the trust democracies have in their public institutions and
their leaders; they fool the public and exploit their opportunities (Caiden,
Administrative –or bureaucratic– corruption gets the attention of the public 1997: 2). Patrimonialism is a form of administrative corruption that tends to
and of those who write about the subject. It is a “detail” or “small change” that increase and harm adequate public management.
prevails in many countries. The use of permits and authorizations is more
and more common, so is this type of corruption. Public employees that get Summarizing, one of the ways to fight administrative corruption is creating
involved in these kinds of acts violate the relationship between them and coalitions between civil society and State. The opening of channels, for
the authorities (government) that should exist. These public employees both civil society and groups of interest can demand greater responsibility
use the discretionality they have over specific decisions (including the time on both sides; this will generate and sustain a citizen-government
to respond to a petition and if it is approved or not) to obtain bribes and on dynamic that will substantially help reforms (González, 2001: 309). The
occasion gifts, favors or gratifications (Tanzi, 2008: 30-31). understanding of this has made many country’s civil societies pressure their
governments for a change; thus, many governments have undertook major
Corruption incentives, like in any illegal activity, increase if there is reforms in public sector institutions to promote honest and professional
the slightest chance of getting caught or punished. The risk of being public employees with an enduring administrative career.
penalized is linked to the internal dynamic of the corrupt exchange
and the efficiency of external controls over respect for regulations Judicial corruption
and norms of legal and administrative nature. An uncorrupted
bureaucracy is an essential monitoring and balancing element in A third form of corruption takes place in the judicial area. To understand
politicians’ activities. Frequently, public employees which are in a judicial corruption we must understand it presents itself in two very different
position of denouncing politicians’ acts of corruption do not follow realities: one of them is to fight judicial corruption within the judicial system;
necessary executive procedures. Politicians define the essential the other one is the use of the judicial system as an instrument to fight
lines of activity in public administrations, conditioning opportunities corruption outside its functional areas. In any case, both realities are
and risks of bureaucratic corruption (Vanucci, 2003: 107). intimately related: if the judicial system is to be used to fight corruption
it has to necessarily be an example of cleanliness and honesty; having
Punishable behaviors committed by public employees that are consi- expelled the virus of corruption from its judicial body (Villoria, 2002: 5).
dered as administrative corruption are: embezzlement of funds –the em-
ployee’s misappropriation of goods under their care or provide consent Corrupt judges are not new or alien to the judicial culture. Historically, there
for a third party to have them–; fraud –a public employee agrees with was a strong theoretical resistance to limit the use of the term “bribe” to
a third party to defraud any public body or entity–; illegal exactions –a judges only (Malen, 2003: 167-168). Acts of judicial corruption have the
public employee demands unjust rights, tariffs or bills or demands an following characteristics: 1) an act of corruption violates a positional duty;
amount greater than what is legally established–; disclosure of secrets the corrupted person clearly expresses disloyalty towards the broken rule;
and information –to obtain economic or other benefits for himself or a 2) an act of corruption has a normative system that serves as a referen-
third party; if there is no benefit, there will be a felony but not an act of ce; 3) an act of corruption is not necessarily an illegal action from a legal
corruption– (Malen, 2002: 51). point of view; 4) corrupt acts tend to be secret or are carried out discretely,
and also involve a disloyal attitude and 5) corrupt acts are always related
Corruption as a phenomenon is not only a criminal problem; it is also a to the expectation of an extrapositional benefit. Ergo, legal corruption can
political problem that needs to be taken care of by public management be defined as “the violation of a positional duty, carried out discretely to
obtain an extrapositional benefit” (Malen, 2003: 168). The Law considers A way to limit the judges’ functions is responsibility. In terms of legal
corrupt any action done by a public or private individual which violates responsibility, the judge has to be accountable for the commission
their duties to obtain benefits that can be private, personal or for a group. of a series of crimes, ranging from jurisdictional benefits to coercion,
This corruption can be public or private. The key to differentiate them lies embezzlement and corruption. All of the aforementioned figures are carried
in the individual carrying out the action and why he is doing it. Political out in a context of corrupt activity and the use of office to obtain benefits
corruption is actions or omissions related to abuse of public office and by exercising willful misconduct. These cases do not only intend to protect
violation of legal regulations by people with public responsibilities; private judges and magistrates’ duty of probity, but also the correct functioning of
corruption has to do with actions or omissions related to abuse of position the administration, justice and respect for the principle of impartiality or
in private organization’s environment and the violation of legal regulations objectivity (Malen, 2003: 178).
that dictate the agent’s duties (Villoria, 2006: 9). Nonetheless, corruption
is not limited to criminally punishable acts. There are various actions that III An approach to study administrative corruption in Mexico
institutions do not consider as corrupt, however, citizens consider them in-
moral and delegitimatory of daily political action. The phenomenon of administrative corruption in Mexico is complex, has
been superficially and not studied in depth or in a systematic way. The
Diverse studies –according to Villoria (2002)– have shown that judges most representative approaches to study corruption are legalist, historical
in specific dictatorships have independency to judge civil, administrative and political. To understand corruption and its consequences, and also
and legal cases not related to political problems. However, important design policies to combat and prevent it; investigating individual cases is
political causes are reserved for special courts which report directly to the not enough, further investigation from society’s point of view is needed to
Executive power. Thus, the violation of basic human rights is accompanied identify elements that influence its appearance and development and also
by judicial silence; which becomes inhibited in human rights’ causes with try to determine its effects, whom it benefits and whom it hurts. The study
impeccable legal arguments, but ethically unacceptable (Villoria, 2002: 2). of administrative corruption needs to be disseminated to know its forms
This situation is obvious when there is a difficulty to differentiate specific and eliminate them. (López, 1998: 15-16).
activities related to judicial corruption; in situations of moral deterioration,
judicial actions are immerse in complex networks which make it impossible Nonetheless, corruption in Mexico is not alien. Alejandro Nieto said
to know the degree of willingness of the judges or the real possibility of that corruption in Spain was similar to the shadow of a body; Mexico’s
facing the phenomenon. situation is very similar: corruption has shaped the ruling political regime,
its essence, its strength, its longevity and the reason for its collapse
Judges and magistrates not only hold almost all legal authority, (Carbonell and Vázquez, 2003: 7). The people of Mexico reject corruption,
but also enjoy a wide discretion in exercising their functions. This they are sick of dealing with it and want their rulers to act in a firm and
discretion is seen not only in final decisions, but also in each decisive way to stop this political and social burden. The phenomenon of
procedural step. It is expressed in their actions as well as in their corruption has to be fought through specific policies to generate market
omissions. Judicial discretion is not limited to elections regarding or corrective mechanisms to create a virtuous circle to respect the law,
substantial matters; it also entails followed methods, formal and make government actions transparent and generate propitious conditions
procedural aspects and other subsidiary factors (Malen, 2003: 174- that will provide certainty to economic agents, encourage investment and
175). economic growth (Roemer, 2003: 250).
In the judicial arena, corruption is administrative, but it can be influenced In this sense, there are few contributions to the study of corruption in Mexico,
by the political one because normally judicial government bodies have much less in the case of administrative corruption. Some authors such as
influence or political composition and are pressured by those who Octavio Paz (1990) and Daniel Cosío Villegas (1947), among others, have
appointed them. This is why political corruption that includes a part of the thought for the longest time about the pernicious effects of corruption and
Magistracy is going to be involved in illegal activities or in the support of the urgent need to fight it. In fact, most times the study of corruption has
corrupt politicians. When there is widespread political corruption, networks been part of investigations aimed at other targets; the phenomenon was
of corrupt politicians try to ensure impunity; this is why they place corrupt only addressed to be rigorous and comprehensive. For example, the role
or easily influenced magistrates in positions of responsibility in government of illegal or immoral practices in the study of the Mexican political system
structures which can pressure judges to make their political patterns be has been discussed by historians (Cosío, 1978; Krause, 1997; Aguilar y
immune in investigations (Villoria, 2002: 2). Meyer, 1990), political scientists (Escalante, 1989; Aguilar, 1982; González
Casanova,. 1965), economists (Zaid in the Magazine Vuelta) and writers Table 2
(Octavio Paz; Poniatowska, 1973; Taibo II), not by public administrators. Proposal to study Mexican administrative corruption
An exception would be the compilation of texts regarding corruption from Historical period Thesis Instruments of control
different points of views (Montaño, 1969). Rosario Castellanos talks about Internal Control External Control
“intellectual corruption”; David Alfaro Siqueiros about “art corruption”; Viceroyalty (16th, 17th Viceroyalty in the 16th, • Trials of Residence . • Creation of the Court
Renato Leduc about “media corruption”; on the other hand, Enrique and 18th centuries) 17th and 18th centuries • Visitations (General of Accounts.
Ortega Arenas analyzes “judicial corruption”; Arturo Warman does the created a kleptocracy and Particular).
same with “corruption in the country” as means of social control; Jorge in charge of sending • Bails.
Carrión “political corruption” and lastly, Guillermo Montaño Islas analyzes riches from New Spain
the relationship between “capitalism and corruption”. It also includes a text to the Spanish Empire;
by journalist Roberto Blanco Moheno who historically explores corruption allowing the peninsular
in our country (Blanco, 1979). elite daily and open cor-
ruption, which had weak
Except for these references, the phenomenon of corruption has been control instruments.
forgotten; particularly administrative corruption in Mexican public Independent Mexico Independent Mexico • Constitution of 1824. • Creation of the Trea-
administration. References to this topic have been succinct and secondary, (19th century) peninsulars left their • Constitution of 1857. sury’s Accounts De-
almost marginal. Administrative Law has been in charge of establishing forms of administrative • Several founding do- partment.
corruption to creoles; cuments (generic). • Transformation of
public employees’ rights and obligations, regulatory framework and
insufficient generic • Criminal Law for the Court of Ac-
responsibilities and penalties; however, our field of study has contributed
controls without a spe- Treasury Employees counts (1838).
very little to understand and fight corruption in all of its forms.
cific authority to enforce (1853).
them.
For years corruption has been a merely practical matter: it took place but it Reform The first attempt to con- • Official Offenses of
did not appear in any public agenda. This topic was ignored by the media trol corruption is made Senior Officials Law
and was only privately criticized by people who had not received a cut of by creating legal mech- (1870).
the money. Kickbacks were a form of social coexistence, a civility pact anisms; they turn out to • Penal Code (1872).
between authorities and individuals. Just as natural as the shadow of a be insufficient because
body. According to Zaid (1995): of the political and so-
cial context. First at-
In México, authorities can be muggers, and with greater impunity tempt to moralize public
because they are the authorities. They can steal, humiliate, subdue administration.
and still hold their office. This does not happen always and not Porfiriato Social stability allows • Regulatory Law of • Organic Law of the
everyone does it, this makes the abuse efficient: it is selective and bureaucracy to achieve Articles 104 and 105 Treasury Accounting
left to the authorities’ discretion (…). We do not live in a state of permanence and con- of the Constitution Office (1896).
emergency or in a Rule of Law without exception. This but not those; tinuity; despite having (1857). • Organic Law of the
here but not there; with this but not with that; this time but not all an instrument of control Treasury Accounting
times; ruled by arbitrary rules, disguised as law enforcement (Zaid, corruption becomes Office (1904).
1995: 50). systematic. Porfirian • Regulations on the
oligarchies used the Organization of the
These initial considerations related to the study of Mexican administrative State’s income to be Treasury Accounting
directly benefited from Office (1904).
corruption without an adequate framework of the object of study yield two
administrative and poli-
main variables to prevent and combat corruption: internal control (within the
tical corruption. Second
Executive power); and external control (within the Legislative power). This
attempt to moralize pu-
paper is a succinct outline of a wider investigation that will be published blic administration.
(Sánchez, 2012). The analysis proposal can be found in the following table
(Table 2):
Mexico 20th century After the Revolution the • Constitution (1917). • Treasury Accounting Corruption in the Viceroyalty during the 16th, 17th and 18th centuries has not
one-party ruling model • Creation of the Fi- Office (1917). been studied in depth, despite the existence of control instruments –trials
Mexican Revolution (PNR-PRM-PRI) uses nance Office (1917- • Organic Law of the of residence and visitations– in New Spain a kleptocracy was created; the
corruption as a stability 1932). Treasury Accounting Spanish crown received all of the riches of the colonies and the peninsular
mechanism of the po- • Penal Code (1931). Office (1936). elite was directly benefited by said corruption. In New Spain, the first form
litical regime, favoring • Cardenas Law (1940). • Amendments to the of administrative corruption was done by peninsulars, who had all kinds
allied political elites by • López Portillo Law Treasury Accounting of advantages, benefits, privileges and favors because of their political
delegitimizing the sys- (1980). Office (1963). position in office.
tem. On the other hand, • Amendments to the
development of political Organic Law of the
Corruption has been present for more than three centuries, since the
corruption creates ad- Treasury Accounting
Viceroyalty, Independence, Reform, Revolution periods and the State-
ministrative corruption Office (1977).
as an inherent element • Organic Law of the nation conformation in Mexico; it is very clear that weakness and
to the political regime. Treasury Accounting inefficiency in –external and internal– controls, non-existent responsibility
The topic is not included Office (1978). acts for public employees, historical, political and social circumstances
as an important part of help public employees carry out corrupt practices to benefit from them and
the public agenda. break existent rules.
Corruption crisis The corruption crisis • Creation of SECO- • Internal Regula-
1980’s of the 1980’s yielded GEF (1982). tions of the Treasury By analyzing five centuries of internal and external control, firstly in New
structural changes to • Responsibility Act of Accounting Office Spain and secondly in Mexico as an independent nation, we can assert that
fight administrative cor- MMH (1982). (1980). it is a historical, political, technical and legal process that was consolidated
ruption. For the first • Penal Code (1983). • Internal Regula- over the centuries. We can assert that current regimes –conservative,
time, corruption is seen • Creation of Bodies of tions of the Treasury liberal, hegemonic parties or political alternation– have not stopped
as a public problem that Internal Control . Accounting Office or controlled corruption. Individual administrative corruption became
has to be eradicated. • Amendments to the (1988). systematic administrative corruption, hyper corruption and in some other
However, administrative Responsibility Act
cases kleptocracy.
corruption does not de- (1991).
crease as expected. • Creation of SECO-
DAM (1994).
In the Viceroyalty, only three instruments of internal control existed –Tri-
• PROMAP (1994- als of Residece, Visitations (General and Particular) and Bails– which
2000). were used by the Spanish Crown to force peninsulars to carry out their
Mexico 21st century Governments of demo- • Fox’s Responsibility • Supreme Audit Law responsibilities and tasks in the government of the New Spain.
cratic transition that Act (2002). of the Federation
ended the one-party • Anti-Corruption Pro- (2000). Taxing and responsibilities systems of viceregal employees were practically
hegemony system, de- gram (2000-2006). • Internal Regulations inexistent. Such mechanisms were insufficient, carried out in a discretionary
spite having planning • Professional Career of the Treasury Ac- way and rarely effective. Nonetheless, viceregal management was created
and control instruments Service. counting for Fed- as part of the external control of the Court of Accounts; which had various
did not decrease admin- • Accountability Pro- eral Superior Audit difficulties to carry out its taxing and control tasks; it also could not stop or
istrative corruption. Cor- gram (2006-2012). (2000). contain administrative corruption in New Spain.
ruption does not answer • Creation of the Fed-
to only one party; it is eral Superior Audit Independent Mexico, during the 19th century, transformed its administrative
still an important topic in (2001). corruption, peninsular corruption became creole corruption with generic
contemporary Mexico. • Control and Account-
control mechanisms stated in the Republic’s founding documents; this
ability Law (2009).
was insufficient and a specific body to apply them did not exist. Prevailing
Source: developed by the author. regulation in this period of time was only declarative, only a few institutions
could carry out said tasks to prevent and fight corruption; however, this
This study outline infers some general assumptions that contrasted with were in the process of formation and institutional consolidation. Creole
historical reality; explain the origin, evolution and development of Mexican corruption as second form of administrative corruption was a byproduct of
administrative corruption. the insurgent movement and of the new positions achieved by creoles in
the government, public administration and society. In public administration, corruption through responsibility and sanction systems was great progress;
corrupt practices become more common in high level offices. nonetheless, government elites received benefits and privileges that
helped their wealth increase disproportionately.
The process of change from peninsular administrative corruption to creole
–new nation’s natives– corruption has specific characteristics. Spanish Post-revolutionary Mexico of the 20th century had a one-party system
born in New Spain exercised control of the government, and also practiced that ruled the country –PNR-PRM-PRI– and used corruption as a stability
ways to corrupt and illicitly embezzle resources. To build a New Mexican mechanism for the political regime, as an incentive to participate in politics
State a variety of founding documents of internal control –Constitution of and to purchase and pay political favors; it favors political elites loyal to the
1824, Criminal Law for Treasury Employees (1853), Constitution of 1857, regime and at the same time creates a gradual process that delegitimizes
among others– established a system of responsibility for public employees. the system. Administrative corruption is an inherent element to the political
These documents are generic, they do not limit competences and most of regime that allows its reproduction and permanence. It is no surprise that
them make the same mistakes as the ones of the Colonial era. External during the seventy year old rule of this political regime fighting corruption
control went through the same situation, the creation of the Treasury’s was not a priority in the government agenda. Corruption is one of the
Accounts Department and its transformation into the Court of Accounts biggest incentives politicians have to hold government office and rapidly
(1838) does not fight administrative corruption in unstable and politically make a fortune within a flexible, discretional and non-punitive system of
uncertain period of time. responsibilities.
In the Reform –Juarez’s government– the first attempt to control A single o hegemonic party regime has two kinds of administrative corruption:
administrative corruption was made, two legal mechanisms were issued military corruption in caudillismo and civil corruption in presidentialism.
for the first time: a responsibility act for public employees (Official Offenses Both forms of administrative corruption were harmful to the country. The
of Senior Officials Law, 1870); and a Penal Code (1872). These turned rise of caudillismo established military administrative corruption. Military
out to be insufficient because of the political and social context, although corruption was scandalous and unstoppable because they exercised
legal mechanisms were established, administrative bodies and public government and led the army and the armed forces. Militaries considered
employees in charge of fighting corruption did not exist; this is the first themselves legitimate heirs of the Revolution and thought they had the
systematic attempt to moralize public management. The external or right to become rich.
parliamentary control did not change significantly. A political and economic
Under presidentialism, administrative corruption was in the hands of
stability would have increased the effectiveness of the results of the fight
civilians; militaries had had their historic opportunity. Civilians began
against administrative corruption.
to exercise administrative corruption systematically and scandalously,
even more than militaries; thus, mechanisms to control corruption were
In the Porfiriato period a greater development of internal and internal
extemporaneous, generic and not effective. The formation of a hegemonic
control is achieved in the 19th and beginning of the 20th century. Internal
party regime never faced administrative corruption; on the contrary, it was
control measures include the Regulatory Law of Articles 104 and 105
perceived as part of the “booty system” of the ruler in turn.
of the Constitution (1857), the second one of its kind. Despite this new
responsibility act law for public employees, corruption did not stop and it
Internal control had three important measures: the publishing of the
became elitist administrative corruption of the high political class across the
Political Constitution (1917) –which devoted a chapter to the regulation of
country. The Porfirian “elites” and those who had privileged positions made public employees’ responsibility system–, and the Creation of the Finance
the State’s income their own in this era. And even though an instrument Office (1917-1932) which had powers to regulate, control and punish
of control for administrative corruption existed, it becomes systematic and public employees. The controversy with the Ministry of Finance made
much more evident. This corruption was driven by greed and benefited the the Finance Office’s fight against administrative corruption not effective.
privileged class and brought on the armed revolutionary movement in the The third measure was the publishing of the third law of responsibilities
20th century. of public employees –Cardenas Law (1940)– which established sanction
procedures of public employees, but did not have a body to enforce said
External control made significant advances, the Organic Law of the normative framework. Forty years had to go by to bring these regulations
Treasury Accounting Office (1896 and 1904) was published twice, as up to date, the fourth law was issued –López Portillo Law (1980)– of public
well as the Regulations on the Organization of the Treasury Accounting employees’ responsibility; which did not curb the excesses of the populist
Office (1904). The establishment of institutions to control administrative period.
The advances in exterior or parliamentary control are significant because published, it included several actions to fight administrative corruption.
they showed the need to strengthen their role as control instruments of the External control includes two publications of the Internal Regulations of
Executive power. The creation of the Treasury Accounting Office (1917); the Treasury Accounting Office (1980 and 1988)
the issuance of the Organic Law of the Treasury Accounting Office (1936);
Amendments to the Treasury Accounting Office (1963); Amendments The one party regime which ruled for over seventy years did not combat
to the Organic Law of the Treasury Accounting Office (1977) and the political or administrative corruption. On the contrary, they were part of the
publishing of the Organic Law of the Treasury Accounting Office (1978) cohesion and stability elements of the regime. Anti-corruption campaigns
stand out. External control was not clearly consolidated during the 20th at the beginning of each government, according to Morris (1991) contrast
century because in the hegemonic party regime –caudillism, but especially with the cycle of corruption at the end of every six year presidency, a
presidentialism– the Executive Power subjugated the Legislative and widespread practice called “the year of Hidalgo”. Political corruption is
Judicial Powers. The external control was exercised by the legislative only possible thanks to the collaboration of public employees within public
power; it did not have the power or the instruments to systematically audit administration. Ergo, administrative corruption has to be fought to decrease
public resources. or avoid political corruption.
During the strong authoritarian era, corruption was incredibly higher than By the beginning of the 21st century, democratic transition governments
in the last couple of years. The reason for this is very simple: government that ended the hegemony of the one party system; however, despite
power had no counterweight, no one could hold public employees having planning and control instruments such as the new Administrative
accountable, and there was not an independent Judicial Power and the Responsibility Act of Public Employees and the National Program to Fight
legal system did not even contemplate the necessary mechanisms and Corruption and Encourage Transparency, among others in Vicente Fox’s
institutions to enforce public employees’ responsibilities. Corruption was government, did not eradicate administrative corruption. In this presidency,
the regime; however, it was not public: never reported, there were no trials anti-corruption campaigns were promoted in our country, which had
against corrupt employees, the media gave it no coverage and ordinary encouraging results, though insufficient for citizens.
people did not see it as an illegal and toxic process (Carbonell y Vázquez,
2003: 9). The political alternation regime which began with the arrival of Vicente Fox
Quezada from the PAN party (Partido Acción Nacional) opened up a new
In the 1980’s, according to Morris (1991) there was a “corruption crisis” that stage to moralize federal public administration. In the internal control arena,
forced a change in the way to fight administrative corruption (Morris, 1991: the following actions stand out: Responsibility Act for Public Employees
113). Under the motto “social moral renovation”, the government of Miguel (2002); the first Anti-Corruption Program (2000-2006) in the country’s
de la Madrid made an effort to moralize federal public administration in the history was put into action; the Transparency and Access to Information
20th century. The first step was the creation of the Finance Office of the Government Law (2002) was established and the Professional Career
Federation (1982) –preceded by the Finance Department– as a central Service Law was established. These instruments promoted new control
control and monitoring body in federal public administration. The second mechanisms that laid the foundations for a new institutional arrangement.
step was the issuance of the Responsibility Act of public employees External control made advances by issuing the Supreme Audit Law of the
(1982), which had greater powers to sanction illicit conducts. The third step Federation (2000); the Internal Regulations of the Treasury Accounting for
included the creation of federal bodies and entities, the Internal Bodies Federal Superior Audit (2000) and especially because of the creation of
of Control, to monitor and control the public employees’ responsibilities; the Federal Superior Audit (2001) as a body of the Legislative Power which
verification and control authorities of the administrative function. Lastly, has greater powers to monitor federal public spending.
amendments were made to the Penal Code (1983) to establish sanctions
for dishonest and corrupt public employees. This government began a Unlike the previous government, Felipe Calderón Hinojosa’s government
moralization modernization stage in federal public administration. paid little attention the fighting of administrative corruption. His government
published the National Accountability and Anti-Corruption Program, which
The governments of Carlos Salinas de Gortari and Ernesto Zedillo Ponce was not widespread and almost inexistent in federal public administration.
de León did not give priority to fighting administrative corruption in the Instead of making advances or encouraging continuity in the fight against
government agenda. These administrations modified the Responsibility administrative corruption, several steps back were taken. This government
Act (1991), the Finance Office of the Federation is transformed and does not consider corruption as a priority and it combines itself with other
the Modernization Program of the Public Administration (1994-2000) is public policies such as the war against organized crime. External control
had the publishing of the Control and Accountability Law (2009). Current Conclusions
empirical evidences show results to be modest.
For the longest time, corruption has been a sensitive topic in the eyes
National Surveys regarding Corruption and Good Governance carried of Mexican citizens. Most of it is attributed to the State, government and
out by Mexican Transparency in Vicente Fox and Felipe Calderón’s public management’s wrongdoings. It is also one of the most popular
governments –2001, 2003, 2005, 2007 y 2010– still show citizens perceive reasons to justify the country’s low level of development. Some consider
administrative corruption has not decreased, if anything it has increased. it bureaucracy’s endemic problem. Corruption is seen as responsible for
According to the National Indexes of Corruption and Good Governance in the problems of the public sector, even if it is not true; it is one of the most
2001 it had a 10.6%, in 2003 it went down to 8.5% and in 2005 it went up negative problems perceived by society although it has not been studied
to 10.1% again in Vicente Fox’s government. In 2007 the measurement in in depth.
Felipe Calderón’s government showed 10.0% and 10.3% in 2011 (Mexican
Transparency, 2001, 2003, 2005, 2007, 2011). Summarizing, quantitative The study of corruption is complex for various reasons. Firstly, its definition
data show the most corrupt procedures and that internal and external and diagnosis are riddled with ambiguities and complexities; making its
control measures within the republic have not yielded the expected results. identification and penalization very difficult. Secondly, the topic is very
Strong evidence that administrative corruption has not decreased, it tends sensitive to address as it affects peoples and institutions’ credibility and
to increase. honor, intangible assets of great value. Thirdly, many corrupt situations
are hidden and protected by people or institutions that wield economic or
Currently, there are five kinds of corruption; four of them exist in Mexico. political power. Fourthly, there is no agreement regarding solutions to face
Traditional, modern, private corruption, the one derived from organized and put a halt to this toxic practice (Solimano, 2008b: 12).
crime and the one present in armed conflicts (Castresana, 2008: 40-42).
Traditional corruption is known by Mexican citizens; a traffic officer asks Mexico’s case confirms the thesis that if nothing is done against corruption,
for a bribe in exchange for not issuing a fine. Typical crime methods of it expands ruthlessly, becomes systematic and ends up bringing down the
traditional corruption are coercion, bribery and embezzlement of public country’s institutions and it also harms national and international economic
funds. The second corruption, modern one, is the daughter of globalization functioning.
which is a structural and systematic corruption that springs up and thrives
where the private and public sector converge. This corruption is the abuse The Mexican experience confirms the thesis that political and administrative
of privileged information, influence peddling and political party financing. corruption go hand in hand. Corrupt politicians require public employees’
abilities and knowledge to accumulate illicit wealth. Political corruption
Next comes private corruption, modern States have reduced the role can be stopped; however, administrative corruption has to be fought
of institutions and have let the private sector thrive; currently, the most permanently and without hesitation.
important corruption takes place in companies and not in institutions.
The phenomenon of administrative corruption in Mexico is complex, has
Big companies do not have a known owner, but dozens and dozens of been superficially and not studied in depth or in a systematic way. The
shareholders; these companies are left in the hands of executives that most representative approaches to study corruption are legalist, historical
begin to deceive the company itself to personally enrich themselves through and political. To understand corruption and its consequences, and also
disloyal procedures. The forth level of corruption derives from organized design policies to combat and prevent it; investigating individual cases is
crime, drug and human trafficking, contraband, prostitution, among others. not enough, further investigation from society’s point of view is needed to
Lastly, we had armed conflicts corruption, multinational companies finance identify elements that influence its appearance and development and also
armed conflicts to illegally exploit limited natural resources; this does not try to determine its effects, whom it benefits and whom it hurts. The study
exist in our country. of administrative corruption needs to be disseminated to know its forms
and eliminate them.
Summarizing, the proposed framework aims to confirm or reject the thesis
stated in this investigation that will be published, to analyze the phenomenon The empirical analysis confirms Morris’ (1991) theory that corruption
of administrative corruption in our country, know the establishment of creates booty for the elite and only answers particular demands. On the
internal control and to a lesser extent know the importance of external other hand, we find bureaucratic inefficiency, squandering and undermining
control to fight administrative corruption. of legitimate social programs. Social programs’ funds are already in big
problems, reduced by corruption –undermining their effectiveness– and 10. Cosío Villegas, Daniel (1947). “La crisis de México”. Cuadernos
squandered thanks to complex plans and corrupt procedures. Americanos, XXXII.
11. Cosío Villegas, Daniel (1978). El sistema político mexicano. México,
It can be said that administrative corruption, throughout time, has identified, Joaquín Mortiz.
controlled and penalized some corrupt practices within federal public 12. del Castillo, Arturo (2001a). “El soborno: un marco conceptual para su
administration. However, it is a fact that political regimes –hegemonic análisis”. Gestión y Política Pública, México, CIDE, Vol. X, Núm. 2.
political party and political alternation– have seen corruption as a reason 13. del Castillo, Arturo (2001b). “Fundamentos de la investigación empírica
to achieve power. Political regime, political parties and politicians have a reciente sobre corrupción”. Gestión y Política Pública, México, CIDE,
double standard: they attack corruption repeatedly in their speeches and Vol. X, Núm. 2.
when they become high level government officials they exercise privileges 14. Diego Bautista, Óscar (2005). La ética y la corrupción en la política y
of the public office they hold. la administración pública. Madrid, UCM, tesis de maestría.
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of government, greater accountability in every government body and 16. Díez-Picazo, Luis María (2000). La criminalidad de los gobernantes.
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transparent, unrestricted application of public employees’ responsibility 17. Escalante Gonzalbo, Fernando (1989). “La corrupción política: apuntes
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Francisco Moyado Estrada*
Introduction
Governing challenges force us to put into practice –more frequently–

new, innovative and appropriate management models; these allow us to
give public policies greater rationality and efficiency. An example of these
models is the quality management one, which was taken from the private
sector over two decades ago; it currently faces the challenge of achieving
full institutionalization and adoption in public administrations.
From the above information, this paper presents an analysis of the

incorporation process in quality management in Mexican public
administration, proposing a general interpretation framework that includes
positioning over State transformations of public management and
governance.1
The paper is divided into four main sections. The first section analyses
the relationship among globalization, State and governance. The second
one presents the relation between new public management and quality
management. The third section analyses quality management through the
ISO 9000 standards and the service certification function. The last section
focuses on the Mexican public administration experience, analyzing quality
policies and programs implemented by the federal government between
1995 and 2012, highlighting basic principles and the general vision that
inspired them.
* BA in Political Science and Public Administration; UNAM. Master’s degree in

Public Policies from the Pompeu Fabra University in Barcelona and John Hopkins
University. Professor of Public Quality Service in the master’s degree program
from INAP; member of the Ibero-American Network of Quality Experts.
1
The first section of this paper is based on the one titled “Gobernanza y calidad en
la gestión Pública” (“Governance and quality in Public management”), published
in Volume 27, Number 120 of the Revista Estudios Gerenciales (Journal of
Management Studies) July-September 2011, Colombia.
Lastly, the conclusions present quality management perspectives in The aforementioned proves that globalization –in the early years– was seen
public administration and the importance of considering it as a part of the as a positive event that would bring a new era of openness, competition
institutional abilities developed by public organizations and that are to be and economic growth; recently, many sectors3 think that there exists a
incorporated to future government modernization plans and programs. negative globalization:
1. Globalization, state and governance Highly selective of commerce and capital, vigilance and information,
coercion and armaments, crime and terrorism; all of these are
From an institutional perspective, globalization has given rise to the need to elements that reject territorial sovereignty and do not respect
reorganize and restructure governments and public administrations so as borders (Bauman, 2008, p. 220).
to allow a greater and more agile flow of capital, merchandise and people
among different regions of the world. In this sense, it is obvious that from Therefore, to understand the consequences of globalization and relate
the early years, globalization’s imperatives forced many States to modify them to the transformations that the State4 suffers it must be noted that
their legislations, transform their institutions and adjust their bureaucracies, in a short time a series of hypothetical ideas have been traded in for clear
facing new challenges for the governance2 of their societies. expressions of these transformations.
1.1. Globalization Risks The latter show more compact States –in institutional terms– with greater
territorial porosity, a greater tendency to redistribute faculties and functions
Globalization has prompted a series of economic, political and even among supranational figures, local and regional governments; even an
territorial impacts that influence the structure and configuration of national attribution redistribution of social and private sectors that resulted from
States and their relationship. These impacts have been characterized public space expansion; global companies and civil organizations of global
in different ways. On the one hand, we have global transformations in character also intervene (Moyado, 2002).
a positive sense; on the other hand, we have to talk about the negative
effects of globalization, defining them as new global risks or new global Summarizing, globalization brought new realities and challenges in
fears (Bauman, 2008). different stages of development, States and their governments were not
prepared for this. The latter showed how companies and big economic
In this regard, Innerarity (2010), states: empires were rapidly strengthened, gradually acquiring growing power and
a greater autonomy of public regulatory scope; thus, it was impossible to
The current increase of fear is not only because certain risks that foresee the most toxic effects in the financial sector, when States reacted
threaten society have increased; but also because uncertainty and wished to establish a new framework of order and coordination, the
conditions in people’s daily life are greater (p. 57). context was already unfavorable to government intervention.
This author thinks that currently fear turns into paralysis and incapacity 1.2. Transformations of the contemporary State
to react in a productive and rational way, so as to build an institutional
framework that faces the most negative consequences of globalization. Even though the economic and political context does not favor a more
vigorous State intervention, there is a growing need to recover some
At the same time, the two main mechanisms to free men from abilities that were lost in the middle of this process and that today are listed
fear –technical and political– have lost much of their effectiveness. 3
Mainly because of the international financial crisis that exploded on September
Technique has multiplied risks and uncertainty, while politics –in its 2008, many analysts such as Nobel Prize winners in Economic Sciences Joseph
classic state form– is incapable of facing globalization’s challenges Stiglitz and Paul Krugman predicted the end of the globalization stage and the
(Innerarity, 2010, p. 57). States and governments’ recovery of regulatory capacities.
4
The State is the main category of political sciences that throughout history has
2
According to Aguilar (2009): “Spontaneously, governance is understood today designated political, legal, and territorial organization of societies. It stands for the
as the process or series of processes by which the government directs or leads formalization of a permanent and public authority that is built this way because
society. However, if we take a closer look, we find that directing society includes of a general interest in a limited territorial space. “State is, at the same time, a
the definition of common goals, sufficient social acceptance of the latter, collective political community that brings together a population that interacts socially and a
direct or indirect participation to achieve common goals and coordination of hierarchical institution based on taxes and laws that regulates that human group”
multiple actions of social actors to ensure their execution” (p. 90). (Molina and Delgado, 1998, p. 48-50).
as needs to manage economic functions and strengthen social cohesion. dynamic and the political-institutional agenda of each country. The new
As Thwaites (2002) states: complexity faced by States is translated into two specific problems from a
governing point of view, one refers to the directive capacity of governments
The democratically driven State has to fulfill governing functions in to direct their societies, promote actions and yield results; the other one
its economic and social life…Nonetheless; the State that has to take refers to political legitimacy that has been eroded by the problems caused
on these tasks must be profoundly reformed. This requires a serious by the wish to answer in an acceptable and pertinent fashion to needs and
political commitment subject to society’s control (p. 4). demands made by citizens.
In this sense, governments and public administrations also suffer
transformations as a result of a series of reforms that are currently enforced Specifically, Aguilar (2010) classifies this complexity as a government
and mainly have “opened a path that must be explored” (Olías, 2001, p. 9). problem of directive validity (not of institutional or legal validity) that is
Some aspects have to be reinforced to reform States and their institutions, related to prediction capability and technical, managerial and political
adapting them to better meet the challenges of global modernity which has competences. This author asserts that the problems faced by public
disrupted some essential principles that previously defined it. bodies proves that the complexity has been transferred from government
subject/institution to government action; that is, the process of governance
Hobsbawn has very well identified the effects of these transformations, he (Aguilar, 2010). It is precisely there where new challenges arise for a
recently asserted: successful government process.
For the past twenty years, the State has lost –for many different To illustrate how the crisis of government capacities has evolved, Aguilar
reasons– its traditional monopoly of armed force and its previous mentions the book-diagnosis titled The Crisis of Democracy, prepared by
stability and power, as well as the fundamental sense of legitimacy the Trilateral Commission in 1975. Here, for the first time, the “pattern to
or at least accepted permanence that allowed governments to govern” is shown as a critical problem in democratic governments’ welfare
impose tax burdens and conscription to willing citizens (Hobsbawn, systems; warning about the overburdening of social demands which would
2002, p. 17). cause a tax crisis and result in an ungovernability problem for democracies.
From this point of view, the ungovernability problem is not found in the
Recently, a historian has confirmed this analysis by highlighting one of the
five changes in contemporary world history, the erosion and systematic institutional design or in the economic structure; however, it is found in the
weakening of the State’s authority and states that “there are practices and government process, specifically, the governance of social states (Aguilar,
transnational bodies that are currently trying to empty the State until it 2010).
collapses” (Hobsbawn, 2010, p. 48).
In this sense, Hanf and Scharp (1978) have identified the risks of
It is important to know that the State’s capacity to offer effective answers ungovernability in interorganizational management capacity and the way the
to social problems has been affected by a series of transformations of government faces social problems. The challenges of an interorganizational
various kinds (Blanco and Gomà, 2003). Thus, it is necessary to stress process made evident the limitations brought on by a traditional hierarchical
that a simple change in the State’s operative dimension is not enough; and control-based government and discerned a new style of government
a transformation that affects the core relationship between politics and that would be interdependent and decentralized with strong organizational
society is needed. To address the topic of this paper, it is important to know and directive capacities (Aguilar, 2010). Thus, economic, institutional and
how government processes are affected. social contexts that have been planned again as a result of transformations
brought on by globalization, State modernization and widening of the public
1.3. Crisis of the government’s management capacity space; need the development of a series of management capacities by the
government to successfully face the challenges of this new context. These
The government’s5 organizational structures and public administration have new capacities would also show a new style and pattern of direction that
also experienced several transformations, resulting from the international would be more focused on coordination and agreement among institutional
5
Government is understood as an institutional structure makes it possible to apply levels, political, economic and social actors; a new governance would rise
mechanisms for public direction of society. The concept of government is used to in the government spectrum of our time.
classify the group of existing public powers: Executive, Legislative and Judicial,
as well as designing the way a political regime is organized (Molina and Delgado,
1998, p. 57-58).
A new governance6 would also mean a quality basic instrument to future of the public sector; Hugues thinks this will be inevitably managerial,
promote quality economic regulation to channel the diversity of economic both in theory and in practice (Hugues, 1996).
power centers; a quality institutional framework, an improvement in
public services, as well as quality citizen participation, strengthening of Along these lines, Hood (1996) thinks the concept of NPM emerged to
transparency, accountability and democracy itself. describe the changes experienced by management policies within the
public sector in countries like England, New Zealand, Canada and the
2. New public management and quality management United States. This is how the concept:
Greater social and political complexity has forced different governments to It cleared itself a path and was generalized to describe, value or
look for new tools to achieve goals and execute their tasks in an effective criticize organizational, directive and operational changes –in the
manner. This is why they have implemented technologies and operation 80s– that happened in the public sector in many countries; their
systems to reactivate lethargic machinery that needs to offer innovative starting point and global reference were the administrative reforms
answers to a citizenry that demands quality services now more than ever. made in Great Britain, promoted by Prime Minister Margaret Thatcher
Thus, new public management has been formulated; its implementation and continued by Prime Minister John Major (Aguilar, 2009, p. 144)
demands the assumption of a series of principles that view government
management in a different way. 2.2. Managerial reform in Latin America
2.1. Rise of new Public Management In Latin America, the rise of the NPM transition process can be placed
in the beginning of the economic reforms that sought to transform the
In 1997, an excellent compilation of Anglo-Saxon texts was made by relationships among State, economy and society; as well as including this
Brugué and Subirats, it presented New Public Management (NPM) as a region into international markets. During the eighties, Brazil, Argentina,
transitional approach between the old public management and an approach Chile, Mexico, Colombia and Venezuela promoted structural adjustment
that focuses on results and responsibility, organizations, resources and programs (first generation reforms) which were followed by a series of
more flexible contractual situations and evaluation techniques in human institutional reforms that focused on public management modernization
resource performance (Brugué and Subirats, 1997).7 (second generation reforms) (Moyado, 2006).
In effect, NPM meant an important change in traditional public management8 The first reforms redefined the core of strategic State functions and
perspective towards a model that emphasizes results and demands greater laid the foundations for new incremental reforms in public management
institutional responsibility and flexibility. This change –up until now– has systems, adjustment processes were developed to redefine the State’s
not been controversy-free, it forces us to assume a position regarding the role and economic reforms to restructure public finances, reduce tax
deficit and reorient public spending were made. Programs to privatize
6
The concept of new governance is then a social process to decide coexistence public companies were also promoted and the foundations for commercial
goals and coordination strategies to achieve them in an interdependence- openness and integration were laid.
association-coproduction/co-responsibility fashion between the government and
private and social organizations” (Aguilar, 2009, p. 140).
7
Nonetheless, these reforms were not sufficient to solve social problems
These texts focused on a public sector transformation perspective along with a
in this region’s countries, a new generation of reforms to rebuild Latin-
transformation vision of government-society relationships. NPM is then a fusion
of normative orientation found in traditional public management and instrumental American states was proposed. In this sense, a program for managerial
orientation found in generic management. In the normative sense, public reforms was promoted; this included institutional change initiatives to adapt
management has a greater concern for topics such as democracy and public public administrations and a State with new capacities to this context, these
responsibility, values such as equity, consistency and equality. In the instrumental capacities were reduced due to the thinning and reduction of its body in the
sense, public management recognizes the need to offer efficiency through a last decades.
strategic vision, adequate structures, professionalized staff and management
techniques (Brugué and Subirats, 1997). In this sense, in 1998 twenty-five countries members of the Latin American
8
Public management is the Executive’s power structure, subordinated to the Centre for Development Administration (CLAD) signed a document called
government, whose goal is to coordinate and implement public policies, as an A New Public Management for Latin America, where the managerial reform
institution it represents the structure that links government and society” (Molina
agenda for the region’s countries was defined as a “part of the reform of
and Delgado, 1998, p. 8-9).
political institutions, which is interdependent with re-democratization and Up until now, the countries that have implemented public sector
democratic consolidation in our countries” (Aguilar, 2009, p. 201). managerializing have so with different intensity; nonetheless, the analysis
of these experiences shows these series of reforms have generated a
This document stated: new administrative culture based on receptivity, transparency, public ethic,
search for quality and excellence in the provision of public services.
Latin America experienced a very big crisis in the eighties and it
is currently trying to overcome it in the nineties. We already know As Bresser (2001) states:
which mistakes we made in previous reforms; that is why we have
to assume Managerial Reforms, Latin America is prepared to use The managerial reform is just beginning in Latin America. An active
this fundamental tool to make the State act positively in favor of civil society which uses public debate as the main manner of forming
sustainable economic development, better rent distribution and public opinion and an institutional reform, especially managerial
democratic consolidation (CLAD, 1998, p. 22). reform, are two strategic factors to promote the region’s economic
development (p. 14).
The “Managerial Reform Agenda in Latin America”, according to the same
CLAD9 document would be as follows: 2.3. Quality management
a) Public service professionalization as a starting point to constitute a On the subject of quality, it is important to note that even though the
strategic State core; that is, have a decision-making bureaucratic conceptualization of methods and their scientific handling was made with
elite with technical capacity to formulate and monitor public policies. great profusion, first in the US, the Japanese were the first ones to adopt
b) Transparency in public management and public employees’ it as a management tool for companies to generate products and services.
responsibility before society, fighting off patronage politicization and This is why Japan achieved leadership in important sectors during the
corruption. second half of the 20th century (Guajardo, 1996).
c) Decentralization of public service execution. This favors efficiency
and effectiveness and increases citizens’ monitoring and social In this sense, the concept of quality is developed alongside modern
control over public policies. organization conception, going through three different stages that include
d) Organizational deconcentration: delegating function execution to implementation, production process, statistic control (beginning of the 20th
decentralized agencies. century), integration of the administrative process, quality assurance (in
e) Performance evaluation and control results, not only to control norms the fifties) and conception as strategic witness to achieve competitiveness
and procedures like Weber’s bureaucratic model and integration of among organizations (dawning of the 21st century) (Barba, 2004).
performance evaluation systems.
f) Managerial autonomy of public entities by the control of results, This way, quality is consolidated as a relative attribute awarded to products
control of accounting costs, control of administrative competences or services by a client based on its ability to satisfy the customer’s
and social control. expectations; this is consistent with the definition of quality as “all of the
g) Guiding for the provision of services to citizen-clients (quality), properties and characteristics of a product or service that makes them able
restructure public services and organize them according to the to fulfill requirements because they meet pre-established specifications”
costumers and client’s expectations and have an institutional (Aguilar, 2009, p. 136).
infrastructure to provide quality services.
h) Link bureaucracy’s role with public power democratization. From this point of view, we can perceive the potential of a principle such as
quality in an administrative process, as Malvicino (2001) states:
9
To summarize, the NPM for Latin America formulated by the CLAD has a
double premise: the failure of the administrative reform understood as a State’s
To manage the quality of a service, which gives raison d’être to
redimensioning (with parallel market liberalization) and the questioning of
bureaucratic-pyramidal form of the traditional public management. The proposal the organization responsible for it, the corresponding managerial
includes the transitioning from a structure based on centralized norms to a instruments must be adapted so that in an organized and planned
decentralized one that stresses managers’ responsibility to efficiently produce fashion the anticipated or agreed –with third parties– results can
the desired public results, being cautious of this organizational-managerial model be achieved, or demonstrate capacity to react to unforeseen
inspired on private companies; it must be adapted to the public sector context
uncertainties in their procedures (p. 5)
and counterweighed by control mechanisms” (Aguilar, 2009, p. 202).
3. ISO 9000 Standards and service certification Certification goals within any organization can be classified as follows:
Quality acquired greater force once the ISO 9000 standards were • Firstly, a series of elements that ensure product or service quality
implemented and when the certification process exercises regarding are developed to maintain it for a long period of time through the
product and service generation were carried out. Thus, quality assurance, implementation of norms that focus on the client’s expectations.
standardization and certification must be analyzed under an overall • Secondly, guidelines to allow the organization’s systematic
perspective to determine the contributions made by the ISO 9000 functioning according to international standards are established.
standards, advances and dissemination of quality among companies as • Thirdly, management seeks to ensure the achievement of quality on
well as public sector organizations. time, according to the specifications set by the standards.
• Fourthly, clients and users are provided with the assurance that
3.1. ISO 9000 Standards products and services comply with quality standards defined by the
ISO 9000 standards.
In this sense, once quality assurance yielded results in competitiveness
and production terms, the ISO 9000 standards created in 1987 by the Usually, certification sets requirements in the organization’s quality
International Standard Organization (ISO) were a series of international systems and monitors the enforcement of said requirements, awarding
norms or standards to control, ensure and evaluate quality in products and organization’s greater credibility and improving product and service
services among private and public organizations (Munch, 1998). positioning. Thus, we must take into account every certification is a bilateral
contract between the organization and the certification company. Both of
ISO promotes basic standards to ensure quality in companies dedicated them have rights and obligations to fulfill according to the quality system;
to production and services. This characteristic is considered as the main the certification company is obliged to audit and maintain the validity of
support of the advance of globalization, because it means a new exchange the certificate as long as the organization fulfill normative and commercial
context, more open, where organizations with new competence capacities requirements. The organization is obliged to fulfill normative requirements
participate; it is obvious that quality becomes one of these new capacities. and not violate specific regulations.
ISO 9000 is a group of five international standards (9000-9004) designed 4. Quality management in mexican public administration
to evaluate quality management systems. Standards do not refer to a
particular type of product, they are not directed to any industry in particular, In this section, an analysis of the transition process towards NPM in Mexico
they have been designed to be implemented in a generic fashion in any is presented, as well as the assimilation process of quality management in
case. offices and bodies of the federal public administration through modernization
and improvement policies and programs, implemented between the years
The ISO standards, according to Munch (1998): of 1995 and 2012.
They refer not necessarily to the inherent quality of products, but to 4.1. Past and present of Mexican public administration
the manufacturer’s ability to produce in an organized and trustworthy
way, according to the buyer’s needs and specifications; that is, in the To study contemporary Mexican public administration, four stages need to
agreed time and with the promised features (p. 148). be taken into account, these comprise periods of ten years and not of six,
even though it is obvious that one of the main problems of administrative
3.2. Certification Process modernization is the dynamic and style each Federal Executive gives the
country (Moyado, 2006).
Certification processes are used to accredit an organism or company’s
capacity to offer a service, product or system according to requirements The first stage includes all of the political, economic and institutional
and standards included in the norms. To do this, a certifying body is reconstruction process of the post-revolutionary State. In this stage, from
needed; it verifies that a product, process or service meets the specified 1920 to 1960, economic development institutions, development banking
requirements in the reference index. Certification is based on processes institutions, of industrial promotion and social welfare institutions are
that generate a product or service and not the product/service in itself. designed to configure a social State model, which will be strengthened
throughout the first half of the 20th century. However, in this stage,
development of economic and administrative structures cannot be But even though the political system experienced radical changes,
understood without taking into account other essential changes in the these were gradually included in public management, which is always
political system; such as the establishment of the National Revolutionary subject to deciding factors of the prevailing political culture. Ergo, the
Party (PNR) in 1929 and the consolidation of presidentialism as cornerstone transformation process undergone by Mexican public management was
of the political-administrative scaffolding since 1934. long and hazardous. It usually answered to the economic and sectorial
dynamics that were enforced every six years. The problems it faces are
The second stage includes the administrative reform process between due to the lack of continuity, coherence and integrity when transforming
1960 and 1982. This is the last stage that has an important economic the bureaucratic culture; it is obvious it should be transformed to provide
growth, it coincides with the appearance of different expressions and social greater dynamism and receptivity to institutional structures of the federal
movements, which influenced the beginning of political system reforms; a government.
direct precedent of democratic transition.
From this point of view, we must consider that the modernization of
In this stage, several government initiatives are produced to organize public management will have to mean a more receptive, quality and
and systematize some offices and bodies born in the development stage citizen-accessible public management, accompanied by institutional
called “the Mexican Miracle”, where reform efforts were focused on the transformations which provide greater efficiency into public organizations,
sectorization process, creatinf bodies of global control and legal regulations transparency and new values among public employees and also promote
like the federal public administration organic law, the budget, accounting incentives to strengthen the sense of institutional belonging and fight
and public spending law, the planning law –the national democratic planning corruption. These factors were expected to make six-year changes easier
system is directly derived from it–, the federal law for public bodies, as in a political alternation context; this way, public management would then
well as other coordination instruments like the national development plan, offer stability, certainty and continuity for the first time when changing the
sectorial programs and the National Tax Coordination Law and System ruling party (Moyado, 2006).
The third stage (1982-2000) could be defined as the age of state We now reach the fourth stage (2000-2012) that combines the
redImensioning; it began with a great financial adjustment process transition process and political alternations with the transition made by
and public body privatization, along with the State’s withdrawal as an a more patrimonial and pre-bureaucratic public management towards a
entrepreneur, commercial integration and openness, public spending professionalized, transparent, regulatory improvement and quality new
public management.
restructuration, function decentralization towards state and municipal
governments and focus on social policies. The stage of administrative
In this period, four aspects have strongly influenced a change in perspective
and sectorization reform aimed to have organization, control and
in public management; we have undoubtedly begun a modernization
systematization mechanisms of a great institutional body. The stage of
process that is similar to those implemented in countries that have
state redimensioning was an adjustment process to the so-called structural
innovative programs and processes in their State agendas to configure a
adjustment that sought the state’s thinning and its withdrawal from many
new democratic public management that supports public affair processing
economic and social activities it could not efficiently address because of
and relationships with citizens in an alternation framework and political
the financial problems it faced.
plurality.
This stage also coincided with a series of movements and changes that (i) The first aspect has to do with transparency processes and access
included a gradual process of liberalization of the political system. That is, to government information. The passing of the corresponding law
during these years, the Mexican political system which was established on and its coming into effect in 2003 has promoted a relationship
the preeminence of the presidential figure, control and corporatism through of proximity among government bodies and offices and the
the hegemonic party (PNR, PRM, PRI), experienced an accelerated corresponding public; an unprecedented situation in Mexican public
transformation process, stimulated by the expansion of opposition parties management. The possibility of accessing information regarding
and their growing presence in different regions of the country through public affairs has a direct effect in democracy’s health in two ways:
state and municipal governments, the end of the absolute domain of the on the one hand, it strengthens citizenship status by materializing
government’s party in the Chamber of Deputies and the triumph of left wing the right to information; and on the other hand, institutions project
parties in the Federal District ever since 1997. an image of greater confidence embedded with transparency and
accountability.
Transparency processes give birth to new forms of interaction between Later, the 2006-2012 administration included this topic in the Ten Points
public employees and society, receptivity becomes a strategic tool in to consider when Transforming Mexico, which was presented by the
organization accessibility. The traditional “black box” concept which was President of the Republic on September 2nd 2009. By early 2012, 16,261
used to exemplify how old public management worked was dropped; thus, regulations and 2,257 procedures and services10 had been eliminated
taking up the so-called post bureaucratic management models widespread under the regulatory cutting modality11.
in Europe and Anglo-Saxon countries; recently CLAD has made important
efforts to support their implementation in Latin-American countries. (iv) Lastly, the fourth aspect refers to the introduction of quality in public
management. Recent efforts in this area have been focused on im-
(ii) The second aspect, which has been present for some years in the
plementing innovative and quality institutional programs, as well
debate and national public agenda, refers to the professionalization
as service charters in an effort to implement customer service and
of public employees. This has been a constant topic of discussion
because of the need to have continuity in changes made in different con-tinuous improvement philosophy through diverse actions with
government areas; the latter are forced to reinvent themselves every significant impacts on the relationship with citizens.
3 to 6 years because of the rotation of public employees.
4.2. Modernization Program in the 1995-2000 Public Administration
The changes of this transition, including the approval of the Professional
Career Service Law (LSPC) in 2003, remind us of the need to have The Modernization Program launched in the 1995-2000 Public Adminis-
stability and continuity in management and public policies, before any tration was implemented to consolidate an accessible, modern and efficient
political change; although they also force us to think about topics such as public management which is one of the primary needs of the population,
impartiality, neutrality and quality in public administration and their public as well as a demand made by the democratic process and a factor to
employees which should be guaranteed by every democratic society increase global economic productivity. In this sense, the main goals of this
(Moyado, 2006). period’s government were: to transform the federal public administration
into an effective and efficient organization embedded with service culture,
This important regulation cannot only be seen as a mechanism to protect to help satisfy society’s needs and to fight corruption and impunity through
bureaucracy. It is a fundamental step to separate an important part of preventive and promotion actions.
the institutional machinery from the electoral quarrel that affects the
operation’s effectiveness and in other times jeopardized resources and
To achieve these goals, four subprograms were developed: Citizen Par-
support, affecting institutional image and its patrimony. In this sense, LSPC
ticipation and Attention, Administrative Decentralization / Deconcentration,
is an institutional mechanism that protects the logic of the political-electoral
contest; it protects institutions as well as the main actors: citizens. Public Management Measurement and Evaluation, Public Employees’
dignity, professionalization and ethics. Based on these goals and programs,
(iii) The third aspect refers to the regulatory improvement process, which federal public management offices and bodies should annually define a
was preceded by administrative simplification efforts, promoted from series of top priority projects that include “substantial” improvements that
the mid-eighties in federal public management. This process was could be executed in the short-to-medium term to benefit society.
focused on reducing regulations and procedures so as to bring the
administration closer to the citizenry and allow a more agile response The action lines of the Citizen Participation and Attention Subprogram
from public management based on a simple and understandable proposed that between 1996 and 1997, offices and bodies which provided
regulatory framework. direct public services should define quality standards to provide society
with clear expectations regarding the attention they could demand and
It also includes the identification and analysis of the set of issued rules, have objective references to evaluate them.
elimination of those considered as unnecessary, modification of those
that require it and elimination of the ones considered as non-functional. 10
To further analyze this strategy look up the following document: “Less rules, better
Furthermore, it involves identifying and eliminating procedures that do not
results. Report”, Public Function Ministry, August 2010. www.funcionpublica.
have normative support and no public usefulness. gob.mx
11
This information was retrieved on January 23rd 2012, in the Eliminated
Speaking of regulatory improvement, the process was included within the Regulations Counter in the Public Function Ministry Webpage. http://www.
so-called Good Governance Agenda in the 2000-2006 administration. funcionpublica.gob.mx/index.php/programas/manuales
Ergo, basic products and services provided by each office or body should system prevents an appropriate allocation of technical and economic
be identified clearly, from this, the importance of intermediate processes resources in fundamental processes and services.
would be analyzed and those non-essential or capable of being improved
will be detected and simplified. This exercise is part of a deeper participative 3. Professional Government to attract, retain and promote better
analysis of each organization; to achieve this, the development of a quality men and women in the public service, ensuring that the transition
culture and continuous improvement was proposed and disseminated to undergone by public administrations every six years is minimally
all levels of federal public management. disruptive and maximally efficient, politically neutral and becomes a
strategic factor in the country’s competiveness.
Even though the PROMAP’s goals were very clear, the advances in the
implantation of a true quality system were limited to the establishment of 4. Digital Government, making it possible for citizens to obtain
84 Quality Training Centers (CECALES) in the same number of bodies. government information and access available services from their
According to data from the Ministry of Comptrollership and Administrative home or office. It is important to create a sense of confidence between
Development (SECODAM), 350,000 public employees were trained the government and its citizens for effective governance. Information
between 1994 and 2000. and communications technologies help create confidence because
they allow citizens to be part of the public management process and
The PROMAP helped lay the foundation for a new quality culture among contribute directly to create an honest and transparent government.
public employees; however, the country was on the verge of a huge
political change and quality had not been embedded in different levels of 5. Government with regulatory improvement, ensuring citizens and
public management. public employees can carry out procedures in an easy, safe and
quick fashion. The current normative framework mirrors a deeply-
4.3. Good Governance Agenda and the INTRAGOB 2000-2006 Model rooted control culture focused on containing public spending and
centralizing authorization procedures.
Once the 1994-2000 administration had concluded and political alternation
was possible, the topic became relevant when several members of Vicente 6. Honest and transparent government to regain society’s trust in
Fox’s (2000-2006) government transition team mentioned the need to government. Society in general has a negative and adverse
implement quality philosophy in public power bodies, at the state, federal perception of government’s work due to corruption, opacity and
discretion problems and to a deficient accountability culture in the
and municipal level. Some others even talked about obtaining the ISO
public sector.
9000 certification for services provided by the government.
There is no doubt that thanks to the foundations lain by PROMAP, the
Since this government came into power, efforts to achieve the consolidation
second line of action of the Good Governance Agenda –quality in public
of a public administration based on innovation and quality, as well as the
management– could be implemented without relevant obstacles in federal
redesign and modernization of public sector institutions. Coherently, the
public management offices and bodies. The INTRAGOB model which was
Good Governance Agenda was integrated and based on six strategies to
designed to include quality policies rapidly advanced and we could even
“Build a government that is closer to the people, with high quality standards
say it was well received by the new government’s employees. From the
in services provided to the citizens and establish a world-class government” abovementioned information, the goals of the INTRAGOB model were
(Muñoz, 2004). Those strategies are listed below: classified into two main directions (Muñoz, 2004):
1. Government that costs less, to reduce spending that does not add a) On the one hand, implement, develop, maintain and improve all of
value or offer greater benefits to society. The strategy proposed a its offices and bodies; a total quality model that transforms public
federal expenditure budget that took into account national goals management to project a world-class government, with a trustworthy
and priorities, as well as a competitive and austere government image and a solid quality culture.
which includes better national and international practices based on
expenditure and operation standards. b) On the other hand, replace traditional preconceptions of public
management by implementing the most advanced administrative
2. Quality Government to satisfy or exceed citizen’s expectations in and technological systems, evaluating their management with
the provided services. The lack of a certified quality management excellence standards, promote dignity and effectiveness in public
function and redesign their processes and services with a central The INTRAGOB model achieved to certify, under the ISO 9000 standards,
approach of government activities and meeting the citizens and 1722 work centers and 1871 processes of different offices and bodies of
society’s needs and expectations. federal public management.
This model was based on the following principles and values (Muñoz, 4.4 Management Improvement Program 2008-2012
2004):
On September 2008, the Special Program to Improve Federal Public
1. Client satisfaction understood as the effectiveness provided by the ins- Management was presented; it was designed to modernize and make
titution’s systems to really know the needs of their external and in- federal management offices more efficient. It included different tools to
ternal clients; satisfy said needs and expectations and implement evaluate and measure performance and quality in government’s services
improvement cycles in internal processes, products and associated and programs, reduce complexity in bureaucratic procedures and achieve
services through the identification of the citizens and clients’ needs an effective use of public resources.
and systematic actions to measure the service’s quality.
The program’s diagnosis refers to the fact that in 2007, The Ministry of
2. Service Quality, federal public management is obliged to make public Public Function carried out 3 public consultations regarding 14 public
employees’ function more decent, constantly addressing society’s management issues: government function, competiveness, performance
expectations and requirements, clearly understanding goals and evaluation system, normative framework, process and procedure
objectives set by quality and making its public employees carry out improvement, human resources, use of ICT technology, intra and inter
their tasks responsibly and expressing an attitude of service. institutional coordination, incentive system, communication, citizen
participation, transparency, accountability and government information.
3. Organizational Communication, clear, effective and open commu-
nication that takes place in public management causes synergy and These consultations identified the following problems:
allows the dissemination of guidelines and achievements; this allows
an adequate empowerment of middle managers, greater employee- 1. Complexity in public management, excessive control and an
office identification and a shared vision in the establishment and obsolete regulation, which can be often self-imposed.
fulfillment of goals. 2. Activity and function duplicity among offices and bodies of the
federal public administration, alongside the existence of inadequate
4. Respect for the environment, every activity in federal public and inflexible administrative structures which affect the institutions’
management has to be carried out respecting and preserving the performance.
environment; also respecting the culture of the community chosen 3. Dispersion or inefficiency in administrative areas that are involved in
to hold federal government facilities and building a harmonious the process.
relationship with society to strengthen sustainable development. 4. Lack of citizen involvement in the formulation, design, implementation
and evaluation of government policies and projects.
5. Continuous Improvement, all public employees should share their 5. Lack of information regarding federal government’s performace.
knowledge, skills and experience, through innovative proposals to 6. Excessive regulation and high transaction costs for individuals.
improve products, services and value chain effectiveness, making
them aware of the role they play in the dependence productive The Management Improvement Program was thought as a guide to
process, each area has to clearly define which processes have improve government’s functions in the face of society and as an instrument
greater impact on citizens, clients or society. to standardize internal government processes, ensure an efficient use
of resources and give direction and sense to the efforts made by the
The INTRAGOB model was implemented in every federal public government to improve their daily operations.
management office (18 State Ministries, the Attorney’s General Office and
the Presidency’s Office). Many public-sector offices also implemented it, Management improvement was defined as a way to create new institutional
the most important ones which provide services to citizens are: Federal capacities and widen the existing ones to improve public action quality and
Electricity Commission (CFE), Mexican Petroleum (PEMEX) and offices in be accountable for the management of public resources to a society that is
charge of Social Security such as IMSS and ISSSTE. more and more demanding and participative. Thus, it was thought of as a
continuity strategy of public policy administrative modernization promoted To summarize, advances made by the Mexican Public Administration
in the 1994-2000 administration with the Program for Modernization of the towards quality public management can be analyzed through modernization,
Public Administration (PROMAP) and had been extended with the Good innovative and management improvement public policies implemented
Governance Agenda in the 2000-2006 period. between 1995 and 2012. The implementation of quality managements is
parallel to the consolidation of orientation lines of action of NPM, as well as
The Management Improvement Program identified four great challenges: the implementation of government structures in the same period.
i) Reduce inequality in the degree of development of public organizations,
through the improvement of common managerial areas thanks to the QUALITY POLICIES IN
standardization of better practices; ii) Make institution management easier FEDERAL PUBLIC ADMINISTRATION
through regulatory framework reforms of mandatory implementation in 1995-2012
Federal Public Administration; iii) Allow an informed budget decision to be
made, considering management results and iv) Improve accountability by GOAL INSTRUMENT
generating and spreading information regarding institutional and Public
Transform federal public Citizen Participation and
Administration performance.
administration into an efficient Attention
and effective organization that Administrative Decentralization /
The Management Improvement Program’s implementation is divided into
1995-2000
PROMAP
has a strong service culture Deconcentration
two modules: normative and institutional. The institutional module is divided
and helps adequately satisfy
into the standard component and specific component. The normative Public Management
society’s needs, fight corruption
module refers to policies and general application regulations improvement Measurement and Evaluation
for every federal public administration in areas such as human resources, and impunity through the
promotion of preventive and Public employee’s dignity,
public hiring, provision of subsidies, government accounting and budgeting professionalization and ethics
exercises. promotion actions.
Promote quality in products Client Satisfaction
This module also means offices in charge of issuing global reach regula- and services with high citizenry Quality Service
INTRAGOB
impact, consolidate a quality Organizational communication
2000-2006
tions, have to make institution management easier by avoiding duplicity,
contradictions and overregulation in rule issuing and modification; effective culture in the public service, and
Respect for the environment
coordination among rule issuing offices and necessary aspects –for offices unify a continuous improvement
Continuous improvement
and bodies– to enforce said regulation. vision, innovation and
competiveness in government
The institutional module refers to management improvement of offices and offices and bodies.
bodies’ substantive and support processes; it is based on action execution I Improve government function Result orientation
to improve their performance and is subdivided into two components: and standardize internal Flexibility
2008-2012
government processes, ensure Innovation
PMG
a) Standard component, focused on improving managerial areas which an efficient use of resources; Synergy
are common to all institutions. Each and every one of these areas give direction and sense to the Citizen Participation
is broken down into specific issues based on priorities regarding efforts made by the government
improvement and modernization of public management and to improve its daily operations.
austerity established in the National Development Plan: regulation
Source: developed by the author.
and process improvement, use of ICT, provision of quality goods and
services, public hiring, structure rationalization, operation efficiency
Conclusions
and institutions’ spending.
Economic and social global transformation have forced several countries
b) Specific component, means to guide efforts made by the ones who
evaluate management improvement in institutions’ that belong to promote a series of institutional changes to improve governments’
to federal public administration, by flexibly allowing results of the economic development through a change in the bureaucratic culture and
evaluation of programs and institutions become actions to improve implementation of new management tools that emphasize results and
their performance. service quality provided to citizens.
In Mexico, despite political differences among recent governments, a Bresser, L. (2003). Reforma de la nueva gestión pública: ahora en la
line of continuity can be traced between the PROMAP (1995-2000), the agenda de América Latina. http://www.top.org.ar/ecgp/bibliotecavirtual.
INTRAGOB model (2000-2006) and the PMG (2008-2012); all of them aspx
focus on problems faced by public administration and tools implemented Brugué, Q. y Subirats, J. (1997). Lecturas de Gestión Pública, Madrid:
into quality solutions such as service certification, process analysis, Ministerio de Administraciones Públicas.
continuous improvement and take interest in citizen’s expectations, which Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo-CLAD.
are the foundations of a quality culture among different levels of public (1998). Una nueva gestión pública para América Latina. www.clad.org/
management. documentos/declaraciones
Guajardo, E. (1996). Administración de la calidad total. Ciudad de México:
In this sense, as of 2013, a re-launching of quality management policies PAX.
focused on developed institutional capacities should be considered. Hanf, K. y Scharp, W. (1978) Interorganizational policy making limits to
This re-launch can be done by a global reach organism to implement it coordination and central control. Saye, Modern Politics Series.
transversally among offices and bodes of the federal public administration Hobsbawn, E. (2002. War and peace in the 20th Century. London, Review
according to the need to consolidate a quality government. of Books, Volumen 24, Número 4, 21 de febrero de 2002, págs. 16-18.
___________, (2010). El mundo sin sosiego. Revista NEXOS, 388, págs.
The goal would be to avoid the dissolution of institutional capacities that 45-53.
have to do with quality and the loss of resources, causing chronic problems Hood, C. (1996). Racionalismo económico en la gestión pública: ¿De la
in our public administration; lack of continuity in initiatives that offer results administración pública progresiva a la nueva gestión pública? En: Q.
in a determined stage and are rejected in the next without analyzing their Brugué y J. Subirats, J. (Eds.), Lecturas de Gestión Pública (págs. 467-
true contribution to the modernization and renovation of the political- 490). Madrid, Edita Ministerio de Administraciones Públicas.
administrative culture. Hughes, O. (1996). La nueva gestión pública. En Q. Brugué y J. Subirats, J.
(Eds.), Lecturas de Gestión Pública (págs. 101-132), Madrid: Ministerio
In this task, it would be important to remember the Spanish experience de Administraciones Públicas.
regarding the integration of the Evaluation and Quality of Public Services Innerarity, D. (2010, 19 de septiembre). El miedo global. Periódico El País.
Spanish Agency. It is also a propitious moment to re-launch quality Malvicino, G. (2001). La Gestión de la Calidad en el ámbito de la
management policies, because of the issuing of the Ibero-American administración pública: potencialidades para un cambio gerencial.
Charter of Public Management Quality signed by 25 countries, members http://www.top.org.ar/ecgp/bibliotecavirtual.aspx
of the Latin American Centre for Development Administration (CLAD) Molina, I. y Delgado S. (1998). Conceptos fundamentales de ciencia
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Rafael Martínez Puón Directive function in Latin America 181
Revista de
Administración
Pública
“Directive function in Latin America: Components

to establish a professional system”
Introduction
Speaking about professionalization tendencies of worldwide public

function, one of the most relevant or important issues is the design of a
professionalization system or career for senior public managers or public
managers1; also called professional management function, through
professionalization systems known as senior civil services2 (SCS). In
the context of public administration backed up by solid civil services or
public functions3 which have considered that their employees –managers–
require specific abilities or competences and special treatment so that said
object of study becomes an important element to strengthen organizations
and base their success on the quality of their direction (Brosnahan, 2000).
Moreover, we dare say, nowadays this issue should be part of every public
administration’s agenda that aspires to be modern.
Manuel Villoria and Eloisa del Pino in their book “Human Resources’
Direction and Management in Public Administrations” (2009) share with us
a relevant piece of information concerning the countries of the Organization
for Economic Co-operation and Development (OECD) based on a report
from this organization entitled “The state of public service” (2008). They
1
Throughout the text we will be using the following terms without distinction:
directive function, high bureaucracy, high directive function or senior civil
services. The terms that refer to indistinct persons will be: public managers, high
public managers, public managers, senior managers, senior civil servants or
senior public servants, senior officers, senior executive officers, high government
employees; in three chapters bureaucrats appears as an equivalent word.
2
Senior refers to a higher rank by virtue of duty. The term does not apply
in countries like Spain or France which prefer using the equivalent to senior
government employees, high public function or haut function publique; countries
like Germany or Austria use “peak/summit of civil servants” (Spitzanbeamte).
3
Civil service or public function is an employment system in which people enter
public administration on their own merits and on equal opportunities (OCDE,
2008: 16).
182 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Rafael Martínez Puón Directive function in Latin America 183
state that “Almost every country of the OECD has a professionalized managerial functions (Brosnahan, 2000). In this sense, we can talk about
management system, those below average are Turkey, Japan, Slovak public employees’ “management rights” as precedent of the establishment
Republic, Iceland and Italy –despite all attempts–, Germany, Ireland and in of public direction.
last place: Spain”. We would add to this that Mexico is below this last place
because it does not even have laws or regulations regarding this matter; It is worth mentioning that the professional management function
few attempts have been made by publishing the Professional Career issue is not only interested in designing laws, which could be an
Service Law for Public Federal Administration in 2003. immediate solution or proposal for Latin American countries, which
have a predominantly legalistic culture. This issue also has to do with
As Ferrel Heady (1996) asserts, in recent decades directive function has identifying and strengthening management abilities and competences and
been provided with political and administrative tools and implements –in creating adequate environments to make people be able to direct their
countries with political stability and developed bureaucracy–; this has lead organizations in a better way, improve their performance and decrease
them to be known as “The Western Mandarians”, they do not substitute their levels of improvisation and corruption. The results have been obvious
administrative staff belonging to the civil service or politics, they are in the countries that have been mentioned earlier, which already have
employees located between them. They are essentially policy makers that professionalization systems for public managers.
at the same time try to conciliate the two aforementioned areas of staff. To
define these services or SCS more precisely: “vertically it is a mediating The following question arises: where is Latin America in this process? Chile
institution between appointed politicians and members of the civil service, is the most outstanding example, as well as other legislations (Colombia,
and horizontally it is a mediator among different ministries, departments Dominican Republic, Brazil) that mention this subject; however, professional
or agencies (OECD, 2008)”. Additionally, some international organizations management function is rarely mentioned. Professionalization of Latin
have commented on directive function, OECD (1995, 1997, 1999, 2000, American public administrations does not show signs of consolidation in
2001, 2008), World Bank (2003), Inter-American Development Bank most countries, so professional management function issues are even
(IADB) (2003), Latin American Centre for Development Administration more distant.
(CLAD) (2003) which have pointed out the need to strengthen the directive
ability of organizations through special systems or similar plans. Speaking In fact, a new debate arises –which would be part of identifying the
of theoretical basis, the idea of improving organizations’ directive ability and problem–, why should we create a public management professionalization
train public managers is theoretically backed by New Public Management4 service if the civil service has not been consolidated? It would be important
postulates which try to redefine traditional administrative work and to mention that this formula does not have to be followed, we could even
propose, among other ideas, public managers as factors of change. From consider two assumptions: do it simultaneously or have the first promote
this point, we have to understand that there is no managerial ability where the second one.
activity is, fundamentally, the mere impersonal implementation of rules and
faithful observance of established procedures (Longo, 2006:70). Thus, Nevertheless, we have to work on this issue for the next couple of years, set
hierarchical attribution does not mean real empowerment to exercise up possible components to establish a professional management function
system; which is this paper’s main purpose. This paper is divided into
4
There is vast literature on this subject. Some of them point to New Public three sections: 1) Conceptual and theoretical approaches to management
Management, an emerging proposal in the 1970’s and 1980’s with solid roots function; 2) Ideal models of management function; 3) Components to
in organizational and political economics theory, resulting from the problems establish a professional management function system; 4) Conclusions.
Traditional Public Administration poses. New Public Management according
to the Public Management Committee of the OECD represents a “new public
management paradigm…aimed at promoting a culture that focuses on a less 1) Management function: conceptual and theoretical approaches.
centralized public sector” (Mathiasen, 1998). New Public Management is
meant to improve the actions of its government and its managers. New Public The issue of management function or public management forces us to
Management entails emphasizing management over policies; organizing the mention some studies, the most important ones were carried out in the
government in groups of agencies and departments and not in traditional and 20th century: classic schools of management function with the following
hierarchized pyramids; adopting decision making strategies to achieve results authors, Henri Fayol, 1916 (1961), Harry Hopt, 1933 (1961), Paul Holden
and improve quality; cutting costs rather than creating new ones, having greater 1941 (1968), Luther Gulick, 1936 (1987), as well as Harwood Merrill and
flexibility; improving efficiency in the provision of public services; promoting Elizabeth Marting, 1952 (1959) which associate management function
competence in this areas and among public sector organizations (Keraudren
with management cycle. All of them share common elements such as
and Mierlo, 1998: 41-42).
Prediction, Planning, Organization, Direction, Coordination, Motivation, This is more or less the formal philosophy that has inspired most western
Information, Control, etc. It is obvious that the subject does not end here. bureaucracies or public administrations5. To that end, one of the main issues
On the contrary, it presents a series of findings that go beyond management is the way jobs are distributed based on functional hierarchy and the level
functions and that are related to abilities, capacities, affective components, or percentage that corresponds to different staff areas. On this particular
informal aspects, interpersonal relationships, time devoted to working in point, we agree with Guy Peters (1995:90) who asserts: “The controversy
the office and time spent away from it, etc. What we want to know is: of political designation or designation based on merits –to mention some
Public managers, who are they? What do they really do? Where can we main examples– is a matter of degree”. Virtually, every political system
find them? knows that certain designations are clearly political –frequently, “policy
elaboration” positions– and they also have job positions that are routinely
In relation to the aforementioned elements, there are few studies that filled through merits system. So, the problem is to know how high up the
have gone beyond what is strictly linked to management. Thus, like the administrative hierarchy designations may be made on merit or at least not
first paragraph, we have to mention classic studies: Stewart (1988), Likert openly political, or where the limits of political designations lie. This is the
(1961), Sayles (1964), Kotter (1983) and specially Mintzberg (1983, 1996, heart of the matter.”
2002, 2005) which developed his study in both the private and the public
areas, like Laufer and Burluad (1989). Or studies that focus on some However, if we had to have a simple diagram to show the way a bureaucratic
specific public functions like the ones developed by Price Waterhouse structure is organized, it would be the following:
Coopers (1998) or OECD (1999). In Latin America, Kliksberg’s (1983)
works stand out. Specifically, in Mexico Monsato (1986), Cabrero (1995) Diagram 1. Traditional Bureaucratic Structure
and Hartasánchez’ (2002) works are important.
Thus, the combination of both visions –management and additional

elements– gives birth to the following definitions: “Directing is not a mere
element of management; it has to do with multiple talents such as integrity,
intuition, ability to inspire others, deep sense of self, courage to innovate
and quick and infallible discernment. Direction means unbreakable
spirit, visionary spirit and a real affection for the people being directed”
(Brosnahan, 2000). “Direction is mobilizing people to deal with problematic
realities, face and solve them” (Heifetz, 1994) or “the process of persuasion
or example by which an individual (or leadership team) induces a group to
pursue objectives held by the leader or shared by the leader and his or her
followers” (Gardner, 1990). As we can see, this subject opens up a series
of possibilities to understand and face an issue of this nature. Developed by the author.
1.2 Where do we place public managers from an organizational point Nonetheless, it is well-known that this traditional outline has a lot of
of view? subdivisions, a sophisticated classification of job positions; they can be
very diverse and even be unique based on specific characteristics of
Firstly, we would have to make some preliminary considerations concerning bureaucratic structures. Besides the staff categories mentioned earlier
organizational aspects. In every bureaucratic organization issues related 5
It is worth noting that modern emergence of bureaucratic organizations is
to work division, functional hierarchy divided into positions that develop
not random; it is the result of specific economic and social budgets which
various roles, work procedures, written communication, level of expertise have emerged in a determined historical moment: development of monetary
of members with adequate salary; all of these elements operate as a whole, economics, quantitative development of specific social base, especially State
“apparently” rationally harmonized through routines, processes and rule and mass parties, quantitative development of administrative activities, technical
compliance to achieve the organization’s different goals (Weber, 1979). All superiority over any other form of organization (because it is cheaper, faster, more
of this in a framework template or descriptive model which responds to “the objective and has predictable results), concentration of material instruments in
logic of the adequate” (Peters, 2003). the hands of the dominus and leveling of economic and social differences of the
subjects (Weber, 1979: 709).
in the pyramid, we have to mention other types of personnel, staff that contexts. Thus, in some cases there is greater proclivity to cooperate
performs consultancy functions, people hired for professional services, among actors.
etc. (Dussauge, 2008).
Nonetheless, the most frequent debate has to do with the classic politics-
The risk of using this simple diagram –based on what happens in most management dichotomy (Weber, 1979; Wilson, 1887; Goodnow, 1900;
bureaucracies that use it– is that political positions are usually filled Suleiman, 1984). What happens when both parts cannot establish
through political designation6; administrative positions (if a civil service an adequate dialog? How does this affect the bureaucratic system’s
exists) are frequently filled through contests/competitions or merits system. performance? How do we find an adequate balance between both
In the lower part of the pyramid –operatives– several mechanisms exist, parts? Politicians versus professional managers? Politics versus public
sometime these positions are owned by unions and other times they are administration? What happens when the politicians sphere dominates the
filled through designation or merits. professional sphere or vice versa? 7
It is worth mentioning that this diagram has been undergone several It is worth mentioning that these so-called dysfunctions were uncovered
analysis and questions concerning existing coordination among these by multiple diagnoses to Weber’s traditional management model, signs
areas of personnel, their level of communication and roles that each of of exhaustion which lead to suggestions to move towards a range of
the persons that occupy these positions develop, level of contribution to possible options of change. Among the alternatives to solve this politics-
achieve different organization goals and objectives. management dichotomy is the one to create a communications vessel or
“hinge” between politics and management which falls on management
For example, speaking of roles, according to Longo (2002), we first have function or the role of public managers to give them polyvalent function
politicians, people who assume and exercise government responsibilities exercise throughout the administration; in the interest of their qualities
in public administrative institutions. In second place, managers form as negotiators and coordinators of other actors besides the ones in
the middle part, which informs politicians about the operation of specific the bureaucratic structure and at an inter-ministry level to keep the
pieces of management performance. This part is a heterogeneous range administration’s operation dynamic. Of course, they would be in charge
of categories of public employees or public servants. Lastly, operative of handling a lot of the political-administrative problems, acting as liasons,
personnel which some authors like Lipsky (1980) call Street- Level- which a single power or ministry could not solve. Thus, public managers
Bureaucracy, mostly personnel who works at government-attending would need to have huge strategic leadership qualities (to make things
windows and are represented by unions which develop representation and work) to solve different problems and citizen demands; thus, their role
personnel advocacy tasks in the work sphere. Each one of these actors would be fundamental in public administrations’ transformation process.
–regardless of their archetypical description– responds to different logics
of interest and their performance varies according to different existing As a result, if we go back to the bureaucratic philosophy we have been
working with in this paper, we would have to highlight the public manager’s
6
i.e. for political appointments or designations it is worth looking at the United category the following way:
States where a series of rules that perfectly design the limits between personnel
types and avoid interference. Firstly, the proportion of political appointments of
civil servants is much reduced; they are not usually part of the civil career service
7
when their term ends. Secondly, it is transparent and clear for both political For the last couple of years, there has been an ongoing debate with multiple
parties that after every change, political appointments can be removed. Thirdly, visions that seek to find an adequate balance or warn about the risks of
Congress is in charge of gathering a list of possible appointments for the entire bureaucracies that run amok or are hostages to the party systems or classifying
presidential term (called the Plum Book). Fourthly, many political appointments bureaucracies based on their ties with the characteristics of political systems.
have been ratified by the Senate. In this process, Presidents try to appoint See works by Jacoby, Henry (1973) The bureaucratization of the world. Ed.
people with relevant credentials. As the White House explained in an official University of California Press, Berkeley, California; Rowat, Donald (1988)
interview, political appointments are filtered and classified before they are sent Public Administrations in Developed Democracies. Ed. Marcel Dekker, New
to the President for appointment. Consequently, the merits of the candidates York, USA; Peters Guy (1995) The Politics of the Bureaucracy. Ed. Logmann,
end up being extremely serious, even though there is not a formal competition. USA; LaPalombara, Joseph (1963) Bureaucracy and Political Development.
Finally, political appointments do not interfere with the appointment of senior Ed. Princeton University, USA; Riggs, Fred W. (1970) Frontiers of Development
civil servants, who are named through merits systems or competitive process Administrations. Ed. Duke, University Press, USA, and Morstein, Fritz (1957)
(OECD, 2008). The Administrative State. Ed. Chicago University USA
Gráfico 2. Bureaucratic structure which includes Table 1. Managerial function. Is it differentiated?

public managers or senior public managers
COUNTRY YES/NO
Germany NO
Austria NO
Belgium YES
Canada YES
Spain NO
United States YES
France NO
Mexico NO
Holland/Netherlands YES
Italy YES
Japan NO
United Kingdom YES
Sweden YES
Chile YES
Source: developed by the author
Colombia NO
New Zealand YES
Along these lines, speaking of management function regulation, the 2005
Commission Report of the Basic Statute of Public Employees in Spain Source: Longo, Francisco (2003) “La reforma del empleo público en las democracias
(2005: 64) considers that the aforementioned regulation has different avanzadas: mérito con flexibilidad” Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública:
connotations in diverse countries based on their traditions or their evolution. Temas para el Diálogo Ed. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C. With
Most of them have stumbled upon problems, mostly because it not only information of other countries.
means implementing a public management model that contrasts with
deeply-rooted bureaucratic customs, but also creating a new professional This leads to a certain definition or term of its own of this segment of staff,
group that is inserted into the political direction and top civil service career; as seen below:
precisely in that vague and never well-defined space in which politics and
management separate and converge. Tabla 2. Some countries’ definition of senior civil servants
(countries belonging to OECD).
This argument which focuses on the attention given to management
function as a specific object of study, which has been materialized in Creation
Country Term Main definition Is SCS defined?
different ways: creating specific regulations, selection or training processes. date
It is maintained that these current arises from need, traditional civil service Senior Civil Servant
Organizational
systems have expressed their inability to produce the required managerial (Spitzenbeamte-
Germany levels/ Salary No -
profiles and promote proper managerial practice. Thus, public management peak/summit of civil
groups
professionalization has become priority to reformers and has forced the servants)
concentration of specific functions of human resource management in the Salary group/
Senior Executive
upper area of civil service systems (Longo, 2004:203). Australia Organizational Yes 1984
Service
levels
Said selection of posts has demanded the implementation of specific basic High public
rules that have led to a full blown differentiation of civil service career. Organizational
Belgium employees (Haut Yes 2000
Surely, this tendency has involved the differentiation of public managers levels
fonctionnaires)
and civil service careers; as seen below: Canada Executive group Scales Yes -
Organizational Thus, if a career for public managers had to be defined, OECD (1999:9)
Spain High public function No - would say that it is a structure and a recognized management system
levels
Senior Executive for high non-political positions (for public management functions) in
United States Salary group Yes 1979 government. It is a civil service system which trains managers to perform
Service
1) Executive functions ad hoc. It is a service that is mainly carried out through appropriate
frame (Cadres institutions and processes to promote stability and professionalism for this
Organizational senior management group, with the necessary flexibility in government
dirigeants)/ High
levels and selection composition.
France frames (Cadres No -
of cooperative
superieurs) 2) Altos
members We must highlight the following elements of the definition given above
Funcionarios (Haut
fonctionnaires) (OECD, 2008):
Dirigenza (1st and
• Highest government positions: The positions filled by the senior
2nd executive level- Organizational
Italy Yes 1998 civil service are hierarchically the highest (in central departments or
prima y seconda levels
agencies), usually located just below political appointments done
fascia)
through non-competitive procedures. The number of levels senior
Senior Civil Civil Service Scale/
civil service includes depends on the definition used by the country.
Netherlands Service (Algemene Organizational Yes 1995
The highest government positions can be defined through a specific
Bestuursdienst)1 levels
range of positions (general secretaries or general managers),
Senior Service Organizational establishing a personnel degree or scale attributable to the person
New Zealand Yes 1991
Executive levels and the position or salary group.
United • Competitive appointments: An open appointment means that
Senior Civil Service Salary group Yes 1996
Kingdom there is an adequate notification for internal and external candidates,
Source OECD (2008) The senior civil service in national governments of OECD Countries based on merits, abilities, experience, and candidate performance.
Ed. OCDE, Paris, France. • Institutions and adequate processes for human resources
management: Appointments, removals, promotions, performance
In reference to the size of this structure, the number can vary according evaluation, wages, etc. are determined by processes which include
to the magnitude of existing civil services; however, according to studies “power balance” mechanisms. This balance is necessary to ensure
made by OECD (1999:19) the percentage does not go beyond 2% in open competition and avoid political interference. In some cases,
relation to civil service staff. The number of civil senior services may there is a commission which makes the appointments within the
vary from country to country based on their diversity and size. Smaller department, evaluating and classifying candidates. This work can
countries have less than one thousand senior civil servants (Belgium, New be verified by an independent body or the independent body can
Zealand and the Netherlands); bigger countries have over 2,000 (Australia, organize the appointment process itself or a part of it. In these
Canada, France, Italy and the United Kingdom). However, there are great examples, institutions and procedures provide real competition for
exceptions like the United States, which has approximately 7,000 of these recruitment. In other countries, the candidate is selected merely
servants (OCDE, 2008: 7). The same thing happens with levels or limits because of a vacant higher position. In these cases, competence
of public managers’ careers which set boundaries between the latter and criteria is usually canceled in practice; i.e. they pretend to describe
politicians. Of course this varies from country to country8. the profile of the position to publish it in the official journal for a
potential pre-selection of the candidate, they even publish the job
position before. There is not a universal definition of adequate human
8
On this subject, we recommend the reading of the study by Matheson, Alex, Boris resources’ management institutions and processes; institutions
Weber, Nick Manning and Emmanuelle Arnould (2007) Study on the political have specific contexts.
involvement in senior staffing and on the delineation of responsibilities between • Functions: Senior civil servants can carry out one or more essential
ministers and senior civil servants. Ed. OCDE, París. Page 16. This study deals functions: i) political consultancy: analyzing and informing ministers
with the situation of 12 countries: Belgium, Denmark, Korea, Italy, Mexico, New about political contents, usually without including the opinion of
Zealand, Poland, United Kingdom, Sweden, France, United States and South
political parties, which is the job of consultants or political appointees;
Africa; explaining the levels of public managers careers or senior systems.
ii) operational efficiency: managing resources to achieve expected a. Corporative Model or Closed management function
results in programs and services; iii) efficiency in corporate services:
management of financial, staff, technology and infrastructure Also known as career or bureaucratic model. Characterized by being a
resources. closed management function model; that is, it lacks windows to the outside
• Formal separation of a specific group: Separation means that world. Its distinctive feature is that the management function is extracted
the staff belonging to the senior civil service has different rules and from the organization itself; it is the public employees themselves who
plans from the rest of the civil service. Those different plans could be: after a long period of performing public-employee-related functions and
salary structure, hiring, appointment, performance and evaluation occupy management positions in the public sector as a kind of coronation
agreements, power balance system, etc. of management function.
• Flexibility and respect for processes: Flexibility may need to
homogenize competitive processes in appointment so as to have Thus, it is mainly characterized by a public servant who is recruited and
an appropriate relationship between senior civil servants and the selected in “foot branch” (lowest job position of each of the branches of
minister (or political appointees). They could be joined by adequate service) to perform a specific career in public service, promotions and
processes, i.e., when ministers have the chance to accept or reject income are regulated by statute. There are several entry requirements
an appointee from an autonomous commission or when they accept predominantly related to academic merits. These systems are highly
an independent evaluation in case of inadequate or unreliable hierarchical concerning career development and their levels. The public
performance, they can remove a senior civil servant. In these cases, servant that is part of the career system will have a permanent position,
process to avoid political arbitrariness should be respected. once he has proved or passed the trial period. Work conditions, payments,
• Centralized Direction: senior civil servants must be centralized pensions and regulations related to all of these are decided by authorities
or monitored to prevent political interference which presents itself and negotiated by unions. It is worth mentioning that management
at individual ministry level; especially in promotion, decrease and competitions are not formally defined, the selection follows career criteria
salaries based on performance. and internal co-optation. Countries that are close to this model are France
and England (before the Next Steps reform).
In this sense, the Ibero-American Charter for the Public Service (2004)
asserts: “public managers are those jobs or directions immediately According to Jiménez Ascencio (2006: 39-40), the greatest inconvenient
subordinated to the political level of the governments, in charge of directing, that this public management system has is that the appointment of a public
under a strategic orientation, structure and processes through which public employee as public manager is a type of continuity of the management
policies are implemented and public services are produced and provided. career (thus can mean an occupation of managerial levels by management
It is a differentiated function of politics and public policy professionals that and directive logics) and that, usually, their performance is given for life,
make up ordinary public function. The adequate definition and consolidation a circumstance that given the guarantee of permanence, makes it unable
of a professional public direction is basic to an adequate institutional design to assess the extent to which public managers perform well their duties.
of contemporary public systems”. Its greatest advantage is that public managers are picked up within the
organization; as a result they know pretty well the context, the environment
Even though there have been breakthroughs, there are still institutional and their own limits.
deficits and future study to carry out; this is an issue that is subject to
deep revisions that will spur new discoveries. The Latin American case b. Politization model or politics-occupation of managerial positions.
(Figueroa, 2002) is a very fértil field to explore these new lines of study.
This is an open system, based on the principle that public employees are not
2) Ideal models of management function. hired for a specific career, but for a specific position. Managerial positions in
the public sector can be filled by anyone, despite their abilities and origin. It
A special element to differentiate professionalization systems of is a model starts with the typical parameters of the spoil system; its primary
management function is the identification or certain types or models meaning is that all jobs in the administration have to be provided by political
developed based on certain characteristics, despite the existence of a confidence criteria concerning their performance, this meant no particular
multiplicity of them that could be unique for every country. It is possible difficulties. Thus, appointments are carried out with absolute discretion.
to talk about “Ideal models of management function”. A brief distinction of This politization model of managerial functions is characterized by the
them is found below (Jiménez Ascencio, 2006): decisive element in the provision of positions that is political confidence up
to the point when the rest of criterion (professionalism, ability or merit) are public procedure of selection or designation based on the demonstration
purely adjectival. of possession of skills. On the other hand, once public managers have
been selected, they have the power or their own delegates to direct the
This is a system currently in force in many countries, at least in issues such organization (staff, organization, budgets). The point is to let managers
as occupation of high levels of public administration or very close to politics; manage, programmed plans or contracts defined by the government (Villoria
although some Anglo-Saxon countries have banished it completely. The y Del Pino, 2009: 502). All of it in a framework of specific responsibility
countries that still enforce it include almost all Latin American, Asian, and and accountability, with a system of rewards and punishments of its
African countries, as well as Spain, as long as the published regulations of own, a certain temporality or defined term, but without dismisses made
2007 are not implemented. discretionally or with political interests.
In terms of advantages and disadvantages, Jiménez Ascencio (2006:44) According to Manuel Villoria y Eloisa del Pino (2009: 502-503) after
himself states that there has always been a great advantage: flexibility in analyzing the three models, it seems that the only one that responds to
recruitment and dismissal as a result of huge discretion (absolute liberty) criteria of professional managerial function is the managerial model.
by the organ that designs and dismisses. The disadvantages are part of the The first one is professional but not managerial. The second one can be
process itself, that is, public managers that are recruited based exclusively managerial but not professional; however, only the third one allows the
on political confidence and without any kind of requirements (in some cases articulation of professional management.
not even academic ones) of merit, ability and therefore people imbued in
a strong “amateurism”, with a deep ignorance of the public sector they are 3). Components to implement a professionalization system for
part of. Likewise, a dependence on the public management mandate of the managerial function
political cycle makes the managerial capital be constantly renewed and a
source of experience and knowledge will be lost; an organization cannot The establishment of a professionalization system for managerial function
function without this. considers the need to construct a series of components to design and
implement it. From our perspective, said components have to focus on the
c. Managerial model or public management professional following points:
This model arose as a result of the two previous models; the basic a. Have the support of the highest level of executive and legislative
elements of this public management model are rooted in the Anglo-Saxon authorities
world. This model’s main characteristic is the identification of a managerial b. Build the necessary institutional arrangements between politicians
function in the public sector equipped with a series of professional features and managers.
that make it unique before a strictly political activity and the traditional task c. Design a specific legislation to regulate it (professional guarantees,
of the professional bureaucracy (civil service). The fundamental feature of rights and duties) and a structure that takes charge.
this managerial model is the discovery of a specific managerial function d. Establish the implementation sphere to develop managerial function
and that the adequate performance of said managerial functions requires e. Limit the number of job positions regarding managerial function.
strong doses of professionalism. Managerial experiences of certain Anglo- f. Propose a professionalization model.
Saxon countries such as the United States, the United Kingdom and New g. Create necessary institutional environments.
Zealand promoted this managerial model that was later reconstituted h. Promote a socialization process of the managerial function.
based on New Public Management (Jiménez Ascencio, 2006: 46).
In the following section we will analyze each one of them.
This model is the result of the development of efficiency and effectiveness
ideas and values in the public sector. It has certain influence on the private a. Have the support of the highest level of executive and legislative
sector and demands the characterization of managerial positions. authorities
We have already mentioned that we start by recognizing that managerial This component mainly has to do with an essential element to achieve
function is an activity of professional nature which requires knowledge and success in this kind of initiatives, the necessary “political will”. Comparative
a series of abilities concerning managerial tasks (different quantitatively experience shows that initiatives to professionalize management function
and qualitatively from knowledge and abilities needed for functional need the help of the highest levels and not just casually; the direction of
performance). Thus, this area needs competences above all. There is a this process is close to the presidency, said systems are managed mostly
by personnel offices or agencies which are directly related to the President Ramió (2006) asserts, the point is not to separate, but to clarify spaces and
or the Prime Minister. On the other hand, legislative powers (represented positions to combine efforts and develop public policies, among the most
by political parties) participate in the drafting of laws and rules related to its important thing. This component is essential, and it is mainly connected
operation, and without a doubt their intervention endorses its procedures with role identification and levels of responsibility of both politicians and
and functions. From now on, we could assert that without this support a managers.
professional management function would not survive. Thus, this instances’
support is essential, because of the legitimacy they provide, as well as The definition of said positions and responsibilities or the necessary space
the promotion and importance they give this figure to strengthen public each one of these actors should have requires a set of written rules and
management and the political system as a whole. regulations, as well as unwritten ones which could be more related to
the construction of agreements, codes and a system of values for both
The scenario described above brings about two relevant issues: firstly, that authors. Together, they not only explain limits of performance, but also
the management function issue is in the political-administrative agenda denote a clear and precise communication of each of their responsibilities.
and hopefully also in the agenda of the parties; and at the same time
legislative and administrative efforts work together to implement a better It is worth mentioning that in position identification and space construction,
public policy in this matter, which is recognized and connected to previous it seems that, at least in Latin American countries, there is greater clarity
collective efforts to improve the conditions of public servants in general. of what it is and what the role of the politician represents; although this
does not happen with managers and public servants in general. Managers
b. Build the necessary institutional arrangements between politicians have a vague image, little recognized. This is mostly because of the lack
and managers. of a professional system that backs it up; managers are mostly appointed
by politicians –their bosses– which make them be identified as politicians
In the words of Carles Ramió (2006): “the most problematic element of themselves. On the contrary, professionalization measures should be
management space regulation in public administration is politics and its implemented to contribute to an institutionalized professional managerial
relationship with professional management. This is a classic subject of function, this should result in a more primus inter pares situation between
study in Political Sciences, Administrative Sciences and Administration politicians and managers instead of a subordination relationship of the
Theory. Without a doubt, management is the most strategic part of public latter in relation to the former.
organizations because it has an indisputable and necessary political nature;
in this circumstance it pivots democratic legitimacy and the connection of It is important to note that this is without a doubt one of the most complex
the administrative system and the political system. It is also true that in components of the implementation of this figure is the one Francisco Longo
a more or less strategic point professional management appears and its (2006: 65-66) mentions; despite having a great first approximation to public
connection to political management has its own language problems or managers what and what for, it is important to mention that their outlines
priorities. On the other hand, the naiveté is evident in the wilsonian division have not been achieved, neither practically nor theoretically, a degree of
which could clearly differentiate in public administrations the political precision that facilitates a conceptual delimitation of the figure. Thus, the
dimension and the professional one. On the contrary, in our opinion, both effort to measure the degree of real development and institutionalization
dimensions are interrelated and mixed in real public management. But one becomes a purpose full of difficulties. This difficulties increase if we think of
thing is to recognize this interrelationship and another is to consider this the complexity of institutional environments in which public managers are
political-professional space as a confusing magma where everything is mi- forced to take risks and be analyzed, or similarly, the diversity of factors that
xed up and there are no rules and regulations. This interpretation tends contribute to its development and consolidation. This makes its analysis
to have ulterior motives and promotes the generation of an excessive and study more attractive.
politization of administrative bodies. On the contrary, our position considers
that despite the interrelationship between the political and the administrative A relevant issue in the study of institutional arrangements between
dimension, it is necessary to regulate the space of each component not to politicians and managers is on the one hand, the analysis of manager
separate –meaningless purpose– but to clarify game positions and rules to evolution and their increasingly prominent place in public administrations;
promote institutional performance of public administrations”. on the other hand, the relationships established between both actors.
Thus, we can observe a management function as a collective of people
Actually, a key issue to implement a professional public function is the clear which has greater autonomy in relation to the political class, based on
establishment of game rules for politicians and managers. Precisely, as the approach promoted by Goodsell (1994), Rohr (1986) and Friedrich
(1940). Likewise, this is related to the relationships established between d. Establish the implementation sphere to develop managerial
managers-politicians/politicians-managers through the analysis of different function
theoretical relationship models between both actors. To achieve this, the
main theoretical basis can be found in the works of Joel Aberbach, Robert This point refers to the implementation sphere for management func-
Putman and Bert Rockman (1981) Bureaucrats and Politicians in Western tion. This means considering different government orders, identifying
Democracies; Guy Peters (1987) “Politicians and bureaucrats in the politics within them if the professional managerial function institutionalization
of policy making” in Bureaucracy and Public Choice by Jan-Erik Lane will only be for centralized public administration or also for public-sector
(coordinador), Poul Erik Mouritzen and James Svara (2002) Leadership at administration. Or maybe like it has worked in other countries where it
the Apex Politicians and administrators in western local governments. In has not only been confined to ministries and departments, but has been
fact, there is little literature concerning development and implementation in implemented in agencies too.
Latin American countries.
The definition of the implementation sphere depends on current interests
c. Design a specific legislation to regulate it (professional guarantees, and the level of professionalization achieved by public administrations
rights and duties) themselves. From our point of view, implementation of a professional
managerial function in Latin America would have to be transversal in
Specific legislations try to endorse the special treatment a figure such as centralized and public-sector administration. Or we could think about a
professional management function requires. A legislation that stipulates a gradual construction, where centralized administration would be the first
series of rights and duties for managers, which different types of personnel
development scenario.
that make up bureaucracy will enjoy. Legislations that –as we pointed out
in the first chapter– could be different to the ones that regulate civil service
Likewise, the delimitation of the implementation sphere also gives us a
personnel or other kinds of personnel such as the operative one.
hint of the level of centralization or decentralization that could be applied
to this figure. Comparative experience tells us that the wider the range
In Latin America two alternatives could be established, the first one includes
on organization selection, the greater decentralization is. At this point, we
having legislation and rules of their own for management function, or in
have to consider scenarios where an administration body will establish
their legislation’s framework make a distinction of management function.
For example, as established in the Basic Statute of Public Employees in their own human resources management system under general guidelines.
Spain in 2007. This pens up a world of possibilities.
In this sense, the fact is that having a specific legislation is associated e. Limit the number of job positions regarding managerial function.
to anticipating the existence of a body or organization responsible for its
administration; with specific function characteristics to perform tasks. Call Other countries have built their management function by limiting its job
it a particular office that is responsible for the management of professional positions or they have designed it by taking into account different levels
management function. of managerial and political positions for its formation; in fact, the interest
is to identify a structure’s series of levels or positions close to managerial
So, this would be the formal or normative part; however, we should mention profiles subject to professionalization.
that to promote a professional managerial function there is no need to have
a specific legislation, like the cases mentioned earlier: Germany, Denmark In Mexico, the professional managerial function proposal included selecting
and France, which do not have specific regulations; however, they have a two professional career service positions, in this case, General Manager
strong focus and also recognize the importance of managers and their role and Deputy General Manager, and a political position called Unit Secretary.
in public policy elaboration and as agents of change. With these three positions, it is considered that a professionalization
system for public managers could be initiated, taking into account that
The reality is that with or without legislations, the importance of professional the vertical scale is not very wide. In contrast, for each selected position
managerial function currently forces us to focus on it, review and study it for professional managerial function, a commitment to horizontality, with
to further develop it. differentiated salary increases based on a broad strip of levels.
f. Propose a professionalization model what professional career service and professional managerial functions
represent –and add citizen’s disdain and existing negative predisposition–
The managerial function professionalization model is an employment it will be difficult to recognize their usefulness.
system or career system or mixed system. This definition is essential,
from thereon relevant processes have to be designed and spread; In this sense, it is necessary to know their usefulness in a democratic
these processes include competition type (i.e. opened, closed or both), system and spread them through a “Network of allies” made up not only
professional career (belonging to a closed service), performance evaluation by governments and public administrations, but also by universities,
model (competences is closer to positions or employment systems), professional schools, political parties, unions, civil society organizations,
performance contracts, performance connected to economic payments the media, among others.
based on results, training types, use of information and communication
technologies, among others. As you can see, once these components have been mentioned, there
are a lot of challenges that bring about multiple questions and lines of
g. Creating necessary institutional environments investigation which could be currently addressed; some of them have
different levels of difficulty, it would take longer to address them, but
Building a professional managerial function and expectations regarding they would yield material to develop individualized studies. However, we
having managers with different levels of performance, some of them consider that the situation is appropriate to move forward; creating solid
could be identified with traditional managerial styles, not an easy task. basis for a professional managerial function in Latin American countries.
Especially because this work is not only limited to the strengthening of
managerial function through rules, human resources management tools, Professional managerial function is one of the main topics of public
and the building of a managerial culture. The challenge goes further, it has administrations’ reform and modernization. The mere mention of the
to do with the alignment and development of external conditions to make sentence is extremely attractive; obviously the most challenging part will
managerial function more fertile and productive. be how to promote a philosophy of this nature among the institutional
machinery of the country. This research intends to provide guidance so as
For example, we cannot ask managers to work on a results-based to build necessary elements to move forward on this subject.
philosophy of their budget environment does not have that orientation.
Likewise, we cannot ask managers to base their work on innovation if they 4) Conclusions
are subject to traditional administrative controls which inhibit and do not
encourage. In this sense, if managers do not build an incentive system, As we have seen, building components to establish a professional service
it would be absurd to demand greater results. All of this combined with a for managerial function is not an easy and simple task. This venture has to
vindication of its position before politicians and society. combine normative and technical aspects as well as political and cultural
elements.
This component is probably the most complicated one up until now; the In addition to this, it is worth mentioning a series of questions relating to
level of participation of other issues and actors is more elevated, complex institutional design that have to be answered to build a professionalization
and diverse. However, having a common idea as a base and a collective system for public managers in Latin America:
construction can be the means to achieve solid bases to ensure the
existence of a professional managerial function.  What kind of public administration do we want? Based on this, what
kind of public managers do we need to define?
h. Promote a socialization process of the managerial function  What do we need from public managers? What goals should be
achieved?
Socialization is also an essential element because there is a perceived lack  How inclined are the Latin American countries to produce public
of comprehension and knowledge concerning what professionalization of managers with the necessary skills? But above all, is the system
public servants is and what it represents, especially in managerial public prepared to retain necessary talent and develop it?
function. If we assume that certain sectors of the political class in Latin  Nowadays, are the people in charge of politics and administration
America there is a clear ignorance and disinterest concerning the issue sharing the same vision and values to promote a proposal to
of professionalization what it is and what it represents in this sphere; professionalize public managers?
clearly, we cannot expect more from citizens. In fact, if we do not know  What is the perception politicians have on public managers?
 Do our elected politicians really care about this professionalization Brosnahan, Jo (2000). “Public Sector Reform requires leadership”
topic? Are they really our allies? Government of the future. Ed. OCDE, Paris, France.
 Have enough arguments and evidences been built to convince Cabrero, Enrique (1995). Del Administrador al Gerente Público. Ed. INAP,
and persuade others about the importance of public servants’ México.
professionalization? Cardona, Peretó Francisco (2007). “Tendencias en la gestión de la Función
 Are the role and importance of public managers present in the Pública. Países Unión Europea y OCDE”. Revista Servicio Profesional
country’s political administrative culture? de Carrera, No. 7, primer semestre, México.
 Which are the obstacles and challenges that have to be brought Catalá Polo, Rafael (2005). “Directivos Públicos”. Revista Presupuesto y
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public managers forces us to explore the following research lines: Fayol, H. (1961). Administración Industrial y General. Ed. El Ateneo.
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 Review of performance evaluation systems for managerial function. Diálogo Regional de Política. Ed. Banco Interamericano de Desarrollo
 Construction of a family of generic skills by area. Washington, D.C. USA.
 Identification and/or creation of tools to measure managerial abilities. Gardner, John (1990). On leadership. Ed. The Free Press, A division of
 Development of personal and emotional skills for public managers. Macmillan, Inc. New York, USA.
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 Checking of tabulators aligned with performance evaluation. Polemic. Ed. Chatham House, Chatham, New Jersey.
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USA. decease its impact on the environment, which combines itself harmonically
with the landscape and improves the individual’s quality of life.
Mexico City is a good lab to study and implement policies against soil
erosion, water and air contamination and loss of native flora. Even though
recent government administrations have drafted several environmental
preservation programs, these have proved insufficient due to demographic
growth and poor urban planning. On the other hand, the use of different
well-known basic sustainable alternatives has been rejected, as well as
new planning strategies to take advantage of water and green areas.
These elements offer methodological alternatives that have been used in

other countries, which could be adapted to our country’s own problems
and could be implemented in the short-to medium-term. As an example
we can mention the recovery of degraded landscape, which can recover
functionality by giving it a different use to the intended one through an
abandoned architectural space requalification. Acquiring necessary skills
to give society an architecture which integrates itself with the environment,
which answers to the user’s needs and at the same time significantly
reduces the exploitation of natural resources.
Taking into account the following principle: “matter cannot be created or As time goes by, we realize that these resources are finite and that even
destroyed, only transformed” 1, we can assert that by reinterpreting and renewable ones require a period of time beyond the time of men.
metamorphosing the abandoned architectural space, emphasizing the
re-architectural culture, promoting it and giving building recycling greater In this sense, our concerns should not only alert us, but also makes us
importance. Consequently, its use and initial conceptualization will be take actions like the ones presented in international forums such as Rio
transformed without destroying it to create a new one; some spaces will be 1992 where concerns regarding the Environment and Development were
modified through revitalization to give them new social, environmental and shown; the Declaration of the United Nation’s Conference on Human
architectural uses. Environment approved on June 16th 1972 was reaffirmed. The forum’s
main goal was to establish a new and equitable world alliance through the
It is very challenging to think that abandoned architectural spaces such creation of new cooperation levels between States, key sectors of society
as markets, slaughterhouses, factories, movie theaters, tenement blocks, and people; working towards international agreements that respect each
etc. in Mexico City can be architecturally rescued and not precisely in the other’s interests and protect the integrity of the environmental system and
way they were initially and functionally conceptualized. We can do this to world development, but above all recognize the integral and interdependent
empty and forgotten places; however, the main goal is to transform them nature of Earth, our home.
to benefit society and the State.
Thus, for centuries and up until now we can find a variety of constructions,
These transformations favor the reinterpretation of the place and it context, urban elements and equipment that do not represent or have sustainable
changing people’s everyday lives. On the other hand, the deterioration of elements like the ones in vernacular architecture; the point is not to prove
natural resources can be prevented if the destruction of these places is that said urban or architectural spaces were made this way –maybe “they
avoided; using the resources that would have been wasted if they had did not need to be constructed that way, maybe there was no culture
been demolished to subsequently build a rehabilitation project. that made them do them this way or someone just did not want to”– but
emphasize the importance of an ecological, environmental and sustainable
Unfortunately, our country does not favor the recovery of abandoned consciousness required by architecture and urbanism.
spaces; it seems to be common knowledge that the words ‘abandoned
space’ stand for junkspace –what coagulates while modernization is in However, ever since the 20th century, we begin to notice the features of
progress–2. Through re-architecture is it possible to regenerate these some architectural spaces that are rehabilitated and revitalized to improve
spaces and view the problem from another perspective: turn it into an the urban landscape or to improve the quality of life of their context, without
integral solution, a reemerging space that reactivates a specific zone and becoming historical centers. On the contrary, the urban core grows as the
contributes to the recreation of itself. Mexico has a great potential to use population spreads and holes are filled with cement without considering
tools that take advantage of abandoned and forgotten architectural spaces, the abandonment many architectural spaces that could be transformed
revitalize specific points within Mexico City and at the same time create a and recovered suffer.
scheme that serves as a model to attack this same problem in other states
of the Mexican Republic. The regeneration of these spaces is based on concepts such as reutilization
and recycling, its basic premise being sustainability. However, there are
Background numberless reasons and motives to abandon an architectural space; an
important historical reference point is the Industrial Revolution. It began
For a while now –and not just recently–, the innumerable texts, practical in Mexico up until the beginning of the 20th century when small spaces
models, measures and actions that have been developed reflect man’s set aside for manual labor where transformed into big spaces devoted to
consciousness before an issue that concerns us all. Currently one of the manufacturing and industrialization; with the help of the railroad and the
greatest problems, in this sense, is some government’s capitalist and steam engine the marketing of products spread favoring displacement and
neoliberal thinking which does not value natural resources, viewing them urban growth.
as infinite natural capital.
Nonetheless, the second element that came into play in the modernization
1
of Latin America made these and other architectural spaces such as
Antoine-Laurent de Lavoisier, Conservation of mass (matter) / First Law of
shops, movie theaters, industries, among others stop being what they
Thermodynamics.
2 were or were moved from the centers and abandoned. This was caused
Rem Koolhaas, “El Espacio Basura”, Barcelona, 2007.
by the ideology of this movement which basically sought capitalist growth reborn. The abandonment phenomenon and the decay of architectural
and accumulation; which had two main political thoughts: democracy and places or spaces manifest itself in different ways according to the context
bureaucracy. and specific circumstances in which it is found: historical, social, political
and natural changes.
Environmental history
The sudden changes of the 19th and 20th century have totally modified the
Currently, environmental history is a paradigm in which we have to reinforce world in which we live in. As aforementioned, the Industrial Revolution of
and deepen our knowledge to carry out geographical, biological, historical, the 19th century has left traces due to the radical changes in the use and
ecological, anthropological and even economic studies about a specific exploitation of natural resources. It changed the time-space notion and
region and link them so as to break misunderstood models, concepts and therefore, the world. In fact, it was the movement that revolutionized mass
transformations concerning this development. production, accelerating production in society and also included the need
to rapidly build spaces that would characterize this period of development.
Its goal is to understand the transformation processes of human activity The urban landscape was completely transformed at an accelerated rate;
that changed nature because of specific way of production; as well as the compared to place permanence in preceding periods. The geography of
cultural and scientific processes that were a part of this environmental the place was modified, waterways were diverted, deforestation took place
change. Not forgetting that geography is the key to these processes along and mountains of waste were created.
with the history of mankind.
Next to the hubs of production activity, new infrastructures were constructed
To understand the process of formation of environmental history in our for material transportation such as streets, avenues or the railroads
context, we have to find ourselves in the ideology of western civilization around industrial areas. The latter is the city’s great space and economic
itself. So we should define the concept of nature and synthetize the transformation, reducing travel time, communicating industries and cities.
elements of the contributions concerning the study of life in our home,
planet Earth. However, our approach must include a biological, ecological As a result of the increasing industrial production, the construction of new
and natural evolution perspective within history as a discipline. structures was promoted; favoring the abandonment of those constructed
in the first stage of industrialization.
The environmental history goes beyond history itself, in the natural sense: it
helps the latter, collects data and captures them in a time line which allows Progress advanced with its pros and cons; it came and left at the same
us to analyze and compare evolutionary processes and the development of speed, by the end, the urban areas had various space scars within the
a specific geographical sector so as to objectively understand the present cities, located between the old centers and the new outskirts which were
state of said region, as well as its past. brought on by the explosion of urbanization. A big blow considering that
entire sections of the city had numerous factories and industries and other
The development of environmental history as a concept is based on architectural elements that were abandoned.
natural history and human history, both are two sides of the same general
process; they modify each other and in extreme cases determine each Consequently, the face of the city and urban landscapes have continued
other. That is why it is impossible to draw simple causal lines between to change during the 20th century; the century of devastation and
natural history and human one; each one is the context and content of the reconstruction. The destruction occurred during the Mexican Revolution
other3. In this sense, we understand that both histories are continuously brought on a period of reconstructions and transformation, influenced
linked and modify human culture and nature. by the movement of great masses of population, traffic organization and
migrations.
The abandonement phenomenon
This is why we are constantly witnesses of the abandonment phenomenon
Economic Circumstances and Process that brought it about in places or spaces within the city or a bigger territory. Occasionally, these
empty spaces are tightly linked to those which are completely full: non-
Architectural places and spaces have a life of their own: they are born, productive land, areas without a specific function, surrounding the city
established, modified, mutate, they can die, be abandoned and can be or infiltrating it, sketching in bas-relief the areas of uncertainty4, never
3 4
James OĆonnor, “Causas Naturales”, Siglo XXI, México, 2001. Augé, Marc, “El tiempo en ruinas”, Barcelona, Gedisa, 2003
knowing where the city starts and where it finishes. And also constituting architecture constantly feeds on the existing one, taking into account
testing ground to explore the possibility of a new city. current circumstances.
These are places that have been apparently forgotten, where the past Psychoanalyst Ernst Kris said: For the longest time we have understood
prevails over the present, places full of new questions regarding the city that art is not produced in an empty space, no artist is independent from
and contemporary landscape. These areas generally appear to be far those who came before him or those who model him; the artist just as
away from the city, although they are part of it. These desolated places, the scientist or the philosopher is part of a specific tradition and works
soulless centers, occasionally mortified, devastated, objects without a cure in a structured field of problems6. This architecture finds it hard to find
and filled with speculation, they can be defined as non-places, striving to a tabula rasa because it never goes back to being the same pure and
come back, to be recognized and reasserted as new places.5 original architecture.
The purpose of these spaces has to be understood as the ones at risk The recycling concept was introduced by the need to give new answers to
of disappearing, of being cancelled, eliminated and devastated. It is urban complexes that have become obsolete. Reactivation projects that can
necessary to capture and interrogate the meaning of life and memory, be developed in various scenarios such as: old factories, housing estates,
never in inhabited and lived-in places, full of people, objects, buildings and suburbs and non-functional suburbs. Also, to slow the process of aging and
cars; but paradoxically in places where life itself seems to end, finding the abandonment through redefinition and restructuration operations, creating
seeds of life where men runs the risk of getting lost, losing its place and its new relationships between the building and its environment.
relationship with it.
Besides the intrinsic architectural value a work can have, a preexisting
So, abandoned places never die; although it may seem like it. They solidify building has the advantage of having won the respect of its environment, of
in the memory of those who once lived there; constructing an irreducible occupying a unique and recognizable space; recovering the latter involves
element of identity. They live on their own materiality, substantial and recovering the surrounding space thus, avoiding decontextualization.
material coherence. They are not static; on the contrary, they represent
movement, a physical and mental path to continuous re-conquest. Unlike the rehabilitation culture of the beginning of the 20th century which
Generally, we think these places have no sense: they do not have more demanded –after a period of abandonment– to rehabilitate and leave in
sense if they have never had one. However, these places do have sense, its original state some architectural space that had a specific function; the
a sense that has to understood, listened and lived. recycling culture can build something new over an existing base. Injecting
life to buildings that are part of our history and at the same time recognizing
Occasionally, it is thought that abandonment is brought on by a lack of the special importance of the architecture.7
use, however, this lack of use does not generate space decay, it is more
complicated than this, falling into disuse is the result a series of unfortunate When a building is built, we think it is inserted in a specific space, but not as
events that end up in identity loss and loss of image over context. being inserted in time. Nonetheless, buildings are capable of developing a
life of their own as a consequence of the life that is developing inside them;
An urban characteristic of these spaces is that they look for a meaning they are capable of changing, adapting and renewing themselves. When
within their historic, architectural and social context, it is important to architects work, they not only have to be space artists, but also time artists;
note that when one appears it is clear because an incompatibility and an like Stewart Brand says: working with time and not against it8.
inconsistency that crashes with urban composition arises.
A building that has lost its original function, has not necessarily lost its
Recycling of architecture importance, this does not necessarily lead to his death, the loss of function
does not impoverish the semantic capacity of the architecture9, it is simply
Re-architecture 6
Ernst Kris, “Psychoanalytic Explorations in Art”, London, 1952.
7
If we speak of architecture, we must speak of the art of space: the public, Gausa M., Guallart V., Muller W., Morales J., Porras F., Soriano F., “Diccionario
Metàpolis de arquitectura avanzada”, ACTAR, Barcelona, 2001.
the private, the relationship and the interstitial one, among others. New 8
Brand, Stewart, “How Buildings Learn: What Happens After They’re Built”, 1994.
meanings that never break are adopted. The space is recycled and 9
André Corboz, “Edificios Viejos con Nuevas Funciones”, Revista “Lotus
5
Teti, Vito, “Il senso dei luoghi. Memoria e storia dei paesi abbandonati”, 2004. International” n° 46, Electa, Milán, Febrero 1985.
in a state of transition, of changes, because of this loss allow it to be Knowing what the forces of recovery, reutilization and revitalization bring
more receptive to a later regeneration and revitalization; however, it is not forth in these forgotten and abandoned places, as well as in their urban-
mummified, justifying the building’s presence as a museum object, but as social and architectural context, and the various positive environmental,
an act of innovation and entering a new cycle within them. ecologic and sustainable solutions that can be carried out in these
buildings; it is objectively clear that there is an explicit benefit for the State.
The architectural aspect still maintains its importance even when its function
is totally different to the previous one. There will always be inevitable signs However, within this framework, the State plays an important role to
that will allow us to read the past history of the structure without blocking validate and boost all of the policies, laws and regulations that promote
the new reality of the present. and give solid bases to carry out architectural recovery plans. Therefore,
the State is an organism capable of motivating, stimulating and provide
It is worth mentioning that recycling can take on various aspects depending the necessary guidelines to develop, create and implement these actions;
of the case and can manifest itself with different methods. This can obey
in an environmental, urban-landscape and social sense the benefits are
economic rules, the valuation of the city’s central areas where old industries
entirely for the State, increasing the quality of life and improving the social
–areas that had been fled before– leads to the recovery of the existing
environment.
architecture; a simple and pure renovation cannot exist.
Recycling can be seen as the best procedure to preserve architecture, Needless to say, these reforms would generate consequences almost only
considering it means for their survival. A historical dimension has to exist, for the State, which would benefit from the regeneration of healthy spaces,
materially and ideally. in every sense; thus, allowing the exploration of new architectural forms
and artistic, cultural and environmental expressions through the recovery
Whenever we find a historic building we must understand the relationship of these kinds of spaces; these buildings could be considered as a mine of
it has with its authenticity. We have to see if its true nature is the original renewable resources.
one, if it has multiple origins or if its value has been reduced because of
the falling of the productive activity circle. These differences change the Likewise, social cohesion increases around these types of re-projects;
way we face the building, recovery can be achieved through restoration or globally and gradually they can be considered as an improvement in
reanimation10. quality State-provided services and infrastructure. The inhabitants and
characters living nearby the recovered space are beneficiaries; although
Restoration ensures conservation and guarantees the building’s material the most benefited one is the State; in economic, tourist, environmental,
continuity. Changes do not usually affect function; they alter the container, social, urban and even political areas relating to changes that constitute
the form. Thus, lost order is regained by giving the building unity and and shape these new space, re-projecting an already projected element.
singularity back.
The State is aware that there are a great number of abandoned buildings in
Reanimation allows the building to adapt to its current needs, mainly to the Federal District, presenting a rescue proposal of abandoned architectural
modify content and substance; the building has lost continuity and has spaces would somehow mean eradicating the decontextualization and
to be revitalized. The various fragmented and discontinuous histories devaluation of the latter, as well as several red flags. If these spaces are
intertwine to give back the building its continuity; if they had not been
considered as an integral source of renewable resources which promote
broken reutilization could not have happened.
economic, social and cultural reactivation they can be seen as green flags
within Mexico City.
A continuous emerges from discontinuity which has the same structure
and thanks to this time oscillation between structure and given functions
we can achieve a change of destiny. Nonetheless, if the planned goals of these architectural recovery plans
are achieved, this “model” could be implemented it in other states of the
Why would the state be interested in recovering abandoned buildings? Mexican Republic in the near future; to have sustainable microcosms
capable of self-satisfaction and recreation in a unique and different manner,
As aforementioned, the social complication that these spaces promote can valuing and satisfying the needs of their contexts. The recovery of public
be controlled and the problematic perspective of these can be redirected. spaces is an activity that every level of government must perform.
10
Ibídem.
Economy In the words of Manuel Gausa, it can be noticed that our working society is
becoming a society of free time and leisure. Thus, the transformation of big
Renewing old structures also means new economic activities because areas into landscapes to relax is promoted through the creation of pauses
these spaces are often made ready to accept cultural or recreational throughout the territory and pauses in our productive activities. So, our life
activities. If we take into account that the economy promotes the reuse of and our work are surrounded by games; a hybridization of cultural, sport
spaces, if the destined use is altered an uncertainty arises because the and recreational programs.
original use was forgotten; instead a lighter one is picked until the economy
confronts culture. On the contrary, if the original elements are re-qualified, Environmental recovery
presented in the city or small towns a tourist-cultural circuit can be created.
The assessment of existing architectural-cultural elements promotes visitor Speaking of container recovery, the architectural heritage that fell into disuse
flow and consequentially economic flow. can be seen as a “mine”, its exploitation is like an ecological movement
due to the recycling of materials and soil; to recover is to preserve.
Culture manifests itself as an ideal within its reuse intervention, in
museums, libraries, cultural centers, auditoriums and archives, giving new In fact, the architectural reuse process includes building rehabilitation,
life to buildings and many abandoned parts of the city after the change of preserved removal and reuse of recovered materials. When we usually
the economy. think about environmental damages we think about heavy industries
and natural resource exploitation due to production, its “residues” could
To exemplify this, we should think about some famous buildings such as become a rescue opportunity through the exploitation of existing materials
Madrid’s Queen Sofia Museum (Museo Nacional Centro de Arte Reina to promote human development. However, it is also an environmental
Sofía) which used to be a hospital or Madrid’s Caixa Forum Cultural Center damage because these forgotten spaces do not reuse the resources they
(Centro Cultural Caixa Forum) created by Swiss architects Herzog and have.
De Meuron’s restructuring of an old power station; the National Center for
Visual Arts Bernard Tschumi in Le Fresnoy, northern France, where new The benefits of reutilization go beyond the preservation of our cultural
and old structures are united to create new urban forms suitable to host heritage. The reuse of complete buildings reduces the use of natural
a group of buildings such as a jazz center and a film set; the recovery resources, reduce material and site preparation costs; avoiding demolition
of Roundhouse, an old train depot located in North London, famous in costs. If certain structures had to be demolished, the damage to the soil
the 1960’s and 70’s for being a meeting place for rock music and after it would be minimum; also, if there was a residue that was difficult to eliminate
was closed it reopened to house an Art Center for kids designed by John and could not be recovered.
McAslan & Partners; as well as the emblematic Tate Modern building
where recovered spaces in London’s former power station, also developed Reactivation strategies
by architects Herzog and De Meuron, are now an optimal setting for art
shows or the Loreto Plaza in Mexico City, conducted by Carso Association The material and immaterial wealth of abandoned buildings poses
S.A., which was the former Loreto y Peña Pobre paper mill and after questions about their future, even more when the construction is in danger
being restructured and regenerated is currently a commercial and cultural of extinction. Abandoned buildings have serious reutilization problems
center; revaluing a part of the city and promoting the production of visitor, due to different factors. The typological variety of buildings cannot be
economic and heritage flow. identified only by their abandonment; it includes geographical, geological,
economical, historical and anthropological aspects.
In the city’s outskirts, passing through old mining sites, we can find other
sites like the Norman Foster Design Center in Essen where most of the To execute a valid reutilization process it would be necessary to carry out a
interior spaces of the machine room were preserved to be later used as project capable of innovating, maintaining the relationship between persons
new German Design showrooms; or the Grand-Hornu Museum of Modern and specific signs of the old structure; reaching a balance committed with
Art in Belgium. the needed transformations and safeguarding the existing link between
construction models, territory and environmental culture.
There are many examples of revitalized cultural centers that took the
place of forgotten buildings, and usually big names of modern architecture In structure recovery, we need to recognize the intense heritage preservation
develop these expansion projects and readjustment of existing buildings to that exists to reconstruct what is needed and find a compatible possibility
create museums and art centers. between existing artifacts, protection demands and new needs.
In light of the valuation and redefinition of forgotten or abandoned places, also mention the fact that the rehabilitation of these spaces allows the
attention must be paid to Local Entities and the community. “The revitalization inclusion of bioclimatic elements. This way we can increase the positive
hypothesis can include spaces that are spontaneously reborn with another impact of revitalization.
function” 11, for example: transforming into cultural, investigation and
education areas, art, experimentation and/or environmental labs. Rehabilitation can be considered a sustainable process if the useful life of
the new building is better or at least equal to the one before, it can be said
Maybe some specific actions can be carried out that focus on a single that maintenance and the use of something rehabilitated does not previously
property and set guidelines to train and promote a standard instrument; or determine an energy residue, unless the building includes techniques or
diverse actions carried out by institutions which seek to revalue a series implants that are typically ecological, i.e. installation of systems to capture
of properties through their different typologies. These two approaches solar energy12. In fact, bioclimatic systems can be passive or active. The
represent two different ways of facing the abandonment problem through passive systems are better than the actives because they do not require
revitalization. any mechanisms to work, as well as a good performance with the correct
materials, techniques and strategies.
Whatever strategy is used in a given space –having determined the correct
strategy– it is necessary to collect information obtained during a phase Summarizing, “rehabilitating a building means in most cases energy
previous to the reading of the context. The identified data constitutes a savings of 60% compared to demolishing and rebuilding it, avoiding various
base to build a system which will point out the instruments which will be ecological impacts” 13. In fact, rehabilitating a building using sustainability
used in a possible reactivation project. guidelines, keeping the walls and the framework, only changing the
internal parts, substituting some enclosures, providing insulation and
The area’s resources must be identified to understand the factors that changing architectural plants; in any case there would be a 60% energy
promote the area’s development and find possible solutions to the identified and contamination production savings. The rest will be guidelines used
problems. Every reality must adopt a different strategy based on its own according to the regeneration project.
resources and conditions. Maybe ‘strategy’ refers to a long-term plan of
action used as a whole; and consequently coordinate intertwined actions Conclusions
to reach a specific purpose.
The basis of the transformations and mutations does not solely fall on
Strategy is used in all areas in which to reach a goal a series of separate urban image reconstruction or on the integration of plastic, artistic and
operations are necessary, the choice is not unique and/or the result is cultural elements to these revitalizations such as cultural arts centers,
uncertain. Speaking of identifying possible alternatives that allow us to libraries, art movie theaters, workshops, courses, etc., but also on the
reach one or more objectives; in the case of reactivation –that represents the general integration of elements and spaces to implement environmental
object’s mission– the objectives are the population’s security, improvement techniques, bioclimatic elements, clean energy production; benefiting the
of the economy and the quality of life. State and the users and the population.
Based on the studied context and the socio-demographic, economic and It is important to mention the ability of the State, as government to redefine
territorial characteristics, the necessary instruments need to be chosen to programs and normative plans that support and allow the recovery of
carry out the strategy. Preexistent examples can be analyzed to evaluate said buildings. The benefits are mutual; State and society take part in the
instruments and decide which are the benefits and the problems. positive changes in recovery projects. Thus, the context is transformed
bestowing a new use to the architectural space capable of containing new
Ecological measures activities devoted to leisure, recreation, culture and art.
Speaking of recovery of abandoned spaces and architectural elements,

12
we can assert that this practice allow us to reduce the use of natural and Margarita de Luxan, retrieved from: http://www.fomento.es/NR/
energy resources, allowing urban and social context reanimation. We can rdonlyres/74FCECEE-AFE7-41D7-86C9-9A045978DF0C/98663/MLUXAN1.
pdf, November 9th 2010.
11 13
Columbu, Danila, “El Espacio Arquitectónico Abandonado como un Recurso Higueras García, Ester, “Buenas Practicas en Arquitectura y Urbanismo para
Renovable: Recuperación y Reactivación del pueblo Ex-Enel Taloro en Cerdeña”. Madrid. Criterios Bioclimáticos y de Eficiencia Energética”, Madrid, Ed. Área de
Master’s thesis. MAYAB. Madrid, 2011. Gobierno de Urbanismo y Vivienda del Ayuntamiento de Madrid, 2009.
Likewise, environmental virtue ethics must be included in these re-projects Higueras García, Esther, Buenas Prácticas en Arquitectura y Urbanismo
insomuch as the elements of bioclimatic architecture are totally space and para Madrid. Criterios Bioclimáticos y de Eficiencia Energética, Madrid,
climate flexible in every project. This way, economic reactivation was born Ed. Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda del Ayuntamiento de
due to the previous phenomena, generating an integral and interdisciplinary Madrid, 2009.
project with a healthier, safer and active social context, an architectural Koolhaas, Rem, El Espacio Basura, Barcelona, 2007, 62 pp.
context made up by its landscape and the environment and a revitalized Kris, Ernst, Psychoanalytic Explorations in Art, Londres, 1952.
economic context. Lavoisier, Antoine-Laurent de, Conservación de la materia / Primer
principio de la Termodinámica.
Somehow, this investigation includes issues that are related to the reuse Luxan, Margarita de, disponible en la red: http://www.fomento.es/NR/
of abandoned buildings –background and related phenomena– carrying rdonlyres/74FCECEE-AFE7-41D7-86C9-9A045978DF0C/98663/
out an analysis and reaching the conclusion that to develop the recovery MLUXAN1.pdf, 9 noviembre 2010.
projects there must be a strong state government support and public OĆonnor, James, Causas Naturales, Siglo XXI, México, 2001.
administrations. Teti, Vito, Il senso dei luoghi. Memoria e storia dei paesi abbandonati, 2004.
Moreover, general guidelines and proposals developed during the

investigation can be summarized for readjustment and revitalization
projects into four main points: implementation of environmental measures
including bioclimatic architecture elements, economic reactivation of
the environment, social cohesion and recovery of degraded landscapes
(urban and architectural). This research project was condensed in the final
draft of the “Rescue Law for Abandoned Buildings in the Federal District”
(la “Ley de Rescate de Inmuebles Abandonados del Distrito Federal”)14.
It aims to encourage and promote the property reuse initiative that have
been vacated and are currently in a state of abandonment.
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14
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Jorge L. Zendejas R. Gestión estratégica 223
Revista de
Administración
Pública
Ernesto Velasco (comp.), Gestión Estratégica, México,
Escuela de Administración Pública del Distrito Federal
(eapdf)-siglo XXI, 2010, 163 pp.
Ever since the 1970s the models of State development have been criticized
academically. For example, Jürgen Habermas thought that the system
lacked legitimacy which made it unstable and prone to crisis. A crisis
in democratic models was also mentioned. In The Crisis of Democracy
(1975), Michel Crozier, Samuel P. Huntington and Joji Watanuki made
it clear that the State was overburdened with demands that prevented it
from operating properly; in other words, this “hollowing out” decreased its
ability to respond. Thus, when the oil crisis and the 1980s debt happened,
many States faced tax/fiscal crisis that became ungovernability crisis. The
Welfare State had to be modified.
The United States and the United Kingdom through the governments
of Reagan and Margaret Thatcher suggested a State resizing model.
It reduced and limited the power of the State through liberalization and
opening-up. On the other hand, public administration reforms sprung so
that the market had a more important role based on the 3 e’s –efficient,
effective, economic– of the New Public Management (NPM) paradigm;
strategic management tools were also suggested.
In this sense, the book Strategic Management written by Ernesto Velasco

Sánchez compiled several articles that made clear why the strategic
approach should be adopted in policy planning and public organization
management to meet the challenges of the environment. It is part of a nine-
volume collection of the Basic Library of Public Management of the Public
Management School of the Federal District coordinated by Luis F. Aguilar;
which seeks to develop academic working materials for public employees
and people interested in public management. Six articles –an introductory
article and five classic texts– were compiled on the subject of Strategic
Management; all of this is a useful contribution to public management
students and citizens, but above all to public employees in state or federal
spheres.
The concept of strategy, as Velasco sees it in the introductory chapter have a competitive edge and wants them to interpret reality not only based
–“The sources and implications of strategic management in the public on statistics; as Henry Mintzberg asserts, the “most successful” strategies
sector”– does not necessarily mean “important long-term priorities”; he are visions, not plans. The concept of “positioning” is relevant; that is to
would rather define strategy as: say the organization’s ability to place itself in a privileged position to face
adversaries and overcome them to “ensure subsistence and growth”.
the actions a person or organization carries out to take advantage Velasco also points out that there are five components in the strategic
of opportunities and deal with adversities that arise so as to take an management system: strategy formulation (strategic planning); strategy
advantageous position or leadership to offer a unique or superior implementation (execution of strategic projects); achievements evaluation
value to the interested actors in an efficient, effective and sustainable and evaluation of the strategic management system.
way (page 17).
There does not seem to be an agreement about the meaning of strategy,
Thus, NPM seeks to improve productivity in the public sector and strengthen there are different perspectives as seen in Velasco’s text. However, Henry
the government’s abilities to lead. It has two main principles: firstly, it states Mintzberg tries to solve this by using the “Five P’s of strategy”; he takes
that the best way to allocate goods is through competitive mechanisms; into account the different meanings of strategy and tries to find how they
and secondly declares that it is possible to move tools and approaches are related to each other. First, he defines strategy as a plan a “consciously
from the private to the public sector. So, two approaches exist: on the one determined” course of action that deals with a specific situation. He also
hand, the marketization approach seeks to introduce market mechanisms defines it as a ploy or a “maneuver” intended to outwit an opponent. Strategy
and simulate completion within the public sector; on the other hand, the is also a pattern or a stream of actions. The latter makes a distinction
managerialist approach tries to introduce post-bureaucratic forms of between deliberate strategies –intensions are consciously assumed–
organization based on private sector practices. Strategic management and emerging strategies where developed patterns are not conscious or
agrees with the latter. purposeful.
Velasco points out the three sources of the strategic approach: the school Likewise, it also means position or the location of the organization in the
of military strategy, game theory and strategic business direction. The environment; the strategy includes internal and external environment. The
military strategy school interprets the reality of war; it states that “the desire
goal is to have organizations cooperating with each other and with their
to rule or subjugate others is a constant that emerges from security needs,
rivals. Thus, it includes selecting a position and developing a vision of
the pursuit of honor and selfishness”. It also describes the limits of human
the world (Weltanschaung) that allows it to analyze how the environment
action on the environment and considers which psychological and moral
works; therefore, a strategy is a perspective shared by the membersof an
“intangible” aspects determine the success of the strategy; for example,
organization, united by “similar thoughts [or] behaviors”. Lastly, Mintzberg
moral basis and legitimacy of the leader.
explains that the use of different definitions will make it easier to understand
and direct the processes of the strategy.
On the other hand, game theory considers that the people that participate
in a strategic situation are rational; therefore, the choice they make will give
On the subject of strategic business direction, Michael Porter in “Strategy
them greater benefits. Hence, their preferences can be organized because
they seek to maximize results. This theory also distinguishes different developed by the forces of the rivalry” suggests a model that includes
types of strategies. In the dominant ones, the person participating will five competitive forces that define the industry’s structure; he states that
always choose the same strategy regardless of the rival or the distribution these determine the organization’s positioning alternatives. His advice is to
of positive and negative incentives. In the strategies under uncertainty or understand the strengths and weaknesses of the organizations and of its
risk, the actors maximize the expected value of the alternatives by making rivals to position the company and take advantage of changes. Organizations
a calculation of the decisions. However, there are also obstacles such as or the industry have an economic or technical “underlying structure” those
transaction costs and the problem concerning the main agent; to solve allow the existence of competitive forces. The first competitive force is the
this, for example, Mancur Olson suggests the use of negative incentives threat of new entrants. This depends on the previous barriers; based on
or sanctions to the actors that do not cooperate and the use of positive these, the threat varies –there are barriers such as economies of scale,
incentives to the ones that do; so as to achieve common goals. product differentiation, and access to distribution channels, among others.
The second one includes substitute products or services which “limits the
On the other hand, strategic business direction does make a distinction potential of a certain industry” by establishing prices and displacing other
between strategic planning and thinking. This source wants companies to products.
The degree of rivalry is the third force; which evaluates if the sector has external environment of this organization. After that, a SWOT –strengths,
actors that provide similar services and their position in the industry. The weaknesses, opportunities and threats– analysis must be carried out; to
fourth force describes the role of resource suppliers and the possibility correlate the external environment (threats and opportunities) and the
organizations have of acquiring them from other sources. The fifth force internal one (strengths and weaknesses); this way, the possibility, cost and
evaluates buyer power; that is, the behavior of the organizations that agenda to develop the mission and the vision are established. Based on
demand goods and services. Porter suggests that once these forces have the aforementioned, strategies can be developed and the management
been evaluated, a strategy that recognizes the organization’s strengths plan can be determined.
and weaknesses has to be developed. This way, a defense to face rivals
and allow the organization to be positioned can be developed; thus, On this subject, Aguilar presents two approaches to develop strategic
“anticipating change in the underlying factors”. plans: on the one hand, the competitive war approach which tries to “defeat
the adversary” ensuring a competitive advantage; on the other hand, the
Isabel Bazaga, on the one hand, analyzes strategic planning in the public improvement/excellence/leadership approach that seeks to improve the
sector. She considers that organizations must anticipate change and be “responsiveness” to external users demands.
accountable to citizens. Organizations forms based on the “bureaucratic
paradigm” have to end and take into account the environment. She knows
Lastly, Robert S. Kaplan asserts that Non-Profit Organizations (NPOs)
this happens when organizations understand that management “success”
could obtain a greater discipline in services if they used the Balanced
does not depend solely on the internal environment, organizations are
Score-card; thus, they would have better market position and more so-
not closed systems. There must be synergy, i.e. maximization of network
cial benefits. NPOs do not usually have performance measuring systems;
performance and experiences in areas where management does not play
a “relatively higher” role or one that “does not contribute”. therefore, they have no accountability, or efficiency and effectiveness
information. Taking this into account, Kaplan suggests the development
On the other hand, Bazaga knows that programs and public services of a strategic map and the definition of the user or client, distinguishing
should legitimize administrative action, taking care of citizens; however, between donors and benefactors. To illustrate this, he uses Boston’s Lyric
the latter cannot continue to be mere objects of public action, they also Opera and Teaching for America as an example. He defends the Score-
have to develop policies and public actions. Likewise, critical actors have to card because it integrates operational measures through cause-effect rela-
be identified, those “individuals or social groups that [receive] or generate tionships and allows the organization’s mission and vision approach to be
effects or impacts of the actions of…public organizations”. coordinated with the demonstrable performance.
In this sense, strategic planning is a tool to establish actions, prioritize goals Ernesto Velasco’s book gives us a general overview of the strategic
and allow consensus. There are three stages in strategic planning: firstly, management literature. It is a very good first approach to the different
strategic consensus, here direction styles are analyzed and internal and sources and perspectives on the subject of strategy. Likewise, it includes
external critical actors are identified. Afterwards, information is generated strategic management in the management reforms debate by suggesting
to develop strategies and actions; finally, the third stage involves the quest that it allows us to understand how organization and environment interact
for “the organization’s vision of success” through the formulation and and helping the organization have a competitive advantage. This facilitates
implantation of strategic actions. the response to different economic, political and social scenarios. He also
upholds the idea that the government can generate a superior value for
Based on an analysis of the public sector, Luis F. Aguilar in “Public society, needs to position itself in its environment, alienating conditions to
Management, strategic direction” describes the government strategy and the internal order, resources and institutional capacities.
proposes two models of strategy. The “government awareness” allowed
him to view the government as an agent in a complex environment with However, a reader that has prior knowledge of the subject would have
complex challenges and different actors. Therefore, it is necessary to adopt appreciated a greater emphasis on the public sector or even a few case
strategic planning (SP) because it allows us to project desired results that studies. And even though the book mentions that the use of tools and
will become, in the process of creation of local political agendas, action concepts from other sectors must be valued, the criteria to choose the
goals. most relevant ones for the public sector are not established. It also fails to
mention if such reforms have been made in Mexico or what is their current
The main steps of SP are: firstly, the definition of the organization’s mission
status.
and vision; secondly, the understanding or “registering” the internal and
228 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Resúmenes / Abstracts 229
This criticism may seem unfair, because this is not the book’s goal. You
cannot be deceived when you have already been warned. It clearly states Revista de
that it is only a global overview of the strategy approaches. In this sense,
the articles are read effortlessly, in one sitting and they proved to be
entertaining. They also make an interesting and useful review. Hopefully,
Administración
it will give rise to an effective administrative reform in Mexico’s public
sector and stimulates interest in organizations and their position in the
Pública
environment. On a final note, even though this book does not overwhelm
the reader with a strict academic style or countless quotes, I consider it a
serious and a well achieved work. It is an excellent compilation of texts for RESÚMENES
students, public employees and people who are reading about strategic
management for the first time; definitely a good start.
La corrupción administrativa en México: Una aproximación para su
estudio. José Juan Sánchez González
El artículo describe a la corrupción desde su raíz etimológica hasta

definiciones más amplias y completas. A partir de esta aproximación,
se describe una tipología de la corrupción pública –corrupción política,
corrupción administrativa y corrupción judicial– con el fin de intentar
diferenciarlas y enfatizar los alcances de la corrupción administrativa
mexicana, objeto de este trabajo. Por último, se presenta una propuesta
para el estudio de la corrupción administrativa mexicana, la cual permite
realizar inferencias preliminares que sirvan para comprender la naturaleza
y complejidad del fenómeno en la administración pública.
Palabras claves: Corrupción, control, responsabilidad.
Gestión pública y calidad: Un análisis desde la experiencia mexicana

en el periodo 1995-2012. Francisco Moyado Estrada
Este artículo se enfoca al análisis de la calidad en la gestión pública,

partiendo de las transformaciones institucionales que experimenta el
Estado en el contexto de la globalidad, y las reformas implementadas
en los países de América Latina, a nivel de los gobiernos, en el marco
de la Nueva Gestión Pública. Lo anterior, para identificar los elementos
que comparten los programas de modernización, calidad y mejora de la
gestión, aplicados en la administración pública mexicana, en el periodo
1995-2012, y proponer el relanzamiento de una política de calidad en el
futuro inmediato, para lograr gobiernos con mejores resultados.
Palabras clave: Gobernanza, calidad, evaluación.

230 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Resúmenes / Abstracts 231
La función directiva en Latinoamérica: Componentes para el Mexican administrative corruption, which will allow us to make preliminary
establecimiento de un sistema profesional. Rafael Martínez Puón inferences to understand the nature and complexity of the public
administration phenomenon.
Se revisan las tendencias de la función directiva en el mundo y en Latinoamé-
rica. En un primer apartado realiza aproximaciones conceptuales y teóricas Keywords: Corruption, control, responsibility.
a la función directiva, y la ubicación de los altos directivos en la estructura
organizacional. En un segundo apartado describe los “modelos ideales” de
la función directiva: corporativo o cerrado, modelo de politización y modelo Public management and quality: an analysis of the Mexican
gerencial o profesional. Finalmente identifica y analiza los componentes experience. 1995-2012 period. Francisco Moyado Estrada
para la instauración de un sistema de profesionalización para la función
directiva. En las conclusiones identifica una serie de preguntas y líneas de This paper focuses on analyzing public management quality, based on the
investigación a explorar. institutional transformations the State has undergone in the global context
and reforms implemented in Latin American countries, based on New
Palabras clave: Función Directiva, modelos de función directiva, Public Management framework. All of this, to identify the elements shared
componentes de la función directiva. by modernization, quality and management improvement programs put
into practice by the Mexican public administration in the 1995-2012 period
and suggest the re-launching of quality policies in the near future, to have
Recuperación de inmuebles abandonados en la Ciudad de México governments with better results
para su integración ambiental y cultural al espacio público. José
Arturo Alvarado Ortega Keywords: Governance, quality, evaluation.
Se reflexiona acerca de la recualificación y reciclaje de espacios

arquitectónicos que han quedado obsoletos y abandonados –tales como Directive function in Latin America: components to establish a
antiguas fábricas, polígonos residenciales, periferias o suburbios no professional system. Rafael Martínez Puón
funcionales– para darles funcionalidad, mediante transformaciones que
permitan ser rescatados en beneficio de la sociedad y el Estado, teniendo Worldwide and Latin-American directive function trends are analyzed. The
como premisa básica la sustentabilidad. El Estado y los gobiernos de first part makes conceptual and theoretical approaches to directive function
todos los niveles pueden impulsar medidas legales y reglamentarias y and location of high directives in organizational structures. The second
planes de recuperación arquitectónica para la conservación, readaptación, part describes the “ideal models” of directive function: corporate or closed,
desmontaje y reutilización de este patrimonio. politicization model and management or professional model. Finally, it
identifies and analyzes components to implement a professionalization
Palabras clave: Recuperación de inmuebles abandonados, recuperación system for directive function. The conclusions identify a series of questions
sustentable de inmuebles. and research lines to explore
Keywords: Directive function, directive function models, directive function

ABSTRACTS components.
Administrative corruption in Mexico: study approach. José Juan Recovery of abandoned buildings in Mexico City for environmental
Sánchez González and cultural integration into the public space. José Arturo Alvarado
Ortega
This paper describes corruption from its etymological root to its most
complete and broad definitions. This approach describes a typology of This paper reflects on the requalification and recycling of architectural
public corruption –political, administrative and judicial corruption– so as spaces that have been rendered obsolete or have been abandoned –such
to differentiate them and emphasize the scope of Mexican administrative as old factories, residential areas, non-functional outskirts or suburbs– to
corruption, subject of this paper. Finally, a proposal is presented to study make them functional through transformations; rescue them for the benefit
232 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Instrucciones para los colaboradores 233
of society and the State based on the basic premise of sustainability. State
and governments of all levels can promote legal and regulatory measures Revista de
and architectural recovery plans to preserve, readapt, disassemble and
reuse this patrimony. Administración
Keywords: Recovery of abandoned buildings, sustainable recovery of
building.
Pública
INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES
1. Exclusividad
Los artículos enviados a la Revista de Administración Pública (RAP) deben

ser inéditos y no haber sido sometidos simultáneamente para publicación
en otro medio.
2. Naturaleza y temática de los trabajos
Deben ser de carácter eminentemente académico o relacionarse con uno

o varios temas considerados de interés para las administraciones públicas
de México y otros países.
3. Características de los trabajos
• Podrán entregarse, para su dictamen y publicación, en idioma

español o en idioma inglés.
• Deberán entregarse totalmente concluidos, ya que iniciado el
proceso de dictaminación no se admitirán cambios.
• Deberán ser escritos usando letras mayúsculas y minúsculas y
sin errores mecanográficos.
• Deberán tener una extensión mínima de 12 cuartillas y máxima
de 25, sin considerar cuadros, gráficas y lista de referencias
bibliográficas utilizadas. En casos excepcionales, y a juicio de la
RAP, se aceptarán trabajos con una extensión diferente.
• Deberán enviarse o entregarse en formato electrónico en Word
de Microsoft Office o documento de texto de OpenOffice o Word
Perfect de Corel, en letra tipo Arial tamaño 12 con interlineado
de 1.5.
• Deberán contar con una estructura mínima de título, introducción,
desarrollo, conclusiones y bibliografía, con las siguientes
especificaciones mínimas:
234 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Instrucciones para los colaboradores 235
a) El título del trabajo debe tener una clara relación con el contenido, 4. Dictaminación
debe ser breve. Se podrán aceptar subtítulos si el tema lo amerita.
Las colaboraciones se sujetarán a un proceso de dictamen imparcial y por
b) Las siglas empleadas deben tener su equivalencia completa al pares (“Peer System”) con carácter anónimo, llevado a cabo por un comité
usarse por primera vez en el texto. de árbitros, cuya decisión es inapelable.
c) Las notas deben aparecer numeradas al pie de página o agrupadas 5. Resumen y abstract
al final del texto, usando el orden que sigue para las referencias al
pie: En una hoja por separado se entregará un resumen del artículo con una
extensión máxima de 150 palabras, tanto en español como en inglés.
• Para libro: nombre, apellido, título, lugar de edición, editorial, También se indicarán en ambos idiomas un mínimo de 3 y un máximo de
Año (Si no es primera edición, indicar el número de edición), 5 palabras clave/Keywords que describan el contenido del trabajo.
número de páginas.
• Para capítulo de libro: nombre, apellido, “título del capítulo”, 6. Corrección y edición
título de libro, lugar de edición, Editorial, Año, intervalo de
páginas. La RAP se reserva el derecho de incorporar los cambios editoriales y las
• Para artículo: nombre, apellido, “título del artículo”, nombre de correcciones de estilo y de formato que considere pertinentes, de acuerdo
la revista, Volumen, número, Periodo y año, intervalo de páginas. con los criterios y normas editoriales generalmente aceptadas.
d) La bibliografía final se ordenará alfabéticamente, siguiendo al formato 7. Difusión

anterior, pero invirtiendo el orden del nombre y apellido del autor
(apellido, nombre). Es obligatorio que todas las referencias y citas El autor concede a la RAP el permiso automático y amplio para que el
contengan todos los datos. Si la fuente original no menciona alguno material que haya sido publicado en sus páginas se difunda en antologías,
de los datos, deberá hacerse explícito usando las expresiones “sin medios fotográficos o cualquier medio impreso o electrónico conocido o
pie de imprenta”, “sin fecha” entre corchetes. por conocerse.
e) Los cuadros, gráficas, figuras y diagramas deben contener 8. Formas de entrega de los trabajos propuestos a publicación
obligatoriamente la fuente completa correspondiente y ser lo más
claros y precisos posible; es decir evitar las abreviaturas, a menos • Los autores podrán enviar sus trabajos al correo electrónico
que el espacio no lo permita, e indicar las unidades cuando sea el [email protected]
caso. Los cuadros serán numerados con el sistema arábigo (cuadro En los envíos por correo electrónico, será responsabilidad
1, 2, 3, etc.) y romano para mapas planos, figuras, láminas y exclusiva del autor o autores asegurarse que sus propuestas se
fotografías (figura I, II, III, etc.). Debe indicarse el formato electrónico recibieron completas.
de los archivos gráficos que incluya la colaboración (ppt, jpeg, pdf,
bmp, etc.). • O podrán entregar sus trabajos en disco compacto o memoria
USB, debidamente identificado con el título del artículo y el
f) Cada gráfica, cuadro, diagrama o figura deberá incluirse en un nombre del autor o autores en:
archivo diferente en cualquier programa de Microsoft Office u
OpenOffice o Corel Office, indicándose en el texto el lugar que le Revista de Administración Pública
corresponde a cada uno. Instituto Nacional de Administración Pública A.C.
Km. 14.5 Carretera Federal México-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110 Cuajimalpa,
Distrito Federal, MÉXICO
236 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Instructions for collaborators 237
• La RAP no se hace responsable por la devolución de trabajos no

solicitados. Revista de
9. Identificación Administración
• En el archivo correspondiente a la carátula del trabajo se
indicarán el título y la fecha de elaboración. Se deberá omitir el
Pública
nombre del autor para guardar su anonimato durante el proceso
de dictaminación.
• En archivo por separado serán incluidos los siguientes datos: INSTRUCTIONS FOR COLLABORATORS
a. Título del trabajo, el cual debe ser breve y claro.
b. Nombre completo del autor o autores; indicando para cada uno el 1. Exclusivity
máximo nivel de estudios alcanzado y, de ser el caso, los que haya
en curso (incluyendo la disciplina e institución); Articles submitted to the PUBLIC ADMINISTRATION MAGAZINE (RAP)
have to be unpublished and are not to be submitted simultaneously for
publication elsewhere.
c. Enviar breve currículum académico de cada autor (mencionando
líneas actuales de investigación y la bibliografía completa de las
2. Nature and thematic of the works
últimas 3 ó 4 publicaciones) y profesional (incluyendo la actividad
y centro de trabajo donde se encuentra al momento de someter a They have to be imminently academic o related to one or several topics
dictamen el artículo); considered to be of interest for public administrations in Mexico and other
countries.
d. Datos de contacto: domicilio, teléfono, fax y correo electrónico, a fin
de poder establecer comunicación directa con el autor o los autores. 3. Characteristics of the works
• They can be submitted for judgment and publication in Spanish

or English.
• They must be submitted entirely finished; when the judgment
process begins no changes will be admitted,
• They must be written using upper-case and lower-case letters
and without any typographical errors.
• They must have a minimum length of 12 pages and a maximum
of 25 pages, excluding charts, graphs and list of references used.
In exceptional cases, depending on the RAP’s opinion, works
with different lengths will be accepted.
• They must be sent or submitted as a Microsoft Office Word
document or as an Open Office text document or Corel Word
Perfect in Arial size 12 pt and 1.5 line spacing.
• They must include title, introduction, body, conclusions and
references and shall conform with the following specifications:
238 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2 Instructions for collaborators 239
a) The title must have a clear relationship with the contents and must maximum of 5 keywords in both languages will be included to describe the
be brief. Subtitles are allowed if the subject requires it. contents of the work.
b) Acronyms must have their meaning when used for the first time. 6. Proofreading and editing
c) Notes must appear in numbered footnotes or grouped at the end of The RAP reserves the right to make editorial changes and style and format
the text, following the order for footnote references: corrections in a manner it deems fit according to editorial criteria and
generally accepted standards.
• For books: name, last name, title, place of publication, publisher,
year (if it is not a first edition, include number of edition), number 7. Diffusion
of pages.
• For chapter of a book: name, last name, “title of the chapter”, The author grants the RAP automatic and full permission to use the material
title of the book, place of publication, publisher, year, range of published in its pages to be included in anthologies, photographic means
pages. or any electronic or published means known or to be known.
• For an article: name, last name, “title of the article”, name of the
magazine, volume, number, period and year, range of pages. 8. Ways to submit works proposed for publication
d) References must be ordered alphabetically, following the • Authors can send their work to the following e-mail: contacto@
aforementioned format and only changing the order of the author’s inap.org.mx
name and last name (last name, name). It is mandatory for all the • If sending via e-mail, the author or authors will have the
references and quotes to include all data. If the original source does sole responsibility to ensure that their works were received
not include some piece of information, this must be clearly stated completely.
using expressions such as “without imprint”, “no date” in brackets. • Or they can be handed in a CD or USB memory that has been
properly identified with the title of the article and the name of the
e) Charts, graphs, pictures and diagrams must include the full reference author or authors at the following address:
to sources and must be as clear and precise as possible, this is to
avoid abbreviations unless space requires it and indicate units when Revista de Administración Pública
needed. Charts will be numbered according to the Arabic system Instituto Nacional de Administración Pública A.C.
(chart 1, 2, 3, etc.); Roman system will be used for maps, plans, Km. 14.5 Carretera Federal México-Toluca No. 2151
figures, slides and photographs (figure I, II, III, etc.). The electronic Col. Palo Alto, C.P. 05110 Cuajimalpa,
format in which the graphic files are submitted must be included Distrito Federal, MÉXICO
(ppt, jpeg, pdf, bmp, etc.) Teléfonos 5081 2614 – 5081 2627
f) Each graph, chart, diagram or figure must be included in a different • The RAP will not be responsible for the return of unsolicited work.
file, preferably from Microsoft Office, Open Office or Corel Office
and indicating in the text the place where they should be. 9. Identification
4. Judgment • The file that contains the title page will include the title and the date
of completion. The name of the author will not be included so
Collaborators will be subjected to a process of anonymous unbiased that he can remain anonymous during the judgment process.
opinion or “Peer System”, carried out by a committee of referees, whose • Another separate file will include the following data:
decision is final.
a. Title of the work, which must be short and clear.
5. Summary and abstract
b. Author or authors’ full name, as well as their highest level of education
In a separate page a summary of the article will be included with a maximum achieved and if they are currently studying include discipline and
length of 150 words, in both Spanish and English. A minimum of 3 and a institution.
240 Revista de Administración Pública Volumen XLVI, No. 2
c. Send brief academic résumé of each author (include current lines

of research and complete references of the last 3 or 4 published
works), as well as a professional résumé (that includes current
activities and place of work when submitting an article to judgment);
d. Contact details: address, telephone number, fax number, e-mail; so

as to establish direct communication with the author or authors.
TEMAS ACTUALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Presentación
José R. Castelazo
Análisis
La corrupción administrativa en México: Una aproximación

para su estudio.
José Juan Sánchez González
Gestión pública y calidad: Un análisis desde la experiencia mexicana en el periodo 1995-2012.

La función directiva en Latinoamérica: Componentes para el establecimiento de un sistema profesional.

Recuperación de inmuebles abandonados en la Ciudad de México para su integración ambiental

y cultural al espacio público.
Reseñas
Ernesto Velasco (comp.). Gestión Estratégica.

México, Escuela de Administración Pública del Distrito Federal (eapdf), Siglo XXI, 2010, 163 pp.
Jorge L. Zendejas R
125
PRESENTS SUBJECTS OF THE PUBLIC ADMINISTRATION
Presentation
Temas actuales de la Administración Pública José R. Castelazo
Analysis
Se terminó de imprimir en Agosto de 2012 Administrative corruption in Mexico: Study approach.

en los talleres de: José Juan Sánchez González
Géminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.
Public management and quality: An analysis of the mexican experience. 1995-2012 period.
Emma # 75, Col. Nativitas, México, D.F. Francisco Moyado Estrada
[email protected]
Directive function in Latin America: Components to establish a professional system.
La edición consta de 1000 ejemplares
Recovery of abandoned buildings in Mexico City for environmental and
cultural integration into the public space.
Distribución a cargo del INAP José Arturo Alvarado Ortega
Reviews
Ernesto Velasco (comp.). Gestión Estratégica.

México, Escuela de Administración Pública del Distrito Federal (eapdf),
Siglo XXI, 2010, 163 pp.
Jorge L. Zendejas R. [email protected]
Resúmenes/Abstracts
Instrucciones para los colaboradores

www.inap.org.mx
Instructions for collaborators

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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN

ISSN 0482-5209 www.inap.org.mx

Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Javier Barros Valero Diego Valadés Mauricio Valdés Rodríguez

Hilda Aburto Muñoz

Certificado de licitud de título número 2654

Francisco Apodaca y Osuna

Temas actuales de la Administración Pública

La corrupción administrativa en México: Una aproximación 13

Gestión pública y calidad: Un análisis desde la 45

La función directiva en Latinoamérica: Componentes 71

Recuperación de inmuebles abandonados en la 101

Ernesto Velasco (comp.). Gestión Estratégica. 119

Present subjects of the Public Administration

Public management and quality: An analysis of the 157

Reviews José Juan Sánchez González en su artículo La corrupción administrativa

En Gestión pública y calidad: Un análisis desde la experiencia mexicana en

La revisión de las tendencias de la función directiva en el mundo y en

los componentes para la instauración de un sistema de profesionalización

La corrupción desde siempre ha acompañado a la política, a los actos de

La corrupción se ha transformado actualmente en un tema común en los

I Definición de corrupción Cualquiera de estas definiciones de corrupción es válida debido a que

muestra un 10.0% y en 2011 sube a 10.3% (Transparencia Mexicana, Conclusiones

57. Villoria Mendieta, Manuel (2006). “¿Por qué desconfiamos de los

A partir de lo anterior, este artículo presenta un análisis del proceso

Para ello, el artículo se divide en cuatro grandes apartados. En el primero

La mayor complejidad social y política ha obligado a los gobiernos de

La primera etapa abarca todo el proceso de reconstrucción política,

El módulo institucional se refiere a la mejora de la gestión de las

___________, (2010). El mundo sin sosiego. Revista NEXOS, 388, págs.

Por ejemplo, en cuanto a roles desempeñados, de acuerdo con Longo

Cabe señalar que estas supuestas disfunciones fueron en su momento

José Arturo Alvarado Ortega

La recuperación de los espacios arquitectónicos abandonados lleva de

La Ciudad de México es un buen laboratorio para estudiar e implementar

Estos elementos permiten ofrecer alternativas metodológicas que se usan

Alvarado Ortega, José Arturo, Reinterpretación del Espacio Arquitectónico

A partir de la década de 1970 surgieron críticas en el ámbito académico

Se propuso desde Estados Unidos y Reino Unido, en los gobiernos

En esta línea, el libro de Ernesto Velasco Sánchez, Gestión Estratégica,

El libro de Ernesto Velasco otorga un panorama general de la literatura

Las críticas, no obstante, pueden parecer injustas, pues éste no es el

Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

José Juan Sánchez González in his paper Administrative corruption in

In Public management and quality: an analysis of the Mexican experience.

A review of worldwide and Latin-American directive function trends can

José Arturo Alvarado Ortega’s Recovery of abandoned buildings in Mexico

Corruption has always walked hand in hand with politics, government

Currently, corruption is a common topic in international circles. It is not

60. Warren, Mark E. (2005). “La democracia contra la corrupción”. Revista

Francisco Moyado Estrada*

Governing challenges force us to put into practice –more frequently–

From the above information, this paper presents an analysis of the

* BA in Political Science and Public Administration; UNAM. Master’s degree in

“Directive function in Latin America: Components

Rafael Martínez Puón

Speaking about professionalization tendencies of worldwide public

Thus, the combination of both visions –management and additional